Del 1
Innledning og sammendrag
1 Innledning
Norge var tidlig ute med å forske på sivil bruk av atomkraft etter andre verdenskrig. Norge var det sjette landet i verden som hadde bygd en atomreaktor, da den første reaktoren startet opp på Kjeller i 1951. Den norske satsingen på atomreaktorvirksomhet hadde som formål sivil bruk av atomkraft til energiforsyning og transport, og ble ved oppstarten ansett å være en statsoppgave. Satsingen var, som meldingen vil beskrive, en viktig del av industrireisingen og moderniseringen av Norge i den nære etterkrigstiden og det ble brukt en betydelig andel av de forholdsvis knappe ressursen til naturvitenskapelig forskning på satsingen.
Den norske stat la den nukleære virksomheten til en stiftelse, Institutt for atomenergi (IFA), senere Institutt for energiteknikk (IFE), som planla og gjennomførte atomsatsingen. Instituttet har siden opprettelsen vært ansvarlig for utbyggingen og drift av atomreaktorene i Norge. Staten har på sin side bidratt med betydelig tilskudd til drift av reaktorene gjennom hele deres levetid. Satsingen har gitt betydelige kunnskapsmessige og økonomiske resultater (jf. kap. 4). Det ble bygget opp kompetansemiljøer, fire forskningsreaktorer, flere behandlingsanlegg og lagre, og Norge inngikk i et større internasjonalt samarbeid for å bidra til sikker drift av atomreaktorer verden over. Satsingen har imidlertid gitt betydelige utfordringer knyttet til opprydding etter virksomheten.
Den norske atomsatsingen var i flere tiår preget av stor optimisme hva gjaldt atomkraftens muligheter i Norge. Først på 1970-tallet ble det klart at det ikke var politisk flertall for en satsing på kjernekraft i Norge. Etter dette spisset IFE satsingen mot internasjonale tjenester, og nye markeder innenfor petroleumssektoren og energisektoren for øvrig. Det er innenfor disse sektorene at de største nasjonale gevinstene av satsingen har kommet.
Etter IFEs nedstenging av sine siste reaktorer, Haldenreaktoren i 2018 og JEEP II reaktoren på Kjeller i 2019, går den norske nukleære virksomheten over i en ny fase. Planleggingen og gjennomføringen av oppryddingen er en krevende og omfangsrik jobb som anslagsvis kan komme til å vare like lenge som vi har hatt reaktorene i drift, og koste betydelige summer. I oppryddingsarbeidet skal også radioaktivt avfall fra andre kilder enn IFE håndteres.
Oppryddingsarbeidet etter IFEs forskningsaktivitet er også i internasjonal sammenheng komplekst, grunnet typen av brensel og tilstanden på dette, tilstanden på noen av dagens lagre og beliggenheten til atomanleggene. Om og eventuelt hvordan det norske brenselet skal behandles er fortsatt under utredning, og aktuelle behandlingsmetoder er fortsatt under forskjellig grad av utvikling og verifisering. Det må antakelig bygges og lokaliseres nye behandlingsanlegg, lagre og deponi for det nukleære avfallet, og det utredes om en andel av reaktorbrenselet kan og må sendes til utlandet for behandling før det kan deponeres. Sluttilstanden på områdene der atomanleggene i dag er plassert skal etter opprydningsarbeidet tilfredsstille nasjonale og internasjonale regelverk og standarder.
En rekke reaktorer er dekommisjonert internasjonalt, og det er betydelig internasjonal erfaring og kompetanse å bygge på i dette arbeidet. Dekommisjonering av de norske reaktorene vil kunne bidra til utvikling av kompetanse, som senere kan gi nasjonale og internasjonale inntjeningsmuligheter for norske miljøer. Når det gjelder varige løsninger for deponering av reaktorbrensel er det så langt ingen land som har ferdige deponianlegg i drift, men mange planer og noen anlegg er under etablering. Vi har mye å lære av våre naboland Sverige og Finland, som er de landene som har kommet lengst i å finne en varig løsning for sitt reaktorbrensel. Involvering av sivilsamfunnet, åpen kommunikasjon og brede risikovurderinger ligger bl.a. bak disse landenes fremskritt på området.
Foreløpige anslag har beregnet selve opprydningskostnadene til i overkant av 21 mrd. kroner, men anslagene er fortsatt svært usikre. Tilsvarende nedbyggingsprosesser internasjonalt har gitt negative overraskelser av både teknisk og økonomisk karakter, noe vi også må være forberedt på i Norge. Gitt det norske avfallets karakter kan det for deler av det være svært begrenset mengde realistiske og utprøvde behandlingsalternativer. I noen tilfeller kan det dreie seg om én teknologi og tilbyder. Det foregår samtidig en betydelig teknologisk utvikling for håndtering av radioaktivt avfall internasjonalt, som kan åpne for muligheter vi i dag ikke kjenner til som kan gjøre løsningene både enklere og billigere.
Frem mot nedstenging av den siste reaktoren i 2019 tok finansieringen, organiseringen og reguleringen av den norske atomsatsingen i for liten grad hensyn til nedbyggingen og sluttføringen av satsingen. Regjeringen Solberg har som første regjering prioritert arbeidet med å rydde opp etter IFEs nukleære aktivitet. Regjeringen har opprettet en ny statlig etat, Norsk nukleær dekommisjonering (NND), for å forestå arbeidet med å bygge ned atomanleggene. Staten har under regjeringen Solberg så langt påtatt seg et formelt medfinansieringsansvar for oppryddingen. Regjeringen har foreslått bevilget betydelige midler til oppryddingsarbeidet, og fulgt opp IFE på en systematisk og mer omfattende måte. Staten var avgjørende for opprettelsen av IFA på 1940-tallet, og tar nå en avgjørende rolle ved oppryddingen etter IFA og IFEs nukleære aktivitet.
Langsiktigheten i oppryddingsarbeidet innebærer at det kan være så mange som 15 Storting fremover som vil være involvert i beslutninger og behandling av bevilgninger knyttet til oppryddingsarbeidet. Den lange gjennomføringsperioden stiller særskilte krav til planlegging og gode politiske prosesser.
Denne stortingsmeldingen skal bidra til at Norge får en trygg og kostnadseffektiv håndtering av norsk radioaktivt avfall og nedbygging av atomanlegg, i tråd med nasjonale lover og internasjonale konvensjoner og retningslinjer som setter de formelle rammene for arbeidet. Det vektlegges åpenhet og forutsigbarhet i oppryddingsarbeidet og en forankring i Stortinget om statens ansvar og strategi. Regjeringen legger frem denne stortingsmeldingen forholdsvis tidlig i arbeidet med oppryddingen etter IFEs nukleære aktivitet. Flere sentrale problemstillinger vil fortsatt være under utredning når meldingen legges frem, og meldingen vil kun kunne belyse de handlingsalternativene som på nåværende stadium synes mulig. Disse kan imidlertid endre seg ettersom utredningene gjennomføres. Når regjeringen likevel velger å legge frem en stortingsmelding på dette tidspunktet skyldes det en rask økning i de årlige statlige bevilgningene til oppryddingen, og behovet for å se disse i sammenheng med en bredere statlig strategi for oppryddingsarbeidet. Gitt langsiktigheten i oppryddingsarbeidet mener regjeringen videre at det er viktig å finne brede og langsiktige tverrpolitiske løsninger for oppryddingsarbeidet, for bl.a. å unngå fordyrende skifte i oppryddingsstrategi underveis.
Regjeringen vil i oppryddingsarbeidet ha et særskilt fokus på miljø, helse, sikkerhet, fremdrift, åpenhet, dialog og kostnadseffektive løsninger. For regjeringen er det sentralt at nukleært materiale og nukleære anlegg ikke blir utsatt for tilsiktete handlinger eller utilsiktede hendelser og at risikoen for disse begrenses. Dagens generasjoner har hatt nytten av den norske atomsatsingen, og det må også være oss som starter oppryddingsarbeidet på en god og ansvarlig måte.
Regjeringen er opptatt av å utrede det fulle mulighetsrommet knyttet til realiserbare løsninger for dekommisjonering, håndtering og oppbevaring av radioaktivt avfall, før det tas beslutninger om valg av løsning. For tidlig fokus på eller valg av enkelte løsninger i utredningsfasen, som på sikt kan vise seg ikke å være gjennomførbare, kan være uheldig ift. fremdrift i oppryddingsarbeidet og kostnadene ved dette.
I etterpåklokskapens lys er det lærdom å trekke fra planleggingen, gjennomføringen, organiseringen og avslutningen av satsingen, av relevans for andre statlige investeringsprosjekter. En langt tidligere livsløpsanalyse av den norske atomsatsingen ville kunne gitt en mer realistisk prising av forskningstjenester, økt retur av brensel og bedre tilstand på brenselet, og dermed en enklere og rimeligere opprydding og avslutning.
2 Sammendrag
Denne stortingsmeldingen beskriver regjeringens strategi for nedbygging av de norske atomanleggene og håndtering av nasjonalt radioaktivt avfall. Meldingen:
Beskriver den norske nukleære historien, av relevans for dagens oppryddingsarbeid, inkludert statens rolle ved oppstart og avslutning
Beskriver prinsipper, prosess og det som på dette stadium i utredningsløpet ser ut som mulige løsninger for håndtering og lagring av radioaktivt avfall og dekommisjonering av atomanlegg
Beskriver prinsipper og dels prosess for lokalisering av lagre og deponier, herunder også muligheter for internasjonale løsninger knyttet til oppbevaring av brukt brensel
Beskriver overordnet arbeidet med sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll (safeguards) av nukleært materiale og anlegg
Beskriver statens organisering av oppryddingsarbeidet, herunder Norsk nukleær dekommisjonerings ansvar gjennom overtagelse av ansvar, oppgaver, anlegg og personell fra IFE
Beskriver ansvar for tilsynsorgan, og regelverk på området
Beskriver internasjonale forpliktelser knyttet til håndtering av nukleært materiale og avfall
Vurderer nasjonalt nukleært kompetansebehov
Behandler mulighetsrommet knyttet til næringsutvikling
Beskriver kostnadsdrivende tiltak og vurderer administrative og økonomiske konsekvenser
Bygger på en god dialog og samarbeid underveis med aktuelle interessenter
Grunnet pågående utredninger og prosesser vil ikke alle veivalg kunne belyses fullt ut, eller forslag om veivalg kunne gis i meldingen. Forslag til beslutninger og bevilgninger vil legges frem i de kommende budsjettproposisjonene.
Meldingen er delt i fire deler:
Del 1 med innledning og sammendrag (kap. 1–2)
Del 2 med beskrivelse av atomanleggene, historien bak den norske satsingen og nytten av den (kap. 3–5)
Del 3 som rommer beskrivelse av formelle rammer for oppryddingsarbeidet, statens ansvar og organisering og arbeidet med sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll (kap. 6–9)
Del 4 som behandler regjeringens plan for nedbygging av atomanleggene og håndtering av avfall (kap. 10–19).
Del 2: Historien, nytten og anleggene
Del 2 gir en historisk gjennomgang av den norske atomsatsingen etter andre verdenskrig og beskriver hvordan staten var involvert i denne. Beskrivelsen gir bakgrunn for vurderinger av den rolle staten i dag har i oppryddingsarbeidet, og forklarer hvorfor vi har den nukleære infrastrukturen vi i dag har. Det gis en overordnet beskrivelse av den nasjonale og internasjonale nytten av den norske atomsatsingen. Del 2 gir også en nærmere beskrivelse av de atomanleggene IFE har i dag, dvs. reaktorer, behandlingsanlegg og lagre. Meldingsdelen beskriver deres formål, tilstand og gjenværende dekommisjoneringsarbeid.
Del 3: Statens ansvar og organisering
Del 3 beskriver nasjonale lover og forskrifter, og internasjonale konvensjoner og retningslinjer som setter formelle rammer for arbeidet med opprydding etter IFEs nukleære aktivitet og håndtering av radioaktivt avfall, samt statens rolle i arbeidet.
Meldingen beskriver nærmere grensene for statens formelle ansvar for oppryddingen etter IFEs nukleære virksomhet, statens medfinansieringsansvar, samt modellen for finansiering av oppryddingen. Gitt dagens bidrag fra IFE til oppryddingsarbeidet og en kostnad på ca. 21 mrd. kr (ekskl. mva.) i dagens kroneverdi over en 50 års periode for oppryddingen, vil IFE finansiere ca. 2 pst. av opprydningskostnadene og staten de resterende 98 pst.
Meldingen gir en beskrivelse av den statlige organisering av oppryddingsarbeidet etter IFEs nukleære aktivitet, med særlig vekt på rollene til Norsk nukleær dekommisjonering (NND) og Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA). Denne delen beskriver også rammene for en avtale om overføring av ansvaret for oppryddingsarbeidet fra IFE til NND, for å sikre klare ansvarsforhold. Etter overføringen vil NND for en periode kunne ha ca. 200 ansatte.
Del 4: Dekommisjonering av anlegg og håndtering av avfall
Del 4 beskriver overordnet regjeringens prioritering av arbeidet med sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll knyttet til dekommisjonering av atomanleggene og håndtering av radioaktivt avfall.
Meldingen beskriver gjennomførte statlige utredninger av henholdsvis dekommisjonering av reaktorene og håndtering av radioaktivt avfall.
Regjeringen vektlegger behovet for en helhetlig avfallsstrategi for radioaktivt avfall. Regjeringens overordnede prinsipper for oppryddingsarbeidet er at hvert land og vår generasjon må rydde opp i vårt eget avfall. Internasjonalt samarbeid om utvikling og iverksettelse av løsninger kan likevel være en del av strategien. Arbeidet må foregå i statlig regi og med internasjonalt anerkjent teknologi og metodologi, og skal være preget av åpenhet, informasjon og involvering av sivilsamfunnet.
Regjeringen prioriterer internasjonalt arbeid med kjernefysisk nedrustning og ikke-spredning. Ikke-spredningshensyn inngår derfor som en integrert del i vurderinger av videre nedbygging av de norske atomanleggene og håndtering av det norske atomavfallet.
Meldingen beskriver det norske reaktorbrenselet, alternative behandlingsmåter på nåværende stadium i utredningsprosessen, kostnader for dette og prosessen frem mot en beslutning om hvordan brenselet skal håndteres. Det fremgår hvilke særskilte utfordringer som knytter seg til det norske brenselet, hva gjelder tilstand og behandlingsmåter. Behandlingsmåten for brenselet er fortsatt under utredning, så det foreslås ikke i meldingen hvordan dette skal gjøres, kun hvordan det kan gjøres.
Meldingen beskriver fremdriften i en dekommisjoneringsprosess for atomanlegg, vurderinger som må ligge til grunn før en beslutning om dekommisjoneringsnivå kan fattes og prosessen frem mot en slik beslutning. Dekommisjoneringsprosessen og tilstanden ved lokalitetene etter dekommisjonering er fortsatt under utredning, så det foreslås ikke i meldingen en konkret løsning for dette.
Meldingen beskriver i del 4 håndtering av radioaktivt avfall som ikke stammer fra IFE, men fra helsevesen, forskningssektoren, forsvaret og sivil sektor. Ved planlegging av behandlingsanlegg og lagre for avfall fra reaktorvirksomheten må også disse avfallsstrømmene inkorporeres.
Meldingen beskriver behovet for nye midlertidige lagre og deponi for radioaktivt avfall og en deponiløsning for brukt brensel, kostnader ved disse og videre utredningsløp frem mot en endelig beslutning. Ved dekommisjonering av reaktorene og lagring av radioaktivt avfall og brensel kan det være aktuelt for staten å overta grunn der anleggene står eller der avfall skal lagres. Det må bygges et nytt lager og deponi for lavt og mellomradioaktivt avfall, da dagens anlegg ikke har kapasitet til å motta alt avfallet fra dekommisjoneringen av atomanleggene.
Meldingen beskriver muligheten for retur av brukt brensel til opprinnelsesland og muligheten for internasjonale fellesløsninger for lagring og deponering av brukt brensel. Det vurderes å være svært begrenset mulighet for retur av brukt brensel til andre land. Regjeringen følger med på internasjonale initiativer for felles deponiløsninger for land med mindre mengder atomavfall, men så langt ser en slik løsning ikke ut til å materialisere seg. Det vurderes ikke som aktuelt at Norge skal motta atomavfall fra andre land for lagring.
Nedbygging av atomanlegg og lagring av atomavfall er krevende og forutsetter betydelig kunnskapsutvikling og utvikling av robuste kunnskapsstrategier. Meldingen beskriver behovet for nasjonal kompetanseutvikling for dekommisjonering av atomanleggene og håndtering av radioaktivt avfall, samt internasjonalt samarbeid om dette. Meldingen beskriver kort næringsmulighetene knyttet til dekommisjoneringsarbeidet.