5 Likestillingsapparatet – analyse og vurdering
5.1 Innledning
Dagens likestillingsapparatet ble beskrevet i kap. 3. I dette kapittelet tar vi først utgangspunkt i de roller likestillingsapparatet ivaretar i dag. I tillegg er det flere funksjoner som likestillingsapparatet må tilfredsstille. Funksjonene oppfylles gjennom de konkrete oppgavene apparatet utfører.
Deretter pekes det på noen problematiske trekk ved den nåværende organiseringen av likestillingsapparatet. I tråd med mandatet legger utvalget vekt på samspillet, arbeidsdelingen og samordningen mellom Likestillingsrådet og de ulike instansene i likestillingsapparatet.
5.2 Likestillingsapparatets roller
Det er her valgt å skille mellom fem utadvendte roller:
Politikkutformer og -samordner
Lovhåndhever
Pådriver
Holdnings- og atferdspåvirker
Støtte og veileder
Alle de fem utadvendte rollene forutsetter at det internt utvikles og vedlikeholdes kompetanse på de foran nevnte områder. Rollene innebærer dessuten et ansvar for å informere om de aktuelle sidene ved likestilling.
Selv om vi har valgt å skille mellom fem utadvendte roller, vil disse i praksis delvis overlappe hverandre. Rollene som politikkutformer og -samordner og lovhåndhever er de to som er klarest avgrenset og definert. Når det gjelder rollene som pådriver, holdnings- og atferdspåvirker og støtte og veileder har både Barne- og familiedepartementet, Likestillingsombudet og Likestillingsrådet del i disse.
5.2.1 Politikkutformer og -samordner
Utforming av likestillingspolitikken skjer både i Stortinget, Regjeringen og Barne- og familiedepartementet. Departementet er sekretariat for likestillingsstatsråden, og har det overordnede ansvaret for å utforme Regjeringens retningslinjer og satsingsområder for den statlige likestillingspolitikken. Som beskrevet i kap. 3 er det også andre departementer som har et særlig ansvar når det gjelder utforming av likestillingstiltak innenfor sine ansvarsområder. Barne- og familiedepartementet har imidlertid ansvaret for å samordne politikken på dette området, herunder å drive aktiv oppfølging av de andre departementenes likestillingsoppgaver.
Likestillingsarbeidet bør ikke først og fremst oppfattes som en egen politisk/-administrativ sektor. Likestilling har riktig nok egen lovforankring, og det er et særskilt ansvarsområde med et administrativt apparat dels innenfor og dels underlagt Barne- og familiedepartementet. Arbeidet med likestilling kan imidlertid ikke i hovedsak baseres på å iverksette tiltak innenfor en spesiell sektor av samfunnet. Likestilling er sektorovergripende og har sin plass innenfor alle samfunnsområder.
For å realisere sine mål er det sentrale likestillingsapparatet avhengig av å få aksept for at likestilling er en viktig premiss for politikkutforming og beslutninger innenfor alle sektorer/departementsområder. Likestillingsapparatet må altså ivareta rollen som samordner overfor offentlige beslutningsinstanser i statlig og kommunal forvaltning. Det er disse beslutningsinstansene som primært vil være offentlige iverksettere av praktisk likestilling i alle deler av samfunnslivet.
Et viktig grunnlag for samordnerrollen er lover, forskrifter, instrukser og avtaler. En slik samordnerrolle kan ivaretas både i forkant og i etterkant av beslutningene. For å være i forkant må likestillingsapparatet gis innsyn i og ha muligheter til å stanse eller utsette planlagte reformer og tiltak, slik at det må foretas en avveining på departements-/regjeringsnivå dersom likestillingspolitiske hensyn ikke er tilstrekkelig ivaretatt.
I Sverige er det et generelt pålegg om at offentlige utredninger uansett skal inneholde en redegjørelse for de likestillingspolitiske konsekvensene av utredningsforslag. Dersom det ikke er aktuelt med vurderinger av likestillingskonsekvenser, skal dette særskilt angis og begrunnes (Kommittedirektiv Dir. 1994:124). Dessuten skal Jämställdhetsenheten i prinsippet gå igjennom alle offentlige forslag til proposisjoner, innstillinger o.l. og påse at likestillingshensynet er behandlet på en tilfredsstillende måte. En slik aktiv og offensiv rolle for å påvirke premissene i forkant kan sikre at likestillingshensynet blir integrert i Regjeringens politikk.
En slik ordning som Jämställdhetsenheten praktiserer har ikke vært aktuell i Norge, bortsett fra når det gjelder kontroll av kjønnssammensetningen i offentlige råd og utvalg (likestillingsloven § 21).
Forøvrig har Barne- og familiedepartementet ikke myndighet til å stanse forslag fra andre departementer, men avgir høringsuttalelser i forkant, og kan eventuelt reagere i etterkant med intern kritikk av hvordan likestillingshensynet blir ivaretatt innenfor andre departementers ansvarsområder.
Utredningsinstruksen, som ble revidert ved kgl. res. 16. desember 1994, er forvaltningens generelle instruks om å utrede administrative og økonomiske konsekvenser av forslag. Likevel er likestilling nevnt i to sammenhenger: For det første skal det ved ethvert forslag omtales om det får store konsekvenser for likestilling ( pkt. 2.1). For det andre skal Barne- og familiedepartementet, som berørt departement, forelegges saker med betydning for likestilling (pkt. 3.3.4). Utredningsinstruksen har imidlertid ikke noe pålegg om at det uansett skal vurderes om det foreligger likestillingspolitiske konsekvenser, slik som det svenske Kommittédirektivet.
5.2.2 Lovhåndhever
Som håndhever av Likestillingsloven fungerer Ombudet/Klagenemnda som konfliktløser og klagebehandler. I tillegg til å behandle enkeltsaker, er et viktig element i denne rollen å se til at både offentlig forvaltning og næringslivet som arbeidsgivere ivaretar likestillingshensynet blant annet i rekrutterings- og lønnsspørsmål (likestillingsloven §§ 4 og 5).
Denne rollen tilsier juridisk kompetanse. Men det er også et stort behov for å gi publikum informasjon om loven, de muligheter den gir og de sanksjoner den omfatter. I forlengelsen av dette fungerer Likestillingsombudet som pådriver innenfor sitt juridiske virkeområde.
5.2.3 Pådriver
Til pådriverrollen ligger det å ta initiativ til og fremme synspunkter på den offentlige likestillingspolitikken. Det kan f.eks være å reagere dersom de nasjonale mål for likestilling ikke blir overholdt. En slik kritikk vil i første rekke være rettet mot Regjeringen og Barne- og familiedepartementet, men kan også være rettet mot andre instanser i samfunnet. Innenfor det statlige likestillingsapparatet er det Likestillingsrådet som først og fremst har ivaretatt denne pådriverrollen.
I det å være pådriver ligger imidlertid ikke bare en kritikkfunksjon, men også det å ta initiativ til, delta i og påvirke den offentlige likestillingsdebatten. Det betyr å formulere nye problemstillinger og tema innenfor likestillingsarbeidet, og slik være med å sette dagsorden med andre ord ha en dagsordenfunksjon.
5.2.4 Holdnings- og atferdspåvirker
En viktig angrepsvinkel for likestillingsarbeidet er å endre holdninger og atferd. Et offentlig likestillingsapparat må derfor kunne påvirke holdninger og atferd i arbeids-liv/næringsliv, skole, organisasjonsliv, familieliv/privatsfære osv.
Alle de tre aktørene, Barne- og familiedepartementet, Likestillingsombudet og Likestillingsrådet, har en del i denne rollen. Departementet gjennom synliggjøring av politiske initiativ og politikkutforming. Likestillingsombudet påvirker i forlengelsen av rollen som lovhåndhever og ut fra sin juridiske kompetanse.
Det er imidlertid Likestillingsrådet som her har et særlig ansvar. Den viktigste påvirkningen overfor målgruppene skjer ved å formidle kunnskap, holdninger og presentere handlingsalternativer gjennom brosjyrer, publikasjoner, foredrag, video osv., og ved å besvare publikums forespørsler om informasjon og veiledning.
5.2.5 Støtte og veileder
Denne rollen retter seg mot dem som arbeider med likestilling spesielt, så som de kommunale likestillingsutvalg, kvinneorganisasjoner, likestillingskonsulenter osv. Det kan dreie seg om å veilede om opplegg for likestillingsprosjekter, formidle relevant statistikk, informasjonsmateriell og nye forskningsresultater, formidle kontakt med andre fagmiljøer, arrangere og invitere til seminarer osv.
Ifølge veiledningen til likestillingsloven har Likestillingsrådet et særlig ansvar for å veilede de kommunale likestillingsutvalgene.
Barne- og familiedepartementet har også en funksjon i forhold til å støtte og veilede de andre departementene med å integrere likestillingsperspektivet i det daglige arbeidet. Departementet har i 1995 blant annet gitt ut brosjyren Dette er Regjeringens integreringspolitikk, som er en innføring i hva integrering er og hvordan integrering av likestilling skal/kan gjennomføres i praksis. Dette grenser opp til Barne- og familiedepartementets samordnerrolle, som omfatter en mer aktiv oppfølging av hva de andre departementene gjør for å integrere likestillingsperspektivet.
5.2.6 Kompetansefunksjon
Alle de fem utadvendte rollene som er behandlet her forutsetter at det internt utvikles og vedlikeholdes kompetanse på likestillingsområdet.
For Likestillingsrådets sekretariat er det spesielt grunn til å legge vekt på aktiv kunnskapsinnhenting og nettverksbygging i forhold til relevante kompetansemiljøer. Dette tilsier at de ansatte har en erfarings- og utdanningsbakgrunn som gir grunnlag for å kommunisere med slike miljøer. Samtidig må sekretariatet selv ha bred faglig kompetanse som gjør det mulig å gå inn og initiere og evaluere prosjekter, forsøksvirksomheter o.l.
På samme måte som alle de fem utadvendte rollene forutsetter kompetanse, er det en forutsetning at det drives informasjonsarbeid. Rollene, funksjonene og oppgavene kan ikke ivaretas uten et slikt informasjonsarbeid rettet mot samfunnet forøvrig.
5.3 Vurdering av det nåværende apparatet
Ifølge utvalgets mandat er hovedoppgaven å vurdere oppgavene, organiseringen og sammensettingen av Likestillingsrådet. Utvalget har derfor i de følgende avsnitt lagt størst vekt på å vurdere Likestillingsrådets virksomhet, profil og samarbeid med øvrige instanser.
5.3.1 Likestillingsrådets mandat, sammensetning og profil
Likestillingsrådets mandat er svært omfattende (se kap. 3). Mandatet er generelt formulert og gir stor grad av frihet til Rådet i forhold til hva det ønsker å prioritere. Dette har imidlertid vært vurdert som et problem av tidligere rådsmedlemmer som har uttalt at de ønsker en klarere retning på Rådets arbeid (Skjeie m.fl. 1989).
Likestillingsrådets funksjon som et selvstendig råd arter seg som henstillinger som andre aktører kan forholde seg til eller forkaste. Det har vist seg at det har vært vanskelig for Rådet å gjøre seg gjeldende tidlig i utredningsprosesser, og det ender lett opp som et ordinært høringsorgan. Fra tidligere rådsmedlemmer er det pekt på høringsarbeidet har tatt for mye tid i forhold til det gjennomslaget man har hatt:
«Samtidig virket høringsuttalelsene kvelende på rådets eget initiativ. Vi fikk forbedret likestillingsloven, javel. Og vi fikk gjennomslag for at også fedre bør få en viss omsorgspermisjon. Men gad vite hvor mange av uttalelsene vår – om oljepolitikken, industriens fremtid, forvaltningen av naturressursene, voksenopplæring m.m – som ble mer enn papirtigre?» (Boe 1988:110).
Tidligere medlem av Likestillingsrådet, Erik Boe, har også uttalt at det er vanskelig å tenke seg at et råd, som er såpass bredt sammensatt både politisk og organisasjonsmessig, skal kunne fungere som en nyskapende spydspiss – med kontroversielle tanker (Boe 1988:110). I tillegg til at Rådet er bredt sammensatt, har medlemmene også varierende erfaring på likestillingsområdet. Erfaring fra likestillingsarbeid er ikke et absolutt kriterium for oppnevning til Rådet.
En undersøkelse utført i 1989 konkluderte med at kontakten mellom rådsmedlemmene og de organisasjonene de representerte ikke var god nok (Skjeie m. fl. 1989). Det ble pekt på at medlemmene i liten grad representerte organisasjonenes holdninger i Rådet, og at avgjørelser som ble tatt i Rådet i begrenset grad ble tilbakemeldt til organisasjonene (Skjeie m.fl. 1989).
På høringsmøtet som utvalget arrangerte med en del organisasjoner ble det stilt spørsmål ved Rådets funksjon som kontaktorgan mellom de sentrale myndighetene og organisasjonene som arbeider med likestillingsspørsmål. Det kom frem at organisasjonene i stor grad benytter seg av rådssekretariatets kompetanse. Dersom organisasjonene har behov for politisk kontakt går de imidlertid direkte til departementet og/eller de politiske partiene, og ikke veien om Rådet.
Rollene som holdnings- og atferdspåvirker og støtte og veileder er de som i dag synes å være mest sentrale i Likestillingsrådets arbeid. Rollene ivaretas gjennom sekretariatets formidling av kunnskap og holdninger gjennom brosjyrer, publikasjoner, foredrag osv. Dette arbeidet er knyttet til den kompetansen og erfaringen som fins i Likestillingsrådets sekretariat. I St. meld nr. 70 (1991-92) om likestillingspolitikk i 1990-åra vises det også til at Likestillingsrådets sekretariatet har stor kompetanse på likestillingsområdet. De ansatte har selv en stor grad av kompetanse, og har dessuten kontakt med et nettverk av forsknings- og utredningsinstitusjoner som arbeider med likestilling og kvinnerelaterte spørsmål. Dette kom også klart til uttrykk på det tidligere nevnte høringsmøtet utvalget arrangerte. Organisasjonene fremhevet sekretariatets kompetanse som spesielt viktig og verdifull.
5.3.2 Likestillingsrådet og sekretariatet
I Forskrift om organisasjon og virksomhet for Likestillingsrådet står det at sekretariatets oppgave er å forberede saker for Rådet og iverksette de vedtak som Rådet treffer. Sekretariatet kan også fremme forslag som bør tas opp av Rådet. I praksis spiller imidlertid sekretariatet en aktiv og selvstendig rolle, blant annet gjennom det utadrettede arbeidet. Det synes imidlertid å være uklarheter når det gjelder hvilken arbeidsdeling det bør være mellom Rådet og sekretariatet mht. hvem som skal uttale seg og være synlig i den offentlige debatten. En organisering med råd og sekretariat kan åpne for slike uklarheter. Mellom et råd som møtes sjelden og et aktivt sekretariat vil det kunne oppstå problemer med maktforskyvning, fordi kompetansen særlig bygges opp i et miljø med heltidsansatte.
I praksis virker det som Likestillingsrådet mer arbeider som et styre som legger retningslinjene for arbeidet i sekretariatet, men ellers ikke engasjerer seg i det daglige, utadvendte arbeidet. Dagens mandat for Likestillingsrådet gir ikke klarhet når det gjelder dette forholdet, og det kan medføre uenighet innad og ulike tolkninger.
5.3.3 Likestillingsrådet og Barne- og familiedepartementet
Kontakten mellom Likestillingsrådet og departementet ser ut til å være forholdsvis svak. Det virker derfor som om nytten av Likestillingsrådet som et rådgivende organ for de overordnede myndigheter er begrenset.
Et annet problem er at oppgavefordelingen mellom Likestillingsrådet og departementsavdelingen ikke er klar nok, noe som blant annet henger sammen med at Likestillingsrådets mandat ikke er tilpasset utviklingen.
Det blir holdt kontaktmøter mellom Barne- og familiedepartementet, Likestillingsrådet og Likestillingsombudet. Barne- og familiedepartementet har ansvaret for å innkalle til kontaktmøtene, som er av administrativ karakter og har preg av å være orienterende ved at det først og fremst foregår en informasjonsutveksling. I praksis har disse møtene vært holdt sporadisk og ofte med lange mellomrom.
5.3.4 Likestillingsrådet og Likestillingsombudet
Likestillingsrådets sekretariat og Likestillingsombudet holder til i samme hus. Den fysiske nærheten muliggjør både et faglig og praktisk samarbeid. Ombudets jurister får del i nyttig informasjon og bakgrunnsstoff som sekretariatet sitter inne med, og omvendt kan sekretariatet trekke på Ombudets juridiske kompetanse. Dette er et positivt trekk, men ute i media og hos publikum kan det være en viss sammenblanding av de to instansene. Dette gir seg blant annet utslag i at Ombudet får en rekke spørsmål og henvendelser som hører inn under Rådets arbeidsfelt og omvendt.
5.3.5 Likestillingsrådet og arbeidslivets parter
Likestillingsrådet skal, ifølge sitt mandatet, også være et samarbeidsorgan mellom offentlige myndigheter og organisasjoner som arbeider for likestilling. De to hovedavtalepartene i arbeidslivet, Landsorganisasjonen (LO) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), har sine representanter i Likestillingsrådet. (De er også representert i Klagenemnda for likestilling). Begrunnelsen for at LO og NHO skulle være representert også etter omorganiseringen i 1979 lå i organisasjonenes betydning for likestilling på arbeidsmarkedet.
Et spørsmål knyttet til arbeidslivets representasjonen i det nåværende Likestillingsrådet er at flere organisasjoner, som ivaretar interessene til store kvinnegrupper, ikke er representert. Flertallet av de yrkesaktive kvinnene er sysselsatt i offentlig sektor, mens representasjonen på arbeidsgiversiden i Rådet er forbeholdt Næringslivets Hovedorganisasjon. På arbeidstakersiden er viktige organisasjoner for kvinnelige arbeidstakere tilknyttet andre hovedsammenslutninger enn Landsorganisasjonen. Det er altså også andre arbeidslivsorganisasjoner enn Næringslivets Hovedorganisasjon og Landsorganisasjonen som er viktige i en likestillingssammenheng. I dag har disse organisasjonene heller ikke noe annet formelt møtested med de politisk likestillingsansvarlige og det sentrale likestillingsapparat.
5.3.6 Likestillingsrådet og kvinneorganisasjonene
Etter omorganiseringen av Likestillingsrådet i 1978/79 er ikke lenger kvinneorganisasjonene representert. I St. prp. nr. 81 (1978-79) om mandat for og antall medlemmer i Likestillingsrådet heter det at fordi man har ønsket å holde Rådets medlemstall på et håndterbart nivå, har det ikke vært mulig å opprettholde den faste representasjonen til daværende Norske Kvinners Nasjonalråd. Det var likevel meningen at Rådet skulle opprettholde god kontakt med kvinneorganisasjonene. I en rapport fra 1989 blir det imidlertid pekt på at kontakten med kvinneorganisasjonene er svekket etter at disse mistet representasjonen i Rådet (Skjeie m.fl. 1989). Dette kan være uheldig i den grad kvinneorganisasjonene sitter med erfaring fra konkret likestillingsarbeid som forskningsmiljøer ikke kan erstatte.
5.3.7 Likestillingsrådet og kommunene
I St. meld. nr 70 (1991-92) blir det understreket at det lokale likestillingsarbeidet er en prioritert oppgave og at kommunene er viktige aktører i det offentlige likestillingsarbeidet. Det blir i meldingen vist til at likestilling i praksis avhenger av tiltak på felt som primært er kommunenes ansvar, for eksempel barneomsorg. Et flertall av kommunene har opprettet egne likestillingsutvalg, eller har lagt likestilling som en av flere arbeidsoppgaver til allerede eksisterende utvalg. I forarbeidet til Likestillingsrådets mandat heter det at Likestillingsrådet skal legge vekt på kontakten med de kommunale likestillingsutvalgene, og i forskriftene at de skal virke som rådgiver for de kommunale likestillingsutvalgene. I heftet Lov om likestilling mellom kjønnene. Veiledning og fullstendig lovtekst (Likestillingsombudet 1993) står det at Likestillingsrådet skal være kontaktorgan mellom de kommunale likestillingsutvalgene og de sentrale myndighetene. Den synlige kontakt mellom Likestillingsrådet og de kommunale likestillingsutvalgene er en kontaktkonferanse som arrangeres annet hvert år av Likestillingsrådet. Slik dette fungerer i dag arrangeres den andre av to konferanser i slutten av en kommunevalgperiode. Det ville vært mer hensiktsmessig å ha en slik skolering i starten av en valgperiode.
Som pekt på i kap. 3, ønsket det daværende Forbruker- og administrasjonsdepartementet at de kommunale utvalgene skulle utarbeide handlingsplaner og årsmeldinger og at de kunne fungere som kommunens vaktbikkje i likestillingsspørsmål. Når en del kommunale utvalg er passive, og når arbeidet med kommunale handlingsplaner ofte har gått tregt, kan dette kanskje sees i sammenheng med de begrensede virkemidlene som finnes på dette området. Kommunene er ikke stilt overfor lovpålagte krav, og de kan selv velge om de vil gjøre bruk av det sentrale likestillingsapparatets støtte og veiledning.
Selv med sterkere statlige virkemidler på dette området vil det imidlertid være vanskelig for en sentral instans å holde tett kontakt med og ha oppdatert oversikt over virksomheten i samtlige kommuner. Sammenliknet med en del andre politikkområder kan det se ut til at det mangler et regionalt ledd som likestillingsapparatets forlengede arm i rollen som støtte og veileder.
5.3.8 Barne- og familiedepartementet og de andre departementene
Departementene har ansvaret for å integrere likestillingshensynet i sin egen virksomhet og å påse at likestillingsperspektivet ivaretas i de underliggende etater. Barne- og familiedepartementet har ansvaret for koordinering av dette arbeidet. Departementet har imidlertid ingen formelle sanksjonsmuligheter overfor departementer som ikke følger opp integreringsstrategien, men det kan utøves press, f.eks ved at likestillingsstatsråden tar kontakt med statsråder for de departementene som ikke følger opp.
Det er overfor utvalget reist spørsmål om Barne- og familiedepartementet er den mest hensiktsmessige departementstilknytning for likestilling. Riktig nok er likestilling nylig skilt ut som en egen seksjon i Familie- og barnehageavdelingen, men fortsatt oppfattes det å være en tett kopling til familiepolitikken. Disse to politikkområdene vil kunne romme ulike perspektiver på samme problemstilling, og en sterk familiepolitisk påvirkning på likestillingspolitikken kan derfor være problematisk. For eksempel er det ikke slik at ordninger som tjener familiesamhold nødvendigvis også tjener likestilling.
Utvalget har registrert de positive effekter som er oppnådd i Sverige og Danmark av å plassere ansvaret for likestilling ved statsministerens kontor, men anser at dette spørsmålet ligger utenfor utvalgets mandat.
Gjennom året er det bare i budsjettdebatten at likestillingsspørsmål regelmessig tas opp i Stortinget. Det er muligens en svakhet at dette temaet ikke er gjenstand for faste redegjørelser av ansvarlig statsråd, slik det er i f. eks. Danmark. For å styrke politikkutformer og -samordnerrollen ville det være ønskelig at det ble holdt slike redegjørelse regelmessig.