Meld. St. 12 (2014-2015)

Utviklingsplan for kapasitet i kriminalomsorgen

Til innholdsfortegnelse

1 Sammendrag

Kriminalomsorgen står overfor store utfordringer knyttet til straffegjennomføringskapasitet. Det har oppstått et gap mellom behovet for straffegjennomføringsplasser og antallet idømte straffegjennomføringsdøgn. Soningskøen er nå om lag 1 200 ubetingede dommer. Manglende straffegjennomføringskapasitet skyldes blant annet økt bruk av varetekt, lengre sittetid i varetekt og lengre dommer med flere gjennomføringsdøgn.

I kapittel 3 presenteres dagens organisering i kriminalomsorgen, samt mål for fremtidig organisering. Det er besluttet at Kriminalomsorgen skal omorganiseres fra en trenivåmodell til en tonivåmodell. Omorganisering til en tonivåmodell uten regioner skal frigjøre ressurser fra administrasjon til tjenesteproduksjon og omdisponeres til blant annet kapasitetsutvidelser.

I kapittel 4 beskrives utviklingen i straffegjennomføringskapasitet og hvilke straffegjennomføringsformer kriminalomsorgen har til anvendelse i dag. Hovedtrekkene er at:

  • Fengselskapasiteten har økt fra 2 977 plasser i 2002 til 3 823 plasser i 2014. Inkluderes straffegjennomføringskapasitet med elektronisk kontroll har totalkapasiteten økt til 4 165 plasser. Antallet avviklede fengselsdøgn har økt siden 2000 med tilnærmet 50 pst.

  • Antallet ubetingede dommer iverksatt i fengsel er redusert med 37 pst. siden 2006. Dette skyldes at flere gjennomfører ubetinget fengselsstraff i samfunnet.

  • Antallet mottatte dommer har vært stabilt de senere årene, men antallet døgn utmålt i straff har økt med om lag 18 pst. fra 2007 til 2013.

  • De siste 10 årene har vært preget av en stadig høyere varetektsandel i fengslene. Siden 2005 har andelen varetekt økt med 75 pst. Gjennomsnittlig sittetid i varetekt har økt fra 63 dager i 2005 til 81 dager i 2013.

  • I perioden fra 2006 til 2011 økte det gjennomsnittlige antallet utenlandske statsborgere i varetekt, fra om lag 200 til 600. Fra 2010 har utenlandske statsborgere utgjort rundt 60 pst. av de som til enhver tid sitter i varetekt.

I kapittel 5 redegjøres det for kriminalomsorgens fengsler og deres tilstand og egnethet. Det er store variasjoner i den bygningstekniske tilstanden mellom fengslene. Vedlikeholdsbehovet for bygningsmassen er estimert til mellom 3,3–4,4 milliarder kroner. Det legges opp til en teknisk standard hvor fengslene har en bygningsmasse bestående av godt vedlikeholdte bygg med mindre eller moderate avvik. I dette estimatet er det imidlertid ikke tatt høyde for nye krav til brannsikkerhet, universell utforming, og energinivå. I tillegg er ikke kriminalomsorgsfaglige behov og kostander til eventuell erstatningskapasitet inkludert. Dette innebærer at kostnadene kan bli høyere enn det angitte estimatet.Ved egnethetsanalyser som Statsbygg har foretatt har man funnet at 45 pst. av bygningsmassen er i teknisk dårlig stand, i tillegg til at den er lite tilpasningsdyktig. Basert på tilstandsanalysen er det om lag 1 000 fengselsplasser som må erstattes.

Kapittel 6 beskriver prognoser for utviklingen i behov for straffegjennomføringkapasitet totalt sett i Norge og fordelt på landsdeler fram til 2040. Det er avgjørende for god planlegging og gjennomføring av kapasitetstiltak at det foreligger prognoser for framtidig behov for straffegjennomføringskapasitet. Departementet vil imidlertid understreke at det er stor usikkerhet knyttet til prognoser med et så langt tidsperspektiv. Prognosene for behov for straffegjennomføring innen 2030 og 2040 er basert på to variabler:

  1. forventet straffegjennomføringsvolum kontrollert for befolkningsendringer og

  2. forventet befolkningsutvikling.

Begge variablene er delt inn i høyt, lavt og middels scenario. Dette gir til sammen ni prognoseverdier. Departementet legger til grunn at prognoseverdiene med middels straffevolum og middels befolkningsvekst er de sannsynlige. Disse verdiene er derfor lagt til grunn i meldingen. Per i dag er den gjennomsnittlige kapasitetsutnyttelsen i fengslene om lag 98 pst. Det er et langsiktig mål å redusere det gjennomsnittlige fengselsbelegget. I utarbeidelsen av prognosene for behovet framover er det som et analytisk utgangspunkt lagt til grunn 90 pst. belegg. Dette innebærer imidlertid ikke at det kan legges til grunn at belegget vil reduseres til 90 pst. på de angitte tidspunktene. Den reelle utviklingen av utnyttelsesgraden (belegget) vil også påvirke behovet for økt kapasitet. Korttidsprognoser viser at det i 2020 er behov for en samlet fengselskapasitet på om lag 4 350 plasser ved en kapasitetsutnyttelse på 90 pst. I 2030 antas behovet for fengselskapasitet å være 4 650 plasser og i 2040 vil behovet være 4 800 plasser ved 90 pst. kapasitetsutnyttelse. Regjeringen vil vurdere nærmere hvordan behovet bør håndteres, og vil komme tilbake til dette i de årlige budsjettframleggene.

For straffegjennomføring i samfunnet vil behovet antakelig flate ut, for så å øke i takt med antatte befolkningsendringer i 2030 og 2040.

Kapittel 7 viser at det er en sammenheng mellom verdier og prinsipper i straffegjennomføringen og kapasitetsutfordringene. De verdier og prinsipper som man legger til grunn for straffereaksjonene og som det har vært tverrpolitisk enighet om i Stortinget har avgjørende betydning for hvordan straff skal gjennomføres. Dette må igjen reflekteres i hvordan og hvor kriminalomsorgens kapasitet planlegges og utformes. Kriminalomsorgen skal holde lokaler og utstyr for alle forvaltningssamarbeidspartnere. Dette betyr egnede lokaler til undervisning, bibliotek, helsetilbud, arbeids- og velferdstjenester, livssynstjenester og frivillige organisasjoner. Sentralt i rehabiliterings- og tilbakeføringsarbeidet er servicetorgene hvor innsatte kan møte alle velferdsetatene uten at de må forlate fengslet.

Kapittel 8 redegjør nærmere for hvem de domfelte og innsatte er. I takt med den generelle globaliseringen av samfunnet har kriminalomsorgens klientell fått et større preg av kulturelt, religiøst og språklig mangfold. I perioden 2007 til 2012 økte andelen nyinnsettelser der personen hadde utenlandsk statsborgerskap fra rundt 15 til 29 pst. I 2007 utgjorde utenlandske statsborgere om lag 15 pst. av alle domfelte i fengsel. I november 2014 er andelen om lag 25 pst. Økt mobilitet, samhandling og påvirkning på tvers av landegrensene bringer med seg nye muligheter for kriminalitet. Hele 112 stater var representert blant innsatte i 2013.

I kapittel 9 omtales modeller for framtidens straffegjennomføring og finansiering av fengsler. Departementet mener at utbygging av ny kapasitet i kriminalomsorgen bør gjennomføres gjennom gjenbruk av ensartede løsninger. Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) arbeider med å standardisere prosesser og løsninger for planlegging og etablering av ny fengselskapasitet.

Det er behov for å videreutvikle tilbudet til forvaringsdømte, kvinner, mindreårige, psykisk syke og rusmisbrukere.

I kapittel 10 presenteres mulige løsninger for å løse kriminalomsorgens kapasitetsutfordringer. Det er behov for tiltak som sikrer permanente løsninger gjennom utvidelse og erstatning av fengselskapasitet, men også midlertidige tiltak som kan bygge ned soningskøen og gi erstatningskapsasitet ved stengning av bygg/avdelinger for vedlikehold.

Det er særlig tre midlertidige tiltak departementet anser som egnet og realistisk å gjennomføre:

  • Leie av fengselskapasitet

  • Erstatningskapasitet i form av midlertidige cellebygg

  • Dublering av celler med høyt sikkerhetsnivå (to innsatte deler en celle beregnet på en person)

Behovet for midlertidige plasser er anslått til om lag 500. Om lag 300 for å avvikle køen og om lag 200 for å erstatte fengselsbygg under nedstegning pga. vedlikehold. Et midlertidig tiltak som kan gi stor effekt på kort sikt er å leie fengselskapasitet i utlandet. Departementet har innhentet erfaringer fra Nederland og Belgia og er nå i samtaler med Nederland om muligheten for å leie fengselskapasitet der. Regjeringen har i budsjettforslaget for 2015 tatt høyde for et eventuelt samarbeid med Nederland.

Ved omfattende vedlikeholdsprosjekter er det vanskelig å unngå nedstegning av plasser. Det kan etableres erstatningskapasitet i form av cellemoduler i eller i tilknytning til eksisterende fengsler. Ved behov for stengning av plasser i tilknytning til vedlikehold gir det mulighet for å opprettholde kapasiteten.

Permanente tiltak for å øke fengselskapasiteten er mulig på følgende måter:

  • Etablere flere fengselsplasser

  • Øke antall soningsoverføringer

Eksisterende kapasitet skal utvides der dette er hensiktsmessig. Østlandet, Agderfylkene og Vestlandet, og områdene rundt de største byene skal prioriteres. Mange enheter er små og framtidens fengselsstruktur må bestå av færre og større enheter, sammenlignet med dagens fengselsstruktur.

Til slutt behandles økonomiske og administrative konsekvenser i kap 11. Regjeringen vil komme tilbake til oppfølgingen av meldingen i de årlige budsjettforslagene.

Til dokumentets forside