Del 2 Målsettinger og problembeskrivelser

Innføring av gratis barnehage vil kunne påvirke sektoren på flere måter. I denne delen presenterer vi hvordan gratis barnehage kan påvirke målsettingene og problembeskrivelsene som er gjeldende for barnehagesektoren i dag slik vi ser det, og som er beskrevet i delrapporten. Vurderingene i denne delen omfatter derfor blant annet tilgjengelighet og deltakelse, sosial utjevning, bemanningssituasjonen, rekruttering til barnehagelærerutdanningen, opptak og rett til plass og i tillegg økonomiske og samfunnsmessige effekter. Vurderingene omfatter både konsekvenser for barn og familier, effekter på samfunnsnivå og virkninger for barnehagesektorens kvalitet, kapasitet, kompetanse og økonomi. Problemstillingene som presenteres, er ikke gjensidig uavhengige og må ses i en helhetlig sammenheng.

Spørsmålet om hvorvidt gratis barnehage vil påvirke kvaliteten på barnehagetilbudet vil gjelde alle områdene som arbeidsgruppen peker på. Vi mener at arbeidet med kvaliteten på barnehagetilbudet fortsatt er viktig når barnehagen blir gratis. Dette innebærer blant annet å følge med på og å forske på kvaliteten i barnehagene. I tillegg kan det bli viktig å vurdere å utrede organisering av barnehagedagen eller andre grep for å sikre at de ansatte og barna trives, samtidig som tilbudet hensyntar familienes behov. Videre må det fortsatt satses på kvalitets- og kompetanseutvikling og arbeid for å styrke rekruttering og bemanning og redusere sykefravær.

Arbeidsgruppen legger til grunn at gratis barnehage fører til økt deltakelse. Basert på SSBs analyser legger arbeidsgruppen til grunn at økningen i antall barn tilsvarer omtrent 1 200 barn, noe som tilsvarer en økning på 0,45 prosent fra 2025. Barnehagedeltakelsen er lavest blant de yngste barna, barn med innvandrerbakgrunn og barn i lavinntektsfamilier. Arbeidsgruppen forventer at det er blant disse barna veksten i deltakelse vil være høyest, og at økningen vil variere lokalt.

Samfunnsøkonomisk analyse av gratis barnehage

For å bedre forstå hvilke konsekvenser gratis barnehage kan ha, har arbeidsgruppen bestilt en samfunnsøkonomisk analyse av innføring av gratis barnehage for alle barn. SSB sin analyse viser at den samfunnsøkonomiske nytten er negativ, gitt deres beregninger av læringseffekten av barnehage og økt arbeidstilbud blant foreldrene (Gunnes et al., 2026). Dette kommer av at nytten av læringseffekten og det økte arbeidstilbudet blant foreldre ikke overgår kostnaden av en barnehageplass. Bortfall av moderasjonsordningene er en av grunnene til at arbeidstilbudet øker. I dagens system bestemmes moderasjon ut fra inntektsnivå, noe som kan gi insentiver til å jobbe mindre for ikke å miste moderasjon.

Arbeidsgruppen viser til kapittel 9 om økonomiske og administrative konsekvenser for hvilke tall som legges til grunn for de videre vurderingene.

De fleste av barna som antas å begynne i barnehage som følge av gratis barnehage, vil være i alderen ett til to år. Dersom gratis barnehage også inkluderer gratis kost i barnehagen, vil etterspørselen øke ytterligere. Det eneste scenarioet der gratis barnehage er samfunnsøkonomisk lønnsomt, er der barnehagelærerandelen ble redusert til 30 prosent av de ansatte. I dette scenarioet er det antatt at læringseffekten ikke blir redusert ved en nedgang i antall barnehagelærere. SSB framhever at det trolig vil bli reduserte læringseffekter ved å redusere barnehagelærerandelen, men det er krevende å estimere læringseffekten konkret til barnehagelærerandelen. Arbeidsgruppens vurdering er at kvaliteten i barnehagene ville blitt betydelig redusert dersom barnehagelærerandelen ble redusert til 30 prosent.

SSB har på eget initiativ analysert to alternative tiltak til gratis barnehage som kan gi omtrent tilsvarende samfunnsøkonomisk gevinst, med samme kostnadsanslag som gratis barnehage. Det første alternativet er en satsing på økt kvalitet i barnehagen, særlig gjennom en høyere andel barnehagelærere, eventuelt supplert med flere spesialpedagoger og bedre kartlegging av barnas behov. Å øke pedagogandelen fra 40 til 60 prosent vil ifølge SSB koste 2–3 milliarder kroner og forutsetter en betydelig rekrutteringsinnsats i en sektor som allerede mangler mange kvalifiserte ansatte. Forskningen gir ingen entydige svar på hvor stor læringsgevinst økt lærertetthet gir, men moderate økninger i læringseffekter for alle barn kan gjøre tiltaket samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det andre alternativet SSB undersøker, er økte kontantoverføringer, for eksempel gjennom økt barnetrygd. Dette er provenynøytralt og gir sterkere fordelingsvirkninger, særlig for familier med lav inntekt som i mindre grad bruker barnehage. Inntektsøkninger kan gi små positive effekter på barns utvikling, men svakere enn effektene av økt barnehagedeltakelse. SSB vurderer derfor gratis barnehage som mer samfunnsøkonomisk lønnsomt enn en tilsvarende økning i kontantoverføringer. Arbeidsgruppen tar ikke stilling til disse alternativene, da de ligger utenfor gruppens mandat.

Barnehagepris som politisk virkemiddel i dag

Barnehagepris blir i dag brukt som et politisk virkemiddel for å nå ulike mål. Gratis barnehage i innsatssonen og redusert maksimalpris i sentralitetssone 5 og 6 er tiltak som er innført for å sikre fortsatt spredt bosetting i landet og trekke barnefamilier til områder der det er politisk ønske om å øke befolkningen. I tillegg er tilskuddsordningen for gratis barnehagetilbud for barn i samiske barnehager og avdelinger innført av Sametinget for blant annet å styrke samiske språk. Ved innføring av gratis barnehage for alle barn vil det ikke lenger være mulig å bruke pris som et politisk virkemiddel.

For å undersøke hvordan gratis barnehage har påvirket barnehagene i innsatssonen har arbeidsgruppens sekretariat intervjuet noen kommuner som fikk innført gratis barnehage i 2023. Kommunene opplever i stort at gratis barnehage er et velferdsgode til familiene og kan bidra til sosial utjevning. Kommunene erfarer at administrasjonen er betydelig forenklet fordi fakturering av foreldrebetalingen og moderasjonsordninger har falt bort. Samtidig opplever de mer uforutsigbarhet knyttet til bruk av plasser ved at noen få bruker plassene lite, noen barn har flere plasser, plasser som ikke brukes, og at noen venter lenge med oppstart. De opplever ikke at foreldrenes valg om å benytte seg av barnehage har endret seg.

Kommunene i innsatssonen opplever at de allerede hadde høy barnehagedekning før ordningen trådte i kraft. Kommunene er derfor usikre på om gratis barnehage i seg selv har ført til at flere barn starter i barnehage. Samtidig viser analysen fra SSB at barnehagedekningen i innsatssonen var lavere enn landet for øvrig før det ble gratis barnehage, og at barnehagedekningen i innsatssonen økte med 2,2 prosentpoeng etter innføringen. Kommunene opplevde ikke at innføring av gratis barnehage i seg selv har skapt større press på sektoren, men at mangel på barnehagelærere og fagarbeidere, høyt sykefravær, turnover og et arbeidspress som svekker kvaliteten allerede var utfordringer i barnehagene. Noen har måttet redusere åpningstider eller innføre insentiver for å rekruttere ansatte. Flere av kommunene forteller at de opplever at det ofte er for få ansatte til stede samtidig med barna.

Oppsummert beskriver kommunene ordningen med gratis barnehage som positiv for familiene, for sosial utjevning og for administrasjonen. Samtidig opplever de at gratis barnehage ikke har vært til fordel for barnehagene. De trekker særlig fram at de allerede før innføringen hadde utfordringer med bemanningssituasjonen, kvaliteten på tilbudet og press på plasser. De mener at disse utfordringene er betydelige og må løses for at barnehagetilbudet skal fungere godt over tid. Flere legger også til at dersom gratis barnehage innføres nasjonalt, kan innsatssonen miste en viktig fordel.

Barnets beste

I alle handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.16 Når vi vurderer innføring av gratis barnehage, må barnets beste hensyntas i vurderingen. Dette innebærer at hva som er til barnets beste, skal identifiseres og veies opp mot andre hensyn. Hensynet til barnets beste vil ikke alltid være avgjørende, men når det skal være et grunnleggende hensyn, skal det vektes tungt.

Prinsippet om barnets beste gjelder både i enkeltsaker og for barn som gruppe. Hva som er til barnets beste må avgjøres fra sak til sak. For å kunne vurdere dette konkret må det foreligge kunnskap om situasjonen og behovene til det aktuelle barnet eller den bestemte gruppen barn.

Prinsippet har nær sammenheng med barns rett til å bli hørt. Barnehagen skal ivareta barnas rett til medvirkning ved å legge til rette for og oppmuntre til at barna kan få gitt uttrykk for sitt syn på barnehagens daglige virksomhet. Barnas erfaringer og synspunkter skal inngå i vurderingsgrunnlaget for barnehagens arbeid med kvalitetsutvikling.

Barnets beste må vurderes i lys av de forventede konsekvensene av gratis barnehage. Hensynet til barnets beste har vært en del av arbeidsgruppens løpende diskusjoner.

4 Bemanningssituasjonen i barnehagesektoren

Nok ansatte med god og relevant kompetanse er den viktigste forutsetningen for barnehagens kvalitet og barnas trivsel. I barnehagene jobber det mange med ulik bakgrunn og kompetanse, men det er flest barnehagelærere og barne- og ungdomsarbeidere. Regjeringen har en ambisjon om at barnehagelærere skal utgjøre minst 60 prosent og barne- og ungdomsarbeidere minst 25 prosent av de ansatte i barnehagen.

I november 2024 var det omtrent 96 000 ansatte i barnehagene, og i 2025 ble det utført 78 400 årsverk (Statistisk sentralbyrå, 2025; Utdanningsdirektoratet, 2026c). De fleste av disse tilhører grunnbemanningen, som er pedagogiske ledere og andre ansatte som jobber direkte med hele barnegruppen. 42,2 prosent av grunnbemanningen er utdannet barnehagelærere og 22,8 prosent er barne- og ungdomsarbeidere. I snitt er det 5,7 barn per ansatt17 og andelen har vært stabil siden innføringen av bemanningsnormen i 2018. 99 prosent av barnehagene oppfylte bemanningsnormen i 2025.

I dag opplever barnehagesektoren utfordringer med å rekruttere og å beholde ansatte, høyt sykefravær, mangel på barnehagefaglig kompetanse og nedgang i rekruttering til barnehagelærerutdanningene og kandidater til barne- og ungdomsarbeiderfaget. Mangelen på kompetent arbeidskraft er ikke et problem som er isolert til barnehagesektoren. Den demografiske utviklingen, der en stadig større andel av befolkningen blir eldre samtidig som andelen barn og unge er relativt konstant, kan gjøre det krevende for en presset kommunesektor å prioritere og gjennomføre allerede lovpålagte oppgaver.

I sin første rapport peker Kommunekommisjonen (NOU 2026: 1) på at det i de fleste kommuner i Norge vil være større økning i etterspørselen etter arbeidskraft til kommunale helse- og omsorgstjenester enn den totale økningen i hele arbeidsstyrken fram mot 2040. Kommunekommisjonen viser at om behovet for arbeidskraft i helse- og omsorg skulle bli oppfylt, ville det i de minst sentrale kommunene ikke vært noen ansatte igjen til andre offentlige tjenester og privat næringsliv. KS (2025) peker også på det økende behovet for arbeidskraft i sin arbeidsgivermonitor, og mener det forsterker rekrutterings- og bemanningsutfordringene og vil kreve nye arbeidsformer og tiltak for å gjøre kommunesektoren i stand til å levere lovpålagte tjenester.

4.1 Kompetent bemanning, men store forskjeller

Bemanningsnormen er oppfylt i de fleste barnehager. Det er imidlertid viktig å merke seg at når barnehagene rapporterer at de oppfyller normen, betyr det at de oppfyller minstekravet til antall årsverk. Det varierer hvor mange ansatte som er til stede gjennom barnehagedagen, blant annet fordi åpningstiden i de aller fleste barnehager er lenger enn normal arbeidstid. Tidlig og sent på dagen er det ofte færre ansatte til stede med barna.

Det er store forskjeller mellom barnehager og kommuner når det gjelder oppfyllelse av pedagognormen. Noen barnehager har flere pedagoger enn kravet, men kun to av tre barnehager oppfyller pedagognormen. I 2025 manglet det totalt 2 595 årsverk på nasjonalt nivå for å oppfylle kravet (Utdanningsdirektoratet, 2026d). Mangelen på årsverk for å kunne oppfylle pedagognormen på 14 barn per pedagogisk leder, når den i gjennomsnitt er på 13,5, skyldes i stor grad at årsverkene er skjevt fordelt mellom barnehagene, spesielt mellom ulike deler av landet.

65 prosent av barnehagene oppfylte pedagognormen i 2025 (Utdanningsdirektoratet, 2026d). Andelen barnehager som oppfyller pedagognormen, har gått ned fra 71 prosent siden 2021. 8,4 prosent av barnehagene oppfylte ikke pedagognormen, mens 26,3 prosent av barnehagene oppfylte pedagognormen med dispensasjon fra utdanningskravet.

De siste årene har andelen ansatte med relevant kompetanse i barnehagene økt. Figur 4.1 viser utviklingen i andelen ansatte etter utdanningsbakgrunn. Siden 2016 har det vært en økt andel med barnehagelærerutdanning som jobber i barnehagen. Det har også blitt en større andel barne- og ungdomsarbeidere.

Figur 4.1 Ansatte i barnehagenes utdanningsbakgrunn, 2016–2025

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2025a)

4.2 Sammensatte årsaker til presset bemanningssituasjon

Høyt sykefravær

Barnehagesektoren preges av et høyt sykefravær. I første kvartal 2025 lå det legemeldte sykefraværet i barnehagene på 10,3 prosent (Knutsen, 2025). Dette er nesten dobbelt så høyt som gjennomsnittet for alle næringer, som ligger på 6,1 prosent. Sykefravær vurderes som en av de største utfordringene for mange barnehager og for sektoren. I tillegg kommer det egenmeldte sykefraværet som det ikke samles informasjon om på nasjonalt hold. Behovet for vikarer bidrar til press på både økonomi og kvalitet.

Figur 4.2 Legemeldt sykefravær for barnehager, sammenlignet med andre næringer, første kvartal, 2015–202518

Kilde: Knutsen (2025), Statistisk sentralbyrå (2026b)

Som vist i figur 4.2 har det vært en liten økning i sykefraværet de siste ti årene, både i barnehagene og resten av arbeidslivet. Det legemeldte sykefraværet i barnehagene er høyere enn i flere andre yrkesgrupper som jobber direkte med mennesker, slik som helse- og sosialtjenester. Det legemeldte sykefraværet i barnehagen i 2024 tilsvarer om lag 1 960 000 tapte dagsverk eller litt over 7500 årsverk. Dette tilsvarer omtrent 1,5 årsverk i hver eneste barnehage i landet. 29,6 prosent av sykefraværet skyldtes muskel- eller skjelettlidelser, mens 29,5 prosent skyldtes psykiske lidelser (Nav, u.å.). Emosjonelle belastninger oppgis som en del av forklaringen (Buvik et al., 2023). Ansatte i barnehager er også mer utsatt for smittsomme sykdommer fordi de jobber tett på barn, og mye løfting gir høyere risiko for muskel- og skjelettskader. I tillegg er det ikke mulig med hjemmekontor slik som for en del andre yrker. Sykefraværet blant barnehagelærerne er omtrent likt som for andre ansatte i barnehagene i arbeid rettet mot barn.

En mer mangfoldig barnegruppe

Barnegruppene i barnehagene i Norge blir stadig mer mangfoldige. Andelen minoritetsspråklige barn, barn fra lavinntektsfamilier og andelen barn som får spesialpedagogisk hjelp, er økende. I tillegg har andelen ettåringer i barnehagene økt kraftig de siste 20 årene. De yngste barna er særlig avhengig av stabile og omsorgsfulle ansatte som er sensitive for barnas behov, og som skaper trygge og stabile rammer for barnehagedagen. Ett av fem barn i barnehagen er minoritetsspråklig. I de siste ti årene har det blitt nesten dobbelt så mange minoritetsspråklige barnehagebarn (Utdanningsdirektoratet, 2026d). Andelen barn i barnehagen som får spesialpedagogisk hjelp har også økt – fra 2,4 prosent i 2013 til 3,4 prosent i 2025.

Mye av den spesialpedagogiske hjelpen som gis i barnehagene består av tiltak slik som ekstra personale, smågruppeaktiviteter, individuell støtte til enkeltbarn og veiledning av ansatte som skal jobbe med barnet. Det er viktig at barnehagen er i stand til å ta hensyn til og tilrettelegge for mangfoldet av barn, og gi alle barn den støtten og tryggheten de trenger. Samtidig skal barnehagene tilrettelegge for et godt språkmiljø og gi støtte til barns norskspråklige og flerspråklige utvikling. En nyere studie av norske femåringer viser imidlertid store forskjeller i hvem som får spesialpedagogisk hjelp og hvor mange timer de får (Wang et al., 2026). Studien viser at bemanningen i barnehagen har betydning både for sannsynligheten for å gi barna spesialpedagogisk hjelp og for hvor mange timer hjelp barnet får. Mye av den spesialpedagogiske hjelpen utføres i praksis av barnehagelærere, ettersom mange barnehager ikke har egne spesialpedagoger.

Tidsbruk og økning i administrative oppgaver

For at pedagogiske ledere skal kunne iverksette og lede det pedagogiske arbeidet, er deler av den ordinære arbeidstiden avsatt til planlegging og for- og etterarbeid. I dette tidsrommet er ikke de pedagogiske lederne og barnehagelærerne fysisk til stede i barnegruppen. I tillegg kan møter, slik som avdelings- og ledermøter, møter med foreldre, PP-tjenesten og barneverntjenesten, også ta ansatte bort fra barnegruppen. I undersøkelser oppgir barnehagelærere at de ofte ikke får gjennomført plantiden sin (Utdanningsforbundet, 2023). Redusert bemanning på grunn av sykdom eller annet fravær er den viktigste årsaken til at de ikke får tatt i bruk planleggingstimene. Barnehageloven er klar på at bemanningen i barnehagen skal være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, og dette kravet skal oppfylles hele dagen, også i plantiden. Veileder om tilstrekkelig bemanning i barnehagen presiserer at barnehagene må planlegge for dette og sikre tilstrekkelig bemanning (Utdanningsdirektoratet, 2025b).

En studie har undersøkt avdelinger med og uten ekstra grunnbemanning, og hvor mange av personalet i disse barnehagene som er i direkte arbeid med barna gjennom dagen, for å få mer kunnskap om den faktiske bemanningssituasjonen på avdelingsnivå (Hognestad, 2025). Studien kartlegger time for time hvor mange som til enhver tid er til stede i barnegruppene både i barnehagene med og uten økt grunnbemanning. Studien viser at antall ansatte som er til stede i barnegruppene, varier sterkt i løpet av dagen. Det var kun avdelinger med barn over tre år som hadde ekstra grunnbemanning, som hadde alle ansatte på avdelingen samtidig, og det gjaldt to timer i løpet av dagen. Utover dette hadde ingen av barnehagene, både med og uten ekstra grunnbemanning, alle ansatte til stede samtidig inne på avdelingene. Studien gir innsikt i den faktiske tilstedeværelsen av personalet i grunnbemanningen per barn på avdelingen.

Styrerrollen

I en ny rapport er det undersøkt og sammenstilt kunnskap om arbeidssituasjonen til barnehagestyrere og skoleledere. I rapporten fremkommer det at endringer i barnehage­sektoren har gjort styrerrollen mer kompleks, med økte kvalitetskrav og en mer hierarkisk ledelsesstruktur (Haukanes et al., 2026). Rapporten viser til at ni av ti barnehagestyrere oppgir at de ofte har for mye å gjøre. Administrative oppgaver opptar mer tid og begrenser muligheten for pedagogisk ledelse. Kombinert med en uforutsigbar arbeidshverdag viser rapporten at dette skaper stress og gjør delegering av oppgaver både nødvendig og utfordrende. Mer tid til pedagogisk ledelse og utviklingsarbeid og å redusere omfanget av administrativt arbeid oppleves som de mest relevante tiltakene for å forbedre styreres arbeidssituasjon.

4.3 Rekruttering til yrket og utdanning

Over halvparten av kommunene (55 prosent) rapporterer at det er særlig utfordrende å rekruttere barnehagelærere (KS, 2024). Det er en økning fra 43 prosent i 2023. Generalistkommuneutvalget har kartlagt at de små og minst sentrale kommunene sliter mest med å oppfylle lovkrav, og at lav tilgang på arbeidskraft og kompetanse er en hovedutfordring (NOU 2023: 9). Dette støttes av statsforvalternes årsrapport til Utdanningsdirektoratet. Den viser at lav kapasitet i barnehagene er med på å hindre deltakelse i kompetansehevende tiltak.

Gulbrandsen et al. (2026) beskriver endringene i rekrutteringen og stabiliteten blant barnehagelærere i Norge. Forskerne beskriver den negative utviklingen sektoren står overfor som en alvorlig kompetansekrise preget av dramatisk fall i rekruttering, økende frafall i utdanningen, økende avgang til andre sektorer og en kommende pensjonsbølge som forsterker bemanningskrisen. Forskerne peker også på at videreutdanning ofte fører barnehagelærere ut av barnehagen.

Ifølge Samordna opptak falt søkningen til barnehagelærerutdanningen med nesten 16 prosent fra 2024 til 2025. Tilbud om studieplass har gått ned med drøyt 26 prosent i 2025, og det er kun 0,8 tilbud per plass. Det vil si at mange institusjoner ikke får fylt opp de planlagte studieplassene på barnehagelærerutdanningen. Antallet som setter barnehagelærerutdanning som sitt førstevalg når de søker høyere utdanning, er halvert siden 2020.

Figur 4.3 Opptakstall til barnehagelærerutdanningene, 2014–2025

Kilde: DBH – Database for statistikk om høgre utdanning (2025)

Figur 4.3 viser de endelige tallene for hvor mange som har fått tilbud om studieplass, som møtte til studiestart, og som fullførte en barnehagelærerutdanning. I tillegg til at søkertallene har gått ned, har antallet studenter som har fått tilbud om opptak og som møter til studiestart, gått ned. Antall uteksaminerte har vært relativt stabilt de siste årene. Tallene for uteksaminerte barnehagelærere i et gitt år inkluderer studenter som startet utdanningen flere år tidligere, avhengig av studieløpet. Ordinært bachelorprogram i barnehagelærerutdanning har en varighet på tre år. Det betyr at de som startet i 2021, ble uteksaminert i 2024 hvis de ikke har forsinkelser i studiet. Det kan derfor bety at vi ikke ser konsekvensene av nedgangen i søkertallene på antall uteksaminerte barnehagelærere ennå.

Opptakstallene til studenter til arbeidsplassbasert barnehagelærerutdanning (ABLU) fremkommer ikke i søkertallene til Samordna opptak. Det var over 500 søkere til ABLU i 2025.

Som sett i figur 4.1 har andelen barne- og ungdomsarbeidere økt de siste årene, og i 2025 lå andelen på 22,8 prosent. Det er en høyere andel barne- og ungdomsarbeidere i kommunale barnehager. 28,7 prosent av de ansatte i kommunale barnehager og 16,2 prosent i de private er barne- og ungdomsarbeidere (Utdanningsdirektoratet, 2026d). Flere kommuner viser til at det er utfordrende å rekruttere barne- og ungdomsarbeidere. Andelen kommuner som oppgir at det er meget utfordrende eller ganske utfordrende, har økt fra 2023 til 2025 (KS, 2023, 2025). Siden 2012 har antallet som har søkt seg til barne- og ungdomsarbeiderfaget gått ned. I 2025 var det imidlertid en liten økning fra 2024 i antall søkere.

4.4 Beholde kompetansen i barnehagene

Barnehagelærere er den profesjonen som utdannes spesielt for å kunne ivareta barnehagens oppgaver, sikre systematisk pedagogisk arbeid og ivareta barnehagens mandat som første del av utdanningsløpet (Utdanningsdirektoratet, 2017).

Figur 4.4 Andel av avtalte årsverk for barnehagelærerutdannede, etter alder og næring, 2024

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2026c)

I 2024 var det over 63 000 personer i alderen 21–68 år som var utdannet som barnehagelærer. Av disse var 86 prosent sysselsatt, men kun 51 prosent var sysselsatt i en barnehage. Det betyr at 5 av 10 med barnehagelærerutdanning i yrkesaktiv alder ikke arbeider i barnehage, inkludert de som ikke er sysselsatt (14 prosent). Figur 4.4 viser at det er store variasjoner mellom aldersgruppene, og at andelen som er sysselsatt i barnehage, synker med alderen.

Kompetanseutvikling er en viktig del av det systematiske arbeidet med kvalitetsutvikling i barnehagene. Regjeringen har innført et nytt helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling for ansatte i barnehager og skoler (Kunnskapsdepartementet, 2025c). Veiledning for nyutdannede lærere i barnehage og skole, videreutdanning og kollektiv kompetanseutvikling på arbeidsplassen er blant hovedtiltakene i systemet. Fra 2026 får ikke bare barnehagelærere, men også fagarbeidere og andre ansatte med høyere utdanning, mulighet til å ta videreutdanning med like vilkår, dvs. 25 prosent fri med lønn for å delta på videreutdanning. De to tilskuddsordningene for kollektiv kompetanseutvikling skal bidra til kompetanseutvikling for alle ansatte på arbeidsplassen ut fra lokale behov og i samarbeid med universiteter, høyskoler, fagskoler eller eventuelt andre relevante kompetansemiljøer. Ordningene bygger videre på og erstatter tidligere ordninger for lokal kompetanseutvikling. Det tidligere kompetanseløftet i spesialpedagogikk og inkluderende praksis skal ivaretas og inngå i begge disse ordningene. Utdanningsdirektoratet jobber med å videreutvikle kompetansetilbud for ledere i barnehage og skole, blant annet med utgangspunkt i ledernes arbeidssituasjon. Strategien for det helhetlige systemet understreker også betydningen av å gi barnehagelærere og andre yrkesgrupper spesialiserte roller og funksjoner for å styrke kvalitetsarbeidet og det profesjonelle læringsfellesskapet.

For å beholde barnehagelærerne i yrket er det viktig at de har et godt arbeidsmiljø, og at det tilrettelegges for at de ansatte skal kunne stå et helt arbeidsliv i barnehagen. Statistikken viser at 45,5 prosent av de ansatte med barnehagelærerutdanning som er 60 år eller eldre, ikke er sysselsatt, og at kun 20,3 prosent arbeider i barnehagene. Kvalifisert profesjonsfaglig veiledning for nyutdannede barnehagelærere er viktig for å gi økt trygghet i rollen og kan bidra til at nyutdannede blir værende i barnehagen. Kunnskapsdepartementet (2025b) har i samarbeid med organisasjoner for barnehage, skole og høyere utdanning utviklet prinsipper og forpliktelser for profesjonsfaglig veiledning for nyutdannede lærere i barnehage og skole. Prinsippene og forpliktelsene er videreutviklet som en del av arbeidet med et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling. I 2025 ble tilskuddsordningen for veiledning for nyutdannede nytilsatte lærere i grunnskolen utvidet til også å gjelde lærere i barnehage og videregående skole. Fra 2026 er midlene til veiledning overført i rammetilskuddet til kommunene.

I den internasjonale studien TALIS Starting Strong, som undersøker barnehage­ansattes arbeidshverdag, oppgir ni av ti styrere og barnehageansatte at de er fornøyde med jobben sin, og at de trives i barnehagen de jobber i (Gjerustad et al., 2025).19 Samtidig sier omtrent halvparten at de alltid eller ofte opplever stress på jobben. Store barnegrupper oppgis som den største kilden til stress. Styrerne ble spurt om hvilke bemanningsutfordringer som hindrer barnehagen i å tilby et kvalitetsmiljø for barns læring, utvikling og trivsel. Fravær, for få ansatte i forhold til antall barn, mangel på ansatte med kunnskap om flerspråklige barn og mangel på ansatte med spesialpedagogisk kompetanse ble oppgitt som hovedårsaker. Fravær blant de ansatte blir sett på som et spesielt stort problem på avdelinger for barn under tre år.

4.5 Mulige konsekvenser av gratis barnehage

Gratis barnehage kan påvirke flere forhold, som kapasitet, kompetansebehov, rekruttering til utdanningen og yrket, og motivasjon hos de ansatte. Ved innføring av gratis barnehage i innsatssonen ble det trukket fram at de største og tydeligste utfordringene gjelder bemanning og rekruttering. Utfordringsbildet var der også før barnehagen ble gratis, og kommunene opplever ikke at gratis barnehage i seg selv gjorde utfordringen verre. Noen kommuner har forsøkt tiltak som signeringsbonus ved inngåelse av arbeidsavtale, høyere lønn og bedre arbeidsvilkår, og enkelte har måttet redusere åpningstiden for å sikre forsvarlig bemanning.

Arbeidsgruppen vurderer at økning i barnehagedeltakelse kan påvirke behovet for å rekruttere og beholde ansatte. Økningen i antall barn kan bli særlig konsentrert i enkelte områder og påvirke arbeidsforhold og rekrutteringsbehov lokalt.

4.5.1 Endring i barnegruppene

De fleste barn mellom tre og fem år går i barnehage, det blir stadig flere ett- og toåringer og det har vært en gradvis økning i andelen minoritetsspråklige barn. Vi vet at barn som ikke går i barnehage i dag, i stor grad er minoritetsspråklige ett- og toåringer. SSBs analyse av gratis barnehage finner at ikkebrukere av barnehage i dag i større grad kjennetegnes av husholdninger med lav inntekt, høyere andel enslige forsørgere og større innvandrerandel (Gunnes et al., 2026). Gratis barnehage antas å øke deltakelsen særlig blant barn fra familier med lavere sosioøkonomisk bakgrunn. Barnehagen er en viktig integreringsarena, og forskningen er tydelig på at det å gå i barnehage har positiv effekt for barns utvikling på både kort og lang sikt (Løken et al., 2024). Særlig vil barn fra familier med lav sosioøkonomisk status ha nytte av å gå i barnehage, spesielt i barnehager med høy kvalitet.

Økt barnehagedeltakelse i disse gruppene kan samtidig medføre økt press på tilbudet i en situasjon hvor det allerede er bemannings- og rekrutterings­utfordringer. Alle barn har behov for trygg, stabil og god tilvenning, støtte og tilrettelegging for språkutvikling, men yngre barn og minoritetsspråklige barn vil kunne kreve tettere oppfølging. Det er derfor viktig at barnehagen har ansatte med god og relevant kompetanse, for eksempel innen storbykunnskap, samarbeid på tvers av instanser, om de yngste barna, tilvenning og språkutvikling.

SSBs samfunnsøkonomiske analyse av gratis barnehage viser at økt etterspørsel etter barnehageplasser vil gi et ytterligere behov for barnehagelærere, i tillegg til de årsverkene som allerede mangler for å oppfylle pedagognormen alle steder (Gunnes et al., 2026). Analysen viser at kostnaden per barnehageplass er betydelig høyere for små enn for store barn, og bemanningssammensetningen mellom barnehagelærere og andre ansatte får betydning for totalkostnaden. Med dagens mangel på kompetent arbeidskraft i barnehagene og en presset kommunesektor, kan det ikke legges til grunn at barnehagesektoren klarer å rekruttere tilstrekkelig antall barnehagelærere og andre ansatte.

Arbeidsgruppens vurdering er at økningen i antall barn ikke utgjør veldig mange flere barn enn det som kan være årlig variasjon i barnegruppen. Kravene til bemanning og kompetanse er i utgangspunktet regulert for å håndtere den antatte økningen i antall barn som følge av gratis barnehage. Økningen kan likevel bli utfordrende fordi det mest sannsynlig vil være en økning av barn som vil kunne trenge tettere oppfølging. Dette kommer i tillegg til den generelle forventede veksten i antall barn, den forventede innføringen av utvidet rett til plass til barn født i desember og utfordringer med rekruttering av barnehagelærere og andre yrkesgrupper i sektoren. Arbeidsgruppen mener derfor at innføring av gratis barnehage vil kunne øke rekrutteringsutfordringene i barnehagene noen steder.

4.5.2 Økt oppmerksomhet på kvalitets- og kompetanseutvikling

I arbeidsgruppens mandat står det at vi skal se på hvordan «gratisprinsippet skal være styrende i barnehagesektoren på linje med resten av utdanningssektoren». I Norge er gratis utdanning et bærende velferdsprinsipp. Når foreldrebetalingen i barnehagen opphører, harmonerer barnehagetilbudet i større grad med dette. Innføring av gratis barnehage vil understøtte ambisjonen om like muligheter for alle barn, uavhengig av foreldrenes økonomi, og kan dermed styrke barnehagens status som en integrert del av utdanningsløpet.

Arbeidsgruppen mener på denne bakgrunn at gratis barnehage tydeliggjør barnehagen som del av utdanningssektoren, og vi forventer at gratis barnehage vil bidra til økt oppmerksomhet om kvalitetsutvikling og innhold. Økt prioritering av kvalitetsutvikling kan bidra til å styrke yrkets attraktivitet og på sikt bidra til å redusere rekrutterings- og bemanningsutfordringene.

Arbeidsgruppen har gjennom kunnskapsinnhentingen registrert bekymring fra sektoren for at innføring av gratis barnehage kan bidra til å redusere barnehagenes status. Kommunene i innsatssonen som allerede har gratis barnehage, trakk fram at ansatte uttrykker bekymring for at kvaliteten i barnehagen blir svekket når tiden til fagutvikling er knapp og fravær og belastning er høyt. Noen av kommunene arbeidsgruppen fikk innspill fra, er også urolige for barnehageyrkets status når barnehage blir gratis. Bekymringen begrunnes i den politiske prioriteringen av pris, utvidelse av rett til plass og deltakelse, samtidig som sektoren preges av store regionale og lokale rekrutteringsproblemer og høyt sykefravær. At staten bruker mer penger på å gjøre barnehagen mer tilgjengelig framfor å bruke midler på kvalitet, kan oppfattes som uheldige signaler for de ansatte dersom utfordringene i sektoren ikke tas på alvor, og dette kan dermed gjøre yrket mindre attraktivt.

I TALIS-undersøkelsen fra 2024 oppgir nesten alle barnehageansatte som har svart på undersøkelsen at de følte seg verdsatt av foreldrene, men under halvparten mener at de blir verdsatt av samfunnet (Gjerustad et al., 2025).20 Dersom innføring av gratis barnehage kan bidra til tydeligere integrering i utdanningsløpet, kan det bidra til å styrke barnehagens og barnehagelærernes status og legge grunnlag for økt samfunnsmessig anerkjennelse.

Arbeidsgruppen vil peke på at veiledning av nyutdannede er et etablert virkemiddel for å beholde barnehagelærere i yrket, og at prioritering og gjennomføring av dette er av stor betydning.

Arbeidsgruppen mener at det er avgjørende å jobbe parallelt med kvaliteten i barnehagene og de ansattes arbeidsvilkår, slik at barnehagen fortsatt er et godt sted å jobbe, og de ansatte opplever å bli verdsatt. Det er derfor viktig at hovedhensikten ved innføring av gratis barnehage tydeliggjøres og funderes i anerkjennelse av barnehagens betydning for barns utvikling og ambisjonen om like muligheter for alle barn. Barnehagen skal være et godt sted å være for barnet både her og nå og som forberedelse til det videre utdanningsløpet.

4.6 Oppsummering og arbeidsgruppens vurderinger

Barnehagesektoren skal ha nok ansatte med god kompetanse. Regjeringen har en ambisjon om at barnehagelærere skal utgjøre minst 60 prosent og barne- og ungdomsarbeidere minst 25 prosent av de ansatte i barnehagen. Samtidig opplever barnehagesektoren utfordringer med å rekruttere ansatte, høyt sykefravær, mangel på ansatte med formell barnehagefaglig kompetanse og nedgang i rekruttering til barnehagelærerutdanningene og kandidater til barne- og ungdomsarbeiderfaget.

Bemanningsnormen er oppfylt i de fleste barnehager, noe som betyr at de oppfyller minstekravet til antall årsverk. Samtidig varierer det hvor mange ansatte som er til stede gjennom barnehagedagen. Det er store forskjeller mellom barnehager og kommuner når det gjelder oppfyllelse av pedagognormen. Det mangler 2 600 årsverk på nasjonalt nivå for å oppfylle kravet. SSBs samfunnsøkonomiske analyse av gratis barnehage viser en økt etterspørsel etter barnehageplasser og dermed behov for flere barnehagelærere. Dette vil kunne forsterke mangelen på barnehagelærere.

Samtidig er arbeidsgruppens vurdering at den forventede økningen i antall barn ikke utgjør veldig mange flere barn enn årlig variasjon i barnegruppen. Kravene til bemanning og kompetanse er i utgangspunktet regulert for å håndtere den antatte økningen i antall barn som følge av gratis barnehage. Økningen kan likevel bli mer utfordrende fordi det mest sannsynlig kan være barn med behov for tettere oppfølging.

Befolkningsveksten vil fremover i hovedsak komme blant de eldste, mens antall barn, unge og personer i arbeidsfør alder forblir relativt stabilt. For en allerede presset kommunesektor kan det bli krevende å prioritere og gjennomføre allerede lovpålagte oppgaver. Det kan derfor ikke legges til grunn at barnehagesektoren klarer å rekruttere tilstrekkelig antall barnehagelærere og annet personale. Arbeidsgruppen mener derfor at innføring av gratis barnehage vil øke presset på bemanningen i barnehagene.

Nedgangen i søkertall til utdanningene vil påvirke tilgangen på kompetent arbeidskraft i framtiden. Når barnehagen blir gratis, kan det føre til økt etterspørsel etter barnehageplasser, noe som igjen kan legge ytterligere press på bemanningen i barnehagetilbudet og påvirke hvor attraktiv barnehagen er som arbeidsplass.

Arbeidsgruppen mener det er viktig at formålet med innføring av gratis barnehage tydeliggjøres og funderes i at et godt barnehagetilbud er viktig for barns utvikling og livslange læring. Barnehagen skal være et godt sted å være for barnet både her og nå og som forberedelse til det videre utdanningsløpet. Arbeidsgruppen mener at ved innføring av gratis barnehage er det avgjørende å jobbe parallelt med kvaliteten i barnehagene og arbeidsvilkårene til de ansatte.

5 Sosial utjevning

Barnehagen er en av samfunnets viktigste fellesarenaer, og den skal bygge opp under barndommens egenverdi og sikre en god start og like muligheter for alle, uavhengig av bakgrunn og forutsetninger. Rammeplanen understreker at «barnehagen skal ha en helsefremmende og forebyggende funksjon og bidra til å utjevne sosiale forskjeller». Barnehagen som fellesarena kan også bidra til nettverksbygging for småbarnsfamilier og bidra til økt tillit til det norske samfunnet for familier med innvandrerbakgrunn.

Barnehagen er barnets første møte med utdanningsløpet. Det pedagogiske tilbudet barna får i barnehagen er med på å legge grunnlaget for videre utdanning og arbeid. Et godt tilbud til barn i førskolealder vil kunne redusere sosiale ulikheter i resten av utdanningsløpet, gitt at kvaliteten er høy og barna deltar i tilbudet. For å oppfylle disse intensjonene kreves nok ansatte og et kompetent personale.

Et viktig mål med barnehagene er å sikre et godt og tilgjengelig tilbud som muliggjør foreldres deltakelse i arbeidsliv og utdanning. Barnehagene er derfor også en viktig velferdstjeneste som bidrar til likestilling, verdiskaping og integrering. Svak eller manglende tilknytning til arbeidslivet er en betydelig årsak til lav inntekt. Det å vokse opp i en lavinntektsfamilie kan ha negativ betydning både for barns oppvekst og for barnas egen deltakelse i utdanning og arbeidslivet senere. Å sørge for at flere foreldre kommer i arbeid eller utdanning er derfor sentralt for å fremme like muligheter for barn gjennom oppveksten.

5.1 Variasjon i deltakelse og valg av barnehage

­Foreldrenes valg om å ikke ha barnet i barnehage skyldes sjelden én enkelt årsak, men sammensatte vurderinger der både livssituasjonen, arbeidsdeltakelse og praktiske, økonomiske og verdimessige hensyn spiller inn (Oslo kommune, 2021). Faktorer som tillit til barnehagen og kulturelle preferanser spiller også inn. Å ikke delta eller å vente med barnehagedeltakelse er mest vanlig når det gjelder de yngste barna, familier der en forelder er hjemme, lavinntektsfamilier og familier med minoritetsbakgrunn (Evensen et al., 2023). For eksempel går kun rundt 60 prosent av 1–2-åringer fra lavinntektsfamilier i barnehagen, mot nær 90 prosent i andre familier. For barn mellom 3–5 år er deltakelsen blant lavinntektsfamilier 93 prosent mot 99 prosent i andre familier (Meld. St. 28 (2024–2025)). SSB finner i sine analyser at familier som ikke bruker barnehage i dag, i større grad kjennetegnes av lav inntekt, og har en høyere andel enslige forsørgere og større innvandrerandel (Gunnes et al., 2026). Figur 5.1 viser at sannsynligheten for bruk av barnehage øker med husholdningens disponible inntekt.

Flere familier benytter seg av åpne barnehager, enten fordi de av ulike grunner ikke har barnehageplass eller som et første steg til det ordinære barnehagetilbudet. Åpne barnehager gir familier som ikke er kjent med det norske barnehagesystemet, innblikk i hva et barnehagetilbud kan være, og de er dermed en viktig integreringsarena.

Figur 5.1 Andel av husholdninger som bruker barnehage etter disponibel inntekt

SSBs beregninger basert på inntekts- og formuestatistikken for 2023. Personer er fordelt etter disponibel inntekt i ti like store grupper fra lavest til høest disponibel inntekt. Det lyseoransje arealet beskriver usikkerheten med henholdvis øvre og nedre grense for 4 000 barn som er usikkert klassifisert på grunn av innvilget gratis kjernetid og manglende foreldrefradag.

Kilde: Gunnes et al. (2026)

Dagens opptakssystem gjør at barn får ulik barnehagestart avhengig av fødselsmåned. Beregninger viser at det er en viss opphopning av barn fra lavinntektshusholdninger født i desember til februar (Løken et al., 2024; NOU 2026: 2). Dette er månedene som gir lengst ventetid på plass. Det innebærer at flere barn fra familier med lav sosioøkonomisk bakgrunn i praksis starter senere i barnehage enn andre barn, selv om de har samme formelle rettigheter.

Når foreldre først ønsker å ha barna i barnehagen, har de valgfrihet når det gjelder hvilken barnehage barna deres skal gå i.21 Maksimalpris på foreldrebetaling og moderasjonsordninger er med på å sikre valgfriheten. Samtidig har ressurssterke foreldre ofte bedre forutsetninger for å navigere i systemet, noe som kan føre til at barn fra familier med lavere sosioøkonomisk status samles i barnehager med lavere kvalitet (Drange & Telle, 2018). Forskerne peker på at barnehager også kan ha insentiver til å tiltrekke seg ressurssterke familier, og at de står fritt til å bruke mekanismer som profilering, åpningstider og kostpenger. Kort distanse fra hjem til barnehage er også en viktig faktor når familier velger barnehage (Drange & Rønning, 2020).

Forskningsfunn fra Oslo viser at opptaksmønstre ikke bare skyldes boligsegrering, men også foreldres preferanser (Drange & Telle, 2018). Foreldre med lik sosioøkonomisk bakgrunn søker til de samme barnehagene, og private barnehager har en større tendens til å tiltrekke seg ressurssterke familier. Selv om boligsegregering forklarer noe av mønsteret, viser studien at en omfordeling av barn til barnehager innen 500 meter fra hjemmet kunne redusere segregeringen betydelig. Tilsvarende viser en svensk registerstudie med over én million barn at strukturelle kvalitetsforskjeller mellom barnehagene er små (Ljungström & Mood, 2025). Barn med innvandrerbakgrunn møter omtrent samme lærertetthet, utdanningsnivå og personalstabilitet som andre barn. Utfordringen ligger i sammensetningen, ved at barn med innvandrerbakgrunn oftere går i barnehager med mange andre barn og ansatte med samme bakgrunn, noe som gir begrenset eksponering for majoritetsspråket. Geografisk segregering forklarer mye av dette mønsteret, og dette utfordrer barnehagens rolle som arena for språklig og sosial utjevning.

5.2 Kvaliteten på barnehagetilbudet påvirker sosial utjevning

Kvalitet i barnehagen er viktig for alle barn. Norge har allerede et sterkt regulert barnehagesystem gjennom barnehageloven med forskrifter, særlig gjennom rammeplanen, bemanningsnormen og pedagognormen. Disse rammevilkårene gir et solid fundament for kvalitet, og Norge skiller seg positivt fra mange land som mangler slike strukturer. Samtidig varierer kvaliteten i norske barnehager betydelig mellom barnehager og avdelinger (Løken et al., 2024; Rege et al., 2024). Denne variasjonen har blant annet betydning for barnehagens mulighet til å bidra til sosial utjevning. Forskning viser at barnehager med høy kvalitet har positive effekter på barns kognitive, sosioemosjonelle og helserelaterte utvikling, og at dette særlig gjelder for barn i sårbare livssituasjoner (OECD, 2025).

Forskning fra Norge viser at barn fra høyt utdannede familier oftere går i barnehager der personalets kompetanse og barnehagens fysiske utstyr er bedre, og der kvaliteten er høyere (Løken et al., 2024; Rege et al., 2024). Internasjonalt viser OECD (2025) at barn fra minoritetsspråklige familier og barn fra familier med lav utdanning oftere går i barnehager med lavere kvalitet.

Samtidig viser forskning at barn fra familier med lav sosioøkonomisk bakgrunn har særlig stor nytte av å gå i barnehage, og at effekten er størst i barnehager med høy kvalitet (Løken et al., 2024). Både i Norge og internasjonalt påvirkes barn i sårbare livssituasjoner i større grad av lav barnehagekvalitet sammenlignet med andre barn (Brandlistuen et al., 2015; Løken et al., 2024; OECD, 2025). Det er særlig relasjonene, den pedagogiske støtten og barnas opplevelse av trygghet og inkludering som har direkte betydning for barnas utvikling og trivsel (Løken et al., 2024; OECD, 2025). Når forskningen viser at barn i sårbare livssituasjoner ofte har særlig stort utbytte av et godt barnehagetilbud og tidlig og regelmessig deltakelse, vil barn som starter senere, ha kortere tid i relasjonene og det pedagogiske miljøet. Internasjonal forskning peker samtidig på at å tilbringe svært mange timer i barnehagen per uke over flere år, kan være forbundet med økt risiko for enkelte sosioemosjonelle utfordringer for barna (Erickson & Belsky, 2023).

Barn som går i barnehager med lav kvalitet, eller som blir sosialt utestengt, har større risiko for stress og for utvikling av atferds- eller språkvansker. Dette kan igjen påvirke barns læring og helse negativt over tid (OECD, 2025; Stenseng et al., 2014; Stenseng et al., 2016; Vermeer & Groeneveld, 2017). Videre viser norsk forskning at barn i barnehager med færre barn per ansatt både har større sannsynlighet for å få spesialpedagogisk hjelp og får flere timer med støtte (Wang et al., 2026). Det er bare en mindre andel av barn med identifiserte vansker i barnehagene som mottar spesialpedagogisk hjelp, og det er betydelige forskjeller i hvem som får hjelp. Barn med språkvansker blir oftest identifisert, men får til gjengjeld færre timer med hjelp. Barn med kombinerte vansker22 får flest timer støtte, mens barn med atferdsvansker i mindre grad mottar hjelp, til tross for høy forekomst. Dette indikerer variasjon i barnehagenes kapasitet til å identifisere og følge opp ulike behov.

OECD (2025) understreker at gode kvalitetsrammer er nødvendig for å sikre et minstenivå av kvalitet for alle barn. Strukturelle forhold som gruppestørrelser og størrelsesforholdet mellom ansatte og barn danner et viktig grunnlag for høy prosesskvalitet i barnehagen. Gunstige størrelsesforhold mellom ansatte og barn, forstått som færre barn per ansatt, og mindre gruppestørrelser gir ansatte bedre forutsetninger for individuelt tilpasset støtte, noe som er særlig avgjørende for de yngste barna og for barn i sårbare livssituasjoner. Erfaringer fra Norge og andre nordiske land viser at slike rammer kan støtte kvalitet i samspill og omsorg, men at effekten på læringsutbytte er størst når de inngår i et bredere kvalitetsrammeverk med høy kompetanse blant personalet. For barn fra lav sosioøkonomisk bakgrunn kan målrettede forbedringer av størrelsesforholdet mellom ansatte og barn og gruppestørrelser fungere som et kompensatorisk virkemiddel når de kombineres med kvalifiserte ansatte og pedagogisk støtte av høy kvalitet, særlig i barnehager som har mange barn med sammensatte behov.

5.3 Moderasjonsordningene

For å redusere pris som terskel for barnehagedeltakelse, er det innført ulike moderasjonsordninger for foreldrebetalingen (se kapittel 2.2.4 for mer informasjon). Moderasjonsordningene er et virkemiddel for sosial utjevning og bidrar til at flere barn får tilgang til et barnehagetilbud uavhengig av familienes økonomi. Moderasjonsordningene er viktige for familier med lav inntekt og gjør barnehage mer tilgjengelig for grupper som ellers kunne stått utenfor. Det er søknadsplikt for moderasjonsordningene på redusert betaling og gratis kjernetid på grunn av lav inntekt. Det er kommunene som administrerer moderasjonsordningene, og søknadene må sendes inn årlig.

Som sett i kapittel 2.2.4, omfattes flere familier av moderasjonsordningene. Nasjonale myndigheter har ikke et presist tall på hvor mange familier som faktisk benytter seg av ordningene, men dette utgjør et viktig tilbud for mange familier. Samtidig er det også familier som kvalifiserer for ordningene, men som av ulike grunner likevel ikke benytter seg av disse. Dette kan være på grunn av mangel på kunnskap om moderasjonsordningene eller stigma knyttet til det å kvalifisere til og å søke på ordningene. Tidligere var det også en barriere at søknadsprosessen var krevende fordi mye informasjon måtte sendes inn manuelt, og krevde også manuell saksbehandling. Regelverket er nå forenklet slik at informasjon om inntekt kommer direkte fra skattemyndighetene. Dermed er det blitt enklere å søke om reduksjon i foreldrebetalingen.

Samtidig har arbeidsgruppen hørt fra flere kommuner at for sen søknad og/eller behandlingstid fører til at moderasjonsordningene ikke er på plass i tide til barnehageoppstart. Foreldre kan dermed få flere fakturaer med maksimalpris før moderasjonsordningene slår inn. Familiene må søke om moderasjon årlig, og det kan gjøre at de havner i samme situasjon hvert år. Gjennom arbeidsgruppens kunnskapsinnhenting kom det også fram at flere kommuner har mange inkassosaker om foreldrebetaling. En bydel i Oslo rapporterer at de hadde 25,6 inkassosaker per barnehage i 2024, og 16 saker per barnehage i 2025. Dette gjelder også familier som kvalifiserer til og har moderasjonsordninger. Selv foreldrebetaling på 500 kroner kan være en høy sum for disse familiene. I tillegg til at ubetalte regninger og inkassosaker er krevende for barnefamiliene, er sakene også ressurskrevende for administrasjonen i kommunene å følge opp.

5.4 Kostpenger og tilleggsutgifter

De fleste barnehager krever kostpenger i tillegg til foreldrebetaling. Kostpengene skal ikke overstige de faktiske utgiftene barnehagen har til mat og drikke til barna.23 I 2025 betalte foreldrene i snitt 407 kroner i måneden for kost. Det er store forskjeller i kostpenger mellom barnehagene, og i rapporteringssystemet BASIL ble det rapportert kostnader mellom 0 og 1 150 kroner per måned. Omtrent 4 prosent av barnehagene rapporterer at de ikke tar kostpenger. I gjennomsnitt krever de private barnehagene mer i kostpenger enn de kommunale barnehagene (Sandstå, 2025). Variasjonen i kostpenger kan ha en sosialt segregerende effekt ved at økonomi blir en faktor i familienes valg av barnehage.

Barn og unges kosthold vil påvirke helsen deres både på kort og lang sikt. Det er sosiale ulikheter når det kommer til helse og kosthold. De som er dårligst økonomisk stilt, har også dårligst helse (Dahl et al., 2014). Familier med lav inntekt vil måtte bruke en større andel av inntekten på mat. Dette påvirker lavinntektsfamiliers mulighet til å spise sunt (Uldahl & Bere, 2023).

Kost i barnehagen kan ha en sosialt utjevnende funksjon hvis det bidrar til at alle barn i barnehagen får tilgang til et variert og sunt kosthold. Gratis barnehage kan føre til at flere barn begynner i barnehage og dermed får tilgang til gode og sunne måltider, gitt at maten de får i barnehagen er sunn og balansert. Samtidig kan prisforskjellene i kostpenger indikere at det er stor variasjon i hva barna får servert i barnehagen, og at mattilbudet dermed kan være sosialt segregerende.

Noen barnehager tar betalt for tilleggsutgifter. Tilleggsutgifter kan være utgifter for ulike turer, aktiviteter eller materiell utover selve oppholdsbetalingen og kostpenger (Sandstå, 2025). Slike tilleggsutgifter er ikke regulert. Tall fra BASIL for 2025 viser at rundt tre prosent av barnehagene tok betalt for turer eller aktiviteter utover kostpenger. Av de 162 barnehagene som krever inn slike utgifter, er 30 av barnehagene kommunale og de resterende 132 er private. Vi vet lite om hva tilleggsbetalingen brukes til og om BASIL-rapporteringen er presis, eller om dette er et område med underrapportering.

5.5 Mulige konsekvenser av gratis barnehage

Gratis barnehage kan bidra til at flere barn får muligheten til å gå i barnehage. Muligheten til å ha barn i barnehage er viktig for foreldrenes deltakelse i samfunnet og for familiens økonomi. Barnehage legger blant annet til rette for at foreldre kan delta i arbeidslivet, ta utdanning eller følge opp andre samfunnsoppgaver. Økt deltakelse i barnehagen kan ha betydning for barns språkutvikling, trivsel, sosialisering og senere skolegang, og dermed ha betydning for langsiktige samfunnsmål.

Ifølge intervjuene med kommunene i innsatssonen som har gratis barnehage i dag, påvirkes valg av barnehage i liten grad av at tilbudet er gratis, det er fortsatt kvalitet og praktiske forhold, særlig avstand til barnehagen, som styrer foreldrenes valg. Noen av kommunene opplever hyppigere bytte av barnehage, men ikke som en direkte følge av gratis tilbud. Et mindretall av barna bruker plassen svært lite, noe som kan føre til manglende trygghet og tilknytning, og kommunene oppfordrer derfor til jevnlig oppmøte.

5.5.1 Økt deltakelse

Gratis barnehage kan føre til økt deltakelse, særlig blant barn som i dag begynner senere eller som ikke deltar i det hele tatt. Selv om barnehagedekningen i Norge er høy, er deltakelsen lavere blant de yngste barna, barn i lavinntektsfamilier og barn med minoritetsspråklig bakgrunn. SSBs beregninger anslår at gratis barnehage vil gi en økning på om lag 1 200 flere barn, hvorav majoriteten er ett- til toåringer. Økningen kommer særlig i grupper der deltakelsen i dag er lav, det vil si blant lavinntektsfamilier, eneforsørgere og familier med innvandrerbakgrunn. Dette innebærer at tiltaket i hovedsak når barn i en sårbar livssituasjon, og som kan ha mest nytte av tidligere og mer stabil barnehagedeltakelse.

Gratis barnehage kan fjerne en økonomisk terskel og bidra til at flere familier søker og tar i bruk plass tidligere. Samtidig viser kunnskapsgrunnlaget at økonomi ikke er den eneste barrieren for barnehagedeltakelse. Dette gjenspeiles i SSBs beregninger som viser at dekningsgraden ikke vil øke til 100 prosent ved innføring av gratis barnehage. I tillegg innebærer deltakelse en vurdering av hva som er best for barnet. Foreldre kan oppleve økt press på å gå tidlig tilbake i arbeid, og for tidlig barnehagestart kan føre til mulige negative konsekvenser for de yngste barna.

Økt deltakelse kan ha særlig stor betydning for barn i lavinntektsfamilier og barn med minoritetsspråklig bakgrunn. Forskningen viser at barn i sårbare livssituasjoner har størst utbytte av barnehage, og at nytten er sterkest når deltakelsen starter tidlig nok og skjer i et miljø med gode relasjoner, støtte til språkutvikling og trygghet. Dersom gratis barnehage fører til at flere av disse barna deltar tidligere i barnehager med høy kvalitet, kan det bidra til å redusere sosiale forskjeller allerede før skolestart.

Det er samtidig andre virkemidler utover pris som kan ha betydning for barnehagedeltakelse. En evaluering av innføring av automatisk tilbud om gratis førskoleplass i Sverige til barn i nyankomne innvandrerfamilier, kombinert med et målrettet informasjonstiltak der kommunene kontaktet alle foreldre til barn over tre år som ikke gikk i førskolen, viser at barnehagedeltakelsen økte med om lag fem prosentpoeng (Hall et al., 2025). Dette er tilsvarende en vekst på 17 prosent i målgruppen. Når det gjelder effekt av informasjon om barnehagetilbudet, viser evalueringen at informasjon isolert sett ikke hadde betydning for søkningen til barnehageplass. Dette kan henge sammen med at Sverige har 15 timer gratis førskole i uken for barn mellom 3-5 år, men for resten av tiden kreves foreldrebetaling. Tilbudet er dermed ikke helt gratis. Det er mulig at informasjon om et helt gratis barnehagetilbud kan påvirke deltakelsen mer enn informasjon om en delvis gratis ordning. Forskning om den såkalte gratis-effekten viser at når en tjeneste blir gratis, senkes terskelen for å ta den i bruk (Shampanier et al., 2007). Foreldre kan reagere mer på selve prisnivået enn på rasjonelle vurderinger av behov og kvalitet. Studier viser at gratis tilbud ofte oppleves som mer attraktive enn svært rimelige alternativer, og at fordeler overvurderes når prisen settes til null.

Erfaringer fra både Norge og andre land viser at deltakelsen påvirkes av flere forhold enn pris, blant annet foreldrenes tillit til barnehagen, informasjon om tilbudet og kulturelle preferanser. For å imøtekomme disse behovene mener arbeidsgruppen at åpne barnehager er en viktig rekrutteringsarena og supplement til ordinære barnehager, også når barnehagen blir gratis. Åpne barnehager fungerer blant annet som en viktig integreringsarena der familier kan få informasjon, bygge tillit og bli kjent med det barnehagesystemet.

Et annet aspekt er bruken av plassen. Arbeidsgruppen fikk innspill fra kommuner om utfordringer med at barn enten er for lite i barnehagen slik at barna ikke blir trygge og godt kjent, eller at mange barn tilbringer flere timer i barnehagen nå enn tidligere. Det er ingen selvfølge at gratis barnehage vil føre til mer eller mindre bruk av barnehagetilbudet, men det kan føre til mer uhensiktsmessig bruk av plassen, som beskrevet i kapittel 6. Den sosialt utjevnende effekten av å gå i barnehage kan påvirkes av dette.

5.5.2 Fordelingseffekter for barn og familier

Gratis barnehage kan endre fordelingseffektene i velferdssystemet på flere måter. Tiltaket kan påvirke familienes økonomiske handlingsrom, insentiver til arbeid og utdanning og barns muligheter for integrering og utvikling. SSB viser at de barna som i størst grad vil starte i barnehagen som følge av gratis barnehage, kommer fra familier med lav inntekt og lavt utdanningsnivå – grupper som forskning viser at har høyest nytte av barnehagedeltakelse.

Fordelingseffektene av barnehagedeltakelse oppstår ikke gjennom økt deltakelse alene og bør først og fremst vurderes i et langsiktig perspektiv der både tidspunkt for barnehagestart, varighet i tilbudet og kvaliteten på barnehagetilbudet spiller en sentral rolle (European Commission: Directorate-General for Education et al., 2025; OECD, 2025). SSB anslår at gratis barnehager kan gi økt økonomisk forutsigbarhet for familier med lav til middels inntekt som ikke kvalifiserer til moderasjonsordninger (Gunnes et al., 2026). Beregningene til SSB viser at fordelingseffekten av gratis barnehage er størst for familiene med lavest husholdningsinntekt, og familiene som tjener rett over grensen for å motta moderasjon. Figur 5.2 viser den relative inntektsøkningen gratis barnehage vil utgjøre for familiene, etter husholdningens bruttoinntekt. Familier som er rett under inntektsgrensen for moderasjon, får den samme relative inntektsøkningen av gratis barnehage som familier med en husholdningsinntekt på 1,35 millioner. Dette kommer av at moderasjon på pris gjør at disse familiene i dag betaler mindre enn maksimalprisen. Familier med moderasjon på pris vil få mindre i absolutte kroner enn familier uten moderasjon.

Figur 5.2 Relativ inntektsøkning av gratis barnehage som andel av brutto husholdningsinntekt

Kilde: Beregninger av SSB basert på LOTTE-modellen, utført på bestilling fra arbeidsgruppen

De største fordelingseffektene oppstår gjennom styrking av barns humankapital, bedre skoleprestasjoner, høyere utdanningsnivå og redusert behov for kompenserende tiltak senere i livet ifølge internasjonal forskning (OECD, 2025). Norsk registerforskning gir ytterligere støtte: Havnes og Mogstad (2015) finner at universelle barnehageordninger kan ha sosialt utjevnende effekter over livsløpet, noe som også bekreftes av SSBs analyser, da særlig for barn i familier med lavere sosioøkonomisk bakgrunn.

Videre kan gratis barnehage også påvirke fordelingseffektene gjennom økt arbeidsdeltakelse blant foreldre. Barnehage er en av de mest sentrale ordningene for å muliggjøre høy arbeidsdeltakelse, særlig blant kvinner, og for å redusere sosiale forskjeller i tilknytning til arbeidslivet. SSB anslår at gratis barnehage vil påvirke foreldreøkonomien gjennom at arbeidstilbudet øker. Dette skjer fordi SSB antar at foreldrene øker hvor mye de jobber som følge av at barna går i barnehagen. Bedre økonomi i husholdningen kan være positivt for barnas utvikling og trivsel og dermed bidra til sosial utjevning.

For foreldre med lav eller ustabil inntekt kan et gratis barnehagetilbud gi større økonomisk handlingsrom, mindre risiko ved å øke stillingsprosenten og bedre muligheter til å stå i arbeid over tid på grunn av lavere økonomisk risiko ved barnehagedeltakelse. Økonomisk usikkerhet er en dokumentert barriere for både tidspunktet for første barn og ønsket om flere barn (NOU 2026: 2). Gratis barnehage gir en mer stabil og forutsigbar økonomisk situasjon for flere småbarnsfamilier.

Gratis barnehage gjør at det relative inntektsbortfallet ved å benytte barnehage framfor å ha barnet hjemme og motta kontantstøtte blir mindre. SSB forventer en reduksjon på om lag 1200 husholdninger som mottar kontantstøtte. Kontantstøtten gir i dag økonomiske insentiver til å utsette barnehagestart, særlig for lavinntektsfamilier (Meld. St. 28 (2024–2025); NOU 2026: 2). Dette bekreftes av erfaringer fra kommuner med gratis barnehage i innsatssonen, som hadde eksempler på familier som ønsker å utsette barnehagestart for å fortsatt få kontantstøtte, særlig fordi grensegangene mellom kontantstøtte og deltidsplass var uavklarte. Samtidig er kontantstøtten en god kompensasjon for de familiene med barn født etter 1. desember og som ikke har rett på barnehageplass før i august.

5.5.3 Endrede forutsetninger for kvalitet

Barnehagen har et tydelig samfunnsmandat om å gi barn en trygg og utviklende barndomsarena, samtidig som den fremmer læring, danning og sosial utjevning. Gratis barnehage kan forsterke dette mandatet ved å øke deltakelsen, særlig blant barn fra lavinntektsfamilier og minoritetsspråklige familier. Dersom gratis barnehage fører til økt deltakelse uten at barnehager har høy kvalitet, kan utjevningseffekten bli begrenset. Gratis barnehage kan i verste fall føre til økt press på barnehager som allerede har lav kvalitet. Samtidig mangler det en del kunnskap om kvaliteten i barnehagene. Det er derfor vanskelig å forutsi hvordan gratis barnehage faktisk vil påvirke kvaliteten på barnehagetilbudet. Gratis barnehage vil ikke automatisk utjevne forskjeller dersom kvaliteten i barnehagen ikke styrkes samtidig, særlig i områder med mange barn i sårbare livssituasjoner.

SSB anslår at innføringen av gratis barnehage kan gi en økning i barnehage­deltakelse på omtrent 1 200 barn. I de fleste barnehager vil dette kunne dreie seg om ingen eller få ekstra plasser, og endringen vil for de fleste kunne være håndterbar innenfor dagens kapasitet. Utfordringsbildet kan likevel være annerledes i noen barnehager i levekårsutsatte områder, der deltakelsen i utgangspunktet er lavere. I disse barnehagene vil det være størst sannsynlighet for at flere barn kommer inn, og selv en liten økning i antall barn kan skape særlige utfordringer i barnehager der rekruttering av kvalifisert personale er vanskelig, eller lokalene ikke har plass til flere barn.

En oppskalering av barnehagetilbudet, utløst av lave priser eller universelle rettigheter, kan føre til press på strukturkvaliteten dersom bemanning, kompetanse og styring ikke bygges ut parallelt. Erfaringer fra Quebec i Canada viser at barnehagetilbud som holder et minimalt kvalitetsnivå, fører til vedvarende negative effekter på barns sosioemosjonelle utvikling og livsutfall i ungdomsårene (Baker et al., 2019). Lav pris og universell tilgang, uten tydelige kvalitetskrav, kan derfor svekke kvaliteten og i verste fall forsterke ulikhet. Det er derfor nødvendig å følge med på hvordan gratis barnehage slår ut på kvaliteten i barnehagene da økt deltakelse kan føre til økt press i en allerede presset sektor.

5.5.4 Bortfall av moderasjonsordninger

Gratis barnehage vil fjerne flere økonomiske barrierer for å bruke barnehage. Selv om det allerede i dag finnes moderasjonsordninger for familier med lav inntekt, viser erfaringene at noen foreldre ikke kjenner til disse ordningene, finner søknadsprosessen vanskelig eller ikke ønsker å benytte seg av ordningene fordi det kan oppleves stigmatiserende. Når barnehage koster noe og en forelder likevel er hjemme, så vil det ofte ikke være naturlig å benytte seg av et tilbud som koster penger. Gratis barnehage kan styrke barnehagen som en del av utdanningsløpet for barnet, og flere foreldre kan ønske at barna går i barnehage selv om de ikke er i arbeid.

Gratis barnehage kan ha viktige symbol- og likhetsvirkninger ved at barnehagens plass i utdanningsløpet blir tydeligere, og ved bortfall av eventuell stigmatisering knyttet til det å bruke moderasjonsordninger. Dette kan gjøre at flere familier enn i dag velger å la barnet begynne i barnehage. Det gir forutsigbarhet for familier ettersom det vil være politisk vanskelig å gjeninnføre foreldrebetaling etter en slik reform.

Bortfall av foreldrebetalingen og moderasjonsordningene vil også redusere administrasjonskostnader rundt informasjonsarbeid, saksbehandling og oppfølging av inkassosaker. Det vil være positivt for flere familier å slippe tilleggsbelastningen som inkassosaker gir.

5.5.5 Kostpenger og tilleggsutgifter kan øke og skape uønsket variasjon

Kostpenger er regulert i forskrift om foreldrebetaling i barnehager. Noen barnehager tar også betaling for tilleggsutgifter, men dette er ikke regulert. Kostpenger og andre tilleggsutgifter er ikke knyttet til husholdningens inntekt, og det er variasjon mellom hvor mye som tas. Større kommuner har ofte mange ulike barnehagetilbud, mens i mindre kommuner er valgmulighetene begrenset. Flertallet av norske barn bor i områder med flere barnehager å velge mellom, noe som kan gjøre at kostpenger og tilleggsutgifter bidrar til å påvirke hvilken barnehage foreldrene velger. Noen kommuner har gitt innspill til arbeidsgruppen om at flere familier med moderasjonsordninger ikke har råd til å betale høye kostpenger. Selv om familiene har tilnærmet gratis barnehage grunnet moderasjonsordningene, oppleves kostpengene som et hinder for deltakelse.

Variasjonen i kostpenger kan bli enda større når barnehagen blir gratis, dersom kost ikke inngår i forståelsen av gratisprinsippet i barnehagesektoren. Arbeidsgruppens forståelse av gratis barnehage er at barnehagene fortsatt kan kreve kostpenger. I og med at foreldrene vil få mer i disponibel inntekt når foreldrebetalingen bortfaller, kan det føre til at barnehagene setter opp prisene på kost. Dagens regelverk sier at kostpengene ikke skal overstige barnehagens faktiske utgifter til mat og drikke, men det kan likevel tenkes at barnehagene øker prisene innenfor regelverket. Hvis dette blir utbredt, og forskjellene i kostpenger blir store, kan det føre til større sosiale skiller i valg av barnehage fordi den relative forskjellen i pris mellom barnehagene blir større. Dersom gratis barnehage ikke inkluderer kostpenger, kan det bety at det blir behov for å innføre andre tiltak for å sørge for at kostpenger ikke blir en barriere for deltakelse. Arbeidsgruppen mener derfor det bør ses på ordninger som sikrer like muligheter for barnehagedeltakelse.

5.6 Oppsummering og arbeidsgruppens vurderinger

­Gratis barnehage kan styrke sosial utjevning på kort og lang sikt. Effekten vil imidlertid avhenge av flere forhold knyttet til deltakelse og kvalitet. I dag varierer barnehagebruken betydelig mellom ulike grupper. Å ikke delta eller å vente med barnehagedeltakelse er mest vanlig blant familier der en forelder er hjemme, i lavinntektsfamilier, i familier med minoritetsbakgrunn og blant de yngste barna. Årsakene handler ikke bare om økonomi, men også om verdivalg, tillit til barnehagen og kulturelle preferanser. SSB anslår at gratis barnehage kan føre til noe økt deltakelse, særlig blant barn som i dag begynner senere eller ikke deltar i det hele tatt. Både norske og internasjonale studier viser at tidlig nok og stabil deltakelse i barnehage har særlig stor betydning for barn i sårbare livssituasjoner, men forutsetter at kvaliteten på tilbudet er høy. Det er også slik at barn i sårbare livssituasjoner i større grad påvirkes negativt av lav barnehagekvalitet enn andre barn.

Norge har allerede et sterkt regulert barnehagesystem gjennom barnehageloven med forskrifter, særlig gjennom rammeplanen, bemanningsnormen og pedagognormen. Disse rammevilkårene gir et solid fundament for kvalitet, og Norge skiller seg positivt fra mange land som mangler slike strukturer. Likevel viser forskning at kvaliteten på barnehagetilbudet varierer betydelig i Norge, og denne variasjonen påvirker hvorvidt barnehagen faktisk virker utjevnende. Barn fra familier med lavere sosioøkonomisk bakgrunn begynner ofte senere i barnehagen sammenlignet med barn fra familier med høyere sosioøkonomisk bakgrunn. I tillegg viser norsk forskning at barn fra familier med høyere utdanning oftere går i barnehager med høyere kvalitet.

Gratis barnehage vil fjerne behovet for dagens moderasjonsordninger, som noen foreldre enten ikke kjenner til eller kan oppleve som stigmatiserende. Arbeidsgruppen mener at dette kan senke terskelen for deltakelse og skape mer likeverdige innganger til barnehagen. Samtidig finnes det risiko for at kostpenger og tilleggsutgifter kan øke hvis kun foreldrebetalingen for barnehageplassen bortfaller. En eventuell økning av pris kan skape nye økonomiske barrierer, større uønsket variasjon mellom barnehager og gjøre foreldrenes valgfrihet mindre for enkelte grupper. I dag varierer kostpenger og tilleggsutgifter betydelig mellom barnehager, og for familier med svært lav inntekt kan selv små beløp være belastende.

Dersom gratis barnehage fører til at flere søker plass uten å bruke den jevnlig, kan det ha konsekvenser for barnets trivsel og utvikling og den sosialt utjevnende effekten av å gå i barnehage. SSB anslår at gratis barnehage kan styrke arbeidsdeltakelsen og familieøkonomien ved å fjerne en løpende utgift for småbarnsfamilier (Gunnes et al., 2026). Når foreldrebetalingen bortfaller, senkes terskelen for å jobbe mer eller tidligere på grunn av lavere økonomisk risiko ved barnehagedeltakelse, særlig for foreldre med lav eller ustabil inntekt. Dette kan gi økt økonomisk forutsigbarhet i småbarnsfasen og gjøre det lettere å delta i arbeidslivet.

Arbeidsgruppen mener at gratis barnehage alene vil ha begrenset påvirkning på økt deltakelse og ikke er tilstrekkelig i seg selv for å bidra til sosial utjevning. For at barnehagetilbudet i Norge skal bidra til reell sosial utjevning, må gratis barnehage ses i sammenheng med andre sentrale faktorer som kvalitet, kapasitet og bemanning. I tillegg kan variasjon i kostpenger og andre tilleggskostnader skape barrierer. Når gratis barnehage innføres, mener vi det er nødvendig å vurdere hvordan ordningen kan kombineres med målrettede tiltak som informasjons- og tillitsarbeid, styrket språkstøtte, åpne barnehager, styrket bemanning og rekruttering av kvalifisert personale, som vi vet har særlig stor betydning for integrering, deltakelse og sosial utjevning.

6 Kapasitet og opptak

Barnehagens ressurser til bemanning, økonomi, lokaler og utendørs areal er avgjørende for kapasiteten i barnehagene. Kapasitet handler om alle de fysiske og økonomiske rammene rundt barnehagetilbudet. Bemanningen og kompetansen i barnehagen er også en viktig faktor for å avgjøre kapasitet til å ta imot barn, som beskrevet i kapittel 4. Veiledende norm for barns lekeareal inne er 4 kvadratmeter netto per barn over tre år og om lag 1/3 mer (ca. 5,3 kvadratmeter) per barn under tre år (Kunnskapsdepartementet, 2006). Utearealet i barnehagen bør være om lag seks ganger så stort som leke- og oppholdsarealet inne. Kommunen kan godkjenne en barnehage med et annet areal enn normen etter en konkret vurdering (Utdanningsdirektoratet, 2015).

Barnegruppene har endret seg de siste årene, og det er flere barn med behov for støtte og tilrettelegging i barnehagene. Det har blant annet vært en stor økning i andelen ettåringer. Barn i alderen null til to år krever mer oppfølging og er mer sensitive for stress. Andel minoritetsspråklige barn, andel barn som får spesialpedagogisk hjelp og andel barn under to år i barnehage har økt siden 2014 (Utdanningsdirektoratet, 2026d). Mange kommuner og barnehager forteller at barna har lengre oppholdstid i barnehagen enn tidligere, og familiene bruker barnehageplassen flere uker i feriene. Dette kan samlet kreve mer kapasitet av barnehagene og kommunene.

6.1 Barnehageopptak

Kommunen er lokal barnehagemyndighet og har det helhetlige ansvaret for barnehagetilbudet i sin kommune. Ansvaret kommunen har for å oppfylle den lovfestede retten til barnehageplass kan enten oppfylles ved å drifte egne kommunale barnehager, eller gjennom å gi tilskudd til private barnehager som er godkjent etter barnehageloven, eller en kombinasjon av både kommunale og private barnehager.

Barn som fyller ett år senest innen utgangen av august, har rett til plass fra august. Barn som fyller ett år i henholdsvis september, oktober og november, har rett til plass fra måneden de fyller ett år (Barnehageloven, § 16). Kommunen har en plikt til å legge til rette for en samordnet opptaksprosess, og brukernes ønsker og behov skal tillegges stor vekt ved selve opptaket. Ved en samordnet opptaksprosess skal likebehandling av barn og likebehandling av kommunale og private barnehager sikres (§ 17). Den lovfestede retten til barnehageplass i barnehageloven § 16 er en minimumsforpliktelse for kommunen, og kommunen eller en privat barnehage står fritt til å tilby barnehageplass før retten inntrer. Kommunen får ikke finansiering fra staten for barn som ikke har rett til plass.

Alle barnehager skal ha vedtekter. Vedtektene skal gi opplysninger som er av betydning for foreldrenes forhold til barnehagen, blant annet om opptakskriterier og barnehagens åpningstid. Private barnehager kan i vedtektene fastsette egne regler om prioritering ved opptak av barn i sine barnehager, jf. barnehageloven § 8 bokstav c. Barn med nedsatt funksjonsevne eller som det er fattet vedtak om etter enkelte bestemmelser i barnevernsloven, har lovfestet prioritet (§ 18), og det er kommunens ansvar å sikre at barn med rett til prioritet får plass i barnehage. Disse barna går foran andre søkere ved tildeling av plass i både de kommunale og de private barnehagene. Utover det kan de private barnehagene prioritere søkerne i tråd med sine egne regler for opptak, og kommunen må respektere barnehagens vedtektsfestede opptakskrets og prioriteringer ved opptak i den samordnede opptaksprosessen.

Dagens regelverk og organiseringen av barnehageopptaket kan være krevende for familier med barn født i desember og på våren. Familier med barn født i desember risikerer å stå uten barnehageplass for sitt barn i åtte til ni måneder etter endt foreldrepermisjon. Noen kommuner og barnehager tar allerede inn barn som fyller ett år i desember og på våren. Kommunen er i utgangspunktet ikke finansiert for barn som ikke har rett til plass, og det kan være krevende for noen kommuner å finne nok plasser til de som har rett til plass, mens andre kommuner har overskudd av plasser.

Arbeidsgruppen har gjennom sitt arbeid fått en forståelse for at det i de fleste kommuner er nok barnehageplasser til at alle med rett til plass kan få en plass. Derimot er ikke alltid den ledige kapasiteten på steder foreldrene ønsker, for eksempel på grunn av lang reisevei til barnehagen. For de familiene det gjelder, kan det bety at det ikke oppleves som et reelt tilbud å ha plass i disse barnehagene.

Fleksibelt opptak og bruk av plass

Noen familier som har barn som blir ett år i desember eller på våren, ønsker barnehageplass når foreldrepermisjonen er avsluttet, men har ikke rett på plass før i august. I dag får flere av disse barnehageplass før den lovfestede retten trer inn. Ved utgangen av 2025 gikk 1 600 ettåringer født i desember og 2 700 barn under ett år i barnehage (Utdanningsdirektoratet, 2026d). Ved utgangen av 2018 gikk 2 000 av ettåringer født i desember og 2 200 barn under ett år i barnehage. Dette viser at antallet barn som går i barnehage uten å ha lovfestet rett til barnehageplass, har holdt seg stabilt siden innføringen av rett til barnehageplass fra fylte ett år for barn født i november, men at antall barn under ett år har økt. Selv om det er mange barn som er født i desember som får tilbud om en barnehageplass før retten til plass trer inn, er det også mange som ikke får det. Per 15. desember 2025 sto 7 000 barn på venteliste for å få plass i barnehage. For disse familiene kan barnehageopptaket oppleves uforutsigbart. Det kan være en stor økonomisk belastning å stå uten inntekt i tiden mellom foreldrepermisjonen til retten til barnehageplass trer i kraft.

Det er opp til kommunen å avgjøre hvordan barnehageopptaket skal organiseres innenfor rammene av barnehageloven § 17. Det betyr at kommunen selv velger om den skal ha ett hovedopptak, flere opptak eller løpende opptak.

Alle godkjente barnehager i en kommune, både private og kommunale, har en plikt til å samarbeide om opptak av barn. Tidspunktet for opptak kan variere fra kommune til kommune. Så vidt arbeidsgruppen er kjent med, varierer det også hvordan de kommunale og private barnehagene samarbeider om opptaket utover hovedopptaket i kommunene.

Vi har lite kunnskap om hvordan barn i barnehage opplever tilbudet når det er tilvenning for nye barn flere ganger i løpet av året. Stavanger kommune har en pågående prøveordning med fleksibelt barnehageopptak, der forskere fra Universitetet i Stavanger har fulgt oppstarten på de avdelingene som har gjennomført fleksibelt opptak (Stavanger kommune, 2024). Resultatene fra foreløpige analyser peker på at ettåringer som startet i august og nettopp var ferdige med oppstart i barnehagen, på nytt opplevde endringer og brudd i relasjoner som følge av at nye barn begynte i barnehagen senere på året. Det var flere krevende perioder hvert år for de berørte ansatte. Forskerne peker på at det er håndterlig, men at det krever ansatte med lang erfaring som jobber forskningsbasert og systematisk, og med faglig og personlig engasjement.

Kontantstøtte

Kontantstøtten er en støtteordning til foreldre som har barn mellom 13 og 19 måneder, og som ikke har fulltidsplass i barnehage. Kontantstøtten skal bidra til at familiene får mer tid til omsorgen for egne barn og gis reell valgfrihet når det gjelder omsorgsform for barnet. I tillegg skal det bli mer likhet i overføringene den enkelte familie mottar til barneomsorg fra staten, uavhengig av hvordan tilsynet ordnes (Kontantstøtteloven, 2025, § 1). Kontantstøtten vil også være et økonomisk bidrag til familier som venter på tidspunktet for at retten til barnehageplass trer inn. En kommune i innsatssonen nevnte for arbeidsgruppen at det var uklart hvordan kontantstøtteordningen skulle fungere når barnehagen ble gratis. Det er for eksempel mulig å motta kontantstøtte samtidig som barnet har en deltidsplass. Innføring av gratis barnehage kan føre til at deltidsplasser forsvinner, og muligheten for å både motta kontantstøtte og ha barnehageplass samtidig vil måtte utgå. Dette kan være riktige vurderinger når barnehagen er gratis. Samtidig kan det være en fordel at foreldre både kan få en gratis deltidsplass og samtidig motta noe kontantstøtte fordi det for noen vil gjøre at de bruker barnehagetilbudet. Det kan derfor være viktig at innretningen for kontantstøtte ses på eller klargjøres, når barnehagen blir gratis.

Innrapporteringssystem for barnehagene

BASIL er Utdanningsdirektoratets innrapporteringssystem for barnehagene. Det brukes til å samle inn og kontrollere data om barnehager i Norge. Tidspunktet for rapporteringen i BASIL kan påvirke oppstart for barna. Det var for eksempel tilfellet for en familie som ønsket barnehageplass, men ville vente med oppstart til januar. Dette ble beskrevet som en utfordring, fordi BASIL-rapporteringen tar utgangspunkt i barna som går i barnehagen per 15. desember. I praksis har det blitt tolket slik at barnet faktisk må ha startet i barnehagen eller at foreldrene har begynt å betale for plassen innen denne datoen.

Det ser i utgangspunktet ikke ut som at gratis barnehage vil utløse behov for endringer i BASIL. Hvis flere barn starter i barnehagen fordi tilbudet blir gratis, kan det også være flere som ønsker å få plass, men vil vente med selve oppstarten. Det kan oppstå behov å se nærmere på rapporteringstidspunkt og eventuelle andre forhold i BASIL når barnehagen blir gratis.

Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å etablere individregistre over barn i barnehager, jf. tildelingsbrev for Utdanningsdirektoratet 2026, oppdrag nr. 2026-02. Løsningen vil erstatte deler av dagens BASIL og basere seg på dataoverføring fra de oppvekstadministrative systemene som kommunene benytter i dag.

6.2 Åpningstider

Barnehagens vedtekter skal gi opplysninger om barnehagens åpningstider. Åpningstidene bør legge til rette for å kunne oppfylle kravet om tilstrekkelig bemanning til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, bidra til høy kvalitet i barnehagen og samtidig gi foreldrene mulighet til å hente og levere barna i et tidsrom som gjør at de får utført jobben sin. Dette betyr for eksempel at det i typiske pendlerkommuner ofte kan være behov for lengre åpningstider.

Fra 1. august 2026 får kommunen hjemmel til å gi lokal forskrift om krav til åpningstider for barnehagene i kommunen (Innst. 510 L (2024–2025)). Hjemmelen kan kun benyttes for å gi forskrift om minimum åpningstid og maksimum feriestengt i kommunen. Det innebærer at kommunen ikke kan bestemme maksimal åpningstid/minimum feriestengt.

Det er forskjeller i barnehagenes åpningstider, både innad i kommunene og i landet for øvrig. Forskjellene er likevel ikke store. En barnehage er vanligvis åpen mellom 7 og 11 timer om dagen, og landssnittet i 2025 lå på 9,5 timer (Utdanningsdirektoratet, 2026g). Bemanningsnormen stiller minstekrav om et visst antall årsverk som er avsatt til det ordinære og direkte arbeidet med barna i barnehagen, men stiller ikke krav om at disse ansatte er til stede hele åpningstiden. Dersom en eller flere av de ansatte er fraværende, oppfyller barnehagen bemanningsnormen i form av årsverk, men det kan likevel bety at bemanningen ikke er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, som barnehageloven også krever. Det betyr at kommuner med svært ulike åpningstider i utgangspunktet kan oppfylle bemanningsnormen med samme antall ansatte i løpet av en dag, gitt at bemanningen vurderes som tilstrekkelig for å drive tilfredsstillende pedagogisk virksomhet.

Barnehagene i de minst sentrale strøkene er åpne omtrent en halvtime kortere enn i de mer sentrale strøkene, med unntak av Oslo og områdene rundt (Utdanningsdirektoratet, 2026g). Det er også store ulikheter mellom fylkene, der barnehagene i Østfold ligger klart på topp med de lengste åpningstidene. Barnehagene i Troms og Finnmark har de korteste åpningstidene.

Åpningstidene må reflektere familienes behov for å ha barna i barnehage mens de er på jobb. Samtidig er det flere kommuner som har måtte redusere åpningstidene på grunn av manglende bemanning. Det har oppstått spørsmål om foreldrene har krav på redusert betaling når barnehagene må stenge eller redusere åpningstidene på grunn av mangel på ansatte. Erfaringer fra kommunene i innsatssonen var at det var enklere for kommunene å redusere åpningstidene når barnehagen var gratis, fordi foreldrene ikke betalte noe for tjenesten og derfor ikke følte de hadde «krav på» den samme åpningstiden som når de betalte for tjenesten. En av kommunene viste til at det var mindre reaksjoner fra foreldrene når de måtte regulere åpningstid etter kapasitet.

I noen tilfeller har barnehagene behov for å stenge barnehagen tidligere en dag eller flere som et midlertidig tiltak dersom det er høyt fravær av ansatte. I en spørreundersøkelse gjennomført av Respons Analyse på vegne av Utdanningsforbundet har litt over 1000 styrere i barnehager svart på spørsmål om bemanning (Respons Analyse, 2025). I undersøkelsen forteller én av fire styrere at de har vært nødt til å redusere åpningstidene midlertidig eller stenge en avdeling på grunn av mangel på ansatte.

6.3 Administrasjon av moderasjonsordningene

Gjennom kunnskapsinnhentingen arbeidsgruppen har gjort, har det kommet fram at det er noen utfordringer med dagens moderasjonsordninger som gjør at ordningene ikke nødvendigvis treffer så godt. Mange kommuner har automatisert søknadssystemene, og kommunens administrasjonskostnader er blitt redusert. Samtidig er mange av utfordringene med ordningene knyttet til at familiene må søke for å få moderasjon. Familier som kvalifiserer til én eller flere av moderasjonsordningene, vet ikke nødvendigvis om ordningene, og betaler dermed mer enn de må. Det kan også være familier som ikke søker barnehageplass fordi de ikke vet at de har krav på moderasjon, eller som synes søknadsprosessen er vanskelig. Det er heller ikke alle som vet at de må søke på ordningene hvert enkelt år. Dette gjør at familiene får en større regning når barnehageåret begynner i august, og at de først da blir klar over at de må søke også dette året. Saksbehandlingstiden kan føre til flere måneder med høye regninger som familien ikke er i stand til å betale. Gjennom arbeidsgruppens kunnskapsinnhenting, ble oppfølging av ubetalte regninger og inkassosaker også trukket fram som en utfordring.

6.4 Mulige konsekvenser av gratis barnehage

Arbeidsgruppen tror at innføring av gratis barnehage kan føre til at flere benytter seg av retten og at adferd til bruk av plass endres. Dette vil blant annet kunne påvirke kapasiteten og opptakssystemet. Det har lenge vært et uttalt mål at barnehagen skal være tilgjengelig for alle familier som ønsker det. For at retten skal oppleves som reell, har lokale og nasjonale myndigheter gjort en ekstra innsats for å rekruttere barn fra familier som av ulike grunner kan ha større behov for et barnehagetilbud, gjennom tiltak som for eksempel moderasjonsordningene.

Barnehagesektoren står overfor komplekse utfordringer knyttet til kapasitet, finansiering og styring. Ved frafall av foreldrebetaling vil hele finansieringen av barnehageplassen komme fra rammetilskuddet til kommunene. Det betyr at sektoren i større grad blir avhengig av lokale prioriteringer for å opprettholde og utvikle kvaliteten på barnehagetilbudet. Gratis barnehage kan få konsekvenser for oppholdstid, behovet for og muligheten til deltidsplass, og opprettholdelsen av tilbudet om åpne barnehager. Foreldres oppfatning av barnehagen kan endres når det gjelder barnehages rolle som en del av utdanningsløpet. I tillegg kan gratis barnehage påvirke hvor forpliktende foreldrene opplever barnehagetilbudet. Foreldres behov for fleksible løsninger kan komme i konflikt med barnehagens behov for struktur og forutsigbarhet, noe som kan påvirke det pedagogiske arbeidet.

6.4.1 Uhensiktsmessig bruk av plass og skjev fordeling av kapasitet

Gratis barnehage kan føre til mer uhensiktsmessig bruk av plass og skjev fordeling av kapasitet. Gjennom arbeidet er vi gjort kjent med eksempler på dette. Det er få tilfeller, men arbeidsgruppen er urolig for at omfanget kan øke når barnehagen blir gratis.

Arbeidsgruppen er gjort kjent med at noen familier har flere barnehageplasser samtidig eller holder av en plass de ikke bruker. Det kan for eksempel være tilfeller der foreldre søker om og tar imot en barnehageplass, som de holder av til de mener barnet er klar for å starte eller de er ferdig med foreldrepermisjonen. Noen familier har av ulike grunner to barnehageplasser. Det kan se ut som dette er noe som øker ettersom barnehageplassen blir rimeligere. Intervjuene med kommuner i innsatssonen viste også noen, men ikke mange, eksempler på dette. Det er også eksempler på dette i andre kommuner på Østlandet der barnehagen ikke er gratis.

Noen av kommunene i innsatssonen trakk frem at det var noen få eksempler på barn som har barnehageplass, men ikke bruker den. De mente det kunne være fordi barnehagen er gratis. Arbeidsgruppen er blitt gjort kjent med at kommuner ser en økning av barn som bytter barnehage ofte. Dette ble trukket fram av kommuner både med og uten gratis barnehage. Gratis barnehage kan føre til at flere foreldre søker og tar imot en barnehageplass, uten å ta den i bruk. Dette vil være enklere å gjøre med et gratis barnehagetilbud.

Dagens regelverk åpner opp for at barn som ikke har rett til plass, kan få plass. Både kommunale og private barnehager kan ta inn barn som ikke har rett til plass, og flere gjør det dersom de har ledig kapasitet. Samtidig har kommunen et ansvar for å sikre barnehageplass for alle barn med rett til plass. At kommunen og private barnehager tar inn barn som ikke har rett til plass, er positivt for foreldre som har behov for å komme i arbeid og har barn som er født mellom desember og august. Det er også positivt for samfunnet at foreldre kommer i arbeid eller sysselsetting. Men det kan skape utfordringer hvis private barnehager tar inn barn som ikke har rett til plass, når kommunen har barn som har rett til plass på venteliste. Dette kan skape utfordringer for kommunen som har ansvar for at barn med rett til plass får det. Gratis barnehage kan føre til at familiene til barn som ikke har rett til plass, i enda større grad søker om og får en plass før de faktisk skal bruke den.

Å holde av en plass kan være positivt for barnehagen og familien fordi barnet kan starte i barnehagen når barnet er klar eller modent for det. Det kan også være flere grunner til at familien ønsker akkurat den plassen, f.eks. søsken med plass i barnehagen, reisevei eller barnehagens mattilbud. Det kan også være positivt for barnehagen å ha tider på året med færre barn, men like mange ansatte. Det kan gi de ansatte overskudd og mer tid til barna som går i barnehagen. Det er også eksempler på barn som jevnt over er lite i barnehagen. Dette kan være uheldig for barnet, som risikerer å ikke bli trygg og godt kjent med personalet og de andre barna, eller å få stort nok utbytte av det pedagogiske tilbudet.

Samtidig kan det være uheldig å holde av plass eller ha en barnehageplass familiene ikke bruker, fordi det kan føre til at kapasitet og tilskudd ikke går dit barna er. Kommunene og barnehagene har knapphet på ressurser og kompetent arbeidskraft, og det er viktig at kapasitet går dit det er behov. Det at ressurser går til plasser som ikke brukes, kan legge et ytterligere press på kommunene. På den annen side er kommunene tjent med at alle som ønsker plass, også barn som ikke har rett, får dette dersom dette bidrar til at foreldre kommer i sysselsetting og at flere barn får en god start. Dermed kan summen av at flere barn går i barnehage, likevel lønne seg, selv om det vil være noen som holder av plass i lengre perioder.

Arbeidsgruppen mener at det viktig at familier som ønsker barnehageplass får det, og at ressursene går dit barna er. I barnehageopptaket skal brukernes ønsker og behov tillegges stor vekt, og likebehandling av barn og likebehandling av kommunale og private barnehager skal sikres (Barnehageloven, §17). Arbeidsgruppen vil trekke fram at kommunen og private barnehager skal samarbeide om opptaket, og at mange kommuner og private barnehager har et godt samarbeid om dette. Kommunene og barnehagene har utfordringer med nok arealer og tilgang på ansatte, og det er viktig at resursene går dit det er behov for det. Det er derfor viktig at det utredes mekanismer som sikrer at opptak av barn i kommunene forgår på en slik måte at kommunen kan oppfylle sine plikter overfor innbyggerne.

Arbeidsgruppen vil trekke fram at kommunen og private barnehager kan ha vedtekter som hindrer at barnehageplassen blir stående ubrukt. Arbeidsgruppen er kjent med at noen kommuner og barnehager har vedtektsfestet at barnehageplassen kan sies opp ved vesentlig mislighold, eksempelvis dersom plassen ikke tas i bruk som avtalt.24 Et barn kan imidlertid ikke miste sin individuelle rett til barnehageplass. Flere kommuner og barnehager kan få behov for å regulere dette i sine vedtekter, dersom dette ikke reguleres nærmere i nasjonalt regelverk.

Antall timer i et barnehagetilbud, utenom hva som skal regnes som en deltidsplass og en heltidsplass, er ikke regulert i barnehageloven. Åpningstider og feriestengning kan derfor variere mellom kommuner og mellom barnehager. Innføring av gratis barnehage kan reise spørsmål om hvor mange timer i uken som skal være gratis og finansiert av offentlige midler. Lange oppholdstimer i barnehagen handler ofte om at barna trenger et godt sted å være, for eksempel mens foreldrene er på jobb.

Det finnes ikke et felles system for kommunene, barnehageeier og nasjonale myndigheter for å registrere informasjon om familienes faktiske bruk av barnehageplassen.

6.4.2 Fleksibilitet i barnehageopptaket

Flere kommuner og barnehager har flere opptak i dag, og tar inn flere barn gjennom året hvis det blir ledige plasser eller av andre grunner. Flere kommuner i innsatssonen har innført løpende opptak. De trakk fram at samarbeidet med private barnehager om hovedopptaket fungerer godt, men det kan oppstå utfordringer ved opptak resten av året.

Gratis barnehage kan utløse et behov for å se nærmere på opptakssystemet. Dersom det er flere som ønsker plass fra det tidspunktet barnet fyller ett år, vil det bety at flere ønsker plass gjennom hele året. Løpende barnehageopptak gir bedre fleksibilitet for dette, men krever også overkapasitet i systemet. Det kan oppleves som krevende for barn og ansatte dersom det er tilvenningsperioder flere ganger i året. Kapasiteten kan variere innad i en kommune, der noen områder kan ha ledige plasser, mens andre steder mangler plasser. Dersom det er for langt eller krevende for foreldre å komme seg til barnehagen, vil de ikke kunne ta plassen i bruk.

Dersom det stilles krav om løpende opptak i en kommune eller fra nasjonale myndigheter, må det ses i sammenheng med økende barnetall. Det kan bli behov for økt finansiering av barnehageplasser for barn som er født fra desember til august, og der foreldrene ønsker oppstart før august. Dette for å bygge kapasitet til flere plasser og sikre at det er høy kvalitet på tilbudet til barna.

Deltidstilbudet er i dag regulert slik at det skal settes lavere foreldrebetaling for et deltidstilbud enn for et heldagstilbud (med deltidstilbud menes avtalt ukentlig oppholdstid under 41 timer). Gratis barnehage kan føre til at tilbudet om deltidsplasser forsvinner. Det er allerede få som benytter seg av deltidstilbud i dag, og det er derfor usikkert om gratis barnehage vil ha store konsekvenser på dette. Ved innføring av gratis barnehage bør det komme tydelig informasjon om hvordan kontantstøtte og gratis deltidsplass kan kombineres.

6.4.3 Mindre tid på administrering av foreldrebetaling og moderasjonsordninger

Kommunene og barnehagene bruker i dag tid på administrasjon og informasjon om moderasjonsordningene. I tillegg opplever noen kommuner at det går mye tid til å håndtere restanser fra familier som ikke betaler faktura for foreldrebetalingen. For familiene vil gratis barnehage føre til at de ikke må bruke tid på å søke om moderasjon. Familiene vil fortsatt måtte betale for kostpenger. Det vil derfor kunne være restanser som uansett må håndteres. Arbeidsgruppens forståelse er at restansene oppstår både blant de med moderasjon på foreldrebetaling og de uten moderasjon.

Tilbakemeldinger fra noen av kommunene som har innført gratis barnehage i innsatssonen, tyder på at administrasjon knyttet til foreldrebetaling og moderasjonsordninger reduseres når barnehagen er gratis for alle. Bortfall av fakturering og moderasjonsordninger frigjør tid og reduserer arbeidsbelastningen for kommunene. Dette kan bidra til å frigjøre kapasitet i kommunene til arbeid med andre saker. I SSBs samfunnsøkonomiske analyse av gratis barnehage er det estimert at de administrative besparelsene på landsbasis er 15 millioner ved frafall av moderasjonsordningene. Arbeidsgruppens vurdering er at dette anslaget er for lavt, da det er basert på data fra Oslo kommune, som trolig har stordriftsfordeler knyttet til administrering av moderasjonsordningene. I tillegg til administrasjon av moderasjonsordningene er det i dag også administrasjonskostnader knyttet til restanser på foreldrebetalingen og kostpenger.

Det må forventes at det fortsatt vil være administrasjon knyttet til innkreving av kostpenger og eventuelt andre tilleggsutgifter i kommunene og barnehagene.

En utilsiktet konsekvens av at betalingene forsvinner, er at kommunene mister en mulighet til å oppdage familier med behov for støtte. Mange restanser kan gi kommunene et signal om at dette er familier som trenger mer hjelp. Arbeidsgruppen kjenner ikke til hvor utbredt det er at familier med behov for støtte kun fanges opp gjennom ubetalte regninger fra barnehagene.

6.4.4 Færre åpne barnehager

Åpne barnehager er ikke en del av det lovpålagte barnehagetilbudet, og er ikke med på å oppfylle retten til barnehageplass, men fungerer som en møteplass for barn og deres omsorgspersoner. I åpne barnehager har ikke barna fast plass, men kommer med en omsorgsperson. Mange steder er åpen barnehage en viktig integreringsarena og et tilbud for dem som ikke har barnehageplass. Åpne barnehager som er godkjente etter barnehageloven skal følge rammeplanen, og det skal være en pedagog til stede. De åpne barnehagene funger ofte som et første steg mot bruk av det ordinære barnehagetilbudet, der foreldre som ikke er kjent med det norske barnehagesystemet, ser hva et barnehagetilbud kan innebære.

En konsekvens av gratis barnehage kan være at tilbud om åpne barnehager ikke lenger prioriteres, og at flere legges ned. Samtidig kan gratis barnehage også bidra til å forsterke de åpne barnehagene som rekrutteringsarena for det ordinære barnehagetilbudet, og noen kommuner kan derfor velge å styrke det åpne barnehagetilbudet.

Det er forskjellige typer foreldre og barn som benytter seg av åpen barnehage. For noen er det et viktig tilbud i foreldrepermisjonen, der foreldre får mulighet til å treffe andre i samme situasjon samtidig som barnet får vært sammen med andre barn. For andre er åpen barnehage en viktig integreringsarena der de kan øve på norsk, bli kjent med det norske barnehagesystemet og noen steder også få kontakt med andre offentlige instanser. For noen barn blir den åpne barnehagen det stedet de får møtt andre barn. Arbeidsgruppen ønsker å framheve betydningen åpne barnehager fremdeles vil ha som en rekrutteringsarena og supplement til ordinære barnehager selv om barnehage blir gratis.

6.5 Oppsummering og arbeidsgruppens vurderinger

Det er nok kapasitet i barnehagene til barn som har rett til barnehageplass, og som ønsker å benytte seg av retten til plass. Samtidig kan innføringen av gratis barnehage øke etterspørselen og påvirke kapasiteten lokalt. Økt etterspørsel etter plass som følge av gratis barnehage, vil komme i tillegg til forventet vekst i antall barn i barnehagealder og en eventuell utvidelse av retten til plass. Sektoren skal bidra til å oppfylle flere mål – både at foreldrene skal kunne være i utdanning og arbeid, og at barna skal ha et godt pedagogisk tilbud. Barnehagens åpningstider må ivareta dette. I tillegg må det være tilstrekkelig ansatte med relevant kompetanse i hele åpningstiden.

Barnehagene og kommunene har i dag kostnader til administrasjon av moderasjonsordninger og restanser fra ubetalte regninger. Arbeidsgruppen ser at moderasjonsordningene ikke nødvendigvis benyttes av alle i målgruppen, enten på grunn av mangel på informasjon, vanskelige søknadsprosesser eller opplevd stigmatisering ved å kvalifisere til eller søke på ordningene. Gratis barnehage vil fjerne noen av de økonomiske barrierene for barnehagedeltakelse. Dette omtales nærmere i kapittel 5. Innføring av gratis barnehage vil trolig redusere administrasjonskostnadene til kommunene og barnehagene, men det vil fortsatt være behov for å kreve inn kostpenger og eventuelt ta inn betaling for tilleggsutgifter.

Arbeidsgruppen tror at gratis barnehage kan føre til mer uhensiktsmessig bruk av plass og skjev fordeling av kapasitet. Vi mener at det er viktig at familier som ønsker barnehageplass, får det, og at ressursene går dit barna er. Vi vil trekke fram at kommunen og private barnehager skal samarbeide om opptaket, og at mange kommuner og private barnehager har et godt samarbeid om dette. Vi vil også vise til at kommunen og private barnehager kan ha vedtekter som hindrer at barnehageplassen blir stående ubrukt, og at dette blir spesielt viktig når barnehagen blir gratis.

Arbeidsgruppen ønsker å understreke viktigheten av åpne barnehager som en rekrutteringsarena og et supplement til ordinære barnehager, og at dette ikke er et tilbud som bør svekkes fordi det ordinære barnehagetilbudet blir gratis.