1 Bakgrunnen for arbeidsgruppens oppnevning, sammensetning og mandat
1.1 BAKGRUNNEN FOR OPPNEVNINGEN AV ARBEIDSGRUPPEN
I de senere år har det vært gjort flere kartlegninger av den samlede helsetilstanden i Norge. Som eksempler på dette kan nevnes «Helse- og levekårsatlas for Hordaland og Noreg» i 1996, Helseundersøkelsen 1995 og den første Folkehelserapporten utgitt av Sosial- og helsedepartementet i 1994. Dette var et grunnlagsdokument for Helseministerens redegjørelse til Stortinget om folkehelsen. Det er blant annet fra miljøer som arbeider med slike samlete oversikter pekt på ønskemål knyttet til tilgang til data fra de eksisterende helseregistrene. Et særlig problem har vært å se informasjoner fra de forskjellige registrene i sammenheng.
Som et eksempel på dette vises til NOU 1997:20«Omsorg og kunnskap. Norsk kreftplan». Her sies det blant annet (side 27):
«Særtiltak. Helsetjenestedata
Arbeidet med denne utredningen har vist at viktig informasjon om ulike sider av norsk helsevesen er mangelfull. Informasjonen er spredd på ulike statlige og andre organer, ofte ikke direkte tilgjengelig uten etter et betydelig sammenstillings- og analysearbeid, informasjon som finnes kan være lite presis og er til dels svært mangelfull (f.eks. oversikter over helsepersonell), og det kreves i noen tilfeller økonomisk kompensasjon for utlevering av data. Oversikt med og styring av norsk helsevesen, inkludert viktig planarbeid, kan ikke foregå med slik fragmentarisk, ufullstendig og lite tilgjengelig informasjon.
Dette utvalget vil derfor foreslå at Sosial- og helsedepartementet innen år 2000 definerer data, dataelementer og rapporter som skal være tilgjengelige om norsk helsevesen og at det årlig utgis en rapport om «Helse-Norge» som sammenstiller denne informasjonen med inndeling på sykdomsgruppenivå.»
Loven om Helsetjenesten i kommunene (§1-4) sier at «Kommunenes helsetjeneste skal til enhver tid ha oversikt over helsetilstanden i kommunen og de faktorer som påvirker denne.» Også på fylkeskommunalt og statlig nivå står man overfor de samme utfordringene. Forskningsmiljøene har egne behov knyttet til data. Det er dermed vesentlig at forvaltning og forskning får lettere tilgang til data fra helseregistrene. I tillegg til å bedre tilgangen fra hvert enkelt register og for koblinger fra flere helseregistre, er det også ønskelig å gjøre data tilgjengelig for koblinger med informasjon om bl.a. demografi, økonomi, miljøforhold o.l. Ikke minst for at lokalforvaltning skal kunne få adgang til helseopplysninger om innbyggerne fra de nasjonale helseregistrene som grunnlag for lokal planlegging og beslutninger knyttet både til helsetjeneste og helsetilstand.
De sentrale epidemiologiske registre i Norge har gjennom de siste 20 år vært gjenstand for flere gjennomganger av både faglig og organisatorisk karakter. Samlet sett har disse gjennomgangene bl.a. pekt på at analysemulighetene som ligger i å samordne data i de ulike helseregistrene utnyttes alt for dårlig. Til tross for at Norge på noen områder har epidemiologiske registre i verdensklasse, er det blitt sett på som en tungvint og tidkrevende prosess å gi et oversiktsbilde på nasjonalt eller regionalt nivå. I noen tid har man hatt til vurdering de anbefalinger som ble gitt i NOU 1993:22 «Pseudonyme helseregistre». Regjeringen har besluttet å ikke gå videre med utredningens forslag om regionale helseregistre. I stedet ønsker man å finne fram til strategier for bedre utnyttelse av eksisterende helseregistre.
På bakgrunn av dette bestemte Regjeringen høsten 1996 å sette ned en arbeidsgruppe, bestående av representanter fra Sosial- og helsedepartementet, og fra aktuelle eksterne miljøer, for å utrede samordningsfunksjoner og utarbeide en strategi for hvordan en bedre kan utnytte data fra de nasjonale helseregistrene.
Arbeidsgruppen ble bedt om å vurdere mulighetene for standardisering innen registervirksomheten som ledd i en mer rasjonell utnyttelse av ressursene, herunder mulighetene for etablering av felles kodeverk og klassifikasjoner. Følgende hensyn skulle stå sentralt i gruppens arbeid:
Myndighetenes behov for kvalitativt god styringsinformasjon må ivaretas, kfr. krav om mål- og resultatstyring og betydningen av faglig tilsyn
Forskningens behov for lett tilgjengelige registerdata
Personverninteresser
Krav til høy faglig kompetanse
Rasjonell arbeidsfordeling med ivaretakelse av nødvendig samordning
Datasikkerhet relatert til dagens informasjonsteknologi
Kvalitet og oppdaterthet utfra dagens sykdomspanorama og helsetjeneste
Arbeidsgruppen skulle ikke foreslå organisatoriske endringer for de etablerte registrene, men drøfte alternative organisatoriske modeller for koordinering av data og dataflyt fra registrene.
Samtidig besluttet Regjeringen, blant annet med grunnlag i Boe-utvalget, å iverksette en gjennomgang av hjemmelsgrunnlaget for innsamling, bruk og formidling av data fra helseregistre og andre informasjonssystemer, med sikte på å utarbeide en ny lov om registre og informasjon innen helsesektoren. Dette arbeidet er forankret i Sosial- og helsedepartementet, og er startet opp. Arbeidsgruppens innstilling skal inngå som en del av lovarbeidet. Regjeringen har videre bestemt at eierskapet til helseregistrene skal overføres til Sosial- og helsedepartementet, og at den nye loven skal utformes på et slikt grunnlag.
1.2 ARBEIDSGRUPPENS MANDAT
Arbeidsgruppen skal:
Drøfte kriterier for, og vurdere og gi en oversikt over, hvilke eksisterende helserelaterte registre som inneholder data som bør koordineres i et mer samlet nasjonalt opplegg.
Drøfte og vurdere hvorledes en kan gi forvaltning og forskning lettere tilgang til, og således bedre utnyttelsen av, data fra de aktuelle helseregistrene. Dette omfatter både aggregerte/anonymiserte data og avidentifiserte individdata. I vurderingen skal det tas hensyn til grunnleggende personverninteresser.
Som en del av denne vurderingen må arbeidsgruppen vurdere mulighetene for, og potensialet i, ytterligere standardisering innen registervirksomheten som ledd i en strategi for mer rasjonell utnyttelse av ressursene, herunder mulighetene for etablering av felles kodeverk og klassifikasjoner. Dette må skje i nært samarbeid med det arbeidet som nå pågår i SMKK (Samordningsrådet for medisinske kodeverk og klassifikasjoner).
Følgende alternative organisatoriske modeller skal utredes:
En «knutepunkt-enhet» som fungerer som et informasjons-/serviceorgan og en bestiller av registerdata for forvaltning og forskning. Enheten bør hverken oppbevare datasett/registerinformasjon, eller utføre eventuelle koblinger, men heller være en formidler av informasjon og pådriver overfor registermiljøene, og ha form av å være en forvaltningsenhet. Enheten skal ha som fremste mål å legge til rette for forskning, ta viktige initiativ og bidra til tilgjengelighet av data for forvaltningen og forskningsmiljøene. Enheten skal ha høy kompetanse innenfor registervirksomhet, fungere som formidler av registerdata, være oppdatert i forhold til aktivitet på området og inneha servicefunksjoner for alle aktører i systemet. Det må legges til rette for klare kommunikasjonslinjer til registrene og Datatilsynet. Det må fremlegges konkrete forslag til hvordan en slik enhet skal sikres tilgang på data fra helseregistrene, og skisseres en virksomhetsbeskrivelse.
Det legges inn som en forutsetning at «knutepunkt-enheten» ikke bør være en omfattende konstruksjon. Forslag skal heller ikke ha preg av å innebære etablering av et sykdoms- og skaderegister.
En annen variant der «knutepunkt-enheten», i tillegg til å fungere som informasjons-/serviceorgan og formidle registerdata for forvaltning og forskning slik det er skissert ovenfor, også har visse utredningsfunksjoner. Dette innebærer å påta seg avgrensede forskningsoppdrag, som f.eks. omfatter kobling av registerdata etc. Det må vurderes hvilken form denne utredningsvirksomheten skal ha, hvem som eventuelt skal kunne bestille oppdrag fra analyse/forskningsenheten og om en slik organisering innebærer at enheten selv forvalter data, f.eks. i form av et minimum databasesett (MBDS). Arbeidsgruppen må også ta stilling til om og evt. hvordan en slik enhet i praksis skal kunne forvalte og foreta registerkoblinger på vegne av en «bestiller».
En samarbeidsmodell uten «knutepunkt-instans», herunder mulighet for etablering av et kontaktforum e.l., med sikte på å legge til rette for rasjonell utnyttelse av registerdata, samt for bedre kommunikasjon og samarbeid. Arbeidsgruppen skal også utrede evt. andre «modeller». Som innenfor alternativ c), må arbeidsgruppen også i hver av de øvrige modellene særskilt drøfte samarbeidsformer og informasjonsutveksling mellom aktører fra de eksisterende helseregistre, herunder behov for etablering av et kontaktforum, med sikte på å oppnå mer effektiv utnyttelse av de samlede ressursene på området. Deltagelse og innflytelse fra brukersiden i et slikt samarbeidsorgan må vurderes spesielt.
I alle modellene må sikring av kvalitet og oppdaterthet drøftes spesielt.
Arbeidsgruppen skal som en del av sin utredning studere, og gi en kort oversikt over lignende konstruksjoner i Sverige, Danmark og Finland.
Arbeidsgruppen må redegjøre for tiltakenes eventuelle administrative og økonomiske konsekvenser.
1.3 BESKRIVELSE AV PROBLEMET
Bakgrunnen for nedsettelsen av arbeidsgruppen var at både styrende myndigheter og brukere av data fra helseregistrene opplevde et generelt problem knyttet til:
dårlig tilgang til data fra helseregistrene
dårlig utnyttelse av eksisterende data fra helseregistrene.
Disse problemene er resultat av ulike faktorer hvor noen er knyttet til strukturelle dimensjoner, noen til kulturelle forhold mens andre er av mer generell karakter. Det er viktig å presisere at problemområdet er preget av kompleksitet og at problemene må sees i sammenheng. Det er også viktig å presisere at det refereres til typiske og gjennomgående tendenser og at variasjonene mellom de ulike registrene er betydelige.
De generelle problemene er ofte knyttet til:
lang leveringstid på data
sen oppdatering
mangelfull dokumentasjon av datainnhold, innsamlingsmetoder o.s.v.
ikke er tilfredsstillende datakvalitet
mangel på overordnet styring.
I stor grad er den strategiske styringen av registrene generert ut fra registrenes egne fagmiljøer. Det foregår heller ingen overordnet diskusjon som på generelt nivå vurderer ressursutnyttelse og økonomiske prioriteringer ved registrene. Dette kan delvis ha sin årsak i at den overordnede myndighet ikke har deltatt i utformingen av mål- og planverk, for eksempel i utarbeidelse av virksomhetsplan. Manglende overordnet styring og oppfølging har bidratt til det man kan kalle «privatisering» av den innholdsmessige styringen. Dette registreres som negativt i en del brukermiljøer fordi den får stor betydning for den service som ytes i forhold til å utlevere data.
Mange finner at flere helseregistre i begrenset grad har etablert opplegg og permanente rutiner som gir hurtig og god service tilpasset en bred brukergruppe. Det kan her synes som om det er lagt for liten vekt på samordning og kommunikasjon. Det foregår dobbeltarbeid. Det er mangel på felles kodeverk, klassifikasjoner og standarder, og mye informasjon som er verdifull blir ikke brukt fordi den presenteres i en form som ikke er direkte anvendelig.
Mye tyder på at eierforhold og ansvarsfordeling innenfor registervirksomheten er foreldet i forhold til føringer når det gjelder mål- og resultatstyring og endret sykdomspanorama. Det er heller ikke tatt høyde for at etterspørselen etter helseopplysninger øker generelt i samfunnet blant annet i forskning, til generelle styringsformål og som beslutningsgrunnlag i forvaltningen.
1.4 ARBEIDSGRUPPENS SAMMENSETNING
Arbeidsgruppen ble oppnevnt av Sosial- og helsedepartementet våren 1997 med følgende sammensetning:
Direktør Bjørn Henrichsen (leder), Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste
Underdirektør Elin Anglevik, Sosial- og helsedepartementet
Spesiallege Jan Vilhelm Bakke, Kommunal- og arbeidsdepartementet/Arbeidstilsynet
Professor Truls Bjerklund Johansen, Telemark sentralsykehus og Norsk institutt for urologi
Professor/overlege Eystein Glattre, Kreftregisteret
Fagsjef Sidsel Graff-Iversen, Statens helseundersøkelser
Rådgiver Asbjørn Haugsbø, Statens helsetilsyn
Direktør Ola Kindseth, SINTEF Unimed/Norsk pasientregister
Overlege Per Magnus, Statens institutt for folkehelse
Professor Dag S. Thelle, Universitetet i Oslo
Professor Grethe S. Tell, Universitetet i Bergen
Fagdirektør Johan-Kristian Tønder, Statistisk sentralbyrå
Videre ble det besluttet at arbeidsgruppen skulle disponere sekretærhjelp fra Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste og Sosial- og helsedepartementet.
Førstekonsulent Øyvind Christensen, Sosial- og helsedepartementet og førstekonsulent Dag Kiberg, Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste, har fungert som sekretærer for arbeidsgruppen.
1.5 ARBEIDSGRUPPENS METODE
Arbeidsgruppen har i løpet av perioden 10. april - 6. oktober 1997 holdt seks møter. På et av møtene orienterte Torbjørg Hogsnes fra Sosial- og helsedepartementet om Handlingsplanene for IT i helsesektoren og om Samordningsgruppen for medisinske kodeverk og klassifikasjoner (SMKK). Arbeidsgruppen har videre holdt seminar for representanter for helseregistrene, med innlegg av:
Gunstein Sundene, IT-koordinator for Fylkeslegene
Magnus Stenbeck, Epidemiologiskt Centrum, Sverige
Finn Gjertsen, Dødsårsaksregisteret, Statistisk sentralbyrå
Lorentz Irgens, Medisinsk fødselsregister
Leif Havelin, Hofteregisteret
Inger Stensvold, Ullevål sykehus
Frøydis Langmark, Kreftregisteret.
I samarbeid med Statens helsetilsyn har arbeidsgruppen gjennomført en skjemaundersøkelse blant landets nasjonale helseregistre. I tillegg har man rettet henvendelser til Epidemiologiskt Centrum i Sverige, STAKES i Finland og Sundhedsstyrelsen i Danmark.