3 Situasjonsbeskrivelse – status og utviklingstrekk

Straffegjennomføringen i Norge har gjennom lang tid klart å forene hensynet til sikkerhet og samfunnsvern med rehabilitering og tilbakeføring til samfunnet. Samtidig har både samfunnet og kriminaliteten endret seg, og dermed også grunnlaget for arbeidet i kriminalomsorgen. De viktigste utviklingstrekkene de siste 15 årene kan oppsummeres slik:

• Det har vært en stor reduksjon i registrert kriminalitet siden midten av 2000-tallet, både i antall anmeldelser, siktede og straffereaksjoner.

• Det har vært en vesentlig reduksjon i antall nyinnsettelser i fengsel, men ikke en tilsvarende reduksjon i gjennomsnittlig antall innsatte i fengsel.

• Det har vært en økning i antallet iverksettelser av straffegjennomføring i samfunnet. Etter 2018 har antallet domfelte som gjennomfører straff i samfunnet vært høyere enn antallet som gjennomfører straff i fengsel.

• Gruppen innsatte som gjennomfører straffen i fengsel kan karakteriseres som mer krevende. En større andel av de innsatte er dømt for alvorlige lovbrudd, fengselsoppholdene har blitt lengre og det har vært en dobling i antall dømt til forvaring.

• Færre unge er i fengsel nå enn tidligere, og gjennomsnittsalderen i fengsel har økt og var i 2020 den høyeste i Norden.

• Mange innsatte i fengsel har psykiske vansker og/eller problemer med rus, og flere dømmes til tvunget psykisk helsevern og tvungen omsorg i helsetjenesten.

• Mange av de innsatte i fengsel har utenlandsk statsborgerskap, men denne andelen er noe redusert de seneste årene.

• For løslatte personer i 2014 hadde 20 prosent tilbakefall i løpet av to år. Dette er lavest i Norden, sammen med Island, og cirka 15 prosentpoeng lavere enn for de andre nordiske landene.

3.1 Utviklingen i kriminalitetsbildet og straffesakskjeden

Siden midten av 1990-årene har det vært en internasjonal trend mot mindre kriminalitet, både målt etter anmeldte lovbrudd og reell forekomst i befolkningen. Det er variasjoner mellom landene når det gjelder tidspunkt, omfang og sammensetning, men siden toppunktet i 1990-årene har det vært en klar trend mot færre lovbrudd. Trenden skyldes særlig en nedgang i vinningskriminalitet, men gjelder også andre lovbrudd.1 Drapsraten i europeiske land og USA økte fra 1960-årene til midten av 1990-årene. Deretter falt den kraftig igjen i de samme landene, med unntak for Storbritannia.2

Utviklingen med redusert kriminalitet gjenfinnes også i Norge, men kunnskapsgrunnlaget er fragmentert, og ikke så godt som ønskelig. Tallene viser likevel at det har vært en tydelig nedgang i andelen av befolkningen som er utsatt for tyveri og skadeverk. Slik figur 3.1 illustrerer, var det i 2018 kun 4 prosent av befolkningen som hadde blitt utsatt for tyveri, og 1,8 prosent hadde vært utsatt for skadeverk. Andelen av befolkningen som har vært utsatt for vold eller trusler om vold, har vært stabil på rundt 2–3 prosent siden 1980-årene. Drapsraten har også falt siden starten av 1990-årene, og er blant de laveste i Europa. Bruken av narkotika i den yngre delen av befolkningen har vært stabil siden 1990-årene. Det samme har antallet narkotikautløste dødsfall per 100 000 innbyggere. For andre sentrale områder av kriminalitetsbildet er kunnskapsgrunnlaget om det reelle omfanget av lovbrudd svakere.

Forstørr bilde

Kilde: SSB 2019, tabell 04621.

I tråd med den internasjonale trenden har også anmeldte lovbrudd falt kraftig i løpet av de siste 20 årene – totalt med rundt 25 prosent siden starten av 2000-tallet. Figur 3.2 viser at nedgangen er på rundt 50 prosent for eiendomstyveri i løpet av samme periode. Anmeldelser av vold og mishandling har økt med omtrent 20 prosent. Når det gjelder narkotika, har antall anmeldelser gått ned med rundt 30 prosent siden midten av 2010-tallet. Dette kan skyldes mindre kontrollvirksomhet fra politiet, særlig rettet mot lovbrudd i lavere strafferamme. Antall anmeldelser for seksuallovbrudd økte på sin side kraftig på slutten av 2010-tallet. Kunnskapsgrunnlaget om den reelle forekomsten i befolkningen av seksuallovbrudd er svakt, og det er vanskelig å vurdere i hvilken grad endringene indikerer økt reell forekomst eller endret straffeforfølging.

Forstørr bilde

Kilde: SSB 2020, tabell 08484.

Mengden av og typen oppgaver i kriminalomsorgen avhenger av en rekke forhold, herunder av virksomheten hos de tidligere leddene i straffesakskjeden. Kriminalitetsutviklingen er et viktig premiss, men også antallet dommer og lengden på de dommene som kriminalomsorgen mottar har konsekvenser for kriminalomsorgen. Dette kan være påvirket av aktiviteten og prioriteringene i politiet, påtalemyndigheten og domstolene.

Straffeskjerpelser kan medføre dels at flere blir dømt til fengselsstraff, dels at fengselsstraffene blir lengre. Som nevnt i punkt 2.3 ble det i 2010 vedtatt endringer i straffeloven med angivelse av strengere straff for blant annet grov vold og seksuallovbrudd. Videre har Riksadvokatens mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen de siste årene vektlagt seksuallovbrudd, og antallet avsagte dommer for seksuallovbrudd økte etter 2015. Med både nye prioriteringer og skjerpede straffer har kriminalomsorgen dermed fått «mer» straff å gjennomføre for seksuallovbrudd, slik det fremkommer i figur 3.3.

Forstørr bilde

Kilde: KDI (2020).

3.2 De innsatte utgjør en mer krevende gruppe

3.2.1 Overordnede trekk

Det har vært en markant reduksjon i antallet anmeldelser siden starten av 2000-tallet. Det har tilsvarende vært en reduksjon siden midten av 2000-tallet i antallet siktelser og antallet straffereaksjoner fra domstol. Kriminalomsorgen har også hatt en betydelig reduksjon i antallet nyinnsettelser i fengsel. Det har imidlertid ikke vært en tilsvarende reduksjon i antallet gjennomsnittlig innsatte eller antallet gjennomførte fengselsdøgn. Tvert imot har det vært en økning både i antallet totalt og i antallet i forhold til befolkningen frem til 2016, før det skjedde en reduksjon, noe som fremkommer i figur 3.4 og figur 3.5.

Forstørr bilde

¹ Nyinnsettelser i fengsel og gjennomsnittlig antall innsatte inkluderer fengsel etter dom og varetekt.

Kilde: KDI 2021.

Det kan virke som en selvmotsigelse at antallet nyinnsettelser i fengsel og antallet som idømmes betinget eller ubetinget fengselsstraff, sank markant, mens antallet innsatte og gjennomførte fengselsdøgn økte i samme tidsrom. Én av forklaringene er at fengselsstraffene generelt har blitt lengre de siste ti årene. Dette medfører at antallet som gjennomfører straff i fengsel, ikke reduseres like mye som endringer i antallet domfelte i utgangspunktet skulle tilsi.

Det har imidlertid vært en reduksjon i antallet innsatte og gjennomførte fengselsdøgn siden 2016. Reduksjonen gjelder primært for antallet som gjennomfører straff i fengsel.

Forstørr bilde

¹ Antall ubetingede fengselsdøgn avviklet i fengsel innebærer gjennomføring av ubetinget dom og forvaring, ikke inkludert varetekt. Antall ubetingede fengselsdøgn avviklet utenfor fengsel inkluderer institusjon §12, sykehus §13 og straffegjennomføring hjemme §16.1.

Kilde: KDI 2021.

Utviklingen med lengre straffer, og at flere gjennomfører straff i samfunnet, bidrar også til at gruppen fengselsinnsatte har endret seg. Kriminalomsorgen melder om et «hardere» miljø i fengslene, der flere av de innsatte gjennomfører dommer for grovere forbrytelser. Videre har fengselspopulasjonen i gjennomsnitt blitt stadig eldre. Mange av de innsatte har psykiske lidelser og/eller rusproblemer. En rapport fra 2014 viste at kun 8 prosent av de innsatte oppga at de ikke hadde noen tegn på psykiske lidelser.3 Dessuten er det fortsatt en relativt høy andel utenlandske statsborgere i norske fengsler, spesielt blant varetektsfengslede. Til sammen kan slike faktorer, i tillegg til at det er færre unge som fengsles nå enn tidligere, ha bidratt til at de innsatte i fengsel som gruppe nå oppleves som mer krevende.

3.2.2 Lengre fengselsstraffer

I gjennomsnitt er lengden på fengselsoppholdene blitt lengre. Ifølge tall fra Kriminalomsorgsdirektoratet ble 35 prosent av alle med straffegjennomføring i fengsel løslatt i løpet av én måned i 2010, mens tilsvarende tall for 2020 var 20 prosent. Blant de løslatte i 2020 hadde nesten 20 prosent vært mer enn ett år i fengsel, som vist i figur 3.6.

Forstørr bilde

Kilde: KDI 2021.

Endringen i lengde på fengselsstraff for personer som gjennomfører straffen i fengsel, kan til en viss grad forklares med innføringen av elektronisk kontroll fra 2008, ettersom en større andel av personer med korte fengselsdommer gjennomfører straffen i samfunnet på denne måten. Innføringen av elektronisk kontroll er imidlertid ikke hele forklaringen, for også for elektronisk kontroll har straffene blitt noe lengre de siste ti årene.

Antallet ubetingede fengselsdommer er redusert med 24 prosent siden 2010, men samtidig har gjennomsnittlig antall dager med ubetinget fengselsstraff økt med 19 prosent. I 2010 var gjennomsnittlig antall dager med ubetinget fengselsstraff på 167 dager, mens tilsvarende tall i 2019 var 198 dager. Denne utviklingen, som fremkommer i figur 3.7, samsvarer med de straffeskjerpelsene for blant annet vold og seksuallovbrudd som ble vedtatt i 2010.

Forstørr bilde

Kilde: SSB 2020, tabell 10651.

Det har også vært en tilsvarende økning i den gjennomsnittlige lengden på betingede dommer, fra 51 dager i 2010 til 63 dager i 2019. Også for varetekt har det blitt en klar endring mot at flere har lengre opphold. Når fengselsoppholdene blir lengre, vil ikke en reduksjon i antallet fengselsdommer nødvendigvis føre til en tilsvarende reduksjon i fengselspopulasjonen.

Dette fremkommer tydelig når tall fra før straffeskjerpelsene i 2010 sammenlignes med tall for dagens situasjon. Tall fra Kriminalomsorgsdirektoratet viser at det ble iverksatt cirka 5600 færre fengselsdommer i kriminalomsorgen i 2020 enn i 2007. Likevel ble det iverksatt over 56 000 flere fengselsdøgn i 2020 sammenlignet med i 2007. Dette kommer av at det i 2020 ble iverksatt langt færre fengselsdommer med varighet på under ett år, og flere fengselsdommer med varighet på to år eller mer, sammenlignet med i 2007.

En utvikling som bidrar til gjennomsnittlig lengre fengselsstraffer, er at færre løslates før hele den idømte straffen er gjennomført. Kriminalomsorgen kan løslate domfelte på prøve når vedkommende, medregnet mulig varetektsopphold, har gjennomført to tredjedeler av straffen og minst 60 dager. I 2010 var det 15 prosent som gjennomførte hele straffen, mens tilsvarende andel i 2020 var 21 prosent.

En annen utvikling gjennom de siste ti årene er at det nå er flere som gjennomfører dom på forvaring, som vist i figur 3.8. Forvaring idømmes når det anses å være en nærliggende fare for gjentakelse av nye alvorlige straffbare handlinger, og en tidsbestemt straff ikke anses tilstrekkelig for å verne samfunnet mot ny alvorlig kriminalitet. Antall personer med forvaringsdom lå lenge relativt stabilt på rundt 70 personer. Men siden 2010 har det vært en kraftig økning av antall innsatte med forvaringsdom, og i 2020 var det i gjennomsnitt 128 innsatte i forvaring. Forvaringsdommer fører gjerne til langvarig straffegjennomføring i fengsel, og selv om antallet forvaringsdommer ikke er så stort i det totale bildet, gir det relativt mange fengselsdøgn over tid. I 2011 var det i underkant av 28 000 fengselsdøgn i forvaring, mens det i 2020 var i underkant av 47 000.

Forstørr bilde

Kilde: KDI 2021.

3.2.3 Endringer i lovbruddstyper

Reduksjonen i antall anmeldelser og siktelser har vært spesielt stor for trafikkovertredelser og eiendomstyveri. Dette er lovbrudd som ofte ikke medfører fengselsstraff, men andre straffereaksjoner. Andelen siktelser for seksuallovbrudd, vold og mishandling økte fra 10 prosent av alle siktelser i 2010, til 14 prosent i 2019. Det er grunn til å anta at denne utviklingen blant annet henger sammen med endrede prioriteringer hos politiet. Utviklingen i andelen siktelser for det som karakteriseres som alvorlig og grov kriminalitet, gjenspeiles i en økning i andelen innsatte som er dømt for grov og alvorlig kriminalitet.

Selv om antallet som er fengslet for seksuallovbrudd, ikke utgjør en stor andel av nyinnsettelsene (6 prosent), er det en stor andel av dem som blir siktet for seksuallovbrudd, som idømmes fengselsstraff. Av alle straffereaksjoner for seksuallovbrudd var nesten halvparten ubetinget fengsel. Tilsvarende er cirka 40 prosent av alle straffereaksjoner som omhandler vold og mishandling, ubetinget fengselsstraff. Seksuallovbrudd, vold og mishandling medfører også fengselsstraffer som ofte er lengre enn for andre lovbrudd. Dermed er antallet innsatte som er domfelt for slike forhold, på en gitt dag relativt høyt.

Forstørr bilde

¹ Innsatte omfatter personer som gjennomfører ubetinget fengselsstraff eller forvaring i fengsel.

Kilde: SSB 2021, tabell 10531.

Som figur 3.9 viser, var over 30 prosent av de innsatte i fengsel dømt for vold og mishandling og over 20 prosent for seksuallovbrudd per 1. januar 2019.

Ikke bare typen lovbrudd, men også utviklingen hva gjelder straffereaksjoner og straffegjennomføringsformer, er av betydning for hvem som er i fengsel.

3.2.4 Endringer i straffereaksjoner og gjennomføringen av straff

De siste 10 til 20 årene har medført endringer med hensyn til hvilke reaksjoner som kan idømmes, og hvilken form fengselsstraff kan gjennomføres i. En viktig endring er innføringen av straffegjennomføring med elektronisk kontroll utenfor fengsel (fotlenke). Selv om elektronisk kontroll i Norge er en måte å gjennomføre idømt fengselsstraff på, omtales formen gjerne som straffegjennomføring i samfunnet.

Forstørr bilde

¹ Straffereaksjon ubetinget fengsel inkluderer overføring fra varetekt til dom, og nyinnsettelser i fengsel med dom. Straffereaksjon med gjennomføringsform i samfunnet inkluderer elektronisk kontroll med helgjennomføring, narkotikaprogram med domstolskontroll, program mot ruspåvirket kjøring, samfunnsstraff og i institusjon §12.

Kilde: KDI 2021.

Det har vært en økning i antallet iverksettelser av straffegjennomføring i samfunnet. Økningen var markant frem til 2014, og har deretter vært relativt stabil. Flere gjennomfører straff med elektronisk kontroll. Samtidig har det over tid blitt færre som gjennomfører samfunnsstraff. Som figur 3.10 viser, har antallet domfelte som gjennomfører straff i samfunnet, etter 2018 vært høyere enn antallet domfelte som gjennomfører straff i fengsel.

Tall fra Kriminalomsorgsdirektoratet viser at per januar 2020 var det cirka 48 000 domfelte som hadde søkt om å få gjennomføre fengselsstraffen med elektronisk kontroll siden ordningen ble etablert i 2008. Over 28 000 har gjennomført straffen på denne måten. I 2020 var det i gjennomsnitt 358 domfelte som gjennomførte straff med elektronisk kontroll til enhver tid, og totalt var om lag 3500 saker iverksatt i løpet av året. Av disse 3500 sakene var 323 saker der domfelte ble overført fra fengsel til straffegjennomføring med elektronisk kontroll (delgjennomføring med elektronisk kontroll).

Blant antallet iverksatte straffegjennomføringer med elektronisk kontroll var cirka 20 prosent som følge av en dom for eiendomstyveri eller annet vinningslovbrudd i 2019. Rusmiddellovbrudd er imidlertid det mest vanlige forholdet for personer med straffegjennomføring med elektronisk kontroll, og i 2019 var andelen som var dømt for rusmiddellovbrudd, på i overkant av 50 prosent.4 Det ble gjort endringer i forskrift om straffegjennomføring i 2020, blant annet om at personer dømt for seksuallovbrudd, voldslovbrudd overfor barn eller mot noen personen bor eller bodde sammen med, ikke kan gjennomføre straffen ved bruk av elektronisk kontroll.5

Antallet straffesaker overført til konfliktrådene er redusert de siste årene. Spesielt gjelder dette antallet straffesaker overført til mekling i konfliktråd, som har hatt en nedadgående tendens de siste fem årene, og er redusert med nesten 40 prosent. Det har også vært en endring i hvilke typer saker som overføres, ved at det har vært en økning i saker som gjelder integritetskrenkende kriminalitet, herunder vold i nære relasjoner, trusler, krenkelser, seksualkriminalitet og ran.6

Av andre endringer de siste 15 årene nevnes innføring av narkotikaprogram med domstolskontroll, program mot ruspåvirket kjøring, og bøtetjeneste utenfor fengsel. Alle disse reaksjonene gjennomføres i samfunnet, og bidrar til at personer som tidligere ville gjennomført straff i fengsel, nå gjennomfører straff i samfunnet. Indirekte bidrar de dermed også til at gruppen fengselsinnsatte i dag er en annen, og «tyngre», enn tidligere.

3.2.5 Endringer i innsattepopulasjonen

3.2.5.1 Høyere gjennomsnittsalder

Gjennomsnittsalderen blant innsatte har over tid blitt høyere. I 2002 var 40 prosent av alle innsatte under 30 år, mens 7 prosent var over 50 år. I 2019 var tilsvarende tall 29 prosent og 17 prosent. I 2020 hadde Norge en gjennomsnittsalder for innsatte i fengsel på 38 år. Dette er den høyeste gjennomsnittsalderen i Norden.7

Forstørr bilde

¹ Antall innsatte innebærer alle i varetekt og domfelte i fengsel

Kilde: SSB 2021, tabell 10530.

En årsak til denne endringen er kriminalitetsutviklingen for ulike aldersgrupper de siste årene. Det har lenge vært en sterk sammenheng mellom alder og kriminalitet på tvers av land og i ulike historiske perioder – den såkalte alderskurven for kriminalitet.8 Også i Norge har de fleste lovbrudd en tydelig alderskurve, med et toppunkt rundt overgangen til 20-årene og deretter en gradvis reduksjon med økende alder. Utviklingen siden starten av 2000-tallet, med en nedgang i antall siktelser mot unge personer, har medført at alderskurven har flatet noe ut. Reduksjonen i antallet siktelser har vært størst for de yngste aldersgruppene. Antallet siktelser mot personer under 30 år er redusert med 30 prosent siden 2010, mens antallet siktelser mot personer på 50 år eller mer har økt med 24 prosent. Denne tendensen holder seg, selv om vi kontrollerer for befolkningsendringer.

Siden 2010 er det er primært 2 lovbruddskategorier som har drevet utviklingen mot stadig flere innsatte over 50 år, nærmere bestemt seksuallovbrudd og narkotikaomsetning. Innsatte som gjennomfører straff for seksuallovbrudd eller narkotikaomsetning utgjør til sammen 42 prosent av de innsatte over 50 år.9 Denne utviklingen henger sammen med straffeskjerpelsene som ble innført i 2010, som førte til lengre dommer for blant annet seksuallovbrudd. Utviklingen henger også sammen med politiets prioriteringer, og endringer i disse, de siste årene. Bekjempelse av blant annet seksuallovbrudd er høyt prioritert, men også bekjempelse av større, organiserte kriminelle nettverk og bakmenn. Dette har ført til at flere eldre blir siktet for lovbrudd nå enn tidligere, og til at eldre i større grad blir siktet for alvorlige lovbrudd. Ettersom straffene også blir lengre, medfører dette at fengselspopulasjonen over tid i gjennomsnitt har blitt eldre.

Forstørr bilde

Kilde: SSB 2020, tabell 09410.

3.2.5.2 Færre innsatte med utenlandsk statsborgerskap

En relativt stor andel av innsatte i norske fengsler er utenlandske statsborgere. Gjennomsnittet i Europa for 2019 var 23 prosent av alle innsatte, mens i Norge hadde 31 prosent av innsatte utenlandsk statsborgerskap.10 Andelen er spesielt høy blant innsatte i varetekt. Det har imidlertid vært en reduksjon i andelen med utenlandsk statsborgerskap både i varetekt og innsatte med fengselsdom de siste årene, slik det fremkommer i figur 3.13. Utviklingen startet i 2015, men nedgangen var spesielt stor fra 2019 til 2020. For denne siste perioden kan den ha sammenheng med koronapandemien og påfølgende stengte landegrenser.

Forstørr bilde

Kilde: KDI 2021.

Tall fra SSB11 for 2019 viser at cirka 30 prosent av nyinnsettelser på varetekt for utenlandske statsborgere skyldtes rusmiddellovbrudd, mens cirka 20 prosent omfattet vold og mishandling. For nyinnsettelser av utenlandske statsborgere med fengselsdom var nesten 50 prosent dømt for lovbruddstypen rusmiddellovbrudd.

I 2019 var i underkant av 70 prosent av nyinnsatte med utenlandsk statsborgerskap fra andre europeiske land, mens 15 prosent hadde statsborgerskap fra Asia og 12 prosent fra Afrika. Personer med utenlandsk statsborgerskap er med andre ord en heterogen gruppe, med store forskjeller innad i gruppen.

3.3 Status og utviklingstrekk for særskilte grupper i fengsel

Prinsippet om likebehandling står sentralt i kriminalomsorgen, og innebærer at alle, uansett kjønn, alder, sosial bakgrunn, funksjonsevne, etnisitet, religion, livssyn, politisk syn, seksuell orientering eller andre lignende forhold ved personen, skal ha samme muligheter og behandles likt. For enkelte innsattegrupper kan et opphold i fengsel være særlig belastende, og kan begrunne behov for særskilte ordninger og tiltak.

3.3.1 Barn og unge

Av alle straffereaksjoner overfor personer mellom 15 og 25 år er 90 prosent betinget påtaleunnlatelse, forenklet forelegg eller forelegg. Antallet straffereaksjoner ilagt av domstol overfor barn under 18 år er vesentlig redusert, og antallet som ender med ubetinget fengsel, har hatt en spesielt stor nedgang de siste 15 årene, som vist i figur 3.14. I 2002 var det 212 ubetingede fengselsdommer til personer mellom 15 og 18 år, mens tallet i 2019 var 26. Samfunnsstraff ble innført som ny reaksjonstype i 2002. I 2014 kom ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, som er egne straffereaksjoner i frihet for ungdom som var mellom 15 og 18 år på gjerningstidspunktet. Ungdomsstraff må idømmes av domstolen, mens ungdomsoppfølging kan idømmes av domstolen som vilkår for betinget fengsel eller ilegges av påtalemyndigheten. I perioden 1. juli 2014 til 31. desember 2020 har konfliktrådet registrert 2408 saker om ungdomsoppfølging og 327 saker om ungdomsstraff. Det var relativt mange saker om ungdomsoppfølging og ungdomsstraff i tiden etter innføringen i 2014, men en reduksjon i antallet saker fra 2019 til 2020. Dette siste kan være påvirket av koronapandemien. Se punkt 2.5.2 for nærmere beskrivelse av reaksjonene.

Forstørr bilde

¹ «Særreaksjon eller annen type reaksjon» inneholder undertypene forvaring, tvungent psykisk helsevern, tvungen omsorg samt «annen type reaksjon». «Annen type reaksjon» omfatter rettighetstap, straffutmålingsutsettelse, og ungdomsstraff (ny f.o.m. 2014). Statistikken over straffereaksjoner omfatter per i dag ikke overføring til konfliktråd straffeprosessloven § 71 a, men dette jobber SSB med å inkludere.

Kilde: SSB 2020, tabell 10623.

Det er få barn under 18 år som gjennomfører straff i norske fengsler i dag. Når mindreårige idømmes en fengselsstraff, skal de som hovedregel gjennomføre fengselsstraffen ved en av de to ungdomsenhetene som er etablert under kriminalomsorgen.

Selv om det er få barn som gjennomfører fengselsstraff, er det likevel periodevis fullt belegg i ungdomsenhetene. Gjennomsnittlig antall innsatte under 18 år var 5,6 innsatte i 2017, 5,9 i 2018, 7,2 i 2019 og 6,1 i 2020. Ifølge Kriminalomsorgsdirektoratet blir tilnærmet alle mindreårige som skal gjennomføre en fengselsstraff, innsatt i, eller overført til, en av ungdomsenhetene. I noen tilfeller har imidlertid mindreårige hatt korte opphold i et ordinært fengsel, gjerne på grunn av mulighet for utvidet besøk av familie, samordning med hjelpeapparat mv., eller stor avstand til ungdomsenhetene. Over tid har kriminalomsorgen sett en endring i gruppen som gjennomfører straff ved ungdomsenhetene, ved at flere er dømt for grovere lovbrudd. Flere unge er også idømt forvaringsdommer.

Totalt sitter det til enhver tid cirka 390 unge i alderen 18–24 år i fengsel. Enkelte fengsler har særskilte oppfølgingstiltak, men tilbudet til disse unge varierer. Det nevnes at Søndre Vestfold fengsel avdeling Larvik over tid har utviklet systematisk miljøarbeid tilpasset unge. Se nærmere omtale av denne aldersgruppen under punkt 5.2.

3.3.2 Kvinner i fengsel

Det store flertallet av innsatte i norske fengsler er menn. Ifølge tall fra Kriminalomsorgsdirektoratet var det i 2020 i gjennomsnitt 2763 menn i fengsel, mens tilsvarende antall kvinner var 172. Dette tilsvarer at cirka 6 prosent av de innsatte i fengsel var kvinner. Andelen kvinner i fengsel har ligget relativt stabilt på rundt 5–6 prosent de siste ti årene.

Forstørr bilde

Kilde: KDI 2021.

På samme måte som for alle innsatte under ett, har også kvinner i fengsel som gruppe blitt eldre. I 2002 var cirka 6 prosent av de kvinnelige innsatte over 50 år, mens per 1. januar 2019 var andelen på 20 prosent.

Flertallet av de kvinnelige innsatte er i fengsel på grunn av vold og mishandling eller rusmiddellovbrudd, med cirka 30 prosent per lovbruddstype. Det som i størst grad skiller kvinner og menn i lovbruddstyper, er andelen som blir fengslet for seksuallovbrudd. Mens andelen for menn i 2019 var på 19 prosent av alle innsatte, var tilsvarende tall for kvinner 6 prosent.

Kvinner i fengsel utgjør på noen måter en særskilt utsatt gruppe. Forskning viser at kvinner i større grad enn mannlige innsatte har vært utsatt for seksuelle overgrep, som ofte fører til traumer, skam og skyldfølelse.12 Ifølge en studie gjennomført i tre kvinnefengsler i Norge, hadde 57 prosent av de kvinnelige innsatte vært utsatt for seksuelle overgrep i voksen alder, og 42 prosent hadde vært utsatt for seksuelle overgrep som barn.13 Videre har kvinnelige innsatte generelt en svak tilknytning til arbeidslivet.14

Blant annet fordi det er så få kvinner i fengsel sammenlignet med menn, er fengslene i stor grad organisert ut fra mannlige innsattes behov. Dette gjenspeiles blant annet i fengselsarkitektur, sikkerhet, tilgjengelige aktiviteter og helsetilbud.15 Det er ved ulike anledninger fremsatt kritikk fra forskjellige hold mot kvinners forhold under straffegjennomføring. Sivilombudsmannens rapport fra 201616 viste at kvinner samlet sett hadde et dårligere tilbud enn menn. Blant annet fremkom det at flere kvinnefengsler er lokalisert i gamle og uegnede bygninger, og at mange kvinner har et betraktelig dårligere tilbud enn menn når det gjelder arbeidstrening, uteområder og tilbud om fysisk aktivitet. Det er videre påpekt at kvinner risikerer å sitte i fengsler som ligger langt unna hjemstedet sitt på grunn av få kvinneplasser. Stor avstand kan gjøre det vanskeligere med besøk, noe som er en særskilt belastning for kvinner med hovedomsorg for barn, og med barn som er for små til å reise alene. I 2017 uttrykte også FNs kvinnekomité bekymring blant annet for de dårlige fysiske forholdene i fengsler hvor kvinner gjennomfører straff, at kvinner har større risiko for å gjennomføre straff i fengsel med liten tilgang til passende uteområder, og at helsetjenestene ikke er tilpasset kvinner, inkludert psykiske helsetjenester og rehabilitering for rusavhengighet.

3.3.3 Innsatte med nedsatt funksjonsevne

Innsatte med nedsatt funksjonsevne kan møte særskilte utfordringer i straffegjennomføringen. Helsetjenesten rapporterte i 2018 om 211 funksjonshemmede i fengsel.17 Funksjonshemmingene gjaldt blant annet hørsel, syn og bevegelse. Hvilke utfordringer det er tale om, kan variere mye fra person til person. Det å sikre tilstrekkelig tilrettelegging kan være vanskelig i flere av kriminalomsorgens eldre bygg. Ved bygging av nye fengsler legges det vekt på universell utforming. Utover å sørge for en bygningsmasse som er tilgjengelig, brukes universell utforming også som et virkemiddel for at straffegjennomføringsforholdene skal minne om et «vanlig» liv, og for å forberede de innsatte på en hverdag i frihet.

En undergruppe blant personer med funksjonsnedsettelse, er personer med utviklingshemming. Utviklingshemming er en samlebetegnelse for en rekke ulike diagnoser og tilstander som er knyttet til kognitive, språklige og sosiale vansker. Personer med utviklingshemming er en stor og uensartet gruppe, hvor det er betydelige individuelle forskjeller.18 Innsatte med utviklingshemming er en sårbar gruppe som har særskilte rettigheter, i tråd med blant annet FNs konvensjon om rettigheter til personer med nedsatt funksjonsevne.

I en studie fra 200819 fremkom det at andelen innsatte i norske fengsler med utviklingshemming, med IQ mellom 55 og 70 og redusert funksjonsnivå, var på 10,8 prosent. I befolkningen ellers anslås andelen personer med utviklingshemming å være 1–2 prosent.20 Ifølge studien fra 2008 er funksjonsnedsettelsen kun kjent for en tredjedel av gruppen selv. Dette vil kunne bety at innsatte med lettere utviklingshemming gjennomfører fengselsstraff uten at dette er kjent for kriminalomsorgen eller helse- og omsorgstjenestene. Personer med utviklingshemming kan være mer utsatt for tilleggsproblematikk, for eksempel psykiske lidelser.

En rapport fra 2020 viser to sentrale forbedringspunkter for å sikre rettssikkerheten for innsatte med utviklingshemming.21 Det ene gjelder retten til reell brukermedvirkning, og den andre er retten til deltakelse i kulturliv, fritidsaktiviteter, fornøyelser og idrett på linje med andre.22 På flere andre områder viser funnene at rettssikkerheten til personer med utviklingshemming i stor grad ivaretas under fengsling og straffegjennomføring for øvrig.

Både i helsetjenesten og i fengslene etterspørres det mer kunnskap om utviklingshemming, og mer samhandling og informasjonsutveksling for å bedre den praktiske tilretteleggingen.23 Utviklingshemmede er i kriminalomsorgen klassifisert som en sårbar gruppe som trenger ekstra oppmerksomhet, og kriminalomsorgen arbeider med å sikre at innsatte med utviklingshemming følges tilstrekkelig godt opp. Innsatte med psykisk utviklingshemming og andre sårbare grupper skal prioriteres til aktivisering, fritidsaktiviteter og fellesskap for å hindre isolasjon.

Ved mistanke om psykisk utviklingshemming skal kriminalomsorgen informere helsetjenesten. Ansvaret for utredningen av psykisk utviklingshemming ligger til helsetjenesten.

Senter for omsorgsforskning fikk i 2020 i oppdrag å utrede omsorgsbehov blant innsatte. Målgruppen er innsatte med fysiske funksjonsnedsettelser, psykiske lidelser og/eller lettere psykisk utviklingshemming som ikke kan ivareta egenomsorgen. Utredningen skal utgjøre kunnskapsgrunnlaget for å vurdere et tydeligere grensesnitt mellom helse- og omsorgstjenesten og kriminalomsorgens ansvar for oppfølging av innsatte og domfelte med behov for omsorgstjenester og praktisk bistand. Utredningen ferdigstilles i juni 2021. En rapport gjennomført i 2020 av Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS mfl., er en del av kunnskapsgrunnlaget i utredningen. På grunnlag av utredningen vil videre tiltak vurderes.

3.4 Rehabilitering og tilbakefall

Straffegjennomføringsloven regulerer og legger rammene for hvordan straff skal gjennomføres, både i og utenfor fengsel.24 Det følger av lovens § 3 at innholdet skal bygge på de tiltak som kriminalomsorgen har til rådighet for å fremme domfeltes tilpasning til samfunnet, og at kriminalomsorgen skal legge til rette for at domfelte skal kunne gjøre en egen innsats for å motvirke nye straffbare handlinger. Rehabilitering for å hindre tilbakefall til ny kriminalitet er dermed et sentralt mål for straffegjennomføringen.

Sammenlignet med mange andre land, har Norge lavt tilbakefall. Det er imidlertid vanskelig å vurdere forskjellene mellom land om dette, ettersom regelverk, praksis og datainnsamling varierer mye og metode og hyppighet for målingen av tilbakefall vil ha stor betydning for resultatet.25

Forstørr bilde

¹ Målt som andelen løslatte som mottar en ny ubetinget fengselsstraff eller samfunnsstraff innen to år etter løslatelse fra fengselsstraff. Forbrytelsen som førte til ny dom må ha blitt gjort i etterkant av løslatelsen.

Kilde: Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS, 2019.

Det er gjort sammenlignbare målinger av tilbakefallsraten i de nordiske landene. Sammenligning av de nordiske landene viser at Norge og Island har lavere tilbakefallsrate for personer løslatt fra fengsel enn de øvrige nordiske landene, slik det fremkommer i figur 3.16. Det kan være ulike årsaker til denne ulikheten. Risiko for tilbakefall henger blant annet sammen med hva slags lovbrudd som er begått, om man er tidligere straffedømt, og hva slags straffegjennomføringsform som benyttes.

Andelen med tilbakefall varierer i stor grad med hvilken reaksjon som er gjennomført. De som har gjennomført straff i fengsel med høyt sikkerhetsnivå, har vesentlig høyere tilbakefall enn personer som har gjennomført straff på lavere sikkerhetsnivå. Personer som har gjennomført straff med elektronisk kontroll, har den laveste tilbakefallsandelen. Dette har naturligvis sammenheng blant annet med hvem eller hvilke grupper som gjennomfører straff på de ulike sikkerhetsnivåene, mv. For øvrig må tall om tilbakefall leses med det forbehold at ny kriminalitet faktisk blir registrert. Her vil det være mørketall, som igjen kan variere, både mellom grupper og mellom land.

Forstørr bilde

Kilde: SSB 2020, tabell 09426.

Av alle siktede personer i Norge i 2014 hadde i overkant av 40 prosent ny siktelse innen fem år. Som vist i figur 3.17 har andelen blitt redusert noe de siste årene, men nivået er fortsatt relativt høyt, spesielt for personer som er siktet for eiendomstyveri og rusmiddellovbrudd. En stor andel av personer med tilbakefall, uavhengig av hva den første siktelsen gjaldt, hadde tilbakefall til rusmiddel- og voldslovbrudd, samt trafikkovertredelser.

3.5 Utviklingen fremover

Antallet fengselsdøgn steg frem til 2016, selv om det har vært en jevn nedgang i registrert kriminalitet. I tiden etter 2016 har det imidlertid vært en relativt markant reduksjon i antallet fengselsdøgn. Dette gjelder også når straffegjennomføring med elektronisk kontroll inkluderes.

Utviklingen de siste 15 årene har vist at det ikke bare er kriminalitetsutviklingen, i form av registrert kriminalitet, som påvirker behovet for plasser i kriminalomsorgen. Også andre forhold påvirker behovet, ikke minst fordi kriminalomsorgen er det siste leddet i straffesakskjeden. Eksempelvis kan reduksjonen i antallet nyinnsettelser i fengsel etter 2016 ha sammenheng både med redusert kriminalitet og med aktiviteten i politiet og påtalemyndigheten.

Reduksjonen i antallet idømte fengselsdøgn fra 2016 til 2019 tilsvarer 778 helårsplasser. Samtidig mottok kriminalomsorgen i 2020 flere døgn enn året før, til tross for redusert aktivitet i domstolene og politiet på grunn av koronapandemien og at antallet mottatte dommer var lavere enn året før. Erfaring viser at det i planlegging av straffegjennomføringskapasitet må tas høyde for at variasjoner mellom år og endringer i enkeltår ikke nødvendigvis er tegn på vedvarende trender. Det generelle bildet av kriminalitetsutviklingen kan tilsi at behovet for fengselsplasser fremover blir noe mindre enn i dag. På den annen side motvirkes effekten færre straffedommer har, av at straffene blir lengre. Videre kan eventuelle endringer i straffelovgivningen, og innretningen av politiets og påtalemyndighetens innsats mot kriminalitet med høy strafferamme, ha betydning for behovet for fengselsplasser fremover. Med et bredt spekter av straffereaksjoner og gjennomføringsformer må det videre påregnes at utfordringene med et krevende miljø i fengslene fortsetter.