2 Sammendrag
2.1 Utfordringen
Utgangspunktet for utvalgets arbeid er at den eksternt finansierte virksomheten som foregår ved institusjoner innenfor høgre utdanning er en viktig og betydningsfull del av samfunnets satsing på utvikling og bruk av ny kunnskap. Virksomheten er også faglig berikende for institusjonene og gir et økonomisk grunnlag som kan styrke kvaliteten på og omfanget av denne på de aktuelle fagområdene i institusjonene i høgre utdanning. Ekstern finansiering kommer i tillegg til de midlene som er bevilget direkte over statsbudsjettet, og utgjør i dag en betydelig andel av den totale finansieringen av institusjonene innenfor høgre utdanning.
Gjeldende regelverk for oppdragsvirksomhet ved institusjonene legger stor vekt på hensynet til økonomisk ryddighet og god forvaltning av statlige midler, mens det i mindre grad gir institusjonene handlefrihet til å etablere praktiske ordninger som kan stimulere til økt omfang av oppdragsvirksomhet. Regelverket er til dels utformet på bakgrunn av Riksrevisjonens merknader til institusjonenes eksternt finansierte virksomhet fra midten av 1980-årene. Riksrevisjonens merknader gjorde det nødvendig å utarbeide et regelverk som sikret ryddige forhold, både for den delen av den eksternt finansierte virksomheten som skjer i de høgre utdanningsinstitusjonene, og for institusjonenes samarbeid med randsonevirksomheter. Utformingen av regelverket for eksternt finansiert virksomhet må derfor delvis sees i lys av det konstitusjonelle ansvar statsråden har for institusjonenes virksomhet i forhold til Stortinget. Dette har imidlertid gitt grunnlag for et regelverk som i dagens situasjon av mange oppfattes som svært rigid og lite fleksibelt, og som i for liten grad ser eksternt finansiert virksomhet i sammenheng med og som en del av institusjonenes ordinære virksomhet. Gjeldende regler kan dermed virke begrensende for den videre utviklingen av den eksternte finansiert virksomheten ved institusjonene.
På den annen side ser utvalget problemer ved at institusjonene kan bli for avhengige av midler fra eksternt finansiert virksomhet. Utfordringen blir derfor å utforme et regelverk som gjør all eksternt finansiert virksomhet til en naturlig del av institusjonenes virksomhet, samtidig som den delen av institusjonenes virksomhet som blir finansiert over grunnbevilgning skjermes og setter faglige og kvalitetsmessige premisser for det eksterne engasjementet.
2.2 Forholdet mellom enheter for oppdragsvirksomhet og institusjonene
Institusjonene i høgre utdanning vil kunne ha behov for å opprette enheter for oppdragsvirksomhet som kan virke faglig berikende og bidra til utvikling av institusjonenes satsingsområder. Virksomheten i disse enhetene må ikke trekke veksler på institusjonenes grunnbevilgning. De vil derfor være avhengige av inntjening og en aktiv holdning til krav og etterspørsel fra samfunnet. For at institusjonene skal kunne drive slik forretningsmessig virksomhet, bør denne organiseres i enheter som skiller seg organisatorisk fra forvaltningsformen. Utvalget ser det som sentralt at slike enheter er underlagt styring fra institusjonenes side, og at de dermed kan inngå som en integrert del av deres satsing på faglig utvikling.
En betydelig andel av den eksternt finansierte virksomheten blir utført i frittstående enheter for oppdragsvirksomhet som institusjonene har samarbeid med. Gjeldende regelverk for denne virksomheten legger avgjørende vekt på ryddighet og klare skiller mellom slike enheter og institusjonene. Et sentralt spørsmål er om det gjeldende regelverket også imøtekommer institusjonenes behov for styring av oppdragsvirksomhet som foregår med utgangspunkt i de enkelte institusjonenes fagmiljøer. I den forbindelse skisseres følgende problemstillinger:
Hvordan sikre at virksomheten ved enheter for eksternt finansiert virksomhet blir sett i sammenheng med den øvrige virksomheten ved institusjoner innenfor høgre utdanning?
Hvordan hindre at institusjonenes virksomhet som blir finansiert over grunnbevilgning, blir skadelidende eller nedprioriteres til fordel for inntektsbringende eksternt finansiert virksomhet?
Hvordan sikre ryddige organisatoriske forhold mellom institusjonene og enheter for eksternt finansiert virksomhet?
Hvordan sikre at enheter for eksternt finansiert virksomhet dekker egne utgifter og betaler full pris for bruk av institusjonenes ressurser, og derved sikre at enheter for eksternt finansiert virksomhet konkurrerer om oppdrag på samme vilkår som andre kunnskapsbedrifter?
Utvalgets overordnede vurdering er at det er behov for et nytt regelverk som i større grad imøtekommer institusjonenes behov for helhetlig styring av hele virksomheten, inkludert den delen av virksomheten som skjer i frittstående oppdragsenheter som institusjonene samarbeider med. Et slikt regelverk bør ta utgangspunkt i behovene til institusjonenes fagmiljøer og vitenskapelige ansatte. For å imøtekomme institusjonenes behov for mer handlingsfrihet, ønsker utvalget at institusjonene skal ha mulighet til å opprette egne selskaper som kan drive oppdragsrelatert virksomhet.
Institusjonene kan enten eie disse selskapene alene eller sammen med andre. I de tilfeller der institusjonene ikke kontrollerer selskapene, vil det være nødvendig å utforme samarbeidsavtaler med selskapene som oversendes departementet for vurdering og godkjenning. I forbindelse med slikt samarbeid bør det være mulig for institusjonene å oppnevne representanter til styret for enheter de samarbeider med. Når det gjelder vurdering av institusjonenes engasjement i enheter for oppdragsvirksomhet, mener utvalget dette bør gjøres ut fra følgende:
Institusjonenes interesser skal ivaretas og være skjermet fra virksomheten.
All virksomhet i institusjonene, så vel som i enheter for oppdragsvirksomhet, skal ha relevans for institusjonenes oppgaver eller forpliktelser, og støtte opp under disse.
Institusjonene vurderer selv når det er mest hensiktsmessig å legge ansvaret for eksternt finansiert virksomhet til frittstående enheter. Den delen av institusjonenes virksomhet som er finansiert av grunnbevilgning over statsbudsjettet, skal ikke legges til slike enheter.
Institusjonene i høgre utdanning er involvert i ulike typer enheter for oppdragsvirksomhet, både når det gjelder størrelse, type virksomhet og selskapsform. Utvalget mener at denne variasjonen i hovedsak avspeiler at høgre utdanning er en mangfoldig sektor, og at institusjonenes engasjement bidrar til bedre formidling av institusjonenes kunnskap og kompetanse til samfunnet. Det er imidlertid ikke sikkert at den organisasjonsformen som er valgt ved slik utskillelse av oppdragsvirksomhet, ivaretar institusjonenes behov for helhetlig styring. Ved fremtidig oppretting av enheter for oppdragsvirksomhet mener utvalget at følgende kriterier bør legges til grunn:
Det er nødvendig at enheter for oppdragsvirksomhet er organisert slik at man oppnår nærhet og helhetlig styring mellom disse og moderinstitusjoner når det gjelder strategisk planlegging og operativ virksomhet.
Institusjonene må ikke subsidiere virksomhet i enhetene for oppdragsvirksomhet og på den måten påvirke konkurransen mellom oppdragsenheter og øvrige kunnskapsbedrifter og eksterne institutter i samfunnet.
Det må benyttes organisasjonsformer som sikrer at institusjonenes faglige og økonomiske interesser blir ivaretatt, også ved at institusjonene kan nyte godt av økonomisk overskudd fra enhetene for oppdragsvirksomhet.
For å oppnå den nødvendige fleksibilitet og handlingsdyktighet bør institusjonene innenfor høgre utdanning selv kunne bestemme om de vil opprette egne enheter for oppdragsvirksomhet.
De fleste statlige høgskoler og flere av universitetene har tilknytning til randsoneinstitusjoner eller enheter for oppdragsvirksomhet gjennom styrerepresentasjon og innskutt kapital til stiftelser som har virksomhet knyttet til forskning og utdanning. Ut fra gjeldende lovverk for stiftelser, og særlig hvis loven blir endret slik det er foreslått i NOU 1998: 7 Om stiftelser, synes det som om institusjonenes styringsbehov vanskelig kan ivaretas på en tilfredsstillende måte i de tilfeller der oppdragsvirksomhet med utgangspunkt i institusjonenes fagmiljø er organisert gjennom stiftelser. Stiftelser vil dermed ikke være en organisasjonsform som bør velges hvis institusjonene ønsker redskap for utvikling av eksternt finansiert virksomhet.
De to andre selskapsformene som drøftes, statsforetak og aksjeselskap, muliggjør aktiv deltakelse fra institusjonenes side i styringen av enheter for oppdragsvirksomhet. Forskjellen på disse selskapsformene er først og fremst at statsforetak ekskluderer deltakelse av private i eierskap og styring, og at staten står ansvarlig for forpliktelsene til statsforetak.
Institusjonene vil utøve sin styring og forvaltning av eierskapet i slike enheter på grunnlag av delegert myndighet fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Utvalget vurderer det som ønskelig at institusjonene har stor grad av frihet når det gjelder oppretting og drift av slike enheter, men ser at institusjonene som forvaltningsorgan samtidig må være underlagt tilsyn fra departementet når det gjelder hvordan den delegerte myndigheten forvaltes. Departementets tilsyn må imidlertid ta utgangspunkt i at institusjonenes styre er gitt ansvaret for styringen av institusjonen gjennom lov om universiteter og høgskoler av 12. mai 1995 nr 22 § 4.
I tråd med dette foreslår utvalget følgende:
Enheter for oppdragsvirksomhet organiseres som aksjeselskap eller statsforetak. Utvalget foreslår at det legges til rette for at enheter for oppdragsvirksomhet som er organisert som stiftelser omdannes til aksjeselskap eller statsforetak.
Utvalget foreslår at det klargjøres hvilket ansvar statsråden har for institusjonenes utvikling. Målet er at institusjonene skal kunne få større grad av ansvar for egen utvikling i tråd med de mål som er fastsatt for sektoren. Utvalget foreslår at dette gjøres gjennom forslag om tillegg til § 4 i lov om universiteter og høgskoler. En slik lovendring skal gjøre det klart at statsråden kan gi institusjonene adgang til selv å forvalte eierinteresser på vegne av staten i selskaper de oppretter alene eller i samarbeid med andre. I så fall er det klart at statsråden har ansvar for virksomheten bare så langt det er nødvendig etter Grunnlovens § 19. Det vises for øvrig til vedlegg 2 når det gjelder dette.
Stortinget må gjøre bevilgningsvedtak om bruk av midler til kapitalinnskudd.
2.3 Eksternt finansiert virksomhet innenfor institusjonene
Utvalgets oppfatning er at virksomhet som er finansiert over grunnbevilgning, og eksternt finansiert virksomhet i tilknytning til denne bør organiseres innenfor institusjonene. Dette omfatter de aktiviteter som finansieres over institusjonenes bevilgninger i statsbudsjettet, og bevilgninger til fri forskning og forskerutdanning gjennom Norges forskningsråd. I tillegg kan dette omfatte midler fra andre myndighetsorganer, internasjonale organisasjoner, samt bidrag og gaver som i liten grad gir forpliktelser for prosjektutforming og bruk av resultater.
Den eksternt finansierte virksomheten reguleres av regelverk fastsatt av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Problemene som det vises til i den forbindelse, er følgende:
Er det mulig å gi bestemmelser som sikrer bedre dekning av bidragsfinansierte oppdrag?
Bør Norges forskningsråd gi full kostnadsdekning, også for det som tildeles til fri forskning ved institusjonene?
Innebærer merinntektskravet mindre frihet for disposisjon av inntekter fra oppdragsvirksomhet og begrensninger på omfanget av eksternt finansiert virksomhet?
Hvordan skape et mer fleksibelt system for budsjettering, betaling og regnskapsføring i forhold til dagens system?
Utvalget har drøftet gjeldende regelverk i sammenheng med generelle regler for statlig økonomiforvaltning ut fra hvordan institusjonenes muligheter for eksternt finansierte prosjekter blir påvirket. Oppdragsutdanning drøftes også i lys av merknader fra Stortingets kirke-, utdannings- og forskningskomité i forbindelse med statsbudsjettet for 1999 og i Innst S nr 78 (1998–99) om kompetansereformen. En samlet komité peker på nødvendigheten av fleksibilitet og tilpasning til brukernes behov, og at institusjonene i høgre utdanning må stå fritt til å utarbeide etter- og videreutdanningstilbud innenfor sine fagområder, uten ytterligere godkjenning fra departementet. For en kort omtale av institusjonenes mulighet til å tilby kurs innenfor oppdragsutdanning, vises det til egen utredning om dokumentasjon av realkompetanse og muligheter for avkortede studieløp som utvalget legger fram samtidig med denne utredningen. Når det gjelder organisering av tilbud som oppdragsutdanning, mener utvalget at dette er likestilt med annen eksternt finansiert virksomhet. Utvalget mener derfor at
det ikke må lages særskilte regler for ekstern finansiering og organisering av oppdragsutdanning. Reglene for ekstern finansiering og organisering av oppdragsutdanning skal derfor være lik det som gjelder for annen eksternt finansiert virksomhet.
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet fastsetter årlige merinntektskrav som innebærer at institusjonene må betale et fastsatt beløp av oppdragsinntektene til staten. Dette merinntektskravet kan oppfattes som en form for bidrag til avkastning på den kapitalen staten har investert i institusjonene. Merinntektskravet utgjør en relativt liten andel av de budsjetterte oppdragsinntektene, men utvalgets vurdering er at det likevel kan bidra til å begrense institusjonenes interesser for å påta seg oppdrag. Utvalget foreslår at
merinntektskravet fjernes, og at institusjonene selv får anledning til å disponere hele inntekten fra eksternt finansiert virksomhet.
For øvrig foreslår utvalget at bestemmelser som er knyttet til detaljering av regnskapsføring og kontroll, ikke fastsettes i et særlig reglement om eksternt finansiert virksomhet, men at regnskapsføring og kontroll av slik virksomhet følger generelle bestemmelser om økonomiforvaltning i staten. Et unntak fra dette er bestemmelser om dekningsbidrag og interimskonto som må omtales i et nytt regelverk for eksternt finansiert virksomhet. Utvalget ser det som et vesentlig problem at institusjonene i mange tilfeller ikke får dekket sine kostnader ved eksternt finansierte prosjekter. Dette innebærer at enkelte fagmiljøer som får tilført midler til forskning som bidrag eller gaver, der det gis lite eller ingen dekningsbidrag, indirekte favoriseres av institusjonene, som må finansiere manglende kostnadsdekning over sine grunnbudsjetter. Utvalget foreslår derfor at
institusjonene normalt skal kreve dekning av indirekte utgifter, også ved bidragsfinansierte prosjekter. Unntak kan bare gjøres hvis institusjonene ser seg i stand til å dekke de indirekte utgiftene ved slike oppdrag. I slike tilfeller skal det gjøres rede for de reelle kostnadene som er knyttet til prosjektene.
Et særegent problem knyttet til eksternt finansiert virksomhet er den typen virksomhet som ansatte ved institusjonene utfører på egen hånd, og utenfor institusjonenes ordinære rammer. Enkelte ansatte ved institusjonene er også engasjert i konsulentfirmaer eller i annen type næringsvirksomhet.
Utvalget mener at slike engasjement i enkelte tilfeller kan skape konflikter mellom hensynet til den enkelte og hensynet til institusjonene. Utvalget vil ikke svekke de ansattes fleksibilitet ved institusjonene, men vurderer det som ønskelig at institusjonene har oversikt over de ansattes øvrige ansettelsesforhold. I tråd med dette foreslår utvalget at
institusjonene etablerer ordninger der vitenskapelig ansatte pålegges opplysningsplikt om både sine bistillinger og eksternt finansierte oppdrag i egen regi.