Del 4
Dekommisjonering av anlegg og håndtering av avfall

Del 4 beskriver behovet for og anbefalinger vedrørende en helhetlig strategi for dekommisjonering av atomanlegg og håndtering av radioaktivt avfall. Flere avgjørelser vedrørende dekommisjonering av atomanleggene, håndtering og lagring av avfall vil måtte avvente pågående utredningsprosesser. For disse avgjørelsene beskrives utredningsprosessen så langt og mulige handlingsalternativer.

10 Prinsipper for håndtering av atomavfall

10.1 Behov for en helhetlig langtidsstrategi for avfallshåndtering

Nåværende og tidligere regjeringer har fått utredet, gjennom ulike delutredninger, nedbygging av de norske atomanleggene og håndtering av det norske atomavfallet (nærmere omtalt i kap. 11). Utredningene har avdekket betydelige avhengigheter mellom prosessene knyttet til dekommisjonering av atomanlegg, håndtering av nukleært og radioaktivt avfall og lagring og deponering av avfallet. Nedbygging av anlegg, håndtering av avfall og brensel vil både påvirke og være avhengig av hvilke midlertidige lagre som finnes og skal bygges, og hvilken sluttløsning som til syvende og sist velges. Før arbeidet kan starte, og en sluttløsning velges, må viktige oppgaver fullføres ved de eksisterende atomanleggene. Gjennomføring av disse oppgavene er en forutsetning for at lagrings- og deponeringsalternativer kan vurderes, utredes og planlegges helhetlig. Dekommisjonering av reaktorene kan ikke begynne før brenselet er tatt ut av reaktorene og det er funnet løsninger for lagring og evt. behandling av dekommisjoneringsavfallet.

Håndtering og oppbevaring av radioaktivt avfall og utforming av en helhetlig avfallsstrategi, forutsetter et godt samarbeid, gjensidig informasjonsutveksling og god koordinering mellom NND og DSA. Regjeringen har bedt henholdsvis NND og DSA utforme avfallsstrategier for brukt brensel og radioaktivt avfall, for å sikre en trygg og samfunnsøkonomisk håndtering av anlegg og avfall. Strategien DSA utarbeider vil gi føringer for andre avfallsaktørers strategier, inkludert NNDs.

Valg av avfallshåndteringsstrategi må være basert på en helhetlig vurdering som inkluderer både kostnader for oppbevaring og behandling av avfall. Strategiene vil, sammen med KS-utredningene, danne grunnlag for kommende beslutninger vedrørende dekommisjonering av atomanlegg, bygging av nye anlegg, behandlingsmetoder for brukt brensel og midlertidig lagring og deponering av det radioaktive avfallet. Samtidig er det flere oppgaver som må gjennomføres før arbeidet med dekommisjonering og håndtering av atomavfall kan vurderes og planlegges, og før nødvendige beslutninger om løsninger kan tas. For eksempel gjelder det å få fullstendig oversikt over inventar (informasjon om egenskaper og tilstander ved det brukte brenselet). Først når oversikten over inventar er ferdig, kan lagrings- og deponeringsalternativer vurderes og planlegges helhetlig, i tråd med en nasjonal strategi for radioaktivt avfall. Uansett hvilken behandlingsform som velges for det brukte brenselet vil det måtte lagres forsvarlig og sikkert, inntil et deponi er tilgjengelig. Lagring i påvente av deponi er ikke til å unngå, og et lager må designes og konstrueres slikt at det er egnet for formålet.

Ikke-spredningsavtalen med sikkerhetskontrollavtale og tilleggsprotokoll vil ligge til grunn for arbeidet med transport, midlertidig lagring og endelig deponi av nukleært materiale, både i valg av løsninger og design. Ved etablering av nye anlegg, lagre og deponi må det planlegges med tanke på at DSA og IAEA skal utføre sikkerhetskontroll av det nukleære materialet. IAEAs veiledere om «Safeguards by design» legges til grunn for dette arbeidet. Dette er en tilnærming hvor tidlig vurdering av sikkerhetskontroll inkluderes i designprosessen av et nukleært anlegg, slik at valg av design er optimalisert når det gjelder økonomi, drift, sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll. Ved nedbygging av atomanleggene må det også tas hensyn til spredningsfaren, både når det gjelder sensitive deler av anleggene og dokumentinformasjon, i tillegg til det nukleære brenselet. Utsettelse av prosesser som følge av manglende kunnskapsgrunnlag, beslutninger og infrastruktur kan være nødvendig for å sikre en trygg opprydding, men vil også kunne være kostnadsdrivende. Utredninger må gjennomføres og beslutninger må tas til rett tid og med nødvendig kunnskapsgrunnlag.

De følgende kapitler tar for seg prinsippene, rammebetingelsene og noen av elementene som inngår i en helhetlig avfallsstrategi.

10.2 Prinsipper for oppryddingsarbeidet

Regjeringen legger følgende prinsipper til grunn for oppryddingsarbeidet etter IFEs nukleære aktivitet, og håndtering av radioaktivt avfall.

10.2.1 Vår generasjon starter oppryddingen

Nytten av den nukleære forskningen på IFE har kommet dagens generasjoner til gode gjennom bl.a. høyere inntekter fra norsk petroleumsvirksomhet, og aktiviteten har gitt gode bidrag til sikker reaktordrift på verdensbasis. Regjeringen legger til grunn et prinsipp om at vår generasjon starter arbeide med å planlegge, finansiere og rydde opp etter IFEs nukleære virksomhet, slik at det ikke overlates en unødvendig stor byrde til kommende generasjoner. Gitt langvarigheten i prosjektet vil like fullt flere generasjoner være involvert i arbeidet. En utsettelse av igangsetting av oppryddingsarbeidet vil være kostnadsdrivende bl.a. grunnet en lengre periode med sikring av anleggene.

10.2.2 Hvert land rydder opp

Felleskonvensjonen, jf. kap. 6.7, tilsier at hvert land må håndtere sitt eget nukleære avfall og sikre trygg lagring. Konvensjonen vektlegger hvert lands ansvar for eget nukleært avfall, uten å være til hinder for samarbeid mellom land om fellesløsninger eller midlertidig utveksling av nukleært materiale for undersøkelse og behandling. Flere land, bl.a. Sverige og Finland, har lovforbud mot deponering av reaktorbrensel fra andre land. Enkelte land med internasjonale kunder for behandling av brukt brensel, som Frankrike, har regulert en tidsbegrenset periode for hvor lenge andre lands brensel kan oppholde seg i landet for behandling. Det har i ulike internasjonale fora og over tid vært diskutert muligheten for at land kan gå sammen om felles deponier. Dette gjelder særlig for land med mindre mengder avfall, som Norge. Så langt har ingen land, som kan garantere trygg håndtering av slikt avfall, meldt sin interesse for å etablere et slikt fellesanlegg. Regjeringen legger til grunn at Norge ikke skal motta andre lands brukte atombrensel og avfall.

10.2.3 Statlig kontroll

Den nukleære virksomheten har vært overlatt til den selvstendige stiftelsen IFE. Dette har gitt begrensede styringsmuligheter for staten, over et område med stor viktighet. Staten vil finansiere det aller meste av oppryddingen. Det legges opp til en tydelig statlig kontroll, gjennom sterkere styring med tilskudd til IFE og opprettelsen av NND, som er lagt innenfor staten som et ordinært forvaltningsorgan og som skal overta nukleære oppgaver, virksomhet og anlegg fra IFE. En tydelig ansvarsdeling og godt samarbeid mellom utførende (NND) og kontrollerende statlige organer (DSA) er en forutsetning for en god ivaretagelse av det statlige ansvaret.

10.2.4 Bruk av kjent teknologi og metodologi

Norge har et begrenset fagmiljø innenfor nedbygging av atomanlegg og håndtering av radioaktivt avfall fra denne. Kostnadene ved å utvikle, dokumentere og få godkjent ny teknologi på området er høye. Dette gjelder spesielt for håndtering av brukt brensel. De aktuelle metodene for eventuell behandling av det norske brenselet er på forskjellig utviklingsstadie, og må verifiseres og aksepteres før de kan velges. Det anbefales at man i oppryddingsarbeidet som hovedprinsipp baserer seg på internasjonalt anerkjent og utprøvet teknologi og metodologi for håndtering av radioaktivt avfall og dekommisjonering av reaktorer. Prinsippet skal ikke være til hinder for at norske aktører kan utvikle kunnskap og teknologi relevant for dekommisjonering og håndtering av radioaktivt avfall, men den må være internasjonalt anerkjent før den tas i bruk i Norge. Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) har utviklet veiledere, retningslinjer, møteplasser o.a. med beskrivelse av etablert og anbefalt praksis, for å bistå land i sitt oppryddingsarbeid. Disse vil danne et viktig kunnskapsgrunnlag i det norske oppryddingsarbeidet.

10.2.5 Åpenhet, informasjon og involvering

Regjeringen er opptatt av en tilpasset, åpen og god dialog med sivilsamfunnet, berørte kommuner, interesseorganisasjoner og lokalsamfunnet under oppryddingsarbeidet og planlegging og lokalisering av nukleær infrastruktur.

Regjeringen vektlegger et godt faglig grunnlag i planleggingen og gjennomføringen av oppryddingen etter IFEs nukleære aktivitet og lokalisering av nye atomanlegg. Lokalisering av nye permanente atomanlegg vil utredes av NND og foregå gjennom dialog med og involvering av aktuelle kommunale og regionale myndigheter, interesseorganisasjoner og lokalsamfunnet. Tidlig og bred involvering av sivilsamfunnet er faktorer som kan redusere konfliktnivået, og risikoen for at lokaliseringsprosesser trekker ut i tid. Prosessen for lokalisering av nye permanente atomanlegg vil foregå i den kommende planleggingsfasen (ca. 3–5 år) og i en periode på noen år etter at konsept for anlegg er valgt, og vil omfatte både konseptvalgutredninger med kvalitetssikring og planlegging etter plan og bygningsloven.

Internasjonalt støtter regjeringen opp om mest mulig åpenhet og utveksling av informasjon om atomanlegg. Dette gjelder innenfor internasjonale regelverk og gjennom bilaterale avtaleforpliktelser, inkludert forpliktelser til å dele opplysninger om våre atomanlegg som andre land kan benytte til å vurdere hvilke grenseoverskridende virkninger en ulykke i våre anlegg kan ha for deres befolkning. Det er avgjørende for å bedømme hvilke tiltak som er nødvendig for å verne befolkning og miljø

10.2.6 Gode samfunnsøkonomiske løsninger

Kostnadene ved opprydding etter IFEs nukleære aktivitet er foreløpig stipulert til ca. 21 mrd. kroner. Oppryddingen vil i all hovedsak utredes gjennom Statens prosjektmodell, KS-regimet. NND er pålagt et særlig ansvar for å finne gode samfunnsøkonomiske løsninger. Det innebærer at alle vesentlige, positive og negative virkninger av et tiltak verdsettes i kroner så langt det lar seg gjøre. For tiltakene som vanskelig kan verdsettes i kroner beskrives nyttevirkningene så godt som mulig. Dersom betalingsvilligheten for alle tiltakets nyttevirkninger er større enn summen av kostnadene, defineres tiltaket som samfunnsøkonomisk lønnsomt. Regulatoriske rammer, som bl.a. retningslinjer for håndtering av radioaktivt avfall, må legge til rette for både en sikker, miljøvennlig og kostnadseffektiv opprydding.

11 Statlige utredninger av nukleær virksomhet

11.1 Tidligere utredninger

Det statlige utredningsarbeidet om håndtering av avfall fra nukleær virksomhet startet med Bergan-utvalget (NOU 2001: 30) Vurdering av strategier for sluttlagring av høyaktivt reaktorbrensel. Utvalgets hovedanbefaling var at det bygges et nytt sentralt midlertidig lager i fjell, hvor avfallet kunne lagres i 50–100 år for videre nedkjøling og i påvente av utredning og etablering av sluttlager. Bergan-utvalget anbefalte at Norge burde satse på en nasjonal deponiløsning 40–60 år frem i tid. Hva gjelder organisering av avfallshåndtering, anbefalte utvalget etablering av et eget statlig organ med ansvar for bygging og drift av et nytt midlertidig lager, drift av anlegget i Himdalen og planlegging av fremtidig deponiløsning.

Fase 1-utvalget (2004) utredet forskjellige løsninger for et samlagringsanlegg, og anbefalte blant annet en politisk avklaring av finansierings-, ansvars- og eierforhold knyttet til all behandling, lagring og deponering av kjemisk ustabilt reaktorbrensel1 og annet radioaktivt avfall.

I 2009 ble Stranden-utvalget nedsatt for å utrede tekniske løsninger og alternative lokaliseringer for et midlertidig lager for brukt brensel og annet langlivet avfall. Det ble også satt ned et teknisk utvalg som bl.a. skulle utrede spesialbehandling av kjemisk ustabilt brukt brensel, og vurdere metoder for lagring og deponering av slikt brensel. Resultatene fra Teknisk utvalg skulle inngå som underlag til Stranden-utvalgets arbeid.

Teknisk utvalg (2010) anbefalte stabilisering av det kjemisk ustabile brukte brenselet i utlandet. Dette ble begrunnet med at det beskjedne volumet av brukt reaktorbrensel i Norge gjør det vanskelig å forsvare bygging av et norsk anlegg for slik behandling så lenge det finnes tilgjengelige utenlandske kommersielle tjenester som tilfredsstiller økonomiske, politiske og miljømessige krav.

Basert på vurderingene fra Teknisk utvalg anbefalte Stranden-utvalget (NOU 2011: 2 Mellomlagerløsning for brukt reaktorbrensel og langlivet mellomaktivt avfall) at det kjemisk ustabile brukte brenselet sendes til Frankrike for reprosessering. Videre ble det anbefalt at arbeidet med etablering av et nytt midlertidig lager påbegynnes, og at organisatoriske og økonomiske rammebetingelser for midlertidig lagring av norsk avfall fra nukleær virksomhet avklares.

Stranden-utvalgets anbefaling om reprosessering av ustabilt brensel i utlandet var basert på kvalitative vurderinger fra Teknisk utvalg. DSA vurderte dette som mangelfullt beslutningsgrunnlag og så et behov for å klargjøre:

• ulike behandlingsalternativer for det ustabile brenselet

• miljørisiko knyttet til de ulike behandlingsformene

• muligheten for direkte lagring/deponering i Norge

Med bakgrunn i dette igangsatte DSA i 2011 ved hjelp av internasjonal ekspertise tre uavhengige utredninger av håndterings- og lagringsalternativer for brukt brensel. Formålet med utredningene var blant annet å vurdere nødvendigheten av reprosessering av det ustabile brenselet, samt styrke kunnskapsgrunnlaget om håndtering av det brukte brenselet.

Konklusjonene fra utredningene var blant annet at deponering uten opparbeiding av brenselet (direktedeponering) ikke kunne utelukkes som mulig alternativ for det norske brenselet. Resultatene av utredningene ble i 2015 overlevert til konseptvalgutredningen «Oppbevaring av norsk radioaktivt avfall».

DSA fikk i 2018 som oppfølging av disse utredningene overlevert en mulighetsstudie av deponering av brukt brensel, enten etter reprosessering eller med behandling uten reprosessering (direktedeponering), jf. nærmere omtale i avsnitt 12.2.

11.2 Gjennomførte utredninger etter KS-ordningen

11.2.1 Om KS-ordningen

Utredningen av oppryddingsarbeidet etter IFEs nukleære aktivitet ble fra 2013 lagt inn i statens prosjektmodell for store statlige investeringer, KS-ordningen.

Statens prosjektmodell stiller krav til utredning, planlegging og kvalitetssikring av statlige investeringsprosjekter med anslått samlet kostnadsramme over 1 mrd. kroner (over 300 mill. kroner for digitaliseringsprosjekter). Kravene innebærer at prosjektene skal gjennomgå ekstern kvalitetssikring før beslutningsunderlaget legges frem for regjeringen og Stortinget. Ordningen legger til rette for god metodisk utredning før det fattes beslutninger om statlige investeringer. Målet er å unngå feilinvesteringer og holde god kontroll med kostnader og nytte gjennom planlegging og gjennomføring av prosjektene og på den måten sørge for en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser.

Fra 21. september 2019 er kravene til utredning forankret i Rundskriv R-108/19 Statens prosjektmodell – Krav til utredning, planlegging og kvalitetssikring av store investeringsprosjekter i staten. Det legges til grunn at store statlige investeringsprosjekter gjennomføres med følgende faseinndeling: idefase, konseptfase, forprosjekt og gjennomføring. Idéfasen omfatter det tidligste arbeidet med å avklare at det er, eller vil oppstå et problem som kan tilsi at det offentlige skal iverksette tiltak og vurdere hvordan dette bør utredes videre. I konseptfasen beskrives problemet tiltaket skal løse, hvilke fremtidige behov samfunnet vil ha og hvilke mål som skal oppnås med å gjennomføre tiltak. Ulike løsninger og tiltak som er konseptuelt forskjellig fra hverandre skal vurderes og sammenlignes gjennom en samfunnsøkonomisk analyse. Det skal anbefales hvilket tiltak som bør gjennomføres og hva som er viktige forutsetninger i den videre planleggingen for å lykkes. Dette kalles en konseptvalgutredning (KVU). Utredningen gjennomgås av uavhengige eksperter gjennom en såkalt kvalitetssikring (KS1) før regjeringen beslutter hvilken konseptuell løsning det eventuelt skal planlegges videre med. Forprosjektet skal deretter utarbeide styringsunderlag og kostnadsanslag for det valgte konseptet. Dette er dokumenter som beskriver hvordan prosjektet kan gjennomføres ved å planlegge nærmere hva som skal bygges eller utvikles, utarbeide mer detaljerte kostnadsanslag og vurdere hvor usikre kostnadsanslagene er. Det skal beskrives hvordan prosjektet skal styres for å ha kontroll på kostnadene og nå målene som er satt, og vurdere hva slags kontrakter som gir mulige leverandører riktige insentiver til å levere det prosjektet trenger. Styringsunderlag og kostnadsoverslag skal også kvalitetssikres (KS2) før forslag om en investeringsbeslutning og kostnadsramme kan fremmes for Stortinget. Etter investeringsbeslutning i Stortinget kommer gjennomføringsfasen, der investeringen skal bygges eller utvikles.

Kilde: Finansdepartementet.

11.2.2 Gjennomførte utredninger av dekommisjonering

Konseptvalgutredninger, om henholdsvis dekommisjonering av reaktorene og håndtering av avfall fra nukleær virksomhet, ble på oppdrag fra NFD utarbeidet av DNV GL AS i samarbeid med Samfunns- og Næringslivsforskning AS, Studsvik AB og Westinghouse Electric Sweden AB. Utredningen ble kvalitetssikret i KS1-rapport som ble overlevert departementet i 2016. KS1-rapportene ble utarbeidet av Atkins Norge AS og Oslo Economics AS.

KS1-rapporten hadde bl.a. følgende anbefalinger og kostnadsoverslag:

• Anleggene dekommisjoneres til fri bruk (greenfield) både på Kjeller og i Halden. Det anbefales umiddelbar avvikling etter at beslutning om nedstenging er tatt, særlig for å unngå tap av norsk kompetanse om atomanleggene over tid.

• Finansieringen av dekommisjoneringen må avklares umiddelbart for ikke å skape uklare ansvarsforhold og ambisjoner i dekommisjoneringen

• Det etableres en egen organisasjon med ansvar for dekommisjonering av anleggene.

Dekommisjoneringen var forventet å ha en kostnad på 1,8 mrd. kroner (P502) samlet for Haldenreaktoren og JEEP II på Kjeller. Fjerning av restene av JEEP I og NORA var ikke inkludert i disse beregningene.

I 2019 fikk NFD utarbeidet en grunnlagsrapport for KS1 trinn 2 om dekommisjonering av reaktorene i Halden og på Kjeller.3 Arbeidet ble i tillegg til KS-regimet basert på internasjonal beste praksis gjennom retningslinjer fra IAEA. Kostnadsanslaget for dekommisjonering av reaktorene ble i denne anslått til 7 mrd. kroner (P50), som fordelte seg på om lag 3,4 mrd. kroner i Halden og om lag 3,6 mrd. kroner på Kjeller, ved ubegrenset bruk av områdene i etterkant. Årsakene til kostnadsøkningen i forhold til ovennevnte KS1 var flere. De beregnede avfallsvolumene var økt betraktelig (6 og 14 ganger anslagene i KS1), gjennomføringstiden var økt (fra 13–15 år til 16–22 år) og bemanningsbehov for både sikkerhet og gjennomføring av selve rivningen ble beregnet å være større. Rapporten vurderte effekten av gjeldende juridisk og regulatorisk rammeverk som den største usikkerhetsfaktoren for kostnadene ved dekommisjoneringen.

Forskjellen i kostnad mellom dekommisjonering til henholdsvis ubegrenset bruk og begrenset bruk var mindre, og det ble anbefalt å utsette beslutningen om dekommisjoneringsnivå til et senere tidspunkt hvor flere forhold er klarlagt.

Utredningen ble sendt til ekstern kvalitetssikring. Atkins og Oslo Economics leverte i mai 2020 rapporten Kvalitetssikring av KVU trinn 2 Fremtidig dekommisjonering av IFEs nukleære anlegg.

Rapporten konkluderte med at opprydningskostnadene ligger på ca. 7 mrd. kroner, om lag det samme som konseptvalgutredningen (KVU) beregnet i 2019. Kvalitetssikrer vurderte imidlertid at usikkerhetene ved prosjektet og dermed kostnadsberegningen er betydelig. Rapporten anbefaler på bakgrunn av usikkerhetsanalysen at kostnadsrammen (P85) settes til 9,7 mrd. kroner.

Kvalitetssikrer mente det vil være kostnadsbesparende å gjennomføre dekommisjoneringen parallelt i Halden og på Kjeller. Kvalitetssikrer viste videre til at det er svært kostnadsdrivende å utsette dekommisjoneringen, og anslo dette til 250 mill. kroner årlig i driftsutgifter ved utsettelser. Rapporten anbefalte opprydding til ubegrenset bruk slik at områdene kan brukes til alle typer formål, men at den beslutningen ikke behøves å tas enda.

KS1 trinn 2 vil danne faglig underlag for senere valg av dekommisjoneringsnivå ved dekommisjonering av atomanleggene på Kjeller og i Halden.

11.2.3 Gjennomførte utredninger av avfallshåndtering

Konseptvalgutredninger om håndtering av avfall fra nukleær virksomhet, ble på oppdrag fra NFD utarbeidet av DNV GL AS med samarbeidspartnere Studsvik Nuclear AB, Quintessa Ltd., Westinghouse Electric Sweden AB og Samfunns- og Næringslivsforskning AS. Utredningen ble kvalitetssikret i en KS1-rapport som ble overlevert departementet i 2016. KS1-rapportene ble utarbeidet av Atkins Norge AS og Oslo Economics AS. KS1-rapporten hadde følgende anbefalinger og kostnadsoverslag:

• Iverksette strakstiltak for å sikre forsvarlig lagring av brukt reaktorbrensel.

• Igangsette prosess for å muliggjøre reprosessering av brukt reaktorbrensel hos Orano i La Hague, Frankrike.

• At uran og plutonium som skilles ut i forbindelse reprosesseringen av det brukte brenselet blir værende i Frankrike som en innsatsfaktor i den sivile kjernekraftindustrien. Norge har ikke kapasitet i dag til å lagre dette forsvarlig, eller bruk for materialet, og det vil være svært kostnadskrevende å bygge en slik kapasitet.

• Undersøke mulige alternativer til reprosessering hos Orano, Frankrike.

• Å bygge nytt lager og deponi for lavaktivt avfall, tilsvarende KLDRA Himdalen, da dette vil bli fullt raskt ved dekommisjonering.

• At det bygges et nasjonalt deponi for sluttlagring av brukt reaktorbrensel.

• Undersøke mulighet for internasjonalt samarbeid for felles deponiløsning.

Totalt ble investeringskostnadene anslått å være på 12,8 mrd. kroner i forventningsverdi. De viktigste kostnadselementene var bygging av deponi (9,8 mrd. kroner) og reprosessering av det kjemisk ustabile brenselet (2,6 mrd. kroner).

På oppdrag fra NFD har NND i juni 2020 ferdigstilt en begrenset konseptvalgutredning (KVU) for behandling av norsk brukt reaktorbrensel. KVU-en var avgrenset til en utredning og sammenlikning av de tre behandlingsmetodene som på daværende tidspunkt ble vurdert som mest aktuelle: reprosessering, oksidering, samt direktedeponering av brukt brensel uten kjemisk behandling.4 NND vurderer at kostnadene ved henholdsvis oksidering og reprosessering er omtrent de samme, dvs. ca. 4 mrd. kroner. NND anbefalte i KVU-en ikke direktedeponering av avfallet, bl.a. fordi de vurderte at metoden ikke var tilstrekkelig dokumentert.

DSA har gjennomgått KVU-en. og vurderer at det kan eksistere alternativer som ikke er tilstrekkelig vurdert i den begrensede KVU-en, som bør vurderes, og at det ikke er vurdert konsekvenser eller lagt frem alternativ plan dersom alternativene KVU-en anbefaler ikke lar seg gjennomføre. DSA vurderer at det ikke foreligger tilstrekkelige faglige analyser eller grunnlag for å anbefale eller utelukke hverken oksidering, reprosessering eller direktedeponering ved nåværende tidspunkt. Disse alternativene og flere andre mulige alternativer bør inngå i en større utredning som omfatter en lenger analyseperiode inntil brenselet er deponert, og hvor alternativene kan sammenlignes og vurderes helhetlig.

Videre har NND på oppdrag fra NFD under utarbeidelse en KVU om oppbevaring av norsk avfall fra nukleær virksomhet. Denne forventes ferdigstilt i mai 2021.

11.2.4 Om usikkerhet i kostnadsoverslagene

Kostnadsanslagene i meldingen tar utgangspunkt i P50 som normalt tilsvarer forventningsverdien for investeringskostnaden, dvs. det man med dagens informasjon forventer at prosjektet skal koste til slutt. Det er P50-anslagene man normalt vil styre mot å nå i gjennomføringsfasen, og som ligger til grunn for regjeringens anslag på budsjettvirkningene av tiltaket. Samtidig beskriver KS-utredningene innenfor det nukleære området en betydelig usikkerhet i fastsettelsen av forventningsverdiene. P85 tilsvarer det beløpet som det er 85 pst. sannsynlighet for å gjennomføre prosjektet innenfor. Avstanden mellom P50 og P85 er et uttrykk for hvor stor usikkerheten er i det enkelte prosjekt og usikkerheten er større i den tidlige fasen. Det er nå større usikkerhet om kostnadsanslagene for håndtering av atomavfall enn for dekommisjoneringsprosjektet. Forskjellen skyldes i hovedsak at dekommisjoneringsprosjektet er kommet lenger i planleggingen og det er større sikkerhet om hva som skal gjennomføres. Videre utredninger i KS-regimet vil redusere usikkerheten i anslagene, og spriket mellom P50 og P85-anslagene. Underveis i planleggingen oppdateres kostnadsanslagene for å ha kontroll med utviklingen i prosjektene.

12 Reaktorbrensel

12.1 Det norske reaktorbrenselet

Det norske reaktorbrenselet stammer fra drift av de fire reaktorene og den tilknyttede forskningsvirksomheten. Virksomheten ved IFE har generert ca. 17 tonn brukt reaktorbrensel, inkludert en begrenset mengde høyanriket uran iblandet thorium. Høyanriket uran er blant det materialet som krever særskilt beskyttelse da misbrukspotensialet er betydelig. Norge er i dag ett av 22 land i verden som besitter mer enn 1 kg kjernevåpenanvendbart materiale i form av høyanriket uran eller separert plutonium.

Det norske brukte brenselet kan deles i fire kategorier:

• Ca. 10 tonn metallisk uran med kapsling av aluminium

• Ca. 1,5 tonn urandioksid med kapsling av aluminium

• Ca. 3,6 tonn urandioksid med kapsling av zircaloy

• Ca. 1,4 tonn med andre typer brensel (eksperimentalbrensel, MOX, thoriumbrensel)

For reaktorbrenselet, som er det mest krevende avfallet, må det finnes en trygg oppbevaringsløsning for en periode på flere 100 000 år. I internasjonal sammenheng har Norge lite brensel. Eksempelvis dimensjonerer Sverige sitt deponi for 12 000 tonn brensel og Finland for 6 500 tonn fra sin kjernekraftindustri. Kostnadene ved lagring og deponi er imidlertid ikke proporsjonale med mengden brensel. Det må planlegges og bygges sikre lagre og deponier iht. nasjonale lover og internasjonale retningslinjer, noe som uansett mengde brensel og volum på lagre deponier er kostnadskrevende.

Metallisk uran med aluminiumskapsling ble brukt i JEEP I-reaktoren, og innledningsvis i Haldenreaktoren, før dette ble erstattet med uranoksid med zircaloy-kapsling. Uranoksidbrensel med aluminiumskapsling ble brukt i JEEP II-reaktoren, for bl.a. å unngå korrosjon i reaktorblokken. Metallisk uran fra JEEP I og Haldenreaktoren avgir relativt lav stråling da det har lav utbrenning, mens annet brensel har høyere utbrenning og avgir dermed mer stråling. Brenselet som er lagret i JEEP I stavbrønn på Kjeller har vært lagret uhensiktsmessig, noe som gjør behandlingen av det mer krevende.

Foto: IFE

Metallisk uran med aluminiumskapsling og brensel i oksidform med aluminiumskapsling er under noen forhold relativt mer kjemisk reaktive sammenlignet med brensel i oksidform med zircaloykapsling og omtales derfor i tidligere utredninger og deler av denne meldingen noe forenklet som kjemisk ustabilt brensel. Metallisk uran kan korrodere ved kontakt med vann og danne hydrogengass og uranhydrid, som begge er brann- og eksplosjonsfarlige i kontakt med luft. Det brukte brenselet i oksydform er imidlertid også kjemisk reaktivt, og kan under særskilte betingelser løses opp i kontakt med grunnvann. De ca. 5 tonn med brukt brensel av typen urandioksid (UO₂) med zircaloykapsling kan vurderes også behandlet dersom man ønsker en homogen form på det meste av brenselet før deponering.

Det brukte brenselet fra eksperimentvirksomheten i Halden (eksperimentalbrensel) utgjør en mengde på ca. 1,4 tonn og er svært diversifisert. Siden det har vært drevet forskning på brensel er det laget brensel med mange forskjellige materialtyper, mekaniske og kjemiske sammensetninger. Ulikt type brensel har i reaktoren vært utsatt for ulike forhold og belastning, er i ulik tilstand og må derfor i ettertid håndteres ulikt. Noe av materialet har vært testet opp mot brenselets og kapslingens tålegrenser. En betydelig del av eksperimentalbrenselet har blitt kuttet i seksjoner for etterbestrålingsanalyse på Kjeller (Post Irradiation Examination, PIE). Noe av avfallet krever unike prosesser når det skal håndteres forsvarlig som avfall, og i noen tilfeller er det nødvendig med ytterligere forskning for å finne tilfredsstillende løsninger. Dette er med på å drive opp kompleksiteten og kostnaden ved håndtering av brenselet i ettertid.

I tillegg til brenselet har Norge annet avfall fra reaktorvirksomheten, industri og medisin som anriket, naturlig og utarmet uran, radiumnåler og andre radioaktive kilder, ionebyttemasse og tungtvann, som må håndteres.

12.2 Behandlingsmetoder for brukt brensel

Sikkerheten under lagring og deponering vil forbedres dersom brenselet på forhånd gjennomgår noen form for behandling. Det kan være aktuelt med kjemisk behandling, slik som reprosessering og oksidering som beskrives nedenfor. Kjemiske behandlingsmetoder for brukt brensel er krevende og langvarig prosesser som forutsetter spesialkompetanse og avanserte anlegg. Hverken kompetanse eller anlegg for slik behandling finnes i Norge. Internasjonalt finnes det imidlertid metoder og anlegg som det nå utredes om kan behandle (hele eller deler av) det norske brenselet slik at det antar en mer stabil kjemisk form. Avhengig av deponiløsning og kostnad kan det være aktuelt å behandle alt det norske brenselet slik at det kommer i samme form. Det er imidlertid per nå ikke avklart om dette lar seg gjøre. Internasjonalt utredes også direktedeponering av blant annet brukt metallisk uranbrensel uten kjemisk behandling.5 Behandling av brukt brensel kan medfører ikke-spredningsutfordringer uavhengig av behandlingsmetode.

Foto: IFE

I tråd med anbefalingene i KS1-rapporten om håndtering av avfall fra 20166 har regjeringen fått utredet alternative metoder for behandling av det norske brenselet. Ytterligere utredninger er imidlertid nødvendige.

Reprosessering

Reprosessering har vært tilbudt som en kommersiell tjeneste flere steder i verden, herunder Frankrike og Russland.7 Reprosessering er kun relevant for brukt brensel, og reprosessering ved PUREX-prosessen8 er den mest utprøvde og aktuelle metoden i så måte. Prosessen består i at brenselselementene kuttes i biter og oppløses i salpetersyre, før de ulike bestanddelene i brenselet separeres fra hverandre i flere trinn. Uran og plutonium skilles ut fra avfallsproduktene, slik at uranet og plutoniumet kan gjenbrukes dersom det er ønskelig. Avfallet som returneres etter reprosessering, skal ha samme mengde radioaktivitet som brenselet som ble reprosessert. Returnert avfall er enten støpt inn i glass (vitrifisert) eller kommer som komprimert kapslingsmateriale. Det returnerte avfallet vil vanligvis være i form av høyaktivt avfall (ca. 8 beholdere for det norske brenselet), men det kan finnes mulighet for at det returneres et større volum med mellomaktivt avfall. Aktiviteten i materialet vil fortsatt være den samme samlet sett, men volumet av mellomaktivt avfall og tønner vil være om lag 50–100 ganger så stort (ca. 400–800 beholdere) som volumet for høyaktivt avfall. Thoriumbrensel og noen andre typer eksperimentalbrensel fra Haldenreaktoren vil ikke kunne behandles ved det aktuelle anlegget i Frankrike.

Uran og plutonium som skilles ut fra avfallsproduktene kan gjenbrukes som brensel til bruk i kjernekraftreaktorer. Forutsetningen for en slik løsning er at landet som mottar og behandler brenselet fra Norge gjennom en mellomstatlig avtale kan stille garantier blant annet for at utskilt uran og plutonium kun skal brukes til sivile formål (kjernekraft). Dersom reprosessering blir valgt som løsning og uranet og plutoniumet skulle returneres til Norge adskilt fra avfallet, vil det kreve en svært sikker form for lagring/deponering av dette avfallet over en lang tid, som vil bli svært kostbar. Kostnadene ved et slikt alternativ kommer i tillegg til de ca. 21 mrd. kroner som oppryddingsarbeidet foreløpig er kostnadsberegnet til.

Oksidering

Oksidering kan bli en løsning for behandling av brensel av metallisk uran, men er ikke utprøvet i industriell skala. Prosessen innebærer at brenselstavene kappes i biter, og deretter fjernes aluminiumskapslingen på mekanisk vis. Gjenstående uranmetall omdannes til uranoksid gjennom oppvarming og oksidering. Oksidpulveret presses til pellets som deretter innkapsles i rør av rustfritt stål. Metoden har tidligere kun vært utprøvd i laboratorieskala, men det gjennomføres nå en fullskala test i Sverige. I Canada planlegges det et anlegg for oksidering av brensel, med oppstart i 2030. Regjeringen vil sikre seg informasjon for å kunne vurdere fortløpende om oksidering kan bli en aktuell løsning for behandling av deler av det norske brenselet.

Direktedeponering av brukt brensel uten kjemisk behandling

I 2018 leverte det britiske selskapet Quintessa en rapport til DSA om ulike konsepter for deponering av det norske reaktorbrenselet, herunder direktedeponering, også av det metalliske uranbrenselet og brensel med aluminiumskapsling. Rapporten vurderte et typisk dypgeologisk deponi, det vil si at brenselet pakkes inn i en beholder som plasseres i en tunnel på flere hundre meters dyp i stabilt grunnfjell. Hulrommet rundt beholderne fylles igjen med buffermateriale som skal ivareta beholderen og fungere som en av flere barrierer mot lekkasje. Utslippsratene i løpet av en million år ble simulert for ulike kombinasjoner av buffer- og beholdermaterialer og under forskjellige geologiske forhold. Dette ble gjort for ulike avfallsformer: vitrifisert avfall, uranoksid og metallisk uran. Utredningen ble gjennomført i henhold til internasjonale veiledninger for slike studier, basert på informasjon om det norske brenselet. Rapporten åpner for at det norske brukte brenslet ubehandlet bør kunne deponeres trygt i et typisk dypgeologisk deponi i Norge uansett form (vitrifisert avfall, uranoksid og metallisk uran). Resultatene indikerer at reprosessering og vitrifisering ikke ville gitt noen signifikant fordel når det gjelder utslipp av radioaktivitet for et deponi etter nedstenging, men spørsmålet vil trenge ytterligere utredning og vurdering. Studien vil inngå i det videre utredningsarbeidet om behandling og deponering av det norske brenselet.

12.3 Prosess for valg av løsning

Hvilken eller hvilke behandlingsmetoder som det vil være behov for, for det norske brenselet, og hvorvidt de foreslåtte behandlingsmetodene er realiserbare er under utredning. På oppdrag fra NFD har NND som beskrevet over utarbeidet en begrenset konseptvalgutredning for behandling av norsk brukt reaktorbrensel som ble overlevert til NFD juni 2020. Rapporten er vurdert av DSA.

I februar 2020 ga NFD videre oppdrag til NND om å utarbeide en konseptvalgutredning om oppbevaring av radioaktivt avfall fra IFEs nukleære virksomhet, og avfall fra kilder tilsvarende det som i dag deponeres i kombinert lager og deponi for lav- og mellomradioaktivt avfall (KLDRA) i Himdalen. Oppdraget skal vurdere oppbevaringsløsninger på bakgrunn av aktuelle behandlingsløsninger for det nukleære brenselet. Oppdraget skal være ferdigstilt innen 1.6.2021. Forslag til valg av løsning for behandling av det brukte brenselet vil etter endt KS-løp bli lagt frem for Stortinget på egnet måte.

Regjeringen prioriterer arbeidet med kjernefysisk nedrustning og ikke-spredning. Ved håndtering av det norske atomavfallet er det derfor avgjørende å vurdere spredningsrisiko og søke løsninger som reduserer denne. Det er en målsetning for oppryddingen at Norge ikke skal besitte høyanriket uran. Annet avfall med særlig potensial for misbruk i kjernefysiske eller radiologiske anretninger skal minimeres, gjøres mindre attraktivt for misbruk og underlegges tilstrekkelig sikring i tråd med internasjonale anbefalinger. Behandling av brukt brensel medfører spesielle ikke-spredningsutfordringer uavhengig av behandlingsløsning.

13 Dekommisjonering av atomanlegg

Ifølge IAEA har det vært bygget 841 forskningsreaktorer på verdensbasis. Disse er fordelt på 67 land. 252 er i drift, fordelt på 55 land. Russland har flest forskningsreaktorer (59), etterfulgt av USA (50), Kina (17) og Japan (9). Over 120 forskningsreaktorer er blitt stengt ned eller er under dekommisjonering. Over 440 forskningsreaktorer er fullstendig dekommisjonert. Mange av forskningsreaktorene som er permanent stengt ned i IAEAs medlemsland forventes påbegynt forberedelser for dekommisjonering i nær fremtid.9

Dekommisjonering av atomanleggene i Halden og på Kjeller vil foregå over en periode på 20–30 år og vil medføre at rundt 50 000 tonn avfall må håndteres, hvorav omtrent en tredel forventes å kunne være forurenset med menneskeskapt radioaktivitet. Kapitlet beskriver fremgangsmåte ved dekommisjonering, dekommisjoneringsnivåer, lagringsbehov ved dekommisjonering og prosess fremover for å utrede og beslutte dekommisjoneringen.

13.1 Dekommisjoneringsnivåer for friklassing

For at de områdene hvor dagens atomanlegg er lokalisert skal kunne frigis fra regulatorisk kontroll må radioaktivt materiale og radioaktivt forurenset materiale, bygninger og lignende fjernes slik at stråling fra området er under et visst nivå. Dekommisjonering til et nivå som innebærer at området frigis fra regulatorisk kontroll inkluderer to alternative sluttilstander:

Begrenset bruk10

Ved dekommisjonering til «Begrenset bruk» (brownfield) vil det være en begrensning i hva området kan brukes til etter dekommisjoneringen, reflektert i hvor lenge en person kan oppholde seg på området over gitte tidsperioder. Etter dekommisjonering vil områdene da typisk være egnet for bruk til næringsvirksomhet, f.eks. lagerbygninger. Frigivelse av områder for begrenset bruk krever vanligvis løpende involvering fra ansvarlige myndigheter for å sikre at begrensningene som er satt på bruken av områdene overholdes.

Ubegrenset bruk

Ved dekommisjonering til «Ubegrenset bruk» (greenfield) vil området ikke ha noen begrensning på bruk i ettertid, og kan benyttes til alle sivile formål hvor personer vil kunne oppholde seg uten tidsbegrensninger. Det forventes at betydelige masser i grunnen vil måtte graves opp, kontrollmåles og behandles dersom de inneholder radioaktivt materiale som ikke kan friklasses.

13.2 Dekommisjoneringsnivåer for fortsatt regulatorisk kontroll

Dekommisjonering innebærer suksessiv reduksjon i radioaktivitet og pågår til sluttilstand er oppnådd. Ulike sluttilstander kan ha ulike nivåer av restradioaktivitet, hvorav noen krever fortsatt regulatorisk kontroll:

Fortsatt nukleær virksomhet

Om noen gjenstående anlegg etter delvis dekommisjonering av et anleggsområde fortsatt faller under atomenergilovens definisjon av atomanlegg, så faller anlegget under konsesjonsregimet og skal reguleres etter atomenergiloven. Dette vil blant annet være relevant for anlegg som skal brukes for behandling og lagring av atomsubstans.

Forsegling

I et lite antall tilfeller internasjonalt er det benyttet forsegling (entombment) av atomanlegg. Da stenges radioaktive strukturer inne bak ulike stengsler for evig tid. Metoden har bl.a. vært brukt i tilfeller der det har vært uhell og skader på atomanlegg, men anbefales ikke som en generell behandlingsmetode av IAEA. En slik løsning vil kreve kontinuerlig regulatorisk tilsyn og kontroll. Det følger både av atomenergiloven og forurensingsloven at anlegg etter nedleggelse skal avsluttes av den ansvarlige for virksomheten og ikke lenger kunne medføre forurensing eller ha skadelige konsekvenser for mennesker helse eller miljø.

Blandingstilstand

I praksis vil en etter dekommisjonering og frigivelse kunne ende opp med en blanding av de ulike dekommisjoneringsnivåene, i områder der det tidligere har stått atomanlegg. En beslutning om en slik blandingstilstand vil blant annet basere seg på beliggenheten av anleggene og behovene for etterbruk av områdene, eksempelvis til midlertidig lagring.

13.3 Faser i dekommisjoneringsarbeidet

Dekommisjonering av JEEP II og Haldenreaktoren vil gjennomgå 3 hovedfaser.11 Dekommisjonering av JEEP I og NORA-reaktoren er allerede påbegynt og er dels i fase 1 og fase 2:

Fase 1: Forberedelse/planlegg. Antatt varighet 3–5 år.

Fase 1 inkluderer forberedende arbeid, herunder planlegging, karakterisering og fjerning av brensel fra reaktoren. I praksis krever dette fortsatt høy bemanning, dvs. tilnærmet som om anleggene var i drift pluss en betydelig økning av ressursbruken innen sikkerhet. Det kan utføres opprydding og planlegging for dekommisjonering innenfor gjeldende konsesjoner.

Fase 2: Demontering. Antatt varighet 10–15 år.

Fase 2 utgjør hovedarbeidet i dekommisjoneringen og inkluderer demonteringen av atomanlegg og dekontaminering med tilhørende avfallshåndtering og behandling. Nødvendige anlegg for mottak/kontroll/sortering/pakking og midlertidig lagring av avfall fra dekommisjonering må være etablert, og godkjent plan for dekommisjonering og konsesjoner for dekommisjonering må være på plass før fasen innledes.

Fase 3: Friklassing og tilbakeføring. Antatt varighet 3–5 år.

Fase 3 inkluderer rivning av ikke-nukleært materiale og endelig opprydding og tilbakestilling av områdene til ønsket sluttilstand. Omfattende miljøkartlegging og kontroll gjennomføres for friklassing og frigjøring fra konsesjonen.

Kilde: DNV GL AS

13.4 Dekommisjoneringsprosess i Halden og på Kjeller

IFEs konsesjonsbelagte anlegg i Halden omfatter blant annet reaktoren, reaktoranlegget i fjellhallen, lager for brukt brensel og området IFE disponerer, som i dag eies av Norske Skog. I tillegg er det et konsesjonsbelagt brenselsinstrumentverksted utenfor Haldenreaktorens område.

IFEs konsesjonsbelagte anlegg på Kjeller inkluderer forskningsreaktoren JEEP II, Metallurgisk laboratorium I (Metlab I), Metallurgisk laboratorium II (Metlab II), anlegg for mottak og behandling av radioaktivt avfall (Radavfallsanlegget og Uranrenseanlegget) og lagre for bestrålt og ubestrålt brensel. Forskningsreaktorene JEEP I og NORA er delvis nedbygget.

På Kjeller er det håndtert radioaktivt materiale også i bygninger som ikke er konsesjonsbelagte. Det kan være forekomster av kontaminerte bygningsdeler også i disse byggene. Som følge av tidligere aktivitet kan det være masser i grunnen som er forurenset. Det finnes et rørpostanlegg som går i bakken mellom isotoplaboratoriet og JEEP II og kjemibygget og JEEP II, samt utslippsledningen fra anleggene til Radavfallsanlegget og videre til Nitelva (NALFA).

Foto: IFE

IFE sitter i dag med den detaljerte kunnskapen om de atomanleggene. Denne kunnskapen var bare delvis nedskrevet, og IFE har derfor over tid arbeidet med å nedfelle kunnskapen i ulike dokumenter. For å sluttføre denne jobben er det viktig å ivareta sentral anleggskompetanse på IFE.

For å kunne frigi området fra regulatorisk kontroll må det kontaminerte materialet på reaktorområdene fjernes. Internasjonal erfaring fra rivning av reaktorer tilsier at dette arbeidet ofte blir mer omfattende og komplisert enn planleggingen evnet å forutse. Dekommisjoneringen av de konsesjonsunderlagte atomanleggene i Halden og på Kjeller vil kunne foregå parallelt for bl.a. å utnytte dekommisjoneringskompetansen mest mulig effektivt.

Kilde: NND

Reaktortankene, utstyr og alle støttesystem må demonteres, kategoriseres og plasseres i godkjente lagringsbeholdere. Når alt utstyr og støttesystemer er fjernet starter fjerningen av kontaminering fra bygningene. Det er først her de to dekommisjoneringsalternativene Begrenset bruk og Ubegrenset bruk skiller seg fra hverandre. For å kunne frigi områdene for Ubegrenset bruk vil det være et større behov for fjerning av kontaminering enn om området frigis til Begrenset bruk. For øvrige bygninger som dekommisjoneres er det vurdert at de samme tiltakene vil gjennomføres i begge alternativene. Neste steg er fjerning av kontaminering utenfor bygningene. I parallell med, eller etter at kontaminering utenfor og under bygningene er fjernet, gjennomføres endelig radioaktivitetsundersøkelse for friklassing av bygninger. Undersøkelsene gjøres for de samme bygningene både ved sluttilstand Begrenset bruk og Ubegrenset bruk. Det norske regelverket gir ikke konkrete definisjoner og kriterier for de to sluttilstandene.

Etter at bygningene er friklasset så kan de bygningene som skal rives, rives med konvensjonelle metoder. Etter rivning gjennomføres radioaktivitetsundersøkelse for friklassing av området. Det er forventet at dette er en iterativ prosess, hvor det kan være behov for å fjerne mer masse for deretter igjen å gjøre nye undersøkelser. Dette gjelder spesielt for friklassing til Ubegrenset bruk. Bygningsfunksjoner det fortsatt er behov for vil måtte reetableres utenfor dekommisjoneringsområdet.

Foreløpige beregninger12 tilsier at kostnadene ved dekommisjonering av atomanlegget i Halden til Begrenset bruk er på 3,1 mrd. kroner og Ubegrenset bruk er på 3,4 mrd. kroner (p50).

Foreløpige beregninger tilsier at kostnadene ved dekommisjonering av atomanlegget på Kjeller til Begrenset bruk er på 3,3 mrd. kroner og Ubegrenset bruk er på 3,6 mrd. kroner (p50).

Staten må vurdere overtagelse av grunnen som de atomanleggene i dag står på. Dette grunnet behov for full råderett i en dekommisjoneringsfase, mulig kontaminering i grunnen og behovet for ryddighet og klarhet i ansvarsforholdene i en langvarig oppryddingsfase.

13.5 Dekommisjonering og behandling av avfall

Ulike avfallshåndteringsstrategier ved dekommisjonering av atomanleggene i Halden og på Kjeller krever investeringer i ulike behandlingsanlegg og gir ulike mengder avfall:

• Direkte fjerning innebærer at alt radioaktivt avfall, både ikke-deponeringspliktig og deponeringspliktig, sendes til gjeldende lager og deponi.

• Avfallsminimering off-site innebærer at det radioaktive avfallet som genereres sendes til et off-site behandlingsanlegg for gjenvinning og minimering. Det forventes at man ved off-site behandling vil klare å sortere avfallet bedre enn ved on-site behandling som følge av mer avansert utstyr, og at en mindre mengde avfall derfor må plasseres i gjeldende lager og deponi.

• Avfallsminimering on-site innebærer at det radioaktive avfallet som genereres gjenvinnes og minimeres så langt det er mulig med on-site behandlingsmetoder.

NND leverte utkast til midlertidig avfallsstrategi og dekommisjoneringsstrategi til NFD i desember 2019. Disse legger opp til avfallsoptimering i forhold til bl.a. dosebelastning, transport og tilgjengelig deponivolum. Verdien av å gjenvinne materialer som metaller, betong etc. anses som liten, og kan ende som negativ. Avfallsminimering er derfor i seg selv ikke et selvstendig mål, men må vurderes opp mot kostnaden og dosebelasting ved behandling kontra kostanden ved å etablere tilstrekkelig deponivolumer. Viktige hensyn som må ivaretas ved valgt avfallsstrategi og valgt sluttløsning er befolkningens opplevde trygghet, og i hvilken grad man sikkert kan garantere avfallets sammensetning og strålingsnivå. Det vil kunne være betydelige utfordringer ved at andre type farlig avfall enn radioaktivt avfall vil inngå i avfallsstrømmen, f.eks. asbest.

Regjeringen anbefaler at det gjennomføres kost/nytte-analyser for både behandling og lagring av dekommisjoneringsavfallet før avfallsstrategi velges.

13.6 Dekommisjonering, lagring og deponering

Oppbevaringsløsninger for radioaktivt avfall og valg av avfallshåndteringsstrategi står sentralt i planlegging og prosjektgjennomføringen ved en dekommisjonering. Valg av avfallshåndteringsstrategi ved dekommisjonering av atomanleggene i Halden og på Kjeller vil påvirke behovet for oppbevaringskapasitet, jf. kap. 13.5. Eksisterende oppbevaringsløsning for lavt- og mellomaktivt radioaktivt avfall, KLDRA Himdalen, har ikke tilstrekkelig kapasitet til å håndtere de mengdene radioaktivt avfall som er forventet i forbindelse med dekommisjonering av IFEs atomanlegg. Et nytt midlertidig lager må derfor etableres dersom et permanent lager/deponi ikke kommer på plass i tide til å ta imot rivningsavfallet. Midlertidige lagre vil i så fall trolig etableres i nærheten av områdene på Kjeller og/eller i Halden, og det kan være aktuelt for staten å leie eller overta grunn til disse lagrene.

13.7 Prosess for valg av løsning

Videre utredninger av dekommisjonering av atomanleggene på Kjeller og i Halden vil følge statens prosjektmodell for store statlige investeringer. Øvrige utredninger i regi av IFE og NND kan også være aktuelle. Før det tas en beslutning om dekommisjoneringsnivå, må gjennomførbarhet, kostnadene ved alternative sluttilstander, tilstand til dagens anlegg og alternative etterbruk vurderes nærmere. Kostnadene ved dekommisjonering vil bl.a. avhenge av krav til behandling, lagring og deponering av det kontaminerte utstyret og massene. Anleggenes tilstand må kartlegges nærmere for mer presise kostnadsoverslag ved dekommisjonering. Kriterier for friklassing av bygninger og områder vil ha stor betydning for hvilke tiltak som må gjennomføres i de ulike tiltaksalternativene, og må utredes nærmere. Fremtidig bruk av områdene vil også påvirke den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av alternativene, og dermed vurderingen av dem. De to alternativene for friklassing, Begrenset og Ubegrenset bruk, synes så langt i utredningsfasen i stor grad å være sammenfallende både for planleggingsfasen og demonteringsfasen. Det vurderes derfor så langt ikke å være behov for en beslutning om dekommisjoneringsnivå før senere i demonteringsfasen.

Regjeringen vurderer på nåværende tidspunkt at det bør gjennomføres en ny vurdering av dekommisjoneringsnivå for atomanleggene på Kjeller og i Halden, når det foreligger tilstrekkelig informasjon om anleggenes tilstand, oppdaterte kriterier for friklassing og når fremtidig bruk av områdene er klarlagt.

14 Behandling av andre avfallsstrømmer til KLDRA

Lavt- og mellomradioaktivt avfall fra sivil og offentlig sektor lagres i dag i KLDRA Himdalen, etter å ha blitt behandlet og pakket på IFEs behandlingsanlegg på Kjeller. Årlig sendes om lag 180 tønner avfall fra radavfallsanlegget til deponering i KLDRA. Om lag 80 av disse tønnene stammer fra IFEs virksomhet, det resterende fra andre kilder. Mengden med annet avfall har økt mer enn forventet da KLDRA ble planlagt, og bidrar til at lageret fylles raskere opp enn forventet.

14.1 Fra offentlig sektor

Lavt- og mellomradioaktivt avfall fra offentlig sektor kommer fra helsesektoren, forskningssektoren og forsvaret. De viktigste kildene er knyttet til bildediagnostikk fra sykehus (bl.a. røntgen-undersøkelser), håndtering av radioaktive legemidler og forsvarsutstyr.

14.2 Fra privat sektor

Lavt- og mellomradioaktivt avfall fra privat sektor kommer primært fra innsamling av ioniske røykvarsler, utstyr fra petroleumsindustrien (tracerteknologi) og utstyr til produksjon av radioaktive legemidler. Bruken av ioniske røykvarslere forventes å gå ned, mens avfall fra legemiddelproduksjonen forventes å øke.

14.3 Behandlingsanlegg for avfallet fra offentlig og privat sektor

Dagens behandlingsanlegg og -utstyr for lavt- og mellomradioaktivt avfall på Kjeller er gammelt og mangelfullt, ikke i tråd med internasjonal standard og må erstattes eller vesentlig oppgraderes. Regjeringen vil i sammenheng med utredning av et nytt lager for lavt- og mellomradioaktivt avfall utrede behovet for behandlingsanlegg for avfall fra offentlig og privat sektor.

14.4 Forurenser betaler

Produsenter og brukere av lavt- og mellomradioaktivt materiale betaler i dag for håndtering og pakking av det radioaktive materiale, men kostnadene ved etablering av KLDRA, lagring og deponering er ikke inkorporert i prisen. Lagring og deponering dekkes av den årlige statlige bevilgningen over NFDs budsjett til IFE for drift av KLDRA. Regjeringen vil utrede muligheten for om mer av de samlede kostnadene ved håndtering og lagring av det radioaktive avfallet pålegges produsentene eller brukerne, eksempelvis for ioniske røykvarslere og ved produksjon av radioaktive legemidler o.a.. En forutsetning for en slik endring må være at den ikke bidrar til redusert innleveringen av radioaktivt avfall. Å sikre innlevering er så vidt viktig at forurenser betaler-prinsippet ikke ensidig kan legges til grunn for en ny ordning.

15 Fremtidig lagring av brensel og radioaktivt avfall

15.1 Dagens lagre

Dagens lagre for brukt brensel og annet radioaktivt avfall er beskrevet i kap. 5. Dette kapitlet omhandler behovet for nye lagre for midlertidig lagring av brensel, kontaminert rivningsavfall og radioaktivt, men ikke-deponeringspliktig avfall fra dekommisjoneringen.

15.2 Behov for midlertidige lagre

Midlertidig lagring av radioaktivt avfall vil være nødvendig for en periode, enten i påvente av deponi, pga. løpende avfallsproduksjon, nødvendig nedkjøling av brenselet før deponering eller for at kortlivet avfall kan stråle fra seg slik at det kan utelates fra strålevernmyndighetenes kontroll. Midlertidige lagre kan ta forskjellige former, avhengig av hva som skal lagres.

Våtlagring for brukt brensel er en løsning som benyttes ved dagens reaktorer på Kjeller og i Halden. Vann benyttes for å kjøle det brukte brenselet, og for å skjerme mot stråling. Våtlagring anses generelt å være mer kostbart enn tørrlagring.

Både i Halden og på Kjeller er det i dag lagerløsninger som kan kategoriseres som midlertidig lagring i hvelv. En hvelvløsning er en betongkonstruksjon der det plasseres metallbeholdere som inneholder det radioaktive avfallet. Avfallet lagres tørt, og naturlig luftsirkulasjon ivaretar behovet for avkjøling.

Flere internasjonale, kommersielle produsenter utvikler beholdere som er egnet for lagring av brukt brensel. Beholderne er utformet både med tanke på å skjerme radioaktiv stråling ved normal bruk, men også for å kunne motstå uønskede hendelser ved transport og lagring, som for eksempel kollisjon, brann og jordskjelv. Beholderne kan i utgangspunktet plasseres på en hvilken som helst plass med et egnet underlag, men kan også settes i en lagerbygning, under et lett-tak eller i en tunnel.

Avfall med lavere aktivitet kan lagres i metalltønner, som er plassert i et lagerbygg, fjellhall eller lignende. Dette gjøres i dag i Norge både i tilknytning til radavfallsanlegget på Kjeller og i KLDRA. Denne løsningen krever ikke betydelig infrastruktur og er forholdsvis lite kostbar. Løsningen er ikke egnet til eller sikker nok for brukt brensel.

Brensel må midlertidig lagres annet sted enn i dagens midlertidige lagre for at dekommisjoneringsarbeidet kan påbegynnes og avsluttes. Rivningsavfall må kontrolleres, pakkes og lagres midlertidig før det kan plasseres i et deponi. NND vurderer som del av arbeidet med å utforme en avfallsstrategi, behovet for nye midlertidige lagre for brukt brensel og avfall fra dekommisjoneringsprosessen.

15.3 Behov for nye lagre for ikke-deponeringspliktig avfall

Det finnes i dag ikke noe eget mottak i Norge for ikke-deponeringspliktig radioaktivt avfall, som kan benyttes i forbindelse med dekommisjonering av atomanleggene i Halden og på Kjeller. I forbindelse med dekommisjoneringen vil dette bl.a. gjelde store mengder svakt kontaminert eller aktivert betong. Aktuelle løsninger kan være deponering i eksisterende og tilpassede avfallsdeponier, etablering av et nytt overflatedeponi eller muligens gjenbruk til veibygging o.a. etter tillatelse fra DSA. Gjeldende praksis innebærer at både ikke-deponeringspliktig radioaktivt og deponeringspliktig avfall sendes til deponiet KLDRA. Dette er en kostbar løsning. Regjeringen vil derfor få utredet en mer kostnadseffektiv løsning for lagring av det ikke-deponeringspliktige avfallet.

15.4 Behov for deponi

Når brukt reaktorbrensel er brakt i hensiktsmessig tilstand må det deponeres «for evig tid». Det gjelder også det norske brenselet. Deponering skiller seg fra midlertidig lagring ved at deponering ikke krever tilsyn og vedlikehold på lang sikt. Mens deponiet er åpent og mottar avfall, fungerer det i praksis som et lager, med de samme krav til overvåkning. Men når deponiet er forseglet, skal deponiet gi sikker oppbevaring uten noe vedlikehold «for evig tid» eller så lenge avfall fortsatt er radioaktivt. Det er imidlertid vanlig praksis at det stilles krav til overvåking av et deponi etter at det er stengt.

Deponiløsningen skal gi tilstrekkelig sikkerhet for at mennesker og miljø ikke blir utsatt for stråling fra materialene i tiden de avgir stråling. Det kan innebære en periode på flere 100 000 år for noen typer avfall. Tidshorisonten setter noen helt ekstraordinære krav til planlegging, plassering, utforming, godkjenning og bygging av deponiet.

Finland, Sverige og Frankrike har, som første land i verden, geologiske dypdeponier under utvikling. I Sverige har planleggingsprosessen pågått i ca. 40 år, uten at den fysiske utformingen av anlegget enda er påbegynt. Finland startet sin planlegging på begynnelsen av 1980-tallet og vil være først ute, med planlagt mottak av brukt brensel fra og med et stykke ut på 2020-tallet. Det finske og svenske anlegget følger i stor grad samme mal (KBS 3). Det lages en tilkomsttunnel 400–500 meter ned i stabile fjellmasser. I bunn av tilførselstunnelene anlegges det tunneler som er selve deponiet. Når den enkelte tunnel er fylt opp med avfall, fylles den igjen. Når deponiet stenges endelig, fylles også hele tilførselstunnelen igjen, og alle installasjoner på bakkenivå fjernes. Etter dette trinnet er deponiet forseglet.

Kilde: NND

I flere land, bl.a. USA Sverige og Finland, er det gjennomført utredninger av dype borehull til bruk som deponi. Løsningen innebærer å bore seg svært dypt ned i stabile fjellformasjoner, antagelig 1–5 km ned under bakken. Radioaktivt avfall innkapsles i metallbeholdere som fires ned i hullet, som så fylles igjen med egnet fyllmateriale. I Sverige og Finland valgte man dypdeponier fremfor en slik løsning. Det er imidlertid en økende interesse internasjonalt for bruk av borehull som deponi for brukt brensel. Norge har særskilt kompetanse fra petroleumssektoren som kan trekkes inn i det internasjonale arbeidet med utvikling og verifisering av borehullsteknologien. De økonomiske fordelene ved borehullsdeponi kan være betydelige for land som har relativt små mengder høyradioaktivt avfall, som Norge. NFD har bedt NND vurdere nærmere hvordan teknologi for dype borehull kan utvikles, og skal innen rammen av sine bevilgninger delta i internasjonale prosjekter knyttet til utviklingen av slik teknologi. NND leder et prosjekt rundt dype borehull i ERDO-gruppen (samarbeidsgruppe mellom europeiske nasjoner med tilsvarende utfordringer som Norge), og deltar i et IAEA-forskningsprosjekt om denne teknologien.

Et deponi for kortlivet avfall kan utformes annerledes enn et deponi for langlivet avfall, fordi deponiets nødvendige levetid er ulik. Et underjordisk deponi for langlivet avfall bør ligge dypere enn et deponi for kortlivet avfall. Det er antatt at dypere deponi vil gi mer langvarig trygghet, i prinsippet over flere hundre tusen år.

15.5 Anlegg for radioaktivt avfall

Kostnadene ved deponering av det brukte brenselet, er så langt i KS-løpet vurdert å utgjøre den største summen i oppryddingen etter den norske nukleære aktiviteten. Antall behandlingsanlegg, lagre og deponier bør av økonomiske og sikkerhetsmessige grunner begrenses så langt det lar seg gjøre. Samlokalisering av ulike behandlings- og lagringsoppgaver er, i tråd med dette prinsippet, å anbefale.

NFD ga i 2017 Statsbygg i oppdrag å utrede et nytt KLDRA. Oppdraget ble senere overtatt av NND. NND skal i det videre arbeidet utrede flere alternativer for sikker håndtering, lagring og deponering innenfor rammen av statens prosjektmodell (KS-regimet). Utredningen skal sees i sammenheng med oppdrag til NND om å utrede behandling av brukt brensel, samt lager og deponiløsninger for radioaktivt avfall.

Et anlegg for sikker håndtering, lagring og eventuelt deponering av radioaktivt avfall vil kunne gi et betydelig antall arbeidsplasser i byggefasen og innebære stabile kompetansearbeidsplasser for den aktuelle kommunen i overskuelig fremtid, innenfor en viktig nasjonal oppgave.

15.6 Prosess for lokalisering av behandlings- og oppbevaringsanlegg

Utredning og lokalisering av behandlings- og oppbevaringsanlegg er en omfattende prosess, hvor det er naturlig å se hen til nasjonale og internasjonale erfaringer. Geologi, transport, tilgang på kompetanse, økonomi og sikkerhet setter begrensninger på hvor slike anlegg kan eller bør lokaliseres. Videre er god dialog med kommunale og regionale myndigheter og interesseorganisasjoner viktig. Lokaliseringsprosessen for nye permanente atomanlegg vil på oppdrag fra NFD utredes av NND.

Etablering av nye anlegg for behandling, midlertidig lagring og deponering for radioaktivt avfall krever godkjent reguleringsplan og byggetillatelse etter plan- og bygningsloven. Kommunen er normalt planmyndighet, men statlig arealplan kan benyttes når gjennomføringen av viktige statlige tiltak gjør det nødvendig. Etablering av et permanent lager vil medføre planmessige og kompetansemessige utfordringer for den aktuelle kommune, som regjeringen vurderer det bør kompenseres for. Kompensasjonen skal brukes til kommunalt plan-, utrednings- og informasjonsarbeid i forkant av en lokalisering. For å styrke kommuners og frivillige organisasjoners mulighet til å delta i en lokaliseringsprosess er det fra og med 2020 gitt mulighet til at NND kan finansiere kostnader slike aktører har for å delta i innspillsarbeidet. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om denne saken på egnet måte og tidspunkt.

16 Internasjonale løsninger

16.1 Muligheten for retur av brensel og utstyr

Norge var i internasjonal sammenheng tidlig ute med nukleær virksomhet. Brensel ble vurdert som en ressurs, og det ble de første tiårene ikke stilt krav til retur av brensel til opprinnelseslandene som deltok i eksperimenter i det internasjonale Haldenprosjektet eller i bilaterale prosjekter ved Haldenreaktoren.

Det lagrede brenselet på Kjeller og i Halden er å anse som norsk. Fra 2015 satte daværende Statens strålevern krav til at eksperimentalbrensel fra bilaterale kommersielle eksperimenter ved Haldenreaktoren skulle returneres til opprinnelsesland etter gjennomførte eksperimenter.

Siden 1990-tallet og inntil nylig har det vært mulig under visse forhold å returnere brukt brensel fra forskningsreaktorer til USA eller Russland hvis anrikning opprinnelig skjedde der. Selv om disse returprogrammene ble introdusert for å redusere bruken av høyt anriket uran, har mange land benyttet seg av dem for å håndtere sitt brukte brensel. Teknisk utvalg var i 2009 i kontakt med myndighetene i USA om mulighetene for å sende brukt brensel dit, men svaret fra amerikanske myndigheter var at de ikke kunne motta brenselet grunnet at det ikke oppfylte akseptkriteriene.

Noe radioaktivt avfall kan sendes ut av landet, for videre bruk eller ivaretakelse der. Foruten noe brensel gjelder det for eksempel deler av radioaktivt utstyr som benyttes i sykehusene, der det er avtalt at den utenlandske produsenten ivaretar avfallsbehandlingen. Noe avfall kan ha kommersiell verdi ved videre bruk, og kan selges i et internasjonalt marked. Et eksempel på slikt avfall kan være tungtvannet fra Halden-reaktoren, som kan tenkes solgt til en utenlandsk reaktor. IFE har de siste årene solgt noen tonn ubrukt uran til Storbritannia.

16.2 Fellesnasjonale løsninger

Internasjonalt har det over lengre tid og i ulike fora vært drøftet muligheten for å gå sammen om et felles deponi for brukt brensel, særlig for de land som har mindre mengder nukleært avfall og hvor prisen for deponering blir høy for hver mengde som deponeres. Eksempelvis har Danmark kun 230 kg brukt brensel som det må finnes tilfredsstillende, men kostbare løsninger for. Så langt har det i ulike fora vært en generell interesse for et fellesanlegg, men ingen land med tilfredsstillende løsninger og muligheter for deponering av avfallet har vist sin interesse for å være vertskap for et slikt anlegg. ERDO-gruppen (European Repository Development Organisation) er en selvstendig og selvfinansiert, multinasjonal arbeidsgruppe for avfallsaktører fra europeiske land som har mindre mengder nukleært og gjerne komplisert nukleært avfall. Gruppen er etablert for å undersøke muligheten for utvikling av en eller flere felles geologiske deponier i Europa. Norge deltar i gruppen gjennom NND. For tiden arbeider ERDO-gruppen særlig med kunnskapsgrunnlaget for etablering av lager og deponier, som forberedelse til et eventuelt anlegg.

Særegenhetene og tilstanden ved det norske brenselet synes så langt å gjøre det mindre aktuelt for en internasjonal løsning. Selv for det kommersielt oksydbasert reaktorbrensel er det på nåværende tidspunkt ikke vurdert som realistisk å kunne få lagret eller deponert det norske brenselet hos en annen nasjon. Internasjonale konvensjoner (IAEA) tilsier at hver nasjon skal ta hånd om sitt eget avfall og at avfall som hovedprinsipp skal deponeres i det land der dette er brukt. Dette prinsippet er også innarbeidet i EU-direktiver (EURATOM) og i de enkelte lands lovverk. Eksempelvis har Sverige i sin Kjernekraftslov et forbud mot å importere brukt brensel fra andre nasjoner, og dette forbudet ligger også til grunn i avtaler som er inngått mellom eier av deponianleggene (SKB) og vertskommunen Forsmark.

Regjeringen vil, så lenge det er hensiktsmessig, holde muligheten åpen for at et internasjonalt felles anlegg kan ta imot det norske avfallet dersom det realiseres, men kan ikke basere planleggingen av sin avfallshåndtering på at et slikt anlegg vil bli realisert.

Regjeringen finner det heller ikke hensiktsmessig å skulle planlegge et slikt fellesanlegg i Norge, selv om kostnaden for deponering av det norske brenselet ville kunne reduseres ved en slik løsning. Muligheten for å bygge et deponi for brensel i Norge vurderes å bli betydelig mer krevende eller redusert, dersom det også skulle romme utenlandsk avfall. Regjeringen vurderer det på nåværende tidspunkt som mindre nødvendig å lovfeste et forbud, slik man har gjort i Sverige og Finland.

17 Nasjonal kompetanseutvikling

17.1 Kunnskapsbehov

Norge har bare delvis dekommisjonert reaktorer tidligere og står overfor et betydelig kunnskapsutviklingsarbeid, både på utførersiden og på kontrollsiden. Ivaretakelse og videreutvikling av den nukleære kompetansen på IFE, er avgjørende for en vellykket og kostnadseffektiv oppryddingsprosess. En betydelig andel ansatte med anleggskompetanse nærmer seg pensjonsalder, og det foregår nå et arbeid på IFE med å skriftliggjøre denne kompetansen. Dette arbeidet må gjennomføres i løpet av få år.

Parallelt med planleggings- og gjennomføringsfasen må DSA og NND videreutvikle egen kunnskapsbase.

17.2 Internasjonalt samarbeid om kunnskapsutvikling

Den nasjonale kunnskapsutviklingen vil dels måtte foregå gjennom internasjonalt samarbeid.

IAEA ble opprettet i 1957 med formål om å fremme fredelig utnyttelse av atomenergi og hindre bruk til militære formål. Organisasjonen har 139 medlemsland. Norge sitter i perioden 2019–2021 i IAEAs styre, sammen med 34 andre land. For å understøtte formålet bistår IAEA medlemslandene med kunnskapsutvikling, forskning, tilsyn og gjennomgang av nasjonale systemer, utdanning og treningsprogrammer. IAEA har jf. kap. 8.4 hatt flere tilsyn i Norge de senere år, og regjeringen vil styrke samarbeidet med IAEA i forbindelse med nedbyggingen av de norske atomanleggene.

IFE har over år forsket på og utviklet digitale verktøy for dekommisjonering av atomanlegg for den internasjonale kjernekraftindustrien. Høsten 2019 ble IFE av IAEA utpekt som samarbeidssenter for utvikling og anvendelse av digitale løsninger for å trygge, forbedre og forenkle nedbygging av kjernefysiske anlegg. Kunnskapen fra senteret vil komme til anvendelse ved dekommisjonering av de norske anleggene.

Norge har samarbeidet i flere tiår med OECD-NEA gjennom det internasjonale Haldenprosjektet. OECD-NEA er en mellomstatlig organisasjon som bidrar til kunnskapsutvikling og samarbeid mellom land med nukleær infrastruktur, for å bidra til en sikker, miljøvennlig og økonomisk bruk av kjernekraft for fredelige formål. OECD-NEA bidrar gjennom arrangementer, utredninger og arbeidsgrupper med policy-råd til medlemslandene, og har som formål å styrke det internasjonale samarbeidet på det nukleære området. Av særlig relevans for Norge er OECD-NEAs arbeid med nukleær sikkerhet, lover og reguleringer og avfallsstrategier.

EURATOM (European Atomic Energy Community) ble dannet i 1957 og er i dag en del av EU. Formålet med EURATOM var ved opprettelsen bl.a. å samordne fremstilling og utnyttelse av kjernekraft i medlemslandene. I de senere år har koordinering av forskning på kjernekraft i EU-landene blitt en viktig oppgave for EURATOM. Organisasjonens målsetting på forskningsområdet er å drive kjernefysisk forskning og kompetanseaktiviteter med vekt på å bedre den kjernefysiske sikkerheten og sørge for bedre strålevernsbeskyttelse. EURATOMs forskningsprogrammer omfattes ikke av EØS-avtalen, men norske forskningsmiljøer deltar gjennom regjeringens bevilgninger over Norges forskningsråds budsjett, på prosjekt-til-prosjekt-basis. Prioriteringene for de norske bevilgningene har de senere år vært forskning om strålevern, effekten av radioaktiv forurensning i miljøet og avfallshåndtering. Stortinget doblet i 2019 det årlige bidraget til norsk deltagelse i EURATOM-prosjekter til 10 mill. kroner etter forslag fra regjeringen.

ERDO-gruppen, som omtalt i kap. 16.2, er også et relevant internasjonalt samarbeid Norge deltar i.

18 Næringsutvikling

Dekommisjonering av atomanleggene og avfallshåndtering gir muligheter for norske kunnskapsmiljøer og bedrifter til å utvikle og levere tjenester nasjonalt og internasjonalt. Dekommisjoneringen av reaktorene og øvrige atomanlegg er kompliserte industrielle rivingsprosjekter, som både kan trekke på etablert kompetanse i norske bedrifter og være med på å utvikle dekommisjoneringskompetanse til bruk innenfor det nukleære området og andre industrielle områder, nasjonalt og internasjonalt. Dekommisjoneringskompetansen kan også være relevant ved nedbygging av infrastruktur fra petroleumssektoren.

NND vil utvikle et konsept for et småskala dypdeponi. Dette er et utviklingsarbeid som kan ha betydelig internasjonal interesse, og gi muligheter til næringsutvikling innen en rekke områder. For både et småskala dypdeponi og dype borehull vil bruk og videreutvikling av kunnskap om digitale løsninger som 3D-modellering og VR utviklet hos IFE være relevant.

For støtte til kunnskaps- og næringsutvikling innenfor aktuelle områder, har det næringsrettede virkemiddelapparat (Innovasjon Norge, Norges forskningsråd, SIVA) generelle virkemidler som kan anvendes.

19 Økonomiske og administrative konsekvenser

Oppryddingsarbeidet etter IFEs nukleære aktivitet vil kreve betydelige bevilgninger over mange år. Så mange som 15 Storting kan bli involvert i arbeidet med bevilgninger til oppryddingsprosessen. Det er behov for forutsigbarhet i planleggings- og gjennomføringsprosesser for å unngå unødig stopp i arbeidet. Unødige utsettelser er kostbare, grunnet bl.a. behovet for utvikling og ivaretagelse av kompetanse og behovet for kontroll, vakt og sikring. Samtidig er gode utredninger og beslutninger i prosjektet også en forutsetning for å holde kostnader nede.

Kilde: NND

Regjeringen vil fremme forslag vedrørende gjennomføring av oppryddingsarbeidet etter IFEs nukleære aktivitet primært i de årlige budsjettproposisjonene. Behovet for bevilgninger vil endre seg etter som oppryddingsarbeidet skrider frem. De første 3–5 år er en planleggingsfase som vil være preget av reaktorer i passiv drift med konsesjonskrav om opprettholdelse av bemanning omtrent tilsvarende dagens, kombinert med vekst i bevilgninger til utredninger og planlegging av dekommisjonering og håndtering av avfall. Grunnet at flere av atomlagrene og behandlingsanlegg ikke er iht. til internasjonal standard, og brenselet i JEEP I stavbrønn ikke er tilfredsstillende lagret, kan det bli behov for bevilgninger til utbedring av disse og håndtering av brenselet.

Den deretter påfølgende demonteringsfasen på 10–15 år vil kreve bevilgninger til dekommisjonering av reaktorene, bygging av nye lagre og behandlingsanlegg, planlegging av deponiløsninger og håndtering av brenselet. Bemannings- og kompetansebehovet vil endres iht. konsesjonskrav for en demonteringsfase.

Når demonteringsfasen er avsluttet vil man gå inn i en periode på 3–5 år med tilbakeføring og friklassing av områdene hvor anleggene har stått. Bevilgnings- og bemanningsbehovet vil da igjen endres. Etter dette går arbeidet inn i en mer ordinær driftsfase for håndtering av lagre og ordinære radioaktive avfallsstrømmer.

Parallelt med dekommisjoneringen og senere, vil det foregå planlegging og bygging av en oppbevaringsløsning. Hvor lenge denne fasen vil vare er usikkert. Brensel som eventuelt sendes utenlands for behandling vil i denne fasen returneres og måtte håndteres.

Per i dag er ikke utrednings- og planleggingsprosessen kommet langt nok til å gi et rimelig sikkert og presist periodisert estimat på behovet for bevilgninger. Når disse foreligger vil de kommuniseres i de påfølgende budsjettproposisjoner. Et usikkert estimat for hele oppryddingsarbeidet, basert på foreliggende utredninger og dagens kroneverdi, er på i overkant av 21 mrd. kroner, ekskl. mva. Anslagsvis vurderes det å være et økende behov for investeringer i den kommende planleggingsfasen (3–5 år) fra dagens nivå. Gitt tilstrekkelig fremdrift i arbeidet vil perioden 2024 til 2030 kunne bli den mest kostnadsintensive perioden med mulig årlig behov på over 1 mrd. kroner i statlige bevilgninger.

I 2017 ble det avklart med EFTAs overvåkingsorgan (ESA) at finansiering av dekommisjonering og avfallshåndtering fra IFEs nukleære aktivitet kan finansieres av staten uten notifisering.

NND og DSA må tilføres tilstrekkelige ressurser til å gjennomføre pålagte og lovpålagte oppgaver. Samtidig må det være en god balanse mellom statlige bevilgninger til selve oppryddingen og til tilsynet og saksbehandlingen i den forbindelse. Manglende ressurser til gjennomføring eller tilsynskapasitet vil være er eksempler på faktorer som kan forsinke og fordyre opprydningsprosessen. NND må etterstrebe gode samfunnsøkonomiske løsninger og effektiv drift og fremdrift i oppryddingsarbeidet.