9 Overordnete prinsipper for forvaltningen av vassdrag og andre vannressurser

9.1 Innledning

9.1.1 Utvelgelse av overordnete prinsipper

Utvalget skal i dette kapittel drøfte visse overordnete prinsipper for den fremtidige lovgivning om ferskvannsressursene. Mange av prinsippene angår disponeringen av vassdrag og grunnvann direkte, men man kan også tale om overordnete prinsipper for valget av virkemidler til forvaltning av vannressursene.

Vi har lagt vekt på å drøfte noen prinsipper som har vært mye fremme i diskusjoner om hvordan naturressursene bør forvaltes. I 9.2-9.6 tar vi derfor opp bærekraftig utvikling, forholdet mellom allmenne og private interesser, brukerorientert eller ressursorientert forvaltning og prioritering av bruksformål. I tilknytning til prinsippet om bærekraftig utvikling er det naturlig å gå inn på Det europeiske vanncharter (9.3). Under 9.7 tar vi særlig opp ett spørsmål om valg av virkemidler i forvaltningen av vannressursene, nemlig om bruk av avgifter.

Noen av de overordnete prinsippene har sitt utspring i internasjonale instrumenter (konvensjoner, rekommandasjoner, erklæringer m.v.). Andre henger nær sammen med en historisk tradisjon. Spørsmålet om privat eiendomsrett til vassdrag tar vi opp i kap. 11, og i forhold til grunnvann i kap. 19. Forsiktig husholdering med vannressursene – at vannet skal anvendes med sparsomhet, som det heter i motivene til den svenske vattenlagens innledende bestemmelse 1 – er et overordnet prinsipp som nok har større betydning i andre land med knappere vannressurser. Vi går derfor ikke særskilt inn på det.

9.1.2 Generelt om betydningen av overordnete prinsipper

Overordnete prinsipper for forvaltningen av vannressursene kan få betydning for innhold og utforming av en ny lov på forskjellige måter. De kan komme til uttrykk i en formålsbestemmelse (jfr. diskusjonen foran i kap. 7). Noen overordnete prinsipper kan bli nedfelt i en bestemmelse om generelle retningslinjer eller prinsipper, slik man ser eksempel på i forurl. § 2. En slik bestemmelse kan ha rettslig betydning for fortolkning av lovens regler og for skjønnsutøvingen innen de rammer som lovens fullmakter gir. Den kan også påvirke skjønnsutøvingen ut over den rettslige betydning.

Overordnete prinsipper kan også ha betydning for oppbyggingen og begrepsapparatet i et lovutkast. Dette kan i sin tur påvirke den rettslige forståelsen av lovutkastet, men det kan også være tale om rent lovtekniske spørsmål. Oppbygging og begrepsapparat kan dessuten ha betydning for lovens formidling av et verdibudskap som går ut over det rent rettslige. Dette har kanskje særlig interesse hvis lovgiverne ønsker å legge forholdene til rette for en gradvis endring i folks og forvaltningsorganers adferd.

Endelig kan overordnete prinsipper bli utkrystallisert i mer konkret form i enkeltregler. De kan også komme frem som retningslinjer knyttet til den enkelte bestemmelse. Selv om de overordnete prinsipper ikke har fått noe bestemt lovmessig uttrykk, kan de ha rettslig betydning for lovtolking og skjønnsutøving. Man må imidlertid ha for øye at det sjelden vil være tale om ett enkelt prinsipp, men som oftest om et samspill mellom og til dels en avveining av forskjellige grunnleggende hensyn eller prinsipper. Flere av disse prinsippene kan ha et virkefelt som strekker seg langt ut over den aktuelle loven.

9.2 Bærekraftig utvikling

9.2.1 Verdenskommisjonens rapport om miljø og utvikling

I rapporten fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (Brundtland-kommisjonen) er bærekraftig utvikling stilt opp som et mål for verdenssamfunnet og de enkelte land. Med dette mener kommisjonen en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at fremtidige generasjoner får dekket sine behov. 2 Den tradisjonelle oppfatning innenfor landbruket om at en skal ikke gi fra seg gården til neste generasjon i dårligere hevd enn en selv mottok den, gir uttrykk for en tilsvarende tankegang.

Verdenskommisjonen ser hensynet til en bærekraftig utvikling som et overordnet politisk mål for den fremtidige økonomiske og sosiale utvikling. Kommisjonen anser ikke at dette målet utelukker økonomisk vekst, men veksten må skje innenfor de grenser som naturen setter. Utviklingen må ikke medføre miljøbelastninger som overstiger naturens tålegrense og forringer eller setter i fare livsbetingelsene for fremtidige generasjoner.

En bærekraftig utvikling i verdensmålestokk forutsetter også en sosialt rettferdig fordeling av godene. Det velferdsmessige gap mellom de fleste industrialiserte land og utviklingsland kan ikke vare ved om man skal få en bærekraftig utvikling. Levestandarden i utviklingsland må få øke, og befolkningsveksten må komme under kontroll. For industrialiserte nasjoner kan målet om bærekraftig utvikling kreve en ny teknologisk revolusjon og en reduksjon i økonomisk levestandard for å respektere de grenser som naturgrunnlaget til syvende og sist setter, og gjøre det mulig å overføre goder til utviklingslandene.

Fordi evnen til å forutsi og forebygge skader på naturmiljøet er avhengig av at de økonomiske og økologiske konsekvenser av politikken vurderes samtidig, anbefaler Verdenskommisjonen en integrering av miljø og økonomi i beslutningsprosessene. En bærekraftig utvikling forutsetter dessuten en utvidelse av tidshorisonten for den økonomiske politikken, og at det utvikles bedre metoder for verdsetting av naturressurser.

9.2.2 Bærekraftig utvikling i samfunnsøkonomisk lys

Vassdrags­lovutvalget går i kap. 13 inn for at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av vassdrags­tiltak blir vurdert under konsesjonsbehandlingen, for å klarlegge om tiltaket innebærer en effektiv ressursutnytting. Det er derfor grunn til å stille spørsmål om hvorvidt samfunnsøkonomisk lønnsomhet er tilstrekkelig til å sikre bærekraftig utvikling, 3 og om hvordan produksjonsressursene – her særlig vannressursene – må anvendes for å nå dette målet. Det sentrale er at ingen fremtidig generasjon skal bli nødt til å redusere sin velferd på grunn av vår levemåte.

Muligheten for bærekraftig utvikling avhenger bl.a. av hvordan arbeidskraft, reproduserbar kapital, samt fornybare og ikke-fornybare ressurser kan settes sammen ved hjelp av teknologisk kunnskap, slik at den samlede produksjon pr. hode ikke avtar, men holder seg konstant eller øker. Det er særlig befolkningsveksten og de ikke-fornybare ressurser som reiser problemer i denne sammenheng. Hvis befolkningen vokser raskere enn samlet produksjon, vil produksjonen pr. hode avta. For hver enhet vi bruker av en ikke-fornybar ressurs, reduserer vi fremtidige generasjoners muligheter til å nyttiggjøre seg den samme ressursen. Men hvis alle fremtidige generasjoner av hensyn til sine etterkommere skulle la være å bruke noe som helst av begrensede ressurser, ville disse ressursene aldri bli brukt. Alle generasjoner ville i så fall få lavere velferd enn de kunne ha fått.

Problemet med forbruk av ikke-fornybare ressurser kan nok til en viss grad motvirkes dersom verdiene av ressursene omsettes i annen, produktiv kapital. Likevel tyder mye på at man må realisere vesentlige, teknologiske fremskritt for at en alminnelig markedsøkonomi skal kunne utvikle seg bærekraftig.

Vannressursene er i seg selv fornybare i utgangspunktet, men deler av det økologiske system langs og i vassdragene må betraktes som en ikke-fornybar naturkapital. Hensynet til en bærekraftig utvikling kan tilsi at det legges vekt på å bevare denne naturkapitalen. Føre var-prinsippet – her brukt i Rio-erklæringens utforming 4 – innebærer at dersom det foreligger trussel om alvorlig eller uopprettelig skade, skal ikke mangel på full vitenskapelig sikkerhet brukes som begrunnelse for å utsette kostnadseffektive tiltak for å hindre miljøforringelse.

En samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse av et vassdrags­tiltak vil i de aller fleste tilfelle måtte begrenses til tiltakets virkninger innenfor et forholdsvis kort tidsrom (i praksis høyst 80-100 år). Analysen vil derfor ikke uten videre fange opp alle hensyn som bør tas for å oppnå en bærekraftig utvikling. Dessuten vil det ofte være vanskelig å komme frem til presise økonomiske anslag på verdien av naturressurser, dyrebestander, planteliv osv. På denne bakgrunn bør hensynet til en bærekraftig utvikling tas utenfor selve lønnsomhetsanalysen, og vurderes på lik linje med andre, ikke-økonomiske momenter i f.eks. en konsesjonsbehandling.

9.2.3 Internasjonal oppfølging av Verdenskommisjonens rapport

Internasjonalt er Verdenskommisjonens rapport først og fremst fulgt opp gjennom Rio-konferansen om miljø og utvikling i 1992. Av særlig interesse for vannressurs-forvaltningen er handlingsprogrammet Agenda 21, som er en politisk villighetserklæring uten formell juridisk status, og biodiversitetskonvensjonen. Til­tak etter klimakonvensjonen for å motvirke endringer i det globale klimaet vil ha betydning for nedbørmønsteret og dermed for fersk­vanns­ressursene.

Agenda 21 har et eget kapittel 18 om ferskvannsressursene, kort omtalt i St.meld. nr. 13 (1992-93) s. 61-63. Det omfatter åtte forskjellige programområder: Integrert utvikling og forvaltning av vannressursene, kartlegging av vannressursene, beskyttelse av vannressursene, vannkvalitet og akvatiske økosystemer, drikkevann og sanitæranlegg, vann og bærekraftig byutvikling, vann for bærekraftig matproduksjon og landsbygdutvikling, og klimaendringers virkning på vannressursene. Programbeskrivelsen legger hovedvekten på situasjonen og behovene i utviklingsland. Det understrekes at det trengs en helhetlig fovaltning av vannressursene som en begrenset og sårbar naturressurs. Dette må omfatte både kvalitative og kvantitative aspekter, både overflatevann og grunnvann, og virksomhet i nedbørfeltet som påvirker vannressursene og utnyttingen av dem. I stortingsmeldingen er det uttrykt slik at utvikling og forvaltning av ferskvannsressursene skal foregå integrert og omfatte både vann- og landområder, og forvaltningen skal foregå på lavest egnet nivå. Ved forvaltning av ferskvannsressursene skal det gis prioritet til å dekke befolkningens primære behov for vann og sikring av økosystemer. Det pekes også på at forvaltningen skal foregå på lavest egnet nivå og at man bør videreutvikle ordninger med vannavgift som styringsmiddel ved siden av lovgivning.

Konvensjonen om biologisk mangfold (biodiversitetskonvensjonen) av 22. mai 1992 er ratifisert av Norge, jfr. St.prp. nr. 56 (1992-93). Konvensjonen har ikke spesielle bestemmelser rettet mot biologisk mangfold i ferskvann, men dens generelle regler om kartlegging og tiltak for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold gjelder også her.

9.2.4 Bærekraftig utvikling for ferskvannsressursene i Norge

Hvordan prinsippet om bærekraftig utvikling skal anvendes innenfor norsk ressursforvaltning, er særlig behandlet i St.meld. nr. 46 (1988-89) Miljø og utvikling om Norges oppfølging av Verdenskommisjonens rapport, jfr. Innst. S. nr. 273 (1988-89). Det heter her at det overordnete mål om bærekraftig utvikling skal ivaretas gjennom en sektorovergripende politikk på alle nivåer i samfunnet. 5

I tråd med Verdenskommisjonens anbefaling tar stortingsmeldingen opp tiltak for å verne om og styrke naturgrunnlaget, medregnet det naturlige økologiske mangfold knyttet til vassdrag. Av betydning i vassdrags­sammenheng er arbeidet med å bevare myr- og våtmarksområder, særlig gjennom vern etter naturvernloven. I omtalen av landbruk og miljø pekes det på den forringelse av vassdrag som jorderosjon fra dyrkede arealer medfører. Det pekes også på at fjerning av vegetasjonsbelter, bl.a. ved bekkelukking, og bortfall av naturlige rensesystemer som f.eks. våtmarksområder har virket negativt for artsmangfold, forurensningsutvikling og estetiske kvaliteter.

Energipolitiske utfordringer er drøftet særskilt. Det settes opp mål for utslippsreduksjoner med hensyn til SO₂ og NOx, og for stabilisering av CO₂ -utslipp og energiforbruk. Vannkraftens verdi som en ren og fornybar energiform blir fremhevet, samtidig som det understrekes at kraftutbygging medfører betydelige irreversible inngrep i verdifull natur. Det ble ikke foreslått noen omlegging av kraftutbyggingspolitikken, som fortsatt vil skje mot en ramme av verneplaner for vassdrag og bygge på Samlet plan for vassdrag. Samtidig påpekes behovet for energiøkonomisering og utnytting av lokale energikilder (f.eks. spillvarme, metan fra avfallsdeponier og varmepumper).

Stortingsmeldingen gir også uttrykk for at økt bruk av grunnvann til vannforsyning vil ha gunstige helse- og miljømessige effekter.

Utvalget anser det viktig å legge til rette for et samspill mellom vassdragens ulike funksjoner, slik at en funksjon ikke utelukker andre. I det enkelte vassdrag kan det etter omstendighetene likevel være riktig med en prioritering. Dette er f.eks. skjedd ved vedtak om vern av referansevassdrag (som innebærer et strengt vern, jfr. kap. 23).

Noen eksempler – delvis hentet fra utlandet – illustrerer hvordan kravet om en bærekraftig utvikling kan sette rammer for disponeringen av ferskvannsressursene. Omfattende grunnvannsuttak kan i områder med lav utskifting av grunnvannet føre til varig senking av grunnvannsnivået og eventuelt inntrenging av saltvann. Endringer i vassdrags­miljøet kan tenkes å medføre at en truet art som har sitt livsmiljø der, kan bli ytterligere desimert eller utryddet. Canadiske undersøkelser peker på hvordan disponeringen av vassdrag kan ha andre miljøvirkninger, idet de tyder på at reguleringsmagasiner som dekker store torvområder og skog som ikke blir fjernet, kan forårsake store utslipp av klimagassene metan og karbondioksid. 6

Hvilke behov fremtidige generasjoner vil ha, er det selvsagt vanskelig å forutse. Mangel på sikker kunnskap gjør at vi bør ta utgangspunkt i at de behov vi har i dag også vil eksistere i fremtiden. For vannressursenes vedkommende er det grunn til å tro at grunnvann vil få større betydning enn det har hatt til nå, jfr. kap. 19. Det kan også tenkes at andre dyre- eller plantearter enn de vi anser som viktige i dag, vil kunne få stor samfunnsmessig betydning. Norsk vassdrags­natur vil trolig få økt opplevelsesverdi, noe som særlig har betydning for friluftsliv og turisme.

Siden målet om bærekraftig utvikling er knyttet til den globale situasjon, kan det spørres om målet for disponeringen av ferskvannsressursene kan begrenses til befolkningen i Norge, eller om det bør knyttes til verdens befolkning. Det siste vil i tilfelle gjøre det mer aktuelt å legge til rette for f.eks. eksport av drikkevann, av vannkraftbasert energi til avløsning av mer miljøbelastende energiproduksjon, eller bevaring av norsk vassdrags­natur så langt den er forholdsvis enestående i global målestokk. For å vurdere hva som bidrar best til en bærekraftig utvikling, må man i slike tilfelle vurdere virkningene i et bredt perspektiv både i Norge og i utlandet, særlig i utviklingsland. Det er ikke opplagt at man i en slik sammenheng kan si generelt at enten det norske eller det globale perspektiv skal ha forrang.

9.2.5 Kan bærekraftig utvikling tjene som rettesnor for avgjørelser i enkeltsaker?

Realiseringen av bærekraftig utvikling forutsetter at det blir tatt hensyn til det i en lang rekke konkrete beslutningsprosesser. Flere forhold gjør imidlertid at prinsippet ikke gir så god veiledning i konkrete enkeltsaker. Dobbeltheten i prinsippet – utvikling og miljøvern – og kunnskapsmangelen om ulike systemer er allerede berørt.

Prinsippet har først og fremst mening i globalt perspektiv og på aggregert nivå. Det stiller særlig krav til hvordan landenes beslutninger virker samlet i forhold til fremtidige generasjoner. Det gir ikke nødvendigvis noen god veiledning i forhold til enkeltavgjørelser som må treffes i de enkelte land.

Slik sett har prinsippet om bærekraftig utvikling mer for seg når en rekke vassdrag vurderes under ett, som i Samlet plan og verneplanene for vassdrag. Prinsippet taler for å innrette lovverket så det fremmer en samlet vurdering av inngrep i og disponering av vassdrag for forskjellige formål.

Dette utelukker likevel ikke at prinsippet kan få betydning i saker om enkelttiltak. Men en nyansert vurdering kan være påkrevd for å vurdere om et tiltak fremmer en bærekraftig utvikling. Og selv med et fastlagt mål om en bærekraftig utvikling, kan det komme på tale å akseptere enkelttiltak som motvirker en bærekraftig utvikling, hvis de oppveies av andre tiltak.

9.2.6 Bærekraftig utvikling i gjeldende rett og i lovutkastet

Prinsippet om bærekraftig utvikling er i de siste år blitt lovfestet uttrykkelig på enkelte områder. Ved en lovendring i 1991 ble det tatt inn i fiskeoppdrettslovens formålsparagraf (lov 14. juni 1985 nr. 68 § 1). I den nye kommuneloven (lov 25. september 1992 nr. 107 § 1) er det sagt at lovens formål bl.a. er å legge forholdene til rette for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser med sikte på en bærekraftig utvikling. I genteknologiloven (lov 2. april 1993 nr. 38) er prinsippet om bærekraftig utvikling tatt inn både i lovens formål (§ 1) og som et sentralt kriterium for å godkjenne utsetting av genmodifiserte organismer (§ 10).

Også i utenlandsk lovgivning har man tatt opp prinsippet om bærekraftig utvikling. I Danmark heter det således i formålsbestemmelsen til både planlægningsloven, naturbeskyttelsesloven, miljøbeskyttelsesloven og gen­teknologiloven at loven skal medvirke til at værne landets natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskets livsvilkår og for bevarelsen af dyre- og plantelivet.

Andre lovbestemmelser i norsk rett gir uttrykk for samme tankegang som prinsippet om bærekraftig utvikling, uten at denne betegnelsen er brukt. Både viltloven (lov 29. mai 1981 nr. 38) og lakseloven (lov 15. mai 1992 nr. 47) har formålsbestemmelser om å forvalte bestandene av vilt, fisk og andre ferskvannsorganismer og deres leveområder slik at naturens produktivitet og mangfold blir bevart. Formålet er samtidig å gi grunnlag for å begrense høsting av ressursene til disse rammene. Naturvernloven § 1 gir et mer generelt uttrykk for tanker om bærekraftig utvikling.

Et overordnet uttrykk for dette er nå nedfelt i Grunnloven § 110 b, som ble vedtatt i 1992. Paragrafens første ledd bestemmer:

«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsiktig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.»

I henhold til bestemmelsens tredje ledd påhviler det statens myndigheter å gi nærmere bestemmelser for å gjennomføre denne grunnsetningen. På sitt område skal derfor en ny lov om vassdrag og grunnvann bidra til å realisere prinsippet i Grl. § 110 b første ledd.

Utvalget har – som det fremgår av kap. 7 – tatt prinsippet om bærekraftig utvikling i betraktning ved lovens formål, men har valgt å formulere formålsbestemmelsen uten å gjøre bruk av selve uttrykket bærekraftig utvikling.

Prinsippet om bærekraftig utvikling ligger under flere av bestemmelsene i lovutkastet. Det gjelder f.eks. reglene om minstevannføring i utk. § 10 og om bevaring av kantvegetasjon i utk. § 11 som begge tar sikte på å legge forholdene til rette for biologisk produksjon og mangfold i vassdrag. De strengere reglene om forhåndskontroll med endel vassdrags­tiltak som tidligere har vært konsesjonsbehandlet i liten utstrekning – som massetak, forbygging, lukking av vassdrag og tørrlegging – er likeledes uttrykk for en tanke om bevaring av naturgrunnlaget. Den mest typiske bærekraft-bestemmelsen er imidlertid utk. § 49 tredje ledd annet punktum om at uttak av grunnvann ikke skal overstige tilsiget på lang sikt.

9.3 Det europeiske vanncharter

Europarådets ministerkomité vedtok 6. mai 1968 Det europeiske vanncharter. Charteret er ikke folkerettslig bindende for medlemsstatene, men kan ses som en erklæring om prinsipper for forvaltningen av ferskvannsressurser. Charteret er inntatt som vedlegg 2 til utredningen.

Charteret består av tolv prinsipper med forklarende tekst. Til dels er de uttrykk for faktiske konstateringer eller verdier som bør ligge under medlemsstatenes vannforvaltning.

I prinsipp I fastslås vannets grunnleggende betydning (i vår oversettelse): Det finnes ikke liv uten vann. Vann er uunnværlig for all menneskelig virksomhet. Prinsipp II fastslår at ferskvann er en begrenset ressurs: Ferskvannsressursene er ikke uuttømmelige. Det er nødvendig å bevare, kontrollere og – hvis mulig – øke dem. På denne bakgrunn gir prinsipp X uttrykk for at vann er en felles ressurs, som må anvendes med forsiktighet og sparsomhet.

Behovet for kontroll med vannressursene utvikles videre i prinsipp VII og VIII, med krav om at vannressursene må kartlegges og anvendelsen planlegges av de kompetente myndigheter. Det anbefales at vannressursforvaltningen baseres på nedbørfeltene fremfor på politiske eller administrative grenser (prinsipp XI).

Charteret understreker bevaring av vannkvaliteten bl.a. i prinsipp IV: Vannkvaliteten må opprettholdes på et nivå som gjør vannet egnet til den aktuelle bruk, og må spesielt oppfylle passende sunnhetskrav. Betydningen av vegetasjon i nedbørfeltet for en stabil vannhusholdning blir understreket i prinsipp VI: For å bevare vannressursene er det nødvendig å opprettholde et passende vegetasjonsdekke, fortrinnsvis som skog.

Utvalget mener at prinsippene i Det europeiske vanncharter må tas i betraktning ved en ny vannressurslov, men vil også peke på at de må ses i lys av norske forhold og tradisjoner.

9.4 Forholdet mellom allmenne og private interesser

9.4.1 Allmenne og private interesser

I Vassdrags­lovutvalgets mandat bes utvalget om å sørge for en klargjøring av de bestemmelsene som skal ivareta allmenne interesser i vassdragene. I mandatets punkt 2 heter det:

«Bestemmelsene som skal ivareta de allmenne interesser i vassdragene er til dels uklare og mangelfulle. Gjennom forvaltningspraksis er det skjedd en viss klargjøring. Det er likevel behov for å få klarere bestemmelser som regulerer tiltak i vassdrag som kan føre til skader og ulemper for allmenne interesser. Det vil i den forbindelse også være naturlig å klargjøre forholdet mellom de allmenne og de private interessene i vassdragene.»

Norsk vassdrags­lovgivning er basert på et privatrettslig utgangspunkt ved at vassdragene tilhører eieren av den grunn de dekker (V § 1). Eiere kan være privatpersoner, bedrifter eller fellesskap som f.eks. bygdeallmenninger. Det offentlige er også en betydelig eiendomsbesitter, typisk ved Statskog SF (tidligere Direktoratet for Statens skoger) som forvalter store skog- og utmarksstrekninger, medregnet grunneierposisjonen i statsallmenningene. Utbygde vannfall er for en stor del i offentlig eie ved at Statkraft SF, kommunale og fylkeskommunale kraftverk står for ca. 85 % av vannkraftproduksjonen i dag.

Utvalget går i kap. 11 inn for å opprettholde prinsippet om grunneierens rett til vassdragene. I praksis innebærer dette at grunneieren har rett til å råde over vannet innenfor de rammer rettsordenen til enhver tid fastlegger. Eieren har rett til å utnytte vassdraget så langt det ikke kreves offentlig tillatelse. Hvis noen skal få tillatelse, er det i så fall normalt eieren. Eieren kan også, med visse unntak, motsette seg andres bruk av vassdragene. I vid utstrekning har eieren krav på erstatning dersom andre gis tillatelse til å bruke vassdraget.

Den private råderetten har betydning som premiss for vassdrags­forvaltningen. Den innebærer at vassdragene ikke uten videre kan utnyttes i overensstemmelse med skiftende behov og ønsker i samfunnet. Medvirkning fra eierne er i mange situasjoner nødvendig, eventuelt må det foreligge særskilt hjemmel for å gripe inn i etablerte rettigheter.

For å unngå at eierne utnytter ferskvannsressurser i strid med allmenne interesser, kan lovgivningen gjøre bruk av forskjellige virkemidler – både generelle regler og offentlig kontroll gjennom konsesjonsplikt med tilhørende regler. Utvalget kommer nærmere tilbake til dette i bl.a. kap. 10 og 13. Det er på det rene at rådighetsinnskrenkninger, herunder regler om konsesjonsplikt, ikke utløser erstatningsplikt for det offentlige. I noen grensetilfelle kan det imidlertid oppstå spørsmål om det offentliges styring kan eller bør foregå erstatningsfritt. Vi kommer tilbake til noen slike spørsmål i kap. 17.8 og 20.5.5.

Like klart som prinsippet om grunneierens rådighet over vassdragene, er det at rådigheten er undergitt begrensninger som følge av motstående hensyn, både i forhold til andres eierrådighet og i forhold til allmenne interesser, jfr. for eksempel gjeldende vassdrags­lovs §§ 8 og 104. Dette er utslag av at ferskvann også er en felles ressurs, som det heter i Det europeiske vanncharter. Forholdet mellom forskjellige private eiere og rettighetshavere i vassdraget behandles i kap. 11. Fremstillingen her i kap.9.4 har som hovedformål å klargjøre begrepet allmenne interesser og gi en oversikt over rettslige virkemidler til å vareta allmenne interesser. De terminologiske overveielsene i 9.4.6 tar sikte på både allmenne og private interesser.

9.4.2 Begrepet allmenne interesser i vassdrags­lovgivningen og rettssystemet for øvrig

Uttrykksmåten allmenne interesser benyttes i en rekke sammenhenger innenfor lovgivningen. I mange lover brukes uttrykket allmenne hensyn. Det er vanskelig å trekke noen klar grense mellom begrepene interesser og hensyn i denne forbindelse. Det kan riktignok hevdes at interesser peker sterkere mot konkrete eksisterende forhold, som kan være knyttet til bestemte aktører (interessenter), mens hensyn går mer i retning av argumenter og generelle idéer. I Høyesteretts dom i Rt. 1993 s. 278 (Gaulosen) ser det ut til at begrepene er brukt om hverandre i tilknytning til V §§ 104-106 (se s. 283-84).

Begrepene anvendes på høyst forskjellige rettsområder, f.eks. i samband med vassdrags­lovgivning, regler om ervervskonsesjon, finanslovgivning og regler om taushetsplikt. Det er derfor grunn til å regne med at fortolkningen vil variere med den sammenheng begrepet er brukt i.

I den tidligere skogkonsesjonsloven av 1909 bestemte § 7 første ledd:

Tillatelse til å erverve eiendomsrett til skoggrunn kan, når ikke almene hensyn taler imot det, meddeles ......

Forståelsen av begrepet almene hensyn kom her opp i en sak referert i Rt. 1979 s. 1179 . Førstvoterende i Høyesterett uttaler om dette (s. 1181):

«Det må være klart at denne formulering gir administrasjonen en meget vid fullmakt til å skjønne over om tillatelse bør gis eller ikke. Det er vanskelig å finne noen egentlig begrensning i uttrykket almene hensyn, og under enhver omstendighet åpner dette uttrykk adgang til å ta i betraktning en lang rekke ulike hensyn av faglig og landbrukspolitisk art og til å tillempe anvendelse etter skiftende samfunnsforhold og samfunnssyn.»

I saken var konsesjon nektet fordi kjøperne da ville bli de tredje største private skogeiere i kommunen. Ønsket om å begrense størrelsen av skogeiendommer på én hånd ble ansett som et lovlig argument for å nekte konsesjon.

I vassdrags­lovgivningen har begrepet allmenne interesser spilt en viktig rolle for å løfte frem ideelle eller ikke-økonomiske interesser. Vassdrags­reguleringsloven bruker det i en rekke paragrafer. Loven kan tjene som eksempel på at begrepet kan ha forskjellig innhold – eller tyngdepunkt – alt etter hvilken sammenheng det forekommer i.

Etter vregl. § 7 kan behandlingen av en konsesjonssøknad utsettes i påvente av en samlet plan for vurderingen av kraftutbygging eller av fredning og andre tiltak til beste for naturen, friluftsliv eller andre allmenne interesser. Her synes det å fremgå at begrepet allmenne interesser omfatter bl.a. naturvern og friluftsliv. Siden hensynet til kraftutbygging og energiforsyning er nevnt for seg, kan det neppe regnes som en allmenn interesse etter denne bestemmelsen. Dette kom kanskje vel så klart frem i den tidligere § 4 a om forhåndsmelding og planlegging av vassdrags­reguleringer. Der het det at det skulle tas hensyn til almene interesser som vil bli berørt, herunder særlig interesser knyttet til vitenskap, kultur, naturvern og friluftsliv. I forarbeidene er det forutsatt at også mer lokale interesser for vedkommende bygdesamfunn hører med (Ot.prp. nr. 69 (1966-67) s. 52 sp. 1). I praksis ble interessene til berørte lokalsamfunn og kommuner trukket sentralt inn.

Annerledes er det i vregl. § 10 nr. 2 første ledd, som gir adgang til tidsubegrenset konsesjon når reguleringen er til alminnelig kraftforsyning og hensynet til andre allmenne interesser ikke taler imot det. Her er den alminnelige energiforsyning betraktet som en allmenn interesse, mens kraftforsyning til et bestemt foretak neppe ville bli det.

Reglene i vregl. § 19 gir et nytt eksempel. Skjønnsrettens adgang til å påby tiltak etter vregl. § 19 nr. 1 gjelder forholdet til den alminnelige ferdsel og fløting eller andre almene interesser. Bestemmelsen kom inn i 1959 på bakgrunn av en konsesjonspraksis som ga skjønnsretten hjemmel for supplerende pålegg av hensyn til bygdefolkets interesser. Forarbeidene ga uttrykk for at bygdefolkets interesser ikke omfattet noe annet og mer enn almene interesser. I samband med Aurlandsskjønnet avgjorde Høyesterett i 1972 under dissens (3-2) at allmenne interesser i denne forbindelse ikke omfatter naturverninteresser, og dette standpunktet ble opprettholdt ved revisjonen av vassdrags­reguleringsloven i 1992. 7

Også vregl. § 19 nr. 2 gjør bruk av uttrykkene allmenne hensyn og allmenne interesser. Først heter det at konsesjonæren kan få tillatelse til å rå over alt vannet når overveiende allmenne hensyn taler for det. Her er det klart at det med almene hensyn først og fremst siktes til energiforsyningshensyn. Når bestemmelsen deretter gir hjemmel for vilkår som finnes påkrevet av hensyn til allmenne interesser som lider skade, blir det brukt i en mer omfattende og ubestemt betydning.

I energiloven (lov 29. juni 1990 nr. 50) er begrepet allmenne interesser brukt både i formålsbestemmelsen (§ 1-2) og i reglene om forhåndsmelding (§ 2-1). I andre bestemmelser har man brukt begrepet allmenne hensyn, således i reglene om konsesjonsvilkår og om utførsel og innførsel av elektrisk energi. Forarbeidene kan tyde på at begrepene skal ha samme meningsinnhold. 8 Hva som ligger i begrepet allmenne interesser, er forklart i tilknytning til regelen om forhåndsmelding:

«Under allmenne interesser hører bl.a. vitenskap, kultur, naturvern og friluftsliv, landskap, fugletrekk, fisk, næringsliv samt det berørte lokalsamfunn og kommuner. ... Næringsinteresser kan til en viss grad vanskelig regnes som allmenne interesser. Dette kan likevel ikke være avgjørende. Hensikten må være at de interesser som i særlig grad berøres av nye energiprosjekter trekkes inn allerede under planleggingsfasen. For kraftledninger kommer særlig hensynet til reindriften og andre utmarksnæringer inn. Ved gasskraftverk kan det f.eks. være naturlig å trekke inn akvakulturnæringen.» 9

Vassdrags­loven gjør bruk av begrepet allmenne interesser i grunnregelen i § 8 og i reglene om konsesjonsplikt i §§ 104-105. Forøvrig brukes det i en rekke bestemmelser i lovens kapitler 10 og 11 – sidestilt med offentlige interesser (se §§ 106, 107, 108, 109, 111, 115, 116 nr. 2, 117 nr. 4, 120, 127 og 130 nr. 5). Distinksjonen er imidlertid ikke forklart nærmere i forarbeidene.

Betydningen av almene interesser i § 105 annet punktum, slik den lød før lovendringen i 1992, var et sentralt spørsmål i Høyesteretts dom i Rt. 1993 s. 278 (Gaulosen). Førstvoterende uttalte om dette:

«De eksempler som er nevnt gjelder skademåter som fremstilte seg som særlig nærliggende, men jeg kan ikke se at det ligger noen begrensning i eksempelvalget. Når en lovbestemmelse henviser til allmenne interesser, må dette forstås som det som til enhver tid anses som allmenne interesser, med mindre det av sammenhengen, lovens forarbeider eller på annet grunnlag kan utledes en begrensning. Vassdrags­lovens forarbeider gir ikke grunnlag for noen innskrenkende fortolkning. Forarbeidene kan tvert imot synes å tyde på at det tas sikte på å beskytte enhver samfunnsinteresse av noen betydning jf. Vassdrags­lovkommisjonens innstilling s. 12.»

Høyesterett fant det etter dette klart at begrepet ut fra dagens situasjon og rettsoppfatning også omfatter naturvernhensyn, og viste i den sammenheng også til naturvernloven § 1. Forståelsen av vregl. § 19 nr. 1, jfr. Rt. 1972 s. 560, ble ikke ansett relevant.

Når en lov bruker begrepet allmenne interesser i samband med en konsesjonsordning, vil det nok – på bakgrunn av høyesterettsdommene fra 1979 og 1993 – bli tolket vidt. Den eneste avgrensning som er sikker, gjelder i forhold til en enkelt part eller et begrenset antall personer. Selv denne avgrensningen kan bli usikker overfor en part med omfattende virksomhet av stor samfunnsmessig betydning. Dersom det er ønskelig å avgrense begrepet allmenne interesser utover dette, må det derfor gis klare holdepunkter for det i forarbeidene eller i en definisjon i utkastet til ny lov.

9.4.3 Begrepet allmenne interesser i svensk vassdrags­lovgivning

Den svenske vattenlagen gjør bruk av begrepsparet almänna – enskilda intressen, som svarer til vårt allmenne – private interesser (se særlig 3:3 og 3:7 VL, jfr. også 3:4 VL, samt 4:2 VL). Regelen i 3:3 VL gir et særskilt vern for allmenne interesser mot tiltak som i hovedsak ivaretar private interesser, og utvalget kommer tilbake til den under 9.4.5 nedenfor. Bestemmelsen i utk. § 5 annet ledd svarer i utgangspunktet til 3:7 VL. Bestemmelsen i 4:4 VL fritar for konsesjonsplikt hvis vassdrags­tiltaket hverken skader allmenne eller private interesser.

Av forarbeidene til den svenske vattenlagen går det frem at allmänna intressen er et vidt begrep, som kan dekke både nasjonale, regionale og lokale allmenne interesser, både økonomiske og ikke-økonomiske interesser. 10 Eksempelvis vil det dekke naturvern, friluftsliv og kulturminnevern, jordvern og reindrift, sysselsettings- og bostedsforhold, allmenn ferdsel og fiske. Man lot med vilje være å gi noen nærmere definisjon eller eksemplifisering av begrepet i vattenlagen. Regjeringen var nemlig engstelig for at en eksemplifisering kunne bli oppfattet som uttømmende. Istedenfor den oppregning man hadde i vattenlagen av 1918, foretrakk man en generell formulering som kunne gi fleksibilitet ved endrete forhold og fremtidig samfunnsutvikling.

9.4.4 Andre synspunkter på begrepets innhold

Innholdet av begrepet allmenne interesser kan også diskuteres på fritt grunnlag, uavhengig av lovgivning og rettspraksis.

I rettslitteraturen har Jon T. Johnsen antydet tre kjennetegn, uten at dette er ment som noen streng definisjon: 1) en viss utbredelse – slik at mange kan identifisere seg med den; 2) ikke-økonomiske aspekter er vel så viktige som økonomiske; 3) den allmenne interessen korresponderer ikke nødvendigvis med enkeltpersoners interesse. 11

Man kan også ta utgangspunkt i tre andre kriteriesett: 1) moralske respektive intensjonale (konsekvensorienterte) interesser; 2) identifiserbare respektive uidentifiserbare interessenter; 3) kjente respektive ukjente interesser. Da er det nærliggende å bruke begrepet allmenne interesser iallfall om kjente interesser – hva enten de er moralske eller intensjonale – med uidentifiserbare interessenter. Dessuten vil det naturlig omfatte kollektive interesser, hvor interessenten kan defineres som en gruppe, for eksempel en kommune.

I artikkelsamlingen Allmenne interesser ved konsesjonsbehandling og skjønn kommer flere av artiklene inn på forståelsen av begrepet. En artikkel konkluderer med: Fokus ligger på interesser som er av ikke-økonomisk art og uten noen særskilt rettighetshaver, og som gjennomgående blir skadelidende ved det aktuelle vassdrags­tiltaket. Typisk ville det være tale om interesser av nasjonal eller regional betydning, men de kunne også være av mer lokal karakter, jfr. bygdefolkets interesser. En annen artikkel tar som utgangspunkt at vi her har å gjøre med interesser uten noe privatrettslig rettssubjekt. I en tredje gis det uttrykk for at begrepet er lite egnet til å utelukke noe som helst. Det omfatter alt og ingenting...... 12

Hovedinntrykket er en nokså samstemt oppfatning om en kjerne i begrepet allmenne interesser, men stor usikkerhet om den ytre grense for begrepet. Klart er det at rent individuelle interesser faller utenfor, i det minste om de er knyttet til subjektive rettigheter med en identifisert rettighetshaver.

Ovennevnte artikkelsamling gir et variert utvalg av eksempler på konkrete interesser som det kan være aktuelt å betrakte som allmenne interesser: Naturvern, kulturminnevern, friluftsliv, vitenskap, kultur, energiforsyning og kraftutbygging, kommunikasjonsforhold, sysselsetting, næringsliv, kommunal økonomi, lokalmiljø, bosetting, inflasjonsdemping, ferdsel, fløting, vannforsyning og minstevannføring, fri fiskegang og fiske, tørrlegging, jordvern og fiskeoppdrett. En lignende opplisting – basert på brukerinteresser i vassdrag – ble utarbeidet i tilknytning til Samlet plan.

Det kan være delte meninger om alle disse tilfellene bør inkluderes i begrepet allmenne interesser, men det viser hvor omfattende begrepet kan oppfattes.

9.4.5 Bør det rettslige vern for allmenne interesser styrkes?

Behovet for å styrke allmenne interesser vil være avhengig av hvilken beskyttelse allmenne interesser har i gjeldende rett.

I forhold til det enkelte vassdrags­tiltak kan denne beskyttelsen komme til uttrykk gjennom forskjellige rettsregler, både av materiell og prosessuell karakter:

1. En generell regel om at tiltak i vassdrag må skåne allmenne interesser når det kan skje uten uforholdsmessig utgift eller ulempe, V § 104 nr. 1;

2. Konsesjonsplikt for vassdrags­tiltak som kan medføre skade eller ulempe av noen betydning for allmenne interesser, V §§ 104 nr. 2-4 og 105;

3. Regler for skjønnsutøvingen som angir betydningen av allmenne interesser ved konsesjonsmyndighetenes vurdering, som V § 106 nr. 1;

4. Regler om adgang og eventuelt plikt til å sette vilkår for å ivareta allmenne interesser, V § 106 nr. 2;

5. Regler om klarlegging og utredning av allmenne interesser under konsesjonssøkerens egen planlegging og under konsesjonsbehandlingen;

6. Adgang til å endre en gitt konsesjon eller utferdige pålegg for å ivareta allmenne interesser;

7. Krav på gjenoppretting eller avbøtende tiltak når allmenne interesser er krenket;

8. Effektive tvangsmidler som kan fremme etterlevelse av regler til vern om allmenne interesser;

9. Erstatningsplikt når det voldes skade eller ulempe på allmenne interesser;

10. Adgang til å iverksette tiltak i vassdrag som fremmer allmenne interesser;

11. Rett for organisasjoner eller andre som ønsker å ivareta allmenne interesser til å kreve at vassdrags­myndigheten avgjør spørsmål som kan fremme allmenne interesser;

12. Rett for organisasjoner eller andre som ønsker å ivareta allmenne interesser til å klage over vassdrags­myndighetens vedtak;

13. Rett for organisasjoner eller andre som ønsker å ivareta allmenne interesser til å reise sak eller opptre for domstolene.

Med tanke på en samlet ivaretakelse av allmenne interesser vil også

1. regler om samlet planlegging for vannressurser eller vassdrags­tiltak stå sentralt.

Det varierer hvor langt og på hvilken måte gjeldende rett ivaretar allmenne interesser i forhold til de spørsmål som er pekt på ovenfor a-n.

Det rettslige vern for allmenne interesser er avklart og styrket i forhold til spørsmålet om konsesjonsplikt (b ovenfor) siden Vassdrags­lovutvalgets mandat ble utformet i november 1989. I Rt. 1993 s. 278 fant Høyesterett enstemmig at naturverninteresser var omfattet av begrepet almene interesser i V § 105 slik den lød før endringsloven av 1992. Ved denne lovendringen ble reglene om konsesjonsplikt i §§ 104-105 endret for å klargjøre at de også omfatter generelle allmenne interesser. Naturvern, friluftsliv, vitenskap og kultur nevnes her som eksempler i forarbeidene. Det presiseres samtidig at konsesjonsplikten etter V §§ 104-105 omfatter mer enn kraftutbyggingstiltak. I denne forbindelse henvises til grunnregelen i V § 8 og nevnes eksempler som vannforsyningsanlegg, andre senkings- og hevingstiltak, lukking av bekker, masseuttak fra vassdrag og akvakulturanlegg (Ot.prp. nr. 50 (1991-92) s. 93-96).

Utvalget konstaterer at spørsmålet om å styrke det rettslige vern for allmenne interesser, reiser en rekke spørsmål, som til dels favner videre enn bare til beskyttelsen av allmenne interesser ved etablering av nye tiltak. Vi vil derfor ha allmenne interesser for øye gjennom hele utredningen.

Siden begrepet allmenne interesser er så omfattende og uskarpt i konturene, er det også grunn til å vurdere om det er bestemte allmenne interesser som bør styrkes. Utvalget fremmer flere forslag i denne retning, jfr. f.eks. kap. 23 om regler om vernede vassdrag.

For grunnvann vil flertallets forslag til regler om offentlig rådighet over grunnvannsressursene innebære en styrking av den allmenne vannforsyningsinteressen, jfr. utk. § 49 annet ledd. De allmenne interessene i snevrere forstand blir styrket ved at det foreslås hjemmel for å fastsette konsesjonsplikt for grunnvannsuttak og andre grunnvannstiltak. Utvalget vil også peke på at allmenne interesser ofte kan bli ivaretatt gjennom regler som stiller spesifiserte krav uten å nevne allmenne interesser mer generelt. De regler som utvalget foreslår om minstevannføring i utk. § 10, om kantvegetasjon i § 11 og om utførelse av forbygninger i § 33, vil således bidra til å styrke allmenne interessers rettslige stilling.

De forskjellige spørsmål a-n som er reist ovenfor, har utvalget i korthet vurdert slik:

Generelle regler til å ivareta allmenne interesser (a) finnes i gjeldende lov først og fremst i V §§ 104 nr. 1 og 108 nr. 1. Utvalget går i kap. 10 inn for at disse bestemmelsene blir videre­ført med mindre endringer.

Utvalget har også vurdert å styrke de allmenne interessene ved en uttrykkelig regel etter mønster av den svenske vattenlagen. I 3:3 VL finnes det en generell regel om at det ikke må settes i verk vassdrags­- eller grunnvannstiltak som medfører skade eller ulempe av større betydning for allmenne interesser. Regjeringen kan gi dispensasjon fra regelen dersom den finner at foretaket er av særlig betydning fra et allment synspunkt. En beslektet regel i norsk rett er vregl. § 2 annet ledd om stortingsbehandling av vassdrags­reguleringer hvor betydelige interesser står mot hverandre.

Utvalget har imidlertid ikke funnet det riktig å pålegge regjeringsbehandling av alle tiltak som kan volde skader og ulemper av større betydning for allmenne interesser. Vi viser til at regjeringen bør ha en betydelig frihet til å bestemme sin egen saksliste, jfr. Grunnloven § 28, og til at vedtak av Kongen i statsråd automatisk ville utelukke klage til overordnet forvaltningsorgan og til Sivilombudsmannen.

Utvalget følger opp de lovendringer som ble gjort i 1992 om konsesjonsplikt for tiltak som berører allmenne interesser (b). For noen vassdrags­tiltak – masseuttak, forbygging, bekkelukking og tørrlegging – foreslår vi uttrykkelige regler for å klargjøre at og i hvilken utstrekning de må behandles etter vannressursloven (utk. §§ 32-35). Vi antar at dette reelt sett vil være med på å styrke de allmenne interesser i forhold til slike tiltak.

Vi drøfter spørsmålet om regler for skjønnsutøvingen i konsesjonssaker (c) nedenfor i kap. 13.6, jfr. utk. § 23.

Av hensyn til enkelte allmenne interesser går utvalget inn for å presisere adgangen til å sette visse konsesjonsvilkår (d) i utk. § 24, jfr. nedenfor kap. 13.8.

En annen måte å styrke de allmenne interessene på kunne være å innføre regler om tiltaksskjønn til fordel for allmenne interesser, slik man har i vregl. § 19. Etter denne bestemmelsen plikter reguleringsanleggets eier å treffe tiltak eller avgi vann så den alminnelige ferdsel og fløting eller andre almene interesser forulempes så lite som mulig. Tvister om tiltaksplikten skal avgjøres ved skjønn. 13Utvalget peker på at man i praksis har antatt at forvaltningen kan delegere til skjønnsretten å gi pålegg om tiltak. Av flere grunner finner vi det ikke ønskelig å lovfeste en ordning med tiltaksskjønn.

For det første er kostnadene ved å holde vassdrags­skjønn etter hvert blitt betydelige.

For det andre er skjønnsavgjørelser om tiltak lite fleksible. Etter de alminnelige regler om rettskraft av domstolsavgjørelser er hovedregelen da at tiltaket er fastlagt en gang for alltid, og må opprettholdes også etter at det har mistet sin praktiske betydning. 14 Konsesjonæren er henvist til å få i stand avtaler med dem som tiltaket er fastsatt til fordel for, dersom utviklingen viser at det ikke lenger er grunnlag for tiltaket. Det kan da oppstå spørsmål om hvem som kan inngå slike avtaler for de allmenne interesser. Forvaltningsvedtak kan i større grad omgjøres når forutsetningene for disse endrer seg.

Det tredje argumentet mot en slik utvidet skjønnsadgang er den omfattende utbygging av forvaltningen som har funnet sted siden vregl. § 19 ble vedtatt. Etter utvalgets vurdering kan både NVE og miljøvernmyndighetene i dag vareta hensynet til allmenne interesser på en billigere og bedre måte enn det er mulig å gjøre ved et skjønn. I forhold til vregl. § 19 har det også oppstått problemer med koordineringen av forvaltningens og skjønnsrettens kompetanse når det gjelder pålegg om tiltak.

Behovet for regler til å sikre kartlegging og utredning av allmenne interesser under konsesjonsbehandlingen (e) er for større vassdrags­tiltak i hovedsak dekket gjennom reglene om konsekvensutredninger etter pbl. kap. VII-a. Vi drøfter spørsmålet om ytterligere regler i kap. 13.10, jfr. utk. § 21.

Adgangen til å omgjøre konsesjoner og gi pålegg for å ivareta allmenne interesser (f) er i dag nokså begrenset, jfr. V § 107. Utvalget ser et klart behov for å gi større muligheter for å ivareta allmenne interesser gjennom en utvidet omgjørings- og påleggsadgang, jfr. kap. 15.4 og 5 med utk. § 27.

Utvalget ser også behov for å gi mer effektive regler om gjenoppretting (g) når allmenne interesser er blitt skadelidende ved vassdrags­tiltak, jfr. utk. §§ 45 første ledd og 64.

Det er generelt et behov for mer effektive tvangsmidler (h) enn vassdrags­loven inneholder. Utvalget kommer tilbake til dette i kap. 28, og foreslår i utk. §§ 65 og 66 regler om tvangsmulkt og om umiddelbar iverksetting ved vassdrags­myndigheten.

Spørsmålene om erstatningsplikt (i) gjelder både når erstatningsplikt inntrer (ansvarsgrunnlag), og hva som skal erstattes. Utvalget drøfter dette i kap. 18.

Utvalget foreslår ikke noen generell adgang til å iverksette tiltak i vassdrag som positivt fremmer allmenne interesser (j). Dette er en konsekvens av utvalgets syn på eiendomsretten til vassdrag, jfr. kap. 11. Regler om ekspropriasjon kan imidlertid brukes til fordel for tiltak som fremmer allmenne interesser. I tillegg foreslår utvalget en viss utvidelse av adgangen til å iverksette noen bestemte vassdrags­tiltak av hensyn til allmenne interesser, jfr. utk. §§ 29-30 og §§ 34 annet ledd og 40 nr. 8. Dessuten kan selvstendige tiltak for å bedre situasjonen for allmenne interesser bli fastsatt ved konsesjonsvilkår etter § 24 (jfr. konkretiseringen i første ledd bokstav d) eller eventuelt ved omgjøring (endring) av konsesjoner i henhold til § 27.

Etter gjeldende rett er utgangspunktet at en konsesjonssøker har krav på å få forvaltningsorganets avgjørelse av søknaden, mens interesserte ikke har noe krav på at forvaltningen realitetsbehandler deres henvendelse om pålegg (k). Utvalget foreslår her en viss styrking av rettsstillingen for representanter for allmenne interesser. Gjennom utk. § 64 vil de få rett til å kreve at vassdrags­myndigheten tar realitetsstandpunkt til deres begjæring om pålegg om retting av et ulovlig forhold.

Spørsmålet om adgang til å ivareta allmenne interesser ved å klage over forvaltningsvedtak (l) beror i dag på forvaltningslovens alminnelige regler, jfr. begrepet rettslig klageinteresse i fvl. § 28. Det er nå en sikker hovedregel at foreninger kan påklage vassdrags­myndighetens enkeltvedtak som berører interesser som faller inn under foreningens formål eller virkefelt. Utvalget ser ikke noe behov for endringer på dette punkt.

Det er vanligvis også alminnelige prosessregler knyttet til begrepet rettslig interesse som avgjør hvem som kan opptre for domstolene ved søksmål eller på annen måte for å ivareta allmenne interesser (m). Utvalget legger til grunn at foreninger vil ha adgang til å reise en sak som faller innenfor deres formål og virkefelt dersom det gjelder å få overprøvd et forvaltningsvedtak eller få håndhevet konsesjonsvilkår eller generelle regler. På denne bakgrunn ser utvalget ikke noe behov for regelendring på dette felt. 15

Spørsmålet om representanter for allmenne interesser kan opptre under tiltaksskjønn etter vassdrags­lovgivningen, har vært omdiskutert med tanke på naturverninteressers stilling etter vregl. § 19. 16 Spørsmålet må ses i sammenheng med hvilken myndighet skjønnsretten bør ha til å pålegge tiltak, jfr. ovenfor. Spørsmålet om foreninger eller andre representanter for allmenne interesser skal kunne opptre for tiltaksskjønnet for å gjøre gjeldende sitt syn på tiltak som skjønnsretten kan pålegge, bør etter utvalgets syn avgjøres i tråd med alminnelige synspunkter på rettslig interesse. Vi går derfor ikke inn for særskilt lovregulering av dette.

9.4.6 Valg av terminologi: Allmenne interesser eller vassdragets naturlige funksjon

Før utvalget diskuterer om uttrykket allmenne interesser kan presiseres på en hensiktsmessig måte eller erstattes med en annen terminologi, er det behov for å gi en oversikt over hvilke bestemmelser i lovutkastet hvor dette kan få betydning. Det gjelder:

• § 5 (forvalteransvar og aktsomhetsplikt)

• § 7 (tilføring av vann)

• § 8 (konsesjonspliktige tiltak)

• § 23 (kriterier for konsesjon)

• § 24 (vilkår i konsesjon)

• § 27 (omgjøring av konsesjoner)

• § 46 (adgangen til å nedlegge vassdrags­anlegg).

I de fleste av disse bestemmelsene vil begrepet allmenne interesser opptre sammen med sitt korrelat private interesser. Noen steder i lovutkastet tales det om virkninger (skader og ulemper) uten nærmere kvalifikasjon. Det gjelder § 21 tredje ledd (utredning av alternativer), § 29 tredje ledd (som etter sin sammenheng særlig sikter til skader og ulemper for private interesser ved gjenoppretting av vassdragets løp) og § 32 (meldeplikt for masseuttak).

Som det fremgår av 9.4.2 og 9.4.4 er det vanskelig å angi presist hva som ligger i begrepet allmenne interesser. Utvalget har på denne bakgrunn drøftet nærmere hvilket meningsinnhold begrepet er forutsatt å dekke, og hvilken terminologi som er mest hensiktsmessig for å uttrykke dette.

De alternativene utvalget har overveid, er:

1. å bruke begrepet allmenne interesser uten noen nærmere presisering,

2. å presisere begrepets innhold i form av en definisjon i loven eller ved en nærmere avgrensning i motivene, 17 og

3. å erstatte begrepet allmenne interesser med et annet. Som alternativ har vi her særlig vurdert vassdragets naturlige funksjon, 18 med korrelatet aktuell utnytting istedenfor private interesser.

Utvalgets flertall – medlemmene Høisveen, Samuelsen, Simonsen, Terjesen, Traagstad, Ødegaard, Aalstad og Aasen – finner det ønskelig å holde fast ved begrepene allmenne og private interesser. Begrepene er forankret i tidligere lovgivning, konsesjonsvilkår og rettspraksis.

Flertallet finner det uheldig å introdusere nye begreper – vassdragets naturlige funksjon og aktuell utnytting – som ikke virker klargjørende i denne sammenheng. Formuleringen vassdragets naturlige funksjon er uheldig fordi den kan gi inntrykk av å referere seg til den opprinnelige naturtilstanden i vassdraget. Begrepet aktuell utnytting kan skape uklarhet i forhold til gjeldende ekspropriasjonsrettslige regler om ekspropriasjonserstatning.

Flertallet ønsker å beholde den hevdvunne terminologien, som også benyttes i vassdrags­reguleringsloven, og ønsker ikke å introdusere noe nytt i denne sammenheng. Det er en fordel at begrepet allmenne interesser er fleksibelt og åpner for utviklingsmuligheter med hensyn til begrepets innhold.

Under disse forutsetningene finner flertallet ikke grunnlag for å foreta noen nærmere avgrensning av begrepets innhold.

Utvalgets mindretall – lederen Backer og medlemmene Ajer og Lund – mener at distinksjonen mellom naturgrunnlag og bruk i dag fremstår som mer sentral enn sondringen mellom allmenne og private interesser. Målet om en bærekraftig utvikling med sikte på fremtidige generasjoner forutsetter at naturgrunnlaget blir opprettholdt og ikke overbelastet ved bruk i dag, uansett om bruken skjer for å tilgodese allmenne eller private interesser. Dette aspektet blir bedre fokusert i loven med begrepet vassdragets naturlige funksjon, som peker på vassdraget som naturgrunnlag med bl.a. sine hydrologiske og økologiske funksjoner, som en del av et større samspill i naturen og som en forutsetning for forskjellige former for utnytting. De ulike former for bruk av vassdraget – fra friluftsliv til vannforsyning og energiproduksjon – fanges så opp av begrepet aktuell utnytting.

Mindretallet anser vassdragets naturlige funksjon som et mer presist begrep enn allmenne interesser. Det sist nevnte kan nok begrenses til ikke-økonomiske interesser, men kan like gjerne omfatte forskjellige slags utnyttingsinteresser. Begrepet allmenne interesser er fleksibelt, men til gjengjeld kontur­løst, og flertallet legger ikke opp til noen bestemt avgrensning. Praksis har vist at allmenne interesser har et uklart begrepsinnhold, og at det ikke engang innebærer noen klar grense i forhold til private interesser. Tilsammen blir de to begrepene allmenne og private interesser nærmest altomfattende. Begrepet aktuell utnytting er ikke brukt i vederlagsloven fra 1984, og mindretallet kan derfor heller ikke se ekspropriasjonsrettslig terminologi som noen vesentlig innvending mot å innføre dette begrepet i vannressursloven.

Utvalgets medlem Berg slutter seg ikke til flertallets forslag om å bruke begrepet allmenne interesser uten å avgrense det nærmere i forhold til praksis. Dersom de oppfattes som allmenne, kan visse interesser få sterkere beskyttelse enn andre i den grad myndighetene ser det som sin oppgave å ivareta allmenne interesser, mens det i større utstrekning er opp til det enkelte, private rettssubjekt å gjøre sine interesser gjeldende. Dette medlem mener at bl.a. kraftproduksjon, fiskeoppdrett og fløting er eksempler på økonomiske aktiviteter som ikke skiller seg prinsipielt fra annen, vanlig næringsvirksomhet, men som likevel er blitt omtalt som allmenne interesser.

Etter dette medlems oppfatning bør loven også bidra til å forhindre at man ved vurderingen av et vassdrags­tiltak legger vekt på interesser som ikke har direkte sammenheng med tiltaket eller dets virkninger. Begrepene allmenne interesser og private interesser bør derfor avgrenses til bare å omfatte interesser med direkte tilknytning til selve vassdrags­tiltaket eller dets virkninger. Dette medlem mener at begrepet aktuell utnytting i det alt vesentlige dekker slike allmenne og private interesser.

Dersom et vassdrag har en verdi i seg selv som naturfenomen, kan det å bevare denne naturverdien være en allmenn interesse som faller utenfor begrepet aktuell utnytting. Etter dette medlems oppfatning kan og bør begrepet vassdragets naturlige funksjon defineres og tolkes på en slik måte at denne allmenne interessen fanges opp.

9.5 Brukerorientert eller ressursorientert forvaltning av vannressurser

9.5.1 Innledning. Begrepene brukerorientert og ressursorientert vannressursforvaltning

Det tales ofte om brukerorientert eller ressursorientert forvaltning av naturressurser uten at det behøver å fremgå klart hva som ligger i begrepene. Brukerorientering og ressursorientering kan komme til uttrykk i lovgivning og forvaltning på forskjellige måter. Etter utvalgets syn er det ikke nødvendigvis tale om motsatte alternativer, men heller om forskjellige tendenser.

Den brukerorienterte lovgivning eller forvaltning er mest innrettet på den enkelte bruk av vannressursene. Dette kan konsentrere oppmerksomheten om behovet for det tiltak som planlegges gjennomført. En ressursorientering fokuserer sterkere den samlete disponering av ressursen – vassdraget eller grunnvannet, slik at det tas utgangspunkt i hva ressursen kan tåle av inngrep og påvirkning når det skal tas stilling til disponeringen.

I utgangspunktet vil en klar ressursorientering være naturlig dersom det er tale om en knapp ressurs, slik det er med vann i mange land. En brukerorientering kan være nærliggende hvis det anses ønskelig å stimulere tiltak for å utnytte vannressursene. Synspunkter på den offentlige forvaltning som et serviceorgan overfor borgerne kan også lede i retning av en brukerorientering. En ensidig brukerorientering hvor hvert tiltak vurderes for seg, kan lett føre til en overutnytting av ressursen eller til en suboptimal utnytting av ressursen, der lavere prioriterte interesser er blitt tilgodesett i stedet for høyere prioriterte. En ensidig ressursorientering kan på sin side virke hemmende på private initiativ for å utnytte vannressursene.

Etter utvalgets syn er Norge i dag i en situasjon som tilsier hverken en ensidig ressursorientering eller en ensidig brukerorientering av lovverket om vassdrag og grunnvann.

9.5.2 Gjeldende lovgivning

Vassdrags­loven av 1940 kan karakteriseres som brukerorientert ved at reglene er innrettet mot de ulike brukerinteressene i vassdrag. Da loven ble vedtatt, anså man ikke tilgang på vann og vassdrag som noe problem i Norge. Man anså det ønskelig å stimulere til en økt økonomisk utnytting av vassdragene. Vassdrags­loven tar ellers særlig sikte på å regulere de forskjellige brukerinteressenes innbyrdes rett, og å hindre ukontrollert bruk på andres bekostning. Den samlete lovgivning om vassdrag er fordelt på flere lover, som vassdrags­reguleringsloven, lakseloven og forurensningsloven, for en stor del med forskjellige ansvarlige myndigheter. Dette er med på å vanskeliggjøre en helhetlig vurdering av vannressursene og disponeringen av dem.

Noen av lovene har mer preg av ressursorientering enn vassdrags­loven. Både lakseloven av 1992 og forurensningsloven legger opp til en samlet vurdering av ressursen – enten dette er fiskebestanden eller resipientkvaliteten – som grunnlag for en vurdering av enkelttiltak.

Når det gjelder grunnvann, er lovgivningen spredt og tilfeldig, selv om forurensningsloven gir et mer samlet regelverk til vern mot forurensning. Det er bare i begrenset grad at man kan tale om en samlet forvaltning av grunnvannsressursene fra myndighetenes side, og det administrative ansvar har i praksis vært enda mer spredt enn når det gjelder vassdragene.

Utviklingen i de senere tiår har nok gått i retning av en sterkere ressursorientering både i lovgivning og forvaltning, uten at man kan tale om noen helt generell omlegging. Forurensningsloven og lakseloven er fra henholdsvis 1981 og 1992, og endringene i V §§ 104-105 i 1992 kan også sies å legge til rette for en noe sterkere ressursorientering i vassdrags­forvaltningen.

Et uttrykk for sterkere ressursorientering er at myndighetene har sett landets vassdrags­ressurser under ett for å få til en hensiktsmessig avveining og fordeling av bruk og vern. De viktigste eksempler på dette er arbeidet med Verneplan for vassdrag I-IV for en samlet vurdering av vern og Samlet plan for vassdrag for en prioritering av videre kraftutbyggingsprosjekter. Dette arbeidet er gjort uten grunnlag i lovgivningen, men det er gitt hjemmel i både V § 125 nr. 8 og vregl. § 7 for å utsette konsesjonsbehandling av enkeltprosjekter i påvente av en slik samlet vurdering. Også arbeidet med LENKA – Landsomfattende egnethetsvurdering av den norske kystsonen og vassdrag for akvakultur, jfr. NOU 1990:22 – kan nevnes i denne forbindelse.

Et annet trekk er arbeidet med å få til en samlet vurdering av forholdene i det enkelte vassdrag, basert på systematisk innhenting av et bredt materiale, i stedet for en vurdering ad hoc eller bit for bit i samband med søknader om enkeltprosjekter. Den samlete vurdering som er foretatt, kan da tjene som grunnlag for vurderingen av enkeltsaker. Med sikte på en slik samlet vurdering er det i de senere år utarbeidet en rekke vannbruksplaner. Dette kommer vi tilbake til i kap. 14.

9.5.3 Behov for sterkere ressursorientering i lovgivningen?

Bruken av vassdragene har endret seg vesentlig i etterkrigstiden. Det viser seg særlig gjennom økt vannkraftutbygging, økt bruk av vassdragene som resipient, skjerpede krav til drikkevannskvalitet, økende rekreasjonsbehov og større behov for vanning av dyrkede arealer. Utvalget ser det slik at dette har ført til større og mer varierte og komplekse interessekonflikter enn man tidligere hadde i vassdragene.

Interessekonflikter knyttet til større grunnvannsforekomster er av forholdsvis ny dato.

Separat behandling av enkeltinngrep i vannressursene kan medføre at viktige verdier går tapt fordi inngrepene ikke blir sett i sammenheng. Risikoen for dette er naturligvis størst når forskjellige inngrep blir behandlet av forskjellige etater. Det mest nærliggende eksempel på mangelfull koordinering er at mange vassdrag som er vernet mot kraftutbygging, er utnyttet til andre formål som til dels har redusert verneverdien.

Det kan lett forekomme situasjoner der sektormyndighetene begrenser vurderingene til sitt område, f.eks. kan det bli foretatt forbygninger som ødelegger gyteplasser eller andre fiskebiotoper. Et annet eksempel er at forurensningsmyndighetene gir tillatelse til enkeltutslipp utfra en vurdering av vassdragets tålegrense, samtidig som andre myndigheter gir tilskudd til jordvanningsanlegg med det økte vannuttak som det medfører. Tilsammen kan belastningen ved disse inngrepene bli for stor.

Utvalget mener dette bør møtes med tiltak som legger bedre til rette for at enkeltinngrep i vassdrag (og grunnvannsforekomster) blir overveid på bakgrunn av samlete vurderinger av vannressursene. Systematisk innsamling av informasjon om forholdene i vassdrag og foreleggelse av enkeltsaker for alle relevante fagmyndigheter vil bidra til dette. Det bør også føre til en mer ressursorientert lovgivning om vannressursene. Vi mener at det kan lette en samordnet forvaltning av vassdrag som utnyttes til mange forskjellige formål samtidig.

Hvis en skal sikre at vassdraget ivaretas som naturelement og at bruk av vassdraget skjer til samfunnets beste, både i kortsiktig og langsiktig perspektiv, må en ta utgangspunkt i ressursen; dens økologiske mangfold og tålegrense. En helhetlig og økosystembasert forvaltning krever oversikt over den økologiske tilstanden i norske vassdrag, og klare mål for forvaltningen av dem.

Slike mål bør være ressursorienterte i den forstand at de refererer seg til egenskaper ved selve ressursen. Målene kan knyttes til vannkvalitet eller -kvantitet, vannkvalitetens egnethet for utøving av ulike brukerinteresser, eller til konflikter mellom forskjellige brukerinteresser som utnytter ressursen. Ressursorienterte mål begrenser seg altså ikke til det rent økologiske, men omfatter også oppfyllelse av menneskelige behov. Målene skal gi utgangspunkt for en tjenlig prioritering av brukerinteresser, tiltak m.v. i det enkelte vassdrag.

På denne bakgrunn foreslår utvalget en egen hjemmel i vannressursloven for å fastsette kvalitetsmål for vassdrag (utk. § 9, jfr. kap. 10.2.3). Slike kvalitetsmål kan tjene til å forhindre uheldige konsekvenser av delegering eller spredning av avgjørelsesmyndighet i vassdrags­saker.

Også utvalgets forslag til regler om minstevannføring (utk. § 10) og om tålegrense for uttak av grunnvann (utk. § 49 tredje ledd) bidrar til økt ressursorientering og er eksempler på at lovens krav knyttes til selve ressursen uavhengig av det enkelte tiltak.

Utvalget mener videre at de forslag og synspunkter som vi fremlegger om vannbruksplanlegging og bedre samordning mellom vassdrags­lovgivningen og annen lovgivning, samt om meldeplikt og konsesjonsplikt for forskjellige tiltak (jfr. utk. §§ 31-35), kan bidra til en mer ressursorientert vannforvaltning. Vi finner det likevel riktig å peke på at hensynet til de forskjellige brukere av vassdragene og til å stimulere til en utnytting av vannressursene innenfor en ressursmessig forsvarlig ramme tilsier at lovutkastet også utformes med sikte på å møte brukernes behov.

9.6 Prioritering av bruksformål

9.6.1 Innledning

Vassdragene kan utnyttes til en rekke forskjellige bruksformål. Hvis flerbruk kan finne sted, er det unødvendig med en prioritering av bruksformål. Men i knapphetssituasjoner og hvis bruksformålene er uforenlige, blir en slik prioritering påkrevd. Prioriteringen kan skje i det enkelte tilfelle, eller generelt i loven. Det er spørsmålet om en prioritering på prinsipielt grunnlag som vi skal ta opp her i kap. 9.6.

Knappheten kan gjelde forskjellige forhold – det kan f.eks. være knapphet på vann, knapphet på vannareal, eller knapphet på bestemte biotoper knyttet til vann. Knapphetssituasjonen kan ha forskjellige årsaker: Det kan være uvanlige naturforhold (f.eks. tørke) som gjør at det ikke er nok til all eksisterende utnytting, eller det kan være et nytt vassdrags­tiltak som eventuelt vil føre til knapphet.

På denne bakgrunn kan det spørres om loven bør angi generelt hvordan ulike formål skal prioriteres i forhold til hverandre. Prioriteringen kan gjelde utøving av eierrådighet eller utøving av forvaltningsmyndighet. Flere slags kriterier kan være aktuelle, noe vassdrags­loven av 1940 gir eksempler på i sine bestemmelser om prioritering mellom flere eiere.

Utvalget vil først diskutere tidsprioritering (9.6.2). Tidsprioriteten knyttes mest naturlig til konkrete tiltak i vassdraget, men også anerkjennelsen av en viss utnytting i sin alminnelighet kan få betydning. Et alternativ til tidsprioritering kan være en prioritering av de respektive tiltakshaveres behov, der både formål og omfang av bruken kan spille inn. Omfang kan også være et selvstendig kriterium.

Det kan videre spørres om visse bruksformål bør ha et generelt fortrinn etter sin art, eller om det bør tilstrebes en likestilling i regelverket (9.6.3). Mer konkrete prioriteringsspørsmål i forhold til vannforsyning kommer vi tilbake til i kap. 20.

9.6.2 Tidsprioritering og behovsprioritering

Da vassdrags­loven av 1940 ble behandlet, hevdet fløtingsinteressene at fløtingen, som den eldre interesse i vassdragene, måtte gis forrang for nyere bruksformål. Stortingskomitéen tok avstand fra slike synspunkter, og sluttet seg i stedet til en uttalelse fra Justisdepartementet, hvor det blant annet het:

«Prinsippet er tvert om at de forskjellige interesser i vassdragene får lempe seg etter hverandre i rimelig utstrekning, slik at vassdragene kan være til mest mulig nytte for samfunnet.» 19

Prioriteringen mellom brukerinteresser i vassdrag skjer i overensstemmelse med dette gjennom konsesjonssystemet og den løpende vassdrags­forvaltningen i tråd med skiftende behov og vurderinger.

I forholdet mellom grunneiere i vassdraget har prinsippet om behovsprioritet i stedet for tidsprioritet delvis kommet til uttrykk ved reglene om retten til vannuttak i V §§ 14-15. Etter disse bestemmelsene har ikke den som først begynte å ta ut vann fra et vassdrag, en ubetinget rett til å fortsette med det. En grunneier har i utgangspunktet rett til å ta ut det vann som trengs til husholdning, gårdsbruk, jordvanning og teknisk bruk på eiendommen. Dersom det ikke er nok vann til at alle grunneierne får dekket sine behov, skal først alles behov for vann til husholdning, og deretter til gårdsbruk, dekkes.

Når det gjelder retten til å ta ut grunnvann, er utgangspunktet etter gjeldende rett en streng tidsprioritering, jfr. V § 11; se kap. 19.8.

Også når det gjelder vassdrags­tiltak med konsesjon, legger gjeldende rett opp til en tidsprioritering, jfr. V §§ 107 og 117 nr. 4. Utvalget mener at man bør foretrekke behovsprioritering fremfor tidsprioritering når det gjelder både vassdrag og grunnvann. Både ønsket om samfunnsøkonomisk optimale løsninger og hensynet til individuell behovsdekning taler for dette. Vi mener det veier tyngre enn de administrative fordeler som tidsprioritet kan gi i en del situasjoner.

Gjennomgående må prioriteringen av ulike behov gjennomføres i samband med planlegging og behandling av enkeltsaker. Her kan det eventuelt bli tatt rimelig hensyn til etablerte tiltak og bruk, der dette etter de konkrete omstendigheter er ønskelig. På denne bakgrunn gir lovutkastet også mulighet for tidsbegrensning av konsesjoner og for å tilbakekalle en konsesjon av hensyn til ny utnytting, jfr. utk. § 24 tredje ledd og mindretallsforslaget til § 27 første ledd bokstav e.

Når det gjelder konsesjonsfrie vannuttak, antar utvalget at det er grunn til å videreføre enkelte generelle regler om prioriteringen, og vi kommer tilbake til dette i kap. 20.4.

9.6.3 Prioritering av bruksformål og likestilling

Det er en vanlig oppfatning at noen bruksformål er viktigere enn andre når det gjelder ferskvannsressursene. Særlig er det naturlig å sette drikkevannsforsyning i en særstilling i forhold til andre brukerinteresser. 20 Også annen livsnødvendig vannforsyning for dyr og vekster kan tenkes å gjøre krav på særskilt prioritet. I forhold til dyr kommer også dyrevernhensyn inn i bildet her. I forhold til vekster vil vannmangel hos oss vanligvis bare føre til sesongskader som ikke er uopprettelige på flere års sikt. Den rent økonomiske interesse i å disponere vann for næringsformål blir derfor mer sentral her. En slik økonomisk interesse gjør seg også gjeldende i forhold til mange andre former for utnytting av vassdragene, f.eks. til energiproduksjon.

Utvalget mener at det særlig er drikkevannsforsyning som det kan være grunn til å gi prioritet. I kap. 20 kommer vi nærmere tilbake til hvilke formål som bør ha en viss prioritet, hva dette innebærer, og i hvilke situasjoner det bør gjelde en prioritet. Ved utnytting av vannressursene til rent økonomiske formål kan det spørres om forskjellige bruksformål i seg selv kan gi grunn til forskjellige regler. Det er imidlertid en lang tradisjon for å særbehandle kraftutbyggingsformål i forhold til andre tiltak. Dels har dette fulgt av lovgivningen, dels har den ulike behandlingen hatt bakgrunn i forvaltningens praksis.

I dag gir vassdrags­reguleringsloven spesielle regler for reguleringer og annen kraftutbygging med en gjennomsnittlig produksjonsevne på mer enn 40 GWh pr. år. På vilkårssiden gjelder det lignende regler i medhold av industrikonsesjonsloven for kraftutbyggingstiltak som trenger konsesjon til erverv av fallrettigheter. Særbehandlingen gjelder både saksbehandling og adgangen til å sette vilkår, med omfattende hjemler for å fastsette vilkår om økonomiske ytelser til kommunene, og særregler om erstatning m.v. til grunneiere.

Grunnlag for særbehandlingen av kraftutbyggingstiltak kan en langt på vei finne i forskjeller når det gjelder inngrepenes omfang og konsekvenser. Det har vært behov for strengere offentlig kontroll med tiltak av så stor samfunnsmessig betydning. Opprinnelig hadde en del av særreglene også til formål å sikre at vannressursene faktisk ble utnyttet. I forhold til de økonomiske ytelsene har begrunnelsen like mye vært kraftproduksjonens økonomiske bæreevne. Man har ansett det som rimelig at grunneiere og lokalsamfunn i en viss utstrekning får andel i de økonomiske verdier kraftproduksjonen representerer.

I praksis har dette medført at for eksempel et elvekraftverk uten årsregulering og et større vannverk behandles forskjellig, til tross for at de påfører omgivelsene noenlunde samme skader og ulemper. Tidligere har vannverk ofte ikke blitt konsesjonsbehandlet eller pålagt tyngende vilkår. Erstatning ved ekspropriasjon betales etter vanlige regler.

Denne forskjellsbehandlingen har vært kritisert fordi den kan lede til at kommuner og grunneiere prioriterer kraftutbyggingsformål på bekostning av vannforsyning. 21 Siden kommunene har ansvaret for vannforsyningen, kommer problemstillingen på spissen når vannkilden ligger i en annen kommune enn den som har behov for vannforsyning. Et kraftverk kan i motsetning til vannverket medføre store økonomiske fordeler for vertskommunen.

En likestilling av formålene i lovgivningen vil bare i begrenset utstrekning avhjelpe dette. Det vil ikke hindre at den virksomheten som har best økonomisk bæreevne overbyr den andre frivillig. På den annen side er det i dagens situasjon vanskelig å se begrunnelsen for å opprettholde slike særbestemmelser i vassdrags­lovgivningen.

Utvalget har i utkastet lagt opp til mest mulig ensartede regler for de ulike bruksformål innenfor vannressurslovens virkeområde. Både hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet og til forenkling av regelverket tilsier dette. Ulikheter i utrednings- og saksbehandlingskrav, og hvilke vilkår som fastsettes, bør i utgangspunktet bero på forskjeller i konsekvensene av de ulike tiltak.

Spørsmålet om særregler for ekspropriasjonserstatning og om økonomiske ytelser til grunneiere og lokalsamfunn kommer vi tilbake til i kap. 9.7, 13, 17 og 19.

9.7 Valg av styringsmidler

9.7.1 Oversikt

Myndighetene har en rekke virkemidler til rådighet når det gjelder å styre virksomheten i vassdragene. Det kan skilles mellom fire hovedkategorier av styringsmidler:

• normative

• økonomiske

• fysiske

• pedagogiske

Med normative virkemidler sikter utvalget her til rettslige virkemidler. Økonomiske virkemidler kan omfatte forskjellige former for avgifter og tilskudd. Gjennom fysiske virkemidler kan staten påvirke vassdrags­forholdene direkte, f.eks. ved egen vannkraftutbygging, flomsikringstiltak eller veianlegg. Pedagogiske virkemidler i form av informasjonstiltak kan være av betydning i vassdrags­forvaltningen, bl. a. for å vise hvordan ting kan utføres for å oppnå ønskede mål. Inndelingen i virkemiddelkategorier bør ikke oppfattes som helt entydig, idet f.eks. erstatning kan ses som både et rettslig og et økonomisk virkemiddel. Inndelingen kan også tenkes utvidet, f.eks. med en egen gruppe for organisatoriske virkemidler.

Utvalget bemerker at de forskjellige typene av virkemidler ikke bare må ses som alternativer, men ofte opptrer i et samspill. F.eks. vil bruk av økonomiske virkemidler i form av avgift forutsette et rettslig grunnlag. Også fysiske virkemidler forutsetter ofte et rettslig grunnlag. På den annen side kan effekten av rettslige virkemidler bli lav hvis f.eks. økonomiske virkemidler trekker i en annen retning, eller hvis pedagogiske virkemidler i form av informasjon om regelverket ikke blir tatt i bruk.

Utvalget har konsentrert sine vurderinger om valg av styringsmidler til rettslige virkemidler og visse økonomiske virkemidler som har naturlig grunnlag i vassdrags­lovgivningen. Valget av rettslige styringsmidler kommer vi tilbake til i kap. 10- 14, etter noen innledende merknader under 9.7.2.

9.7.2 Normative virkemidler

Gjennom lovgivning har myndighetene muligheter for å styre virksomheten i vassdragene gjennom påbud og forbud, konsesjonsordninger m.v. I forhold til en del typer vassdrags­tiltak mener utvalget at styringsmulighetene i den gjeldende vassdrags­loven ikke er gode nok, og tar med lovutkastet sikte på å endre dette.

Det er særlig i forhold til mindre vassdrags­tiltak at vi ser et behov for bedre styringsmuligheter. Også små inngrep i vassdrag kan ha store konsekvenser. Vassdrags­naturen er ofte så påvirket at det kan forsterke virkingene av nye inngrep. Selv om mindre inngrep kan ha liten betydning hver for seg, kan de samlete inngrep i et vassdrag ha betydelige konsekvenser. For større vassdrags­tiltak, særlig kraftutbyggingsprosjekter som innebærer reguleringer eller en midlere årsproduksjon over 40 GWh, er de rettslige styringsmuligheter gjennom dagens lovverk (vassdrags­reguleringsloven og industrikonsesjonsloven) relativt gode.

Valget av styringsmidler må tilpasses de faktiske forhold som de skal regulere. Det er nok f.eks. lettere å få etterlevd en konsesjonsplikt for kraftverk enn for spesielle dyrkingsmetoder i landbruket. Sannsynligheten for at overtredelser blir oppdaget og fulgt opp med sanksjoner varierer. Det samme kan gjelde for tilbøyeligheten til å etterleve bestemmelsene av etiske eller pliktmessige grunner. Nettopp når det gjelder regler hvor man ikke uten videre kan regne med etterlevelse, er det viktig med en bevisst prioritering av hva som bør reguleres, og en sikring av muligheter for tvangsgjennomføring og bruk av sanksjonsmidler.

9.7.3 Økonomiske virkemidler

Økonomiske virkemidler kan tenkes brukt i stedet for eller sammen med normative virkemidler (direkte reguleringer). Utvalget vil nedenfor konsentrere seg om økonomiske virkemidler i form av avgifter. Erstatningsspørsmål tar vi opp særskilt i kap. 18. Tvangsmulkt og bøtestraff er det mest naturlig å behandle som håndhevings- og sanksjonsmidler for andre direkte eller indirekte reguleringer, jfr. kap. 28.

Tilskudds- og låneordninger utgjør en egen gruppe av økonomiske styringsmidler. Slike ordninger har vært brukt til senkings- og tørrleggingsarbeider og til forbygging, 22 og bidratt vesentlig til at denne typen vassdrags­tiltak er blitt gjennomført.

Endel former for økonomiske ytelser bygger på særskilte lovbestemmelser for konsesjonspliktige vassdrags­tiltak:

a) Konsesjonsavgifter er i hovedsak knyttet til vannkraftutbygging. I en konsesjon til vassdrags­regulering fastsettes det konsesjonsavgift etter vregl. § 11 til staten og til utbyggingskommunene.

Gis det ervervskonsesjon etter industrikonsesjonsloven til prosjektet, blir det i tillegg fastsatt konsesjonsavgifter etter ikl. § 2 tredje ledd nr. 13, eventuelt § 5 tredje ledd nr. 2 (men slik at det tas hensyn til de konsesjonsavgifter som er fastsatt etter vassdrags­reguleringsloven). Også ved de rene utbygginger som hverken innebærer noen regulering eller trenger ervervskonsesjon, skal det fastsettes konsesjonsavgifter etter industrikonsesjonslovens regler dersom utbyggingen gir en midlere årsproduksjon over 40 GWh. Dette følger av V § 106 nr. 4 annet ledd, som ble vedtatt i 1992.

For mindre kraftutbygginger og andre vassdrags­inngrep f.eks. vannverk, betales det derimot ikke slike alminnelige konsesjonsavgifter.

Konsesjonsavgiftene kan begrunnes på to måter. For det første skal de gi særlig kommunen en erstatning for generelle skader og ulemper som ikke blir kompensert på annen måte. Dernest skal de gi det offentlige en andel av den verdiskapning som finner sted ved industriell utnytting av vassdraget. Dette betraktes også ofte som et slags grunnrentesynspunkt, som gir det offentlige en andel av den verdi vassdraget har som naturressurs.

Konsesjonsavgiftene til staten går inn i Konsesjonsavgiftsfondet, som disponeres etter vedtekter fastsatt av Stortinget. 23 Inntektene anvendes for det meste til forskning og utvikling innenfor vassdrags­- og energisektoren og til tiltak mot vassdrags­skader.

Konsesjonsavgifter til kommunen går inn i et fond sammen med avsetningene til næringsfond (se nedenfor). Fondet disponeres av kommunestyret etter vedtekter som skal godkjennes av fylkesmannen dersom den opprinnelige fondskapitalen eller de årlige avgiftene utgjør kr 100 000,- eller mer. 24

b) Med hjemmel i vregl. § 12 nr. 17 kan det fastsettes vilkår om å opprette næringsfond til fordel for berørte kommuner. Ikl. § 2 nr. 23 har en tilsvarende bestemmelse. Næringsfondet gis som et engangsbeløp, mens konsesjonsavgiftene forfaller som årlige beløp og beregnes etter egne regler.

c) Ordningen med tildeling av elektrisk energi – konsesjonskraft – kom i stand for å skaffe strøm til utbyggingskommunene. Det ble ansett for å være urimelig om de skulle forbli strømløse og all den produserte kraften ført ut av distriktet. Med et fritt energimarked og fordelingsnett utbygd over hele landet er situasjonen annerledes. I dag representerer konsesjonskraft i hovedsak bare en økonomisk fordel i form av lavere priser – avhengig av kraftmarkedet.

Konsesjonskraft pålegges for reguleringer og for utbygginger med ervervskonsesjon med hjemmel i henholdsvis vregl. § 12 nr. 15 og ikl. § 2 tredje ledd nr. 12. Ordningen med konsesjonskraft ble vurdert i samband med energiloven av 1990. 25 Vassdrags­loven har ikke regler om avgivelse av konsesjonskraft, men en bestemmelse i V § 137 nr. 2 gir ekspropriaten adgang til å kreve kraft ved innløsning etter V §§ 55-56.

d) Vregl. § 12 nr. 8 har bestemmelser om at konsesjonæren kan pålegges tilskudd til jordbruks-, skogbruks-, reindrifts- og fiskefond. Bestemmelsene ble gjort gjeldende for alle kraftutbygginger over 40 GWh ved lovendringen i 1992. Vassdrags­loven har ikke spesielle bestemmelser som hjemler vilkår om fond.

e) Vassdrags­reguleringsloven inneholder også hjemler for å pålegge kraftutbyggere å yte tilskudd til kommunal planlegging. Vregl. § 12 nr. 5 hjemler vilkår om at konsesjonæren kan pålegges å yte tilskudd til utarbeidelse av reguleringsplan og arealdel av kommuneplan. Ved lovendringen i 1992 ble det i vregl. § 6 nr. 1 femte ledd innført en regel om at konsesjonssøkeren kan pålegges å yte tilskudd til kommunal planlegger.

Vassdrags­loven har forøvrig ingen hjemler for å pålegge tiltakshaveren økonomiske ytelser til det offentlige eller lokalsamfunnet. Det må derfor antas at det ikke er grunnlag for å pålegge konsesjonsavgifter eller konsesjonskraft i konsesjonsvilkår etter vassdrags­loven. Det er likevel en viss adgang til å pålegge et fond for å finansiere kompensasjonstiltak.

9.7.4 Svenske regler om konsesjonsavgift i vassdrags­saker

De svenske reglene om avgifter finnes i kapittel 10 i vattenlagen. Vattenlagen av 1983 innebar endringer på flere viktige punkter i forhold til de gamle reglene i vattenlagen av 1918.

Det finnes nå to hovedtyper avgifter i svensk rett, bygdeavgifter og fiskeavgifter. Bygdeavgiftene er de som svarer nærmest til våre alminnelige konsesjonsavgifter. I tillegg til disse avgiftene kan konsesjonæren ved større vassdrags­tiltak bli pålagt å yte tilskudd i medhold av bestemmelsen om konsesjonsvilkår i 11:6 VL ( särskilda villkorsmedel).

Bygdeavgifter pålegges etter 10:1 VL forskjellige slags vassdrags­tiltak: kraftverk, reguleringer (års- eller flerårsreguleringer, men ikke korttidsreguleringer), overføring av vann for andre formål enn energiproduksjon, og vannuttak for vannforsyning eller jordvanning. Det er altså flere slags tiltak som pålegges avgifter enn etter gjeldende norsk rett.

Bygdeavgiftene skal dels gi kompensasjon for skader og ulemper som ikke blir erstattet direkte, og også en andel i de verdier som skapes ved tiltaket. I tråd med dette skal avgiftene brukes til å motvirke skadevirkninger av prosjekter som ikke blir erstattet på annen måte eller til å tilgodese allmenne interesser i de berørte bygdene (10:1 3 st. VL). De allmenne interesser som tilgodeses, behøver ikke selv være skadelidende ved prosjektet.

Bygdeavgiftene erstattet en ordning med reguleringsavgifter etter vattenlagen av 1918. Reguleringsavgifter ble bare pålagt reguleringstiltak for kraftproduksjon. Med den nye vattenlagen ble flere slags vassdrags­tiltak trukket inn, fordi en mente det ikke var noen grunn til å skille etter hva slags vassdrags­tiltak som voldte skader og ulemper for bygda. Avgiftene burde bare begrenses til tiltak som etter art og omfang får mer merkbar innvirkning. Dessuten burde tiltakene gi mulighet for å fastsette avgifter ut fra mer objektive kriterier. (Prop. 1981/82: 130 s. 178-79).

Avgiftsberegningen skjer på grunnlag av andre kriterier enn hos oss, og beregningen gir mindre spillerom for konkret skjønn enn etter norsk rett.

Avgiftens størrelse beregnes på grunnlag av basbeloppet i allmän försäkring, som svarer til folketrygdens grunnbeløp hos oss. På den måten får en i praksis en automatisk inflasjonsjustering. Avgiftssatsen er inndelt i fire forskjellige klasser, med ulik promille eller prosent av basbeloppet (10:3 VL). Når det bestemmes hvilken avgiftsklasse et tiltak skal tilhøre, skal det tas hensyn til hvor store forandringer tiltaket medfører i vassdraget, og hvor store ulemper eller fordeler bygda får av prosjektet. Derimot ser det ut til at det ikke har betydning hvor solid økonomien i prosjektet er.

Den samlede årlige avgift for tiltaket beror på hvor mange avgiftsenheter det utgjør i henhold til 10:2 VL. For vannkraftverk avhenger det av den installerte generatoreffekt, for vassdrags­reguleringer av magasinets volum, og for overføringer og vannuttak av antall m³ /s som maksimalt kan tas ut i henhold til konsesjonen. For småtiltak under en viss nedre grense pålegges det ikke bygdeavgifter.

Bygdeavgiftene innbetales til länsstyrelsen (fylkesmannen), som forestår disponeringen av dem.

Fiskeavgifter er av to slag.

For det første er det tale om en lokal fiskeavgift etter 10:5 VL, som skal brukes til tiltak for å fremme fisket i det berørte eller tilgrensende vassdrag. Denne regelen gjelder for alle slags vassdrags­tiltak som kan skade fisket. Den lokale fiskeavgiften kan fastsettes som engangsavgift eller årlig avgift, og svarer nokså nært til ordningen med fiskefond etter vregl. § 12 nr. 8 annet ledd hos oss, som imidlertid bare gjelder vassdrags­reguleringer for industrielle formål (i praksis energiproduksjon). En slik lokal fiskeavgift kommer helt eller delvis i stedet for pålegg om tiltak til fordel for fisket i de ordinære konsesjonsvilkår etter 3:11 VL. Den fastsatte avgiften blir automatisk justert i samsvar med utviklingen av basbeloppet for allmän försäkring.

Vassdrags­tiltak som faller inn under reglene om bygdeavgifter, skal dessuten betale en allmenn fiskeavgift etter 10:6 VL dersom de volder skade på fisket eller en ikke ubetydelig endring i den naturlige vannføringen eller vannstanden. Den allmenne fiskeavgiften kan brukes friere enn den lokale, og beregnes etter de samme prinsipper som bygdeavgiftene.

9.7.5 Miljøavgiftsutvalgets utredning

Miljøavgifter er i den senere tid fremhevet som et aktuelt virkemiddel i miljøpolitikken. Det offentlig oppnevnte Miljøavgiftsutvalget tar i sin utredning NOU 1992:3 Mot en mer kostnadseffektiv miljøpolitikk i 1990-årene til orde for en utvidet bruk av miljøavgifter. Utredningen konsentrerer seg særlig om avgifter som virkemiddel på forurensningssektoren.

Miljøavgiftsutvalget mener at sektorovergripende økonomiske virkemidler kan være mer kostnadseffektive styringsmidler enn direkte reguleringer i mange sammenhenger (side 22-23). Økonomiske styringsmidler korrigerer direkte de prissignalene i markedet som blir feilaktige fordi det ikke tas hensyn til miljøkostnadene. De innebærer også en desentralisering av beslutningene til de enkelte aktører som påvirker miljøet. Direkte reguleringer innbærer etter Miljøavgiftsutvalgets syn at myndighetene ofte må innhente detaljert informasjon i forholdene, og så binde seg opp i bestemte løsninger som over tid ikke behøver å gi en effektiv utnytting av mulighetene for utslippsreduksjoner.

De økonomiske virkemidlene kan i følge Miljøavgiftsutvalget tenkes bygd opp på ulike måter, som utslippsavgifter, omsettelige utslippstillatelser (kvoter), avgifter på innsatsfaktorer eller produktavgifter avhengig av hva slags miljøpåvirkning det er snakk om. Produktavgifter kan være hensiktsmessig i mange tilfeller hvor det er en rimelig sammenheng mellom forbruk av produktet og miljøpåvirkningen.

Et problem knyttet til bruken av økonomiske virkemidler oppstår når det er store forskjeller i miljøvirkningene avhengig av hvor utslippskilden er lokalisert. For at en avgift skal fungere kostnadseffektivt bør den da differensieres etter lokaliseringen. Dette kan medføre høye kontrollkostnader og et administrativt komplisert system.

Miljøavgiftsutvalget konkluderer derfor med at økonomiske virkemidler er særlig fordelaktige ved mer generelle globale og regionale miljøproblemer. Når det gjelder lokale miljøproblemer, særlig der det er store lokale variasjoner i skadekostnadene, kan det derimot være mer hensiktsmessig med direkte reguleringer.

I sin upubliserte delutredning av 31. januar 1991 nevner Miljøavgiftsutvalget konsesjonsavgiftene som eksempel på et virkemiddel som kan tenkes brukt miljøpolitisk ved at de ses som kompensasjon for irreversible miljøskader (s. 243-245).

Konsesjonsavgifter beregnes utfra henholdsvis regulert vannføring (vassdrags­reguleringsloven) og gjennomsnittlig årlig kraftproduksjon (industrikonsesjonsloven.). Til en viss grad kan nok disse størrelsene samsvare med miljøkonsekvensene. Miljøkostnadene kan reflekteres mer presist ved den avgiftssatsen som velges. Dette gjøres i en viss utstrekning, men i praksis er trolig utbyggingsprosjektets økonomi en mer sentral faktor her. Konsesjonsavgiftene er relativt ubetydelige i forhold til de totale utbyggingskostnadene, og kan ikke innenfor gjeldende regelverk spille noen stor rolle som miljøpolitisk virkemiddel.

Etter Miljøavgiftsutvalgets mening er ikke begrunnelsen for løpende miljøavgifter så sterkt til stede når det gjelder vannkraftutbygging som for andre miljøskadelige aktiviteter. Miljøavgiftsutvalget konkluderer derfor med at virkemiddelbruken bør tilpasses hvert enkelt prosjekt, og rette seg mot de beslutningene som tas i forbindelse med valg av utbyggingsløsninger (s. 245).

I NOU 1992:3 omtales også avgiften på forbruk av elektrisitet (s. 77-80). Avgiften ble antatt å ha hatt en viss dempende effekt på kraftutbyggingstakten, og dermed å ha bidratt til å redusere inngrep i naturen. At miljøkostnadene ved kraftutbygging blir vurdert i forbindelse med konsesjonsbehandlingen kan i følge Miljøavgiftsutvalget tilsi at miljøhensyn likevel ikke bør være sentrale i vurderingen av det generelle avgiftsnivået. Elektrisitetsavgiften er nå delvis avløst av en produksjonsavgift. Industrien har fått fritak for elektrisitetsavgift, og det er innført en produksjonsavgift for elektrisk kraft.

9.7.6 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener av flere grunner at avgifter ikke kan gjøre det overflødig med direkte reguleringer av vassdrags­tiltak. Virkningene av vassdrags­tiltakene vil nemlig være avhengig av lokaliseringen. Det er også knyttet verdier til vassdragene som er vanskelige å prissette, og som ikke bør kunne kjøpes uten videre av den som har tilstrekkelig betalingsvilje. Avgifts­ordninger som hovedvirkemiddel vil ha mest for seg hvis det er tale om å oppnå en rent kvantitativ begrensning, f.eks. av vannforbruket. Utvalget vurderer imidlertid Norges situasjon når det gjelder ferskvannsressurser slik at det ikke er behov for en alminnelig avgift på vannforbruk.

Utvalget mener på den annen side at det er grunn til å overveie nærmere bruk av avgifter som et supplerende styringsmiddel i vassdrags­forvaltningen. De eksisterende ordninger med konsesjonsavgift kan gi et utgangspunkt for dette. Det kan gi mulighet for å innregne en del av miljøkostnadene ved vassdrags­tiltak i produksjonskostnadene. Dette synspunktet er aktuelt også for annen virksomhet enn kraftutbygging.

Vi legger til at en omlegging av avgiftssystemet i retning av miljøavgifter vil harmonere med synspunkter i flere andre utredninger fra de senere år. 26

Utvalget mener at det ikke bør gjennomføres en ny avgiftsordning i vannressursloven uten å se spørsmålet i sammenheng med de eksisterende regler om konsesjonsavgifter og andre økonomiske overføringer ved kraftutbygging. Det eksisterende regelverk om konsesjonsavgifter, næringsfond, konsesjonskraft m.v. er komplekst og bygger til dels på kriterier som er uklare eller diskutable dersom det er et mål med avgiftene å reflektere miljøkostnadene ved tiltaket. Utvalget ser her et behov for regelreform.

Når det gjelder reglene om konsesjonskraft, konstaterer vi at disse ble vurdert i samband med energiloven, og de har ikke sitt grunnlag i vassdrags­loven.

Utvalget er ikke nedsatt med henblikk på en samlet vurdering av de økonomiske overføringene ved vassdrags­tiltak. Vi nøyer oss derfor med å tilrå at spørsmålet om konsesjonsavgifter og andre generelle økonomiske overføringer ved vassdrags­tiltak blir utredet i annen sammenheng. En slik utredning bør etter utvalgets mening gi grunnlag for en oppdatering og forenkling av regelverket.