4 Grunnleggende kvalifisering for voksne flyktninger og innvandrere

Voksne flyktninger og innvandrere har mange av de samme behovene for opplæring og kvalifisering som andre voksne. Samtidig har innvandrere og flyktninger ofte en del særskilte kvalifiseringsbehov som vil variere med for eksempel utdanningsnivå, type arbeid og botid. Gode norskferdigheter og grunnleggende kjennskap til det norske samfunnet er ofte en forutsetning for å kunne skaffe seg arbeid og utdanning, og de fleste innvandrere som kommer til Norge, vil derfor ha behov for å lære seg norsk. En del trenger dessuten grunnleggende kvalifisering1, og det er lagt til rette for at flyktninger med slike behov kan delta i introduksjonsprogrammet. De særskilte integreringstiltakene skal bidra til en rask overgang til arbeid eller utdanning, men flyktninger og innvandrere har selv et ansvar for å bli selvforsørget. Det er viktig at tiltakene utvikles kontinuerlig, i takt med arbeidsmarkedets behov. Tiltakene må også dimensjoneres etter hvor mange som kommer til landet, og tilpasses deltakernes ulike kvalifiseringsbehov.

Det høye antallet asylsøkere som har kommet til Norge det siste halvåret, gir nye utfordringer i integreringsarbeidet. Oppgaven med å bosette og integrere flyktninger i et slikt omfang kan bli krevende for kommunene og andre berørte instanser. Det er avgjørende for en vellykket integrering at de som får opphold i Norge raskt lærer seg norsk, og kommer ut i jobb eller utdanning. Regjeringen tar sikte på å legge fram en egen melding til Stortinget om integreringspolitikk våren 2016. Meldingen om integreringspolitikk tar utgangspunkt i situasjonen med økte ankomster av asylsøkere og flyktninger, og tar hovedsakelig for seg situasjonen for flyktninger og deres familier i perioden etter at tillatelse er gitt og de første årene i en kommune. Meldingen om integreringspolitikk vil presentere en videreutvikling av politikken i meldingen om utenforskap og voksnes læring. Hovedfokuset i meldingen om integreringspolitikk er å effektivisere integreringsarbeidet, og man vil blant annet presentere drøftinger og tiltak for å bedre og effektivisere norskopplæringen og introduksjonsprogrammet. I meldingsarbeidet innhentes det også innspill fra kommunesektoren, frivillige organisasjoner og partene i arbeidslivet for å få til et mer effektivt integreringsarbeid. Regjeringen har også nedsatt et ekspertutvalg for å skissere langsiktige konsekvenser av høy innvandring for det norske samfunnet.

Introduksjonsordningen ble obligatorisk for kommunene i 2004, og opplæring i norsk og samfunnskunnskap ble obligatorisk i 2005. Lovreguleringen av ordningene tydeliggjorde en forventning om at innvandrere som ønsker å bo i landet, må tilegne seg grunnleggende norskferdigheter, og at de selv har et ansvar for å delta aktivt i samfunnet. Rettighetsfestingen understreket dessuten det offentliges ansvar for å tilby opplæring og kvalifisering. Gjennom Jobbsjansenkan også innvandrere som ikke omfattes av introduksjonsprogrammet eller arbeids- og velferdsforvaltningens kvalifiseringsprogram, få grunnleggende kvalifisering. For å få bedre kunnskap om opplæring i norsk og samfunnskunnskap og introduksjonsprogrammet, er det satt i gang en evaluering av ordningene.

4.1 Introduksjonslovens to ordninger

Introduksjonsloven omfatter to ordninger; opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og introduksjonsprogrammet2. Formålet med introduksjonsloven er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet. Visse grupper innvandrere har rett og plikt til å delta i en eller begge ordningene, og kommunene har plikt til å sørge for tilbudet. Til dette mottar kommunene statlig tilskudd som skal gi en rimelig utgiftsdekning.

De to ordningene i introduksjonsloven har til dels overlappende målgrupper. De som har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet, er personer med behov for beskyttelse, og de inngår som hovedregel også i gruppen som har rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, se figur 4.1 for en nærmere beskrivelse av målgruppene.

Introduksjonsprogrammet retter seg inn mot nyankomne flyktninger som har behov for kvalifisering. Dersom man ikke har behov for kvalifisering, har man verken rett eller plikt til å delta. Programmet skal være helårig og på fulltid både for å gi mulighet for effektiv kvalifisering, og for å forberede for ordinært arbeidsliv. Programmet kan vare i inntil to år, og i inntil tre år når særlige forhold taler for det. De som har omfattende kvalifiseringsbehov, vil trenge lenger tid i programmet enn andre. Programmet innebærer i hovedsak at kommunene skal samordne og målrette allerede eksisterende ordninger og tiltak. Hovedelementene i programmet er opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og tiltak som forbereder til videre opplæring eller arbeid. Deltakelse i programmet gir rett til introduksjonsstønad, som utgjør to ganger folketrygdens grunnbeløp. Ved ubegrunnet fravær reduseres stønaden. Deltakere under 25 år har rett til 2/3 stønad.

Begge ordningene stiller krav om individuell tilrettelegging for deltakerne, både praktisk og innholdsmessig, og deltakere skal ha en individuell plan. Loven gir kommunene stort handlingsrom for å tilrettelegge kvalifiseringen og opplæringen i tråd med deltakernes behov og lokale forhold.

Deltakere i introduksjonsprogrammet skal få individuell veiledning og helhetlig og systematisk oppfølging av en kontaktperson som koordinerer programmet. Innholdet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er regulert av Læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere fra 2012, som er en forskrift til introduksjonsloven. Målet for opplæringen er at deltakerne skal kunne nå et ferdighetsnivå i norsk som setter dem i stand til å bruke eller bygge videre på sin kompetanse i arbeid, utdanning og samfunnsliv for øvrig. I tillegg skal opplæringen beskrive og forklare viktige trekk ved samfunnet.

4.1.1 Hva kjennetegner deltakerne?

Antallet deltakere i ordningene har økt det siste tiåret. I 2013 var det rundt 38 700 deltakere i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap3 og 13 700 deltakere i introduksjonsprogrammet. Det er flest kvinnelige deltakere i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, mens kjønnsfordelingen er nokså lik i introduksjonsprogrammet. Det store flertallet i ordningene er under 35 år. Deltakerne i introduksjonsprogrammet har i all hovedsak fluktbakgrunn. I opplæring i norsk og samfunnskunnskap var det i 2013 omtrent like mange familieinnvandrere som deltakere med fluktbakgrunn.4

4.2 Innvandrere som ikke er omfattet av introduksjonsloven

Asylsøkere over 16 år som bor i mottak, kan få norskopplæring for å tilegne seg basisferdigheter i norsk, slik at de kan kommunisere på et enkelt norsk i asylmottaket og i lokalmiljøet.5 Ordningen er ikke regulert av introduksjonsloven, men opplæringen i asylmottak skal følge Læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. I 2016 ble antallet timer norskopplæring som asylsøkere kan få i mottak redusert fra 250 til 175. Vertskommunene for asylmottak mottar statlig tilskudd per person i målgruppen.

Personer som har oppholdstillatelse i Norge, og som ikke er omfattet av introduksjonsloven, har ikke rett til gratis norskopplæring. Dette gjelder blant annet EØS-borgere og deres familiemedlemmer med oppholdsrett etter utlendingslovens EØS-kapittel6, norske og nordiske borgere, studenter og au pairer. Personer i målgruppen for introduksjonsloven som fikk oppholdstillatelse før september 2005, har heller ikke rett til gratis opplæring. Behovet for opplæring blant disse gruppene vil variere.

Arbeidsinnvandrere er en stor og betydningsfull ressurs for landet. Arbeidsinnvandrere har ikke rett til gratis norskopplæring, og opplæringsbehovet vil blant annet avhenge av bransje og yrke, inntekt, og hvor lenge man blir boende. Mange av dem kan imidlertid ha behov for å lære norsk for å fungere i samfunnslivet, for å sikre sine rettigheter, få et mer varig fotfeste i arbeidslivet og være bedre rustet for omstillinger. Mange blir boende i landet over tid og får familiene hit, og det kan være viktig å kunne norsk for å følge opp barna. En del deltar i opplæring som enten er bekostet av dem selv eller av arbeidsgiver. For en del kan det være en utfordring å delta på norskkurs i privat regi, både av økonomiske og praktiske årsaker. Det er lagt til rette for at arbeidsinnvandrere og andre kan ta i bruk gratis nettbaserte norskopplæringsressurser, se omtale i kapittel 4.4.3.

En rekke aktører tilbyr norskopplæring som ikke er regulert av introduksjonsloven. En del av disse tilbyr opplæring finansiert gjennom ulike tilskuddsordninger. Det kan være norskopplæring i regi av Arbeids- og velferdsetaten, kommunale prosjekter, studieforbund, frivillige organisasjoner og trossamfunn. Det gis også tilskudd til opplæring i norsk på arbeidsplassen gjennom BKA- programmet, jf. kapittel 3. I tillegg er det mange private aktører som tilbyr norskopplæring på kommersiell basis. Tilbydere av opplæring som ikke er regulert av introduksjonsloven, er ikke pålagt å følge den nasjonale læreplanen i norsk og samfunnskunnskap, og er heller ikke underlagt felles kvalitetskrav.

4.3 Status for introduksjonsprogrammet

I et overordnet perspektiv viser resultatene at introduksjonsprogrammet har vært et godt grep for å integrere nyankomne innvandrere i norsk arbeids- og samfunnsliv.7 Det er imidlertid betydelige forskjeller mellom kommunene i hvor stor andel av deltakerne som går over i arbeid eller utdanning etter gjennomført program. Mange kommuner har ikke et tilstrekkelig utvalg av relevante utdanningstilbud og arbeidsrettede kvalifiseringstiltak8 og har dermed utfordringer med å tilby individuelt tilpassede programmer.9 Mange kommuner har dessuten utfordringer med å tilby helårige programmer på fulltid.10 Graden av forankring av arbeidet med introduksjonsprogrammet hos politisk og administrativ ledelse i kommunen vil også påvirke resultatene.

4.3.1 Deltakelse i arbeid og utdanning blant tidligere deltakere

I november 2014 var 62 prosent av dem som gikk ut av introduksjonsprogrammet ett år tidligere, i arbeid eller utdanning.11 Forskjellene fra tidligere år er små. Videre var 11 prosent registrert arbeidsledige eller på tiltak, mens 27 prosent hadde annen eller ukjent status på arbeidsmarkedet. Se figur 4.2.

Kilde: SSB 2015

Som det framgår av figuren, er det store forskjeller i resultatene mellom kvinner og menn, og slik har det vært siden introduksjonsprogrammet ble etablert. Det kan være mange årsaker til forskjellene. Mange av deltakerne kommer fra land der deltakelse i utdanning og arbeid er mindre vanlig blant kvinner enn menn.12 I tillegg kommer mange av kvinnene fra områder der jenter har begrenset tilgang til utdanning. Ulikhetene kan også knyttes til forskjeller i programinnhold og ulike forventninger til kvinner og menn, spesielt med hensyn til graden av arbeidsretting og intensitet i opplæringen.13 Det er også sannsynlig at svakere resultater for kvinner kan knyttes til lengre fravær grunnet omsorgspermisjoner, og at en del er hjemme med små barn etter avsluttet program.14

Andelen som går over i arbeid eller utdanning etter programmet, varierer mye kommunene imellom. I noen kommuner er gjennomsnittlig over 70 prosent i arbeid og utdanning ett år etter avsluttet program, mens tilsvarende tall er under 40 prosent i andre kommuner.15 Flere undersøkelser om hva som påvirker kommunenes resultater i introduksjonsprogrammet, viser at kommunale forskjeller bare til en viss grad kan tilskrives variasjonene i regionalt arbeidsmarked og kjennetegn ved flyktningene. Undersøkelser tyder på at innholdet i og gjennomføringen av programmet har stor betydning for resultatene.16 Kommunene kan med andre ord i stor grad selv påvirke resultatene gjennom et systematisk og effektivt integrerings- og kvalifiseringsarbeid, og mange kommuner kan ha mye å lære av hvordan kommunene med best resultater arbeider.

Det er sammenheng mellom det å ha arbeid eller ordinær utdanning som tiltak i programmet og deltakelse i arbeidslivet året etter. De tiltakene som har mest effekt, er arbeid som innslag i programmet, godkjenning av utdanning, videregående opplæring, grunnskoleopplæring og arbeidspraksis, ifølge en undersøkelse fra 2015.17 En annen undersøkelse viser at åtte av ti av dem som avsluttet programmet i 2011, og som hadde hatt betalt arbeid gjennom programmet, var i utdanning eller arbeid året etter. Ni av ti som avsluttet programmet i 2011, og som hadde deltatt i videregående opplæring, var i arbeid eller utdanning året etter. Det samme gjaldt syv av ti som var i grunnskoleopplæring.18

4.3.2 Lav bruk av utdanning og arbeidsrettede tiltak i programmet

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap er gjerne ett av hovedelementene i introduksjonsprogrammet, særlig i en tidlig fase. En undersøkelse antyder at deltakere i introduksjonsprogrammet i gjennomsnitt tilbys mange timer norskopplæring per uke sett i forhold til omfanget av andre tiltak.19

Bruken av grunnskole og videregående opplæring som tiltak i programmet er relativ lav, tatt i betraktning utdanningsnivå i deltakergruppen.20 Kun 15 prosent av utvalget i en undersøkelse hadde deltatt i grunnskoleopplæring for voksne i løpet av programperioden og i underkant av 4 prosent i videregående opplæring. Kvinner får i mindre grad enn menn tilbud om utdanning som del av programmet, og de får grunnskoleopplæring lenger ut i programtiden enn menn.

Det er store kommunale variasjoner i bruken av ordinær utdanning som tiltak i introduksjonsprogrammet. Trang kommuneøkonomi, uklarhet om regelverket, manglende tilpasning av tilbudet til målgruppen, manglende informasjon om tilbudet og manglende inntektssikring til å fullføre opplæringen, trekkes fram som barrierer for å bruke grunnskoleopplæring som tiltak i programmet.21

Når det gjelder arbeidsrettede tiltak, viser en studie av i underkant av 14 000 flyktninger som avsluttet introduksjonsprogrammet i årene 2007 til 2011, at om lag en av fire har hatt arbeidspraksis. Andelen som har hatt ordinert arbeid som del av programmet, sank fra 26 prosent i 2007 til 16 prosent i 2011.22 Tall fra nasjonalt introduksjonsregister viser også at bruken av Arbeids- og velferdsetatens tiltak i programmet er lav. Etter to år i programmet har ni prosent deltatt på minst ett arbeidsmarkedskurs og fem prosent på andre arbeidsmarkedstiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten.23

Det er ikke alltid samsvar mellom de tiltakene som ser ut til å virke positivt inn på overgangen til arbeid eller utdanning, og det kommunene faktisk fyller programmene med. Det er behov for både å øke bruken av utdanning og arbeidsrettede tiltak i programmet, og i en del kommuner er det også behov for å utvikle mer tilpassede tiltak. At kommunene har utfordringer med relevante tiltak i programmet, kan blant annet henge sammen med at de ansvarlige for programmet har begrenset økonomisk handlefrihet, og at feltet ikke er høyt prioritert på administrativ eller politisk ledernivå i kommunene. I tillegg gir regelverket kommunene et stort handlingsrom og utstrakt mulighet for skjønnsutøvelse.24 Dette gjelder blant annet vurderingen av hvilke tiltak som skal forberede deltakeren til videre opplæring eller arbeid. Flere funn peker i retning av at kommunene trenger tydeligere rammer for hvordan de skal lykkes med å gjennomføre fleksible og individuelt tilrettelagte programmer som styrker deltakernes muligheter for deltakelse i arbeidslivet.

4.4 Status for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap

Deltakelsen i opplæring i norsk og samfunnskunnskap er høy, og antallet som tar norskprøven er økende. Deltakerne er i hovedsak fornøyd med opplæringen de får. Det finnes imidlertid lite systematisk kunnskap om hvordan opplæringen fungerer, og hvordan den kan bli bedre tilpasset deltakernes forutsetninger og behov. Undersøkelser har pekt på at faktorer som lav intensitet i opplæringen, lite bruk av språkpraksis og mangelfull tilpasning, gir grunn til bekymring.25 Hovedinntrykket er imidlertid at mye i norskopplæringen fungerer godt.

4.4.1 Læreplan i norsk og samfunnskunnskap

Som omtalt ovenfor, er opplæringen basert på Læreplan i norsk og samfunnskunnskap.26 Læreplanen i norsk bygger på Det felles europeiske rammeverket for språk og inneholder beskrivelser av norskferdigheter på fire nivåer, A1, A2, (grunnleggende nivå), B1 og B2 (selvstendig nivå). Læreplanen knytter språklæringen til ulike områder for språkbruk og legger til rette for at opplæringen kan tilpasses ulike kontekster, for eksempel arbeidsliv eller utdanning.27 Hvor lang tid deltakerne bruker på å nå de ulike ferdighetsnivåene, og hvilket nivå som er sluttmålet for den enkelte, vil blant annet avhenge av deltakerens forutsetninger og videre planer. Læreplanen inneholder også mål for digitale ferdigheter og en egen alfabetiseringsmodul. For å imøtekomme det store spennet i deltakergruppens forutsetninger og opplæringsbehov skal opplæringen i henhold til læreplanen organiseres i tre spor med ulik progresjon og tilrettelegging.

Opplæringen i 50 timer samfunnskunnskap skal beskrive og forklare viktige trekk ved det norske samfunnet, og gi deltakeren informasjon om plikter, rettigheter og muligheter i Norge samt formidle kjennskap til sentrale verdier. Opplæringen skal gis på et språk deltakeren forstår godt og skal komme tidlig i opplæringsløpet.

4.4.2 Deltakelse, gjennomføring og resultater

De fleste med rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap starter raskt i opplæring, og graden av gjennomføring har økt over flere år. 92 prosent av personene i målgruppen har innfridd plikten til opplæring siden 2008.

Blant personer med rett og/eller plikt til opplæring som deltok i opplæring i 2009, var 60 prosent i arbeid eller utdanning tre år etter. Videre deltok ni prosent i introduksjonsprogrammet, fire prosent var registrert som helt ledige og tre prosent som mottakere av sosialhjelp.28

Opplæringen avsluttes med prøver i norsk og i samfunnskunnskap. Det er satt som mål for opplæringen at deltakerne skal oppnå resultatet A2 eller bedre, og det store flertallet når dette nivået. Se tabell 4.1. I 2015 tok rundt 14 000 personer henholdsvis muntlig og skriftlig prøve.29 Det er langt flere kvinner enn menn som går opp til prøve, og kvinner har også bedre resultater på prøvene enn menn. Samtidig er det flere kvinner enn menn som oppgir at de opplever sine norskferdigheter som dårlige, jf. kapittel 2.

Opplæringen i 50 timer samfunnskunnskap avsluttes med en prøve på et språk deltakeren forstår. Målet er at 90 prosent skal bestå prøven. I 2015 bestod 78 prosent av kandidatene prøven.30

4.4.3 Norskopplæring i arbeidslivet

Kravene til norskferdigheter i arbeidslivet ser ut til å øke. Fra både kommunalt og statlig hold, stilles det stadig høyere krav til arbeidstakernes norskferdigheter i stadig flere sektorer. Dette kan føre til at det blir færre jobber som er aktuelle for relativt nyankomne innvandrere i årene framover.

En betydelig andel arbeidsgivere mener generelt at manglende norskferdigheter er den viktigste årsaken til at innvandrere ikke får jobb.31 Selv om mange virksomheter tilbyr norskopplæring til de ansatte, er det en utbredt oppfatning blant arbeidsgivere at det er det offentliges ansvar å sørge for norskopplæring.32 Det offentlige tilrettelegger for norskopplæring i arbeidslivet på flere måter, blant annet gjennom BKA-programmet (se kapittel 3) og nettbasert opplæring.

Det er satt i gang utvikling av nettbaserte ressurser med tanke på innvandrere som ikke har rettigheter til norskopplæring etter introduksjonsloven. NTNU har med støtte fra flere departementer og Vox utviklet to nettbaserte norskopplæringsressurser, LearnNoW (Learn Norwegian on the Web) og CALST (Computer-Assisted Listening and Speaking Tutor), som er gratis for brukerne. Programmene kan være et alternativ og et supplement til ordinære norskkurs for personer som ikke har tilgang til gratis opplæring, eller som av andre årsaker ikke har mulighet til å delta på ordinær kurs. Programmene kan også brukes av ulike tilbydere av opplæring. Tilbudet kan også avlaste det kommunale tjenesteapparatet i en situasjon med økt flyktningetilstrømming. Økt bruk av nettbasert opplæring vurderes nærmere i en egen melding til Stortinget om integreringspolitikk som legges fram våren 2016.

4.4.4 Opplæringstilbudene

Så godt som alle landets kommuner har tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap, men det er store variasjoner i deltakerantallet. I 2013 hadde om lag 100 kommuner ti eller færre deltakere, rundt 200 hadde 30 eller færre deltakere, og 80 kommuner hadde flere enn 100 deltakere.33 For kommuner med få deltakere kan det være vanskelig å etablere fleksible og godt tilpassede tilbud.

For mange kommuner kan det også være vanskelig å tilpasse opplæringen slik at deltakere med helsemessige utfordringer får et godt utbytte av opplæringen. Dette gjelder for eksempel personer som er traumatiserte på grunn av krigshandlinger, flukt og liknende, og personer med sansetap.

Opplæringen i 50 timer samfunnskunnskap skal komme tidlig i opplæringsløpet og skal tilbys på et språk deltakerne forstår. En kartlegging viser at 63 prosent av kommunene gjennomfører opplæringen på norsk. Kommunene oppgir at dette skyldes manglende ressurser.34 Det er utviklet en gratis nettbasert læringsressurs i samfunnskunnskap på mange innvandrerspråk. Ressursen kan brukes både i opplæringen og til selvstudium. Kompetanseheving for de som underviser i samfunnskunnskap, har vært et satsingsområde gjennom flere år.

4.5 Felles utfordringer for begge ordningene

Kvaliteten i opplæringen og kvalifiseringen er avhengig av juridiske, økonomiske og faglige rammebetingelser og lokal styring og prioritering. På lokalt nivå vil samspillet mellom organisering, tilgang til ressurser og materiell, herunder kompetansen til ledere, lærere og programrådgivere, ha betydning for deltakernes utbytte. I dette samspillet inngår også politisk og administrativ forankring i kommunen, og samarbeid med lokalt arbeidsliv og Arbeids- og velferdsetaten.

Enkelte utfordringer gjelder for begge ordningene i introduksjonsloven. Flere utredninger har pekt på behovet for bedre individuell tilrettelegging og bedre samordning av innsatsen, økt kompetanse hos lærere og programrådgivere og mer kunnskap om kvaliteten i og effekten av tiltak.35

4.5.1 Koordinering og samarbeid

Fafo peker på at lokalt samarbeid og koordinering er svært viktig for å lykkes, men at dette har vist seg å være utfordrende.36 Ordningene i introduksjonsloven forutsetter systematisk planlegging og samarbeid mellom flere aktører over tid, både sentralt og lokalt. På kommunalt nivå må for eksempel voksenopplæringen samarbeide med den instansen som har ansvar for introduksjonsprogrammet, som i de fleste kommuner er enten flyktningkontoret eller arbeids- og velferdsforvaltningen. Om lag halvparten av kommunene har lagt forvaltningen av introduksjonsprogrammet til det lokale NAV-kontoret.37 Om introduksjonsprogrammet er organisert i eller utenfor NAV-kontoret ser ikke ut til å ha stor innvirkningen på resultatene for overgang til arbeid eller utdanning.38 Flere offentlige utvalg har imidlertid pekt på at Arbeids- og velferdsetaten må begynne samarbeidet med kommunen på et tidlig tidspunkt og at NAV-kontoret må ha en tydeligere rolle i arbeidet.

Mangelfull samordning av opplæring etter opplæringsloven og introduksjonsloven fører til at mange innvandrere som trenger formell utdanning, ikke tar utdanning, eller bruker uforholdsmessig lang tid på å gjennomføre den.39 (Se kapittel 8 for en omtale av utfordringer og tiltak for samordning på integreringsområdet.)

Samarbeid mellom kommuner kan bidra til et bedre tjenestetilbud i kommuner med små miljøer. Slikt samarbeid er mest utbredt for opplæringen i samfunnskunnskap, der 37 prosent av kommunene samarbeider, mens syv prosent av kommunene samarbeider om norskopplæringen.40 For introduksjonsprogrammet forekommer slikt samarbeid bare i et lite antall mindre sentrale kommuner.41

Også frivillige organisasjoner, lokalt arbeidsliv, attføringsbedrifter og karrieresentre kan spille en viktig rolle i kvalifiseringsarbeidet. Gjennom å involvere seg i dette arbeidet kan arbeidsgivere også få bedre innsikt i deltakernes potensial som arbeidskraft. Fafo finner at kommuner som har prioritert samarbeid med frivillig sektor, har noe bedre resultater for deltakerne når det gjelder utvikling av sosialt nettverk.42 En fjerdedel av kommunene som deltok i kartleggingen av opplæring i norsk og samfunnskunnskap, oppgir at de samarbeider med lokalt arbeidsliv, først og fremst om språkpraksisplasser. Omtrent en like stor andel samarbeider med frivillige organisasjoner.43

4.5.2 Individuell tilrettelegging

Tett individuell oppfølging av deltakerne ser ut til å ha god effekt på resultatene i introduksjonsprogrammet.44 Flere offentlig utvalg har påpekt at det er behov for mer differensiering og økt fleksibilitet i ordningene. Deltakerne tar også opp at de ønsker bedre differensiering og individuell tilrettelegging.45 Utfordringen med å tilrettelegge individuelt kan henge sammen med mangel på relevante tilbud, eller at tilbudene som finnes ikke er tilpasset deltakernes behov, særlig når det gjelder den enkeltes utdanningsnivå.

Gjennom ordningen med kommunale utviklingsmidler (KUM) kan kommunene søke IMDi om tilskudd for å bedre resultatene i kommunenes integreringsarbeid, med vekt på opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Tilskuddsordningen skal bidra til kunnskaps- og metodeutvikling som har overføringsverdi til andre kommuner.

4.5.3 Kompetansen til lærere i norskopplæringen og programrådgivere i introduksjonsprogrammet

I Fafos kunnskapsstatus om introduksjonsprogrammet og norskopplæring framheves betydningen av at de ansatte til enhver tid har den kompetansen som er nødvendig for å utføre jobben på best mulig måte.46 Østberg-utvalget påpeker at det er særlig store behov for kompetanseutvikling i voksenopplæringen.47 Den økte tilstrømmingen av flyktninger innebærer også at det blir behov for å utdanne flere lærere med relevant kompetanse i tiden framover.

De som skal undervise i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven, skal til vanlig ha godkjent lærerutdanning. Det er rundt 2 500 lærere som underviser i norsk etter introduksjonsloven, fordelt på om lag 2 200 årsverk. Undersøkelser tyder på at de fleste lærerne tilfredsstiller introduksjonslovens krav om lærerutdanning, men at under halvparten av dem som underviser i norsk, har formell kompetanse i faget norsk som andrespråk eller annen relevant fordypning. Det er imidlertid betydelige regionale forskjeller. Ønsket om kompetanseheving er stort blant lærerne, men kun noen få studietilbud er spesielt rettet inn mot de som underviser, eller skal undervise voksne.48

Programrådgivere i de kommunale introduksjonsprogrammene har ulik fagbakgrunn. Introduksjonsloven gir programrådgiverne et stort handlingsrom for hvordan programmet utformes, og hvilke tiltak som skal brukes. Utøvelse av skjønn er en nødvendig del av programrådgivernes arbeid, samtidig som det er viktig å sikre likebehandling. Kompleksiteten i programrådgiverens rolle understreker betydningen av å ha tverrfaglig kompetanse.49

4.5.4 Behov for kunnskap og systematisering av metodikk

Det er behov for bedre kunnskap om sammenhengen mellom implementering av ordningene og resultatene. Det samme gjelder sammenhengen mellom brukermedvirkning og resultater. Fafo viser i sin kunnskapsstatus til at det trengs mer kunnskap blant annet om hvilke arbeidsmetoder og tiltak som fungerer for spesifikke målgrupper. Implementering, organisering og arbeidsmetoder har utviklet seg siden introduksjonsprogrammet ble innført i 2004, og sammenhengene kan derfor se annerledes ut i dag enn det de gjorde for fem og ti år siden. Behovet for kunnskapsutvikling, særlig om opplæring i norsk og samfunnskunnskap er påpekt av flere.50 For å få bedre kunnskap om ordningene i introduksjonsloven har Justis- og beredskapsdepartementet satt i gang en evaluering av introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap som avsluttes i 2016.

Flere utredninger har etterlyst systematisering av metodikk og effekter. Både i norskopplæringen og i introduksjonsprogrammet arbeides det med metodeutvikling og -utprøving. Det kan imidlertid være en utfordring å få spredd erfaringer og kunnskap på en systematisk måte. IMDi har som en av sine prioriterte oppgaver å dokumentere kommunenes integreringsarbeid. Formidling av god praksis er en del av oppdraget, særlig for å bedre måloppnåelsen i introduksjonsprogrammet.51 Når det gjelder norskopplæringen, har det gjennom flere år vært arbeidet med utprøving av metoder og erfaringsdeling, blant annet gjennom årlige etterutdanningssamlinger og konferanser.

4.6 Tiltak for bedre kvalifiseringsordninger for flyktninger og innvandrere

Høye ankomster av flyktninger fører til stort press på det lokale tjenesteapparatet. Dette gjør det ekstra viktig med effektive kvalifiseringsordninger som gir deltakerne godt utbytte. Regjeringen vil gjennomføre tiltak som gir deltakerne i introduksjonsprogrammet, opplæringen i norsk og samfunnskunnskap og Jobbsjansen (se boks 4.3), bedre muligheter til å skaffe seg en kompetanse som er etterspurt i arbeidslivet. Det er behov for å forbedre kommunenes gjennomføring av introduksjonsprogrammet, særlig når det gjelder kvaliteten og innholdet i programmet. Kompetansen til lærere og programrådgivere er også et viktig satsingsområde. Tiltakene skal samlet sett bidra til at man utnytter tiden til deltakere i programmet og opplæringen bedre, og til at kommunene kan tilrettelegge bedre for individuelle behov. Dette skal igjen bidra til å redusere de kommunale forskjellene.

Sammen med tiltak for en mer effektiv voksenopplæring og et styrket opplæringstilbud i Arbeids- og velferdsetaten, skal dette bidra til at flere får en stabil tilknytning til arbeidslivet.

I en ny melding om integreringspolitikk som legges fram våren 2016, vil regjeringen presentere en videreutvikling av politikken i meldingen om utenforskap og voksnes læring. I arbeidet vil man blant annet vurdere innretningen av introduksjonsprogrammet.

4.6.1 Mer utdanning i ordningene

Utdanningsbakgrunn og kompetanse har stor betydning for mulighetene til å få varig innpass i arbeidslivet. Andelen voksne innvandrere som har svake grunnleggende ferdigheter, er høyere enn i den øvrige befolkningen, jf. kapittel 2.1.2. Et stort flertall av deltakere i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap har mange år i yrkesaktiv alder foran seg.52 Kvalifisering av innvandrere vil derfor kunne gi stor samfunnsøkonomisk gevinst.

Økt bruk av grunnskoleopplæring og videregående opplæring i introduksjonsprogrammet

Regjeringen vil legge bedre til rette for at de som ønsker og har behov for det, skal kunne ta grunnskoleopplæring og videregående opplæring i introduksjonsprogrammet. Lovendringer vil vurderes i denne sammenhengen. En slik tilrettelegging vil være et viktig virkemiddel for å øke utdanningsnivået i målgruppen, særlig blant kvinner.

Ordinær utdanning på fulltid utover grunnskolenivå, enten det er videregående opplæring eller høyere utdanning, har i rundskrivet til introduksjonsloven ikke vært definert som grunnleggende kvalifisering, og har derfor ikke kunnet inngå i introduksjonsprogrammet. Rundskrivet vil endres for å fjerne begrensingen om at kun deler av videregående opplæring kan inngå i programmet. Det legges dermed til rette for at større deler av videregående opplæring eller videregående opplæring på hel- eller deltid kan inngå i programmet for deltakere som har rettigheter til det og kan ha utbytte av det. Flere vil også kunne fullføre moduler, jf. kapittel 3.9.1. For noen voksne kan praksisbrevordningen være et egnet opplæringstilbud som et skritt på veien mot fullt fagbrev, jf. kapittel 3.9.7.

Videre ble introduksjonslovens retningslinjer endret i 2015 for å tydeliggjøre at arbeid eller utdanning ikke er alternative mål; for en del av deltakerne kan veien til arbeid gå via utdanning.

Individuell vurdering av introduksjonsprogrammets varighet

Kommunene skal fastsette hvor lenge den enkeltes program skal vare. Loven angir en øvre grense på to år, men åpner også for at kommunen kan utvide programmet med inntil ett år når særlige grunner taler for det. Kommunene ser i stor grad ut til å planlegge programmene ut fra en standard på to år. Det kan både gi lite rom for individuell tilrettelegging og en fare for innlåsing i programmet. I en situasjon der et stort antall flyktninger med ulike kvalifiserings- og opplæringsbehov skal inn i introduksjonsprogrammet, er det særlig viktig med differensierte og tilpassede programmer når det gjelder både innhold og varighet. Noen vil trenge kort tid i introduksjonsprogram før de kan komme i gang med utdanning eller jobb. For andre kan forlengelse av programmet utover to år være aktuelt dersom det kan øke muligheten for deltakelse i arbeidslivet. Programtid utover to år kan for eksempel være aktuelt for personer med liten skolebakgrunn eller deltakere som har startet i grunnskole eller videregående opplæring som en del av introduksjonsprogrammet. Rapporteringer tyder på at kommunene i liten grad benytter muligheten til å forlenge programmet. For å bedre fleksibiliteten og den individuelle tilretteleggingen, bør kommunen legge større vekt på å vurdere varigheten på programmet i hvert enkelt tilfelle. Regjeringen vil i tillegg utrede om introduksjonsloven skal endres for å stimulere til at kommunene bruker muligheten til å forlenge programmet utover to år, til inntil tre år.

Mer grunnleggende ferdigheter og grunnleggende allmennkunnskaper i norskopplæringen

For å gi et bedre grunnlag for overgang til arbeid eller utdanning, bør opplæringen i større grad inkludere opplæring i grunnleggende ferdigheter og grunnleggende allmennkunnskaper for dem som har behov for det. Slik opplæring vil ikke erstatte grunnskole og videregående opplæring, men forberede for den typen opplæring eller arbeid. Tiltaket må ses i sammenheng med forslaget om forsøk med modulstrukturert opplæring for voksne, jf. kapittel 3.9.1.

Endring av fritaksregler

Innvandrere som har rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, kan ha opparbeidet seg norskferdigheter gjennom annen opplæring enn norskopplæring etter introduksjonsloven, blant annet gjennom grunnskoleopplæring. Reglene for hva som kan gi fritak fra plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal gjennomgås. Gjennomført grunnskoleopplæring av et visst omfang uten at denne opplæringen er dokumentert med sluttvurdering med karakter i faget, bør for eksempel kunne gi fritak. Hensikten vil være bedre samordning av opplæringsloven og introduksjonsloven, som igjen skal bidra til mer effektive opplæringsløp.

Behovet og tiltak for ytterligere samordning av opplæring etter opplæringsloven og introduksjonsloven er omtalt i kapittel 8, og det vil iverksettes forsøk og regelverksgjennomgang.

Regjeringen vil

• legge til rette for å øke bruken av grunnskoleopplæring og videregående opplæring i introduksjonsprogrammet

• fjerne begrensningen om at kun deler av videregående opplæring kan inngå i introduksjonsprogrammet

• utrede om introduksjonsloven skal endres for å øke bruken av muligheten til å forlenge programmet utover to år, til inntil tre år

• vurdere å endre Læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere ved å legge inn mer opplæring i grunnleggende ferdigheter og eventuelt grunnleggende allmennkunnskaper

• endre reglene for hva som skal gi fritak fra plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap i forskrift til introduksjonsloven

4.6.2 Økt kompetanse blant ansatte i norskopplæringen og introduksjonsprogrammet

Det er en nær sammenheng mellom lærernes kompetanse og deltakernes læringsutbytte. Styrking av læreres kompetanse er et viktig satsingsområde for regjeringen.

Lærerne i norskopplæringen

Undervisning av en deltakergruppe med svært ulike forutsetninger og behov krever høy faglig og pedagogisk kompetanse. Under halvparten av lærerne på landsbasis har formell kompetanse i faget norsk som andrespråk, men lærernes kompetanse varierer fra fylke til fylke.53 Dette kan føre til at deltakerne ikke får et likeverdig opplæringstilbud. Regjeringen vil derfor innføre krav om at de som skal undervise i norsk etter introduksjonsloven, skal ha faglig fordypning i relevante fag. Det må utredes hvordan kompetansekrav skal innføres, og hvilke dispensasjonsordninger som eventuelt skal gjelde. Regjeringen vil bidra til at lærerne får anledning til å heve sin kompetanse, og vil som et første trinn opprette flere relevante studietilbud fra 2016. Regjeringen vil også ta initiativ til felles kompetanseutvikling for lærere i norskopplæringen og lærere som underviser etter opplæringsloven, jf. kapittel 8.

Programrådgivere i introduksjonsprogrammet

Målrettede introduksjonsprogrammer stiller høye krav til programrådgiverens faglige kompetanse. IMDi skal i 2016 gjennomføre mer systematisk kompetanseheving av programrådgivere over hele landet. Hensikten med kompetansehevingen er blant annet å bedre kvaliteten i kommunenes introduksjonsprogram, og bidra til å minke de kommunale forskjellene.

Regjeringen vil

• innføre krav om at lærere som skal undervise i norsk etter introduksjonsloven, skal ha faglig fordypning i relevante fag. Det må utredes hvordan kompetansekrav skal innføres, og hvilke dispensasjonsordninger som eventuelt skal gjelde

• tilby kompetanseheving til lærere som skal undervise i norsk etter introduksjonsloven

• tilby kompetanseheving til programrådgivere i introduksjonsprogrammet

4.6.3 Bedre individuell tilrettelegging og mer arbeidsretting

Gode kvalifiseringsordninger som gir økte muligheter for å delta i arbeid og utdanning, krever innsats fra den enkelte. Det krever også at kommunene er i stand til å tilrettelegge for deltakernes ulike behov.

Økt gjennomføring blant kvinner

En betydelig lavere andel kvinner enn menn går over i arbeid eller utdanning etter avsluttet introduksjonsprogram. En del av forklaringen er at kvinner slutter eller får opphold i kvalifiseringen i forbindelse med omsorgspermisjoner, jf. kapittel 4.3.1.

Fravær og permisjoner gjør at en del kvinner mister muligheten til jevn progresjon. Det er varierende hvorvidt kommunene har kontakt med deltakere i omsorgspermisjoner for å motivere dem til å starte opp igjen i kvalifisering etter permisjonen. Regjeringen mener det er viktig å øke kvinners overgang til arbeid og utdanning etter gjennomført introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. For at flere skal komme tilbake til kvalifisering etter omsorgspermisjon, og derigjennom øke mulighetene for at den enkelte kommer i arbeid, vil regjeringenvurdere om adgangen til permisjoner særlig fra introduksjonsprogrammet kan begrenses, og hvordan deltakere i omsorgspermisjon kan følges tettere opp og motiveres til å starte opp igjen i kvalifisering etter permisjonen.

Særskilt tilrettelegging av norskopplæringen

En del deltakere i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap har særlige helsemessige utfordringer som gjør språklæringen vanskelig. Vox har fått i oppdrag å utrede spørsmålet om særskilt tilrettelegging av opplæringen.

Økt arbeidsretting av introduksjonsprogrammet og norskopplæringen

Mange av deltakerne vil ha utbytte av et mer arbeidsrettet program eller opplæring. Mange vil ha nytte av å få prøve seg i arbeidslivet mens de er i kvalifisering, og bør tidlig være i kontakt med arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet bør derfor planlegges i nært samarbeid mellom kommunene og andre lokale aktører, som frivillige aktører og lokalt og regionalt arbeidsliv. Dessuten har en del attføringsbedrifter kompetanse som kan benyttes i kvalifiseringen av flyktninger, se boks 4.5. Mer og tettere samarbeid med arbeids- og næringslivet kan gi økt tilgang på arbeidspraksisplasser. Det kan også bidra til at kvalifiseringen i større grad tar utgangspunkt i behovet for arbeidskraft både på kort og lang sikt.

Uavhengig av om introduksjonsprogrammet er organisert i eller utenfor NAV-kontoret, kan Arbeids- og velferdsetaten ha en viktig rolle i å arbeidsrette programmet. I tillegg til å bidra i planleggingen av programmet kan NAV-kontoret tilby informasjon om arbeidsmarkedet og hvilke forventninger som stilles, samarbeide om den enkelte deltaker på et tidlig stadium og vurdere behov for arbeidsrettet bistand samt tilby arbeidsmarkedstiltak som en del av introduksjonsprogrammet.54

Ettersom mange kommuner har utfordringer med å tilby individuelt tilpassede introduksjonsprogrammer med arbeidsrettet og kvalifiserende innhold, skal det utredes om det bør gis flere føringer i introduksjonsloven for hvilke minimumstiltak som bør inngå i programmet for å forberede til deltakelse i arbeidslivet. Det skal blant annet vurderes hvordan man kan legge sterkere føringer for at flere deltar i arbeidsrettede tiltak i sitt program. For alle deltakere skal det som en del av utformingen av individuell plan, gjøres en konkret vurdering av om praksis i arbeidslivet eller andre arbeidsrettede tiltak skal inngå i programmet.

For ytterligere å legge til rette for økt overgang til arbeid er introduksjonsloven endret fra 1. januar 2016 slik at det er mulig å få permisjon fra introduksjonsprogrammet ved tilbud om arbeid. Det vil gi mulighet til å få erfaring fra arbeidslivet, trygghet i den første sårbare perioden i arbeidslivet, og mulighet for å vende tilbake til opplæring dersom erfaringen fra arbeidslivet viser at man trenger mer grunnleggende kvalifisering.

Regjeringen ønsker å stimulere til økt samarbeid mellom kommunene og offentlige og private arbeidsgivere. For å få til det, vurderes en rekke tiltak – som økt bruk av mentorordning, arbeidslivsrådgivning, økonomiske tiltak og samarbeids- og intensjonsavtaler. Når det gjelder norskopplæringen kan arbeidsretting dreie seg både om arenaer for opplæring, innholdet i undervisningen, og oppfølging og veiledning av deltakeren.Regjeringen vil gjennom arbeidet med en ny melding til Stortinget om integreringspolitikk vurdere nærmere hvordan man kan få til et tettere samarbeid med partene i arbeidslivet og frivillige organisasjoner.

Regjeringen vil

• vurdere hvordan deltakere i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap som har omsorgspermisjon, kan følges tettere opp for å motivere dem til å gjenoppta kvalifiseringen etter endt permisjon

• utrede spørsmålet om særskilt tilrettelagt opplæring for personer med nedsatt funksjonsevne som deltar i opplæring i norsk og samfunnskunnskap

• at flere kommuner arbeidsretter introduksjonsprogrammet og samarbeider med offentlige og private arbeidsgivere

• utrede hva som bør være minimumsinnholdet i introduksjonsprogrammet, særlig for å øke bruken av arbeidsrettede tiltak

4.6.4 Nasjonale kvalitetsstandarder for norskopplæring

Det finnes i dag ingen tverrsektorielle og felles standarder for kvalitet, verken til tilbyderne eller til den opplæringen som foregår utenfor introduksjonslovens virkeområde. Det skal derfor utvikles slike kvalitetsstandarder som veiledning for norskopplæring som tilbys i regi av offentlige etater, eller av private virksomheter, der det offentlige er bestiller. Hensikten er at norskopplæringen som tilbys av ulike tilbydere på tvers av sektorer, skal holde en viss kvalitet og være mer harmonisert enn i dag. Utvikling av nasjonale kvalitetsstandarder for norskopplæring vil skje i et samarbeid mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet.

Regjeringen vil

• innføre nasjonale tverrsektorielle kvalitetsstandarder for norskopplæring