6 Alternative modeller og utvalgets forslag til organisering av likestillingsapparatet

6.1 Innledning

Innledningsvis presenteres de andre nordiske lands organisering av likestillingsapparatet. De forskjellige organiseringsmåtene er blant annet betinget av landenes ulike institusjonelle tradisjoner og aktuelle politiske prioriteringer og situasjoner. Modellene presenteres derfor ikke her som konkrete valgmuligheter for norske forhold, men fordi det kan være elementer i disse som er interessante i forhold til organiseringen av det norske likestillingsapparatet.

Etter beskrivelsene og vurderingene av de øvrige nordiske modellene, presenteres og vurderes to aktuelle modeller for Norge.

6.2 De nordiske lands organisering av likestillingsapparatet

6.2.1 Svensk modell

Sverige har en egen likestillingsminister som har samordningsansvaret for regjeringens likestillingspolitikk. Før valget høsten 1994 var det sosialministeren (som også var visestatsminister) som var likestillingsminister. Etter valget er hovedansvaret for regjeringens likestillingspolitikk lagt til den nåværende visestats­minister. I tillegg til visestatsministeren har 4-5 personer likestillingsspørsmål som en del av sitt ansvarsområde på politisk nivå. Vise­statsministeren har også håndplukket enkelte personer til å delta i et nyopprettet debattforum (Jämställdhetsdelegationen) som eksisterer så lenge visestatsministeren ønsker. Bakgrunnen for opprettelsen var at visestatsministeren ønsket å samle noen personer som kunne komme med nye ideer og friske innspill til likestillingsdebatten. Jämställdhetsenheten har en observatør på møtene.

Jämställdhetsenheten, som er en departementsenhet, arbeider direkte under likestillingsministeren. Enheten har 9 ansatte. Jämställdhetsenheten har rollen som aktiv samordner i forhold til de øvrige departementene. Den går gjennom alle forslag til proposisjoner etc., og likestillingsministeren kan stoppe disse dersom likestillingshensynet ikke er ivaretatt på en tilfredsstillende måte.

Jämställdhetsenheten saksbehandler og regjeringen beslutter hvert år fordelingen av ca. 10 millioner kroner til ulike likestillingsprosjekter (ikke forskning). Regjeringen bestemmer også fordelingen av midler til ulike kvinneorganisasjoner (ca. 3 millioner).

Länseksperter/likestillingseksperter. Etter forslag fra Regjeringen og beslutning i Riksdagen har det blitt etablert stillinger for länseksperter på likestilling i alle svenske län. Til sammen er det 24 länsexperter som alle er statlig ansatte. Likestillingsekspertene er direkte knyttet til länshøvdingen. Dette er en naturlig organisering, ettersom det allerede eksisterer et system med eksperter på ulike områder som har en slik tilknytning til länshøvdingen.

Bakgrunnene for å opprette stillinger som länseksperter på likestilling, er at man ønsker at de nasjonale likestillingsmålene skal få en bedre regional og lokal forankring enn det som er tilfellet i dag. I forslaget fra regjeringen heter det:

Det fremgår att förankringen i länsledningen ofta är svag. Få länsstyrelser har lyckats integrera ett kvinnoperspektiv i olika projekt och program (Regeringens proposition 199/94:147 om jämställdhetspolitiken).

Blant länsekspertenes arbeidsoppgaver er:

• følge opp de nasjonale målene for likestilling i länet

• være ansvarlig for en likestillingsstrategi i det utadrettede arbeidet som omfatter alle relevante saksområder innenfor länsstyrelsen

• samordne statlig, kommunal og landstingkommunal virksomhet på området og derved ha en initierende, kunnskapsoppbyggende, støttende og oppfølgende rolle

• være en støtte for regionens foretak/arbeidsplasser i deres likestillingsarbeid

• samarbeide med Jämstalldhetsombudsmannen i spørsmål som angår likestilling i arbeidslivet

• være oppmerksom på behovet for å øke den kvinnelige representasjonen i besluttende organer

Jämställdhetsrådet ble opprettet i 1983. Det er et forum for informasjon og meningsutveksling mellom politiske partier, kvinneorganisasjonene, arbeidslivsorganisasjonene m.fl. og regjeringen. Rådet består av 32 representanter med personlige vararepresentanter. Likestillingsministeren leder Rådet, og Jämställdhetsenheten er sekretariat. Rådet møtes minst fire ganger i året. Jämställdhetsombudsmannen er observatør på møtene.

Jämställdhetsombudsmannens oppgave er å håndheve likestillingsloven. Lovens virkeområde er arbeidslivet. Ombudet håndhever også lovbestemmelsen om aktive tiltak, deriblant bestemmelsen om at alle virksomheter med mer enn 10 ansatte skal utarbeide handlingsplaner for likestilling. Ombudet har myndighet til å henvise brudd til Jämställdhetsnämnden, som kan pålegge bøter overfor de virksomhetene som ikke oppfyller bestemmelsen.

Ombudet har pr. i dag 13 ansatte, blant annet en egen informasjonsmedarbeider. Ombudet gir ut ulike brosjyrer og et tidsskrift som kommer ut seks ganger i året.

Kilde: 

Kommentar til den svenske organiseringen

I Sverige er det blitt lagt større vekt på likestillingsarbeidet de aller siste årene. Dette har skjedd delvis ved en styrking av det politiske apparatet rundt likestillingsministeren og ved at det satses på en langt sterkere forankring av likestillingsarbeidet lokalt. Opprettelsen av 24 länseksperter på likestilling viser at man satser ressurser på dette feltet.

6.2.2 Finsk modell

I Finland er det også en egen minister som har ansvar for Regjeringens likestillingspolitikk, men det varierer hvilken minister dette er. For tiden er sosial- og helseministeren også like­stillingsminister, og saksområdet er også administrativt underlagt Sosial- og helsedepartementet. Det er imidlertid ingen egen enhet på departementsnivå som arbeider faglig med likestilling. Dette arbeidet foregår i Jämställdhetsbyrån. Dette kontoret består av Jämställdhetsdelegationens sekretariat og Jämställdhetsombudsmannen.

Jämställdhetsombudsmannen leder kontoret. Foruten denne oppgaven er Jämställdhetsombudsmannens hovedoppgave å overvåke likestillingsloven. Finland fikk sin likestillingslov i 1987. Ombudet følger også med i hvordan likestilling gjennomføres i praksis innenfor de ulike deler av arbeidslivet.

Jämställdhetsdelegationen er et politisk organ som settes sammen på bakgrunn av det parlamentariske styrkeforholdet, slik at delegasjonens sammensetning speiler Riksdagens sammensetning. Delegasjonen utnevnes for tre år av gangen av den statsråden som er tillagt ansvaret for likestillingssaker. Leder og nestleder av delegasjonen er for tiden Riksdags­medlemmer. Delegasjonen fører likestillingsdiskusjoner med myndighetene, arbeidslivsorganisasjonene og øvrige interessegrupper. Delegasjonen arbeider med planlegging og utvikling av likestillingspolitikken.

Jämställdhetsdelegationen har oppnevnt fire underkomiteer:

• mannsseksjon

• forskningsseksjon

• seksjon for vold mot kvinner

• seksjon med ansvar for å forberede Beijingkonferansen

Komiteene tar opp nye saker som de presenterer for delegasjonen. Underkomiteene kan også i kraft av sin kompetanse virke som overvåknings- eller kontrollgruppe for ulike prosjekter.

Det er høsten 1994 vedtatt en lovbestemmelse i Riksdagen om at virksomheter med mer enn 30 ansatte skal ha handlingsplaner for likestilling. Bestemmelsen omfatter både offentlige og private virksomheter.

Kilde: 

Kommentar til den finske organiseringen

I Finland er organiseringen av likestillingsapparatet oppe til vurdering. Det diskuteres om man bør dele Jämställdhetsbyrån i to adskilte enheter; ett kontor for Jämställdhetsdelegationen og ett kontor for Jämställdhetsombudsmannen. I en kort enmannsutredning, som nylig ble utarbeidet, blir det pekt på at det er slik Jämställdhetsbyrån fungerer i praksis. Det andre alternativet det pekes på i utredningen er en sterkere integrering av de to enhetene. Dette innebærer at Jämställdhetsombudsmannen både formelt og i praksis får myndighet over medarbeiderne på Jämställdhetsbyrån. Utredningen reiser disse to alternativene, men trekker ingen konklusjoner.

6.2.3 Dansk modell

I Danmark er ansvaret for likestillingspolitikken på regjeringsnivå lagt til statsministeren. Han koordinerer arbeidet i forhold til Folketinget og innen regjeringen. Flere av statsrådene har fått delegert ansvar for deler av like­stillingspolitikken. For eksempel er arbeidsministeren for tiden nordisk likestillingsminister, og sosialministeren er ansvarlig for de danske forberedelsene til Beijing-konferansen.

Det sentrale organ for likestillingsarbeidet er Likestillingsrådet. Likestillingsrådet ble opprettet av statsministeren i 1975. Senere er Likestillingsrådet lovfestet. Foruten likestillingsloven som bestemmer Likestillingsrådets arbeidsoppgaver, er det ytterligere fire spesiallover om likestilling:

• Likebehandlingsloven, som omhandler likestilling mellom kvinner og menn i arbeidslivet og når det gjelder svangerskapspermisjon m.v.

• Likelønnsloven

• Utvalgsloven om likestilling mellom kvinner og menn ved utnevning av medlemmer til offentlige utvalg, kommisjoner m.v.

• Bestyrelseloven om likestilling mellom kvinner og menn ved oppnevnelse av styrer o.l. i den statlige forvaltning.

Likestillingsrådets oppgave er å fremme likestilling mellom kvinner og menn i samfunnet herunder på arbeidsmarkedet, i undervisning, utdannelse og i familielivet. Likestillingsrådet behandler også saker i henhold til likestillingslovene.

Likestillingsrådet utnevnes av statsministeren og består av 9 medlemmer. 3 av medlemmene oppnevnes etter forslag fra arbeidslivets parter, 3 etter forslag fra Danske Kvinders Nationalråd, 1 medlem fra Dansk Kvindesamfund og 1 medlem representerer kvinneforskningen. Lederen av rådet har som regel vært Folketingsmedlem, og arbeider ca. én dag pr. uke som rådsleder. Utnevnelsen gjelder for en periode på fire år.

Likestillingsrådet hører administrativt under statsministeriet. I sekretariatet arbeider 15 personer.

Rådet og sekretariatet arbeider nært sammen og er pådrivere i likestillingsarbeidet innenfor gitte lover, regjeringens handlingsplan m.v. På bakgrunn av at arbeidet er knyttet til statsministeriet kan rådsleder og sekretariat ta initiativ til kontakt og nært samarbeid med de ulike statsrådene og deres departementer. Samtidig har Likestillingsrådet med sekretariatet en nokså fri og uavhengig stilling i forvaltningen.

I Danmark har man ikke opprettet en egen stilling som likestillingsombud. Denne typen saker behandles av jurister i sekretariatet i henhold til likebehandlingsloven og like­lønnsloven, og blir deretter lagt fram for Likestillingsrådet til avgjørelse

Likestillingsrådet prioriterer innsats på arbeidsmarkedsspørsmål både i offentlig og privat sektor. Det er her opprettet en egen gratis rådgivningstjeneste som et instrument for å styrke denne delen av arbeidet.

I tillegg til Likestillingsrådet har statsministeren nedsatt et internasjonalt likestillingsutvalg med det formål å følge det internasjonale likestillingsarbeidet.

Da Folketinget i 1994 drøftet resultatene av likestillingsarbeidet for perioden 1991-1993 ble det vedtatt å intensivere likestillingsarbeidet også lokalt. Dette skal blant annet skje ved at det forhandles med Kommunernes Landsforening og Amtsforeningen om å styrke likestillingsarbeidet i kommuner og amter.

Folketinget vedtok også å be statsministeren om å fremme en årlig oversikt over de ulike ministrenes initiativ i likestillingsarbeidet, og om at regjeringen innen 1996 fremlegger for Folketinget en samlet vurdering av resultatene av likestillingsarbeidet i Danmark.

Kilde: 

Kommentar til den danske organiseringen

I Danmark er Regjeringen bredt engasjert i likestillingsarbeidet ved at statsministeren selv har hovedansvaret og at flere av ministrene direkte er pålagt delansvar. Folketinget er også aktivt med i arbeidet. Det statlige apparatet er oversiktlig organisert ved at alle oppgaver er samlet i ett sekretariat under statsministeriet. Likestillingsrådet spiller en aktiv rolle og opptrer uavhengig og med selvstendige initiativ. I Danmark tar man sikte på å intensivere arbeidet de nærmeste år både på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå og i privat sektor.

6.2.4 Oppsummering

Både Norge, Sverige, Finland og Danmark ligger langt fremme når det gjelder arbeid for likestilling. I internasjonal sammenheng vises det ofte til hva de nordiske land har oppnådd. Alle landene har etablert et offentlig likestillingsapparat, men som beskrivelsene viser er apparatet ulikt organisert i de ulike land. Dette skyldes som nevnt blant annet ulike institusjonelle tradisjoner og aktuelle politiske prioriteringer og situasjoner. Det er derfor ikke aktuelt eller ønskelig å direkte overføre eller velge en av disse modellene. Det vil imidlertid være elementer i disse landenes organisering som er interessante og relevante for norske forhold.

Utvalget har merket seg at plasseringen av ansvaret for likestilling på departementsnivå varierer mellom landene. I Danmark er ansvaret lagt direkte under statsministeren og i Sverige under visestatsministeren. Under utvalgets møte i Sverige ble det pekt på at flyttingen av likestillingsenheten fra Sosialdepartementet til visestatsministerens kontor hadde medført en høyning i likestillingsarbeidets status. Utvalget merket seg også den svenske satsingen på lokalt likestillingsarbeid med opprettelse av en statlig lønnet likestillingsekspert i hvert län. I alt 24 nye stillinger ble opprettet i 1994.

6.3 Bakgrunn og premisser

6.3.1 Bakgrunn

Regjeringen foreslo i St.meld. nr. 70 (1991-92) Likestillingspolitikk for 1990-åra en omorganisering av det statlige likestillingsapparatet. Forslaget gikk ut på å omorganisere Likestillingsrådet til et kontaktutvalg for likestilling. Kontaktutvalget var tenkt som et permanent rådgivende utvalg for regjeringen. Regjeringen uttalte at den ville ha jevnlig kontakt med utvalget i spørsmål av likestillingspolitisk betydning, og utvalget ville ha nær tilknytning til likestillingsstatsråden. Sekretariatsfunksjonen – innkalling og saksforbredelser – var tenkt å ligge til Barne- og familiedepartementet.

Ifølge Regjeringens forslag burde kontaktutvalget ha 15-20 medlemmer og møtes to til fire ganger i året. Organisasjoner og enkeltpersoner som har likestilling som arbeidsområde eller interessefelt burde være representert.

I meldingen heter det at et slikt utvalg ville kunne fange opp signaler om hvilke likestillingspolitiske spørsmål som er aktuelle både nasjonalt og internasjonalt. Regjeringen ønsket at utvalget skulle ha en idéskapende rolle og samtidig kunne være et forum hvor Regjeringens medlemmer på et tidlig tidspunkt kunne prøve ut saker fra sitt fagområde. Regjeringens ønske var at et slikt bredt sammensatt utvalg kunne bidra til at likestillingspolitikk ble satt høyere på den politiske dagsorden.

Videre foreslo Regjeringen at dagens sekretariat skulle gjøres om til et kompetansesenter for likestilling. Kompetansesenteret var tenkt underlagt Barne- og familiedepartementet som en ytre etat med særlig ansvar for informasjons- og kunnskapsspredning. Lokalisering og antall stillinger ville være som i dag.

I stortingsmeldingen ble det også åpnet for at arbeidsdelingen mellom kompetansesenteret og departementet burde drøftes nærmere, men Regjeringen la opp til at de arbeidsoppgaver sekretariatet utfører i dag skulle videreføres i kompetansesenteret. Det gjaldt blant annet arbeidsoppgaver som:

• utadrettet likestillingsarbeid

• debattskapning

• opplæring

• informasjon

Kilde: 

Regjeringens forslag om å omorganisere Likestillingsrådet til et kontaktutvalg og sekretariatet til et kompetansesenter underlagt Barne- og familiedepartementet, fikk ikke tilslutning under komitébehandlingen i Stortinget. Forbruker- og administrasjonskomitéen ga i sin innstilling uttrykk for at det var ønskelig med en gjennomgang av likestillingsapparatets organisering. Den understreket imidlertid at en omorganisering av likestillingsapparatet må sikre at det fortsatt eksisterer et organ som har en selvstendig uttalerett og en uavhengig rolle vis-a-vis Regjeringen (Innst.S.nr 148 (1992-93)).

6.3.2 Premisser for utvalgets forslag

For å få en bedre forståelse av virksomheten i det sentrale likestillingsapparatet ble det i kap. 5 gjort et analytisk skille mellom fem utadvendte roller som skal ivaretas av de tre instansene i apparatet:

• Politikkutformer og -samordner (ivaretas av departementet)

• Lovhåndhever (ivaretas av Likestillingsombudet)

• Pådriver (ivaretas hovedsaklig av Likestillingsrådet/sekretariat, men Ombudet kan være pådriver i forhold til lovverket)

• Holdnings- og atferdspåvirker (ivaretas av alle tre, men hovedsaklig av Likestillingsrådet/sekretariat)

• Støtte og veileder (ivaretas av alle tre, men hovedsaklig av Likestillingsrådet/sekretariat)

I tillegg ble det pekt på at alle de tre instansene i likestillingsapparatet er avhengige av å utvikle kompetanse og drive informasjonsarbeid for å ivareta de fem rollene.

I en vurdering av likestillingsapparatets virksomhet ser ikke utvalget noen grunn til vesentlige endringer med hensyn til de roller som ivaretas i dag. Trolig vil ingen av dem kunne reduseres eller nedprioriteres uten at den samlete virksomheten svekkes vesentlig med tanke på å nå resultater.

Et første premiss for den fremtidige organiseringen av det sentrale likestillingsapparatet vil derfor være at det fortsatt bør sikres et organisatorisk grunnlag for å ivareta alle de nåværende rollene. Innenfor denne rammen vil imidlertid utvalget kommentere enkelte sider ved noen av rollene for å utforme premisser for valg av fremtidig organisasjonsmodell.

Premisser knyttet til politikkutformer og -samordnerrollen

Utvalget ser grunn til å legge bedre til rette for politikkutformer og -samordnerrollen. For å få tilstrekkelig bredde i premissgrunnlaget for politikkutformingen, er det viktig at den ansvarlige statsråd, i tillegg til sine samordnende oppgaver vis-a-vis de andre departementene, har mulighet til å komme i dialog med et bredt spekter av iverksettere, fagmiljøer og frivillige organisasjoner. Trolig har Likestillingsrådet opprinnelig vært tiltenkt en slik funksjon, men et selvstendig råd med eget sekretariat syns mindre egnet for dette.

Et premiss for organiseringen er derfor at det bør etableres et forum der likestillingsstatsråden og Regjeringen etter behov kan spille ut likestillingspolitiske ideer til diskusjon og motta faglige og politiske tilbakemeldinger på slike ideer, gjeldende politikk, praksis og dessuten motta forslag til nye initiativ.

En styrking av politikkutformerrollen kan også tilsi at statsråden bør ha regelmessig anledning til å sette likestillingspolitikk på den parlamentariske dagsorden. Det kan her vises til enkelte andre departementers praksis med politiske redegjørelser (utenrikspolitisk, miljøvernpolitisk, forvaltningspolitisk) som de ansvarlige statsrådene avgir regelmessig for Stortinget til debatt. Dette vil også gi Stortinget en systematisk mulighet til å ivareta sitt overordnede ansvar for politikken på dette området, bla. ved å gi politisk tilbakemelding og fremme nye initiativ overfor likestillingsstatsråden.

En slik regelmessig likestillingspolitisk redegjørelse tilsier en forutgående samordningsprosess mellom departementene når det gjelder oppfølging av resultater, rapportering av erfaringer og innretning av nye tiltak. Slik sett kan dette også styrke Barne- og familiedepartementets samordnerrolle i forhold til de andre departementene.

For å få tilstrekkelig tyngde i samordningen av et tverrsektorielt politikkområde som likestilling kan det dessuten være grunn til å vurdere sterkere virkemidler enn det Barne- og familiedepartementet hittil har hatt, f.eks. mulighet til å stanse andre departementers forslag hvis disse ikke har vurdert likestillingspolitiske hensyn.

Premisser knyttet til lovhåndheverrollen

Utvalget ser betydningen av at omgivelsene har tillit til at lovhåndheverrollen ivaretas på en saklig måte og i lojalitet til regelverket. Dette betyr for det første at lovhåndheveren bør ha en faglig uavhengighet i forhold til Regjering og departement, slik at Likestillingsombudet ikke kan instrueres om lovforståelsen. Det betyr også at Ombudets pådriverolle sterkt må knyttes til likestillingsintensjoner bak lovverket, og til oppfølging, kontroll og overvåkning av likestillingsloven. Dersom Likestillingsombudet blir oppfattet som en politiserende pådriver uten faglig forankring, vil dette undergrave lovhåndheverrollens troverdighet. Denne begrensningen er imidlertid ikke til hinder for at Likestillingsombudet kan ta til orde blant annet for endringer innenfor sitt juridiske virkeområde. Dette følger med ansvaret for å håndheve likestillingsloven og skaper ikke tvil om Likestillingsombudets saklighet.

Som premiss for organiseringen tilsier dette at lovhåndheverrollen fortsatt organiseres som ombud, dvs. faglig uavhengig av departementet. Utvalgets flertall (Aspaker, Bjørnerud, Buttedahl, Hatland, Hernes, Aasrud Jahren og Solumsmoen) mener at lovhåndheverrollen utad bør profileres som en kvalitativt annen rolle enn pådriverrollen, se pkt. 6.5.1. Mindretallet (Koritzinsky og Ryel) vil understreke at en effektiv lovhåndheverrolle blant annet er avhengig av en faglig basert utadrettet pådriverrolle, og viser forøvrig til sine vurderinger i pkt. 6.5.2.

Premisser knyttet til pådriverrollen

Et helt sentralt premiss for organiseringen er å sikre at pådriverrollen kan utøves med faglig uavhengighet på samme måte som hittil. Dette ga Stortingskomiteen klart uttrykk for ved behandlingen av St. meld. nr 70 (1991-92). Frem til i dag har dette vært organisert ved at pådriverrollen har vært lagt til Likestillingsrådet som har vært bemannet dels med interesserepresentanter, dels med personer som er utpekt på fritt grunnlag. I tillegg har Likestillingsrådets mandat, som er godkjent i Stortinget, vært det viktigste grunnlaget for uavhengighet.

Pådriverrollen forutsetter også evne og mulighet til å påvirke den offentligpolitiske dags­orden, slik at likestillingspolitiske perspektiver kan fokuseres og bli tatt hensyn til. Dette innebærer at den instansen som skal ivareta pådriverrollen må kunne reagere raskt, både med å lansere egne utspill i media og med å imøtegå eller støtte andres utspill. Lederen for den instansen som ivaretar pådriverrollen må derfor kunne representere instansen utad med kritiske og konstruktive synspunkter, og ikke være avhengig av en senere behandling i et overordnet kollegialt organ for å kunne ta standpunkt. Dette tilsier en annen organisering enn dagens Likestillingsråd. Slik Likestillingsrådet er organisert i dag, er det vanskelig å gi lederen for sekretariatet så vide fullmakter, uten at rådet samtidig må overflødiggjøre seg selv som et rådgivende organ.

Samtidig vil en så vidt stor selvstendighet for lederen av pådriverinstansen peke i retning av åremålsansettelse. Det kan dessuten antas at det i rollen som kritisk pådriver ligger en fare for utbrenthet som også taler for en tidsbegrensning.

Påvirkning via den offentlig-politiske dagsorden stiller også krav til den som representerer pådriverinstansen utad. For å få gjennomslagskraft i media må vedkommende ha likestillingspolitisk og faglig tyngde, og han/hun må ha evne til nytenkning og kreativitet med hensyn til vinkling og utforming av budskapet.

Når det er et viktig poeng å skjerme den instansen som ivaretar pådriverrollen mot statsrådens faglige instruksjonsrett, kan det være logisk å tenke seg denne instansen organisert som en enhet utenfor forvaltningen, f. eks. som en egen stiftelse. Det blir da et spørsmål om hvordan en slik instans skulle finansieres. Uten en vesentlig ekstern finansiering ville en slik instans vanskelig forsvare en fristilling fra staten. Selv om Likestillingsrådet i dag har enkelte eksternt finansierte oppdrag legger utvalget til grunn at den instans som skal ivareta pådriverrollen i altoverveiende grad vil være – og bør være – bevilgningsfinansiert. Utvalget legger også vekt på at den instansen som skal ivareta pådriverrollen må være helt uavhengig, også av markedskrefter. Utvalget går ikke nærmere inn i denne diskusjonen, men legger til grunn at instansen fortsatt bør være et ordinært forvaltningsorgan, men med en formelt avklart faglig uavhengighet av statsråd og departement.

Premisser knyttet til holdnings- og atferdspåvirkerrollen og støtte- og veilederrollen

Holdings- og atferdspåvirkerrollen og støtte- og veilederrollen gir få premisser for å velge organisasjonsmodell. Det er imidlertid grunn til å la hovedansvaret for disse rollene ligge utenfor departementet, slik at det er relativt stor frihet til å velge virkemidler og utforming av denne virksomheten.

Det kan være hensiktsmessig at disse to rollene ivaretas av samme instans som ivaretar pådriverrollen, slik at utøvelsen av disse rollene kan påvirke hverandre, f.eks.ved at holdnings – og atferdspåvirkningen kan ha et offensivt og kritisk preg.

Premisser knyttet til kompetansefunksjonen

Utvalget ser det som et svært viktig premiss at det legges til rette for å beholde og videreutvikle kompetansen i det sentrale likestillingsapparatet, ikke minst kompetansen det nåværende rådssekretariatet representerer. Særlig for den som i fremtiden skal ha hovedansvaret for å ivareta støtte- og veilederrollen og holdnings- og atferdspåvirkerollen er det avgjørende å holde høy faglig kvalitet. Dersom en slik kompetanse ikke er til stede, vil brukerne ikke henvende seg til instansen. Pådriverrollen vil også styrke sin gjennomslagskraft ved å demonstrere et høyt kompetansenivå.

Et første utgangspunkt vil være å stille relevante erfarings- og utdanningskrav til medarbeiderne. For lovhåndheverrollen er det primært nødvendig med juridisk kompetanse, mens det for politikkutformer- og samordnerrollen vil være en fordel med en bredere bakgrunn. For den som skal utøve pådriverrollen, holdnings- og atferdspåvirkerrollen og støtte- og veilederrollen vil trolig en variert erfarings- og fagbakgrunn være en verdi i seg selv. Samfunnsvitenskapelige fag peker seg likevel ut som mest aktuelle. Vel så viktig kan det være at medarbeiderne har egen erfaring fra like­stillingsarbeid, spesielt med tanke på rollen som støtte- og veileder. Et særlig kvalifikasjonskrav er at medarbeiderne kan kommunisere godt med relevante miljøer, bla. med tanke på å initiere/gi støtte til utviklingsarbeid.

Kompetansefunksjonen legger også premisser for arbeidsform. Spesielt med tanke på støtte- og veilderrollen og pådriverrollen bør det legges stor vekt på faglig utveksling og oppdatering, bla. ved nær kontakt og samarbeid med andre fagmiljøer, også internasjonalt. I den instansen som tillegges disse rollene vil det ofte være behov for en prosjektrettet arbeidsform, til dels på tvers av institusjonsgrenser. Av dette følger krav til fleksibel personaldisponering og ressursutnytting, f.eks. ved hjelp av engasjementshjemler, hospiteringsordninger, prosjektmidler og en begrenset adgang til å yte konsulenttjenester mot betaling. Dette er premisser både for denne instansens interne arbeidsform og for departementets administrative styring av instansen.

Andre premisser

Uavhengig av de roller likestillingsapparatet skal ivareta mener utvalget at det er viktig at organiseringen etablerer klarere ansvarsforhold, mer entydig arbeidsdeling og bedre samordning enn hittil. Ved siden av å være ressursbesparende innad vil dette gjøre det mulig å skape klarere profiler utad for de ulike instansene innenfor apparatet. Begge de modellene som presenteres nedenfor gir god mulighet for å ivareta dette hensynet. Uansett modell er det behov for en relativt detaljert gjennomgang av arbeidsoppgavene med tanke på en ryddigere arbeidsdeling, spesielt gjelder det forholdet mellom departementet og det nåværende rådssekretariatet.

6.4 Alternative modeller

6.4.1 Innledning

Ut fra de premisser for organisering av like­stillingsapparatet som er drøftet ovenfor, har utvalget sett nærmere på to modeller. Den ene anbefales av utvalgets flertall, den andre av et mindretall.

De to modellene har følgende fellestrekk:

• Barne- og familiedepartementet har den politikkutformende og samordnende rollen

• Det opprettes et kontaktutvalg for regjeringen hvor sekretariatsfunksjonen legges til Barne- og familiedepartementet.

• Ansvaret for kontakten med, og oppfølging av likestillingsarbeidet i kommunene legges på departementsnivå

• Uavhengighet fra departementet ivaretas i begge modellene

6.4.2 Modell 1. Tredelt modell

I denne modellen omdannes Likestillingsrådets sekretariat til et eget organ – et Likestillingssenter. Senterets faglige uavhengighet i forhold til regjering og departement bør sikres i likestillingsloven, og dette understøttes ved at senteret organiseres med et eget styre.

Likestillingsombudet vil fortsatt være lovhåndhever og ha et informasjonsansvar og en pådriverrolle knyttet til utformingen av like­stillingsloven og andre lover som har betydning for likestilling mellom kvinner og menn.

Styret skal først og fremst være et driftsstyre og viktigste oppgaver vil være å vedta strategi- og virksomhetsplan, foreslå virksomhetens budsjett overfor departementet og ansette daglig leder og øvrig personale. Styret bør ikke være for stort, og det anbefales 5 medlemmer. De sentrale partene i arbeidslivet bør være representert (slik de er i Likestillingsrådet i dag). Styremedlemmene bør ha bred innsikt i og erfaring fra arbeidsområdet.

Likestillingssenteret ledes av en daglig leder som har stor grad av selvstendighet. Daglig leder har ansvar for å forberede saker til styret og for å lede virksomheten i tråd med den vedtatte virksomhetsplan. Daglig leder er også ansvarlig for at virksomheten drives innenfor vedtatte budsjetter og legge regnskapet frem for styret. Det er også daglig leders oppgave å lage innstillinger til styret i alle ansettelsessaker. Daglig leder har fullmakt til å uttale seg offentlig i alle spørsmål som hører under Likestillingssenterets virksomhetsområde, slik dette fremgår av senterets strategi- og virksomhetsplaner. Spesielt på dette området bør det legges vekt på å klargjøre rollefordelingen mellom daglig leder og styreleder. Stillingen som daglig leder besettes på åremål.

Likestillingssenterets oppgaver vil først og fremst være knyttet til støtte- og veilederrollen og holdnings- og atferdspåvirkerrollen. Formidling av kunnskap og informasjon om like­stilling til et bredt brukermiljø vil være sentralt. Likestillingssenteret skal ikke være en forskningsinstitusjon, men må ha kontakt med ulike miljøer som har erfaring fra likestillingsarbeid såvel som forskning. Likestillingssenteret må fungere som et knutepunkt og et nettverk mellom disse miljøene og brede brukergrupper. Utadrettet og praktisk likestillingsarbeid må også være en sentral del av virksomheten.

For å sikre arbeidsdeling og samarbeid mellom de ulike instansen bør det formaliseres faste kontaktmøter mellom Likestillingssenteret, Likestillingsombudet og Barne- og familiedepartementet (Likestillingsseksjonen).

Kilde: 

6.4.3 Modell 2. Todelt modell

Denne modellen innebærer at Likestillingsrådets sekretariat sidestilles med Likestillingsombudets nåværende sekretariat, som utgjør en egen avdeling som skal håndheve enkeltsaker i henhold til likestillingsloven. Likestillingsombudet blir leder av det nye, samlede organet. Den faglige uavhengigheten i forhold til Regjeringen og departementet vil være sikret gjennom likestillingsloven.

I tillegg til å ivareta lovhåndheverrollen vil Likestillingsombudets samlete virksomhet også omfatte rollene som holdnings- og atferdspåvirker, pådriver og støtte og veileder.

Oppgavene til den enhet som pr. i dag er Likestillingsrådets sekretariat vil i modell 2 bli tilsvarende som for Likestillingssenteret i modell 1.

For å sikre arbeidsdeling og samarbeid mellom de ulike instansene bør det formaliseres faste kontaktmøter mellom Likestillingsombudet og Barne- og familiedepartementet (Likestillingsseksjonen).

Kilde: 

6.5 Vurderinger

6.5.1 Flertallets vurdering

Utvalgets flertall mener at en tredelt modell best vil ivareta de premissene som er lagt til grunn for omorganiseringen (se pkt. 6.3.2). Med en slik tredelt organisering vil man fortsatt ha en instans som er uavhengig av departementet og Ombudet, dvs. med en klar grense mot politikkutformer- og samordnerrollen og lovhåndheverrollen. Politikkutformer- og samordnerrollen blir klart forankret i departementet og Likestillingsombudet vil beholde sin lovhåndhever- og pådriverrolle innenfor sitt juridiske virkeområde.

Det nye Likestillingssenteret vil i kraft av sin særlige kompetanse og sin uavhengige stilling ivareta rollen som pådriver ved å fremføre synspunkter på den offentlige likestillingspolitikken, ta initiativ til og fremme nye tema og problemstillinger i likestillingsdebatten. En tredelt modell vil også gi kontinuitet i forhold til den faglige kompetansen som Likestillingsrådet i dag sitter med. Dette vil kunne bidra til å styrke Likestillingssenterets dagsordensettende funksjon. Likestillingssenteret vil også ivareta og forsterke det som i dag oppfattes som Likestillingsrådets sterke side, det vil si holdnings- og atferdspåvirkerrollen og støtte og veilederrollen. Denne modellen gir muligheter for sterkere engasjement og høyere aktivitetsnivå når det gjelder kunnskaps- og informasjonsformidling om likestilling.

Utvalgets flertall legger særlig vekt på å beholde et klart skille mellom lovhåndheverrollen og den bredt definerte pådriverrolle som hittil har vært tillagt Likestillingsrådet. Ombudet har riktig nok også en pådriverrolle, men den kan nå knyttes entydig til likestillingslov og -regelverk. I motsatt fall vil Ombudets profil utad bli utydeliggjort.

Utvalgets flertall ser det dessuten som en fare at Likestillingsombudets troverdighet som en objektiv lovhåndhever kan bli svekket dersom ombudet samtidig skal ta initiativ til å komme med utspill av generell likestillingspolitisk karakter.

Med den rollefordeling som her er lagt til grunn, reduseres personavhengigheten, og det sikres at flere selvstendige aktører kan gjøre seg gjeldende i den offentlige likestillingsdebatten.

Enkelte vil hevde at en sterkere samordning av likestillingsapparatet vil gjøre det lettere å betjene publikum og mediene. Flertallet vil imidlertid fremheve viktigheten av et praktisk rettet samarbeid mellom Ombudet og Likestillingssenteret på dette området. Samtidig vil den foreslåtte organiseringen gi de to instansene Likestillingsombudet og Likestillingssenteret en klarere profil utad og derigjennom lette kommunikasjonen med media, publikum m.fl.

Utvalgets flertall understreker at den tredelte modellen ikke vil begrense Likestillingsombudets rolle. Flertallet ser det tvert i mot som en styrke klarere å rendyrke og videreutvikle Likestillingsombudets rolle som lovhåndhever. I dette ligger også det informasjonsansvar og pådriverarbeid som må gjøres i forhold til lovverk som har stor betydning for likestilling mellom kvinner og menn. I dag er det en viktig oppgave å få likestillingsloven til å virke i praksis.

Flertallet ser forøvrig ikke behov for et eget eksternt organ knyttet til Likestillingsombudet slik det nedenfor foreslås av mindretallet. Et slikt organ ville etter flertallets mening være overflødig og virke forvirrende innad og utad.

6.5.2 Mindretallets vurdering

Mindretallet ser både fordeler og ulemper ved modell 1 og 2. Utvalgets mindretall mener imidlertid at en todelt modell best ivaretar de premissene som er lagt til grunn for omorganiseringen (se pkt. 6.3.2 ). Dette gjelder også premisser knyttet til pådriverrollen slik de er beskrevet under nevnte punkt.

Mindretallet har vært opptatt av å få til en organisering av det statlige likestillingsapparatet som i størst mulig grad ivaretar et bedre samvirke mellom instansene, samt sikrer en samlet utnyttelse av fagkompetanse og av de tilgjengelige ressurser. En felles organisering kan bidra til en bedre samlet utnyttelse av ulik faglige kompetanser (juridisk hos Ombudet, og mer samfunnsvitenskapelig i sekretariatet). Ved en felles organisering mener mindretallet videre at det vil kunne være formålstjenlig å ha en felles informasjonsmedarbeider samt kontorsjef for den samlete administrative del av virksomheten (personell, budsjett o.l).

Som det fremgår av dokumentasjonen tidligere i denne utredningen (se pkt. 3.2.3) utgjør Likestillingsombudets arbeid ikke bare juridisk overvåkning og kontroll i mer snever forstand. Likestillingsloven tillegger ikke Ombudet en tradisjonell lovhåndheverrolle, idet blant annet vedtaksmyndighet og sanksjonsmyndighet mangler. Samtidig initierer loven en langt større aktitivitetsplikt og bruk av et spekter av ulike virkemiddel, enn hva som er vanlig for en lovhåndhever. En vesentlig del av Ombudets tid går da også med til støtte og veiledning, og til å fylle rollen som aktiv pådriver i forhold til regelverket generelt og likestillingsloven spesielt. Over halvparten av tiden går med til mer generell informasjon omkring aktuelle likestillingsspørsmål der både juridisk og tilknyttede faglige vurderinger etterspørres og tilbys. Som talloversikten under pkt. 3.2.2 og 3.2.3 viser, er det i dag betydelig overlapping i oppgavene utført av Likestillingsrådet og Likestillingsombudet.

Den kompetanse som Rådets sekretariat i dag sitter med vil ytterligere styrkes ved en bedre samhandling med Ombudets sekretariat (den juridiske kompetanse). I denne forbindelse nevnes at mindretallet har merket seg at de øvrige nordiske land har integrert ulik faglig kompetanse i sine likestillingsenheter, spesielt vises det til det svenske ombudets organisasjon.

Likestillingsombudets rettslige autoritet kan være en viktig faktor for at denne enheten kan bli møtt med interesse og respekt fra omverdenen. Nettopp en slik autoritet kan gi ekstra tyngde til enhetens kritiske rolle og rollen som pådriver og veileder. Dette kan også gjelde overfor departementet og statsforvaltningen forøvrig. Ombudet er ikke underlagt departementet, men er departementstilknyttet gjennom sin politiske uavhengige kontroll- og overvåkningsfunksjon.

På den annen side kan muligens Ombudets status som uavhengig og objektiv juridisk instans svekkes av at den nye enheten også skal ivareta en mer samfunnsvitenskapelig fundert kritiker- og pådriverrolle.

Mindretallet legger betydelig vekt på at en effektiv lovhåndheverrolle blant annet er avhengig av en faglig basert utadrettet pådriverrolle. Samspillet er viktig: Enkelttilfellene av brudd på likestillingsloven vil kunne gi grunnlag for en generalisering, som ved hjelp av mer samfunnsvitenskapelig fundert viten danner grunnlaget for kritiker- og pådriverrollen.

Ved en samordnet modell får publikum, media, organisasjoner, bedrifter m.fl. én instans å forholde seg til. Det skaper bedre oversikt for disse og gjør informasjonshenting enklere. På den annen side kan det offentlige likestillingsarbeidet utenfor departementet bli for tett knyttet opp til én person – det til enhver tid sittende Likestillingsombud. Dette kan medføre en økt personfokusering og innsnevre mangfoldet sammenliknet med oppdelingen i modell 1. Selv om man opptrer med et ansikt utad, vil man imidlertid innad i en samordnet modell få et større mangfold. Mangfold kan også sikres ved at modellen utbygges ved at Ombudet oppretter et bredt sammensatt organ, et organ som sikrer en mer samordnet bruk av Ombudets nettverk. Ved blant annet å komme med ideer og innspill kan organet bidra til styrke Ombudets samlete virksomhet.

En enhetlig organisering vil mer målrettet kunne nytte og samordne de knappe ressurser som sekretariatet og ombudet i dag har til rådighet. (Til sammen 6 + 7 stillinger). Det vil blant annet bli lettere å unngå dobbeltarbeid og/eller at viktige områder og spørsmål i likestillingsarbeidet blir forsømt. En samlet enhet vil mer forpliktende kunne lage handlingsplaner/virksomhetsplaner som prioriterer ressursbruken i det sentrale likestillingsapparatet utenfor departementet. Fordi den sammenslåtte enheten også blir større, vil det ved bedre felles utnyttelse av praktiske og administrative ressurser kunne frigis ressurser til større vekt på nytenkning, initiativ, oppfølging og veiledning; altså til pådriverrollen, støtte og veiledningsrollen og til holdnings- og atferdspåvirkerrollen. Også i forhold til departementet vil en slik felles enhet kunne stå sterkere, både gjennom sin størrelse, faglige bredde og tyngde.

6.6 Andre forslag til styrking av likestillingsarbeidet

Gjennom utvalgets arbeid er det også fremkommet forslag til styrking av likestillingsarbeidet som ikke direkte berører det sentrale likestillingsapparatet. Utvalget ønsker å få frem også disse forslagene fordi de berører svært viktige områder innenfor det likestillingspolitiske arbeidet.

6.6.1 Forslag vedrørende det kommunale og fylkeskommunale likestillingsarbeidet

Kommuner og fylkes­kommuner er ikke pålagt gjennom lov å opprette separate likestillingsutvalg. Mange har integrert likestillingsutvalgenes oppgaver i andre eksisterende utvalg. Denne tendensen har forsterket seg i mange kommuner gjennom den omorganiseringen som er iverksatt etter innføringen av ny kommunelov.

Utvalget mener at hver kommune og fylkeskommune bør pålegges å utarbeide regelmessige handlingsplaner og rapporter om likestillingsarbeidet, slik det nå gjøres i Danmark. Dette vil sikre at likestilling blir satt på dagsorden gjennom regelmessig politisk debatt i kommunestyrer og fylkesting.

Likestillingsarbeidets status må heves. Det må være et mål at likestilling integreres på alle saksområder som en grunnleggende vurdering i forkant av alle viktige beslutninger. Utvalg som har ansvar for likestillingsspørsmål må tidlig kobles inn i saksbehandling og gis reell myndighet i planprosesser og andre saker av spesiell betydning. En sentral administrativ og politisk plassering og en oppgradering av godtgjørelsen til utvalgsmedlemmene vil også bidra til en nødvendig heving av utvalgenes status.

Dersom det lokale likestillingsarbeidet skal forbedres, må oppfølgingen fra sentralt hold styrkes. Det vil imidlertid være vanskelig for en sentral instans å holde tett nok kontakt med virksomheten i hver enkelt kommune. Utvalget mener det er behov for et regionalt ledd som kan være det sentrale likestillingsapparatets forlengede arm i rollen som støtte og veileder. Som tidligere nevnt er dette i Sverige løst gjennom ansettelse av en likestillingsekspert i hvert län. Utvalget foreslår å opprette en stilling i hvert fylke, med ansvar for å støtte, veilede og følge opp det regionale og lokale likestillingsarbeidet. Utvalget har pekt på hvilke behov disse stillingene skal fylle, og forutsetter at de konkrete arbeidsoppgavene fastlegges av departementet. Utvalget viser til de oppgavene som er tillagt länsekspertene i Sverige, se pkt. 6.2.1. Stillingen legges til fylkeskommunen og finansieres av staten. En plassering i fylkes­kommunene vil være mest hensiktsmessig blant annet med tanke på sikre politisk forankring av likestillingsapparatet på regionalt nivå og vitalisere den lokalpolitiske debatten omkring likestillingsspørsmål.

Utvalgets medlem Dag Solumsmoen ønsker ikke å ta standpunkt til dette forslaget, så lenge det ikke er nærmere utredet hva slags behov en slik stilling skal fylle, hvilke virkemidler stillingene skal tillegges for å oppnå resultater, og hvilken organisatorisk plassering som vil være formålstjenlig.

For dette medlem synes det uansett lite hensiktsmessig å plassere slike stillinger i fylkeskommunen, hvis hensikten er å gi det sentrale statlige likestillingsapparatet en forlenget arm, bl.a. for å drive oppfølging av kommuner som viser liten framdrift i likestillingsarbeidet.

6.6.2 Andre forslag

Utvalget foreslår at regjering/likestillingsstatsråd bør redegjøre for Stortinget om utviklingen på det likestillingspolitiske området. Slike redegjørelser bør kunne gis f.eks. to ganger i løpet av Stortingsperioden og vil bidra til å sikre at likestillingsspørsmål jevnlig kommer på den politiske dagsorden.

Utvalget foreslår også at Utredningsinstruksen, som ble revidert ved kongelig resolusjon 16. desember 1994, endres slik at det gis pålegg om at likestillingspolitiske konsekvenser uansett omtales og vurderes i alle offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget på lik linje med økonomiske og administrative konsekvenser. Hensikten med dette er å formalisere kravet om å integrere kjønnsperspektivet og likestilling i alt offentlig utrednings- og reformarbeid.