7 Utenriksdepartementets oppgaver og nasjonalt samarbeid om eksportkontroll

Utenriksdepartementets oppgaver som ansvarlig myndighet for den strategiske eksportkontrollen består av et bredt omfang av forvaltningsoppgaver, samt politikkutvikling og -gjennomføring. Dette inkluderer utvikling av norsk eksportkontrollpolitikk, ivaretagelse av norske interesser i et omfattende multilateralt samarbeid, informasjonsarbeid overfor næringslivet, samt behandling av søknader om eksportlisenser, generelle henvendelser om muligheten for å få tillatelse til en eksport og oppfølging av rapporteringer fra industrien. Departementet er også ansvarlig for håndhevelse av sanksjonsregimer som er vedtatt i FNs sikkerhetsråd og for restriktive tiltak vedtatt av EUs råd og som Norge har sluttet seg til. Disse gjennomføres i norske forskrifter.

Lisensieringsarbeidet betinger at departementet besitter spesialisert ekspertise og tilstrekkelige ressurser for å sikre en effektiv og ansvarlig forvaltning. Det er et mål at bedriftenes eksportlisenssøknader behandles på en tidsmessig måte. Et oppdatert regelverk, samt juridisk, sikkerhetspolitisk, eksportkontrollfaglig og teknisk kompetanse er avgjørende for å sikre gjennomføring av en effektiv kontroll, ivareta Stortingets forutsetninger og Norges internasjonale forpliktelser.

En sentral oppgave for Utenriksdepartementet er informasjonsvirksomhet overfor næringslivet. Det legges stor vekt på å sikre departementets tilgjengelighet og nær kontakt med eksportbedriftene om både konkrete eksportsaker og om veiledning om eksportkontrollregelverket generelt. God kontakt er også viktig for at departementet skal kunne ha nødvendig oversikt over det norske teknologimiljøet, norsk teknologiutvikling og viktige næringsinteresser. Det redegjøres nærmere for dette i kapittel 8.

I tillegg til Utenriksdepartementet, har også Tolletaten og Politiets sikkerhetstjeneste lovpålagte oppgaver på eksportkontrollområdet. I kapittel 7.3 redegjøres det nærmere for samarbeidet mellom de ulike etater og departementet om en mest mulig effektiv eksportkontroll.

Regjeringen vil fortsatt sikre tilstrekkelig kompetanse, tilstrekkelige ressurser og rammebetingelser for å kunne ivareta de omfattende og komplekse oppgavene på området.

Det ble redegjort grundig for Utenriksdepartementets oppgaver i Meld. St. 49 (2012–2013) og Meld. St. 8 (2015–2016).

Grunnlaget for kontrollen med forsvarsmateriell er beskrevet i kapittel 2.

Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med strategisk eksportkontroll ble lagt frem i februar 2021. Utenriksdepartementet har allerede igangsatt flere tiltak for å følge opp undersøkelsen, blant annet gjennomgang av eldre landklareringer, etablering av en ny mal for landklareringer, nye standardiserte maler, kvalitetssikring av lisensvilkår, revisjon av den operative lisensieringshåndboken, samt bedre dokumentasjon av utførte vurderinger i saksbehandlingen. Anskaffelsen av nytt saksbehandlingssystem er også en viktig del av dette arbeidet.

7.1 Kontrollen med eksport av flerbruksvarer

Flerbruksvarer – også kjent som «dual-use»-varer – er varer som opprinnelig er utviklet for sivil bruk, men som er identifisert innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene til også å kunne ha viktige militære anvendelser, først og fremst knyttet til masseødeleggelsesvåpen (MØV) eller leveringsmidler for slike våpen. Innenfor Australia-gruppen, Missilkontrollregimet MTCR, det kjernefysiske regimet NSG og Wassenaar-samarbeidet, pågår det løpende forhandlinger innenfor tekniske ekspertgrupper om nye teknologier og oppdatering av kontrollistene. Norge deltar i alle regimene, herunder arbeidet i de ulike ekspertgruppene.

Flerbruksvarer er beskrevet i eksportkontrollforskriftens liste II. Listen samsvarer med EUs flerbruksvareliste, som er en sammenstilling av alle listene som gjelder flerbruksvarer og -teknologi som er fremforhandlet i de multilaterale regimene.

Kontrollen med eksport av flerbruksvarer skal hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler for slike våpen. Dersom det i vurderingen av en lisenssøknad kan godtgjøres at det aktuelle salget utelukkende er for sivil bruk, forutsettes det at lisens innvilges slik at legitim handel ikke hindres unødig.

Innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene utveksles det omfattende informasjon om spredningstrender og anskaffelsesforsøk, fremvoksende teknologier samt om relevante nasjonale avslag på lisenssøknader. Dette er informasjon som skal tas hensyn til i de enkelte medlemslandenes lisensvurderinger. Dersom et land har notifisert lisensavslag, forutsettes det at øvrige medlemsland avslår tilsvarende lisenssøknader til den samme mottakeren. Denne «no undercut»-prosedyren skal bidra til å forebygge leveranser til bruk i MØV-aktiviteter, samt hindre kommersiell undergraving mellom bedrifter i medlemslandene.

Kontrollen med eksport av flerbruksvarer kan være svært kompleks og medfører grundige risikovurderinger. I saksbehandlingen inngår ofte gradert informasjon knyttet til det aktuelle mottakerlandet, herunder om bekymringsfulle våpenprogrammer. Det er ikke mulig å gi samme forutsigbarhet om muligheten for å få lisens for flerbruksvarer som ved eksport av forsvarsmateriell, som i større grad baserer seg på nasjonal sikkerhetspolitikk og nasjonal diskresjon. Dette skyldes i hovedsak uforutsigbarhet knyttet til informasjon om risiko for at flerbruksvarer er ment for uakseptabel bruk i MØV-aktiviteter eller annen uakseptabel militær sluttbruk. Dersom det ikke foreligger bekymringsfull informasjon eller vurderinger som tilsier risiko, skal lisens innvilges.

7.2 Nytt søknads- og saksbehandlingssystem

En viktig forutsetning for Utenriksdepartementets gjennomføring av kontrolloppgavene er et effektivt, sporbart og sikkert søknads- og saksbehandlingssystem. I 2015 tok departementet i bruk søknads- og saksbehandlingssystemet E-lisens. Dette systemet benyttes til å motta og behandle søknader om eksportlisenser, samt til innsending og behandling av andre søknader og henvendelser om eksportkontroll. Systemet benyttes også av industrien til rapportering om eksport av forsvarsmateriell og for fremstilling av det statistiske materialet som inngår i denne meldingen. E-lisens sørger for nødvendig sikkerhet for ivaretakelse av sensitive opplysninger, herunder særlig bedrifts-, børs- og landsensitiv informasjon.

E-lisens sørger også for at departementet kan kontrollere at bedriftene oppfyller det lovpålagte kravet om rapportering av den konkrete eksporten av forsvarsmateriell og flerbruksvarer for militær bruk som har funnet sted innenfor rammen av gyldige lisenser.

Samtidig betyr økningen i antall saker, økende kompleksitet, nye kontrolloppgaver og behov for forbedring av funksjoner knyttet til brukervennlighet både for industrien og departementet, at det er nødvendig å styrke E-lisens. I 2020 ble det igangsatt en anskaffelsesprosess for et nytt E-lisens-system. Dette er et strategisk viktig tiltak for at departementet skal være i stand til å utøve en mer effektiv oppgaveløsning, en bedre forvaltning av eksportkontrollen og bedre utnyttelse av departementets ressurser. Til dette prosjektet har sentrale forsvarsbedrifter gitt innspill til ønsket funksjonalitet. Departementet vil, innenfor kostnadsrammene som er satt, søke å implementere disse funksjonalitetsønskene.

Det nye systemet legger vekt på å legge til rette for styrket sporbarhet og skriftliggjøring av vurderinger i saksbehandlingen, mer effektiv samhandling i forvaltningsapparatet, bedre funksjoner for oppfølging av vilkår og særvilkår tilknyttet lisenser, samt et mer brukervennlig og effektivt system for industrien. Det nye systemet skal inkludere elementer som allerede er blitt oppdatert i departementet, herunder vedtaksmaler, standardiserte besvarelser, tydelig og korrekt hjemmelsbruk, samt sørge for styrket ivaretagelse av bestemmelsene i forvaltningsloven. Det skal i tillegg opprettes integrasjon mellom E-lisens og Tolletatens deklarasjonssystem TVINN, for å styrke den digitale samhandlingen mellom departementet og Tolletaten i kontrollen av eksport av strategiske varer.

7.3 Det nasjonale samarbeidet om eksportkontroll

Det nasjonale samarbeidet om eksportkontroll består av et tett operativt samarbeid mellom Utenriksdepartementet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Tolletaten og Etterretningstjenesten. PST er gjennom politiloven ansvarlig for å forebygge og etterforske brudd på eksportkontrollregelverket. Tolletaten er ansvarlig for vare- og dokumentkontroll ved eksport. Etterretningstjenesten har gjennom den nye etterretningstjenesteloven også lovpålagte oppgaver knyttet til eksportkontroll og ikke-spredning.

Departementet trekker ved behov på ekspertise fra Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA).

Riksrevisjonens rapport påpeker at det nasjonale samarbeidet om eksportkontroll og ikke-spredning er godt, og at det er nødvendig å styrke informasjonsutvekslingen, også på gradert nivå. Det anses nødvendig å etablere en effektiv, felles kommunikasjonsplattform for å styre det nasjonale samarbeidet og informasjonsutvekslingen. Videre arbeider vi med å se på løsninger for å integrere funksjoner mellom nye E-lisens og Tolletatens TVINN-system.

Departementet legger videre stor vekt på å styrke og videreutvikle det nasjonale samarbeidet om eksportkontroll. Det legges vekt på tett operativt samarbeid med PST, Tolletaten og Etterretningstjenesten, og strategisk samarbeid med de ansvarlige departementene. Etatene samarbeider også om utvalgte saker i Operativ eksportkontrollgruppe (OEG) der formålet er å bistå departementet med beslutningsstøtte.

Utviklingen i internasjonal spredningsaktivitet medfører at kontrolloppgavene blir stadig mer utfordrende og komplekse. Flere norske bedrifter utvikler eller produserer strategiske varer og teknologi som er etterspurt av land det er knyttet bekymring til med tanke på mulig utvikling av masseødeleggelsesvåpen, eller til andre uønskede militære formål. Også norske bedrifter utsettes for fordekte anskaffelsesforsøk, og det er en viktig oppgave for myndighetene å bidra til økt årvåkenhet blant norske bedrifter. Det nasjonale samarbeidet spiller en avgjørende rolle for å sikre en ansvarlig gjennomføring av kontrolloppgavene, samt etterlevelse av Norges internasjonale forpliktelser på området. I denne sammenheng er det nødvendig at PST, Tolletaten, Etterretningstjenesten, FFI og DSA deltar i relevante ekspertmøter innenfor rammen av det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet.

Regjeringen er opptatt av å sikre et godt nasjonalt samarbeid. Det er nødvendig at alle de involverte nasjonale aktørene prioriterer arbeidet med eksportkontroll, og at disse har tilstrekkelige ressurser og kompetanse for å kunne støtte opp om en ansvarlig eksportkontroll og forebygge spredning av masseødeleggelsesvåpen.