32 Administrative, økonomiske og miljømessige konsekvenser av lovutkastet

32.1 Administrative konsekvenser

32.1.1 Innledning

De administrative konsekvenser som lovutkast­et vil eller kan ha for den offentlige forvaltning, beror på flere forhold.

For det første er det spørsmål om hvilke oppgaver – rettslig sett kompetanse og plikter – som lovutkastet legger til offentlige myndigheter. Dette gir vi en samlet oversikt over i 32.1.2. Konsekvensene i forhold til situasjonen i dag vil bl.a. bero på hvilke oppgaver som er nye og hvilke oppgaver etter tidligere lovgivning som bortfaller.

For det annet vil de administrative konsekvenser bero på i hvilken grad det blir aktuelt for myndighetene å bruke de hjemler som lovutkastet legger til dem. Dette vil avhenge både av lovens utforming og av den fremtidige utvikling og etterspørsel etter ferskvannsressurs­ene. I kap. 4 har vi omtalt fremtidsutviklingen på generelt grunnlag, men for noen typer vassdrags­tiltak som vil bli sterkere innfanget av lovutkastet enn av den gjeldende vassdrags­lov, har vi søkt å innhente mer konkrete indikasjoner på hvilken utvikling som kan ventes. Dette redegjør vi for i 32.1.3.

Når lovutkastet gir vassdrags­myndighetene et visst skjønnsmessig spillerom mht. hvilke oppgaver de vil ta seg av, vil de administrative konsekvenser bero på hvilket ambisjonsnivå man har i vassdrags­forvaltningen. Sett fra den annen side gir dette en mulighet for å tilpasse ambisjonsnivået til de administrative ressurser. Utvalget har konkret gitt uttrykk for denne muligheten i samband med den nedre grense for konsesjonsplikt etter utk. § 8, selv om det er forutsatt at flere vassdrags­tiltak vil falle inn under konsesjonsplikten enn tilfellet er i dag.

32.1.2 Oppgaver for vassdrags­myndigheten

Innledningsvis gis en oversikt over hvilke oppgaver vassdrags­myndigheten vil få etter lov­utkastet. Forskriftshjemlene i utkastet blir nevnt særskilt.

Vi har søkt å avmerke hvorvidt det er tale om nye hjemler og oppgaver. Til dels er det her tale om regler som i prinsippet finnes i dag, men som foreslås gitt en større slagvidde eller en utvidet bruk (utk. § 8 er et eksempel på det siste). Det er også regler som setter rammer for vassdrags­myndighetens avgjørelser, f.eks. reglene om minstevannføring i utk. § 10.

Noen av forslagene innebærer i virkeligheten at vassdrags­myndigheten eller andre offentlige organer fritas for en mer ressurskrevende oppgave som de ellers ville ha. Dette gjelder typisk for avgjørelser om samordning av behandling etter flere lover med hjemmel i utk. § 8 fjerde ledd eller § 18. På den annen side vil lovutkastet også medføre at den offentlige forvaltning blir fritatt for oppgaver som de har etter vassdrags­loven. Men det er nok særlig domstolene – skjønnsrettene – som kan bli avlastet ved at en del oppgaver etter lovutkastet blir lagt til vassdrags­myndighetene, jfr. 32.1.6.

Oversikten nedenfor må derfor leses med visse forbehold.

I 32.1.5 kommer vi tilbake til behovet for forskrifter i samband med lovens ikrafttreden.

32.1.3 Fremtidig utvikling med hensyn til ­visse inngrep og tiltak i vassdrag

Det fremgår allerede av kap. 4 at det er vanske­lig å si noe helt sikkert om det fremtidige omfanget av forskjellige typer inngrep i vassdrag. Innenfor kraftutbyggingssektoren kan det imidlertid være grunn til å regne med at behandling etter vannressursloven vil være aktuelt for en større andel av sakene enn tidligere.

Som nevnt i 32.1.1 har utvalget funnet grunn til å innhente indikasjoner på den fremtidige utvikling når det gjelder visse mindre vassdrags­tiltak, særlig slike som vil falle inn under bestemmelsene i utk. §§ 32-35. Gjennom forespørsel til NVE, Vegdirektoratet og fylkesmennene i Østfold, Sør-Trøndelag, Troms og Sogn og Fjordane har utvalget fått inn en del opplysninger om hvilken utvikling de venter i de kommende år. Fremstillingen nedenfor ­baserer seg i stor grad på dette.

NVE antar at det fremover vil være aktuelt med masseuttak fra vassdragene minst på dagens nivå. Utviklingen i grusuttak framover vil antageligvis ha nøye sammenheng med utviklingen i bygge- og anleggsvirksomheten.

I de områder hvor det allerede er foretatt store uttak, vil miljøhensyn sette en naturlig stopp for masseuttak. I et fylke som Sør-Trøndelag hvor det i visse områder er tatt ut store mengder masse, antar fylkesmannen at grusuttak i elveløpene i de neste tre til fem år derfor bare bør aksepteres der det er fare for oppstuing og skadeflom.

Aktiviteten med legging av bekker i rør har avtatt betraktelig de siste 5-10 årene, og det er ventet at antall lukkinger av bekker og elver vil holde seg på et lavt nivå i årene fremover. NVE antar at lukkinger for å innvinne areal i byer og tettsteder er mest aktuelt.

Vegvesenet gjennomfører lukking av bekker i samband med nye veier. Dette gjøres bl.a. ved bruk av kulvert. Antall nye lukkinger vil være avhengig av takten i ny veibygging, men vi har ellers ingen indikasjon på noen vesentlig endring i antall lukkinger fra Vegvesenets side. For mindre veier kan lukkingen falle utenfor utk. § 34 fordi den ikke overstiger ti meter. Når det gjelder større offentlige veier, vil lukkingen etter flertallets forslag ikke utløse konsesjonsbehandling dersom det er tatt uttrykkelig standpunkt til den i samband med planlegging av veien etter plan- og bygningsloven.

NVE har anslått at maksimalt 2800 km elvebredder er berørt av forbygging. Det må antas at dette tallet vil øke i tiden fremover. Det er fortsatt stor etterspørsel etter erosjons­hindrende tiltak, bl.a. sikring av elveløp i områder utsatt for leirskred. Disse sakene kan være omfattende.

Landbruksinteresser er ofte truet av erosjon på grunn av manglende forbygging, og har fortsatt et stort ønske om å få utført forbyggingstiltak. Ut fra rene jordbruksfaglige behov er målet størst mulig vannavledningskapasitet og stabile vannkanter – dvs. steinsatte vann­kanaler.

Ett veikontor har opplyst uttrykkelig at de i dagens veiplanlegging normalt forsøker å unngå nærføring til vassdrag. De regner derfor med at behovet for elveforbygging vil avta og i tilfelle dreie seg om svært korte partier. Vi har ikke nok opplysninger til å fastslå om dette er en generell tendens i veiplanleggingen i hele landet.

Det er i dag få tilfelle av senking og tørrlegging av vann og sjøer (flomsenking eller nivåsenking). Bl.a. er det for tiden lite aktuelt med slike inngrep til jordbruksformål. Noen flomsenkingssaker for å sikre eiendommer må påregnes i fremtiden. Ut over dette vil flomvannsavledning for nivåer over normalvannstand være av interesse for dyrkede arealer og for forurensningstilstanden i vassdragene.

Det er ikke og forventes heller ikke særlig stor aktivitet når det gjelder tørrlegging av myrer og annen våtmark. Slike inngrep skjer nå i liten utstrekning i jordbrukssammenheng, men kan forekomme i beskjeden grad i skogbrukssammenheng. Omfanget er redusert mye de ­senere årene bl.a. av hensynet til naturmiljøet og lav lønnsomhet.

Når det gjelder utfylling av vann- og våtmarks­områder, antas det at de fleste store inngrepene vil ha tilknytning til samferdselssektoren. Antall inngrepssaker i forbindelse med vei- og jernbaneutbygginger har økt mye de siste årene, og det er ikke grunnlag for å vente noen nedgang i antall inngrep når man ser på de planer Vegvesenet har for de nærmeste årene. Utfyllingene blir foretatt både i forbindelse med nye veianlegg og i forbindelse med endring eller utvidelse av eldre veier.

Omfanget av utfyllinger fra Vegvesenets side kan variere mye fra år til år, og fra fylke til fylke. Sogn og Fjordane Vegkontor har f.eks. frem til og med 1997 planlagt utfylling i 7,4 km vassdrag (gjelder bare utfyllinger langs riksveier). Til sammenligning kan det opplyses at det fra før er registrert 88,9 km med utfyllinger i fylket, dvs. 5 % av fylkets riksveilengde.

Utfylling i vassdrag for landbruksformål foregår i nokså lite omfang, og antakelig vil det ikke skje noen endringer av dette i framtiden.

Utvalget regner etter dette med at antallet konsesjonssaker etter lovutkastet om masse­uttak, bekkelukking, forbygging, senking og tørr­legging eller utfylling ikke vil bli vesentlig større enn at det kan håndteres innenfor den nåværende forvaltning. Vi har her tatt hensyn til at dette er sakstyper som ofte har engasjert fylkesmannen, uten at det har foreligget egnete lovbestemmelser til å hanskes med dem. Mye kan tale for at man lettest unngår en administrativ merbelastning av disse sakene om konsesjonsmyndigheten blir lagt til fylkesmannen.

32.1.4 Den administrative oppbygging av forvaltningen og fordeling av arbeidsoppgaver

Utvalget har i liten utstrekning gjennomgått de administrative forholdene mht. offentlig forvaltning av vassdrag og grunnvannsressurser. Til dels ligger dette utenfor utvalgets mandat, jfr. kap. 1.2. Forslaget til ny lov vil derfor ikke ha konsekvenser for den eksisterende administrative oppbygging av vannforvaltningen ved at det foreslås nye forvaltningsorganer.

Lovutkastet legger i liten utstrekning oppgaver til bestemte forvaltningsorganer, og vil ikke gjøre det vanskelig å foreta endringer innenfor vannforvaltningsmyndigheten dersom det skulle være ønskelig.

På en del områder har utvalget tatt til orde for at myndighet etter loven bør kunne delegeres fra sentrale myndigheter i større utstrekning enn i dag, se særlig kap. 13.12 og 27.4. Det er særlig fylkesmennene og kommunene som kan være aktuelle i denne sammenheng. Lovutkastet legger til rette for en mer desentralisert behandling av vassdrags­saker – jfr. i forhold til kommunen utk. § 11 annet ledd og adgangen til delegasjon etter utk. § 69. Utvalget går ut fra at forholdet til NVEs regionkontorer i tilfelle vil bli overveid nærmere.

Både fylkesmennene og kommunene vil langt på vei kunne forvalte loven med eksister­ende saksbehandlingskapasitet. Fylkesmennenes miljøvernavdelinger behandler allerede vassdrags­saker uten at fylkesmannen har noen formell kompetanse etter vassdrags­lovgivningen med unntak av etter V §§ 17 og 18, jfr. NVEs retningslinjer for inngrep i vassdrag omtalt i kap. 13.1.3. Muligheten for delegasjon av vassdrags­myndighet til kommunene vil bero på kapasiteten lokalt, og den kan nok variere en del. De fleste kommuner har i dag ansatte med teknisk kompetanse, og mange har også miljøvernrådgivere eller andre med kompetanse i miljøspørsmål.

32.1.5 Offentlig bruk av administrative ressurser

Selv om ikke lovforslaget vil ha konsekvenser for den administrative oppbyggingen av vannforvaltningen, skiller utkastet til ny lov seg så mye fra gjeldende regler at det åpenbart vil ha betydning for det offentliges bruk av administrative ressurser. En del av endringene vil innebære forenklinger og redusert offentlig ressursbruk, mens andre deler av lovforslaget innebærer at forvaltningen kan få flere arbeidsoppgaver.

Forslaget til ny vannressurslov innebærer en betydelig regelteknisk forenkling i forhold til gjeldende lov, og vil derfor være langt lettere for forvaltningen å bruke. Det vil bli enklere å lære opp nye ansatte i lovgivningen, og risikoen for feil anvendelse av loven vil bli redusert. I denne forbindelse kan nevnes de forslagene til regler som klargjør lovens virkeområde, også i forhold til tiltak med tillatelse etter vassdrags­reguleringsloven. Utvalgets forslag legger dessuten opp til en avklaring av forholdet mellom vassdrags­lovgivningen og plan- og bygningsloven. Etter flertallets forslag vil noe større administrativ kapasitet gå med til vassdrags­myndighetens behandling av arealplaner, mens mindretallets forslag i stedet kan kreve noe større ressurser til konsesjonsbehandling.

Lovutkastet gjør det ikke nødvendig med noe omfattende forskriftsverk før loven settes i kraft. Det bør gis forskrift i medhold av utk. § 4 første ledd om lovens anvendelse på Svalbard, Jan Mayen og bilandene. Det er videre behov for en revidering av forskr. 14. november 1980 for dammer og forskr. 2. april 1982 om tilsyn med dammer, som i hovedsak kan for­ankres i utk. § 41. Det bør også gis en forskrift om gebyr for tilsyn i medhold av utk. § 63. De forskrifter om internkontroll med vassdrags­tiltak som er under forberedelse, bør gis med hjemmel i utk. § 59. For øvrig kan det være behov for eller ønskelig med forskrifter for virke­lig å oppnå de fordeler som lovutkastet gir grunnlag for, f.eks. forskrifter etter utk. §§ 8 fjerde ledd og 18 for å fremme samordning med andre lover, og etter utk. § 16 for nærmere avklaring av hvilke tiltak som er konsesjonspliktige.

Det er vanskelig å vurdere hvilke endringer lovutkastet vil medføre når det gjelder konsesjonsordningen for vassdrags­tiltak. Utvalget har i liten utstrekning funnet det mulig å foreslå generelle lovbestemmelser om utføring av tiltak i vassdrag i stedet for en ordning med forhåndskontroll, se kap. 10 og 13. Generelle lovregler innebærer en fare for å favne for vidt eller for snevert i forhold til en optimal disponering av vannressursene, og en konkret vurder­ing av tiltak og virkninger utfra forholdene vil normalt være nødvendig.

I lovutkastet legges det vekt på å klargjøre rekkevidden av konsesjonsplikten i en del sammenhenger, se særlig kap. IV, samtidig som det er meningen at konsesjonsordningen skal fange opp flere tiltak enn de som konsesjonsbehandles etter dagens praksis. Antallet konsesjonssaker vil derfor være større etter vann­ressursloven enn etter gjeldende vassdrags­lov. Det betyr ikke at slike spørsmål i dag ikke behandles av forvaltningen. Når det gjelder kraftutbyggingssaker, er situasjonen i enkelte tilfelle at endringer i vassdraget har vært vurdert i forbindelse med vassdrags­myndighetens behandling etter energiloven. I andre typer saker vurderer ofte vassdrags­myndigheten og fylkesmannen tiltaket med sikte på hvorvidt det er konsesjonspliktig eller ikke – til dels er det også praktisert en uformell ordning med krav til utforming av tiltaket for at det ikke skal utløse konsesjonsplikt, se kap. 13.5.1. Flertallets forslag til regler om minstevannføring også i samband med kraftutbygging vil kreve visse administrative ressurser til slike vurderinger.

Det legges i lovutkastet også til rette for en samordning av saksbehandlingen etter flere ­lover ved at det kan gjøres unntak fra vannressurslovens regler om konsesjonsplikt i en del tilfelle, jfr. utk. § 18. Omvendt kan konsesjonsbehandling etter vannressursloven i en del tilfelle erstatte behandling etter andre lover (§§ 8 fjerde ledd og 20). Et flertall i utvalget foreslår også at en konsesjon til vassdrags­tiltak etter utk. § 8 har ekspropriasjonsvirkning, jfr. utk § 25 første ledd, noe som vil gjøre det unødig med særskilt ekspropriasjonssak ved vassdrags­tiltak, men muligens vil stille noe større krav til konsesjonsbehandlingen.

Den administrative merbelastningen vil til dels også bero på myndighetenes praktisering av loven. Hvilke tilfelle som må konsesjonsbehandles beror i noen grad på vassdrags­myndighetens skjønn. I dette skjønnet ligger det også at vassdrags­myndigheten kan foreta en prioritering bl.a. ut fra hvilke administrative ressurser som står til rådighet. Kravene til saksutredning er dessuten formulert fleksibelt for å muliggjøre en differensiering avhengig a­v sakens omfang.

Enkelte spesielle godkjenningsordninger mht. fløting og ferdsel blir ikke videreført i utkastet til ny lov, men disse har uansett spilt en begrenset rolle i den senere tid.

Den nye loven vil gjelde også for eksisterende tiltak, men slik at disse fortsatt kan bestå uten ny behandling. Det er vanskelig på forhånd å ha noen sikker oppfatning om i hvilket omfang vassdrags­myndigheten vil benytte sin adgang til å innkalle slike tiltak til konsesjonsbehandling, og sin omgjøringsadgang mht. løpende konsesjoner. Mindretallets restriktive holdning til å konsesjonsbehandle gamle kraftutbygging­er uten konsesjon vil gjøre det unødvendig med administrative ressurser til dette formål.

Når det gjelder grunnvannsuttak, er bruken av administrative ressurser forskjellig etter de to alternativene. Flertallsforslaget, som er basert på at staten rår over grunnvannsressursene, innebærer at det må gis konsesjon til mer omfattende grunnvannsuttak. Det kan dessuten i forskrift kreves konsesjonsbehandling også ellers. Etter mindretallets forslag vil konsesjonsplikten bero på om det gis forskrifter om konsesjonsplikt. Flertallets forslag kan på sin side gi en viss reduksjon i det administrative ressursbehov ved gjennomføring av større vannforsyningstiltak fra grunnvann.

Forslaget til nye håndhevingsregler vil innebære en mer effektiv håndheving av reglene med bruk av mindre administrative ressurser. Dette gjelder selv om det kan ventes å bli flere saker å håndheve.

Slik utkastet til ny lov er lagt opp, vil lovens regler om konsesjonsplikt for vassdrags­tiltak neppe gjøre det nødvendig å øke forbruket av administrative ressurser vesentlig i forhold til dagens situasjon. Til dels kan dette forklares med at vassdrags­forvaltningen i dag arbeider med en rekke spørsmål hvor det ikke oppnås ønsket resultat på grunn av manglende virkemidler i lovgivningen. Dette var en viktig grunn til at vassdrags­loven ble tatt opp til revisjon, se bl.a. kap. 1 og 5.

Om dagens forvaltningskapasitet vil være tilstrekkelig utfra hvilken grad av forhånds­kontroll som er ønskelig, vil kunne vurderes uavhengig av selve loven. Kravet til konses­jonsbehandling av vassdrags­tiltak er såvidt fleksibelt formulert at det gir myndighetene mulighet til å prioritere omfanget av forhånds­kontrollen utfra behov og tilgjengelig kapasitet. Lovutkastet gjør det mulig ved forskrift å begrense eller utvide konsesjonsplikten utfra ønsket kontrollnivå.

32.1.6 Skjønnsbehandling av vassdrags­saker

Til forskjell fra gjeldende vassdrags­lov legger lovutkastet opp til at få avgjørelser skal treffes ved skjønn. Stort sett vil skjønnsavgjørelser bli erstattet med andre, mindre ressurskrevende ordninger.

De forvaltningspregede avgjørelsene vil i fremtiden bli overlatt forvaltningen, f.eks. spørsmålet om et tiltak er konsesjonspliktig eller ikke. Forvaltningen vil dessuten i større utstrekning enn i dag kunne ta stilling til spørsmål av betydning mellom private, både ved konsesjonsbehandlingen og i en del andre tilfelle. Det er i noen tilfelle opp til vassdrags­myndigheten hvordan den vil behandle slike spørsmål, og adgangen vil neppe innebære noen stor merbelastning for myndighetene.

Selv om forvaltningen i en del tilfelle vil kunne ta stilling til stridsspørsmål mellom private, vil det i hovedsak være opp til partene selv å løse de privatrettslige spørsmålene ved avtale. Erstatningssaker skal stort sett behandles ved de ordinære domstolene som vanlige søksmål. I en del tilfelle kan rådighet over fremmed eiendom utøves direkte i medhold av loven, se kap. 17.8.

Ekspropriasjonssaker vil følge de alminnelige reglene, og fortsatt bli behandlet ved skjønn. Utvalget har foreslått betydelige forenklinger mht. ekspropriasjonsbehandlingen av vassdrags­saker ved å foreslå at de alminnelige regler om ekspropriasjon og erstatning skal gjelde i stedet for spesialreglene i vassdrags­lovgivningen.

32.1.7 Konsekvenser av lovforslaget i den private sektor

Den nye loven vil være enklere å bruke for tiltakshavere og andre som ønsker å utnytte vassdragene, eller på andre måter har interesser i tilknytning til dem. Adgangen til å delegere myndighet til fylkesmannen og kommunen vil også gjøre det enklere å samordne saksbehandlingen etter flere lover, noe som vil være en fordel for tiltakshavere. Det kan også skape større nærhet til mange brukere.

Muligheten for å overlate en del spørsmål til forvaltningens avgjørelse vil også være en praktisk fremgangsmåte for private i forhold til å begjære skjønn. De nye reglene om fellestiltak kan dessuten gjøre det enklere å få til fellesløsninger der det er ønskelig.

Lovforslaget vil på den annen side innebære krav til konsesjonsbehandling av en del typer tiltak som ikke eller i liten utstrekning har vært konsesjonsbehandlet tidligere. Dette gjelder f.eks. vannuttak til andre formål enn kraftutbygging, masseuttak, forbygging, lukking, tørr­legging og utfylling i vassdrag. For å unngå en mer omfattende saksbehandling enn nødvendig, er kravet til tiltakshaveren mht. grusuttak, tørrlegging og utfylling som hovedregel begrenset til en meldeplikt med adgang for vassdrags­myndigheten til å kreve konsesjonsbehandling innen en viss frist, jfr. utk. §§ 32 og 35.

32.2 Økonomiske konsekvenser

32.2.1 Finansiering

Som det fremgår av 32.1.5 er det en mulig, men neppe nødvendig, konsekvens av utkastet til ny lov at det offentlige forbruket av administra­tive ressurser kan øke.

Det er likevel ikke foreslått noen generell hjemmel for å kreve dekning for forvaltningens utgifter til behandling av saker etter vannressursloven. Hjemmel for å kreve dekket forvaltningens utgifter til behandling av konsesjonssøknader finnes i fvl. § 27 a. Slike gebyr kreves ikke i dag.

Utvalget har foreslått en spesiell hjemmel for å kreve gebyr i utk. § 63, som kan dekke to typer tilfelle. Det gjelder for det første tilsynsutgifter, dvs. utgifter til vassdrags­myndighetens kontroll med vassdrags­tiltak. For det andre kan gebyrene omfatte vedlikeholdsutgifter vassdrags­myndigheten pådrar seg i de spesielle situasjonene hvor anleggseieren er ute av stand til å oppfylle sin vedlikeholdsplikt.

vassdrags­myndigheten kan også bestemme at den som søker eller har konsesjon, skal bekoste nødvendige undersøkelser, og en konsesjonssøknad skal i visse tilfelle kunngjøres for søkerens regning.

32.2.2 Virkninger for ressursutnytting, ­næringsvirksomhet og tiltakshavers ­økonomi

Forslaget til vannressurslov tar sikte på å bidra til at vassdragene brukes og forvaltes i pakt med en helhetlig og omfattende avveining av ulike interesser og hensyn. Dette fremgår av lovens formålsparagraf, men også av at flere typer tiltak som hittil ikke har vært undergitt konsesjonsbehandling, vil måtte ha konsesjon etter den nye loven.

Lovforslaget stiller ikke noe krav om at et vassdrags­tiltak må være samfunnsøkonomisk lønnsomt for å få konsesjon. Derimot stilles det krav om at tiltakets betydning for både allmenne og private interesser skal vurderes, og loven har flere bestemmelser som ivaretar hensynet til naturverdier og miljø. Utvalget anbefaler dessuten at det i en konsesjonsbehandling legges vekt på tiltakets samfunnsøkonomiske lønn­somhet.

Lovforslaget åpner på denne bakgrunn for at vannressursene utnyttes og forvaltes på en samfunnsøkonomisk effektiv måte. Hvor effektiv ressursutnyttingen blir i praksis, vil avhenge av hvor stor vekt vassdrags­myndigheten legger på samfunnsøkonomiske vurderinger i forbindelse med konsesjonsbehandlingen av vassdrags­tiltak.

Utkastet til ny lov vil på noen punkter medføre strengere restriksjoner på ressursutnytting enn det som er situasjonen i dag.

Lovens generelle krav om at det som hovedregel skal gå en minstevannføring i alle vassdrag, vil for enkelte nye tiltak kunne legge en viss begrensning på den økonomiske lønnsomheten for tiltakshaveren. I vannkraftkonsesjoner er vilkår om minstevannføring vanlige i dag, slik at de nye reglene vil ha størst betydning for vannuttak til andre formål, f.eks. til vannverk, jordvannings- og fiskeoppdrettsanlegg. Den økonomiske betydningen av reglene i forhold til eksisterende tiltak vil bero på hvordan bestemmelsene om innkalling til konsesjonsbehandling og omgjøring blir praktisert.

Kravet om å opprettholde kantvegetasjon langs vassdrag vil på samme måte innebære en restriksjon på den fremtidige muligheten for økonomisk utnytting av slike arealer. På den annen side kan også privatøkonomiske fordeler oppnås ved bedret vannkvalitet, bevaring av leveområder for fisk og reduserte utgifter til tiltak mot vannforurensning m.v.

Flertallets forslag om konsesjonsplikt mht. grunnvannsuttak vil tilsynelatende gjøre det vanskeligere enn i dag å iverksette slike tiltak. På den annen side representerer dagens rettstilstand en betydelig usikkerhet for disse, som vil bli avklart ved flertallets forslag til nye regler.

Den nye regelen om avløp for nedbør ved infiltrasjon vil redusere handlefriheten noe i forhold til dagens situasjon, men antas ikke å innebære vesentlige kostnader ved utnytting av grunnarealer. Tilrettelegging for infiltrasjon i stedet for tradisjonelle avløpsløsninger der forholdene ligger til rette for det, vil trolig kunne innebære redusert investeringsbehov innenfor avløpssektoren. Dette vil også gi seg utslag i avgiftsnivået, og forsåvidt komme de som utnytter grunnarealer til gode.

De nye reglene om refusjon for utgifter til vassdrags­tiltak innebærer særlig to fordeler for deltakerne i et fellestiltak. For det første kan deltakerne, dersom de ønsker det, selv gjøre avtale om fordelingen av tiltakets utgifter. For det andre er den enkelte deltaker sikret mot å måtte betale en så stor andel av fellesutgiftene at tiltaket blir privatøkonomisk ulønnsomt for deltakeren.

Flertallets forslag om ikke å videreføre særreglene om tillegget på 25 % mht. ekspropriasjonserstatninger i forbindelse med kraftutbygging, vil være fordelaktig for tiltaks­haverne, men vil innebære redusert kompensasjon til fremtidige ekspropriater. På samme måte vil flertallets forslag om ikke å videreføre særreglene om årlige erstatninger innebære administrative fordeler for tiltakshaverne, men redusert valgfrihet for de som mottar ­erstatning.

32.3 Miljømessige konsekvenser

Med de miljømessige konsekvenser av lov­forslaget sikter vi til flere slags forhold. Hensynet til å opprettholde biologisk mangfold og landskaps­estetiske hensyn er sentrale. Det samme gjelder hensynet til å redusere eller motvirke vannforurensning. Også hensynet til kulturminnevern ligger bak enkelte av bestemmelsene, særlig reglene om nedlegging i utk. §§ 46-47. En bevaring av vannressursene også for fremtidig bruk er hovedsiktemålet med forslaget om at uttak av grunnvann må begrenses til det grunnvannsmagasinet tåler (utk. § 49 avslutningsvis), og er også et viktig formål med konsesjonsordningen generelt og med vassdrags­myndighetens kompetanse til å fordele vann i knapphetssituasjoner etter utk. § 13 annet ledd.

Det er vanskelig å tallfeste miljøvirkningene av utvalgets forslag. I stedet skal vi peke på hvilke bestemmelser som – særlig sammen­lignet med rettsstillingen i dag – kan ha virkninger for miljøet. Både generelt formede bestemmelser og de bestemmelser som retter seg ­spesielt mot miljøforhold, kan tenkes å ha en slik virkning. Det regelverk som foreslås for vassdrag som Stortinget har vernet mot kraftutbygging (utk. kap. VI, §§ 38-40), står i en særstilling når det gjelder miljømessig betydning av lovforslaget.

Utkastet til ny lov vil i høyere grad enn gjeld­ende lov være preget av at lovens regler ved siden av å legge til rette for forskjellig slags utnytting av vassdrag og grunnvann, også skal ivareta miljøhensyn. Dette fremgår generelt både av lovens formålsbestemmelse i utk. § 1 – mest direkte i mindretallsforslaget – og av en rekke av lovens øvrige bestemmelser. Miljøvirkningene av vassdrags­tiltak vil være av sentral betydning både for om et tiltak er konsesjonspliktig, og ved konsesjonsbehandlingen. I forhold til konsesjonsplikten går dette mest eksplisitt frem av mindretallets forslag til utk. § 8. Også reglene om utredning av alternativer (utk. § 21 tredje ledd), fastsetting av konsesjonsvilkår (utk. § 24), omgjøringsadgangen (utk. § 27), retten til erstatning for skade på allemannsretter (utk. § 54 annet ledd) og styrkede regler om håndheving (utk. §§ 64-68) vil ha betydning.

Hensynet til å motvirke vannforurensning ivaretas først og fremst gjennom forurensningslovgivningen, men noen av lovutkastets bestemmelser vil ha betydning her. Utk. § 6 annet ledd om å legge forholdene til rette for infiltrasjon i nedbørfeltet kan bidra til at naturens evne til selvrensing blir bedre utnyttet og at kommunale renseanlegg ikke blir overbelastet. Reglene om kantvegetasjon i utk. § 11 vil redusere avrenningen til vassdrag og kan derigjennom dempe problemene med næringssalter og eutrofiering i vassdrag. Kravene til minstevannføring etter utk. § 10 har også en forurensningsmessig side, selv om denne normalt blir ivaretatt gjennom forurensnings­loven. Restriksjonene på bekkelukking i utk. § 34 kan bidra til å opprettholde vassdragenes selvrensende evne. Også restriksjonene på tørr­legging (utk. § 35) og kontrollen med masse­uttak (utk. § 32) kan i noen grad ha gunstige følger for forurensningssituasjonen.

En rekke bestemmelser vil ha betydning for å ivareta biologisk mangfold og produksjon. Det gjelder i generell form for utk. § 9 om kvalitetsmål for myndighetsutøving. Kravene til minste­vannføring etter utk. § 10 skal settes bl.a. ut fra hensynet til biologisk mangfold og produksjon. Reglene om kantvegetasjon i utk. § 11 tar sikte på å opprettholde viktige biotoper som gir grunnlag for et variert liv i kantsonen til vassdraget og for biologisk produksjon i vassdraget. Utk. § 24 legger opp til at det for konsesjonspliktige vassdrags­tiltak settes vilkår for å ivareta biologisk mangfold og produksjon. Reglene for gjenoppretting i utk. § 29 sammenholdt med den alminnelige konsesjonsplikten vil gi en bedre beskyttelse for vedvarende naturlige endringsprosesser i vassdrag. Bestemmelsene i utk. §§ 32-35 kan bidra til at visse biotoper som i dag er utsatt for betydelig press, kan bli tatt bedre vare på. Det gjelder for masseavsetninger i vassdrag (utk. § 32), som er av betydning for både fisk og vannfugl. Reglene om forbygging i utk. § 33 vil sammen med utk. § 11 om kantvegetasjon bidra til å sikre naturlige bredder langs vassdrag bedre enn tilfellet er i dag. Også utk. § 34 vil bidra til å ta vare på de biotoper som er knyttet til mindre vassdrag, og gir dessuten muligheter for å gjenskape biotoper som er gått tapt gjennom bekkelukking. Regelen vil ha størst betydning for jordbrukslandskapet med de holt og kantsoner som tradisjonelt er knyttet til vassdrag der. Utk. § 35 vil gi en bedre beskyttelse for forskjellige våtmarker, både for vegetasjon og dyreliv. Det er til dels tale om naturtyper som med utbygging og oppdyrking er gått sterkt tilbake i antall, f.eks. strandenger ved utløpet av vassdrag. Endelig vil regelverket for vernede vassdrag ha stor betydning for å sikre biologisk produksjon og mangfold i disse vassdragene.

Landskapsmessige hensyn ivaretas spesielt gjennom reglene om minstevannføring i utk. § 10, om kantvegetasjon i utk. § 11 og gjennom reglene for forbygging, bekkelukking og tørrlegging og utfylling av våtmarker (utk. §§ 33-35). Bestemmelsen om konsesjonsvilkår i utk. § 24 legger uttrykkelig opp til å sikre en landskapsmessig tilpasning av vassdrags­anlegg og åpner også for konsesjonsvilkår om restaur­erende landskapstiltak. Bestemmelsen om opprydding i samband med nedlegging (utk. § 46 første ledd) ivaretar også landskapsmessige hensyn. Endelig vil reglene om kontroll med nedlegging (utk. § 46 jfr. § 47) ha en viss betydning for å sikre den landskapsmessige virkningen av eksisterende vassdrags­anlegg.

Når det gjelder kulturminnehensyn, vil de både bli ivaretatt gjennom den alminnelige konsesjonsbehandling og gjennom de særskilte regler for nedlegging (utk. § 46). Ved konsesjonsbehandlingen kan et vassdrags­tiltak bli utformet slik at det ikke skader kulturminner og tilpasses eksisterende kulturminner som har tilknytning til vassdraget. Selv om lovutkastet ikke gir noen generell adgang til å nekte nedlegging ut fra kulturminnehensyn, vil det gi bedre muligheter for å unngå at vassdrags­anlegg som er verdifulle fra kulturminnesynspunkt, blir fjernet uten videre.

Ivaretakelsen av miljømessige hensyn vil i stor grad være en oppgave for vassdrags­myndigheten ved praktisering av loven. Dette er i tråd med Brundtland-kommisjonens anbefaling om å integrere miljøhensyn i alle beslutningsprosesser. Miljømessige hensyn vil ha betydning for den aktsomhetsplikt og det forvalteransvar som påhviler grunneiere og andre som iverksetter vassdrags­tiltak, jfr. utk. §§ 5 og 14 annet ledd. Den siste bestemmelsen innebærer en kompetanse for grunneieren til å beskytte sin del av vassdraget mot miljøbelastning fra motorisert ferdsel. Også miljøinteressertes stilling og muligheter for å ivareta miljøhensyn i vassdraget blir styrket. Det vises særlig til reglene om klargjøring av konsesjonsplikt i utk. § 16, adgangen til å kreve retting av forhold som er i strid med loven etter utk. § 64, og om adgangen til å kreve erstatning for tiltak til å gjenopprette skade på allemannsretter (utk. § 54 annet ledd).