Del 3
Statens ansvar og organisering
Del 3 beskriver et flertall av de formelle juridiske og internasjonale rammene som dagens nukleære virksomhet og opprydningsarbeidet vil foregå innenfor. Videre beskriver denne delen statens ansvar for oppryddingsarbeidet, samt finansiering og organisering av dette.
6 Lover og regelverk for opprydding etter reaktordriften
Oppryddingen etter IFEs nukleære virksomhet og håndtering av brukt brensel og radioaktivt avfall skal foregå innenfor gjeldende nasjonale regelverk, internasjonale standarder og konvensjoner. Det nasjonale regelverket er ikke særskilt innrettet mot dekommisjoneringsfasen, men er heller ikke til hinder for en effektiv nedbygging av atomanleggene.
6.1 Atomenergiloven
Lov av 12. mai 1972 nr. 28 om atomenergivirksomhet (Atomenergiloven) regulerer atomanlegg eller virksomhet som på annen måte innehar atomsubstans. Loven har sentrale definisjoner og bestemmelser om konsesjon, løyve, tilsyn, erstatning og forsikring. Videre angir loven DSA som øverste faglige organ når det det gjelder sikkerhetsspørsmål. Atomenergiloven fastsetter at DSA er tilsynsmyndighet og gir DSA hjemmel til å kreve adgang til anlegg og opplysninger, og til å gi de pålegg som trengs for å sikre at anlegg og drift er i samsvar med regelverket, inkludert å stanse anlegget og ilegge tvangsmulkt.
Loven stiller krav om konsesjon for å oppføre, eie eller drive atomanlegg og krav om løyve for å eie, behandle, transportere, omsette eller for øvrig ha eller anbringe atomsubstans. Loven stiller videre krav om driftsgodkjenning, og dersom det gjøres endringer av betydning for sikkerheten må dette godkjennes av DSA før endringene iverksettes. Loven fastsetter også eksplisitt at en overføring av anlegget eller driften til ny eier eller innehaver krever særskilt konsesjon. Loven fastsetter videre at den som søker konsesjon skal betale et behandlingsgebyr samt tilsynsavgift for tilsyn utført av DSA.
Loven forplikter innehaver av atomanlegg å holde anleggene forsvarlige og i samsvar med regelverket, og dette omfatter krav til både kontroll over anlegget, organisering og kompetanse i virksomheten. Videre påligger det innehaver av atomanlegg å treffe nødvendige tiltak for å sikre mot skade som følge av radioaktivitet eller andre farlige egenskaper ved anlegget. Plikten gjelder både under drift og etter nedlegging, og tiltakene krever godkjenning av DSA. Videre pålegger loven innehaver å melde fra til DSA om ethvert uhell og enhver driftsforstyrrelse som kan ha betydning for sikkerheten. Dersom det oppstår ulykker eller hendelser ved et atomanlegg som medfører nær forestående trussel mot folkehelsen eller miljøet, pålegger loven DSA (eller eventuelt annet organ med ansvar for atomulykkeberedskapen) å sikre befolkningen informasjon.
Atomenergilovens kapittel 3 regulerer bl.a. innehavers ansvar for erstatning og forsikring. Kapitlet bygger i stor grad på internasjonale konvensjoner under OECD-NEA og IAEA.
Med hjemmel i atomenergiloven er det gitt utfyllende bestemmelser i bl.a. forskrift 2. november 1984 nr. 1809 om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg, som stiller krav til fysisk beskyttelse for å minimere mulighetene for tyveri og hindre sabotasje. Forskriften pålegger anleggseier forpliktelser med hensyn til fysisk beskyttelse, og stiller bl.a. krav til beredskapsplan, adgangskontroll og transport. Videre stiller forskrift av 12. mai 2000 nr. 433 om besittelse, omsetning og transport av nukleært materiale (plutonium, anriket uran, naturlig uran, utarmet uran, isotopen uran-233, thorium, samt ethvert materiale som inneholder ett eller flere av disse stoffer) og flerbruksvarer, krav om løyve eller melding om slikt materiale. Dette omfatter således brukt atombrensel mv.. Forskriften omfatter ikke annet radioaktivt avfall.
Atomenergiloven og forskrift om besittelse, omsetning og transport av nukleært materiale og flerbruksvarer gir DSA og internasjonale inspektører fra IAEA rett til å føre kontroll med at anlegg, utstyr og materialer bare blir benyttet til fredelige og ikke-eksplosive formål, i tråd med norske forpliktelser under sikkerhetskontrollavtalen inngått med IAEA. Tilleggsprotokollen til sikkerhetskontrollavtalen gir også inspektører fra IAEA rett til å komme på uanmeldte inspeksjoner. En rett også DSA har.
6.2 Strålevernloven
Lov av 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling (strålevernloven) har til formål å forebygge skadelige virkninger av stråling på menneskers helse og bidra til vern av miljøet. Loven gjelder for enhver tilvirkning, import, eksport, transport, overdragelse, besittelse, installasjon, bruk, håndtering og avfallsdisponering av strålekilder, og for menneskelig aktivitet som medfører forhøyet naturlig ioniserende stråling fra omgivelsene.
Loven stiller krav om forsvarlighet i enhver befatning med strålekilder, herunder at virksomheten er organisert slik at det ikke oppstår helseskadelig stråling og videre at det sørges for tilstrekkelig kunnskap og opplæring. Videre gir loven en rekke hjemler til å gi nærmere forskriftsbestemmelser for å utfylle lovens bestemmelser, blant annet om virksomhetenes organisering av strålevern, beredskap, melding og godkjenning, tiltak for å verne og skjerme mot stråling, merking av strålekilder, dosegrenser, transport mv..
Loven fastsetter at DSA er tilsynsmyndighet og skal ha fri adgang til å foreta tilsyn, målinger og undersøkelser samt tilgang på nødvendige opplysninger. Som tilsynsmyndighet kan DSA fatte nødvendige enkeltvedtak, herunder om retting, stansing og tvangsmulkt.
Med hjemmel i strålevernloven er det gitt utfyllende bestemmelser i forskrift 16. desember 2016 nr. 1659 om strålevern og bruk av stråling (strålevernforskriften). Strålevernforskriften skal sikre forsvarlig strålebruk, forebygge skadelige virkninger av stråling på menneskers helse og bidra til vern av miljøet. Forskriften gjelder for både ioniserende og ikke-ioniserende stråling, og stiller blant annet krav til berettigelse og optimalisering, om yrkeseksponering og dosegrenser, og utdypende krav om godkjenning og melding. DSA har i tillegg utarbeidet veiledere som gir beskrivelser og presiseringer av strålevernlovens og strålevernforskriftens bestemmelser.
6.3 Forurensningsloven
Lov av 1. oktober 1983 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) har som formål å verne det ytre miljø mot forurensning og å redusere eksisterende forurensning, å redusere mengden av avfall og å fremme en bedre håndtering av avfall. Den oppstiller en alminnelig plikt til å unngå forurensing med mindre forurensingen er uttrykkelig tillatt i loven, i forskrift gitt i medhold av den eller gjennom særskilt tillatelse. I 2010 ble forurensningslovens anvendelsesområde utvidet til å omfatte radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall, jf. forskrift 1. november 2010 nr. 1394 om forurensningslovens anvendelse på radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall (ikrafttredelse 01.01.2011). Forskriften fastsetter hva som er radioaktivt avfall basert på aktivitet (Bq/g), og hvilke tilførsler av radioaktive stoffer som er å anse som radioaktiv forurensning som krever tillatelse etter forurensningsloven. Avvikling av norske atomanlegg og håndteringen av avfallet fra denne virksomheten vil kunne medføre forurensning, og vil kreve tillatelse etter forurensningsloven. DSA er forurensnings- og tilsynsmyndighet for radioaktiv forurensing og avfall.
Forurensningsloven har en egen bestemmelse om nedleggelse og driftsstans av anlegg. Bestemmelsen pålegger eier eller bruker å gjøre det som til enhver tid er nødvendig for å motvirke forurensning, og åpner for at forurensningsmyndigheten kan fastsette hvilke tiltak som er nødvendig for å hindre forurensning fra en nedleggingsprosess. Eier eller bruker kan pålegges å stille garanti for dekning av fremtidige utgifter og mulig erstatningsansvar. Hvis selve stansen kan skape nye forurensningsproblemer, skal det i rimelig tid gis melding til DSA. Ved avslutning av forurensende virksomhet vil DSA normalt gi pålegg om miljøkartlegging av området og utforming av en tiltaksplan for opprydding av forurenset grunn. Etter forurensningsloven er den som eier eller driver virksomhet i utgangspunktet ansvarlig for opprydning ved nedleggelse. Forurensningsmyndigheten kan likevel vurdere om det er andre ansvarssubjekter som er aktuelle, utfra en konkret vurdering av tilknytning til forurensningen og hvem som er nærmest til å bære forurensningsansvaret.
6.4 Avfallsforskriften
Avfallsforskriften (kap. 16 i denne) har til formål å sikre at radioaktivt avfall tas hånd om på en slik måte at det ikke skaper forurensning eller skade på mennesker eller dyr, eller fare for dette, og bidra til et hensiktsmessig forsvarlig system for håndtering av radioaktivt avfall. Radioaktivt avfall skal i utgangspunktet håndteres nasjonalt. Det kreves særskilt tillatelse fra DSA for eksport av avfall til behandling, og DSA kan fastsette vilkår for slik tillatelse. Tillatelse til eksport av radioaktivt avfall kan bare gis dersom det vurderes som nødvendig for å sikre en miljømessig forsvarlig behandling av det radioaktive avfallet ut fra en samlet vurdering av tilgjengelige behandlingsløsninger i Norge, avfallets beskaffenhet og miljørisiko ved ulike alternativer. Det kreves i tillegg tillatelser fra import- og transittland. Det må dokumenteres at avfallet vil bli tatt miljømessig forsvarlig hånd om på bestemmelsesstedet. Viser det seg at avfallet likevel ikke blir miljømessig forsvarlig håndtert på bestemmelsesstedet, plikter eksportøren å ta avfallet tilbake. Eventuell eksport av brukt brensel vil i tillegg kreve land til land avtaler, samt eksportlisens. Det kan også være bilaterale avtaler, som legger føringer på om nukleært materiale kan eksporteres.
6.5 Eksportkontrolloven
Varer og teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militært bruk eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer og teknologi som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger, kan etter Lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi mv. (eksportkontrolloven) av 18. desember 1987, ikke utføres fra norsk tollområde uten særskilt tillatelse. Strategiske varer er et fellesbegrep for henholdsvis våpen, ammunisjon og andre militære varer og for flerbruksvarer. Flerbruksvarer er sivile varer som er identifisert innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene til også å ha en viktig militær anvendelse. Kontrollen omfatter i tillegg til varer, også teknologi og tjenester knyttet til strategiske varer, samt tjenester for øvrig som kan bidra til å utvikle et lands militære evne. Loven gir særlig hjemmel for lisensplikt og kontroll med formidling av strategiske varer mellom tredjeland.
Når det gjelder utførsel av kjernefysiske varer og teknologier, er det innenfor det multilaterale eksportkontrollregimet Nuclear Suppliers Group (NSG) vedtatt to sett retningslinjer: 1) for kjernefysiske materialer og varer og 2) for flerbruksvarer som kan benyttes i kjernefysiske våpenprogrammer.1 Eksport av varer og teknologi knyttet til retningslinjene for kjernefysiske materialer og varer (NSG Guidelines Part 1) krever at det foreligger både sluttbrukererklæring og særskilte myndighetsgarantier om at de aktuelle varene utelukkende er for sivile formål og vil være gjenstand for heldekkende IAEA sikkerhetskontroll i mottakerlandet.
Det kreves eksportlisens for all utførsel fra Norge av varer og teknologi oppført i vedlegg I og II til forskrift om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester (eksportkontrollforskriften), samt for tjenester knyttet til listene eller som for øvrig kan bidra til å styrke et lands militære evne. Det kan også være lisensplikt for ikke-listeførte varer og teknologi under nærmere gitte vilkår, bl.a. dersom det vurderes at det foreligger en risiko for at en utførsel er for et masseødeleggelsesvåpenprogram eller leveringssystem for slike våpen. Det påpekes spesielt at uran og thorium i ulike former samt nærmere angitt spaltbart materiale krever lisens ved utførsel fra Norge. Dette vil dermed også omfatte norsk reaktorbrensel for behandling og eventuell gjenbruk i utlandet. Slik eksport krever også myndighetsforsikring fra mottakerland før lisens kan utstedes.
6.6 Sikkerhetsloven
Fra 1. januar 2019 fikk Norge en ny sikkerhetslov. Loven skal bidra til å trygge nasjonale sikkerhetsinteresser. Loven regulerer forebyggende sikkerhetsarbeid. Den nye loven legger til rette for økt samhandling mellom offentlige myndigheter, og mer samarbeid mellom offentlig og privat virksomhet, slik at det forebyggende sikkerhetsarbeidet gjennomføres bedre og mer helhetlig. Bakgrunnen for loven er dels erfaringene fra 22. juli 2011 som førte til økt bevissthet om behovet for objektsikring, dels den rivende utviklingen innenfor informasjonsteknologi og digitalisering, og dels endringer i det internasjonale trusselbildet.
Blant forskriftene til den nye sikkerhetsloven er de mest sentrale ny klareringsforskrift (20. desember 2018 nr. 2054) og en samleforskrift om virksomheters arbeid med forebyggende sikkerhet (20. desember 2018 nr. 2052).
Sikkerhetsloven gjelder for alle offentlige organer. Omfattet er også alle leverandører av sikkerhetsgraderte anskaffelser. For at andre virksomheter enn disse skal omfattes av loven, må det treffes enkeltvedtak av et departement. Listen over hvem og hva som til enhver tid er underlagt sikkerhetsloven er dynamisk og detaljer fra denne oversikten publiseres ikke.
Dagens eier av atomanleggene på Kjeller og i Halden, stiftelsen IFE, er underlagt sikkerhetsloven gjennom enkeltvedtak. NND er i kraft av sin organisering som forvaltningsorgan omfattet av sikkerhetsloven. Det å være underlagt sikkerhetsloven innebærer bl.a. at virksomhetene kan settes i stand til å få tilgang til sikkerhetsgradert informasjon – som f.eks. trusselvurderinger og andre opplysninger som er av betydning for sikkerhetsarbeidet – og at de kan benytte adgangsklarering som sikringstiltak for adgang til skjermingsverdig objekt og infrastruktur. Det kan bl.a. også innebære følgende plikter:
sikkerhetsstyring
vurdering av risiko
gjennomføring av sikkerhetstiltak og øvelser
krav til dokumentasjon av risikovurdering og gjennomførte og planlagte sikkerhetstiltak
varsling til sikkerhetsmyndighet
beskyttelse av skjermingsverdig informasjon
beskyttelse av skjermingsverdige informasjonssystemer
beskyttelse av skjermingsverdige objekter og -infrastruktur
ivaretakelse av krav knyttet til sikkerhetsklarering
adgangsklarering og autorisasjon
inngåelse av sikkerhetsavtale for sikkerhetsgraderte anskaffelser
meldeplikt ved erverv av kvalifisert eierandel i en virksomhet som er underlagt sikkerhetsloven.
6.7 Felleskonvensjonen
Norge er part til IAEAs Felleskonvensjon om sikkerhet ved håndtering av brukt kjernebrensel og sikkerhet ved håndtering av radioaktivt avfall av 29. september 1997 (Felleskonvensjonen). Konvensjonen har som formål å sikre et høyt sikkerhetsnivå i håndteringen av brukt brensel, effektive beskyttelsestiltak og å forhindre ulykker knyttet til håndtering av brukt brensel eller radioaktivt avfall. De viktigste forpliktelsene i konvensjonen er sikkerhetskrav, at det skal etableres relevant lovverk og at det skal etableres et uavhengig kontrollorgan med tilstrekkelig myndighet, kompetanse og ressurser. Konvensjonen er implementert i norsk rett, blant annet gjennom atomenergiloven og forskrift om forurensningslovens anvendelse på radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall. Norge ble gjennom tilsynsmøtet i felleskommisjonen i 2015 anbefalt å utarbeide en nasjonal strategi for håndtering av brukt brensel og radioaktivt avfall. DSA leverte et grunndokument i 2016, og har nå videre oppdrag med frist ultimo 2020.
Felleskonvensjonen sier i punkt VI i fortalen at: «…staten har det endelige ansvar for å garantere sikkerheten ved håndtering av brukt brensel og radioaktivt avfall», og videre i punkt XI at «radioaktivt avfall bør sluttlagres i den staten der det er oppstått, i den grad dette er forenlig med en sikker håndtering av slikt materiale, og som samtidig erkjenner at sikker og effektiv håndtering av brukt brensel og radioaktivt materiale under visse omstendigheter kan fremmes gjennom avtaler mellom konvensjonsparter om bruk av en parts anlegg til fordel for de øvrige parter, særlig når avfallet stammer fra fellesprosjekter».
6.8 Ikke-spredningsavtalen og sikkerhetskontroll
Ikke-spredningsavtalen av 5. mars 1970 (Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons- NPT) er en internasjonal traktat som utgjør hjørnesteinen i det internasjonale regimet for å hindre spredning av atomvåpen. Alle ikke-kjernevåpenstater som har ratifisert avtalen er forpliktet til å inngå avtale om sikkerhetskontroll (safeguards) med det internasjonale atomenergibyrået (IAEA). Gjennom sikkerhetskontrollavtalen mellom Norge og IAEA (1. mars 1972) er Norges forpliktelser nærmere spesifisert. Tilleggsprotokollen (16. mai 2000) til sikkerhetskontrollavtalen gir IAEA bedre mulighet til å kontrollere at Norge oppfyller forpliktelsene sine under NPT, blant annet ved uanmeldte inspeksjoner.
Ved å implementere Tilleggsprotokollen ble det satt strengere krav til kontroll med nukleært materiale og nukleære anlegg. I tillegg til å ha kontroll med mengder og plassering av nukleært materiale, for å hindre at nukleært materiale kommer på avveie, gir tilleggsprotokollen rett til uanmeldte tilsyn for å kontrollere at det ikke forekommer udeklarerte aktiviteter. Anleggsspesifikke data og kontroll av bygningers konstruksjon, informasjon om type aktiviteter, forskning m.m. er viktige, for å kunne verifisere at det ikke pågår udeklarerte aktiviteter. Som en konsekvens av Tilleggsprotokollen ble forskrift om besittelse, omsetning og transport av nukleært materiale og flerbruksvarer innført (12. mai 2000). Forskriften er gitt med hjemmel i atomenergiloven.
Som ansvarlig for sikkerhetskontroll i Norge gjennomfører DSA flere tilsyn ved IFE årlig, både på egenhånd og sammen med IAEA. Tilsyn sammen med mottatt dokumentasjon ved flytting av nukleært materiale danner grunnlaget for DSA sin rapportering til IAEA. DSA rapporterer jevnlig til IAEA, både når det gjelder flytting av nukleært materiale mellom ulike definerte område i Norge og Norge sine forpliktelser etter tilleggsprotokollen. Årlig gjennomfører IAEA i tillegg til den planlagte hovedinspeksjonen, et par uanmeldte tilsyn av norske atomanlegg. I 2018 gjennomførte DSA 8 tilsyn med sikkerhetskontroll ved IFE. 6 av disse tilsynene ble gjennomført sammen med IAEA.
6.9 FNs Sikkerhetsrådsresolusjon 1540
Sikkerhetsrådsresolusjon 1540 fra 2004 pålegger FNs medlemsland nødvendige tiltak for å hindre at ikke-statlige aktører får tak i varer og teknologi for utvikling av masseødeleggelsesvåpen, herunder nasjonal kontroll med relevant materiale og utstyr under bruk, transport og lagring, fysisk sikring, grensekontroll og politisamarbeid, eksportkontroll, samt å håndheve disse tiltakene. Som en oppfølging av FNs sikkerhetsråds resolusjon 1540 har Norge kriminalisert ikke-statlige aktørers befatning med masseødeleggelsesvåpen eller tilknyttet materiale. Dette fremkommer i eksportkontrolloven og straffeloven.
6.10 Konvensjonen om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg
Konvensjonen om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg (Convention on the Physical Protection of Nuclear Materials, CPPNM) fra 1980 fastlegger forpliktelser for fysisk sikring under internasjonal transport. En oppdatering av konvensjonen i 2005 utvider forpliktelsene til å omfatte fysisk sikring av nukleært materiale i bruk, under transport og på lager i medlemsstatene. Konvensjonen er nå kjent som konvensjonen om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg (A/CPPNM). Den første tilsynskonferansen finner sted i 2021. Det forventes at Norge, som andre statsparter til konvensjonen, vil måtte rapportere og kunne svare for nasjonale tiltak for kjernefysisk sikkerhet. Konvensjonen om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg er gjennomført i atomenergiloven med forskrift.
7 Statlig ansvar
7.1 Statens ansvar for opprydding etter IFEs nukleære aktivitet
IAEAs Felleskonvensjon om sikkerhet ved håndtering av brukt kjernebrensel og sikkerhet ved håndtering av radioaktivt avfall, som Norge er tilsluttet, fastslår at staten har et overordnet og generelt ansvar for å garantere sikkerheten ved håndtering av brukt brensel og radioaktivt avfall. Institutt for energiteknikk vil ikke være i stand til å håndtere kostnadene ved oppryddingen, og en selvstendig stiftelse er i et statlig styrings- og kontrollperspektiv lite egnet til å ha ansvaret for et slikt kostbart, langsiktig og krevende arbeid. Staten må organisere oppryddingsarbeidet på en slik måte at Norge etterlever sine internasjonale forpliktelser iht. Felleskonvensjonen, og sikrer en trygg håndtering av nukleært avfall og nedbygging av atomanleggene. De videre kapitlene redegjør for hvordan dette tenkes gjort.
7.2 Statens medfinansieringsansvar
Det formelle og juridiske ansvaret for drift, sikkerhet og sikring av atomanlegg og håndtering av brukt brensel og radioaktivt avfall på Kjeller og i Halden har siden 1953 ligget hos IFA og IFE, dvs. i perioden etter at instituttet ble omgjort til en selvstendig stiftelse. Ved omgjøringen ble det ikke stilt krav til at stiftelsen skulle håndtere opprydningskostnadene, og IFE satte heller ikke på eget initiativ av midler til dette. I de senere konsesjoner for drift av reaktorene ble det stilt krav til at IFE skulle bidra til å avklare spørsmålet om finansieringen av oppryddingsarbeidet etter reaktordriften.
NFD har ved flere anledninger, og senest i 2019, fått dokumentert2 at IFE ikke har tilstrekkelig økonomisk bæreevne til å dekke kostnadene knyttet til fremtidig dekommisjonering av atomanlegg og lagring av avfall. I flere av de senere år har IFEs regnskap vist underskudd, også etter betydelige og ekstraordinære overføringer fra staten. Ikke i noen år ville IFAs og IFEs nukleære aktivitet gått med bedriftsøkonomisk overskudd, uten å regne inn de statlige tilskuddene. Norges forskningsråd har som ambisjon at instituttene i den teknisk-industrielle instituttsektoren skal ha et overskudd på 5 pst. av omsetningen, for å sikre investeringer og fornyelse, noe som i liten grad har vært tilfelle hos IFE de senere år.
Regjeringen har prioritert en trygg opprydding etter IFEs nukleære aktivitet. I Prop. 1 S (2016–2017) for NFD foreslo derfor regjeringen at staten på en samfunnsmessig og moralsk bakgrunn, tok et medfinansieringsansvar for fremtidig nedbygging av atomanlegg og håndtering av tilhørende nasjonalt avfall. Fordelingen av finansiering på henholdsvis IFE og staten ble i den sammenheng ikke nærmere avklart. Formålet med forslaget var å bidra til nødvendig fremdrift i arbeidet med å få på plass forsvarlige planer for fremtidig avvikling av de norske forskningsreaktorene og for ny oppbevaringsløsning av nasjonalt avfall. Dette samtidig som det ble gjennomført en rekke utredninger i statlig regi. Stortinget sluttet seg til forslaget.
Det ble i Prop. 1 S (2016–2017) for NFD foreslått å utrede nærmere hvordan kostnadene for oppryddingen skulle fordeles mellom IFE og staten. IFE etablerte, etter utredning av virksomhetens økonomi, en egen ordning med årlig avsetning på 3 mill. kroner fra og med 2013 til Stiftelsen IFEs dekommisjoneringsfond. Etableringen av fondet er i tråd med prinsippet om at forurenser betaler, men gitt størrelsen på opprydningskostnadene og IFEs økonomiske situasjon kan ikke forurenser her betale annet enn en begrenset andel av kostnadene, og staten vil i praksis måtte finansiere mesteparten av oppryddingen.
IFEs bidrag ble gjennom Prop. 1 S (2018–2019) for NFD utvidet til 8 mill. kroner årlig for også å ta høyde for kostnader ved håndtering av det radioaktive avfallet, som utgjør mer enn halvparten av de antatte opprydningskostnadene. I tillegg sikret staten seg 70 pst. av gevinsten ved eventuelt salg av IFEs eiendom på Kjeller, en eiendom som staten i sin tid ga instituttet vederlagsfritt. Størrelsen på IFEs årlige avsetning har vært justert i henhold til pris- og lønnsutvikling. Regjeringen har videre i Prop. 1 S (2020–2021) for NFD foreslått at IFE tilbys et lån for finansiering av kostnader til flytting av laboratorier og infrastruktur på Kjeller. Flyttingen er nødvendig for sikre en rasjonell opprydding. Regjeringen vil vurdere endringer i bidraget hvert 5 år, på bakgrunn av bl.a. IFEs økonomiske situasjon.
IFEs økonomiske bæreevne og kravet til en forsvarlig opprydding tilsier like fullt at staten vil måtte dekke mesteparten av kostnadene ved oppryddingsarbeidet. Tas det utgangspunkt i antatte oppryddingskostnader på 21 mrd. kr og en tenkt oppryddingsperiode på 50 år, vil en videreføring av dagens finansielle bidrag fra IFE i denne perioden tilsvare ca. 2 pst. av opprydningskostnadene. Statens medfinansieringsansvar innebærer dermed at staten i all hovedsak vil måtte finansiere oppryddingen etter IFEs nukleære aktivitet.
8 Statlig organisering av oppryddingsarbeidet
I Norge håndteres ansvaret for nukleær virksomhet av flere departementer og instanser. NFD har eieransvar og ansvaret for bevilgningene til NND, samt statens bevilgninger til IFEs arbeid med opprydding etter egen nukleær virksomhet. NFD har også ansvaret for tilskuddene til IFE til sikring og drift av atomanleggene.
Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) har ansvar for atomenergiloven og strålevernloven. Dette inkluderer konsesjonsansvar for IFEs atomanlegg. Finansdepartementet har en sentral rolle i prosessen med statsbudsjettet og forvaltning av Statens prosjektmodell for store statlige investeringsprosjekter (KS-ordningen). Klima- og miljødepartementet (KLD) har ansvar for forurensingsloven som omfatter radioaktiv forurensning og avfall. Utenriksdepartementet har ansvar for eksportkontrolloven, herunder behandling av søknader om eksportlisenser i forbindelse med en dekommisjonering. Saker av felles interesse drøftes gjennom «Den interdepartementale gruppen for nukleære saker» som ledes av NFD.
8.1 Norsk nukleær dekommisjonering
8.1.1 Om NND
Norsk nukleær dekommisjonering (NND) er et statlig forvaltningsorgan underlagt NFD, som ble opprettet i februar 2018 for å planlegge og gjennomføre oppryddingen etter den nukleære virksomheten ved IFEs anlegg på Kjeller og i Halden og for sikker håndtering av nukleært avfall. NND vil etter overtagelse av atomanleggene fra IFE være underlagt DSAs kontroll- og tilsynsregime iht. bl.a. atomenergiloven og forurensningsloven. Når NND overtar ansvaret etter IFE, vil NND bli operatør, konsesjonshaver og ansvarlig for sikkerheten og sikring ved atomanleggene. NND skal bidra til samfunnsøkonomisk gode løsninger innenfor sitt ansvarsområde og utføre oppgavene på en måte som sikrer tillit i samfunnet og befolkningen.
NND skal:
Planlegge og besørge dekommisjonering av de norske forskningsreaktorene.
Planlegge og besørge sikker håndtering og oppbevaring av norsk reaktorbrensel.
Håndtere radioaktivt avfall fra andre sektorer (helse, forsvar o.a.), der det ikke foreligger andre godkjente løsninger for dette.
Forvalte nukleær infrastruktur på statens vegne.
Ivareta lovpålagt sikring av anleggene som forvaltes.
Kommunisere om tiltak som iverksettes på en hensiktsmessig måte.
Gi råd om løsninger på området, herunder utforme forslag til en helhetlig strategi for håndtering av norsk atomavfall.
Delta i relevante internasjonale fora for kompetanse, samarbeid og kunnskapsutvikling.
NND skal i oppgaveutførelsen ivareta krav til helse, miljø og sikkerhet, følge utredningsinstruksen og beste internasjonale praksis.
NND har fra 2020 også ansvar for statens opprydding etter Søve gruver, der det er NORM-avfall (naturally occurring radioactive materials).
8.1.2 Overføring av oppgaver og ansvar fra IFE til NND
Institutt for Atomenergi (IFA) ble omgjort til en selveiende stiftelse i 1953. Staten har dermed, til tross for betydelige og dedikerte overføringer og oppnevning av styremedlemmer, hatt begrenset formell styringsrett over virksomheten ut over IFEs bruk av de offentlige bevilgningene. Institutt for energiteknikk har ikke hatt en økonomi til å rydde opp etter den nukleære aktiviteten de har igangsatt.
Bruken av stiftelser for håndtering av statlige formål har generelt vist seg å være lite hensiktsmessig. Finansiering av oppryddingsarbeidet gjennom en selvstendig stiftelse, og et forskningsinstitutt med flere formål, har så langt vist seg krevende styringsmessig, administrativt og budsjettmessig. IFEs mulighet til å fylle rollen som et bredt energiteknisk forskningsinstitutt vanskeliggjøres av det omfattende og langsiktige oppryddingsarbeidet. Videre tilsier den begrensede norske nukleære kompetansen at det er krevende å bygge opp NND samtidig som nødvendige driftsfunksjoner skal ivaretas av IFE.
Finansiering og håndtering av oppryddingsarbeidet etter IFEs nukleære aktivitet er vurdert å være enklere og mer forutsigbart når arbeidet foregår i regi av et statlig forvaltningsorgan, med tydelige instruksjons- og rapporteringslinjer, og med et mer tilpasset og rendyrket formål enn det IFE har ift. oppgaven som skal gjennomføres.
I Prop. 1 S (2019–2020) foreslo derfor regjeringen at det legges opp til en så rask overføring av ansvar, oppgaver og atomanlegg fra IFE til NND som mulig, for å sikre klare ansvarsforhold, statlig kontroll og unngå kostnadsdrivende parallelle funksjoner hos IFE og NND. En slik løsning vil også gi bedre betingelser for å kunne ivareta, utvikle og videreføre den nukleær kompetanse hos IFEs ansatte etter nedstenging av reaktorene, noe som er nødvendig i en dekommisjoneringsfase. Overføringen av atomanlegg eller drift av anleggene til ny eier trenger særskilt konsesjon etter atomenergiloven. NND må derfor søke om konsesjon for å overta ansvar og oppgaver. NND må blant annet demonstrere at sikkerheten vil bli ivaretatt, at organisasjonen har på plass adekvate ledelses- og styringssystemer og at organisasjonen har nødvendig og tilstrekkelig kompetanse og midler til å gjennomføre oppryddingsarbeidet og utøve sitt ansvar.
Gjennomføring og tidspunkt for overføring vil avhenge av en nærmere fremdrift i kartlegging av IFEs atomanlegg, sluttføring av pågående utredninger, utforming av en hensiktsmessig avtale om overføring og innvilgelse av konsesjon til NND. DSA har i sin konsesjonsinnstilling for Haldenreaktoren for perioden fra 1.1.2021 vurdert at konsesjon til ny konsesjonshaver tidligst kan gis 1.1.2024.
Prosessen med overføring av ansvar fra IFE til NND er krevende, og det vil være knyttet en viss risiko til en slik omstillingsprosess. DSA har på den bakgrunn pålagt IFE å gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til permanent nedstengt reaktor, overgang til dekommisjonering og overdragelse av anlegg og ansvar til NND.
Etter overføringen vil NND for en periode kunne ha ca. 200 ansatte, lokalisert ved atomanleggene, men med hovedkontoret i Halden. Antallet ansatte vil gå ned ettersom oppgavene i oppryddingen endres.
Etter overføringen vil IFE i hovedsak bli å regnes som et ordinært institutt i den teknisk-industrielle instituttsektoren hva gjelder statlig finansiering og ansvar.
8.2 Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet
DSA er forvaltnings- og tilsynsmyndighet på områdene atomsikkerhet, strålevern, radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall. DSA har ansvar for forvaltning og tilsyn med all bruk av strålekilder, herunder med IFEs atomanlegg i Halden og på Kjeller. Det følger av atomenergiloven § 10 at DSA er det øverste faglige organet når det gjelder sikkerhetsspørsmål knyttet til strålevern og atomsikkerhet. I dette ligger det at DSA er faglig uavhengig i sine vurderinger knyttet til sikkerheten ved atomanlegg og driften av disse, herunder også vurderinger knyttet til sikkerheten ved dekommisjoneringen av atomanleggene. DSA er videre forurensningsmyndighet etter forurensningsloven for radioaktiv forurensing og radioaktivt avfall, og har ansvar for myndighetsutøvelse etter strålevernloven.
8.2.1 DSA som forvaltnings- og tilsynsmyndighet
DSA fører tilsyn med at strålevern-, atomenergi- og forurensningsloven etterleves. Strålevernloven med forskrift krever godkjenning eller melding for bruk av strålekilder og DSA fører tilsyn med etterlevelsen. Atomenergiloven fastslår at drift av ethvert atomanlegg og annen virksomhet som er pålagt løyvetvang eller meldeplikt etter loven står under løpende tilsyn av DSA. Det følger av forurensningsloven at DSA skal føre tilsyn med den alminnelige forurensingssituasjonen og med forurensninger fra de enkelte kilder samt håndtering av avfall. I samsvar med strålevernloven, atomenergiloven og forurensningsloven kan DSA fatte nødvendige enkeltvedtak og gi de pålegg som trengs for å sikre forsvarlig drift, herunder at konsesjons- eller løyvevilkår og vilkår i tillatelser følges, at kravene i forskrift til forsvarlig håndtering av radioaktivt avfall overholdes og at driften er i samsvar med driftsgodkjenningen som er gitt atomanlegget. DSA har tilgang til ulike reaksjons- og sanksjonsmidler overfor virksomhetene som skal bidra til etterlevelse og evt. sanksjonere manglende oppfyllelse.
I samsvar med atomenergiloven må innehaver av atomanlegg ha driftsgodkjenning fra DSA. Før godkjenning gis skal DSA forvisse seg om at både anleggets tekniske standard, driftsforskrifter, sikringstiltak og beredskapsplan for uhell er forsvarlige, at anleggets ledelse og personell har de nødvendige kvalifikasjoner og klare ansvarsområder, at det er stilt nødvendig garanti i samsvar med regelverket og at øvrige godkjenninger foreligger. Som tilsynsmyndighet følger DSA med på driften ved et anlegg, og kan trekke tilbake driftsgodkjenningen dersom driften ikke lenger oppfyller kravene eller for øvrig er forsvarlig.
DSA holder oversikt over, og fører tilsyn med, besittelse, omsetning og transport av nukleært materiale og flerbruksvarer. DSA gjennomfører også sikkerhetskontrollinspeksjoner sammen med internasjonale inspektører fra IAEA til steder der nukleære materialer eller flerbruksvarer blir oppbevart eller brukt, eller har blitt oppbevart eller brukt.
8.2.2 DSAs rolle i konsesjonsbehandling
Atomenergiloven stiller krav om konsesjon fra Kongen for å oppføre, eie eller drive atomanlegg. Annen håndtering av atomsubstans krever løyve fra vedkommende departement. Løyve omfatter ikke rett til å føre stoffet ut av riket, med mindre dette er særskilt angitt. DSA er innstillende og rådgivende instans overfor departementet og skal forberede og avgi innstilling om alle søknader om konsesjon og løyve. Som del av sin innstilling vil DSA foreslå en rekke vilkår knyttet til sikkerhet ved atomanleggene og driften samt overholdelse av internasjonale sikkerhetsstandarder som må etterleves for at DSA kan anbefale at konsesjon gis. Konsesjonsbehandlingen skal bidra til å sikre at eier av atomanlegg oppfyller relevante sikkerhetskrav i samsvar med både internasjonale konvensjoner og nasjonale lover og forskrifter. Etter innstilling fra DSA fremmer HOD spørsmålet om konsesjon for atomanlegg for regjeringen og selve konsesjonen gis ved kongelig resolusjon. Konsesjonene har vært tidsbegrenset, og har normalt vært gitt for perioder på 10 eller 6 år.
8.3 Tilsyn med oppryddingen
Planlegging og gjennomføring av oppryddingen etter driften av atomanleggene vil foregå i en tett dialog mellom IFE og NND. Det vil kreves konsesjon etter atomenergiloven for perioden anlegget er under dekommisjonering. Avviklingen av norske atomanlegg og håndteringen av avfallet fra denne virksomheten vil også kreve tillatelse etter forurensningsloven. DSA kan i tillatelsen etter forurensingsloven sette vilkår til gjennomføring av dekommisjoneringen for å motvirke radioaktiv forurensning, og sette vilkår som er nødvendig for å sikre en forsvarlig og hensiktsmessig håndtering av det radioaktive avfallet. Dersom det blir aktuelt med eksport av radioaktivt avfall i forbindelse med dekommisjoneringen, så krever det blant annet tillatelse med eventuelle vilkår fra DSA iht. avfallsforskriften og løyve iht. atomenergiloven av vedkommende departement som særskilt angir retten til å føre stoffet ut av riket. Dersom det radioaktive avfallet omfatter materiale som er oppført under eksportkontrollforskriftens vedlegg I eller II i er det i tillegg behov for eksportlisens fra Utenriksdepartementet og eventuelle land til land avtaler.
Overgangen til dekommisjonering innebærer en omfattende planleggingsfase hvor det må utformes detaljerte inventarlister og konkrete dekommisjoneringsplaner, inkludert planer for håndtering av alt radioaktivt avfall fra nedbygging og oppryddingsarbeidet. Planene skal godkjennes av DSA og virksomheten vil være under tilsyn fra DSA. Internasjonal erfaring tilsier behov for tilstedeværelse fra tilsynsmyndighetene under den praktiske rivningen av anleggene for å sikre en trygg prosess og tilstrekkelig fremdrift i arbeidet. Tilsynet med oppryddingen vil være vesensforskjellig fra tilsyn med reaktorer i ordinær drift.
8.4 Internasjonal gjennomgang av nukleær virksomhet
Som ansvarlig for sikkerhetskontroll i Norge gjennomfører DSA årlig flere tilsyn ved IFE, både på egenhånd og sammen med IAEA. DSA rapporterer jevnlig til IAEA, eksempelvis når det gjelder forflytting av nukleært materiale mellom ulike definerte områder i Norge. Årlig gjennomfører IAEA en planlagt hovedinspeksjon og et par uanmeldte tilsyn av norske atomanlegg. I 2018 gjennomførte DSA åtte tilsyn med sikkerhetskontroll ved IFE. Seks av disse tilsynene ble gjennomført sammen med IAEA.
Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) hadde i 2015 en gjennomgang av Norges gjennomføring av Konvensjonen om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg, inkludert beskyttelsen av IFEs atomanlegg og materiale (International Physical Protection Advisory Service, IPPAS). IPPAS-rapporten inneholdt en rekke anbefalinger og blant disse var at norske myndigheter burde opprette et eget myndighetsforum bestående av sektorer som har beredskapsansvar for IFEs nukleære virksomhet. Som en følge av dette etablerte regjeringen et myndighetsforum i 2017. Formålet er å sikre samarbeid mellom nasjonale myndigheter og etater for å frembringe, sammenfatte og formidle kunnskap om hvordan best sikre atomanlegg og atombrensel i Norge. Samme år besluttet regjeringen at det skulle foretas en gjennomgang fra IAEA av den norske nukleære sektoren (Integrated Regulatory Review Service- IRRS). Hovedmålet med IRRS er å styrke og forbedre nasjonale myndigheters infrastruktur og regelverk samt øke effektiviteten rundt myndighetsutøvelse innen områdene kjernekraft, ioniserende strålekilder, radioaktivt avfall, transport og beredskap. DSA gjorde i sammenheng med dette en gjennomgang av sine ansvarsområder, og utformet et handlingsplan. IRRS-en ble gjennomført juni 2019 ved at et team av eksperter fra IAEA vurderte norsk forvaltning på strålevern- og atomsikkerhetsområdet opp mot IAEA sine standarder og veiledere. Endelig rapport med anbefalinger og forslag fra IAEA ble mottatt i september 2019 og ble offentliggjort i november 2019. DSA vil utrede hvordan IRRS-en best kan følges opp og vil i en egen rapport gi sine anbefalinger til HOD i løpet av 2020. IAEA vil normalt gjennomgå Norges oppfølging av anbefalingene i løpet av 3–5 år.
9 Sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll
Regjeringen vil legge vekt på at oppryddingen etter IFEs nukleære aktivitet foregår på en sikker, sikret, miljømessig og samfunnsøkonomisk forsvarlig måte, som inngir tillit i befolkningen. «Sikkerhet» handler om risikoen for utilsiktede hendelser som ulykker og uhell av forskjellig karakter. «Sikring» handler om risikoen for tilsiktede uønskede handlinger som terror, tyveri, sabotasje med mer.
Demontering av reaktoranleggene og håndtering av brukt reaktorbrensel innebærer en vesentlig endring i arbeidet ved atomanleggene på Kjeller og i Halden, og medfører andre krav til virksomheten enn ved drift av anleggene. Demontering av anleggene må ses på som en serie av unike prosjekter, til forskjell fra driften av anleggene som har vært utført i tråd med etablerte prosedyrer og rutiner. Risikoen for uønskede hendelser, både utilsiktede og tilsiktede handlinger ved dekommisjonering, transport og lagring av avfall er gjennomgående. Organisering og kompetanse er sentrale faktorer for å lykkes med å utføre arbeidet på en sikker og økonomisk måte. Ivaretakelse av risikoaspekter både for sikkerhet og sikring vil ha høyeste prioritet i regjeringens arbeid, og følges opp gjennom sikkerhetskontrollarbeidet. Sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll skal håndteres på en forsvarlig måte gjennom alle fasene av oppryddingsarbeidet, fra predekommisjonering og frem til anleggene er fritatt for konsesjonsregime.
Ikke-spredningsavtalen med sikkerhetskontrollavtale og tilleggsprotokollen vil ligge til grunn for arbeidet med transport, midlertidig lagring og endelig deponi av nukleært materiale, både i valg av løsninger og design. Ved etablering av nye anlegg, lagre og deponi må det planlegges med tanke på at DSA og IAEA skal utføre sikkerhetskontroll av det nukleære materialet. Ved nedbygging av atomanleggene vil det også tas hensyn til spredningsfaren, både når det gjelder sensitive deler av anleggene og dokumentinformasjon, i tillegg til det nukleære brenselet.
DSA er koordinerende tilsynsmyndighet. NND har gjennom vedtektene og opprettelsen prioritert arbeidet med sikring og sikkerhet.
9.1 Helse, miljø og sikkerhet
Regjeringen legger til grunn at det skal være en forsvarlig oppbevaring av radioaktivt avfall i et langsiktig perspektiv. Med forsvarlig menes at sikkerheten for miljø og helse er ivaretatt til et samfunnsmessig akseptabelt nivå med de løsninger (fysiske anlegg, infrastruktur, bemanning og kompetanse) som velges, samtidig som kostnadene for valgt løsning står i forhold til den samfunnsmessige nytten. Her legges ALARA-prinsippet (As Low As Reasonably Achievable) til grunn. At sikkerheten er ivaretatt betyr videre at løsningene gir sikkerhet mot uønskede hendelser forårsaket av både villede og ikke-villede hendelser.
IAEAs Safety Series No.111-S-1 påpeker at «Alle aktiviteter som involverer arbeid og håndtering av radioaktivt avfall skal utføres på en slik måte at menneskers helse og miljøet nå og i fremtiden er beskyttet uten at utilbørlige byrder legges på fremtidige generasjoner». Regjeringen legger dette til grunn for sitt videre arbeid med opprydding etter IFEs nukleære aktivitet.
9.2 Sikring
Regjeringen har i flere år prioritert arbeidet med å oppgradere sikringen av de norske atomanleggene på Kjeller og i Halden. Anleggene er underlagt sikkerhetsloven med forskrifter. DSA utformer i samråd med PST og andre sikkerhetsmyndigheter en dimensjonerende trusselvurdering for virksomheten, gir pålegg etter atomenergiloven og utfører tilsyn med sikringstiltakene. NFD følger opp sikringsspørsmål knyttet til IFEs atomanlegg og virksomhet, og besørger statens finansiering slik at IFE kan følge opp påleggene fra DSA. Det er i perioden 2018 til 2020 bevilget ca. 143 mill. kroner over statsbudsjettet til sikring av IFEs atomanlegg. NFD har tatt en oppfølgingsrolle overfor IFEs nukleære virksomhet så langt det er mulig gitt instituttets organisering som selveiende stiftelse. Overføring av anleggene til NND vil gi staten enklere styringsmuligheter da sikringsobjektene legges til et forvaltningsorgan.
Sikringen må også følges opp i en dekommisjoneringsfase inntil det nukleære materialet er fjernet fra anlegget og atomanleggene er demontert.
Krav i bl.a. sikkerhetsloven og tilhørende forskrifter legges til grunn ved håndtering av informasjon knyttet til nukleær aktivitet. Informasjonssikkerhet vil være en viktig komponent i sikkerhetsarbeidet knyttet til oppryddingen.
9.3 Risiko
Det vil alltid være risiko tilknyttet atomanlegg og den opprydningsprosess som må gjennomføres. Derfor knyttes det strenge krav til sikkerhetsvurderinger og tiltak, som blant annet inkluderer risikovurdering og risikoreduksjon etter internasjonale sikkerhetsstandarder og nasjonal lovgivning. Det er operatøren (IFE og senere NND) som i henhold til regelverket, der de er tilsynsobjekt, har hovedansvaret for sikkerhet ved atomanleggene og de aktiviteter som foregår der, og dermed hovedansvaret for både å vurdere risiko og iverksette risikoreduserende tiltak slik at risiko holdes så lav som praktisk mulig. DSA kan komme med pålegg og krav i tilknytning til dette. Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) tilbyr ulike former for revisjoner for å bistå landene i hvordan de gjennomfører sine internasjonale forpliktelser og følger opp IAEAs standarder, og vil påpeke mangler og gi anbefalinger om tiltak.
HOD, KLD og NFD har i tråd med sine forskjellige roller samordnet og iverksatt et omfattende arbeid tilknyttet risiko- og sårbarhetsvurderinger, som inkluderer aktører med ansvar tilknyttet atomanleggene. Risikokartlegging og risikoredusering vil være et pågående arbeid i forbindelse med både drift og opprydding av de norske atomanleggene.
For å sikre tillit til nedbyggingsprosessen, er regjeringen opptatt av at eventuell risiko og miljøkonsekvenser drøftes og kommuniseres på en hensiktsmessig og realistisk måte, med og til lokale myndigheter ved atomanleggene og sivilsamfunnet for øvrig. Håndtering og lagring av nukleært og radioaktivt materiale vil aldri kunne foregå helt uten noen form for risiko, men denne risikoen må håndteres og kommuniseres på en hensiktsmessig, god og forsvarlig måte.