Del 2
Verdier, analyse og tilrådinger

4 Tolkning av mandat, utredningens oppbygging og enkelte overordnede problemstilllinger

4.1 Innledning

Offentlig forvaltning har som hovedformål å ivareta borgernes interesser og løse grunnleggende samfunnsoppgaver. Spørsmålet om oppgave-, ansvars- og funksjonsfordelingen mellom forvaltningsnivåene er sentralt i den forbindelse. Spørsmålet dreier seg om hvem som bør ha myndighet til å ivareta hvilke oppgaver innenfor offentlig forvaltning. Dels vil vurderingen dreie seg om på hvilket geografisk nivå – nasjonalt, regionalt eller lokalt – en gitt offentlig oppgave bør løses, og dels om det skal være statlige forvaltningsorganer eller kommuner og fylkeskommuner som skal tildeles ansvaret for oppgaveløsningen.

Oppgave-, ansvars- og funksjonsfordelingen er en av flere faktorer som legger rammer for den offentlige oppgaveløsningen. Resultatet av offentlig oppgaveløsning kan sies å være en funksjon av samspillet mellom politiske beslutningsprosesser, den konkrete iverksettingen av politikken og ulike rammebetingelser, hvor både oppgavefordeling, regulering av oppgaveløsning gjennom statlig styring, finansieringssystem og kommune- og fylkesinndeling inngår som sentrale elementer. Hvor hensiktsmessig oppgave-, ansvars- og funksjonsfordelingen er mellom ulike forvaltningsnivåer, vil derfor også avhenge av de øvrige rammebetingelsene den skal fungere i forhold til.

Sammenhengen mellom oppgavefordeling, kommune- og fylkesinndeling og statlig styring kom tydelig frem både i høringsrunden til NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring og i Stortingets behandling av St. meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane og St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen. Mange høringsinstanser til NOU 1992:15 ga uttrykk for vansker med å ta stilling til inndelingsprinsippene, fordi de opplevde den fremtidige oppgavefordelingen, og særlig fylkeskommunenes rolle, som uavklart. St.meld. nr. 32 (1994-95) inneholdt en gjennomgang og drøfting av oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, og regjeringen understreket i meldingen at den hadde lagt vekt på å behandle spørsmålene om kommuneinndeling og oppgavefordeling i sammenheng. Ved behandlingen av stortingsmeldingen uttalte imidlertid et flertall i kommunalkomiteen at meldingen drøftet en del viktige spørsmål i tilknytning til ordningen med tre forvaltningsnivåer, men at det var behov for en mer helhetlig evaluering, jf. vedtaket om å be regjeringen nedsette et oppgavefordelingsutvalg. På samme måte hadde Stortinget tidligere uttalt ved behandlingen av St.meld. nr. 23 (1992-93) at organiserings- og styringsspørsmål i stor grad hang sammen med oppgavefordelingen, og at det burde legges frem et opplegg for en prinsipiell drøfting og avklaring av prinsippene for oppgavefordeling.

Fordi det er en så tett sammenheng mellom disse faktorene blir det viktig at utvalgets arbeid knyttes opp mot og avgrenses i forhold til den brede debatten om organiseringen av lokalforvaltningen. På 1990-tallet har denne debatten særlig dreid seg om fylkeskommunens fremtid, kommunesektorens økonomiske situasjon, variasjoner i inntekter mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, kommune- og fylkesinndelingen, fristilling av offentlige oppgaver og oppgavefordeling. I tillegg må utvalgets arbeid ses i sammenheng med arbeidet med fornyelse og modernisering av offentlig sektor generelt.

Utvalget vil i dette kapitlet redegjøre for sin tolkning av sitt mandat og gjennom det avklare hvordan utvalget har avgrenset seg i forhold til andre sentrale spørsmål i debatten om lokalforvaltningen. Videre vil strukturen i utredningen og utvalgets analyse gjennomgås, og enkelte sentrale begreper bl.a. oppgave-, ansvars- og funksjonsfordeling, vil drøftes. Avslutningsvis i kapitlet vil utvalget behandle tre problemstillinger som er av generell betydning for utvalgets vurderinger og tilrådinger. Det gjelder fristilling av offentlig tjenesteproduksjon, interkommunalt samarbeid og kompetanseforholdet mellom kommunene og fylkeskommunen.

4.2 Tolkningen av mandatet

Utvalgets mandat er referert i kapittel 1 og gjengis ikke her.

Sentralt for utvalgets forståelse av mandatet er i hvilken sammenheng Stortinget ba om at det ble nedsatt. Ved behandlingen av St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen mente Stortinget at det ikke var behov for en nasjonal inndelingsreform. Samtidig konstaterte Stortinget at det var uro omkring oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, og vedtok å be regjeringen vurdere å sette ned et oppgavefordelingsutvalg. Stortingets flertall pekte bl.a. på de store reformene som var igangsatt innen helse- og omsorgssektoren og innen videregående opplæring. Videre ble det vist til at fylkesmannens og den regionale statsforvaltnings arbeidsfelt hadde blitt utvidet betydelig.

Etter at utvalget ble nedsatt i 1998 har diskusjonen om fylkeskommunen spesielt og organisering av offentlig forvaltning generelt, skutt fart. På den bakgrunn så Stortinget og regjeringen det ved årsskiftet 1999/2000 som ønskelig å revidere utvalgets mandat. Endringene i mandatet gjenspeiler utviklingen i den politiske debatten etter at utvalgets mandat opprinnelig ble utarbeidet. Utvidelsen av mandatet innebar at utvalget i tillegg til sitt opprinnelige mandat har fått i oppgave å vurdere oppgavefordelingen ved en reduksjon i antall forvaltningsnivåer og ved en endring i antall og størrelse på fylker eller regioner.

På bakgrunn av ordlyden i utvalgets reviderte mandat og forhistorien til utvalget har utvalgets utgangspunkt for å avgrense sitt arbeid i forhold til andre sentrale spørsmål for lokalforvaltningen spesielt og offentlig forvaltning generelt, vært:

• Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å vurdere om det er samsvar mellom tilgjengelige ressurser i kommunesektoren og pålagte oppgaver.

• Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å vurdere inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

• Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å vurdere spørsmålet om en friere beskatningsrett for kommunesektoren.

• Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å vurdere hvilke oppgaver som skal være et offentlig ansvar. Utvalget har lagt til grunn for sine forslag at det samlede offentlige ansvar ikke skal endres i forhold til i dag.

• Utvalget er ikke bedt om å vurdere kommuneinndelingen, og har derfor sett det som riktig å ta utgangspunkt i dagens kommuneinndeling når det vurderer hva som kan være en hensiktsmessig organisering av forvaltningen. Utvalget vil imidlertid berøre spørsmålet om kommuneinndeling i sin drøfting av modeller for det regionale nivå. Utvalget vil også komme inn på dette spørsmålet i den grad utvalget mener oppgaver kunne blitt bedre ivaretatt ved en endring i kommuneinndelingen.

• Utvalget går ikke inn på en omfattende drøfting av fristilling i forhold til oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, fordi det sentrale i utvalgets arbeid er å vurdere oppgave- og ansvarsfordelingen knyttet til ansvaret for at tjenester tilbys. Utvalget ser imidlertid at fristilling på noen områder kan moderere ulike rammebetingelsers betydning for oppgavefordelingen, og vil derfor drøfte betydningen av fristilling i sammenhenger der det virker hensiktsmessig. Utvalgets tilrådinger bygger ikke på forutsetninger om fristilling.

• I utgangspunktet har ikke utvalget i mandat å vurdere statens styring av kommunesektoren. Fordi det er en så nær sammenheng mellom styrings- og samhandlingsforholdet mellom staten og kommunesektoren og spørsmålet om ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene, har imidlertid utvalget sett behov for å drøfte statlig styring nærmere.

• Utvalget har ikke sett nærmere på alle offentlige oppgaver. Utvalget har sett det som sin oppgave å vurdere oppgavefordelingen på områder hvor kommunene eller fylkeskommunene har et hovedansvar, og statlige oppgaver hvor den regionale statsforvaltning har en klar rolle, men hvor samtidig kommunesektoren har en funksjon. I tillegg har utvalget vurdert enkelte områder hvor staten i dag har ansvaret, men hvor det er reist spørsmål om hele eller deler av oppgaven burde vært overlatt til kommunene eller fylkeskommunene.

4.3 Strukturen i utredningen

Utredningen er delt i tre hoveddeler:

• Del I (kapittel 1-3)

  Del I er et sammendrag av utvalgets arbeid med vekt på utvalgets analyse, evaluering og tilrådinger.

• Del II (kapittel 4-13)

  Del II er hoveddelen i utredningen hvor utvalget drøfter grunnleggende verdier og hensyn som bør ligge til grunn for oppgave- og ansvarsfordelingen, foretar sin analyse og evaluering, og gir sine tilrådinger. Oppbygning av denne delen vil bli nærmere omtalt nedenfor.

• Del III (kapittel 14-18)

  Del III er beskrivende stoff og inneholder en gjennomgang av dagens oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, en omtale av lokal og regional statsforvaltning, en omtale av omfanget av virksomheten i kommunesektoren, en beskrivelse av endringer i oppgavefordelingen etter 1976 og en beskrivelse av oppgavefordelingen i andre nordiske land.

Nærmere om strukturen i del II

Figur 4.1 gir en fremstilling av strukturen i utvalgets analyse i del II av utredningen.

Utvalgets analyse tar utgangspunkt i de grunnleggende verdier og hensyn som utvalget mener bør ligge til grunn for oppgavefordelingen. Disse verdiene og hensynene drøftes i kapittel 5, før utvalget formulerer 7 retningslinjer for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene. Retningslinjene må ses i sammenheng med hverandre. Samlet skal de ivareta de verdier og hensyn som utvalget har lagt til grunn at oppgave- og ansvarsfordelingen skal fremme.

I kapittel 6 drøfter utvalget de samfunnsmessige utviklingstrekk som det mener vil påvirke og legge føringer for organiseringen av offentlig forvaltning i årene fremover.

Fordi det er en så nær sammenheng mellom spørsmålet om oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene og det generelle styringsforholdet mellom staten og kommunesektoren har utvalget sett behov for i kapittel 7 å foreta en nærmere drøfting av samhandlings- og styringsforholdet mellom forvaltningsnivåene.

I kapittel 8evalueres erfaringene med fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå. Temainndelingen for gjennomgangen avspeiler de viktigste funksjonene i fylkeskommunen: Styring og demokrati, tjenesteproduksjon og regional utvikling.

I kapittel 9 evalueres oppgavefordelingen innenfor den enkelte sektor basert på utvalgets retningslinjer for ansvars- og oppgavefordelingen.

På grunnlag av de drøftinger og evalueringer som er gjort i kapittel 4-9 gir utvalget i kapittel 10 en samlet vurdering av reformbehovet i ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene.

I kapittel 11 drøfter utvalget fire hovedmodeller eller veivalg for organiseringen av det regionale nivå. De fire modellene utvalget drøfter er: landsdelsmodellen, utviklingsmodellen, samarbeidsmodellen og tonivå-modellen. Hensikten er ikke at fremstillingen i dette kapitlet skal munne ut i en ferdig modell, men å få synliggjort og drøftet de egenskaper, fordeler og ulemper som hver av hovedmodellene representerer.

I kapittel 12 gir utvalget sine tilrådinger. Tilrådingene er delt i tre grupper:

• tilrådinger angående utøvelsen av den statlige styringen av kommunesektoren

• tilrådinger angående organiseringen av det regionale nivået

• tilrådinger angående enkeltspørsmål knyttet til oppgavefordeling og organisering som ikke tas opp i forbindelse med organiseringen av det regionale nivå.

I kapittel 13 drøftes økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets tilrådinger.

4.4 Begrepsavklaringer

Oppgave-, ansvars- og funksjonsfordelingen

I mandatet for utvalget er begrepstrioen oppgave-, ansvars- og funksjonsfordeling brukt gjennomgående. Samtlige begreper er benyttet i tidligere offentlige utredninger, selv om funksjonsfordeling nok har vært det vanligste. Forståelsen og bruken av begrepene har imidlertid variert. Noen steder synes de å bli gitt identisk meningsinnhold mens andre steder skilles det i betydning. I Hovedkomiteens utredning NOU 1974:53 Mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen blir det f.eks. påpekt at begrepet funksjonsfordeling noen ganger også omfatter utgifts- og inntektsfordelingen mellom forvaltningsnivåene mens andre ganger ikke. På grunn av uklarhetene som hadde oppstått med hensyn til begrepets innhold valgte Hovedkomiteen å tale om arbeidsdelingen og ikke funksjonsfordelingen mellom stat, fylkeskommuner og kommuner.

Oppgavefordeling, ansvarsfordeling og funksjonsfordeling er ikke synonyme begreper. Hvis vi forutsatte at begrepene ansvarsfordeling og oppgavefordeling fullt ut betyr det samme, ville det innebære at det organ hvor oppgaven er plassert både har ansvar for å bestemme innholdet og omfanget av oppgaven, sørge for finansiering og se til at den blir gjennomført/produsert. Det finansielle ansvarsprinsipp, som for alvor ble introdusert av Funksjonsfordelingskomiteen i 1967, legger på mange måter til grunn en slik forståelse: Det politiske organ som har ansvaret for en oppgave har også det fulle finansielle ansvar. Med andre ord, staten bør dekke alle utgifter ved sin virksomhet, fylkeskommunene ved sin og kommunene ved sin.

For en rekke oppgaver som kommuner og fylkeskommuner er satt til å løse følger det imidlertid med statlige bindinger av både finansiell (øremerkede tilskudd) og innholdsmessig (normer og standarder) karakter som gjør ansvarsfordelingen uklar. I slike situasjoner kan det være uklart hvor kommuneforvaltningens ansvar starter og hvor statens ansvar slutter.

Likeledes kan begrepene funksjonsfordeling og oppgavefordeling oppfattes å ha ulikt meningsinnhold. Mens oppgavefordeling retter fokus mot hvilket forvaltningsnivå ulike offentlige oppgaver er plassert, kan funksjonsfordeling sies å dreie seg om hvilke funksjoner eller roller de ulike aktører har i oppgaveløsningen. Funksjoner kan i den forbindelse både dreie seg om finansiering, kontroll, iverksettelse etc..

Eksemplene viser at de tre begrepene kan dekke til dels ulikt meningsinnhold. Det blir derfor nødvendig å presisere hvilken begrepsbruk utvalget vil holde seg til i utredningen. Utvalget legger i utgangspunktet følgende begrepsforståelse til grunn:

• Oppgavefordeling: Med oppgavefordeling mener utvalget plasseringen av en gitt offentlig oppgave i forvaltningen, det være seg om ansvaret for oppgaveivaretakelsen blir lagt til statlige eller folkevalgte organer på regionalt eller lokalt nivå. Oppgavefordelingen er uttrykk for hvor i forvaltningsapparatet Stortinget og regjeringen ønsker at en oppgave bør gjennomføres. Den vurderingen kan skje på grunnlag av sentrale kjennetegn og karaktertrekk ved oppgaven, og på grunnlag av overordnede hensyn og verdier for offentlig virksomhet.

• Ansvarsfordeling: Ansvarsfordelingen dreier seg om hvilket forvaltningsorgan som er gitt formell myndighet knyttet til beslutningen om mål, styring og organisering av offentlige oppgaver. Som antydet ovenfor vil det ofte være problematisk entydig å knytte ansvaret for alle aspekter ved en oppgave til et bestemt forvaltningsorgan. Gjennom lovgivning vil statlige myndigheter legge ansvaret for at en oppgave utføres til lokalt nivå, men likevel beholde ulike former for styringsvirkemidler som gjør det mulig å påvirke og/eller bestemme/kontrollere lokal oppgaveløsning. Særlig gjelder dette for nasjonale velferdsoppgaver som er lagt til kommuneforvaltningen. Her vil det kommunale ansvaret ofte være begrenset til drifts- og produksjonsoppgaver, mens staten definerer - og har dermed ansvaret for - de innholdsmessige sidene ved oppgaven.

• Funksjonsfordeling: Funksjonsfordeling kan forstås som samspillet og arbeidsdelingen mellom forvaltningsnivåene i styrings- og beslutningsprosessene knyttet til oppgavene som skal utføres. Gjennomføringen av offentlige oppgaver innebærer at en rekke funksjoner, som planlegging, vedtak, implementering og oppfølging/kontroll, blir ivaretatt. Her vil vanligvis flere instanser og forvaltningsnivåer være involvert. Funksjonene eller rollene som de ulike aktører ivaretar vil ideelt sett følge av den formelle ansvarsfordelingen, men kan også tenkes å være etablert på mer uformelt vis, f.eks. gjennom sedvane, eller som løpende tilpasning til samfunnsmessige endringer.

Som det fremgår er det problematisk å gå opp en klar grense mellom de tre begrepene. De henger såpass tett sammen at en begrepsavklaring fort får et noe teoretisk preg. Det er heller ikke slik at denne begrepsavklaringen er den eneste mulige. Med det innholdet som her er lagt i begrepene representerer de en ulik vektlegging. Det synes imidlertid vanskelig å bruke denne analytiske tredelingen gjennomført for hele utredningen. For å forenkle vil utvalget som en hovedregel bruke oppgavefordeling der fremstillingen har et generelt preg; den som er tillagt en oppgave vil også vanligvis ha et ansvar og utføre funksjoner i tilknytning til oppgaven. Videre oppfatter utvalget at det er en så nær sammenheng mellom ansvarsfordeling og funksjonsfordeling slik det er definert ovenfor at utvalget har funnet det vanskelig i sin drøfting å opprettholde et skille mellom de to begrepene. Utvalget har derfor brukt ansvarsfordeling som en fellesbetegnelse.

Andre begreper

Begrepet forvaltningsnivå står sentralt i utvalgets arbeid. Begrepet kan brukes i minst tre sammenhenger:

1. Geografiske/administrative forvaltningsnivåer:Den geografiske og administrative inndelingen av landet er i det alt vesentlige basert på en inndeling i tre nivåer: Det nasjonale nivået, det regionale nivået, som oftest er identisk med fylkesinndelingen, og det lokale nivået, som oftest er knyttet til kommuneinndelingen.

2. Hierarkiske forvaltningsnivåer:Med hierarkiske forvaltningsnivåer forstås at det ene nivået er overordnet det andre. Innenfor statsforvaltningen har man et slikt system der de sentrale statsorganene er overordnet de regionale statsorganene, og disse igjen er overordnet de lokale statsorganene. Dette er ikke tilfelle innenfor kommuneforvaltningen hvor fylkeskommunene og kommunene er likestilte, jf. senere drøfting av kompetanseforholdet mellom kommunene og fylkeskommunene.

3. Demokratiske forvaltningsnivåer:Det tenkes her på politiske/folkevalgte styringsnivåer, dvs. Stortinget med hele riket og alle samfunnsområder som virkeområde, fylkestinget med fylket som virkeområde og kommunestyret med kommunen som virkeområde, men begge de to siste med ansvar for avgrensede saksområder i samsvar med Stortingets fastsatte rammer.

Utvalget bruker primært begrepet forvaltningsnivå i betydningen demokratisk forvaltningsnivå. I de tilfeller hvor ordet er brukt i betydningen geografiske/administrative forvaltningsnivåer, vil det fremkomme av sammenhengen.

Begrepet kommunesektoren og kommuneforvaltningen brukes begge som en fellesbetegnelse for kommuner og fylkeskommuner.

Når det gjelder ordet fylkeskommune har utvalget i mange sammenhenger valgt å benytte dette som betegnelse for det regionale folkevalgte nivå selv om utvalget forutsetter endringer i fylkesinndelingen. Dette er gjort for enkelhets skyld. Andre ganger har man isteden brukt betegnelsen det folkevalgte regionale nivå, det regionale politiske nivå/organ eller regionen. I landsdelsmodellen brukes begrepet landsdelsregion om det folkevalgte regionale organet.

Når det gjelder ordet lokal brukes det i noen tilfeller som en motsats til det nasjonale, og det omfatter da både det lokale og det regionale nivået. I andre sammenhenger brukes det kun om det lokale nivået. Det vil fremgå av sammenhengen i hvilken betydning ordet er brukt.

Utvalget har gjort et skille mellom kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver som utviklingsaktør og som tjenesteprodusent. Med utvikling siktes det til kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet rettet mot samfunns- og arealplanlegging, miljøvern, kultur, samferdsels- og næringsutvikling. Med tjenesteproduksjon siktes det til kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet innenfor de tradisjonelle velferdssektorene helse, sosial, utdanning osv.. Noe entydig skille mellom de to kategoriene av oppgaver er det imidlertid ikke mulig å trekke og innenfor flere sektorer, f.eks. når det gjelder samferdsel, vil det være en glidende overgang mellom utviklingsoppgaver og tjenesteproduksjon.

4.5 Fristilling av offentlig tjenesteproduksjon

Tradisjonelt har de fleste fylkeskommunale og kommunale tjenesteytingsoppgaver vært løst av offentlige virksomheter organisert som forvaltningsorganer og som en del av kommunen eller fylkeskommunen som juridisk enhet. Forvaltningsorganmodellen innebærer at kommunen eller fylkeskommunen kan styre alle sider av virksomheten gjennom instruksjon og fastsettelse av økonomiske rammer. De ansatte i virksomheten har kommunen og fylkeskommunen som arbeidsgiver.

Bestiller-utførerfunksjonene

Innenfor enkelte sektorer som f.eks. renovasjon og kollektivtrafikk, har det lenge vært vanlig at kommunene og fylkeskommunene har sørget for offentlige tjenester ved å kjøpe tjenestene fra private leverandører eller offentlig eide leverandører organisert som frittstående selskaper. I de siste 10-15 årene har det i kommunesektoren imidlertid foregått et utstrakt omstillings- og fornyelsesarbeid med sikte på økt fristilling fra politiske myndigheter, av oppgaver som har vært organisert som forvaltningsorganer. Pleie- og omsorgssektoren er eksempel på en sektor hvor fristilling har blitt mer aktuelt. Slike nye styringsmodeller er knyttet til begrepene ”bestiller” og ”utfører”. Det tas utgangspunkt i at det kan trekkes et prinsipielt skille mellom kommunens og fylkeskommunens rolle som politisk myndighet på den ene siden, med ansvar for at befolkningen tilbys visse tjenester (bestillerfunksjonen), og selve produksjonen av disse tjenestene på den andre siden (utførerfunksjonen). Spørsmål om standard, kvalitet og omfang på en tjeneste avgjøres gjennom demokratisk forankrede beslutningsprosesser. Disse politiske prosessene er knyttet til bestillerfunksjonen. Utførerfunksjonen er knyttet til de mer praktiske sider ved produksjon av tjenestene. Den er i større grad et spørsmål om faglig og teknisk kunnskap og om hva som er rasjonell og kostnadseffektiv måte å levere de bestilte tjenestene på. Fristilling innebærer at det opprettes et klart skille mellom bestiller- og utførerfunksjonene og det åpnes for å anvende ulike former for motivasjons- og reguleringsmekanismer hentet fra markedsteori.

Begrunnelsen for å utvikle organiseringen av offentlig tjenesteproduksjon i denne retningen, har både vært ønsket om å fremme effektivitet og profesjonalitet i oppgaveløsningen og i større grad å konsentrere politiske organers oppmerksomhet om overordnete politiske veivalg og prioriteringer. Ut fra skillet mellom bestiller-utførerfunksjonene, kan kommunens og fylkeskommunens rolle i selve tjenesteytingen presiseres. Begrunnelsen for at en tjeneste eller oppgave skal være offentlig vil primært ligge i den politiske bestillerfunksjonen, mens selve utførelsen i prinsippet kan ivaretas av både offentlige og private tjenesteproduserende organisasjoner.

Privatisering av en offentlig oppgave er naturlig å forstå som når det offentlige frasier seg ansvaret for å fremskaffe en tjeneste. At det opprettes et skille mellom bestiller- og utførerfunksjonene innebærer ikke privatisering av oppgaver i denne forstand.

Bestiller-utførerfunksjonene er særlig knyttet til to hovedformer for fristilling av offentlige oppgaver: Nye tilknytningsformer for offentlige virksomheter og konkurranseutsetting gjennom anbudskonkurranser. Begge reiser viktige problemstillinger.

Tilknytningsformer for offentlige virksomheter

I NOU 1999:15 Hvor nært skal det være? Tilknytningformer for offentlige sykehus(Sørensen-utvalget) forstås begrepet tilknytningsform som den måten en virksomhet er knyttet til sentrale myndigheter eller organer på, dvs. Stortinget, regjeringen og departementet for statlige virksomheter, og de øverste politiske og administrative organer i fylkeskommunene og kommunene. Gjennom fastleggingen og utformingen av tilknytningsform bestemmes grunnlaget for og virkemåten til de styrings-, kommunikasjons- og kontrollrelasjonene som finnes mellom det politiske ansvarlige nivået og det utførende nivået. Begrepet tilknytningsform er av rettslig art. Det dekker en offentlig virksomhets eksterne organisering, dvs. de formelle styringsrelasjonene mellom en offentlig virksomhet og dens overordnete myndighet, eier eller etablerer (sentrale organer). Begrepet tilknytningsform dekker ikke relasjonene mellom privateide virksomheter og offentlige organer og myndigheter.

Det er særlig i forbindelse med debatten om helsepolitikk og sykehusdrift at diskusjonen om ulike tilknytningsformer har vært aktuell, men fra flere hold argumenteres det for nye tilknytningsformer også på andre offentlige tjenesteområder, f.eks. videregående opplæring.

Figur 4.2 viser seks kategorier av tilknytningsformer. Graden av fristilling øker fra venstre mot høyre i figuren. Den stiplede linjen representerer et viktig skille for forståelsen av tilknytningsformene:

• Til venstre for den stiplede linjen er organisasjonsformene en del av staten eller fylkeskommunen/kommunen som juridisk person. Disse tilknytningsformene er alle forvaltningsorganer.

• Til høyre for den stiplede linjen er tilknytningsformene ikke en del av staten eller fylkeskommunen/kommunen som juridisk person.

I Ot.prp. nr. 25 (1999-2000) Om lov om fylkeskommunale sykehusselskaper m.m. åpner regjeringen for at fylkeskommunene kan organisere sin sykehusvirksomhet som fylkeskommunale sykehusselskaper. Det heter i proposisjonen at hensikten med lovforslaget er å åpne for et videre spekter av tilknytningsformer som fylkeskommunene kan velge mellom. Flertallet i Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag. Stortingets flertall mente at aksjeselskapsformen generelt ikke er egnet til drift av offentlige eide sykehus bl.a. fordi denne tilknytningsformen først og fremst er tilpasset styring av næringsvirksomhet. Imidlertid åpnet stortingsflertallet for at sykehusene kan organiseres som aksjeselskaper i spesielle tilfeller og ønsket ikke å forby aksjeselskapsformen som tilknytningsform (Innst. O. nr. 88 (1999-2000)).

Et hovedspørsmål i debatten om sykehusorganisering er formen på politisk-administrativ styring, og hvordan en skal sikre en balanse mellom behovet for overordnet styring og sykehusenes behov for fleksibilitet og forutsigbarhet. Valg, utforming og praktisering av tilknytningsform kan gi viktige premisser for hvordan ansvaret for sykehusene bæres, for hvordan styringen utøves og for sykehus- og helsepolitikken som sådan. I debatten er argumentene for fristilling bl.a. knyttet til å utsette sykehusdriften for markedsstyring, konkurranse og effektivisering samt å gi handlefrihet, mer forutsigbare rammevilkår og potensiale for raskere organisatoriske omstillinger og endringer i sykehusdriften. Av motforestillinger kan bl.a. nevnes at fristilling kan gi utilsiktede virkninger overfor svake pasientgrupper, geografisk ulikhet, større lønnsforskjeller og reduksjon av ansattes innflytelse, samt skape problemer i forholdet mellom spesialisthelsetjenesten og primærhelsetjenesten. I tillegg argumenteres det med at det er knyttet stor usikkerhet til effektene av tilknytningsformer.

Konkuranseutsetting

Med konkurranseutsetting av offentlige oppgaver menes her at fylkeskommunen eller kommunen gjennom anbudsordninger overlater produksjonen av tjenester til offentlige eller private virksomheter. Kommunen og fylkeskommunen står fortsatt ansvarlig for at tjenestene tilbys. Aktiv bruk av konkurranseutsetting kan medvirke til at selve den driftsmessige siden av offentlig oppgaveløsning blir mindre avgjørende for plassering av oppgaver mellom stat, kommune og fylkeskommune. Det avgjørende i forhold til fordeling av oppgaver kan dermed bli hvilket forvaltningsnivå som politisk/administrativt, faglig og ressursmessig best kan ivareta ansvaret for at oppgaven tilbys. Dersom den politiske/administrative og ressursmessige kapasitet er til stede, vil f.eks. den enkelte fylkeskommune eller kommune selv kunne velge om den driftsmessige siden av oppgaven skal ivaretas av egne ansatte eller av eksterne offentlige eller private leverandører. Å konkurranseutsette oppgaver er faglig og administrativt krevende og fordrer både forhandlingsstyrke og bestillerkompetanse. Store kommuner vil kunne ha fordeler fremfor små kommuner. Muligheten for reell konkurranse mellom anbydere vil også være svært ulik i de forskjellige deler av landet. Det vil f.eks. være flere aktører i markedet for større kommuner i Oslo-området enn det vil være for kommunene i Finnmark. Samtidig kan det påpekes at en utvikling i retning av mer konkurranseutsetting over tid, kan bedre kommunenes kompetanse på kontraktsstyring og generelle bestillerkomptanse, samt øke antall tilbydere og deres utførerkompetanse.

En annen form for offentlig konkurranseeksponering er knyttet til målestokk-konkurranse (beste praksis/benchmarking) hvor virksomhetsinformasjon danner grunnlag for sammenligning mellom kommuner og fylkeskommuner. Konkurranseelementet ligger i at kommunene og fylkeskommunene skal kunne måle egen virksomhet mot andre kommuner og fylkeskommuner og dermed la seg inspirere til videre utvikling og effektivitet. Måle- og rapporteringsverktøyet KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) skal bedre mulighetene for å sammenligne kvalitet på tvers av kommuner og fylkeskommuner. Utvalget drøfter ikke nærmere bruk av målestokk-konkurranse.

4.5.1 Felles problemstillinger og utvalgets vurdering

Valg av tilknytningsform eller konkurranseutsetting skal prinsipielt ikke påvirke kommunens eller fylkeskommunens overordnete politiske, økonomiske og juridiske ansvar for at tjenester tilbys. Bør ulike former for fristilling av offentlige driftsrelaterte oppgaver derfor ses som forvaltningsinterne forhold som ikke skal ha betydning for fordeling av oppgaver mellom forvaltningsnivåene? Det kan reises noen motforestillinger mot et slikt absolutt syn.

For det første kan det reises spørsmål om det er mulig å oppnå den ønskede reelle politiske, økonomiske og juridiske ansvarsklarhet ved oppgavefordelingen når andre enn fylkeskommunene eller kommunene produserer tjenestene. Vil det kunne utvikles så klare avtaledokumenter at det ikke oppstår ”svarteperspill” om hvem som har ansvaret når resultater ikke nås? Vil innbyggerne godta at politikerne viser til at et problem er leverandørselskapets ansvar? Spesielt problematisk kan dette være hvis selskapet er offentlig eid. Særlig utviklingen mot et mer rettighetsorientert samfunn (omtalt i kapittel 6), med lovfestede individuelle rettigheter i forhold til tjenesteproduksjon og klagebehandling, reiser både juridiske og politiske spørsmål om fristilling på sterkt rettighetsdefinerte områder.

En annen innvending er at det kan være vanskelig å skille når en beslutning går fra å være politisk i sin karakter til å være administrativ. Videre setter fristilling, særlig gjennom konkurranseutsetting, store krav både til bestillerkompetanse og et utførermarked, som kan gjøre omfattende konkurranseutsetting vanskelig i små- og/eller distriktskommunene. Det bør også påpekes at når fristilling foretas på et enkeltområde eller –sektor kan dette redusere kommunenes og fylkeskommunenes muligheter til å foreta helhetlige avveininger og prioriteringer.

Utvalget ser at fristilling til en viss grad kan moderere ulike rammebetingelsers betydning for oppgavefordelingen. Eksempelvis kan betydningen av kommunestørrelse eller nivå for oppgaveplassering nyanseres, fordi selve produksjonen av tjenester skjer i organisasjoner som kan organisere sin virksomhet mer uavhengig av de rammebetingelsene som gjelder for bestillerorganene. Fokus kan rendyrkes, og vurderinger kan rettes mer mot bestillerorganets rammevilkår og de verdier, hensyn og oppgaver bestillerorganet skal ivareta. Utvalget vil derfor drøfte betydningen av fristilling i sammenhenger der dette virker hensiktsmessig, bl.a. i drøftingen av modellen hvor fylkeskommunen nedlegges (tonivå-modellen) (kapittel 11). Denne modellen ses ofte i sammenheng med økt grad av fristilling.

Utvalget vil imidlertid ikke legge til grunn at spørsmålet om fristilling gjennom nye tilknytningsformer og/eller konkurranseutsetting kan tillegges avgjørende vekt ved vurdering av bestilleransvaret/oppgavefordelingen innenfor offentlig sektor. I kapittel 5 redegjør utvalget for syv retningslinjer for fordeling av ansvar og oppgaver mellom forvaltningsnivåene, og som alle ivaretar viktige verdier og hensyn som bør ligge til grunn for samfunnsorganiseringen. Spørsmålet om fristilling kan etter utvalgets vurdering først og fremst knyttes til retningslinje 1 som bl.a. skal ivareta hensynet til effektivitet og best mulig offentlig ressursutnyttelse i oppgavefordelingen. Imidlertid er effektivitetshensynet bare ett av flere vesentlige hensyn som alle må veie tungt ved vurdering av oppgavefordelingen.

Utvalgets prinsipielle syn er at muligheten til fristilling av tjenesteproduksjonen må ses som et gode for den instans som har ansvar for tjenesten. Spørsmålet om fristilling skal tas i bruk, bør være en del av handlingsrommet for ansvarlig myndighet.

Medlemmet Leschbrandt ser fristilling av tjenesteproduksjon som det offentlige har ansvaret for, som et godt og egnet virkemiddel ut fra flere forhold. Fristilling vil medføre at produksjonen og effektiviteten kan økes. Leschbrandt ser ikke at problemer av politisk, økonomisk eller juridisk karakter samlet sett er større ved fristilt virksomhet, enn ved tjenesteproduksjon som en integrert del av forvaltningen. Ved en fristilling oppnår man en klarere definisjon av hva tjenestetilbudet skal bestå i, og det vil være lettere å måle om målsettinger blir nådd. Etter Leschbrandts vurdering vil en fristilling gjøre det enklere å gjennomføre ”penger følger individ-prinsippet” der det offentlige har ansvaret for bestilling og finansiering av tjenestetilbud. Det vil også gjøre det enklere for den enkelte borger å velge mellom ulike tjenesteleverandører.

Fristillingsdebatten involverer også ulike nye måter å finansiere offentlig tjenesteproduksjon på. Begreper som ”penger følger pasienten”, ”stykkprisfinansiering” og ”fritt brukervalg” ses ofte i kombinasjon med ulike fristillingsmodeller. Utvalget vil kort komme inn på ulike finansieringsmodeller ved drøftingen av tonivå-modellen.

4.6 Interkommunalt samarbeid

Ulike offentlige oppgaver krever ofte ulike administrasjonsområder for å kunne løses på en best mulig måte. Det finnes derfor ikke én kommune- eller fylkesinndeling som er den beste for å ivareta alle typer oppgaver. Utvalget har derfor som utgangspunkt at interkommunalt samarbeid alltid vil være et supplement til oppgavefordelingen som til enhver tid gjelder. Endringer i henholdsvis kommune- og fylkesinndelingen, oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene og inntektsfordelingen, vil imidlertid kunne ha stor innvirkning på omfanget av interkommunalt samarbeid og hvilke oppgaver man samarbeider om.

I dette avsnittet drøftes ulike sider ved interkommunalt samarbeid. Utvalget vurderer om det er et alternativ å legge opp til en oppgavefordeling som forutsetter et omfattende interkommunalt samarbeid.

4.6.1 Formelt grunnlag og sentrale prinsipper for dagens interkommunale samarbeid

Interkommunalt samarbeid foregår på mange ulike områder og i ulike former. Et hovedskille går mellom samarbeid som har en organisatorisk overbygning og samarbeid som skjer uten slik overbygning. Samarbeid uten organisatorisk overbygning kommer bl.a. til uttrykk der kommuner kjøper og selger tjenester av hverandre. For slikt samarbeid behøves det ingen hjemmel eller spesiell lovbestemt organisasjonsform. Forholdet mellom partene reguleres fullt ut av den avtale som er inngått. Dersom kommunene vil overlate til et særskilt samarbeidsorgan å treffe beslutninger som binder deltakerne, må man imidlertid ha et rettslig grunnlag for å etablere organet og for å overlate virksomhet til det.

Interkommunalt samarbeid med organisatorisk overbygning er regulert både i kommuneloven, loven om interkommunale selskaper, den offentligrettslige særlovgivningen og den privatrettslige lovgivningen.

Innenfor kommuneloven er det § 27 som gir hjemmel for å etablere et interkommunalt samarbeidsorgan. Lignende bestemmelser har vært inntatt i alle kommunelover siden kommuneloven av 1921. Gjennom disse bestemmelsene har kommunene og fylkeskommunene adgang til å opprette felles styringsorganer for ulike typer samarbeidstiltak, og til å overføre ansvar og myndighet til slike styringsorganer. Rettsgrunnlaget for en interkommunal samarbeidsavtale etter kommuneloven vil være lovens bestemmelser og de vedtektene partene blir enige om. Loven setter visse krav til hva vedtektene må omhandle. Samarbeidstiltak opprettet etter § 27 kan være egne rettssubjekter, men mange er det ikke.

Interkommunalt samarbeid kan også organiseres i selskapsformer utenfor kommuneloven, f.eks. etter aksjeloven eller etter lov om interkommunale selskaper av 29. januar 1999 nr. 6. Når det gjelder loven om interkommunale selskaper ble det både i NOU 1995:17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet og i Ot.prp. nr. 53 (1997-98) Om lov om interkommunale selskaper og lov om endringer i kommuneloven m.m., fremhevet at loven særlig er utformet med tanke på virksomheter som har egne inntekter og som har større eller mindre preg av næringsvirksomhet. Interkommunalt samarbeid om sentrale samfunnsoppgaver av stor velferdsmessig betydning var ikke i fokus. Departementet skrev i odelstingsproposisjonen at organiseringen av interkommunalt samarbeid om slike oppgaver etter departementets oppfatning bør utredes særskilt. Formelt er imidlertid ingen ting i veien for at modellen med interkommunale selskaper også benyttes for mer tradisjonelle forvaltningsoppgaver, dersom den lov som legger oppgaven til kommunen eller fylkeskommunen ikke er til hinder for det. Formelt erstattet lov om interkommunale selskaper den delen av § 27 i kommuneloven som gjaldt interkommunale selskaper (egne rettssubjekter), og loven innebar en betydelig utvidelse av den selskapsrettslige reguleringen av interkommunale selskaper. Lov om interkommunale selskaper er i dag obligatorisk form for organisering av interkommunalt samarbeid i form av ansvarlig selskap. De interkommunale selskapene er egne rettssubjekter.

Det er interkommunalt samarbeid etablert med hjemmel i kommuneloven § 27 som er den vanligste formen i dag, og det er denne formen som vil bli vektlagt her.

Dagens interkommunale samarbeid bygger på følgende prinsipper:

• Frivillighet

• Organisasjonsfrihet

• All makt i den enkelte kommunestyresal

• Enstemmighet mellom kommunene når det gjelder overføring av myndighet til det felles styringsorganet

• Indirekte representasjon/demokrati

• Indirekte finansiering

Noen av disse prinsippene fremgår direkte av bestemmelsene i kommuneloven. Andre følger indirekte av generelle prinsipper for den statlige styringen av kommunene. Selv om hovedprinsippet er at interkommunalt samarbeid skal være basert på frivillighet, inneholder også kommuneloven en bestemmelse om adgang for staten til å pålegge interkommunalt samarbeid. Denne hjemmelen er imidlertid aldri blitt brukt. § 60 nr. 4 i kommuneloven er derimot brukt for å pålegge interkommunalt samarbeid om revisjon i form av såkalte distriktsrevisjoner. I noen særlover finnes det også adgang til å pålegge samarbeid. Disse bestemmelsen er i svært begrenset grad blitt brukt. Frivillighet er dermed i praksis hovedregelen. For fylkeskommunene er unntaket fra frivillighet pålegget om å samarbeid i helseregioner.

Det følger av kommunelovens prinsipper at samarbeidskommunene har stor grad av frihet til å organisere det interkommunale samarbeidet, og at det er det enkelte kommunestyre som i utgangspunktet har myndighet som er delegert fra staten eller tillagt ved lov. Myndighet skal legges direkte til kommunestyret, som på sin side bestemmer hva som skal delegeres videre og til hvilket organ, enten det er innenfor kommunen eller et samarbeidsorgan utenfor kommunen.

Et samarbeid basert på frivillighet innebærer at alle deltakerkommunene må være enige om å inngå samarbeid og på hvilke vilkår det skal skje. Dette forhindrer selvsagt ikke at interkommunale samarbeidsordninger kan ha vedtekter som åpner for flertallsbeslutninger som binder mindretallet. Når alle kommunene må være enige i hvordan vedtektene utformes kan muligheten for flertallsavgjørelser bare legges inn som en frivillig, selvpålagt binding.

En konsekvens av prinsippet om all makt i den enkelte kommunestyresal, er at kommunenes representanter i det kommunale samarbeidsorganene velges av kommunestyret og dermed er indirekte valgt.

Med unntak av avgifter, gebyrer og eventuelle andre inntekter for en del tiltak innen interkommunal forretningsvirksomhet, må interkommunale tiltak finansieres gjennom bidrag fra kommunene. Virksomheten er dermed avhengig av bevilgningsvedtak i den enkelte samarbeidskommune.

Verken kommuneloven eller forvaltningsloven inneholder bestemmelser om klage over vedtak truffet av interkommunale organer. Styret for interkommunale virksomheter kan i utgangspunktet bare få delegert myndighet innenfor oppgaver som gjelder utbygging, finansiering, drift og organisering av virksomheten. Det er i disse tilfellene ikke tale om delegasjon av forvaltningsmyndighet i vanlig forstand, og styret for interkommunale virksomheter vil derfor normalt ikke treffe enkeltvedtak som kan påklages. Det finnes imidlertid eksempler på at interkommunale styrer treffer enkeltvedtak. Etter Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning er det to aktuelle alternativer for hvilket organ som skal være klageinstans i disse tilfellene (Rundskriv H-12/94 fra KAD om klagesystemet). Det første alternativet er at klager behandles av vertskommunens klageorgan, og det andre alternativet er at det etableres et eget klageorgan for den interkommunale virksomheten.

4.6.2 Motiver bak interkommunalt samarbeid og praktiske erfaringer

Det kan ligge mange motiver bak å inngå et interkommunalt samarbeid. Motiver som ofte trekkes frem er:

• Kostnadsfordeling (gratispassasjerproblematikk)

• Muligheter for bedre ressursutnyttelse (stordriftsfordeler)

• Muligheter for å tilegne seg nødvendig kompetanse

• Større potensiale for interessehevding utad

• Virkemiddel for å bygge en regional identitet

• Strategi for å være mindre sårbar som kommune

• Strategi for å overleve som autonome kommuner

Når det gjelder det siste punktet synes det å være en kjensgjerning at forvaltningsdebatten og diskusjonen om kommunesammenslåinger har medvirket til å gi interkommunalt samarbeid økt oppmerksomhet på 1990-tallet. Samarbeid og regional tenkning er av mange trukket frem som alternativ til en kommunesammenslåing de ikke ønsker. Kombinasjonen av dagens kommuneinndeling og interkommunalt samarbeid gir mulighet til å ta vare på verdier som nærhet, identitet og trygghet samtidig som kommunene kan hente ut stordriftsfordeler gjennom samarbeid.

Erfaringer fra interkommunalt samarbeid er dokumentert gjennom flere studier og gjennomganger. De fleste dreier seg om forholdene i enkeltregioner. Den eneste landsomfattende kartleggingen av ulike sider ved interkommunalt samarbeid som foreligger ble gjort i 1991 av Norsk institutt for by- og regionforskning (Weigård 1991) på oppdrag av Christiansenutvalget (NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndeling i et Norge i forandring).

Undersøkelsen fra 1991 viste at den viktigste formen for samarbeid mellom kommunene er den med organisatorisk overbygning. Kartleggingen viste at det interkommunale samarbeidet var omfattende og utbredt over hele landet, og at de fleste sider ved kommunal virksomhet var involvert. Generelt var det ikke noen enkelt sektor som dominerte det interkommunale samarbeidet, selv om teknisk sektor hadde flest tiltak. Også undervisning, helse og sentraladministrasjon var sterkt representert. Geografisk sett var det kommunene i de mest sentrale og befolkningstette strøk som samarbeidet mest. Undersøkelsen kartla hvor fornøyd kommunene var med samarbeidet. Kommunene vurderte erfaringene med de tiltakene som ikke har egen administrasjon, selvstendig budsjettmyndighet og regler for deltakernes uttreden som best. Dette gjaldt spesielt i forhold til mulighetene for styring og kontroll. Dessuten ble erfaringene med mest mulig konkrete, klart definerte samarbeidsoppgaver vurdert som vesentlig bedre enn oppgaver der vanskelige spørsmål som involverer interesseavveining må avklares underveis. Slike spørsmål synes vanskelig å takle gjennom frivillig interkommunalt samarbeid.

I tillegg til den landsomfattende kartleggingen, er det gjort flere studier og oppsummeringer av erfaringer med interkommunalt samarbeid i enkeltregioner. Regionstudier bekrefter det den nasjonale kartleggingen viste, nemlig at samarbeidet på enkelte saksområder er langt vanskeligere enn andre. Interkommunale samarbeid som fungerer godt, er ofte knyttet til områder som egner seg for fristilling. Videre kan det være en fordel at oppgavene som ivaretas gjennom interkommunalt samarbeid har et eget finansieringsgrunnlag. Erfaringene er også at der det er relativt enkelt å etablere samsvar mellom hva kommunene betaler og hva de mottar av ytelser, er samarbeidstiltak en enkel og effektiv samordningsform. Studiene viser ellers at geografiske forhold er av betydning. I tett befolkede områder med korte avstander og enkle kommunikasjonsforhold samarbeides det mest. Samarbeidet i slike områder domineres av driftsoppgaver, særlig på teknisk sektor. I områder med spredt bosetting, lange avstander og vanskelige kommunikasjonsforhold blir det samarbeidet mest om felles kompetanseutvikling og næringsutvikling. Også senterstrukturen i samarbeidsregionen er av betydning for erfaringene med samarbeidet. Eksistensen av ett klart senter letter samarbeidet gjennom mindre strid om lokaliseringsvalg og fordeling av inntekter og utgifter. Generelt er det en fordel for det interkommunale samarbeidet at det ikke er bygd inn store strukturelle interessemotsetninger mellom deltakerkommunene, f.eks. ut fra geografiske eller økonomiske forhold.

Kommunens representasjon i samarbeidsordningen er av betydning for erfaringene når det gjelder den styring den enkelte kommune mener å ha. Jo mer sentral posisjon representanten har i egen kommune, jo mer kontroll vil ofte kommunen føle at den har. Et annet generelt trekk er at et vellykket interkommunalt samarbeid krever betingelser og prosedyrer for å håndtere interessemotsetninger mellom kommuner. Dette er en forutsetning uansett hvilket saksområde samarbeidet dreier seg om. Eksistensen av slike betingelser og prosedyrer blir likevel viktigere på områder der de strategiske motsetningene er større for kommunene, som f.eks. innen arealdisponering og næringsutvikling.

Telemarksforskning-Bø har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet gjennomført en undersøkelse om regionråd i Norge (Sanda 2000). Et regionråd er betegnelsen på et flerkommunalt politisk organ. Størrelsen på regionene varierer, men de er mindre enn et fylke. Regionrådene er et forvaltningsfenomen som har vokst frem i løpet av de siste 20 år. Ved utgangen av 1980-tallet var det ennå bare 13 av dagens regionråd som var etablert. Siden har det økt på: 25 av rådene var etablert ved inngangen til 1995 og ved utgangen av 1990-tallet var tallet på regionråd kommet opp i 52. 75 prosent av landets kommuner har i dag valgt å inngå i et regionråd. De fleste regionråd arbeider med et bredt spekter av oppgaver, men med en klar hovedvekt på utviklingsorienterte temaer som næringsutvikling og reiseliv, samferdsel, regionutvikling og fylkesplanlegging. Den klart viktigste begrunnelsen for opprettelsen av rådene er ”å stå sterkere utad som region”. Videre begrunnes rådene særlig ut fra ønsket om å få til mer interkommunalt samarbeid, og deretter som et grep for mer forpliktende samarbeid. Når det gjelder resultater, har flest regionråd lykkes med å etablere konkrete interkommunale samarbeidsordninger på enkeltområder, dernest følger utviklingen av godt samarbeidsklima og gjennomslag for felles saker i forhold til omverdenen.

4.6.3 Sentrale problemstillinger ved interkommunale samarbeid

Interkommunalt samarbeid reiser både prinsipielle og praktiske problemstillinger. De prinsipielle problemstillingene dreier seg i stor grad om avveining mellom tungtveiende hensyn som står mot hverandre. Hensynet til effektivitet og beslutningsdyktighet brytes mot hensynet til demokratisk styring og kontroll. De praktiske problemstillingene har å gjøre med organisering og andre virkemidler for å få samarbeidet til å fungere. Utvalget vil ikke gå nærmere inn på de praktiske problemene knyttet til interkommunalt samarbeid, men drøfter nærmere enkelte prinsipielle spørsmål.

Styring

Helt grunnleggende for vurderingen av interkommunalt samarbeid er den potensielle konflikten mellom kommunenes behov for demokratisk styring og kontroll på den ene siden og behovet for et beslutnings- og handlingseffektivt interkommunalt samarbeid på den andre. De praktiske erfaringene viser at svært mange kommuner opplever dette som et reelt dilemma. Hvis kommunene skal få de ønskede resultatene av det interkommunale samarbeidet, vil det ofte kreve at de gir fra seg styring og kontroll i et omfang som svekker prioriterings- og styringsevnen i kommunestyret.

Finansiering

De prinsipielle målkonfliktene knyttet til styring kommer tydelig til uttrykk når det gjelder økonomi. Avgivelse av kommunal myndighet til interkommunale samarbeidsorganer bryter med det finansielle ansvarsprinsipp, jf. kapittel 5. Dersom et interkommunalt samarbeidsorgan skal kunne vedta sitt eget budsjett, mens utgiftene skal dekkes av samarbeidskommunene, vil ansvarsforholdene bli uklare. Så lenge oppgaver og utgifter ikke må prioriteres opp mot alle de andre kommunale oppgavene, kan den økonomiske ansvarligheten til det interkommunale samarbeidet svekkes. Problem knyttet til finansiering begrenses imidlertid når oppgavene har et eget finansieringsgrunnlag.

Fleksibilitet og lokal tilpasning

En prinsipielt viktig side ved interkommunalt samarbeid er at det representerer en løsning som i hovedsak initieres og utformes nedenfra. Kommunenes frie valg av samarbeidspartnere og samarbeidsområder kan ses som uttrykk for et utslag av det lokale selvstyre. Kommunene kan i utgangspunktet samarbeide etter behovene til den enkelte kommune og i den enkelte region. Samarbeidsløsningen kan være fleksibel. Kommunene kan velge å samarbeide om én og én funksjon, og samarbeidet kan avsluttes når kommunene selv finner det for godt, innenfor de rammer de gjensidig har forpliktet seg til.

Demokrati

Selv om frivillig interkommunalt samarbeid synes å harmonere med frihetsaspektet ved det kommunale selvstyre, kan det være prinsipielle betenkeligheter når det gjelder lokaldemokratiet. Fra en prinsipiell synsvinkel kan interkommunalt samarbeid sies å ivareta grunnleggende demokratiske hensyn dårligere enn tiltak som drives i regi av den enkelte kommune. Avstanden fra velgerne til utøverne av det interkommunale samarbeidet er lengre og indirekte. Mens politikerne i kommunestyret kan stilles til ansvar for sine beslutninger i valg, har velgerne ikke samme innflytelse overfor representanter for kommunen som deltar i interkommunale samarbeidsordninger. Beslutningene treffes ikke av de organene som står direkte ansvarlig overfor velgerne.

De demokratiske svakhetene ved interkommunalt samarbeid kan imidlertid sies å dempes av at kommunestyrene ofte vil ha en mye mer aktiv oppfølging av sin(e) representant(er) i det interkommunale organet enn velgerne vil ha overfor kommunestyrerepresentantene.

Et annet aspekt som berører demokratidiskusjonen, er at et omfattende interkommunalt samarbeid kan undergrave generalistkommunen. Kommunenes ansvar for samordning og prioritering innenfor et bredt oppgavespekter, kan bli svekket av et omfattende interkommunalt samarbeid. De demokratiske svakhetene ved interkommunalt samarbeid forsterkes når samarbeidet blir formalisert og institusjonalisert med egne styringsorganer og administrasjon.

Erfaringene tyder på at dette ”demokratiske underskuddet” ved interkommunalt samarbeid må ses i forhold til kommunenes frihet til selv å velge løsning. Dersom alternativet til interkommunalt samarbeid er kommunesammenslåinger kan også interkommunalt samarbeid ses som en indirekte styrking av demokratiet ved at det gir mulighet til å opprettholde små kommuner som ivaretar hensynet til nærhet, identitet og trygghet. Dette gjelder kanskje spesielt i områder med spredt bosetting.

Et nytt forvaltningsnivå

Et omfattende interkommunalt samarbeid kan samlet sett få trekk av å være et nytt forvaltningsnivå. Dersom interkommunalt samarbeid skal være et reelt alternativ, vil det kunne kreve langt mer omfattende og forpliktende samarbeid enn i dag. Det vil i så fall kunne bety at det må bygges ut et nytt omfattende administrativt apparat, kanskje også politisk. Dette vil kreve betydelige ressurser både lokalt og i sum for hele landet. Dessuten kan en slik løsning gjøre forvaltningen mindre oversiktlig for befolkningen fordi den må forholde seg til flere instanser. Det kan f.eks. fremstå som uklart for innbyggeren hvor han/hun skal henvende seg, dersom han/hun ønsker å klage på en tjeneste som produseres av et interkommunalt organ.

Klage over vedtak truffet av interkommunale organ

Det at verken kommuneloven eller forvaltningsloven inneholder bestemmelser om klage over enkeltvedtak truffet av interkommunale organer kan ses som en svakhet ved interkommunale samarbeid. Hvilket organ som skal være klageinstans må avgjøres i hvert enkelt tilfelle.

4.6.4 Interkommunalt samarbeid som alternativ

Kartlegginger av interkommunalt samarbeid viser at til tross for den store mengden av tiltak, og størrelsen på noen av dem, representerer det interkommunale samarbeidet bare en mindre andel av tjenesteproduksjonen og økonomien i kommunene. Forsøkene med å finne frem til nye samarbeidsområder tyder i følge en rapport fra Telemarksforskning-Bø (Sanda 1996) ikke på at dette forholdet vil endre seg vesentlig fremover. På den bakgrunn kan det hevdes at interkommunalt samarbeid av enkelte blir overvurdert som et løsningsalternativ. Et hovedproblem ved interkommunalt samarbeid som alternativ for å få løst offentlige oppgaver, er nettopp at samarbeidstiltak ikke blir realisert i tilstrekkelig grad.

Til nå er interkommunalt samarbeid drøftet med utgangspunkt i de rammene som i dag setter betingelsene for samarbeidet. Et spørsmål vil være om endrede rammebetingelser kan bøte på noen av de svakhetene som erfaringene til nå avdekker.

Det interkommunale samarbeidet kan videreutvikles langs to hovedretninger. Ett alternativ er å holde fast ved dagens hovedprinsipp for interkommunalt samarbeid, dvs. basert på de prinsipper som det er redegjort for foran. En slik videreutvikling vil antakelig være et tilstrekkelig supplement til den ordinære kommunale oppgaveløsningen, forutsatt at samarbeidet ikke skal være et alternativ for å ivareta et betydelig omfang av offentlige oppgaver.

Alternativet kan være mer statlig styring for å sikre et mer omfattende og forpliktende interkommunalt samarbeid. Som tidligere vist finnes det allerede i dagens lovverk hjemler for å påby interkommunalt samarbeid. Disse kan aktiviseres og i tillegg utdypes ved å introdusere nye virkemidler. F.eks. kan fylkesmannen få en tvisteløsningsfunksjon i enkeltsaker, der kommunene må rette seg etter den løsningen fylkesmannen bestemmer dersom de ikke selv klarer å få til de nødvendige beslutningene. Fylkesmannen går allerede i dag i en del tilfeller inn i viktige interkommunale saker og megler. Det er imidlertid ingen faste rutiner for dette. Det er derfor en mulighet at fylkesmannen både får godkjenningsmyndighet og adgang til å påby at kommuner inngår interkommunalt samarbeid.

Det er videre mulig å tenke seg enda sterkere former for statlig styring. Staten kan regulere det interkommunale samarbeidet aktivt og systematisk. Virkemidler kan være utstrakt bruk av pålegg i enkelttilfeller og mer eller mindre omfattende generelle pålegge om samarbeid. Hjemmelsgrunnlaget for dette finnes allerede i eksisterende kommunelov og i enkelte særlover. Lovreguleringen kan i tillegg utvides, f.eks. gjennom krav om etablering av faste samarbeidsregioner for en eller flere funksjoner, eller bare lovbestemmelser om at bestemte funksjoner skal løses interkommunalt. Dette ligger nærmest den finske modellen, der det pålagte samarbeidet er positivt avgrenset, dvs. at kommunene samarbeider etter behov på frivillig grunnlag om andre oppgaver enn de pålagte.

En slik videreutvikling av det interkommunale samarbeidet kan gi bedre praktiske resultater på flere områder enn til nå. På den andre siden vil det forsterke en del av de uheldige prinsipielle sidene ved interkommunalt samarbeid. Flere beslutninger flyttes til et nivå med bare indirekte representasjon. Fordelene ved et fleksibelt frivillig samarbeid ut fra lokale behov vil bli mindre. I tillegg vil et slikt mer omfattende og forpliktende samarbeid dra i retning av et nytt forvaltningsnivå. En slik videreutvikling av det interkommunale samarbeidet vil også representere et brudd på den generelle politikken for statlig styring av kommunene, slik den er nedfelt i St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane.

Et strengere regulert og mer forpliktende interkommunalt samarbeid vil forsterke problemet med at kommunene må gi fra seg styring og kontroll og oppleve det de kan oppfatte som overstyring fra det interkommunale samarbeidsorganets side overfor eget kommunestyre.

Drøftingen overfor viser at et mer omfattende og forpliktende samarbeid basert på et større statlig engasjement, vil måtte gå på bekostning av de grunnleggende prinsippene for samarbeid slik det foregår i Norge i dag.

4.6.5 Utvalgets vurdering

Utvalget har som utgangspunkt at interkommunalt samarbeid alltid vil være et supplement til den administrative inndelingen som til enhver tid gjelder.

Utvalgets flertall (alle unntatt Leschbrandt) har imidlertid ut fra både prinsipielle og praktiske vurderinger og på bakgrunn av erfaringene man har med interkommunale samarbeid, kommet til at det ikke er ønskelig å legge opp til en oppgavefordeling som forutsetter utstrakt interkommunalt samarbeid om sentrale samfunnsoppgaver av stor velferdsmessig betydning.

De prinsipielle innvendingene er både av demokratisk og styringsmessig art. Interkommunalt samarbeid representerer både en lengre og mer indirekte beslutningsprosess som kan øke avstanden mellom befolkningen og de folkevalgte. I styringssammenheng vektlegges at interkommunalt samarbeid kan gi et dårligere grunnlag for økonomisk kontroll og helhetlig politisk prioritering innenfor den kommunale virksomhet.

Det er dessuten av prinsipiell betydning at det vil være behov for et langt mer omfattende og forpliktende interkommunalt samarbeid, dersom sentrale offentlige oppgaver skulle løses gjennom interkommunalt samarbeid. Et mer omfattende system av interkommunale samarbeidsordninger kan i realiteten fort fremstå som et nytt forvaltningsnivå.

Flertallet vil også fremheve at dersom interkommunalt samarbeid i tradisjonell forstand skal være et selvstendig alternativ for å få løst offentlige oppgaver av et betydelig omfang, viser erfaringene at det vil kunne kreve mer statlig styring (pålegg om samarbeid) for å sikre et mer omfattende og forpliktende samarbeid. En slik utvikling som vil måtte gå på bekostning av de grunnleggende prinsippene for samarbeid slik det foregår i Norge i dag, mener utvalget vil være uheldig.

Utvalgsmedlem Leschbrandt finner drøftingen av interkommunalt samarbeid ubalansert med den konsekvens at interkommunalt samarbeid settes i et for negativt lys. Etter Leschbrandts vurdering er det ved en nedleggelse av fylkeskommunen ønskelig at flere av oppgavene blir overlatt kommunene. En del kommuner er for små til å overta ansvaret for f.eks. videregående skoler, men gjennom interkommunalt samarbeid kan også mindre kommuner overta oppgaver fra fylkeskommunen. Etter Leschbrandts vurdering er det ut fra ønsket om å ha ansvaret for offentlig tjenestetilbud så nært brukerne som mulig, langt bedre at ansvaret er plassert på kommunalt/interkommunalt nivå enn på fylkesnivå eller statlig nivå.

4.7 Kompetanseforholdet mellom kommunen og fylkeskommunen

I dette avsnittet drøftes problemstillinger knyttet til kompetanseforholdet (myndighetsforholdet) mellom kommunene og fylkeskommunene. Eksistensen av mer enn ett folkevalgt organ under det nasjonale nivået reiser spørsmål av forvaltningsrettslig karakter om kompetansen mellom disse organene. Skal de to organene være sidestilte eller skal ett av organene på ett eller flere områder være overordnet det andre organet – det vil si være ”overkommune” i den forstand at det har myndighet til å gi direktiver til det andre organet på dette organs ansvarsområder, gripe inn i dets disposisjoner og/eller kontrollere det?

4.7.1 Historikk

I kapittel 8 beskrives forhistorien til den nye fylkeskommunen av 1976. Her blir forhold som er særlig relevante for spørsmålet om kompetanseforholdet mellom kommunene og fylkeskommunen, trukket frem.

Formelt sett kan fylkeskommunen før 1976 beskrives som en ”sekundærkommune”. Det var de enkelte by- og herredskommuner som var medlemmer av fylkeskommunen, og representanter for primærkommunene utgjorde fylkeskommunens styringsorganer. Ordningen med at fylkeskommunen kunne fordele sine utgifter på medlemskommunene gjennom repartisjonsskatten var imidlertid et element som gjorde at fylkeskommunen kunne betraktes som en overkommune på finansieringsområdet, selv om skatten måtte godkjennes av Kongen. Den sterke veksten i fylkeskommunenes oppgaver utover på 1960-tallet innebar at fylkesbudsjettene tok en stadig økende andel av kommunebudsjettene, med det resultat at mange kommuner opplevde at prioritering av lokale oppgaver kom i annen rekke. Gjennom sin budsjettmessige innflytelse ble fylkeskommunene derfor også styrende for kommunenes oppgaveutførelse.

Det var en helt klar forutsetning for de reformene som foregikk på 1970-tallet at den nye fylkeskommunen ikke skulle bli overordnet kommunene. Kommunene og fylkeskommunene skulle være sideordnede politiske og forvaltningsmessige enheter. Både kommunene og fylkeskommunene skulle være ”primærkommuner” med ulike ansvarsområder og på ulike geografiske nivå.

Selv om det ble holdt frem som et klart prinsipp, nær sagt av alle aktører i reformprosessen på 1970-tallet, ble det i svært liten grad argumentert for hvorfor det ville være uheldig å gi den nye fylkeskommunen status som overkommune på ett eller flere områder, eller problematisert hvilke svakheter en modell hvor kommunene og fylkeskommunene var sideordnet, kunne ha. Det ble i all hovedsak bare vist til at det ville være politisk uakseptabelt å gi fylkeskommunen en overordnet rolle i forhold til kommunene, og at det ville være prinsipielt uheldig at et folkevalgt organ på fylkesnivå skulle overprøve vedtak fattet av folkevalgte på lokalt nivå. Kjernen i tankegangen synes å være at fylkeskommunen ikke skulle få bli et mellomledd i styringshierarkiet; mellom staten og kommunene.

Spørsmålet om forholdet mellom fylkeskommunen og kommunene hadde vært en brennbar politisk problemstilling helt siden tankene om en selvstendig fylkeskommune dukket opp på 1950-tallet. Motstanderne av å opprette en selvstendig fylkeskommune fryktet at det ville gå utover kommunene og svekke det kommunale selvstyret. Med en sterk og selvstendig fylkeskommune som hadde makt til å instruere kommunene på ett eller annet vis, ville kommunene kunne få enda flere styringssignal å rette seg etter. Et handlingsrom som av kommunene allerede ble opplevd å være i minste laget, ville i så tilfelle krympe ytterligere. Dessuten kunne en risikere at kommunene ville bli tvunget til å gå tjenestevei til fylkeskommunen når de hadde noe viktig på hjertet, og at de således ble forhindre i å vende seg direkte til staten (Flo, 2000). På midten av 1970-tallet var det imidlertid vanskelig å argumentere med at kommunene, med de viktige funksjonene de da hadde, kunne bli redusert til uvesentlige enheter som følge av opprettelsen av en selvstendig fylkeskommune (Jenssen, 1982).

Norske Kommuners Sentralforbund ga i en rapport i juni 1974 uttrykk for følgende synspunkter når det gjaldt forholdet mellom kommunene og fylkeskommunen:

”En fylkeskommune basert på egne valg til styringsorganer og egen beskatningsrett må i relasjon til primærkommunene og den statlige administrasjon få avgrensede oppgaver å løse. Fylkeskommunen blir således prinsipielt mer en forvaltningsenhet på linje med primærkommunene enn et samarbeidsorgan for disse. Fylkeskommunene bør ikke tillegges kontrollerende funksjoner i forhold til primærkommunene. Videre må staten utøve det nødvendige tilsyn med fylkeskommunene og primærkommunene, overvåke gjennomføringen av godkjente planer og påse at lover og forskrifter blir fulgt.”

Hovedkomiteen for lokalforvaltningen viet i NOU 1974:53 Mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen liten oppmerksomhet til spørsmålet om kompetanseforholdet mellom kommunene og den nye fylkeskommunen, men slo fast:

”Hovedkomiteen vil til slutt understreke at det i dag er en statsoppgave å føre tilsyn og kontroll med både fylkeskommuner og kommuner. De må ikke komme på tale at fylkeskommunen overtar noe av tilsynet med kommunene. Dette tilsyn bør fortsatt være en ren statsoppgave. Det vil også være en viktig oppgave for staten å ta stilling til de interessekonflikter som kan oppstå mellom en fylkeskommune og kommuner innen fylket.”

Regjeringen sa seg i St.meld. nr. 31 (1974-75) Om mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen i prinsippet enig i at tilsyns- og kontrollfunksjoner burde være statlige oppgaver. Regjeringen påpekte imidlertid at man ikke kunne se bort fra at det på enkelte områder kunne være sterke praktiske hensyn som talte for å legge visse slike funksjoner til fylkeskommunen på statens vegne. Stortinget ga sin tilslutning til regjeringens vurdering. Det ble imidlertid ikke konkretisert i hvilke tilfeller det kunne bli aktuelt å gi fylkeskommunen ansvaret for kontroll- og tilsynsfunksjoner i forhold til kommunene. I St.meld. nr. 40 (1978-79) Den lokale statsforvaltningen og St.meld. nr. 23 (1979-80) Funksjonsfordeling og administrasjonsordninger innen Miljøverndepartementets myndighetsområdeble det understreket at også rettledning i forhold til kommunene i prinsippet burde være en statlig oppgave.

Lederen for hovedkomiteen, Dagfinn Juel, uttalte at dersom det hadde vært antydet at den nye fylkeskommunen skulle bli en overkommune, ville dette ha skapt en så sterk motstand mot direkte valg av fylkesting at reformen åpenbart ikke hadde kunne gjennomføres 1. Han sa videre at:

”Hovedkomiteen mener det er meget viktig å holde på prinsippet om sideordning. Fylkestinget skal ikke stå over kommunestyrene og være noe mellomledd mellom dem og Stortinget. Fylkesutvalget skal ikke stå over formannskapene og være noe mellomledd mellom dem og Regjeringen. .... Å gi fylkeskommunen myndighet over kommunene – om bare på noen få områder – ville innlede en endring i vår styreform som er fremmed for norsk tankegang. Slike skritt ville faktisk innebære tendenser i retning av en norsk forbundsstat. Det finnes ikke noe grunnlag i Det norske Arbeiderpartis eller i noe annet partis program for en slik utvikling.”

Man ville ikke tillate at fylkeskommunen, selv om den skulle bli en sterkere enhet, ble så sterk at den kunne handle i strid med statens vilje, eller få kommunene til å handle på tvers av statlig politikk. Ved interessekonflikter skulle staten alltid ha det siste ordet.

Fra flere hold (Jenssen, 1982 og Styve, 1980) er det påpekt at hovedkomiteen i realiteten ikke tok stilling til overkommuneproblematikken. Styve og Jenssen mener at komiteen i praksis var enig om følgende to motstridende utsagn: 1) Fylkeskommunen skulle ikke være noen overkommune, og 2) Fylkeskommunen skulle være en selvstendig og handlekraftig enhet i fylket løsrevet fra bindingene til primærkommunen. Dersom fylkeskommunen skulle bli en selvstendig og handlekraftig fylkeskommune, måtte den også få effektive samordningsinstrumenter. Fylkesplanen kunne være et slikt samordningsinstrument, og det var generell enighet om at fylkeskommunen skulle ha ansvaret for fylkesplanleggingen. Etter Jenssen og Styves vurdering var dette imidlertid en enighet som grunnet seg på at man unnlot å diskutere hvordan denne planleggingen skulle fungere praktisk, som et fylkeskommunalt styringsinstrument - både i forhold til kommunenes selvstendighet og i forhold til statlig styring av sentrale sektorer.

Regjeringen mente i St.meld. nr. 31 (1974-75) at det var naturlig at det organ som arbeider med fylkesplanen også gjennomgikk og godkjente de kommunale planene (generalplanene). Hovedkomiteen gikk imidlertid sterkt i mot dette. Norske Kommuners Sentralforbund stilte seg i tråd med sitt standpunkt om at fylkeskommunene ikke burde tillegges kontrollerende funksjoner i forhold til kommunene også avvisende til forslaget. Regjeringens forsøk på å få gjennomført et samordnede tiltak mellom to nivåer (fylkeskommunen og kommunene), gjennom å koble fylkesplanen og generalplanene kunne altså ikke godtas, og i innstillingen til nevnte stortingsmelding heter det at generalplangodkjenningen inntil videre skulle foregå i Miljøverndepartementet. Fylkeskommunen skulle altså bare veilede, og kunne ikke binde enkelte av kommunenes disposisjoner i forhold til fylkesplanen.

Dagens bestemmelser innebærer at fylkesplanen skal legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet og være retningsgivende for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket. Det har imidlertid vist seg at i forhold til kommunal og statlig planlegging blir begrepet ”retningsgivende” i dag oppfattet som om fylkesplanen ikke har stor betydning (Mydske, 1991 og Falleth og Johnsen, 1996). Fylkeskommunen har aldri fått noen overordnet rolle i forhold til kommunene i planleggingsspørsmål som angår hele fylket, og det eneste formelle instrumentet fylkeskommunen har for å sikre at fylkesplanen følges opp av kommunene er å avgi innsigelser til utkast til kommuneplan. For en nærmere vurdering av hvordan fylkesplanleggingen har fungert siden den nye fylkeskommunen ble opprettet vises det til kapittel 8 og 9.

Ut fra grunnprinsippet om at fylkeskommunen ikke skulle være overordnet kommunene på noe område foreslo Hovedkomiteen i NOU 1976:47 Miljøvernpolitikken. Funksjonsfordeling og administrasjonsordninger å oppheve de bestemmelser som på det tidspunkt ga fylkeskommunen anledning til å omgjøre et kommunalt vedtak. Det gjaldt bl.a. visse bestemmelser i friluftsloven og loven om planlegging i strandområder og fjellområder. Hovedkomiteens forslag ble fulgt opp, og fylkeskommunens mulighet til å påvirke kommunale vedtak ligger nå i innsigelsesretten den har etter plan- og bygningsloven.

Frykten i kommunesektoren for at fylkeskommunen skulle bli en overkommune ble etter hvert redusert, og i Kommunal rapport nr. 4/86 heter det at:

”Frykten for at fylkeskommunen skulle bli en overkommune er etter hvert blitt sterkt nedtonet og utbyggingen av fylkeskommunen kan ikke sies å ha skjedd på bekostning av kommunene. Tvert i mot har utbyggingen av fylkeskommunene bidratt til å styrke kommunalforvaltningens stilling samlet sett.”

Allerede tre år tidligere hadde man i Kommunal rapport nr. 17/83 tatt til orde for at fylkeskommunen burde styrkes som rettlednings-, samarbeids- og forvaltningsorgan. Tidligere hadde man ment at fylkeskommunen ikke burde ha en rettledningsrolle i forhold til kommunene ut fra at det kunne gi fylkeskommunen en overordnet rolle.

Som det fremgår av gjennomgangen ovenfor ble prinsippet om at fylkeskommunen ikke skulle få en overordnet rolle i forhold til kommunene sterkt vektlagt. Hvilke konsekvenser gjennomføringen av det prinsippet ville kunne ha, ble i liten grad berørt. Man tok ikke stilling til hvilke følger det ville ha for fylkeskommunens rolle som samfunnsplanlegger. Man drøftet heller ikke nærmere hvilke følger det ville kunne få for utviklingen av den regionale statsforvaltning. Om det siste temaet skriver Flo i rapporten om fylket i norsk styringsverk etter 1945:

”Det mest effektive tiltaket for å hindre at fylkeskommunen vart ein overkommune, var å syte føre at fylkesmannsembetet vart halde oppe og fekk monopol på ”kommune-overordna” funksjonar, også i plansamanheng. Sidestillinga av kommunane og fylkeskommunane stilte krav til ein solid buffer mellom dei to sjølvstyreorgana, og mange hadde tru på at nettopp fylkesmannen laut spele ei heilt sentral rolle her. ..... Men når overkommune-problematikken vart diskutert, gjekk ikkje skiljelinene mellom staten på den eine sida og sjølvstyret på den andre. Det var dei to formene for sjølvstyre som vart sett som potensielle konkurrentar, medan fylkesmannen vart profilert både som ein nøytral meklar og som ein forsvarar for kommunane mot moglege overgrep frå fylkeskommunane. Ein kan gjerne sjå dette som uttrykk for ein statleg splitt og hersk-taktikk, der ein sytte for legitimitet for eit revitalisert fylkesmannsembete ved å spele dei to formene for sjølvstyre ut mot kvarandre. Argumentasjonen som låg til grunn kan stillast opp på denne enkle måten: Fylkesmannen var nøytral og objektiv; i motsetnad til fylkeskommunen, som var politisk og subjektiv. Såleis var fylkesmannen veleigna og fylkeskommunen uskikka til å vere overordna kommunane. Ein trengde ein sterk stat på regionalt nivå nettopp for å verne om sjølvstyret i kommunane.”

4.7.2 Drøfting av kompetanseforholdet mellom kommune og fylkeskommune

Felles for kommunene og fylkeskommunene er at de er blitt delegert statsmyndighet på avgrensede saksområder og for avgrensede geografiske områder. I tillegg har både fylkeskommunene og kommunene anledning til å påta seg oppgaver innenfor sitt geografiske område som ikke gjennom lov er tillagt andre. Kommunene er tillagt oppgaver som særlig angår den enkelte kommune og dens innbyggere, og fylkeskommunen er tillagt oppgaver som angår flere kommuner, eller innbyggerne i hele fylket. For en prinsipiell drøfting av hvilket forvaltningsnivå som bør tillegges ansvaret for ulike offentlige oppgaver vises det til kapittel 5.

Selv om kommunene og fylkeskommunene i utgangspunktet har fått ansvaret for ulike saksfelt, er det åpenbart at på mange områder vil det ha konsekvenser for andre enn egen kommune eller egen fylkeskommune hvordan man løser sine oppgaver. Dette gjelder både kommunenes og fylkeskommunenes oppgaveløsning som tjenesteprodusenter og som utviklingsaktører. Det faktum at slike sammenhenger finnes på svært mange områder gjør det nødvendig å finne frem til organisatoriske løsninger på tvers av nivå, og reiser spørsmål om hvilken instans som skal ha myndighet til å bestemme dersom forvaltningsnivåenes interesser ikke er sammenfallende.

Spørsmålet om hvordan kompetanseforholdet bør være mellom kommunene og fylkeskommunen er særlig knyttet til deres rolle som utviklingsaktører. Med utvikling siktes det her til all offentlig virksomhet rettet mot samfunns- og arealplanlegging, miljøvern, kultur, samferdsels- og næringsutvikling. Innenfor disse områdene vil kommunale handlinger og beslutninger svært ofte ha konsekvenser utover egen kommune mens fylkeskommunale beslutninger, f.eks. knyttet til samferdsel eller lokalisering, kan være avgjørende for fremtidige utviklingsmuligheter i en enkelt kommune. Det er derfor åpenbart behov for å samordne den offentlige virksomheten dersom man skal sikre en god og helhetlig samfunnsutvikling innenfor fylket. Det gjelder alle strategiske avgjørelser som medfører omfordeling av arbeidsplasser, boligområder/skattebetalere, kommunikasjonstilbud, friarealer eller ulemper knyttet til miljø.

Et område som synliggjør problemstillingen knyttet til kompetanseforholdet mellom kommunene og fylkeskommunen er samfunnsplanlegging. I henhold til plan- og bygningsloven treffer kommunene gjennom vedtak om kommuneplan og reguleringsplaner beslutninger om disponering av arealene i egen kommune. Fylkeskommunen på sin side er ansvarlig for fylkesplanen, som skal samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle virksomhet i fylket. Gjennom fylkesplanen kan fylkeskommunen legge retningsgivende premisser for kommunenes arealplanlegging for å sikre en god og helhetlig samfunnsutvikling i fylket. Dersom kommunene ikke tar hensyn til de retningsgivende premissene som kan være lagt for kommunenes arealplanlegging i fylkesplanen, kan imidlertid ikke fylkeskommunen med dagens bestemmelser gripe direkte inn i kommunenes disposisjoner. Som tidligere nevnt er det eneste formelle instrumentet fylkeskommunen har for å sikre at fylkesplanen følges opp av kommunene fylkeskommunens rett til å avgi innsigelser til utkast til kommuneplan. Det er en rett fylkeskommunen har på linje med nabokommuner og berørte statlige fagmyndigheter.

Den overveiende andelen av innsigelser løses i minnelighet mellom den myndighet som gir en innsigelse og kommunen. Den resterende delen av innsigelsene løses enten gjennom meklingen hos fylkesmannen eller avgjøres av Miljøverndepartementet, dersom meklingen ikke fører frem. Eventuell uenighet som partene ikke klarer å løse opp i lokalt blir altså avgjort av staten. Tilsvarende gjelder ved uenighet om fylkesplanen. For en mer utførlig diskusjon av innsigelsesinstituttet og bruken av dette vises det til kapittel 9.

Selv om fylkeskommunen er tillagt rollen som samordner av offentlig politikk på tvers av forvaltningsnivå og på tvers av institusjonsgrenser på fylkesnivået, har altså fylkeskommunen begrensede virkemidler til disposisjon for å ivareta denne rollen, og det kan stilles spørsmål ved om det i dag er samsvar mellom den rolle fylkeskommunen er tillagt som utviklingsaktør og rammebetingelsene den har for å utøve rollen, jf. drøftingen i kapittel 8 om fylkeskommunens regionalpolitiske rolle.

Dersom man mener det er viktig å legge til rette for en god og helhetlig regional utvikling i fylkene som kan bidra til en mest mulig effektiv ressursbruk, og man mener at ansvaret for den regionale utviklingen bør tilligge innbyggerne i det enkelte fylket, taler det for å gi fylkeskommunen myndighet og virkemidler til å samordne kommunenes beslutninger på enkelte områder. En slik overføring av myndighet til fylkeskommunen vil være i tråd med prinsippet om at folkevalgte organ bør tillegges ansvaret for oppgaver som krever politisk skjønnsutøvelse. Skal fylkeskommunen være i stand til å ivareta en slik samordnende rolle på en god måte vil det forutsette at fylkeskommunen har legitimitet, slik at fylkeskommunale beslutninger i spørsmål hvor det er uenighet og interessemotsetninger blir godtatt som den endelige avgjørelse av befolkningen og kommunale organer.

En mulig fare ved å gi fylkeskommunen overkommunal myndighet til å samordne egne og kommunenes beslutninger innenfor f.eks. regional arealforvaltning, er at det kan bidra til å undergrave kommunenes legitimitet og dermed svekke det viktigste og mest sentrale organ for lokaldemokrati. Gjennomgangen foran av tidligere diskusjoner viste nettopp at det har vært et hovedargument mot å gi fylkeskommunen overkommunestatus.

Kommunenes stilling kan svekkes ved at deres beslutningsmyndighet og handlingsrom reelt reduseres som følge av at fylkeskommunen får utvidet sin myndighet. Det trenger imidlertid ikke være tilfelle, dersom fylkeskommunen styrkes på bekostning av statlig styring og inngripen. Kommunenes legitimitet kan imidlertid likevel svekkes av at avstanden mellom det kommunale og det nasjonale beslutningsnivået øker. Fylkeskommunen blir et mellomledd mellom kommunene og staten, og kommunene og befolkningen kan oppleve at kommunene som følge av det får mindre innflytelse og påvirkningsmulighet i forhold til nasjonale myndigheter. Videre kan man tenke seg at kommunenes legitimitet indirekte kan svekkes av at kommunene ved en eventuell overføring av overkommunal myndighet til fylkeskommunen, kan overstyres av et forvaltningsnivå som i utgangspunktet må antas å ha mindre legitimitet enn det staten har.

Isolert sett kan altså behovet for å legge til rette for en god og helhetlig regional utvikling, som gir grunnlag for en effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser, tilsi at man gir fylkeskommunen enkelte overkommunale funksjoner. Gevinstene man kan oppnå gjennom bedre regional samordning må imidlertid avveies mot de negative konsekvensene det kan ha for lokaldemokratiet i kommunene.

Det kan argumenteres for at det vil være lettere å gi fylkeskommunen overkommunal myndighet på ett eller flere områder, dersom fylkeskommunen igjen får karakter av å være et samarbeidsorgan for kommunene, og representanter for kommunene utgjør fylkeskommunens styringsorganer. Representasjonsordningen vil sørge for at kommunene får en eierfølelse til fylkeskommunen. Det kan antas at det vil være lettere å godta en overprøving fra et organ hvor egen kommune er representert, enn fra et lokalpolitisk organ hvor slik representasjon ikke finnes. Samtidig kan en slik sammensetning av fylkestingets styringsorgan gå utover dette organets evne og vilje til å fatte overkommunale beslutninger. Erfaringene fra før 1976 viste at den enkelte kommunes deltakelse i fylkestinget i større grad var motivert ut fra å fremme egen kommunes interesser enn å ivareta et helhetlig fylkesperspektiv. En slik holdning kan føre til at kommunene inngår avtaler seg i mellom som kan være fordelaktige for egne kommuner, men som ikke gir de beste løsninger for fylket totalt sett. På den annen side har kommunene utviklet seg siden 1970-tallet. Mange kommuner er i dag bedre i stand til å håndtere sin egen rolle i et større regionalt samarbeid.

Selv om spørsmålet om hvordan kompetanseforholdet bør være mellom kommunene og fylkeskommunen særlig er knyttet til deres rolle som utviklingsaktører, er det også relevant i forhold til deres rolle som tjenesteprodusenter.

Innenfor en rekke tjenesteområder er i dag både kommunene og fylkeskommunen ansvarlig for at ulike tjenester er tilgjengelige for innbyggerne. I utgangspunktet bør det ligge til rette for at kommunene og fylkeskommunen på disse tjenesteområdene ser på seg selv som samarbeidspartnere, som i fellesskap skal ivareta helheten og brukernes beste. Faren er imidlertid at rammebetingelsene kommunene og fylkeskommunen arbeider under kan bidra til at de oppfatter seg mer som parter enn partnere. Dagens system gir kommunene og fylkeskommunen incitamenter til å forsøke å få plassert utgifter og ansvar for klienter hos det andre forvaltningsnivået. Som parter har begge forvaltningsnivåene en egeninteresse både økonomisk og på annen måte, i hvor og hvordan oppgavene løses. Gitt at forvaltningsnivåene oppfatter seg som parter kan det argumenteres for at det prinsipielt vil være uheldig dersom fylkeskommunen skulle ha myndighet til å gi direktiver til kommunene eller gripe inn i deres disposisjoner. Fylkeskommunen kan da bruke sin overkommunale myndighet til egen gunst. Som følge av at kommunene kan oppfatte at fylkeskommunen fatter avgjørelser som er fordelaktige for seg selv, er det grunn til å tro at det å gi fylkeskommunene overkommunal myndighet på tjenestesektorer hvor både fylkeskommunen og kommunene har oppgaver, kan bidra til å skape et unødig motsetningsforhold mellom fylkeskommunene og kommunene, og ikke fremme en effektiv og god tjenesteproduksjon. Det er også grunn til å tro at de spørsmålene en overordnet instans på et tjenesteområde må ta stilling til ofte vil være av en mer faglig karakter enn de tilsvarende spørsmålene på områdene samfunnsplanlegging og –utvikling. I den grad det dreier seg om overordnede spørsmål som krever faglig administrativt og ikke politisk skjønn, kan de være mer egnet for en statlig fagmyndighet (f.eks. fylkeslegen) enn et folkevalgt regionalt nivå, jf. utvalgets retningslinjer for oppgavefordeling i kapittel 5.

Et viktig prinsipp for fordeling av oppgaver og ansvar mellom forvaltningsnivåene, både i forhold til tjenesteproduksjon og samfunnsutbygging, er det finansielle ansvarsprinsipp. Det vil si at den instans som har myndighet til å fatte avgjørelser og dermed har herredømme over utgiftene, også bør ha ansvaret for finansieringen. Dersom fylkeskommunen skal få overkommunal myndighet tilsier det at fylkeskommunen ikke bør få myndighet til å gripe inn i kommunenes oppgaveløsning uten selv å bli ansvarlig for de økonomiske konsekvensene av sin handling. En løsning som vil ivareta det økonomiske ansvarsprinsippet i de tilfeller hvor fylkeskommunen blir tillagt en overkommunal funksjon, er å gi fylkeskommunen ansvaret for oppgaven og finansieringen i sin helhet i utgangspunktet, men med myndighet til å delegere oppgaver og økonomiske midler videre til kommunene. Dette er imidlertid en måte å organisere fullmaktsforholdene i lokalforvaltningen som bryter sterkt med vårt nåværende system. Både lovgivningen og finansieringsordningen måtte legges radikalt om. Dersom man ikke ser det som hensiktsmessig eller ønskelig å foreta en slik omlegging, kan man argumentere for at det finansielle ansvarsprinsippet tilsier at staten bør ivareta overkommunale funksjoner. Det finansielle ansvarsprinsippet er særlig aktuelt i forhold til å vurdere hvorvidt fylkeskommunen bør få en overkommunal funksjon på tjenesteområder, men kan også være aktuelt i forhold til samfunnsutvikling.

Dersom fylkeskommunen skal få overkommunal myndighet er det behov for å drøfte nærmere hvilke funksjoner det kan være hensiktsmessig å tillegg fylkeskommunen. En tilnærming er å skille mellom veiledningsoppgaver, kontrolloppgaver og beslutningsmyndighet. Hvorvidt veiledningsoppgaver innebærer utøvelse av overkommunal myndighet kan det stilles spørsmål ved. Dersom overkommunal myndighet defineres som et organs myndighet til å gi direktiver til et annet organ på det organets ansvarsområde, vil rene veiledningsoppgaver ikke være å betrakte som en overkommunal funksjon. Funksjonen er imidlertid tatt med her fordi veiledningsoppgaver ofte er blitt omtalt i sammenheng med at spørsmål om overkommuneproblematikk har blitt drøftet.

Dersom hovedhensikten med kontrollen er å ivareta nasjonale hensyn som likhet og rettssikkerhet, kan det tale mot å legge ansvaret for kontrolloppgavene til fylkeskommunen. Derimot kan det være hensiktsmessig å gi fylkeskommunen faglige veiledningsoppgaver i forhold til kommunene fordi det vil kunne bidra til å rendyrke regional stats rolle som kontroll- og tilsynsmyndighet, og derigjennom redusere den mulige rolleuklarhet som kan ligge i at regional stat både er faglig veileder og kontrollør. Problemet knyttet til å skille veilednings- og kontrolloppgavene er imidlertid at det må bygges opp kompetanse innenfor det samme området både hos fylkeskommunen og staten. Ut fra et effektivitetshensyn kan det være lite ønskelig. Man står altså overfor et dilemma. Hensyn til en klar rolledeling mellom aktørene og en vektlegging av hensynet til rettssikkerhet og habilitet kan tilsi at de ulike funksjonene legges til forskjellige forvaltningsnivåer eller –organer. En slik tydelig rolledeling er imidlertid ikke alltid forenlig med en målsetting om en effektivisering og rasjonalisering. For en nærmere drøfting av denne problemstillingen vises det til kapittel 7. Dersom hensikten med veiledning er å ivareta nasjonale hensyn, kan det også gjøre det mindre aktuelt å legge ansvaret til fylkeskommunen. Hvorvidt det er ønskelig å legge en overkommunal beslutningsmyndighet til fylkeskommunen vil bl.a. måtte avhenge av problemstillingens karakter. Dersom beslutningen hovedsakelig tas på grunnlag av faglige vurderinger, er det mindre som taler for å gi fylkeskommunen overkommunal beslutningsmyndighet enn dersom beslutningen tas på grunnlag av skjønnsmessige vurderinger.

4.7.3 Utvalgets vurdering

I en vurdering av hvorvidt det regionale folkevalgte nivå bør få overkommunal myndighet står man overfor reelle dilemmaer. Behovet for og muligheten til å oppnå en god og planlagt regional utvikling, hvor regionen selv ansvarliggjøres, kan tilsi at overkommunal myndighet tillegges det regionale folkevalgte nivå. I det alt vesentlige vil problemstillingen være om det regionale folkevalgte nivå skal få overkommunal myndighet isteden for regional statsforvaltning. Det vil i langt mindre grad være aktuelt å frata kommunene myndighet som de i dag er tillagt. Som gjennomgangen av tidligere debatter om dette spørsmålet har vist, har man imidlertid tradisjonelt fryktet at det å gi det regionale folkevalgte organ overkommunal myndighet kan bidra til å undergrave kommunenes legitimitet og dermed svekke det viktigste og mest sentrale organ for lokaldemokratiet.

Etter utvalgets vurdering er det viktig for vitaliteten og bredden i vårt samlede folkestyre at kommunen bevares og utvikles som et folkevalgt organ med stor legitimitet og tyngde. Samtidig mener utvalgets flertall (alle unntatt Leschbrandt) at evalueringen av fylkesplanleggingen og arealforvaltningen i kapittel 8 og 9 viser at det fremover er behov for å styrke den regionale planleggingen og regionale arealforvaltningen, dersom man skal sikre en god og helhetlig samordning og utvikling innenfor fylket og bidra til en mest mulig effektiv ressursbruk.

Forutsatt at man har et regionalt folkevalgt nivå, mener utvalget i tråd med retningslinje 2 for oppgavefordeling at ansvaret for regional planlegging og arealforvaltning av regional karakter bør tillegges dette organet. For at det regionale folkevalgte nivået skal ha tilstrekkelig myndighet til å sikre en god og helhetlig samordning mener utvalgets flertall (alle unntatt Leschbrandt og Fjell) at det kan være nødvendig å gi det overkommunal myndighet overfor kommunene på enkelte områder. På hvilke områder og i hvilken form vil flertallet komme tilbake til i forbindelse med evalueringen av enkeltsektorer og i drøftingen av ulike modeller for det regionale nivået.

Utvalget anser det som mindre aktuelt å gi et regionalt folkevalgt organ overkommunale funksjoner overfor kommunene på tjenesteområder. Å gi et regionalt folkevalgt nivå overkommunal myndighet på tjenestesektorer hvor både det selv og kommunene har oppgaver, kan bidra til å skape et unødig motsetningsforhold mellom de to nivåene, og ikke fremme en effektiv og god tjenesteproduksjon, fordi kommunene kan oppfatte at det regionale folkevalgte nivået fatter avgjørelser som er økonomisk fordelaktige for seg selv. Det er også grunn til å tro at de spørsmålene en overordnet instans på et tjenesteområde må ta stilling til ofte vil være av en mer faglig karakter enn de tilsvarende spørsmålene på områdene samfunnsplanlegging og –utvikling. I den grad det dreier seg om overordnede spørsmål som krever faglig administrativt og ikke politisk skjønn, kan de være mer egnet for en statlig fagmyndighet (f.eks. fylkeslegen) enn et folkevalgt regionalt nivå, jf. utvalgets retningslinjer for oppgavefordeling i kapittel 5.

Medlemmet Fjell vil peke på at en forpliktende fylkesplan innebærer et sterkt inngrep i kommunenes muligheter til å disponere egne arealer. For å slutte seg til et slikt forslag, bør det være klart at dagens kommunale arealforvaltning skaper omfattende regionale problemer som ikke lar seg løse gjennom frivillighet og samarbeid. Dette medlemmet er ikke overbevist om at dette er tilfellet, og er på denne bakgrunn skeptisk til forslaget om å gi fylkesplanen en forpliktende og overordnet virkning.

Utvalgsmedlem Leschbrandt vil vise til sin konklusjon under kapittel 12, der hun går inn for å nedlegge fylkeskommunen slik at landet får to nivåer - staten og kommunene. For Leschbrandt er det derfor uaktuelt at det regionale politiske nivået skal være en overkommune for kommunene.

5 Hvilke overordnede hensyn og verdier bør ligge til grunn for oppgavefordelingen

5.1 Innledning

Det er tre sentrale siktemål med dette kapitlet. For det første skal kapitlet redegjøre for og drøfte grunnleggende verdier og hensyn som utvalget mener bør ligge til grunn for oppgavefordelingen. Det andre siktemålet er å gjennomgå og drøfte formelle og organisatoriske forhold som oppgavefordelingen vil være betinget av. For det tredje vil utvalget, på bakgrunn av dette, formulere et sett av retningslinjer som skal danne grunnlag for evalueringen av dagens oppgavefordeling og være retningsgivende for utvalgets forslag til endringer.

5.2 Forholdet mellom forvaltningsnivåene

Norge er en enhetsstat. Det innebærer at all politisk autoritet i ytterste instans har sitt utgangspunkt og sin forankring i sentrale institusjoner 2. Fra de sentrale myndigheter skjer det en delegering av myndighet til lavere forvaltningsnivåer gjennom alminnelig lovgivning. Ut fra en ren formell betraktning er derfor lokale myndigheter å anse som avledet statsmakt. Det kommunale selvstyret beror på bestemmelser som staten som lovgiver har truffet om kommuners og fylkeskommuners organisasjon og kompetanse, og innebærer således en overføring av offentlig myndighet som ellers ville tilligge den sentrale statsforvaltning og dens lokale og regionale embetsverk (Bernt 1997). Grunnloven sier heller ingenting om kommuner eller lokalt selvstyre, og de oppgaver og den kompetanse som ivaretas og utøves av de kommunale institusjonene kan oppheves gjennom alminnelig lovgivning.

Det er likevel stor avstand fra de rent formelle statsrettslige betraktninger til den politiske og folkelige vurdering av det lokale selvstyret. Det lokale selvstyret har en sterk stilling i Norge, og representerer noe langt mer enn en form for organisering av det statlige forvaltningsapparat. Kommunene utgjør egne politiske system med egne folkevalgte som representerer befolkningen innenfor et geografisk område. Helt siden innføringen av formannskapslovene av 1837 har det lokale selvstyret stått for ideologiske verdier knyttet til folkelig deltakelse og legmannsinnflytelse på løsningen av viktige samfunnsoppgaver. Dette er verdier som det har vært, og fortsatt er, stor oppslutning om i befolkningen. På den bakgrunn er det grunn til å poengtere at selv om det lokale selvstyre ikke er grunnlovfestet i Norge er det i høyeste grad politisk grunnfestet. Ingen ansvarlige politikere innleder til debatt om hvordan lokaldemokratiet skal begrenses, i stedet pågår det en løpende debatt om hvordan man best skal kunne bevare og forbedre det. Det skal også fremheves at Norge har undertegnet Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre. I artikkel 1 i denne konvensjonen blir det slått fast at prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning og i grunnloven hvor dette lar seg gjennomføre 3.

De er to ulike synsmåter på lokaldemokratiet som kommer til utrykk her. Den første representerer et ”ovenfra-ned” perspektiv som vektlegger integrasjonen mellom staten og kommunene. I en rendyrket variant av dette synet blir lokalinstitusjonene å betrakte som lite annet enn iverksettende organ for staten. Den andre synsmåten er preget av et ”nedenfra-opp” perspektiv hvor vekten er lagt på de spesifikke verdier som lokalstyret representerer, i kontrast til og til forskjell fra staten. Her blir kommunene og fylkeskommunene langt mer å oppfatte som autonome politiske organ enn som utøvende organ for statlige myndigheter. I en rendyrket variant av dette synet blir kommunene og fylkeskommunene først og fremst sett på som rammer om et lokalt og regionalt fellesskap, avskjermet fra statlige myndigheter. Det har vært en langvarig diskusjon om hvordan lokaldemokratiet skal forstås, en diskusjon som i stor grad har foregått i spenningen mellom integrasjonsperspektivet og autonomiperspektivet.

Formålsparagrafen i kommuneloven av 1992, som angir det lokale selvstyrets formål og rammer, kan sies å fange opp den gjeldende avveining mellom de to perspektivene. Den lyder:

”Formålet med denne lov er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammene av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling”.

5.3 Verdier og hensyn

Målene for og hensiktene med offentlig engasjement, og valget av virkemidler og tiltak for å realisere målene, bestemmes i den politiske prosessen. Selv om offentlig forvaltning således befinner seg i et politisk spenningsfelt, finnes det en rekke overordnede målsettinger og hensyn som det synes å være bred enighet om skal være avgjørende for organiseringen av forvaltningen. I forhold til oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene vil utvalget peke på tre overordnede hovedhensyn:

• Hensynet til brukerne

• Hensynet til lokalt selvstyre og deltakelse

• Hensynet til nasjonale mål

Hver av disse hensynene rommer et sett av verdier som utvalget mener er viktige å legge til grunn for utformingen av offentlig forvaltning. Verdiene, og dermed også de tre hovedhensynene, kan imidlertid trekke i ulike retninger, og i en viss grad stå i motstrid til hverandre. Det er derfor behov for å klargjøre innholdet i verdiene og relasjonene mellom de. Hensikten med en slik verdidrøfting er å skape et fundament for utformingen av de mer konkrete retningslinjer som utvalget vil legge til grunn for å evaluere dagens oppgave- og ansvarsfordeling, og som vil være veiledende for utvalgets tilrådinger om endringer.

5.3.1 Hensynet til brukerne

En vesentlig målsetting for oppgave- og ansvarsfordelingen mellom staten, fylkeskommunene og kommunene må være å ivareta brukernes behov og ønsker på en best mulig måte. Spørsmål om den offentlige forvaltnings forhold til den enkelte bruker, klient eller forbruker har vært gjenstand for økende oppmerksomhet de senere år. Fokus på brukerne, eller ”brukerorientering”, har blitt et sentralt element i modernisering av offentlig virksomhet. Med uttrykket ”bruker” siktes det i denne sammenheng til personer som har anledning til å gjøre seg nytte av et offentlig tiltak, eller som kan berøres av offentlige tiltak i en eller annen forstand. Dette er en vid definisjon som i prinsippet kan omfatte hele befolkningen, men det bør likevel skilles mellom personer som potensielt faller inn under et tiltak, f.eks. gjennom å være tildelt rettigheter, og personer som i praksis gjør seg nytte av tiltaket.

En brukerorientert forvaltning vil innebære at de ulike deler av offentlig forvaltning setter brukernes behov i sentrum for sin aktivitet. Generelt vil brukerorientering kreve stor grad av åpenhet for brukersynspunkter og en viss systematikk i å innhente disse synspunktene og erfaringene. Men det gjør også krav på aktiv formidling av informasjon om hvilke ytelser brukerne kan forvente av det offentlige, om hvilke regler og ordninger som gjelder på ulike områder osv.. Utvalget vil fremheve to brukerhensyn, eller verdier, som er særlig relevante i forhold til oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene; hensynet til tilgjengelighet, og hensynet til sammenhengende tjenester.

Tilgjengelighet

Tilgjengelighet dreier seg om hvor godt det er lagt til rette for at brukerne kan komme i kontakt med det offentlige og gjøre seg bruk av de tjenester som tilbys. Det kan nevnes flere faktorer som er av betydning for graden av tilgjengelighet. Den kanskje viktigste faktoren er den fysiske/geografiske avstanden mellom bruker og offentlig organ. Jo mindre denne avstanden er, jo mer tilgjengelig vil offentlig tjenesteyting oppleves å være. Særlig viktig vil nærhetsaspektet være for brukere med kontinuerlige behov, dvs. brukere som i det daglige har behov for tjenester fra det offentlige.

Tilgjengelighet vil også dreie seg om innbyggernes muligheter til, og forutsetninger for, å forstå og finne frem i offentlige ordninger, bli veiledet og hjulpet til å hevde sine rettigheter. Uoversiktlige strukturer, omfattende søknadsprosedyrer og komplisert regelverk kan hemme brukernes tilgang til offentlige goder. Dette vil være særlig kritisk i forhold til ressurssvake brukergrupper.

Mulighetene for å komme i kontakt med offentlig forvaltning og øke tilgjengeligheten til offentlig service vil være avhengig av en rekke andre forhold som ikke er direkte relatert til oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. De nye muligheter som informasjons- og kommunikasjonsteknologien åpner, er ett viktig forhold. De ulike offentlige kontorers åpningstider er et annet.

Sammenhengende tjenester

Det er grunn til å anta at den enkelte som bruker ikke vil legge avgjørende vekt på om en tjeneste er statlig, fylkeskommunal, kommunal eller for den saks skyld ivaretas av frivillige organisasjoner. Det vesentlige vil være at det gis et helhetlig og sammenhengende tilbud med god kvalitet og tilgjengelighet. Vurderinger knyttet til oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene bør derfor ta høyde for at innbyggerne i stor grad oppfatter det offentlige som en helhet. Selv om det fra et administrativt synspunkt kan være praktisk med en arbeidsdeling mellom nivåene, at faglige argumenter gjør det ønskelig med sektororganisering og at demokratiargumenter kan tale for en desentralisert struktur, må disse hensynene avveies i forhold innbyggernes behov for sammenhengende tjenester.

Oppgavefordelingen bør derfor legge til rette for at sammenhengen mellom ulike oppgaver, aktiviteter og ytelser blir best mulig. Utgangspunktet bør være brukerperspektivet nedenfra, dvs. hvordan den enkelte målgruppe eller enkeltindivid opplever sin situasjon, uavhengig av hvilke etater som måtte være involvert. Samordning av 1. linjetjenesten i form av offentlige servicekontorer er et eksempel på dette. Slike kontorer innebærer bedre tilgjengelighet ved at brukerne i større grad får ett sted å henvende seg, og ved at de mottar veiledning på tvers av sektor- og etatsgrenser.

5.3.2 Hensynet til lokalt selvstyre og deltakelse

Det kommunale selvstyret blir vanligvis grunngitt ut fra de tre verdiene frihet, deltakelse og effektivitet. I en rekke tidligere utredninger om lokalforvaltningen er disse verdiene viet oppmerksomhet, og betingelsene for et reelt og levende lokalt selvstyre diskutert 4.

Frihet

Når frihet fremheves som en sentral verdi ved lokalt og regionalt selvstyre blir den uttrykt både som et ønske om frihet fra former for inngrep og frihet til å gjøre bestemte ting. De to betydningene representerer på mange måter en historisk utviklingsprosess. Innføringen av formannskapslovene i 1837 var i stor grad motivert av en frihetstankegang, hvor opprettelsen av kommunale organer ble sett på som en frigjøring fra statsmakt og embetsmannsvelde. Friheten på dette tidspunktet ble forstått som en negativ avgrensing mot statlige inngrep. Etterhvert har imidlertid frihetsverdien blitt omformulert til en positiv verdi, hvor friheten til å virkeliggjøre det lokale fellesskapets interesser har blitt det sentrale. Det kommunale selvstyret ble med dette gitt et mer aktivt og omfattende innhold, og utviklingen i hele dette århundret, og særlig etter 2. verdenskrig, har vært kjennetegnet ved at kommunene har tatt på seg, eller blitt overført, stadig flere oppgaver.

Vektleggingen av at det lokale fellesskap skal ha anledning og frihet til å virkeliggjøre egne målsettinger og interesser gjennom kommunale organer, kan på mange måter betraktes som et innslag av maktspredning. Lokale og regionale forvaltningsnivåer representerer således en motvekt mot maktkonsentrasjon på statens hender, selv innenfor rammene av en enhetsstat.

Innføringen av den moderne velferdsstaten har imidlertid begrenset friheten i det lokale selvstyret. Politikk med sikte på standardheving og utjevning har vært fremtredende kjennetegn ved velferdsstatens arbeidsoppgaver. For de lokale nivåer har utvidelsen av det offentlige ansvarsområde ført til økt aktivitetsnivå gjennom flere oppgaver og funksjoner, men samtidig bundet oppgaveløsningen til nasjonale standardiseringskrav. Frihetsverdien ved det lokale selvstyre har slik blitt underordnet velferdspolitiske målsettinger bl.a. i form av nasjonal utjevnings- og omfordelingspolitikk. Utbyggingen av det offentlige velferds- og tjenestetilbud har også gjort kommuner og fylkeskommuner mer avhengige av den statlige fordelingspolitikken. Dermed blir det vel så viktig å ha åpne kanaler til sentrale myndigheter som å ha frihet til å bestemme selv i lokale saker. Konsekvensen har blitt en sterk sammenfiltring av forvaltningsnivåene hvor det lokale selvstyrets frihetsideal har kommet mer i bakgrunnen. På den bakgrunn kan det diskuteres i hvilken grad frihet i dag kan sies å representere en særegen verdi knyttet til det lokale selvstyret.

Deltakelse og demokrati

Det er et demokratisk krav at de som erfarer konsekvensene av offentlig politikk, også skal ha anledning til å øve innflytelse på politikken. I dette perspektivet blir kommuner og fylkeskommuner oppfattet som viktige demokratiske institusjoner som grunnlag for nærdemokrati. Deltakelsesverdien er knyttet til at de kommunale organer gir lokalbefolkningen mulighet til medbestemmelse i saker som i særlig grad berører dem selv. Verdien forutsetter med andre ord at aktiv politisk deltakelse i løsningen av kommunale anliggender styrker den enkeltes innflytelse og gir borgerne mulighet til å påvirke sin hverdag. I dette perspektivet blir deltakelse sett på som et virkemiddel for å oppnå målsettinger, men deltakelse kan også knyttes til andre perspektiver enn som et middel for måloppnåelse. Deltakelse kan også ses som en form for menneskelig selvrealisering. Da ses deltakelse som et gode i seg selv uavhengig av de beslutninger som fattes og de målsettinger som formuleres.

En annen side ved dette perspektivet er den opplærende effekt som deltakelse kan tenkes å ha. På den bakgrunn kan de lokale institusjoner ses på som ”skoler i demokrati”. Gjennom lokalpolitisk deltakelse kommer folk i kontakt med offentlige oppgaver og lærer å arbeide med løsninger som kommer fellesskapet til gode. Det lokale selvstyret fremmer skolering i politikkens spilleregler hvor prioriteringer og kompromisser mellom ulike legitime interesser og saksområder står i fokus fremfor maksimering av egennytte. Ideelt sett bør den oppdragende effekten av lokalpolitisk deltakelse fremme samhørighet og skape fellesskapsholdninger blant befolkningen.

I faglitteraturen synes det å råde en felles oppfatning om at deltakelsesaspektet svekkes med større politiske enheter, - eller med andre ord; at deltakelsesidealet er enklest å realisere i små enheter. Deltakelsesverdien kan likevel ikke ses isolert fra spørsmålet om systemets kapasitet til å løse og ta på seg oppgaver. I den forbindelse kan de to begrepene borgereffektivitetog s ystemkapasitetsettes opp mot hverandre (Dahl & Tufte 1973). Med borgereffektivitet menes borgernes evne til å influere på og kontrollere beslutningene som treffes på vegne av samfunnet. Systemkapasitet refererer til det politiske systemets evne til å reagere på de problemene som eksisterer i samfunnet og evnen til å gjennomføre tiltak som faktisk endrer samfunnsforholdene i samsvar med befolkningens interesser og ønsker.

Forholdet mellom systemkapasitet og borgereffektivitet kan betraktes som et spennings- eller motsetningsforhold. Maksimal borgereffektivitet kan oppnås i et direkte demokrati der alle borgerne deltar (det opprinnelige idealet om deltakerdemokrati i den greske bystaten). I dagens kompliserte samfunn vil imidlertid systemkapasiteten være relativt liten hvis en slik form for direkte demokrati skulle være enerådende. En demokratisk forsamling utelukkende basert på direkte deltakelse vil bli for liten til å kunne kontrollere de ressurser og virkemidler som er nødvendig for å endre samfunnsforholdene som påvirker innbyggernes livsvilkår. Representativt demokrati blir nødvendig for å øke de demokratiske forsamlingenes systemkapasitet. Hvor store disse enhetene skal være kan imidlertid ikke avgjøres entydig. De grensene som er for vide i forhold til ett problem, kan være for trange i forhold til ett annet. Deltakelse som demokratisk verdi spesifikt knyttet til det lokale selvstyre vil begrenses nettopp ved at beslutningene bare har et lokalt eller regionalt nedslagsfelt og virkeområde.

Deltakelsesperspektivet kan likevel ikke begrenses til de representative kanaler alene. I en situasjon hvor det ”klassiske” representative demokratiet på regionalt og lokalt nivå synes å være satt under press, synes det viktig at det eksisterer andre former for demokrati som kan styrke innbyggernes innflytelse på viktige samfunnsområder, og dermed engasjementet for å delta i politiske prosesser. Brukerinnflytelse og brukermedvirkning kan fremstilles som tjenlige virkemiddel i så henseende. For den enkelte kan det oppleves som om man har større mulighet for å påvirke egen livssituasjon ved å ta direkte del i styringen av ulike virksomheter, enn ved å velge politikere til å representere ens interesser. Det vil også bli flere som høster erfaringer med demokratisk deltakelse og styring, noe som kan bidra til å styrke det samlede politiske og demokratiske erfaringsgrunnlag i samfunnet.

Samtidig skal det påpekes at brukermedvirkning kan komme i konflikt med hensynet til helhetlig politisk styring. En årsak til dette er at brukermedvirkning i seg selv ikke stiller krav om at saker må ses i sammenheng. Det er særinteressene som utgjør motivgrunnlaget for å delta, og engasjementet vil være knyttet til avgrensede virksomhetsområder og institusjoner. Deltakelsen vil ikke være orientert mot større samfunnsmessige mål og felles politiske anliggender. Utstrakt bruk av brukerinnflytelse kan også bidra til at særinteresser og ressurssterke individer og grupper får dominerende innflytelse på bekostning av andre hensyn og interesser, og på bekostning av mindre ressurssterke grupper. En slik utvikling vil i noen grad stå i konflikt med et ideal for kommunal oppgaveløsning som i stor grad har vært rettet mot samfunnets ressurssvake grupper, jf. drøfting i kapittel 6.

Økt krav om brukermedvirkning kan likevel betraktes som et uttrykk for en erkjennelse av at politiske instanser ikke alltid evner å fungere som kanal for medborgeres innflytelse. Det kan være nødvendig å trekke veksel på supplerende demokratiske mekanismer i vurderingen av hvordan offentlige ressurser skal anvendes. Større grad av brukerorientering og brukermedvirkning kan være egnede mekanismer i den sammenheng, og det kan også tenkes å bidra til økt folkelig engasjement om offentlig oppgaveløsning.

Effektivitet

Effektivitetsverdien ved det lokale selvstyret bygger på den vurderingen at kommuneinstitusjonene er særlig egnet til å formidle offentlige goder på en effektiv måte. Vektleggingen av kommuneinstitusjonen som en effektiv formidler av offentlige goder tar utgangspunkt i begrepet prioriteringseffektivitet (allokeringseffektivitet). Prioriteringseffektivitet betyr å sikre best mulig samsvar mellom det offentlige tilbud og befolkningens behov og ønsker. Det er grunn til å anta at befolkningens behov og ønsker varierer fra sted til sted, og da er det nødvendig med lokale organer som kan fange opp denne variasjonen. Både konkurransen mellom parti og kandidater ved kommunevalget, og den løpende kontakten som folkevalgte og kommunefunksjonærer har året rundt med velgere og klienter, sikrer at kommunene er vare overfor krav, behov og interesser i lokalsamfunnet. Dette vil gi lokalpolitikerne god innsikt i hvordan velferdstilbudet bør utformes for å få en best mulig tilpasning mellom velferdsgoder og de lokale behov, og at tjenestetilbudet tilpasses endringene i behov over tid.

En annen side ved effektivitetsbegrepet som vil ivaretas gjennom lokalt selvstyret er at løsninger blir skreddersydd til den lokale virkelighet. Beslutningstakere i kommuner og fylkeskommuner vil ha den nødvendige nærhet til de aktuelle problemer som sikrer at offentlige oppgaver løses med innsikt og kunnskap om lokale og regionale forutsetninger.

For å oppnå god effektivitet er det viktig at lovgivningen, som fastlegger oppgavene og myndigheten kommunene og fylkeskommunene har, er utformet slik at det foreligger reell handlefrihet med hensyn til hvordan oppgavene skal løses og myndigheten utøves. Det er en forutsetning for at det skal kunne skje en hensiktsmessig tilpasning til lokale og regionale forutsetninger, behov og prioriteringer.

Effektiviteten som omtales her kan tenkes oppnådd på andre måter enn gjennom kommunal oppgaveløsning. Staten kunne f.eks. etablere lokale organer for å innhente informasjon om befolkningens ønsker og behov og rapportere tilbake til de tjenesteytende organer. Problemet med en slik modell, utover en vekst i statlig byråkrati, er at ikke alle ønsker og behov kan fylles til enhver tid. Hvilke behov som skal imøtekommes må bli gjenstand for avveininger og prioriteringer som vanskelig kan tenkes gjennomført uten demokratisk forankring i den berørte befolkning.

Det innbyrdes forholdet mellom verdiene

Hva er så det innbyrdes forholdet mellom verdiene knyttet til det lokale selvstyret? Det kan se ut som om de både kan trekke i noe ulike retninger samtidig som de forutsetter hverandre. Et ønske om at flest mulig skal delta i offentlige beslutningsprosesser kan f.eks. fremstå som en motsetning til en mest mulig effektiv beslutningsprosess. Fokus på effektivitet vil også raskt peke i retning av store produksjonsenheter, noe som kan svekke forutsetningene for deltakelse og innflytelse. På den andre siden må det fremheves at den demokratiske mekanismen på mange måter utgjør grunnlaget for effektiviteten i kommunene og fylkeskommunene. Det er den demokratiske mekanismen som gjør kommunene i stand til å korrigere kursen og tilpasse seg skiftende og varierte omgivelser. Demokrati og deltakelse blir slik snarere en forutsetning enn et hinder for effektiv disponering av fellesskapets ressurser. Også frihet i forhold til sentrale myndigheter er nødvendig både for at det å delta i det lokale demokratiet skal ha mening, og for å oppnå en effektiv tilpasning mellom velferdsproduksjon og lokale behov. Det er kanskje riktigere å poengtere at verdiene bygger gjensidig opp om hverandre enn at det eksisterer et motsetningsforhold mellom dem.

Til sammen gir argumentene med basis i verdiene frihet, deltakelse og effektivitet uttrykk for kjernen i det kommunale selvstyret. Det er disse verdiene som utgjør lokalstyrets ideologiske og normative grunnlag, og som dermed utgjør legitimitetsgrunnlaget for det kommunale og regionale selvstyret.

5.3.3 Hensynet til nasjonale mål

Statens rolle som samfunnsstyrer er knyttet til en rekke grunnleggende mål som statlige myndigheter i egenskap av politiske organer og leder av samfunnsorganisasjonen skal ivareta. Slike grunnleggende mål spenner vidt; fra rikets ytre sikkerhet til full sysselsetting. I dette avsnittet vil vi diskutere noen sentrale nasjonale mål og verdier som har særlig betydning for fordelingen av oppgaver og ansvar mellom forvaltningsnivåene. Med staten menes i denne sammenheng ”den sentrale staten” i betydningen Stortinget, regjeringen og sentraladministrasjonen, men også den statlige forvaltningen på regionalt og lokalt nivå.

Det kan konkretiseres seks hensyn som staten har særlig ansvar for å ivareta i forhold til organiseringen og styringen av offentlig forvaltning 5. For det første dreier det seg om ivaretakelsen av rettssikkerheten i samfunnet. For det andre skal behovet for en likeverdig fordeling av goder mellom individer, samfunnsgrupper og ulike geografiske områder vektlegges. For det tredje skal det tas nasjonaløkonomiske hensyn, bl.a. for å sikre stabilitet i økonomien. For det fjerde har offentlige myndigheter et ansvar for miljø og en bærekraftig utvikling. For det femte har staten et særlig ansvar for å sørge for samordning og effektivitet i forvaltningen. Det sjette, og siste, hensynet som skal nevnes er hensynet til minoriteter.

Selv om de hensynene som er nevnt her er knyttet til staten er det ikke slik at hensynene nødvendigvis krever statlig gjennomføring av oppgaver. I noen tilfeller vil det være mest hensiktsmessig med statlig oppgaveivaretakelse mens i andre ikke. Det knytter seg f.eks. sterke nasjonale interesser til sentrale kommunale og fylkeskommunale oppgaver som utdanning og helse. Her er oppgavene likevel i stor utstrekning desentralisert, mens de nasjonale interessene søkes ivaretatt gjennom ulike former for statlig styring og påvirkning. Oppgavefordelingen er med andre ord i større grad desentralisert enn ansvarsfordelingen, jf. utvalgets drøfting av disse begrepene i kapittel 4.

Rettssikkerhet

Rettssikkerhet er et viktig forvaltningsprinsipp i enhver rettsstat. Staten har et særlig ansvar for at rettssikkerheten til borgerne ikke settes på spill, det være seg av statens egne organer eller andre offentlige organer som kommuner og fylkeskommuner. Den enkelte skal være beskyttet mot overgrep og vilkårlighet fra forvaltningen, og skal ha mulighet til å forsvare sine rettslige interesser. Det er tillagt overordnet politisk nivå dvs. regjering og departement å sørge for at hele forvaltningen innretter sin virksomhet og treffer sine avgjørelser på en slik måte at kravet til rettssikkerhet er oppfylt. Dette skjer gjennom utforming av regler til saksbehandling, retningslinjer og instrukser for skjønnsutøvelse, og gjennom tilsyn og kontroll. For den enkelte borger vil reglene om klage og omgjøring være av særlig stor betydning. Disse reglene gir den enkelte anledning til å få etterprøvd enkeltvedtak i et uavhengig organ.

Hensynet til rettssikkerhet må også ses i lys av internasjonale forpliktelser som Norge har inngått. Gjennom å ratifisere bl.a. den europeiske menneskerettskonvensjonen med protokoller, den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter med protokoller har Norge forpliktet seg til å sørge for at nasjonal lovgivning er i samsvar med folkerettslige forpliktelser på menneskerettsområdet, og at retts- og forvaltningsavgjørelser ikke innebærer krenkelser av konvensjonenes forpliktelser 6. Selv om staten har et særskilt ansvar for å sørge for at våre folkerettslige forpliktelser på menneskerettighetsområdet oppfylles, er det samtidig viktig å understreke at menneskerettighetslovgivningen løpende må gjenspeiles i den faktiske tjeneste- og myndighetsutøvelse i kommuner og fylkeskommuner.

Med hensyn til innholdet i rettssikkerhetsbegrepet skilles det gjerne mellom en prosessuell og en materiell side. Den prosessuelle siden retter seg mot saksbehandlingen hvor det stilles krav til hvordan vedtak blir til og partene skal behandles. Den materielle rettssikkerheten retter seg mot innholdet i offentlig myndighetsutøvelse. Slike innholdsmessige rettssikkerhetskrav kan dels dreie seg om begrensinger i offentlig myndighetsutøvelse f.eks. i forhold til ytringsfrihet, men de kan også omfatte krav som sikrer borgeren rettigheter til bestemte velferdsstatlige goder. Utviklingen i retning av å gi borgerne stadig flere ”positive” rettigheter får konsekvenser for forholdet mellom forvaltningsnivåene, jf. drøfting i kapittel 6. Kommunenes og fylkeskommunenes sentrale rolle som produsenter av velferdsgoder fører til at svært mange av rettighetskravene rettes mot kommunesektoren. Det kan reises spørsmål om hvor ønskelig det er at rettigheter fastsatt av Stortinget gjøres til gjenstand for politisk behandling og prioritering i folkevalgte organer lokalt og regionalt. Eller for å snu noe på problemstillingen; hvor ønskelig er det at Stortinget innfører individuelle rettigheter på områder som i henhold til oppgavefordelingen er lagt til kommuner og fylkeskommuner, og dermed til lokalpolitisk behandling?

Likhet og likeverdighet

Oppbyggingen og utviklingen av velferdssamfunnet har vært tuftet på idealer om likhet og solidaritet. Velferdssystemet skal gi likeverdige tjenestetilbud over hele landet, uansett bosted, sosial bakgrunn og økonomisk evne. Velferdsordningene skal bidra til en rettferdig fordeling av inntekter og levekår, og gi sikkerhet mot tap av inntekt, og sikre den enkelte hjelp og omsorg når behovet melder seg. At de generelle velferdsordningene omfatter alle, skaper trygghet for den enkelte.

Velferdstjenestene blir i stor grad utført i kommuner og fylkeskommuner. Et reelt lokalt selvstyre innebærer at kommunene/fylkeskommunene skal kunne velge ulike løsninger ut fra lokale behov. Det kan dermed være en potensiell spenning mellom hensynet til likhet og lokalt selvstyre. Staten har et overordnet ansvar når det gjelder utjevning på nasjonalt nivå og for å sikre likeverdig tilgang til velferdsgoder over hele landet. Den statlige styringen av kommunene og fylkeskommunene har derfor i stor grad vært knyttet til ønsket om å sikre innbyggerne i alle kommuner/fylkeskommuner et likeverdig tilbud. En sentral problemstilling i denne sammenheng er om likhetsidealet kan utformes på en måte som både ivaretar hensynet til utjevning mellom individer, grupper og landsdeler, og hensynet til at kommunene og fylkeskommunene skal ha frihet til å finne løsninger tilpasset lokale og regionale behov.

Likhet er et begrep med mange betydninger. Kravene både til forvaltningsorganisering og ressursforbruk vil variere alt etter hvilke typer eller grader av likhet det er snakk om. I velferdssamfunnet har likhetsidealet i stor grad blitt knyttet til et begrep om likeverdighet. I dette ligger det vanligvis en forståelse av at muligheten til undervisningstilbud, helsetjenester, kommunikasjonsmidler etc. ikke skal variere etter hvor i landet en er bosatt, sosial bakgrunn eller økonomisk evne. Likeverdige muligheter for et offentlig tilbud trenger likevel ikke å bety identisk tilbud til hver enkelt, med andre ord at tjenestene skal ha samme form og innhold i alle landets kommuner og fylkeskommuner. Lovverket kan fastsette en minimumsstandard og så vil det være opp til kommuner og fylkeskommuner å foreta tilpasninger og prioriteringer ut fra lokale behov og forutsetninger. Det kan f.eks. innebære at når man får tilbud om en sykehjemsplass eller hjemmesykepleie etter lov om kommunehelsetjeneste, så skal kvaliteten på tilbudet sikre en minstestandard i henhold til forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene. Å gi en standard utover dette bør være en prioriteringssak for den enkelte kommune/fylkeskommune.

For at kommunene og fylkeskommune skal gi innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud må de ha tilstrekkelige økonomiske ressurser. Hva som er tilstrekkelige ressurser vil imidlertid variere i de ulike delene av landet. Kostnadene ved å etablere et tilbud i en utkantskommune kan være langt større enn for kommuner i sentrale strøk. For å nå en målsetting om likeverdig tjenestetilbud over hele landet må ulikheten i utgiftsbehov mellom kommuner og fylkeskommuner dermed kompenseres for. Like kroneoverføringer vil ikke sikre et likeverdig tjenestetilbud. Gjennom sentrale beslutninger har statlige myndigheter mulighet til å omfordele ressurser effektivt. Geografisk ressursomfordeling skjer i stor skala f.eks. gjennom det statlige finansieringssystemet for kommuner og fylkeskommuner.

Selv om staten har gode forutsetninger og et overordnet ansvar for å sikre likeverd og utjevning mellom individer, grupper og landsdeler skal det understrekes at statlig organisering ikke gir noen garanti for at det ikke kan oppstå ulikhet. Forskning har vist at det finnes til dels betydelige variasjoner i praksisen til statlige organer på tjenesteytende områder. Et eksempel er trygdeetaten hvor det er påvist systematiske geografiske variasjoner med hensyn til tildelingspraksis for trygd (Englund, A- L 1994). Det kan derfor hevdes at det i praksis ikke er sikre og entydige sammenhenger mellom statlige løsninger og det å skape likeverdige tjenester over hele landet.

Nasjonaløkonomiske hensyn

Den nasjonaløkonomiske styringen tar bl.a. sikte på å oppnå jevn økonomisk vekst, lav prisstigning, balanse i utenriksøkonomien, og full sysselsetting. I arbeidet med å oppnå disse målsettingene vil det være viktig for staten å kunne styre den samlede etterspørselen i økonomien.

Ettersom kommunesektoren har ansvar for et bredt spekter av velferdsoppgaver og således disponerer en stor del av de samlede ressurser i norsk økonomi, vil den statlige styringen av omfanget av kommuneøkonomien være en viktig del i den nasjonaløkonomiske politikken. Den statlige økonomiske styringen av kommunene har to viktige sider. For det første må staten styre de samlede inntektsrammene for kommunesektoren. Dette skjer primært gjennom rammetilskuddet og gjennom fordelingen av øremerkede tilskudd og gjennom fastlegging av de kommunale og fylkeskommunale skattørene. For det andre sikter den statlige styringen på å sikre en best mulig intern økonomistyring i fylkeskommunene og kommunene.

Det eksisterer en klar sammenheng mellom oppgavefordelingen og den nasjonaløkonomiske styringen. Oppgavefordelingen har betydning for omfanget av oppgaver som kommunene og fylkeskommunene utfører og dermed hvor stor andel av de samlede offentlige ressurser som kommunesektoren skal disponere. Det får i neste omgang betydning for omfanget av statlig nasjonaløkonomisk styring, og hvilke virkemidler staten vil benytte seg av. Det vil være nærliggende å tenke at jo flere oppgaver kommunene og fylkeskommunene får ansvar for desto tettere vil den statlige styringen være. En stor tilførsel av oppgaver kombinert med statlig definerte standardkrav kan også tvinge kommuner ut i vanskelige dilemmaer. Enten på den ene siden overskride budsjettrammer for å opprettholde, ofte rettighetsbaserte, goder, eller på den andre siden, unnlate å gi et tilbud som borgerne har krav på i henhold til lov og regelverk.

Hensynet til miljøet og en bærekraftig utvikling

Som en del av det internasjonale samfunn har Norge som nasjon et ansvar for å bidra til en bærekraftig utvikling i forhold til ressursgrunnlaget. Offentlig sektor har derfor viktige oppgaver når det gjelder vern og forvaltning av naturressurser og livsmiljø. Dette er ressurser som er typiske fellesgoder der det kreves felles løsninger, selv om tiltakene kan ha et geografisk avgrenset siktemål. Statens særlige ansvar på dette området kan grunngis på bakgrunn av flere faktorer. For det første vil forvaltningen av begrensede ressurser og naturgoder kreve et nasjonalt perspektiv. F.eks. kan ikke nasjonale mål for vern av uberørt natur og bevaring av biologisk mangfold oppnås innenfor et lokalt perspektiv.

For det andre er forurensing og andre miljøforstyrrelser ofte grenseløse problemer. Kildene til problemene finnes ofte utenfor kommunenes og fylkeskommunenes grenser, og ofte også utenfor nasjonens grenser. Dette begrenser i utgangspunktet kommunenes og fylkeskommunenes muligheter til å forhindre ulike typer forurensing.

For det tredje innebærer hensynet til miljø og en bærekraftig utvikling en avveining mellom kortsiktige og langsiktige interesser. I den forbindelse kan det tenkes at nærheten mellom innbyggere, næringsliv og kommunale myndigheter, fører til prioritering av arbeidsplasser og utbyggingstiltak som kan stå i konflikt med langsiktige miljøvernhensyn. I tråd med tanken om at staten har ansvar for å sikre innbyggerne et likeverdig tilbud blir det også et statlig ansvar å sikre at både dagens generasjon og fremtidige generasjoner skal ha likeverdig tilgang til et godt miljø.

Selv om staten må ha et særlig ansvar for å definere rammene og målene for miljøpolitikken må kommunene og fylkeskommunene ha en sentral rolle i å realisere målene i miljøpolitikken. Gjennom nærheten til egne innbyggere kan kommunene og fylkeskommunene fange opp miljøproblemer som folk er opptatt av og oppmuntre til lokalt engasjement i lokale miljøsaker. Arbeidet med miljøvernsspørsmål griper videre inn i så godt som alle samfunnssektorer. Som institusjon har kommunene lang erfaring med å veie ulike samfunnsinteresser opp mot hverandre og finne tverrsektorielle løsninger, og for en god miljøpolitikk er det viktig at miljøhensynene inngår i en slik videre ramme.

Effektivitet og samordning

Staten har et overordnet ansvar for å sørge for at samfunnets ressurser blir brukt på en mest mulig effektiv og rasjonell måte til å løse oppgaver som kommer fellesskapet til gode. Dels dreier det seg om et tilretteleggende ansvar og dels om ansvar for direkte tjenesteyting. Det tilretteleggende ansvaret dreier seg om å organisere offentlig forvaltning på en måte som totalt sett fremmer effektive løsninger. En sentral forutsetning her må være at det administrative eller politiske organ som er satt til å styre et saksområde også har forutsetninger og muligheter til å utøve en effektiv styring. F.eks. har staten ansvar for å legge til rette for at kommunene har tilstrekkelig spillerom til å foreta nødvendige tilpasninger av offentlig tjenesteproduksjon til lokale forhold og behov, med andre ord at desentraliseringsgevinsten blir realisert.

Enkelte tjenesteområder er videre av en slik karakter at statlige løsninger kan være mer effektive enn å desentralisere oppgaveløsningen. Dette gjelder særlig oppgaver som har betydelige stordriftsfordeler og som skal løses ensartet over hele landet. Ved stordriftsfordeler er enhetskostnaden fallende med økende produksjonsvolum. Staten kan ha et fortrinn i utnyttelsen av den samlede offentlige produksjonskapasitet ved å sørge for at produksjonen skjer på en måte som muliggjør full utnyttelse av stordriftsfordelene 7.

Samordning og avveining mellom ulike politikkområder og sektorer er også et vesentlig for helhetlige løsninger og effektiv ressursbruk. Samordning må foretas på alle nivåer for å være effektiv, men sentrale myndigheter som legger rammene for offentlig virksomhet har et særlig ansvar for at dette skjer. Det er statlige myndigheter som trekker opp de overordnede rammer for hvilke oppgaver som skal prioriteres og hvilket aktivitetsnivå som er ønskelig på de ulike sektorer. Samsvar mellom økonomiske rammer og ambisjonsnivå er helt vesentlig i den forbindelse. Det innebærer blant annet at de statlige prioriteringer, pålegg og signaler rettet mot kommunesektoren ikke må gå utover de samlede rammer som er til disposisjon. Generelt kan det påpekes at oppgaven med å forta avveining og samordning mellom ulike samfunnssektorer har økt i betydning i takt med samfunnets økende kompleksitet og krav på effektiv ressursutnyttelse.

Hensynet til minoriteter

Det påligger statlige myndigheter å ivareta hensynet til minoriteter. Staten forventes å beskytte eksistensen og identiteten til de forskjellige etniske, religiøse og språklige grupper i samfunnet, og å legge forholdene til rette for at denne identiteten og egenarten kan videreutvikles 8. Det særlige statlige ansvaret for å ivareta hensynet til minoriteter følger av internasjonalt inngåtte forpliktelser.

5.3.4 Spenningen mellom de tre hovedhensyn

De ulike hensyn og verdier som utgjør fundamentet for brukerorientering, lokalt selvstyre og statlig styring kan, vurdert enkeltvis, begrunnes godt, men vil ofte stå i et problematisk forhold til hverandre. Vurderinger knyttet til oppgavefordelingen vil derfor i stor grad bestå av avveininger mellom de ulike verdiene og hensynene. De nødvendige avveininger må først og fremst gjøres konkret i forhold til den enkelte oppgave. Det er først når en foretar konkrete vurderinger at verdi- og målkonfliktene fremtrer tydelig, og de motstridende interessen synliggjøres. Utvalget vil feste oppmerksomhet om enkelte av verdispenningene som synes å være særlig relevante i denne sammenheng.

Fra én synsvinkel kan det hevdes at målsettinger om nasjonal likhet på ulike områder støter an mot ideen om lokalt selvstyre generelt. Fundamentet for lokalt selvstyre ligger på mange måter i stikkordet variasjon. Innbyggerne har varierende oppfatninger om hvordan, og av hvem, deres lokalsamfunn skal styres, om behovet for offentlige tjenester både med hensyn til sammensetning og omfang, og om hvilken utviklingsretning lokalsamfunnet skal ta i fremtiden. Det er nettopp for å fange opp denne variasjon i behov og ønskemål i de ulike deler av landet at kommunene finnes. På den andre siden er mesteparten av kommunens oppgaver fastlagt på nasjonalt nivå og kommunene vil alltid være gjennomføringsorgan for nasjonal politikk i større eller mindre grad. Innebygd i de nasjonale oppgavene ligger det som oftest sterke ambisjoner knyttet til standardisering, likhet og rettigheter. Slike ambisjoner kan på mange måter oppfattes som motsatsen til lokal variasjon.

En variant av den generelle motsetningen mellom lokalt selvstyre og nasjonale hensyn er spenningen mellom lokal økonomisk frihet og nasjonaløkonomisk styring. Hensynet til effektiv ressursbruk kan på den ene siden tilsi at kommunen skal ha stor handlefrihet for å tilpasse oppgaveløsningen til lokale forhold. Kommunal beskatningsfrihet og overføringer i form av rammetilskudd og ikke som øremerkede tilskudd, vil være virkemiddel i så måte. På den andre siden kan stor lokal handlefrihet i økonomiske spørsmål komme i konflikt med nasjonale målsettinger om utjevning og makroøkonomisk styring. Stor lokal handlefrihet kan gi betydelige forskjeller i tjenestetilbud og lokal beskatningsfrihet kan gjøre det vanskelig å innpasse kommunesektoren i det makroøkonomiske opplegget.

Et annet viktig spenningsforhold er knyttet til lokalt selvstyre og det nasjonale ansvar for miljøvernspørsmål. Spenningen knytter seg til hvilke hensyn som begrunner statlig styring eller statlig overprøving i miljøvernspørsmål, nærmere bestemt om statlige organers overprøving av lokale politiske organers beslutninger når det gjelder avveiningen mellom miljøhensyn og f.eks. arbeidsplasser eller utbyggingsmønster i kommunen.

Rettssikkerhetsperspektivet synes også å stå i et spenningsforhold til det lokale selvstyre. Et sentralt spørsmål blir: finnes det en uoverensstemmelse mellom lovhjemlede rettighetskrav, f.eks. retten til nødvendig helsehjelp, og det lokale selvstyre? Det kan hevdes at det lokale selvstyret fører til ulikheter i rettigheter og at dette ikke er forenlig med grunnleggende rettferdighetsoppfatninger. En rettighet skal gjelde uansett og ikke gjøres avhengig av kommunens eller fylkeskommunenes økonomi, hvor man bor i landet eller lokalpolitiske prioriteringer. Samtidig er det ingen tvil om at kommunene, som har fått ansvaret for et omfattende repertoar av velferdsoppgaver, også skal ha et lokalt selvstyre. Satt noe på spissen er det mulig å snakke om en rettighetskonflikt som går på kommunens rett til å styre seg selv, og innbyggerens krav på bestemte rettigheter fastlagt i lov. Spørsmålet blir om hvilken gjennomslagskraft målsettinger knyttet til likhet skal ha i forhold til kommunalt og fylkeskommunalt selvstyre. Og i forlengelsen av dette, i hvilken utstrekning det er meningsfylt å legge ansvaret for ivaretakelse av tjenesteytende oppgaver hvor slike standardkrav er dominerende, til folkevalgte organer på lokalt og regionalt nivå.

Generelt kan det sies at motsetningen mellom kommunalt selvstyre og nasjonale likhetsmål blir særlig aksentuert i forhold til tanken om at kommunene skal ha frihet i sine disposisjoner, og en viss grad av autonomi i forhold til staten. Hvordan kan idealet om at kommunene må ha frihet til variasjon kunne forenes med idealet om at folk i ulike distrikter og på ulike steder skal ha et likeverdig tilbud og de samme rettigheter? Dette er en strukturell målkonflikt som ikke har noen enkelt løsning. I Norge står både likhetsidalet og det lokale selvstyret sterkt. Avveiningen av disse hensynene kan derfor ikke fastslås generelt, men må finne sin balanse i forhold til hver enkelt oppgaveområde.

5.4 Formelle og organisatoriske betingelser for oppgavefordelingen

5.4.1 Formelle betingelser

Stortinget og regjeringen fastsetter rammene for organiseringen av offentlig forvaltning, herunder oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, gjennom sin bevilgende, lovgivende og utøvende myndighet. De valgene som gjøres med hensyn til forvaltningens organisering, treffes på grunnlag av hva som fremstår som ønskelig ut fra både en verdivurdering og hensiktsmessighetsvurdering. Spørsmålet om oppgavefordelingen er dermed et grunnleggende politisk spørsmål hvor ulike hensyn og verdier må veies opp mot hverandre i vurderingen av hver enkelt oppgave.

Oppgavefordelingen er resultatet av forskjellige typer beslutninger. For det første kan Stortinget pålegge kommuner og fylkeskommuner bestemte oppgaver eller forby dem å påta seg bestemte oppgaver gjennom lovgivningen. Siden Stortinget fastlegger de økonomiske rammebetingelsene for den offentlige virksomhet, vil Stortinget også i stor grad påvirke aktivitetsnivået og tjenestetilbudet for de oppgaver som er lagt til kommuner og fylkeskommuner.

For det andre vil oppgavefordelingen være basert på påvirkning gjennom andre virkemidler enn lovgivning. Staten kan ikke formelt pålegge kommuner og fylkeskommuner å utføre bestemte oppgaver uten medhold i lov, men sentrale myndigheter vil kunne stimulere kommunene til å utføre bestemte oppgaver f.eks. gjennom øremerking av midler, handlingsplaner og ved å signalisere politiske forventninger. Slike oppgaver har gjerne hjemmel i ulike typer tilskuddsordninger, rundskriv og retningslinjer.

For det tredje vil oppgavefordelingen også være basert på de tiltak som kommunene selv setter i gang. Kommuner og fylkeskommuner er selvstendige juridiske subjekter som, i motsetning til alle andre forvaltningsorganer, har et negativt avgrenset ansvarsområde. Det innebærer at kommunene og fylkeskommunene kan påta seg de oppgaver de selv ønsker så lenge dette ikke er uttrykkelig forbudt ved lov, eller ved at oppgaven ved lov er tillagt andre organer. Opp gjennom årene har denne friheten ført til at kommunene ofte har gått foran staten med hensyn til utbygging av velferdsoppgaver. En hel rekke velferdsoppgaver har vokst frem nedenfra i den forstand at de har hatt et lokalt opphav og senere blitt del av det nasjonale velferdstilbudet. På den bakgrunn kan det være gode grunner for å hevde at bilde av velferdsstaten må suppleres med bildet av velferdskommunen; det var i kommunene at ulike tiltak rettet mot innbyggernes velferd først så dagens lys.

Oppgavesammensetningen til kommunene og fylkeskommunene er således basert på et blandingsforhold mellom statlige lovpålegg, statlige forventninger og aktiviteter de setter i gang på eget initiativ. Fra kommunesektoren er det gjentatte ganger blitt påpekt at dette blandingsforholdet er blitt svært skjevt. Det hevdes at summen av statlige pålegg og forventninger - både gjennom lovgivning og ved andre virkemidler- legger beslag på så store ressurser at lite, eller ingenting, blir igjen til egeninitierte aktiviteter.

5.4.2 Organisatoriske betingelser

I utgangspunktet er organisasjonsform et virkemiddel for å realisere politiske mål. Men det vil også være slik at innholdet i offentlige tiltak blir påvirket av den organisasjonsform som velges. På den bakgrunn har utvalget funnet det nyttig å se nærmere på hvilke organisasjonsformer og løsninger som står til rådighet, og drøfte hvilke særlige hensyn og verdier disse representerer.

I et moderne velferdssamfunn vil det være klare begrensinger for hvor mange oppgaver som kan legges til sentrale myndigheter. Spørsmålet om oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene blir derfor i stor grad et spørsmål om hvilke organisasjonsmodeller de sentrale politiske myndigheter har til rådighet når de flytter ut oppgaver. I faglitteraturen er det vanlig å bruke to begrepspar som utgangspunkt for analytisk å skille mellom ulike organisasjonsmodeller (Naustdalslid 1990). Det første begrepsparet er sondringen mellom funksjonell desentralisering versus territoriell desentralisering.

Gjennom det funksjonelle prinsipp for desentralisering vektlegges spesialisering som organisasjonsform. Staten kan velge å opprette egne spesialiserte regionale forvaltningsorgan som er direkte knyttet til statens styringsstruktur fra departement og nedover. Det funksjonelle prinsippet er basert på klare instruksjons- og kontrollinjer og målsettingen er å fremme standardisering av offentlige oppgaver og tjenester på tvers av territorielle enheter.

Det territorielle prinsippet for desentralisering vektlegger det geografiske område som bestemmende for lokaliseringen av et offentlig organ. Prinsippet innebærer at oppgaver legges til lokale og regionale organ som har ansvar for et bredt spekter av oppgaver innenfor et avgrenset territorium. Organet har dermed autoritet på generelt grunnlag og ikke på spesialisert grunnlag, slik tilfellet er ved desentralisering i henhold til det funksjonelle prinsippet. Prinsippet uttrykker et romlig perspektiv som ideelt sett vil føre til at offentlig beslutninger og implementering reflekterer geografiske variasjoner.

Det andre begrepsparet dreier seg om hvorvidt oppgaver blir lagt til politiske eller administrative organer. Politisk desentralisering forutsetter overføring av oppgaver eller myndighet til lokalpolitiske myndigheter. Det vil si lokale eller regionale styringsorganer der de folkevalgte står til ansvar overfor befolkningen i egen region eller lokalsamfunn.

Administrativ desentralisering innebærer overføring eller delegering av oppgaver fra den sentrale statsforvaltning til geografisk desentraliserte statlige forvaltningsorganer. Dette er organer som har sin kompetanse direkte fra staten og som dermed står til ansvar overfor statens politiske organer. I faglitteraturen er denne typen desentralisering gjerne omtalt som dekonsentrasjon.

Oppsummert kan det sies at overføring av oppgaver kan kategoriseres etter fire dimensjoner: funksjonell vs territoriell desentralisering og politisk vs. administrativ desentralisering. Teoretisk gir det fire modeller for organisering, jf. tabell 5.1.

Når en oppgave blir lokalisert hos en av disse organisasjonstypene er det samtidig en markering av hvilke hensyn som er viktige å realisere ved selve oppgaveløsningen. Når en oppgave f.eks. legges til kommuner og fylkeskommuner vil det være basert på et premiss om at politisk skjønn, slik det kommer til uttrykk gjennom demokratiske organer, er viktig for løsningen av nettopp denne oppgaven, og at andre hensyn som kanskje peker mot andre organisasjonsmodeller er tillagt mindre vekt.

I Norge har i hovedsak den politiske desentraliseringen falt sammen med den territorielle desentraliseringen, dvs at løsninger med særkommuner i beskjeden grad har vært brukt. I store trekk har også den administrative desentraliseringen og den funksjonelle desentraliseringen falt sammen. Bildet er likevel ikke entydig. I løpet av 1980 - 1990-tallet er en rekke statlige oppgaver lagt til fylkesmannsembetet og fylkesmannen har fått et generelt ansvar for samordning mellom ulike statlige sektoroppgaver som er rettet mot kommunene.

5.4.3 Nærmere om de ulike formene for desentralisering

Generalistkommuner

Generalistkommunen må oppfattes som en viktig betingelse for lokalt selvstyre, ved at de folkevalgte organer har flere oppgaver som de må veie opp mot hverandre og prioritere mellom. Det gjelder både tjenesteytende oppgaver og utviklingsoppgaver over et bredt spekter av sektorer. Ikke alle ønsker og behov som måtte finnes i et lokal samfunn kan oppfylles til enhver tid. Hvilke behov som skal imøtekommes må bli gjenstand for avveininger og prioriteringer som vanskelig kan tenkes gjennomført uten demokratisk forankring i den berørte befolkning. Grunnlaget som generalistkommunprinsippet legger for utøvelse av lokalt selvstyre, har vært en hovedbegrunnelse for at det er stor bredde i oppgavene som er ivaretas av kommuner og fylkeskommuner.

For å realisere generalistkommunemodellens egenskaper til å nå frem til gode helhetsløsninger innenfor en lokalpolitisk ramme kreves lokalt handlingsrom, både når det gjelder den enkelte oppgaves omfang og hvordan den løses. Med sterk statlig styring av oppgavene gjennom f.eks. rettighetsfesting eller øremerkede tilskudd blir muligheten for å ivareta helhetlige perspektiver redusert, og dermed vil også modellens egenskaper bli svekket.

Modellen innebærer også fordeler for staten, fordi likeartet kommunesystem over hele landet kan skape grunnlag for en mer rettferdig og samordnet styring, samt en mer effektiv samfunnsutbygging og ressursutnyttelse. For staten kan alternativet være et kommunesystem som forutsetter betydelig mer bruk av differensierte virkemidler. Differensieringen kan gjelde både oppgavefordeling og de økonomiske og juridiske virkemidlene.

En ulempe ved generalistkommunemodellen kan være at den stiller krav til en viss likhet i forutsetninger mellom kommuner. Med den kommuneinndelingen vi har i Norge i dag, er forutsetningene de ulike kommunene har til å løse de oppgaver de er pålagt, svært forskjellig. Ulikhetene i forutsetninger kan forsterkes fremover ved at kompleksiteten i og kravene til den offentlige oppgaveløsningen stadig øker. Det stilles større krav til kompetanse og spesialisering enn tidligere. Denne utviklingen kan være vanskeligere å møte for små enn for store kommuner.

Selv om kommunene og fylkeskommunene er generalistorgan og slik sett organisert etter et territorielt prinsipp, må det også fremheves at de på ingen måte er fri for funksjonelle trekk. De ulike fagavdelinger i kommunene og fylkeskommunene representerer sektorinteresser, og vil i mange tilfelle ha et sterkere interessefellesskap med statlige sektormyndigheter enn med den administrative og politiske ledelse i kommunen. Aktører med ansvar for sektoroppgaver både i statlig og kommunal forvaltning har en felles interesse av at deres saksfelt blir best mulig ivaretatt. Slike ”sektorallianser” på tvers av forvaltningsnivåene kan tenkes å svekke kommunens forutsetninger for å drive helhetlig territoriell styring og samordning.

Særkommuner

Særkommunemodellen innebærer at det opprettes egne forvaltningsenheter rundt hver enkelt funksjon som kommunesektoren ivaretar, istedenfor som i dag at hver kommune har ansvar for et bredt spekter av oppgaver 9. Det er mulig å utforme et system med særkommuner innenfor den ordinære kommune- og fylkesinndelingen, men også et system som går på tvers av gjeldende inndeling. Overgang til særkommuner vil gi helt nye rammebetingelser for å vurdere hvilken oppgavefordeling som er hensiktsmessig mellom forvaltningsnivåene.

Fordelen med et særkommunesystem er at det kan dannes forvaltningsenheter som skaper bedre samsvar mellom det geografiske nedslagsfeltet til den enkelte offentlige oppgave, og de innbyggerne som faktisk bruker og etterspør akkurat den offentlige oppgaven i det bestemte geografiske området. I den grad det dreier seg om tjenesteproduksjon, gis innbyggerne dermed mulighet til mer direkte å påvirke utformingen av vedkommende oppgave. Et særkommunesystem kan gi grunnlag for høy effektivitet innenfor den enkelte sektor, siden hver sektor kan ha særkommuner tilpasset kostnadsbildet i egen sektor. Det bør gi et godt grunnlag for å utnytte eventuelle stordriftsfordeler.

Ulempene er først og fremst knyttet til at organiseringen av en egen forvaltning rundt hver oppgave, samlet sett vil skape en uoversiktlig og oppsplittet offentlig forvaltning med store samordningsbehov. Med et slikt system vil man miste de positive egenskaper som generalistkommunen representerer, bl.a. det at lokale folkevalgte representanter avveier lokale behov, og prioriterer mellom et vidt spekter av oppgaver. Det at kommunestyret i generalistkommunen har ansvaret for mange velferdsoppgaver, øker betydningen av de lokalpolitiske organene, og gjør lokaldemokratiet enklere å orientere seg i for innbyggerne. I et særkommunesystem vil innbyggerne måtte gjøre sine interesser gjeldende overfor forskjellige politiske organer for hvert enkelt tjenesteområde – organer uten ansvar for å se saker i sammenheng.

En oppsplitting i særkommuner bryter med utviklingsretningen for arbeidet med reformer i lokalforvaltningen de senere årene. Brukertilpasning og samordning har vært viktige elementer i denne utviklingen. Et viktig poeng har vært at brukerne har behov for tjenester som krysser de etats- og organisasjonsenheter som er bygd opp rundt de enkelte oppgaver. Reformene har derfor bl.a. forsøkt å legge til rette for tverrsektorielle løsninger. Det er grunn til å anta at en slik samordning er enklere å gjennomføre når de enkelte oppgaver finnes innenfor rammen av en og samme enhet – generalistkommunen – enn i et system med særkommuner.

Fylkesmannsmodellen

Som organisasjonsmodell kan fylkesmannsembetet ses på som et organ som forsøker å fremme samordning og helhetssyn, og motvirke oppsplitting og sektorisering av forvaltningen. Fylkesmannsembetet har imidlertid en tvetydig rolle både som representant for fagdepartementene (som iht. fylkesmannsinstruksen § 1 har direkte instruksjonsmyndighet overfor fylkesmannen ”innen vedkommende departements saksområde”) og en samordningsrolle ved at ”Fylkesmannen skal bidra til å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomhet i fylket”. På den bakgrunn fremstår fylkesmannsembetet med en viss tvetydighet, med innslag av både det territorielle og funksjonelle organiseringsprinsipp.

Når oppgaver og myndighet blir delegert til fylkesmannen eller statlige etater underlagt fylkesmannen, skal det likevel understrekes at det først og fremst skjer under hensyn til, og mål om, en territoriell samordning av statlige oppgaver. Samordningsbehovet dreier seg først og fremst om statlig politikk rettet mot kommunesektoren. Samling av statlige forvaltningsorganer som har kommunerettede oppgaver i fylkesmannsembetet forutsettes å gi god mulighet for en helhetlig oppfølging av kommunene. Fylkesmannen skal både sørge for at beslutninger i de ulike sektorer henger logisk sammen og ikke står i motstrid til hverandre, og påse at pålegg og føringer fra de ulike sektorene er tilpasset kommunenes økonomi.

Samordning med andre sektorer kan være nødvendig for den enkelte sektors måloppnåelse. På den bakgrunn er tverrsektorielle arbeidsmåter ofte nødvendig for å nå frem til ønskede resultater. Med den organisatoriske koblingen mellom forskjellige sektorer som fylkesmannsembetet representerer, er denne modellen godt egnet for å legge til rette for samarbeid og samspill på tvers av forvaltningsområder. Det skal likevel tilføyes at slike tverrsektorielle gevinster også kan oppnås på andre måter enn ved organisatorisk integrering i fylkesmannsembetet.

På den andre side kan fylkesmannsembetets karakter av å være både samordnings- og sektororgan gi opphav til spenninger som, fra ulike ståsteder, kan oppleves å være uheldige. Fra et sektorsynspunkt kan det spørres om fylkesmannen med sine fagavdelinger er i stand til å fylle rollen som et slagkraftig gjennomføringsorgan i tilstrekkelig grad, eller om andre oppgaver og hensyn fører til at sektorkrav modereres på en uheldig måte, eller til og med ”samordnes bort”. På den andre siden kan det også være en fare for at sektorhensyn får for stort gjennomslag i forhold til de helhetlige løsninger. Når oppgaver legges til fylkesmannsembetet må derfor eventuelle gevinster ved samordning i form av synergieffekter, oversikt og helhetssyn veies opp mot eventuelle kostnader i form av svekket gjennomslag for sektorspesifikke interesser.

For en nærmere behandling av regional statsforvaltning generelt og fylkesmannens samordningsrolle spesielt vises til kapittel 7.

Etatsmodellen

Denne modellen innebærer at sentrale statlige myndigheter legger oppgaver eller myndighet på et spesialisert område, dvs. konkrete funksjoner, til et regionalt eller lokalt organ som har dette som sin avgrensede oppgave. Tanken bak denne modellen er at enkelte politikkområder gjør krav på selvstendighet, kompetanse og ekspertise for å sikre gjennomslag for områdets særlige interesser og verdier. Jo ”renere” sektor, desto enklere å fremme og stå for faste sektorinteresser. Med klare linjer fra nasjonalt nivå til lokalt nivå og et enhetlig faglig miljø, vil det være gode forutsetninger for effektiv iverksettelse av sektorpolitikk.

Svakheten ved denne modellen er at den kan føre til fragmentering av offentlig virksomhet, og tap av nødvendig helhetssyn og oversikt. Sektorisering er kjennetegnet av at de ulike virksomheter i liten grad er koordinert, og at strukturer, systemer og praksis er rettet mot sektorenes egne mål og ambisjoner. I en kompleks forvaltning vil imidlertid en rekke sektorområder stå i et gjensidig påvirkningsforhold. Påvirkningsforholdet kan ha positivt fortegn i den forstand at den legger til rette for bedre løsninger enn det den enkelte sektor vil nå frem til alene (synergieffekter), men påvirkningen kan også være negativ ved at en sektors virksomhet skaper problemer innenfor andre sektorer. I denne situasjonen vil mangel på samordning og samhandling dels føre til at potensielle samordningsgevinster ikke blir realisert, og dels at det vil oppstå en rekke problemer som resultat av tverrsektoriell påvirkning. Med andre ord kan en sterk sektorrasjonalitet tenkes å utgjøre en samfunnsmessig irrasjonalitet.

En sektorisert statsforvaltning på regionalt og lokalt nivå kan være problematisk fra flere synsvinkler. For sentrale myndigheter kan sektorisering bli et hinder for at nasjonal politikk og overordnede nasjonale prioriteringer skal få gjennomslag. For kommunene, som er målgruppe for flere regionale statsetaters virksomhet, vil en sektorisert statsforvaltning være vanskelig å forholde seg til bl.a. ved at statlige krav fra ulike sektororgan trekker i ulike retninger. For befolkningen og brukerne kan den sektoriserte forvaltning med alle sine organisatoriske enheter virke lite oversiktlig og tilgjengelig. Hensynet til brukerne ved utformingen av offentlige tjenester tilsier en mest mulig enhetlig og oversiktlig forvaltning.

5.5 Utvalgets retningslinjer for oppgavefordelingen

I den prinsipielle diskusjonen foran har utvalget lagt vekt på at oppgave- og ansvarsfordelingen bør være slik at den tar vare på viktige elementer ved vårt styresett. Hensynet til et levende lokalt folkestyre, hensynet til likeverdige tjenester, hensynet til en effektiv oppgaveløsning, hensynet til brukertilpasning, og hensynet til den enkeltes rettssikkerhet, er etter utvalgets oppfatning helt sentrale i så måte. I det følgende vil utvalget formulere retningslinjer for fordelingen av ansvar og oppgaver mellom forvaltningsnivåene som søker å ivareta disse hensynene og verdiene på en mer konkret og operasjonell måte.

Retningslinjene skal, sammenholdt med utviklingstrekkene beskrevet i kapittel 6, være utgangspunkt for å evaluere dagens oppgavefordeling og være utgangspunkt for forslag om endringer i oppgavefordelingen.

Det er grunn til å understreke at slike retningslinjer vil ha en generell karakter og at de ikke vil gi entydige og presise svar på hvilket nivå oppgaver skal plasseres og hvilket organ som skal ha ansvar. Det vil være en rekke problemstillinger av mer konkret og praktisk art som prinsipielt formulerte retningslinjer ikke vil fange opp.

Retningslinjene må ses i sammenheng med hverandre. Samlet skal de ivareta verdiene som utvalget har lagt til grunn at oppgave og ansvarsfordelingen skal fremme. Helhetlige vurderinger av oppgavefordeling kan derfor ikke skje med utgangspunkt i én retningslinje, men gjennom avveining mellom alle (relevante) retningslinjer. Det innebærer at verdiene som de ulike retningslinjene er uttrykk for, vil måtte vurderes opp mot hverandre og gis ulik prioritet i konkrete sammenhenger. Utvalget er av den oppfatning at det ikke er mulig å utrede seg frem til et ”riktig” balansepunkt mellom de ulike verdiene - det må gjøres valg som i sin karakter er av politisk art. Svaret på hvordan de ulike verdier og hensyn blir vektlagt og avveid, vil med andre ord bare kunne gis gjennom den konkrete fordelingen av oppgaver og ansvar.

Utvalget vil likevel understreke at hensynet til deltakelse og demokrati veier tungt når retningslinjene for oppgavefordelingen formuleres. Utvalget mener at et levende lokaldemokrati i vid forstand er en grunnpilar i vårt samfunn. Det er i dag klare tegn på at lokaldemokratiet er under press, bl.a. fordi det reises spørsmål om hvilken reell beslutningsmyndighet lokale organer har. Utvalget ser fordeling av oppgaver og ansvar mellom stat, kommuner og fylkeskommuner, som et viktig instrument for å gi lokaldemokratiet et reelt innhold, og dermed forsvare og styrke dette viktige elementet i vårt styresett.

Beslutninger om oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene kan ta utgangspunkt i fire typer vurderinger:

1. Nivåplassering

2. Oppgavenes karakter

3. Form for organisering

4. Ansvarsfordeling

Den første typen vurdering dreier seg om på hvilket geografisk nivå en oppgave vil bli mest hensiktsmessig løst. På nasjonalt nivå, på regionalt nivå eller på lokalt nivå? Den andre vurderingen er om oppgavens karakter tilsier at den skal være gjenstand for direkte politisk styring, eller om en faglig administrativ behandling er mest hensiktsmessig. Den tredje typen vurdering gjelder spørsmålet om behov for spesialisering versus integrering av oppgaven med andre politikkområder - om oppgaven skal organiseres ut fra en sektor eller samordningsløsning. En samlet vurdering av de tre første momentene kan peke i retning av å plassere ansvaret for en oppgave på et bestemt nivå og til et bestemt organ, f.eks. til fylkeskommunen. Ansvarsdiskusjonen vil handle om hvilket innhold ansvaret skal ha. Dreier det seg om et planleggingsansvar, et iverksettingsansvar, et finaniseringsansvar og/eller et kontroll- og tilsynsansvar?

5.5.1 Nivåplassering

To forhold er viktige ved vurderingen av hvilket nivå (lokalt, regionalt, sentralt) som skal ha ansvaret for en offentlig oppgave. For det første; hvem berøres av oppgaven og hvem er målgruppe for oppgaveløsningen? For det andre; hva er det økonomiske og faglige omfanget av oppgaven?

Utvalget mener at hensynet til nærhet til de som er berørt av oppgavene bør være avgjørende for vurderingen, og vil nedfelle dette i følgende retningslinje:

5.5.2 Lokalpolitisk eller statlig oppgaveløsning?

Gitt at nivådiskusjonen tilsier at en oppgave bør desentraliseres til regionalt eller lokalt nivå blir det neste spørsmålet om oppgaven skal løses av et lokalpolitisk organ eller av lokale statlige organer. Spørsmålet må besvares dels med utgangspunkt i hvilke egenskaper de to behandlingsmåtene representerer og dels ved å vurdere kjennetegn ved oppgavene.

Som påpekt over er en vesentlig begrunnelse for å legge oppgaver på lavest mulige effektive nivå å la berørte innbyggere få størst mulig innflytelse på hvordan oppgaver skal løses. Velgerinnflytelsen og den demokratiske kontrollen er mest effektiv på lokalplanet, og det kan tale for å legge flest mulig oppgaver til kommuner eller fylkeskommuner. Lokale og regionale hensyn kan også ivaretas av statlige myndigheter på disse nivå, men beslutningene vil ikke være underlagt lokalpolitisk kontroll og forankring. De statlige myndigheter på lokalt og regionalt nivå er ansvarlige overfor overordnet myndighet og henter sin legitimitet fra regjeringen og Stortinget. De står ikke direkte politisk ansvarlig overfor innbyggerne i det enkelte lokalsamfunn, slik fylkes- og kommunepolitikerne gjør.

Det lokale selvstyret står for mangfold og ulikhet i løsninger med hensyn til offentlige oppgaver. I en enhetsstat setter imidlertid sentrale politiske myndigheter mål for de fleste samfunnsoppgaver, også de som er lagt til kommunesektoren. Det forutsettes fra sentrale myndigheter at variasjonen i løsninger og resultater i kommuner og fylkeskommuner er forenlige med de nasjonale mål som er satt for virksomheten. Men da må også de nasjonale mål for de ulike samfunnsoppgaver utformes på en måte som tillater lokalpolitisk og regionalpolitisk skjønnsutøvelse og tilpasning i oppgaveløsningen. Hvis ikke det eksisterer et handlingsrom for lokale myndigheter i oppgaveløsningen vil logikken i den lokale prioriteringsprosess forsvinne og begrunnelsen for å legge oppgaven til lokalpolitiske organer falle bort.

Utvalget mener at det demokratiske prinsippet om at innbyggerne skal ha størst mulig innflytelse på egen hverdag, tilsier at oppgaver som gjør krav på lokale eller regionale tilpasninger, avveininger og prioriteringer bør underlegges lokalpolitisk styring, og dermed legges til et folkevalgt organ.

5.5.3 Samordning eller sektorløsning?

Den tredje typen spørsmål som må stilles er om oppgaver skal organiseres sektorvis eller om de bør integreres med andre politikkområder. Sektororganisering gir muligheter for uavhengighet og gjennomslag for faglige hensyn og sektorens egne prioriteringer. Faren er at gode helhetsløsninger går tapt og at forvaltningen blir fragmentert og uoversiktelig. Resultatet kan bli en sektorisering av forvaltningen som ingen er tjent med. Argumenter som taler for samordningsløsningen er at de færreste samfunnsoppgaver kan ses og behandles isolert fra andre oppgaver. Hensynet til helhetlige løsninger taler derfor for at oppgaver samles under ett myndighetsorgan. Samling av oppgaver som er relaterte eller avhengige av hverandre i samme formelle enhet vil også være effektivt fordi kommunikasjons- og koordineringskostnader minimaliseres. Ved samordnings- og avveiningsprosesser er det imidlertid alltid en fare for at spesifikke, men vesentlige samfunnsinteresser og faglige hensyn kan bli ”samordnet bort”.

Utvalget vil fremheve at det er viktig at organisasjonsløsninger bidrar til å dempe sektoriseringen av offentlig forvaltning og realisere synergieffekter gjennom helhetsløsninger på tvers av fag og sektorer.

5.5.4 Ansvarsfordeling

Som påpekt i kapittel 4 vil det ofte være problematisk å knytte ansvaret for alle aspekter ved oppgaveløsningen til et bestemt myndighetsorgan. Med hensyn til oppgavefordelingen/oppgaveløsningen kan ansvarsbegrepet knyttes til flere dimensjoner. Dels dreier ansvaret seg om å produsere eller frembringe tjenestene, dels dreier det seg om å finansiere dem, og dels dreier ansvaret seg om å kontrollere at oppgaven blir løst etter den kvalitet og standard som lov og regelverk fastsetter. I lokalforvaltningen er det i stor utstrekning kommunene og fylkeskommunene som har produksjonsansvaret mens finansieringsansvaret deles mellom kommune og stat (og i noen tilfeller er også private med i finansieringen gjennom egenandeler og avgifter). Kontrolloppgavene har i hovedsak vært lagt til statlige organer.

Det er utvalgets oppfatning at det må være mulig å avgrense og adressere et klart ansvar for utførelsen av offentlige oppgaver. Utvalget vil i den forbindelse særlig fremheve at det må være en tett sammenheng mellom beslutningskompetanse og økonomisk ansvar. Den myndighet som er tillagt kompetanse til å treffe beslutninger om innholdet og omfanget av en offentlig oppgave må også ha ansvar for å finansiere de utgiftsmessige konsekvenser som beslutningene har. Utvalgets syvende - og siste - retningslinje for oppgave- og ansvarsfordelingen er derfor det finansielle ansvarsprinsipp.

6 Trender i samfunnsutviklingen

6.1 Innledning

Utvalgets utgangspunkt for å vurdere dagens oppgavefordeling og for å foreslå endringer i denne, er de verdier og hensyn som er beskrevet og drøftet i kapittel 5. Utvalget ser på oppgavefordeling som et verktøy for å realisere sentrale verdier som demokrati, likhet, effektivitet, rettssikkerhet, brukervennlighet og en bærekraftig utvikling.

Hvordan oppgavefordelingen skal være for best mulig å støtte opp under disse verdiene, vil være avhengig av de omgivelser forvaltningen skal arbeide i. Omgivelsene, både nasjonalt og internasjonalt, er i rask endring. Usikkerheten om hvilken retning utviklingen går kan på mange områder være stor. En vurdering av dagens oppgavefordeling og forslag til reformer må likevel så godt som mulig ta hensyn til hva en tror om samfunnsutviklingen fremover. I kapitlet identifiseres og beskrives samfunnsmessige utviklingstrekk eller -trender innenfor noen sentrale områder som, etter utvalgets oppfatning, vil påvirke og legge føringer for organiseringen av offentlig forvaltning i årene fremover.

Utvalget har ingen presis definisjon av begrepet utviklingstrekk eller –trend. De områder som er trukket frem, kan imidlertid sies å være karakterisert av at de bare i begrenset grad kan påvirkes gjennom politiske beslutninger, eller de er resultat av politiske endringsprosesser med bred oppslutning.

Utviklingstrekk på følgende 12 områder drøftes:

• Demografisk utvikling og offentlig økonomi

• Næringsstruktur, sysselsetting og bosettingsmønster

• Utdanning

• Familie-, samlivs- og husholdningsmønstre

• Informasjonsteknologi

• Infrastruktur og kommunikasjon

• Internasjonalisering, europeisering og regionalisering

• Oppgavenes innhold og forvaltningens kompetanse

• Organisering av oppgaveløsningen

• Innbyggernes forventninger og roller

• Rettighetssamfunnet

• Krav til informasjon, kvalitet og valgfrihet

Til slutt i kapitlet sammenfattes de mest sentrale og tydelige utviklingstrekkene og deres mulige betydning for oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Sammen med de verdier og hensyn som utvalget legger til grunn for oppgavefordelingen (kapittel 5), utvalgets evaluering av fylkeskommunen (kapittel 8) og dagens oppgavefordeling (kapittel 9), vil trendene i samfunnsutviklingen inngå som ett premiss for utvalgets samlede vurderinger og tilrådinger.

6.2 Demografisk utvikling og offentlig økonomi

Inntektene fra oljevirksomheten gjør at Norge har en sterk offentlig økonomi med betydelige overskudd på statsbudsjettet. På lang sikt er det imidlertid betydelige utfordringer knyttet til balansen i offentlig økonomi.

Endringer i befolkningens sammensetning vil føre til sterkt økte offentlige utgifter til pensjoner og til pleie og omsorg. Antallet alders- og uførepensjonister vil kunne øke med 65 prosent fra 1995 til 2050. Samtidig vil veksten i antall personer i yrkesaktiv alder flate ut. Uten vesentlige endringer i netto innvandring vil forholdstallet mellom antall yrkesaktive og pensjonister reduseres sterkt. Under gitte forutsetninger vil statens utgifter til alders- og uførepensjon kunne øke fra om lag 8 prosent i dag til rundt 17 prosent i 2050.

For å opprettholde samme nivå på tjenestene som i 1997, må kommunesektorens andel av sysselsettingen øke med i underkant av en prosentenhet frem til 2010. Om en tar hensyn til vedtatte reformer vil kommunesektorens andel av arbeidsstyrken øke med om lag to prosentenheter. Dette tilsvarer 85 000 årsverk. Det er i beregningene lagt til grunn uendrede teknologiske forutsetninger og uendret effektivitet.

De store petroleumsinntektene gjør at Norge har et bedre statsfinansielt utgangspunkt enn de fleste andre vestlige land med en tilsvarende befolkningsutvikling, til å møte disse utfordringene. Den begrensede veksten i arbeidsstyrken, og de innenlandske etterspørselseffektene på kostnader og konkurranseevne av å ta i bruk oljeinntektene, innebærer likevel at det handlingsrom en har til å løse utfordringene er begrenset. I St.meld. nr. 4 (1996-97) Langtidsprogrammet 1998-2001 er det i det langsiktige beregningsmessige basisalternativet vist at det er rom for en vekst i den samlede offentlige ressursbruken som omtrent svarer til en opprettholdelse av dagens standard og dekningsgrad på kommunale tjenester innenfor utdanning, helse og omsorg. Dette innebærer at økt innsats på prioriterte områder i det alt vesentlige må dekkes inn ved omprioriteringer, økt effektivisering eller økt brukerfinansiering.

Selv om petroleumsinntektene vil være betydelige i mange år fremover og gi mulighet til å bygge opp en betydelig finanskapital på det offentliges hånd til å møte fremtidige utgiftsbehov, vil likevel den statsfinansielle situasjon på sikt sette begrensninger på handlingsrommet innen offentlig sektor. I Nasjonalbudsjettet for 1999 er det vist hvordan fallende petroleumsinntekter og stigende pensjonsutgifter etter hvert vil føre til at dagens overskudd på statsbudsjettet blir snudd til underskudd.

Det er all grunn til å tro at hovedlinjene i den demografiske utviklingen og hensynet til balansen i økonomien vil sette store krav til gode prioriteringsmekanismer og til kontinuerlig effektiviserings- og forenklingsarbeid i den offentlige sektor i årene fremover.

6.3 Næringsstruktur, sysselsetting og bosettingsmønster

Det har skjedd store endringer i næringsstrukturen de siste tiårene. Sysselsettingen i primærnæringene, industrien og bygge- og anleggsvirksomheten har gått ned. Samtidig har sysselsettingen økt kraftig i tjenesteytende næringer, både i privat, men særlig innenfor offentlig virksomhet. I 1980 utgjorde antallet årsverk i offentlig forvaltning 22 prosent av alle årsverk. I 1996 var andelen økt til 29 prosent.

Kvinnenes deltakelse i yrkeslivet har økt sterkt. I 1996 var i følge Statistisk sentralbyrå, 46 prosent av alle sysselsatte personer kvinner, mot 34 prosent i 1972. Tall fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) viser at kjønnsfordelingen blant de sysselsatte i kommunal, statlig og privat sektor er svært forskjellig. Mens kvinneandelen er 76 prosent i kommuner og fylkeskommuner, er den 42 prosent i statlig sektor og 38 prosent i privat sektor. Særlig i de mindre kommunene er andelen sysselsatte kvinner i kommunal virksomhet høy. Mens 29 prosent av sysselsatte kvinner arbeider i kommunalforvaltningen på landsbasis, har 45 prosent av sysselsatte kvinner bosatt i kommuner med under 3 000 innbyggere arbeid i kommunalforvaltningen (TBU rapport juni 1999). De fleste kvinner er sysselsatt innen helse- og sosialsektoren og i utdanningssektoren.

Norge sentraliseres. Befolkningsveksten er sterkest i det sentrale Østlandsområdet, og i og omkring de største byene og regionale sentra. I disse områdene har det de senere årene vært et sterkt press i arbeidsmarkedet som har forsterket tendensene. Nettoflyttingen til sentrale strøk har bidratt til å dekke opp behovet for arbeidskraft, men samtidig økt etterspørselen etter bl.a. boliger, varer og tjenester, noe som i seg selv øker etterspørselen etter arbeidskraft ytterligere. Men selv om ingen flytter, vil det skje en geografisk sentralisering av befolkningen fordi barnekullene i distriktene ikke lenger er større enn i byene. For vekstkommunene i sentrale strøk betyr utviklingen en økningen i inntekter, men også store utfordringer knyttet til f.eks. areal- og boligpolitikk og skole- og barnehageutbygging.

Samtidig opplever store deler av utkant-Norge befolkningsreduksjon og forgubbing. F.eks. var nettoutflyttingen fra de tre fylkene i Nord-Norge i 1997 på om lag 4 500 personer. Dette tilsvarer om lag 1 prosent av folkemengden. Selv om 1997 var et ekstremår, viser også den generelle utviklingen på 1990-tallet netto utflytting fra perifere strøk som sådan. I regjeringens distrikts- og regionalpolitiske redegjørelse for 1998 heter det:

”I de senere årene har mer enn halvparten av våre kommuner hatt nedgang i folketallet. Cirka 160 kommuner ville hatt befolkningsnedgang de siste par årene også uten netto utflytting. Dette skyldes omfattende ”forgubbing” og at barnekullene ikke er sterke nok til at folketallet opprettholdes. Befolkningsstrukturen er mange steder slik at om 10 år kan hele 260 kommuner få nedgang i folketallet – selv om de ikke har netto utflytting.”

Et viktig kjennetegn ved både bosettings- og sysselsettingsmønstret, men også ved samfunnet ellers, er den økende mobiliteten. Innbyggerne både flytter og skifter jobb og karriereveier oftere. Hvert år bytter hver femte nordmann jobb. Mobilitet blir verdsatt som uttrykk for evne til nyskapning og omstilling.

Bosettings- og sysselsettingsutviklingen representerer utfordringer for organiseringen av offentlig forvaltning. Det gjelder spørsmålet om hvilke oppgaver som bør løses lokalt og innenfor hvilke geografiske grenser oppgavene bør løses. Betingelsene endres for i hvilken grad man lokalt kan sikre kompetanse og skape sterke nok faglige miljøer til å løse stadig mer omfattende oppgaver. Skal sentraliseringstendensene motvirkes kan sterke og handlekraftige kommunale og regionale enheter være av avgjørende betydning, men også kvaliteter knyttet til nærhet og lokal tilhørighet vil være viktig.

6.4 Utdanning

Utdanningsnivået i Norge øker. Mens drøyt 30 prosent av befolkningen mellom 25 og 66 år hadde grunnskole som sin høyeste fullførte utdanning i 1986, var dette tallet vel 18 prosent i 1996. Samtidig har andelen med utdanning på videregående nivå som sin høyeste utdanning økt fra om lag 48 prosent i 1986 til 53 prosent i 1996. Andelen med fullført utdanning fra universitet eller høgskoler økte i samme periode fra 18 prosent til drøyt 25 prosent (Statistisk sentralbyrå 1998).

Det er store regionale forskjeller i utdanningsnivået, jf. figur 6.1. Både i 1986 og 1996 finner vi flest med høgre utdanning i Oslo. I 1996 hadde om lag 34 prosent av befolkningen i Oslo utdanning fra universitet eller høgskole. Fylkene Hedmark og Oppland hadde de laveste andelene med 15 prosent. Forskjellene mellom kjønnene når det gjelder høgre utdanning har blitt borte. I 1986 hadde 20 prosent av mennene og 16 prosent av kvinnene høgre utdanning. I 1996 var andelen 25 prosent for både menn og kvinner (Statistisk sentralbyrå 1998). Mye tyder imidlertid på at i årene fremover vil det igjen bli økende forskjeller, men nå vil det være flere kvinner enn menn som har høgre utdanning. Av personer med høgre utdanning var det i 1995 49 prosent kvinner. I 2010 anslås andelen å bli 54 prosent (ECON 1999).

Kilde: Distrikts- og regionalpolitisk redegjørelse 1999 (noe omarbeidet).

I takt med økningen i utdanningsnivået, vil forvaltningen møte en mer ressurssterk innbygger enn tidligere. Innbyggeren vil lettere kunne hente ut informasjon om rettigheter og plikter og stille nye krav til forvaltningens service, effektivitet, kvalitet og fleksibilitet.

Utdanningseksplosjonen gir spesielle utfordringer for distriktene. Informasjons- og kommunikasjonsteknologien (ITK) åpner på den ene siden mulighetene for fjernarbeid og distriktslokalisering av virksomhet, og det gir muligheter for mange høyt utdannede til å velge å bo og arbeide i distriktene. På den annen side er etterspørselen etter kompetanse størst i sentrale strøk, og lønnsnivået og karrieremulighetene er bedre. Det er også vanskeligere å rekruttere utdannet personell i distriktene. Næringslivet har over lang tid tilpasset seg dette ved å legge virksomhet som krever et stort innslag av høgre utdannede til sentrale strøk. Offentlig sektor har derimot om lag de samme behov for et stort innslag av utdannede i alle regioner, som følge av mål om likeverdig offentlig tjenestetilbud i alle deler av landet. Dermed er det først og fremst offentlig sektor som har rekrutteringsproblemer i distriktene (ECON 2000b).

En vitalisering av distriktene forutsetter et livskraftig næringsliv med flere arbeidsplasser som er utfordrende og interessante for nyutdannet ungdom og kvinner. Lykkes en ikke med dette, må en regne med ytterligere nedgang i folketallet i distriktene med de utfordringer for en god organisering av offentlig forvaltning som det medfører.

6.5 Familie-, samlivs- og husholdningsmønstre

Familien er samfunnets grunnleggende sosiale enhet, og tradisjonelt har familien ivaretatt viktige omsorgsoppgaver. Endringer i familie-, samlivs- og husholdningsmønstre har hatt og vil få konsekvenser for innholdet i og omfanget av det offentlige tjenestetilbud.

En viktig endring i familie- og husholdningsmønsteret etter 1980 er at de mange samboerforholdene for alvor har satt sitt preg på familielivet, særlig blant unge mennesker. Statistisk sentralbyrå anslår for 1997 antallet samboerpar til om lag 225 000 mens antallet ekteskap var om lag 850 000.

Antall oppløste ekteskap økte gjennom 1980-årene. Men økningen har ikke vært stor etter 1990. I 1996 ble det inngått i overkant av 23 000 ekteskap, mens antallet skilsmisser var på nærmere 10 000. Skilsmissemønsteret vi hadde i 1996 tilsier at dersom det holder seg, vil 44 prosent av dem som giftet seg det året, før eller senere bli skilt. Tilsvarende statistikk for samboere som flytter fra hverandre finnes ikke. Undersøkelser tyder likevel på at samboerforhold er mer ustabile enn ekteskap, og at barn av samboere er mer utsatt for at foreldrene flytter fra hverandre.

I 1996 levde i alt 79 prosent av hjemmeboende barn sammen med begge sine foreldre, en andel som har sunket fra 83 prosent i 1986 og 81 prosent i 1991. Fødte av enslige mødre utgjorde i underkant av 10 prosent. Denne andelen har vært relativt permanent i hele etterkrigstiden.

Det blir stadig flere enpersonhusholdninger. I 1995 bestod 40 prosent av husholdningene av bare en person, mens tilsvarende i 1970 var 21 prosent. Når det gjelder antallet personer etter husholdningsstørrelse bodde syv prosent av befolkningen alene i 1970. I 1980 var andelen 10 prosent og i 1990 var andelen 14 prosent. (Sosialt utsyn 1998, St.prp. nr. 1 (1998-99) Barne- og familiedepartementet).

Endringene i familie-, samlivs- og husholdningsmønstrene har allerede påvirket behovet for og innrettingen av de offentlige velferdstjenestene sterkt, både fordi hendelser i familien kan skape offentlig omsorgsbehov og fordi det offentlige i en viss utstrekning har overtatt familiens omsorgsrolle. Tydeligst er dette innen eldreomsorgen og barnehager, men det er all grunn til å tro at oppgaver innen barnevern, rusmiddelomsorg, psykisk helsevern mv. er påvirket av denne utviklingen. Inntektssystemutvalget viste at det var en sammenheng mellom antall skilte og separerte i en kommune og utgiftene til barnevern (NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner).

Det økende utdanningsnivået og den høye yrkesdeltakingen blant yngre kvinner kan gi grunn til å tro at utviklingen i retning av at det offentlige overtar familiens omsorgsrolle, ikke er avsluttet ennå. Det vil fortsatt øke etterspørselen etter offentlige oppgaver som løses på lokalt nivå, og innenfor begrensede ressursrammer kreve fokus på effektiv drift og gjennomtenkte prioriteringer.

6.6 Europeisering og regionalisering

Et hovedtrekk i samfunnsutviklingen er den økende internasjonaliseringen. Gjennom bl.a. den teknologiske utviklingen, nedbygging av handelshindre og et sterkt økt utdanningsnivå og språkkunnskaper, blir det private næringslivet stadig mer internasjonalisert.

Den offentlige forvaltning, med mange oppgaver knyttet opp mot næringsutvikling, blir påvirket av denne utviklingen. For Norges del vil de sterkeste påvirkningskreftene være knyttet til utviklingen i EU.

Gjennom EØS-avtalen er Norge knyttet til de økonomiske og politiske integrasjonsprosessene innenfor EU. EØS knytter Norge bl.a. til EUs lovgivningsprosess, og nasjonale regler er på flere områder erstattet av felles EU-regler. Eksempler kan være reglene på forurensningsområdet, bedriftsstøtte og anskaffelser. Fordi internasjonalt regelverk kan pålegge nasjonalstaten nye oppgaver så vel som regler for hvordan oppgavene skal utføres, får det konsekvenser for det nasjonale, men også fylkeskommunenes og kommunenes oppgaver og handlingsrom. Dette kan igjen ha konsekvenser for ressursbruk og fordeling av oppgaver mellom forvaltningsnivåene.

For nasjonalstatene kan internasjonaliseringen innebære at politiske og økonomiske beslutninger i økende grad flyttes fra den nasjonale arena og til den internasjonale arena. Nasjonalstaten blir ikke lenger så tydelig som premissleverandør for samfunnsutviklingen – premissene leveres i større grad enn tidligere fra det internasjonale samfunn. Den frie bevegelsen av kapital, informasjon og kunnskap, samt nedbyggingen av nasjonale grenser, fører til at økonomien i økende grad organiseres i verdensomspennende nettverk. I den sammenheng antas regionale enheter, enten innenfor eller på tvers av nasjonale grenser, å bli viktigere som ramme for økonomisk vekst og utvikling. Argumentet er bl.a. at det er lettere for mindre enheter, som regioner og lokale miljøer å etablere seg som kjerner i slike nettverk enn det er for hele nasjonale økonomier. Sammenhengende næringsområder over landegrensene og stedbundne institusjonelle og kulturelle faktorer gis økt betydning som forklaring på økonomisk vekst og utvikling.

En annen medvirkende årsak til regionaliseringen i EU-landene, kan være at den regionale identiteten er sterk i mange deler av Europa, og at flere av nasjonalstatene inneholder kimer til indre spenning som i noen tilfeller møtes med økt desentralisering. Uttrykket ”regionenes Europa” blir gjerne brukt som en merkelapp på det regionale mangfoldet og regionenes økende selvstendighet i EU. EU-landenes regioner er imidlertid vesentlig større enn de norske. Noen tendens i retning av en generelt svekket nasjonalstat, slik vi f.eks. ser det i Belgia og Spania, er det ikke mulig å se i Norge.

Parallelt med de regionaliseringsprosessene som pågår i enkelte av EU-landene, har regionene fått tildelt nye oppgaver i politikkgjennomføringen i alle EU-land:

• EUs regionalpolitiske instrument, strukturfondene, står for omlag 1/3 av EU-budsjettet og er den nest største budsjettposten (etter CAP, den felles jordbrukspolitikken). Strukturfondene arbeider gjennom flerårige og flersektorielle programmer som gjennomføres i partnerskap mellom statens sektorer, regioner, kommuner og næringsliv. Programarbeidsformen vil generelt styrke regionene som samordningsarena på bekostning av sektorene. I tillegg er regionale organer – ofte folkevalgte – gitt en sentral rolle i implementeringen av strukturfondsprogrammene, noe som generelt har bidratt til å forsterke det regionale nivåets betydning i EU-landene.

• I EU er det i stigende grad åpnet for at regionale myndigheter kan utvikle direkte kontakter med regioner i andre land. Gjennom de såkalte fellesskapsinitiativene, der Interreg er det mest kjente, er det innført økonomiske insentiver for slik direktekontakt. En kan hevde at regionene med dette er tildelt en utenrikspolitisk rolle i EUs utviklings- og fredsprosjekt: Ved å utvikle et stort antall kontakter mellom landene, på flere nivåer, blir man bedre kjent og gis mulighet til å utveksle erfaringer og løsninger – noe som både vil bidra til regionenes eget utviklingsarbeid og til å øke den mellomstatlige forståelsen.

Denne utviklingen setter spor også i Norge. Den økte interessen for den brede regionalpolitikken, er på mange måter en parallell til de flersektorielle arbeidsmåtene som er utviklet i EU. En begynner også å se resultater av at det regionale nivået internasjonalt er i fokus for debatten om innovasjoner og økonomisk utvikling. En langsiktig effekt av dette kan bli at det regionale nivået blir viktigere som arena for politikkutforming også i Norge.

Norden har omlag 30 års erfaring med grenseregionale samarbeidsprogrammer, med delfinansiering gjennom Nordisk Ministerråd, og det finnes i dag sju slike områder med norsk deltakelse. I 1993 ble den såkalte Barentsregionen opprettet, der Russland også deltar. I disse programmene har Norge vært representert både fra nasjonalt og regionalt nivå. Spesielt i Barentsregionen ble fylkeskommunene tildelt en eksplisitt nasjonal utenrikspolitisk oppgave. Disse grenseregionale programmene har imidlertid hatt begrensede ressurser og begrensede resultater å vise til.

Finlands og Sveriges EU-medlemskap har imidlertid fått stor betydning for utviklingen på dette området. I neste strukturfondsperiode, 2000-2006, er Interreg tildelt økte ressurser, noe som gir grunn til å forvente en fortsatt høy aktivitet på dette området også i Norge. Norge vil da delta i syv Interreg-programmer, fire grenseregionale (sammen med svenske og finske regioner) og tre transnasjonale (sammen med et stort antall regioner ved Nordsjøen, Østersjøen og i den nordlige periferien). Igjen er regionene ved fylkeskommunene tildelt nøkkelroller i aktiviteter som går ut over landets grenser. De fleste fylkeskommunene deltar nå i slike grenseoverskridende programmer.

Disse europeiske tendensene kan også få konsekvenser for oppgavefordelingen i Norge. Det vil med stor sannsynlighet også fremover være behov for regionale organer som kan delta i grenseregionale og transnasjonale samarbeidsprogrammer på vegne av nasjonalstaten Norge. En utvikling mot et styrket territorielt fokus for nasjonal utviklingspolitikk vil også kreve organer som kan foreta avveininger og gjøre valg ut fra et regionalt mandat. Dette er ett moment som kan tale for at de regionale utviklingsoppgavene bør forankres i et folkevalgt regionalt organ.

Mye av dagens grenseregionale samarbeid innenfor bl.a. Interreg-programmene skjer i samarbeid med flere norske fylker og kommuner.

Det kan være nødvendig å diskutere på hvilket geografisk nivå dette best kan gjøres fremover, dvs. om dagens regioninndeling er den mest hensiktsmessige.

6.7 Informasjons- og kommunikasjonsteknologi

Informasjons- og kommunikasjonsteknologien har utviklet seg meget raskt, særlig i de siste årene. Informasjonsteknologien har allerede i betydelig grad innvirket på hvordan offentlig sektor løser sine oppgaver. Informasjonsteknologien skaper helt nye forutsetninger for kommunikasjon og samhandling innad og på tvers av forvaltningsnivåer og geografiske skiller. Effektene av utviklingen må imidlertid antas å bli større enn det vi har sett til nå. Nye utnyttelsesmuligheter av teknologien dukker opp i raskt tempo og det er svært vanskelig å overskue alle fremtidige effekter av teknologien. Brukerne av offentlig forvaltning vil ha klare forventninger om at det offentlige evner å utnytte informasjons- og kommunikasjonsteknologien til omstilling og effektivisering.

En nettverksbasert forvaltning kan ha direkte konsekvenser for oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. F.eks. vil et lokalt eller regionalt forvaltningsnivå kunne løse hele eller deler av en oppgave som tidligere forutsatte sentral behandling på grunn av koordineringsbehov. En kan videre tenke seg løsninger som innebærer felles skrankefunksjon og generalistsaksbehandlere som betjener flere statlige og kommunale virksomheter og etater.

Lokale og regionale enheter kan oppnå stordriftsfordeler ved hjelp av samarbeid og ny teknologi. For oppgavefordelingen kan utviklingen redusere de mindre enhetenes smådriftsulemper i tjenesteproduksjonen. Størrelse og ressursgrunnlag kan få mindre betydning for oppgaveplasseringen. Særskilt spennende er de perspektiver som åpner seg i forbindelse med utnyttelse av informasjonsteknologi innen f.eks. opplæring eller telemedisin. Her synes det å åpnes muligheter for en utvikling som fundamentalt endrer tilgjengelighet og utnyttelse av teknologi og kompetanse i direkte tjenesteproduksjon.

Imidlertid kan det være grunn til å understreke at informasjonsteknologien så langt først og fremst er et verktøy for informasjon og kommunikasjon, på samme måte som også post, telefon og telefaks er det. Den store forskjellen ligger i hurtighet, kapasitet og lavere kostnader. Utfordringer knyttet til samarbeid om felles oppgaver som f.eks. indirekte demokratisk kontroll, klageadgang og uklare ansvarsforhold mellom kommuner og interkommunale selskap består, til tross for informasjonsteknologien. Interkommunalt samarbeid er omtalt nærmere i kapittel 4.

Informasjonsteknologien kan også minske avstanden og forenkle informasjonsutveksling og kommunikasjonen mellom forvaltningen og innbyggerne. I befolkningsrike kommuner og kommuner med store avstander kan manglende kontakt og kommunikasjon mellom kommunen og innbyggerne være et problem som informasjonsteknologien kan redusere. Imidlertid kan det være grunn til å understreke at en ikke kan ha som utgangspunkt at alle innbyggerne kan og vil benytte seg av informasjonsteknologi. Teknologien krever kunnskaper og ressurser, og informasjonsteknologien vil ikke på lenge nå alle deler av befolkningen. Dette modererer betydningen av informasjonsteknologien som verktøy.

6.8 Infrastruktur og kommunikasjon

Transportmulighetene og transporttilbudet har blitt sterkt bedret de siste 10 årene. Utbyggingen og forbedringen av veger, broer, tunneller, flyplasser og annen fysisk infrastruktur vil fortsette. Også selve transporttilbudet med tog, fly og båt vil forbedres. Dette reduserer betydningen av fysisk avstand, men endrer også kommunikasjons- og kontaktformene. Som følge av en broforbindelse, kan tidligere nokså isolerte kommuner nå reelt sett være del av en større region med felles bo- og arbeidsmarked. Utviklingen i transporttilbudet kan gjøre det enklere for små kommuner å beholde og rekruttere personell og også dele personell med andre kommuner og dermed gi bedre muligheter for å ta ansvaret for komplekse oppgaver. Samtidig kan bedre kommunikasjoner redusere betydningen av avstand for geografisk store kommuner. Men utviklingen av bedre kommunikasjonstilbud kan også bidra til at dagens kommuneinndeling kan oppfattes som historisk og tilpasset tidligere tiders kommunikasjoner og behov. En av konklusjonene til Christiansenutvalget er nettopp at nye kommunikasjoner, bo- og arbeidsmarkeder kan sette dagens kommuneinndeling under press (NOU 1992:15).

6.9 Organiseringen av oppgaveløsningen

I kommunesektoren foregår det et utstrakt omstillings- og fornyingsarbeid med sikte på å anvende nye prinsipper for å styre selve oppgaveløsningen.

Konkurranseutsetting, nye tilknytningsformer, fristilling og skille bestiller-utførerrollen er stikkord. Begrunnelsen for å utvikle organiseringen av offentlig tjenesteproduksjon i denne retningen har både vært ønske om å fremme effektivitet og profesjonalitet i oppgaveløsningen, og i større grad å konsentrere politiske organers oppmerksomhet om overordnede politiske veivalg og prioriteringer. Gjennom NOU 1999:15 Hvor nært skal det være? Tilknytningsformer for offentlige sykehusog regjeringens oppfølging i Ot.prp. nr. 25 (1999-2000) Om lov om fylkeskommunale sykehusselskaper m.m. er det tatt initiativ til at dette drøftes på bred basis for sykehussektoren. Fristilling og mulige konsekvenser av fristilling for oppgavefordelingen er nærmere drøftet i kapittel 4.

6.10 Innbyggernes forventninger og roller

Innbyggernes forventninger til og oppfatninger av offentlig forvaltning endres over tid. Et viktig spørsmål er om det er samsvar mellom de hensyn og målsettinger folk flest mener offentlig forvaltning skal ivareta, og de verdier og hensyn som ligger til grunn for gjeldende forvaltningsutforming. Dette henger også sammen med hvordan innbyggerne oppfatter sin egen rolle i forhold til det offentlige.

I forskning om dette er problemstillingene drøftet ved hjelp av begrepene innbyggernes brukerrolle, betalerrolle og borgerrolle (Eriksen og Weigård 1993, Skare 1996a, Rose og Pettersen 1997). I forhold til de tjenester som det offentlige skal anskaffe, opptrer innbyggeren i en brukerrolle, mens borgerrollen er knyttet til muligheten til innflytelse gjennom deltakelse knyttet til valg eller politiske verv. Betalerrollen dreier seg om innbyggeren som skatte- og avgiftsbetaler.

Forskningen på innbyggernes forhold til kommunal forvaltning viser at det først og fremst er kommunenes evne som effektiv tjenesteprodusent innbyggerne oppfatter som viktig. Kommunenes betydning som arena for politisk deltakelse og demokrati står i andre rekke. Når det gjelder innbyggernes vurdering av sine roller i forhold til kommunen, er det rollen som bruker av det offentlige tjenesteapparatet som står sterkest. Rollen som betaler og særlig velger synes å være langt mindre vektlagt (Rose og Pettersen 1997). Det påpekes at det kan være en sammenheng mellom det sterke fokuset på brukerrollen og effektiv tjenesteproduksjon på den ene siden og på den andre siden innbyggernes synkende interesse for politisk deltakelse gjennom de tradisjonelle demokratiske kanaler. Argumentet er at vektleggingen av brukerrollen vil gi seg utslag i at innbyggerne i økende grad ønsker å ta direkte del i styringen av ulike virksomheter, fremfor å velge politikere til å representere ens interesser.

Kritikere av denne forskningen mener skillet mellom bruker og velger virker overdrevet og konstruert og mener at rollene flyter over i hverandre. Som velger uttrykker man også sin mening som bruker.

Brukerrepresentasjonen med direkte beslutningsmulighet er lite utviklet i Norge til nå. I Danmark derimot er det innenfor utdannings-, barnehage-, sosial- og eldresektoren i de siste 10 årene innført ulike former for brukerstyrer i kommuner og amtskommuner (fylkeskommuner). I en rapport fra 1998 evaluerer det danske Indenrigsministeriet erfaringene med brukerstyrer i Danmark. En sentral problemstilling var spørsmålet om hvordan brukerstyrer spiller inn i forhold til de tradisjonelle kommunale og fylkeskommunale organer. Undersøkelsen konkluderer med at brukerstyrene utøver press på sine sektorer, at de er i dialog med kommune- og fylkespolitikerne og at de har innflytelse på de kommunale/fylkeskommunale budsjettene.

Brukerstyrene innebærer i en viss forstand en endring av demokratiet fra å være et borgerdemokrati til også å være et brukerdemokrati (Eriksen og Weigård 1993). Brukerstyrene kan gi en tilleggsdimensjon til det tradisjonelle (kommunale) lokaldemokratiet på enkeltområder og for særinteresser.

Samtidig vil mange hevde at brukerstyring ikke kan overta folkevalgte overordnete politiske organers ansvar for å ivareta helhetshensyn, prioritere ressursbruken mellom de ulike tjenesteområdene og sikre svake grupper og fellesskapets interesser for øvrig. En utfordringen for det kommunale demokratiet vil være å balansere disse opp mot sterkere organiserte brukerinteresser.

Det kan stilles kritiske spørsmål ved utstrakt brukerstyring fordi det kan redusere andre innbyggeres innflytelse over politikken. Bør bare de som er direkte berørte i dag ha innflytelse på tjenestetilbudet? Innen f.eks. helsesektoren er vi alle potensielle fremtidige brukere. Hva med de som en gang i fremtiden kan definere seg som bruker eller pårørende? Skal ikke disse ha innflytelse på fremtidens tjenestetilbud gjennom f.eks. investeringsbeslutninger som fattes i dag?

Et annet aspekt kan være at brukerstyrene i kombinasjon med sterkere statlig styring på enkelte områder gjør kommunene som demokratisk og prioriterende organ overflødig. Dersom f.eks. skolen styres av foreldrene, og staten detaljregulerer innholdet i skolen, hvilken rolle skal da kommunen spille på det skolepolitiske området?

Økende forventninger hos folk flest om å kunne påvirke offentlig tjenesteproduksjon direkte gjennom sin rolle som bruker, kan være en utfordring for det tradisjonelle representative demokratiet i kommuner og fylkeskommuner. Endringer i oppgave- og ansvarsfordelingen kan være et verktøy for å styrke lokaldemokratiet, uten at det går på bekostning av økt brukerinnflytelse. Det vil i tilfelle bety at det reelle politiske handlingsrom må økes på lokalplan og på en måte som synliggjør at innbyggerne har påvirkningskraft på offentlige tjenester også gjennom det å være velger.

For øvrig vises til kapittel 5 om prinsipper for oppgavefordeling og kapittel 8 om det fylkeskommunale demokratiet.

6.11 Oppgavers innhold og forvaltningens faglige kompetanse

Innholdet i de oppgaver som ivaretas av lokalforvaltningen er i kontinuerlig endring. Det må kunne sies at den teknologiske utviklingen, økt innsikt i kompleksiteten i sosiale og samfunnsmessige sammenhenger, økt kunnskapsnivå hos brukerne og større forventninger, setter stadig større krav til faglig kompetanse hos de ansatte i forvaltningen.

Hvilke krav en god oppgaveløsning setter til faglig kompetanse og hva som er forutsetninger for å bygge opp tilstrekkelig sterke faglige miljøer vil være ett moment ved vurdering av hvordan lokalforvaltningen skal organiseres. Velger en å ta utgangspunkt i at alle kommuner skal ha samme oppgaver og ansvar og at dagens kommuneinndeling skal stå ved lag, bør oppgaveplasseringen vurderes nøye i lys av krav til og muligheter for å bygge opp tilstrekkelig kompetanse. Christiansenutvalget pekte på at terskelen for hva som kunne være en bæredyktig kommunestørrelse hadde økt som følge av tilførselen av stadig flere og mer kompliserte oppgaver. Dette vil selvsagt bare være ett av flere momenter som må være med i en slik vurdering, og momentet må også vurderes opp mot de muligheter som ligger i å bygge ut samarbeidsordninger hvor flere kan utnytte samme fagmiljø og de muligheter som ny informasjonsteknologi gir for kompetanseoverføring og praktisk samarbeid.

Det bør også pekes på den motgående utviklingstrend som kan ligge i at utdanningsnivået i Norge øker sterkt, jf. omtalen av dette foran. Det økende utdanningsnivået bør isolert sett gjøre det lettere å rekruttere kvalifisert personell til alle nivåer innen offentlig sektor og dermed øke forvaltningens kompetanse i takt med økte krav.

6.12 Rettighetssamfunnet

Beveger samfunnet seg i retning av et stadig mer rettighetsbasert velferdssamfunn? Har innbyggerne fått stadig flere rettigheter overfor stat, kommune og fylkeskommune? Eller er det slik at innbyggerne gjennom kunnskap, media, politikere, holdningsendringer og rettsvesenet opplever og forstår sine individuelle rettigheter sterkere enn tidligere?

Problematikken har vært særlig diskutert i forhold til regelverk som gir individuelle rettigheter til bestemte ytelser overfor kommunesektoren (rettighetslovgivningen). Et eksempel på slik lovgivning er sosialtjenesteloven som definerer en individuell rett til sosialtjenester. Et annet eksempel er pasientrettighetsloven som bl.a. definerer en rett for pasienter til øyeblikkelig hjelp og rett til nødvendig helsehjelp fra kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten.

Det er imidlertid ikke alltid slik at det innbyggerne oppfatter som rettigheter er forankret i lov og er rettslig bindende for kommuner og fylkeskommuner i den forstand at domstolene kan prøve saken. Innbyggerne kan oppfatte sine rettigheter sterkere enn det rent juridisk er grunnlag for. Forskriften om ventelistegarantien for sykehusbehandling er et slikt eksempel. Et annet eksempel kan være Handlingsplanen for eldreomsorgen, der det heter at eldre med langvarig opphold på institusjon og som ønsker det, skal ha ensengsrom innen 2002. Regjeringen Jagland varslet samtidig en mulig lovfesting av tilbudet etter 2002 (St.meld. nr. 50 (1996-97) Handlingsplan for eldreomsorgen). Kommunene eller fylkeskommunene må ikke juridisk sett oppfylle disse ”rettighetene” nå. Det er likevel en klar forventning både fra innbyggerne, Stortinget, regjeringen og media om at kommunene og fylkeskommunene skal oppfylle ”rettighetene”.

Sammen med rettighetslovgivningen blir lover som regulerer kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon og forvaltning, ofte omtalt som den kommunale særlovgivning. Dette er lovgivning som legger føringer for organiseringen av kommunal og fylkeskommunal forvaltning og tjenesteproduksjon. Et eksempel på slik særlovgivning er barnevernloven som bl.a. regulerer hvordan kommunen skal utføre sitt tilsyn med barn i fosterhjem og regler om frister ved saksbehandlingen. Et annet eksempel er lov om familievern der det heter at faglig leder av familievernkontorer skal være psykiater eller annen lege, psykolog eller sosionom. Loven angir også krav til annet personell på familievernkontorene. Omfanget av særlover som pålegger kommunesektoren oppgaver, er relativt stort. Omfanget av lovbestemmelser om individuelle rettigheter er imidlertid ikke så omfattende, jf. oversikt i Ot.prp. nr. 51 (1995-96) Om lov om endringer i visse lover som vedrører kommuner og fylkeskommuner (særlovprosjektet fase 2). En rekke lover definerer også generelle prosessuelle rettigheter som setter krav til det offentliges saksbehandling og som er knyttet til innbyggernes rettssikkerhet. Plan- og bygningsloven og forvaltningsloven er eksempler på slike lover.

Implikasjonene av et rettighetsorientert samfunn og fastsetting av bestemmelser med bestemte krav til oppgaveløsning, kan for kommunesektoren være relativt sammenfallende .Problemstillingene i tilknytning til rettighetsfesting og standardbindinger gjelder ikke bare forholdet mellom nasjonal styring og kommunal frihet til å disponere og prioritere sine ressurser. I stor grad er dette også spørsmål om velferdsordningenes utforming, og forholdet mellom den enkelte og det offentlige. Innføring av rettighetsfesting og standardkrav i lovgivningen har også en viktig rettsikkerhetsmessig side ved at innbyggerne sikres en viss kvalitet i saksbehandlingen og nivå på tjenestene.

En konsekvens av rettighetsutviklingen kan være at individets, og ikke fellesskapets, behov i økende grad står i fokus og at individet gis rettigheter og dermed makt. Deltakelse og solidarisk ansvar vil kunne bli svekket. Et individuelt tilpasset tjenestetilbud vil sette nye krav til forvaltningen. Andre implikasjoner kan være at summen av de statlig definerte rettighetene og standardkravene overstiger de ressurser den enkelte kommune/fylkeskommune har tilgjengelig, at rettighetene og standardkravene kan begrense kommunesektorens frihet i måten å løse oppgaver på, og at det svekker mulighetene til lokale prioriteringer. Dette kan redusere behovet for lokalpolitisk skjønn og handlingsrom som er en av hovedbegrunnelsene for å tillegge kommunalforvaltningen oppgaver. Problemstillinger knyttet til rettighetslovgivning og standardkrav er nærmere drøftet i kapittel 7.

6.13 Krav til informasjon, kvalitet og valgfrihet

Det stilles stadig større informasjons- og kvalitetskrav til forvaltningen. Forvaltningen vil fremover kunne møte en mer ressurssterk, høgre utdannet og krevende borger enn tidligere. Hun/han vil kunne ønske flere valgmuligheter, vil lettere kunne hente ut informasjon om rettigheter og plikter og stille nye krav til forvaltningens service, effektivitet, kvalitet og fleksibilitet. Ikke bare innholdet, men også måten tjenestene leveres på vil vurderes. Aktive og innsiktsfulle borgere vil forvente at forvaltningen er åpen og tilgjengelig, og at muligheten til innsyn og deltakelse i beslutningsprosessen er gode.

Et annet moment er økende oppmerksomhet mot sammenhengende tjenestekjeder i forvaltningen. Behovet for å se statlige, fylkeskommunale og kommunale tjenester i sammenheng og i forhold til innbyggerne, setter krav til forvaltningsutvikling og oppgavefordeling.

Fokuseringen på fritt valg av tjenesteytere vil kunne fortsette. For at valgmulighetene skal være reelle, er det nødvendig at innbyggerne kan treffe valg utfra kunnskap om kvaliteten på tjenesten. Behovet for å kunne sammenligne tjenester innad og mellom kommuner og fylkeskommuner vil øke. Måle- og rapporteringsverktøy, som KOSTRA (KOmmune – STat – RApportering) og Fylkes-KOSTRA, som skal gjøre det mulig å sammenligne prioriteringer og kvalitet på tvers av kommuner og fylkeskommuner, er under utvikling. Utviklingen kan føre til økt konkurranse mellom tjenestetilbydere og mellom kommuner og fylkeskommuner som igjen kan gi mer effektiv produksjon og bedre kvalitet på tjenestene.

Generelt kan nye og strengere krav gi offentlig sektor større utfordringer enn tidligere, noe som igjen vil kunne ha betydning på oppgavefordelingen og organiseringen og styringen av forvaltningen. De økende krav vil også kunne forsterke innbyggernes krav til brukermedvirkning. Men utviklingen kan også få mer direkte følger for oppgavefordelingen. Retten til valg av tjenesteprodusent på tvers av kommune- og fylkeskommunegrenser kan svekke koblingen mellom kommunens servicenivå og innbyggeren som skattebetaler i kommunen. Nærhetsprinsippet, som viktig begrunnelse for kommuneforvaltningen, kan dermed svekkes. Økte muligheter for reell sammenligning mellom tjenesteytere og kommuner kan også påvirke innbyggernes mobilitet eller flyttemønster, som igjen kan få betydning for forvaltningen.

Som drøftet i avsnittet om rettighetssamfunnet, vil nye krav til offentlig sektor også kunne resultere i en utvikling vekk fra standardløsninger i retning mot mer individuelt tilpassete løsninger med større kompetansekrav. Forvaltningen vil måtte kunne tilby innbyggerne flere valgmuligheter i tjenestetilbudet. Kravene kan få en kostnadsside som ikke vil favorisere små kommuner med svakere faglige og økonomiske ressurser.

6.14 Utvalgets vurdering

Etter utvalgets vurdering vil den demografiske utviklingen legge viktige premisser for morgendagens forvaltning. Økningen i antall eldre i befolkningen vil øke utgiftene til pensjoner og pleie og omsorg. Også endringene i familie-, samlivs- og husholdningsmønstre vil stille nye krav til det offentlige. Samtidig vil petroleumsinntektene avta, og den relative andelen yrkesaktive reduseres. Dette er en utvikling offentlig forvaltning må tilpasse seg. Økte krav til effektivitet vil gjøre det nødvendig å vurdere om det offentlige er organisert på en måte som gir mest mulig velferd og verdiskapning i forhold til en gitt ressursinnsats. Det må rettes oppmerksomhet mot forenklinger, effektivisering og gode prioriteringsprosesser i offentlig sektor. Samtidig vil utvalget understreke at effektivitetshensyn må balanseres mot andre grunnleggende hensyn og verdier for oppgavefordeling som demokrati og deltakelse, likeverdige tjenester, rettssikkerhet og brukervennlighet.

Etter utvalgets vurderinger vil avgjørelser tatt i EU-systemet fortsatt ha stor betydning for Norge og norsk forvaltning. Internasjonalt regelverk har konsekvenser for statens, men også fylkeskommunenes og kommunenes oppgaver og handlingsrom. Dette er en utfordring for det nasjonale såvel som det lokale demokratiet. Å ta del i og påvirke de internasjonale beslutningsprosesser vil være en viktig utfordring også fremover.

Den internasjonale utviklingen kan peke mot at interessen for det regionale nivået øker bl.a. når det gjelder politikkens innhold og dens forvaltning. Dersom en i økende grad søker å differensiere virkemiddelinnsatsen regionalt, er det nødvendig å foreta strategivalg basert på politisk skjønn, og da kan folkevalgt regional forankring være nødvendig. Utvikling av en bred regionalpolitikk i Norge er i samsvar med programorganiseringen av regionalpolitikken i EU, og kan ses som en del av en internasjonal trend. Det er grunn til å vente at denne trenden vil forsterkes i de nærmeste årene, noe det bør tas hensyn til i vurderingen av oppgavefordelingen mellom stat og regioner og av regioninndelingen.

En annet viktig utviklingstrekk er sentraliseringstendensene i bosetting, sysselsetting og næringsliv. Fortsetter sentraliseringen, vil de store kommunene bli større og flere vil bli små. Samtidig gir utdanningseksplosjonen nye utfordringer for distriktene. Dersom en ikke lykkes i å legge til rette for attraktive jobber for folk med høgre utdanning i distriktene, vil sentraliseringen fortsette. Dette er en utfordring for både pressområdene og distriktene. I små kommuner med knappe og personalmessige ressurser, kan en slik utvikling føre til at generalistkommuneprinsippet utfordres. Samtidig vil utvalget understreke at kommunen i mange områder er største arbeidsplass og en meget vesentlig faktor for å opprettholde bosettingen i distriktene.

Et særskilt viktig teknologisk utviklingstrekk er utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologien. Teknologien skaper nye forutsetninger for kommunikasjon og samhandling innad og på tvers av forvaltningsnivåer og geografiske skiller. Smådriftsulemper kan reduseres og størrelse og ressursgrunnlag kan få mindre betydning for oppgaveplasseringen. Informasjonsteknologien vil også gi nye og bedre muligheter for samhandling mellom kommunen og innbyggerne. Imidlertid kan det være grunn til å understreke at alle innbyggerne ikke kan benytte seg av informasjons- og kommunikasjonsteknologi, også grunnleggende styringsmessige og demokratiske utfordringer knyttet til samarbeidsløsninger mellom kommunene vil bestå. Etter utvalgets vurdering modererer dette betydningen av informasjons- og kommunikasjonsteknologien for forvaltningsorganiseringen.

Bedre fysiske kommunikasjoner vil redusere betydningen av fysisk avstand. Utviklingen i transporttilbudet kan gjøre det enklere for små kommuner å beholde og rekruttere personell og generelt åpne nye muligheter for småkommunene. Samtidig kan utviklingen virke til at kommuneinndelingen i enkeltområder fremstår som noe historisk og tilpasset tidligere tiders kommunikasjoner og behov. Etter utvalgets vurdering setter nye kommunikasjoner, som gir endrede sammenhengende bo- og arbeidsmarkeder, kommuneinndelingen i enkeltområder under press.

Avslutningsvis vil utvalget nevne de betydelige forventninger og krav innbyggerne generelt vil stille til morgendagens forvaltning. Her kan særlig utviklingstrendene i retning av mer bruker-, individ- og rettighetsorientering fremheves som særlig viktige trender som vil stille forvaltningen overfor store utfordringer når det gjelder informasjon, kvalitet, kapasitet, fleksibilitet og effektivitet i tiden fremover.

7 Om forholdet mellom staten og kommunesektoren

I tidligere kapitler er det påpekt at spørsmålet om oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene har nær sammenheng med det generelle styringsforholdet mellom stat og kommune. I dette kapitlet vil utvalget drøfte generelle sider ved styringsforholdet, og særlig rette fokus på sider ved den statlige styringen som har betydning for kommunenes og fylkeskommunenes forutsetninger for å løse offentlige oppgaver.

Kapitlet er delt inn i to hoveddeler. Den første delen drøfter styrings- og samhandlingsforholdet på generelt grunnlag. Den andre delen diskuterer nærmere regional statsforvaltnings rolle i styringsrelasjonene.

7.1 Generelt om styringsforholdet mellom staten og kommuneforvaltningen

I kapittel 5 drøfter utvalget ulike verdier og hensyn som må ivaretas i en desentralisert styringsstruktur. Relasjonene mellom stat, fylkeskommune og kommune utformes i brytningen mellom disse hovedhensynene. Lokalforvaltningen må finne sin plass innenfor retningslinjer for nasjonale mål fastsatt av Stortinget, men samtidig er kommuner og fylkeskommuner politiske institusjoner og innbyggernes politiske redskap for å ivareta saker og oppgaver som anses tjenlig for lokalsamfunnet. Denne tosidigheten gjør at kommuner og fylkeskommuner lever i et spenningsfelt mellom statlig styring og et mandat fra innbyggerne lokalt. På denne måten oppstår det et skjæringspunkt mellom den nasjonale politikken med nasjonen som horisont, og den lokale politikken med grenda, kommunen eller regionen som synsfelt (Baldersheim m.fl. 1979:5).

Det behøver ikke være noen motsetning mellom rollen som politisk selvstyreorgan og rollen som forvaltningsmyndighet for statlig pålagte oppgaver, selv om det er en løpende debatt om hvordan kommunenes og fylkeskommunenes rolle skal forstås i spenningsfeltet mellom autonomi og integrasjon. Det lar seg ikke gjøre, og det er heller ikke ønskelig, å fastslå en gang for alle hvordan balansen mellom de to perspektivene skal være. I et samfunn som økonomisk, sosialt og verdimessig stadig er i endring må også relasjonene mellom staten og kommuneforvaltningen preges av fleksibilitet og vilje til omstilling.

Som det ble påpekt i kapittel 5 synes det i dag likevel å råde enighet om at integrasjonsperspektivet gir den beste beskrivelsen av forholdet mellom staten og kommuneforvaltningen. Det vektlegger at det i et moderne velferdssamfunn er en nær sammenheng mellom statens og fylkeskommunenes/kommunenes ansvar og oppgaver, og at det dermed også er en tett kobling mellom kommunal oppgaveløsning og gjennomføring av statlig politikk. Den tette sammenhengen mellom nivåene understreker behovet for samhandling, både for lokaldemokratiets funksjonsevne, og for statens evne til å få gjennomført nasjonale mål. Et sentralt spørsmål i den sammenheng er hvordan samhandlingsrelasjonene skal utformes for å ivareta begge målsettinger.

I St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane ble det trukket opp tre prinsipielt forskjellige perspektiver på forholdet mellom stat og kommune, som gir ulike forutsetninger for styring og samarbeid:

Hierarkiperspektivet vektlegger at staten står i et overordningsforhold til kommunesektoren. Kommuner og fylkeskommuner er forvaltere av ”avledet statsmakt”, en myndighet som Stortinget når som helst kan trekke tilbake. En slik hierarkisk relasjon kommer bl.a. til uttrykk ved at kommuner blir tildelt rollen som iverksettingsorgan for statlig politikk. Gjennom lover og regelverk stiller staten krav til kommuneforvaltningen, både om hvilke oppgaver som skal løses, og ofte også mer eller mindre spesifiserte retningslinjer for hvordan de skal løses. I tilknytning til regelverket er det gjerne knyttet kontroll- og tilsynsordninger som skal sikre at statlige krav blir oppfylt.

Partnerskapsperspektivet vektlegger at forholdet mellom stat og kommune er balansert og preget av gjensidighet og likeverd i relasjonene. Utgangspunktet er at staten og kommunesektoren gjennom oppgave- og ansvarsfordelingen kan sies å ha et ”delt” ansvar på mange områder i den forstand at de ivaretar ulike deler av oppgaveløsningen. Staten har ansvar både for å fastlegge de overordnede mål og for at ressursrammene er tilstrekkelige, mens kommunene har ansvaret for selve iverksettingen. Det er likevel ikke slik at disse skillene er trukket skarpt dvs. at staten er ekskludert fra innflytelse på områder hvor kommunene er tillagt hovedansvar, og omvendt. Det er snarere sterk sammenveving, eller sammenfiltring som preger forholdet. Dette skaper koordineringsbehov som må løses gjennom praktisk samarbeid mellom nivåene, men også et behov for tilbakerapportering til staten om i hvilken grad de statlige føringer blir nådd. Interessefellesskapet mellom stat og kommune gjør at oppmerksomheten rettes mot samhandling som kan bidra til å styrke hverandres muligheter til å nå politiske mål. Perspektivet innebærer ikke fravær av statlig styring, men at styringsrelasjonene i større grad er preget av gjensidighet og likeverd.

Det tredje perspektivet legger vekt på at kommunene har stor grad av autonomi fra staten. Når forholdet mellom staten og kommuneforvaltningen er slik at kommuner og fylkeskommuner har stor handlefrihet til å sette i gang tiltak og selv definere mål og virkemidler for virksomheten, kan forholdet sies å bære preg av et løst koblet system. Grunnlaget for kommuneinstitusjonen er i henhold til dette perspektivet at de tiltak som iverksettes og oppgaver som løses innenfor et gitt geografisk område, skal besluttes og kontrolleres av befolkningen som hører til dette området.

De tre perspektivene kan alle sies å representere en del av virkeligheten. Styrings- og samhandlingsforholdet mellom staten og kommuneforvaltningen er komplekst og bærer i seg elementer av samtlige perspektiver. Kommuner og fylkeskommuner har på den ene siden oppgaver de selv i stor grad kan bestemme over. På den andre siden utfører de oppgaver hvor de statlige krav er omfattende og detaljerte, og hvor handlingsrommet for å utøve et lokalt basert skjønn er svært begrenset. Uansett hvor stort handlingsrom som er knyttet til de ulike oppgavene vil det imidlertid være behov for et tett og forpliktende samarbeid mellom nivåene. De tre tilnærmingene kan derfor sies å utfylle hverandre.

Som ideal for forholdet mellom stat og kommune har Stortinget bl.a. gjennom behandlingen av St.meld. nr. 23 (1992-93) slått fast at relasjonene mellom stat og kommune i større grad skal utvikles i retning av partnerskap. Den store grad av gjensidighet og avhengighet mellom sektorer og nivåer på ulike oppgaveområder innebærer et behov for tett samarbeid og dialog om hvordan mål skal nås. Dette er ikke minst viktig for brukerne som har behov for tjenester som er godt koordinert og som fungerer som en sammenhengende helhet. Fundamentet for en slik partnerskapstenkning må være at relasjonene mellom nivåene er basert på tillit, gjensidighet og respekt. Et slikt tillitsforhold vil innebære at styrings- og samhandlingsmønstrene mellom stat og kommune i større grad må bestå av dialog og gjensidige overveielser mellom partene, og i mindre grad av detaljregulering og kontroll.

Partnerskapsperspektivet understreker at mye av kontakten mellom staten og kommuneforvaltningen har karakter av en felles søking etter gode løsninger. Kommunenes og fylkeskommunenes problemoppfatninger og erfaringer er helt nødvendige når sentrale myndigheter fatter beslutninger som er rettet mot, eller har konsekvenser for kommuneforvaltningen. Det er i den forbindelse viktig at ambisjoner og tiltak på det enkelte område er avstemt i forhold til de ressurser som stilles til rådighet for kommunesektoren. Særlig er det viktig å ha for øye utilsiktede sumeffekter. Det er generelt en betydelig oppgave å balansere forholdet mellom forventninger og ressurser basert på en felles virkelighetsforståelse mellom staten og kommunesektoren. Et viktig skritt i denne retning er forsøket med en konsultasjonsordning mellom staten og Kommunenes Sentralforbund i tilknytning til kommuneopplegget i statsbudsjettet.

Ideelt sett bør formulering av mål og utforming av virkemiddel i størst mulig grad skje med utgangspunkt i en dialog mellom forvaltningsnivåene. Gjennom dialog og informasjonsutveksling kan aktørene lære om det som fungerer godt og det som fungerer mindre godt, og på det grunnlag få anledning til å justere kursen. Det må på den bakgrunn være en generell målsetting at forholdet mellom staten og kommuneforvaltningen utformes på en slik måte at nivåene bindes sammen i en felles læringskrets. Dersom evnen til å registrere og korrigere tiltak som ikke fungerer er dårlig, med andre ord om læringsevnen er svak, vil det på sikt kunne føre til offentlig innsats som er lite formålseffektiv og som står i fare for å miste tillit i befolkningen. Læringsperspektivet i tilknytning til forholdet stat – kommune blir utførlig drøftet i KOU 1-98:117 Rydd opp".

7.2 Fra perspektiv til virkemidler

Et generelt ønske om å utvikle samhandlingsforholdet mellom stat og fylkeskommune/kommune i retning av dialog og konstruktiv samhandling må konkretiseres og forankres i de styrings- og samhandlingsmekanismer som eksisterer. Partnerskapsperspektivet må med andre ord nedfelles i aktuell praksis. Det er i stor grad et spørsmål om hvilke styringsmidler som benyttes i styrings- og samhandlingsrelasjonen, og hvordan bruken av virkemidlene er. Det er vanlig å skille mellom tre hovedgrupper av styringsvirkemidler som staten benytter overfor kommunesektoren:

• Lovbaserte virkemidler – denne gruppen omfatter bl.a. rettighetslovgivning, klageordninger, kontroll- og tilsynsordninger, innsigelse og rikspolitiske retningslinjer.

• Økonomiske virkemidler – staten rår over en rekke økonomiske ordninger som på ulike måter styrer kommunene og fylkeskommunene. Det dreier seg i første rekke om tilskudd i form av rammetilskudd og øremerkede tilskudd, men også låneordninger og avgifter.

• Andre virkemidler – denne kategorien omfatter flere typer virkemidler. Det kan dreie seg om plankrav og handlingsplaner, eller om informasjonstiltak med sikte på å påvirke den kommunale virksomhet, f.eks. gjennom rundskriv, veiledningsmateriell og kurs/konferanser.

7.2.1 Lovbaserte virkemidler

Overføringen av oppgaver og ansvar fra staten til kommuner og fylkeskommuner skjer i prinsippet med hjemmel i lov. Den volummessig største del av kommunal og fylkeskommunal virksomhet er forankret i den såkalte særlovgivningen. Med særlover menes i denne sammenheng lover som pålegger kommuner og fylkeskommuner bestemte oppgaver, eller som på annen måte er av særlig betydning for virksomheten i kommuner og fylkeskommuner. Utvalget vil se nærmere på tre hovedformer for lovbaserte virkemiddel som i særlig grad påvirker styringsforholdet mellom stat og kommune. Den første formen er såkalt rettighetslovgivning og standardkrav, den andre formen er knyttet til klageadgang og klageordninger, mens den tredje formen er knyttet til tilsyn, kontroll og rapportering.

Rettighetslovgivning og standardkrav

Lover kan være utformet slik at de fastsetter at innbyggerne har krav på bestemte ytelser fra det offentlige. Det er dette som gjerne omtales som rettighetslovgivning. Uttrykket standardkrav eller standardregler omfatter regler som pålegger kommunene eller fylkeskommunene å sørge for visse tjenester, og der det stilles kvantitative eller kvalitative krav til innholdet i ytelsen. De klarest definerte lovene om rettigheter og standarder finnes utenfor det kommunale og fylkeskommunale ansvarsområdet, f.eks. i trygdelovgivningen, nettopp fordi det dreier seg om rettigheter som skal gjelde likt over hele landet. Men også innenfor ansvarsområdet til kommuner og fylkeskommuner finnes klare innslag av rettighetslovgivning. ”Velferdsstaten” er i stor grad blitt et kommunalt og fylkeskommunalt ansvar, og dermed har kommuner og fylkeskommuner blitt viktige adressater for en rekke rettighetskrav til velferdsytelser, ikke minst innenfor undervisningssektoren og helse- og sosialsektoren. Utvalget påpeker i kapittel 6 at det synes å være en trend at omfanget av rettighetslovgivning øker.

Bruk av rettighetslovgivning og standardkrav overfor kommuneforvaltningen aksentuerer det generelle spenningsforholdet mellom på den ene siden velferdsstatens behov for nasjonale standarder og på den andre siden rammebetingelsene for kommuners og fylkeskommuners handlefrihet. Definerte rettigheter og detaljerte standardkrav som beskriver hvordan kommuner og fylkeskommuner skal løse sine oppgaver, vil begrense innholdet i lokaldemokratiet. Muligheten til å foreta helhetlige avveininger og tilpasninger basert på lokale behov og ønsker blir svekket, og konsekvensen kan bli at folk opplever det som mindre interessant å engasjere seg i lokalpolitikken. For den enkelte innbygger vil rettighetslovgivningen kunne virke som et tveegget sverd; på den ene siden styrkes den enkeltes rettigheter i forhold til offentlige velferdsytelser, på den andre siden svekkes kommunestyrene og fylkestingene som politiske organer, og dermed også den enkeltes innflytelse på den politikken som skal gjelde lokalt.

Videre kan summen av rettighets- og standardkrav trekke ut så store ressurser at det reduserer muligheten for lokalt initiert aktivitet. Det kan hevdes at det er uheldig at statlige myndigheter uten direkte økonomisk ansvar for virksomheten, skal kunne fastsette standardkrav til denne.

I et nasjonalt perspektiv er derimot rettigheter og standarder sterke og nødvendige styringsvirkemiddel for å nå de velferdsmål som sentrale myndigheter trekker opp, og markerer oppgaver som må prioriteres innenfor kommuneforvaltningens samlede økonomiske ramme.

Når staten gjennom bruk av styringsvirkemiddel som rettigheter og standarder legger sterke føringer for kommunesektorens oppgaveløsning, er det på mange måter en form for dobbeltkommunikasjon som kommer til uttrykk. På den ene siden legges oppgaver til kommuner og fylkeskommuner med begrunnelse om at det gir lokalt tilpassede tjenester og bidrar til et levende lokaldemokrati. På den andre siden gir ikke rettighets- og standardkrav rom for lokal tilpasning og prioritering, som jo er kjernen i lokaldemokratiet. Konsekvensen av å tildele kommunesektoren oppgaver den på mange måter ikke får et reelt ansvar for, kan være en svekkelse av lokaldemokratiets legitimitet.

Dersom kommunesektoren skal ha reelt ansvar for en oppgave, krever det at kommunene og fylkeskommunene har muligheter til å foreta reelle valg i oppgaveløsningen. Dette trenger ikke stå i motsetning til at staten på noen sentrale velferdssektorer fastsetter nasjonale standarder. Det krever imidlertid en aksept for at etter at de nasjonale standardene er nådd, kan den enkelte kommune eller fylkeskommune selv prioritere om det skal satses ytterligere innenfor de ulike sektorene. Det igjen krever at ikke alle ressurser er bundet opp når minstestandardene er nådd, og det innebærer også at det må være aksept for ulikheter mellom kommunene og mellom fylkeskommunene, både blant politikere og befolkningen generelt.

Klage

Særlovgivningen inneholder mange bestemmelser som gir enkeltindivid og næringsliv adgang til å klage over kommunale og fylkeskommunale enkeltvedtak. Klageadgangen er knyttet til spesielle saksområder eller til bestemte typer vedtak. Disse klagebestemmelsene legger kompetansen til å avgjøre klager til ulike organer, i hovedsak statlige. I 24 lover som regulerer kommunesektorens tunge tjenesteområder, er statlig organ klagemyndighet. I forbindelse med at kommuneloven ble vedtatt i 1992 ble klagereglene i forvaltningsloven endret ved at det ble påbud om å opprette en intern klageordning i alle kommuner og fylkeskommuner. Etter den nye ordningen skal klage over enkeltvedtak enten gå til kommunestyret eller fylkestinget (eventuelt formannskapet eller fylkesutvalget), eller til særskilt kommunal eller fylkeskommunal klagenemnd. Den interne klageordningen ble imidlertid ikke gjort gjeldende for vedtak etter særlovgivningen når det er særlige bestemmelser om klage der. Hovedmodellen er dermed fortsatt at statlige organer avgjør klage basert på bestemmelser i ulike særlover.

Sentralt for spørsmålet om klager bør avgjøres av statlige eller kommunale klageorgan, står avveiningen mellom hensynet til det lokale selvstyre og hensynet til den enkeltes rettssikkerhet. Hensynet til lokalt selvstyre kan tilsi at klagesaker som kan medføre prøving av det lokalpolitiske skjønnet, bør avgjøres i kommunen eller i fylkeskommunen gjennom interne klageordninger, mens hensynet til rettssikkerhet understreker at klageorganet bør være uavhengig av og stå fritt i forhold til det organ som har ansvar for yte tjenesten.

Argumentet for at klagebehandlingen bør skje internt i kommunene/ fylkeskommunene er at eksterne klageordninger vil gripe uheldig inn i de politiske prioriteringsprosesser som foregår i kommuner og fylkeskommuner. Selv om lovgivningen gir den enkelte borger en lovfestet rett til en bestemt ytelse, vil det på mange områder være overlatt kommuner og fylkeskommuner å avgjøre hvordan og i hvilket omfang tjenesten skal ytes. På områder hvor det fra lovgivers side er vektlagt at avgjørelser skal treffes på grunnlag av politisk skjønn i kommuner og fylkeskommuner, kan det derfor anføres at også klageavgjørelsene på disse områdene bør treffes av kommunalt/fylkeskommunalt organ. Om statlige organ er klagemyndighet vil det innebære at et organ utenfor kommunen eller fylkeskommunen får den øverste kompetanse ikke bare i den enkelte sak, men ut fra presedensvirkninger også på hele området.

Et annet argument som kan tale for at klagene bør behandles i den enkelte kommune eller fylkeskommune er at statlig klagebehandling kan hevdes å bryte med det finansielle ansvarsprinsipp. Utfallet av klagebehandlingen kan innebære betydelige merutgifter for den enkelte kommune eller fylkeskommune. Imidlertid vil de økonomiske problemer som klagebehandlingen kan påføre kommuner og fylkeskommuner ikke primært være knyttet til hvilket organ som behandler klagene, men være en refleks av at individet gjennom lovgivningen er tildelt rettigheter som setter krav til omfang og kvalitet på tjenestene på et nivå som den aktuelle kommune/fylkeskommune ikke makter å innfri.

Hensynet til rettssikkerhet vil trekke i retning av at klageorganet bør være nøytralt og uhildet i forhold til vedtaksorganet, og at det best oppnås ved å legge klagebehandlingen til et organ utenfor kommunalforvaltningen. Organer utenfor kommunen/fylkeskommunen vil ha en avstand til den aktuelle sak og de personer som er involvert som kan være nødvendig for å sikre god saksbehandling. Selv om det kan opprettes egne organer i den enkelte kommune eller fylkeskommune for å ivareta klagebehandlingen, kan slike ordninger fort oppleves som om ”bukken blir satt til å passe havresekken”. Det kan med andre ord oppstå tvil – berettiget eller uberettiget – om klageorganets uavhengighet i den aktuelle sak når organet er oppnevnt av kommunestyret/fylkestinget.

I vurderingen av om klager bør avgjøres av statlig eller kommunalt klageorgan, må det også trekkes inn at klagebehandlingen fungerer som et styringsredskap for staten for å sikre at lokale og regionale myndigheter iverksetter statlig politikk på en mest mulig likartet måte de forskjellige stedene i landet. Begrunnelsen er at avgjørelse i klagesaker legger en norm for senere behandling av denne type saker hos lokale myndigheter, med andre ord en indirekte form for instruksjon om hvordan skjønnsutøvelsen bør være.

Spørsmålet om statlig klagebehandling av enkeltvedtak innebærer en overprøving av det lokale selvstyret, må ses i sammenheng med hvilken type vedtak klagen retter seg mot. Generelt kan det hevdes at på saksområder der klageorganet i det vesentlige skal prøve lovligheten og faglige vurderinger, vil det ikke være i strid med det lokale selvstyret at statlige klageorganer foretar overprøving av lokale vedtak. Når vedtak i kommunene og fylkeskommunene derimot er basert på stor grad av fri skjønnsutøvelse, vil hensynet til det lokale selvstyret kunne tilsi at statlige klageorgan er tilbakeholdne med å overprøve skjønnsvurderingene.

I 1994-95 ble det foretatt en gjennomgang av særlovgivningen som også innbefattet en konkret vurdering av hvorvidt statlig klagebehandling burde overføres til kommunen eller fylkeskommunen. Gjennomgangen resulterte ikke i forslag om overføring av klagekompetanse til kommuner og fylkeskommuner. Begrunnelsen var at man ikke fant noe lovområde der en kan si at beslutningene i all hovedsak treffes på grunnlag av fritt skjønn, jf. Ot.prp. nr. 51 (1995-96) Om lov om endringer i visse lover som vedrører kommuner og fylkeskommuner (særlovsprosjektet fase 2).

Hovedmodellen med statlig avgjørelse av klagesaker over kommunale og fylkeskommunale vedtak ble dermed beholdt, men det ble understreket at spørsmålet om hvor klagesaker skal avgjøres bør vurderes på nytt ved fremtidig lovrevisjon og utarbeidelse av nytt lovverk.

Gjennomgangen resulterte i en endring av forvaltningsloven § 34 der det ble tatt inn en ny bestemmelse som pålegger statlige klageinstanser som overprøver kommunale/fylkeskommunale avgjørelser å legge vekt på hensynet til det lokale selvstyret ved overprøving av det frie skjønn. Formålet med denne bestemmelsen er å legge til rette for mindre statlig overprøving av kommunal og fylkeskommunal skjønnsutøvelse. Det vil innebære at klageinstansen må ta stilling til om argumentene som taler for et annet resultat enn det vedtaket kommunen/fylkeskommunen fattet, er tilstrekkelig tungtveiende til å veie opp for hensynet til det lokale selvstyret. I retningslinjene for statlig klagebehandling etter forvaltningsloven § 34 bli hensynet til rettssikkerhet, hensynet til nasjonal styring, og grunnlovfestede hensyn m.m. nevnt som momenter som i en aktuell vurdering kan veie tyngre enn hensynet til lokalt selvstyre.

Gjeldende klageordninger kan virke fragmenterte og uoversiktlige. I tillegg til at en rekke ulike statlige organer har klagemyndighet, kan det i praksis også oppstå spørsmål om hvilke vedtak som er gjenstand for klage. Disse og andre grunner kan tilsi at det bør foretas en grunnleggende gjennomgang av systemet for forvaltningsklager.

Kontroll, tilsyn og rapportering

Kontroll, tilsyn og rapportering handler om statens behov for å følge opp at lover og forordninger etterleves, og at nasjonale mål og føringer ivaretas av kommunene og fylkeskommunene. Generelt kan det sies at kontroll- og tilsynsoppgavene som ivaretas av regional statsforvaltning, i hovedsak er knyttet til etterlevelsen av lov og regelverk, mens rapportering dreier seg om kommunenes og fylkeskommunenes egen tilbakemelding om oppgaveløsningen og tjenesteytingen er i samsvar med nasjonalt opptrukne mål.

Av de to begrepene ”tilsyn” og ”kontroll”, gir ”kontroll” de mest negative assosiasjonene i retning av etterkontroll og overprøving, mens ”tilsyn” demper inntrykket av overprøving og vektlegger i større grad veilednings- og rådgivningsaspektet. Selv om begrepene således kan oppfattes å ha et noe ulikt meningsinnhold trenger ikke forskjellene å være store i praksis. Også tilsyn, om dette skal ha effekt, vil innebære at tilsynsorganet har visse muligheter til å korrigere kommuners og fylkeskommuners fremgangsmåte og veivalg. I enkelte særlover har statlige tilsynsorganer fått myndighet til å gi kommunene bindende pålegg om å rette opp bestemte forhold som blir avdekket ved tilsyn. Begrepene kontroll og tilsyn omfatter med andre ord et bredt spekter av oppgaver og arbeidsformer hvor metodene som benyttes i stor grad varierer.

Det kan reises spørsmål om tilsyns- og kontrollaktiviteten som regional statsforvaltning utfører er nødvendig for å sikre at kommunene og fylkeskommunene etterlever lov- og regelverk. Det kan hevdes at lokal folkevalgt lojalitet mot nasjonale folkevalgte organers vedtak bør kunne ivareta samme hensyn. Til støtte for dette synspunktet må det også fremheves at den kapasitets- og kompetanseoppbyggingen som har funnet sted i kommunene i langt større grad enn tidligere gir en garanti for at de beslutninger som fattes er i tråd med nasjonale føringer.

På den annen side kan det hevdes at det er et viktig rettsstatlig prinsipp at kontrolloppgaver bør utføres av andre enn det organ som utøver myndighet. Spissformulert; det blir ingen skikkelig kontroll om de som skal kontrolleres har kontroll med kontrolløren. Stortinget har derfor sett det som hensiktsmessig at regionale statsorganer skal ivareta denne kontrollen hva angår kommunene. Det er grunn til å understreke at den demokratiske legitimiteten til regional statsforvaltning nettopp er knyttet til oppfølgingsansvaret i forhold til nasjonalt fattede vedtak. Regional statsforvaltning skal medvirke til at den folkeviljen som kommer til uttrykk gjennom Stortingets og regjeringens beslutninger blir fulgt opp lokalt. For den enkelte bruker kan statlig kontroll og tilsyn også ses som en forsikring om at kommunene og fylkeskommunene gir et forsvarlig tilbud. Dersom man antar at ressurssterke brukere i større grad enn mer ressurssvake grupper benytter seg av den individuelle klageadgangen, kan statlig tilsyn og kontroll ut fra et rettssikkerhetssynspunkt antas å være spesielt viktig for de mindre ressurssterke brukerne.

For at statlige myndigheter skal kunne ivareta det overordnede nasjonale ansvaret de har, også på områder hvor oppgaveløsningen er lagt til kommuneforvaltningen, er det en forutsetning med løpende tilbakemelding om kommunenes og fylkeskommunens aktivitet. Dette vil være et behov også på områder hvor statlige mål er mer generelt utformet og hvor kommunene/fylkeskommunene er gitt handlingsrom til å utforme de mer detaljerte mål på grunnlag av lokale forhold og ønsker – dels for å vurdere sammenhengen mellom ressursinnsats og resultat, dels for å vurdere virkemiddelbruken på det aktuelle området, og dels for å vurdere om de mer generelle målene for kommunal og fylkeskommunal virksomhet blir ivaretatt. Økende krav til rapportering de senere år må ses i sammenheng med vektleggingen av mål- og resultatstyring som statlig styringsstrategi overfor kommuneforvaltningen. St.meld. nr. 23 (1992-93) fremhever at det som må prege utformingen av et mål- og resultatstyringssystem overfor kommuneforvaltningen er at det blir rapportert begge veier.

”Siktemålet må vere å leggje til rette for ein løpande dialog og informasjonsutveksling mellom lokale styresmakter og sentrale styresmakter. Sentrale styresmakter treng informasjon om konkrete resultat for å sikre at overordna nasjonale mål og hovedprioriteringar på området blir følgde opp, og for eventuelt å justere målformuleringar og verkemiddelbruk. Lokale styresmakter vil få betre informasjon om intensjonane bak dei nasjonale måla og vil kunne lære av kva andre kommunar gjer”.

Selv om de statlige myndigheter har et legitimt behov for å følge opp at nasjonal politikk blir gjennomført, både gjennom kontroll- og tilsynsbestemmelser, og gjennom krav til rapportering, er det viktig at dette behovet balanseres mot hensynet til lokalt selvstyre. Det synes åpenbart at rigide kontrollordninger eller omfattende rapporteringskrav vanskelig er forenlig med en målsetting om at kommunene og fylkeskommunene skal være handlekraftige og levende politiske institusjoner.

Omfanget av statlig kontroll, tilsyn og rapporteringskrav må også ses i sammenheng med de krav som stilles til kommunenes og fylkeskommunenes kontroll med egen virksomhet. Kommunestyre og fylkesting har et kontroll- og tilsynsansvar som følger av det fulle ansvar disse organene har for den virksomheten som drives i kommuner og fylkeskommuner. Kommuneloven pålegger at det i hver kommune og fylkeskommune opprettes et kontrollutvalg som er et kollegialt organ utenfor det ordinære politiske apparat med ansvar for den løpende kontroll. En styrket internkontroll i kommuner og fylkeskommuner reiser spørsmål om det er behov for å opprettholde omfanget av og innholdet i statlig oppfølgingsvirksomhet som i dag. Avveiningen av forholdet mellom statlige styringshensyn og lokal handlefrihet må uansett være sentral for måten statlig kontroll- og tilsynsvirksomhet utføres, og statlige rapporteringskrav utformes.

Veiledning og rådgivning fra statlige til kommunale myndigheter er blitt oppfattet som et stadig viktigere virkemiddel i den statlige styringen som utøves av regional statsforvaltning. I veiledningsbegrepet ligger det et sett av ulike påvirknings- eller styringsmekanismer – fra lovbestemte rådgivningsfunksjoner, veiledning om oppfyllelse av standardkrav, fortolkning av lov- og regelverk, til ren informasjonsvirksomhet. Rådgivning og veiledning er med andre ord i noen sammenhenger et rettslig styringsvirkemiddel mens det i andre sammenhenger er et styringselement som ikke binder kommunene og fylkeskommunene i tilsvarende grad.

Det kan fremføres motforestillinger mot at veilednings- og kontrollfunksjoner utøves av samme forvaltningsenhet, slik tilfellet er for både fylkesmannen, fylkeslegen og statens utdanningskontor. Det prinsipielle synspunktet er at det anses som uheldig at et statlig regionalt organ gir faglig veiledning til en kommune/fylkeskommune når det samme organet skal utføre kontroll av og være klagemyndighet for beslutninger som er fattet av kommunen/fylkeskommunen. Det kan f.eks. være en risiko for at kontroll- eller klagefunksjonen på uheldige måter påvirkes av hvorledes veiledningen er utført. Hensynet til klar rollefordeling kan derfor tale for at disse funksjonene bør skilles for å unngå potensielle konflikter mellom motstridende veilednings- og kontrollhensyn.

På den andre siden vil en rendyrking av roller om den skal gjennomføres konsekvent, medføre en svært oppdelt offentlig forvaltning som antakelig ikke vil være ønskelig verken sett ut fra et brukerbehov eller hensynet til politisk styring og effektivitet. Det kan også sies at så lenge veiledningen er generell og knyttet til hvordan lov- og regelverk skal tolkes og forstås vil ikke den mulige motsetningen mellom veiledning og kontroll skape problemer.

En undersøkelse utført av Statskonsult viser at kommunene og fylkeskommunene har ulike synspunkter på at regional stat ivaretar både veilednings- og kontrollfunksjoner (rapport 1999:21). De fleste kommunene som inngår i undersøkelsen har positive erfaringer med rollekombinasjonen veiledning og kontroll/klage, og flere ønsker at den regionale statsforvaltning skal være flinkere til å ”skjære gjennom” ved å gi klarere råd til kommunene. Samtidig uttrykker de forståelse for at dette ikke er uproblematisk. De store kommunene og fylkeskommunene stiller seg derimot mer kritiske til rollekombinasjonen. De ser helst at regional statsforvaltning i større grad rendyrker rollen som kontroll- og tilsynsorgan.

7.2.2 Økonomiske virkemidler

Statlige finansieringsordninger er en sentral del av styringsforholdet mellom staten og kommuneforvaltningen. Gjennom å fastsette regler og betingelser for statlige tilskudd til ulike typer virksomhet vil staten kunne påvirke kommunenes og fylkeskommunenes prioriteringer. Ved innføringen av det nye inntektssystemet søkte man å komme vekk fra denne formen for detaljstyring ved å gå over til en ordning hvor statlige overføringer til kommunene og fylkeskommunene som alt overveiende hovedregel skal gis i form av generelle rammetilskudd, såkalte frie inntekter.

Det har imidlertid vist seg vanskelig for regjeringen og Stortinget å holde en konsekvent linje. Kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for sentrale oppgaver i velferdsstaten, og regjeringen og Stortinget har sett det som ønskelig å bruke øremerkede tilskudd for å realisere nasjonale målsettinger på en rekke områder. I 1999 er nærmere 70 prosent av inntektene i kommuneopplegget frie inntekter (ordinær skatt fra inntekt og formue og rammeoverføringer). I 1988 var prosentandelen om lagt 80 prosent. I perioden 1988-1999 har de øremerkede overføringene hatt en gjennomsnittlig årlig vekst på i overkant av 20 prosent, mens rammeoverføringene har økt med 3,5 prosent. Bruken av øremerkede tilskudd som styringsvirkemiddel har med andre ord vist en markert økning det siste tiåret (Kilde: Rundskriv H-2/98. Redegjørelse om lokaldemokratiet. Kommunal- og regionaldepartementet).

Øremerkede tilskudd har flere negative konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner. Bruk av øremerkede tilskudd går i praksis på bekostning av rammetilskudd, og det reduserer mulighetene for de lokale folkevalgte til å ta opp egne saker som er viktige for deres lokalsamfunn. I tillegg er det ofte slik at staten krever at kommunene/fylkeskommunene stiller opp med egne midler for å få tildelt øremerkede tilskudd, utfra tanken om at dette skal gi mest mulig kostnadseffektive løsninger i kommunesektoren. På den måten innskrenker øremerking ytterligere det økonomiske handlingsrommet i kommuner og fylkeskommuner. Omfattende bruk av øremerkede tilskudd kan også føre til uheldige spilltilpasninger i kommunene eller fylkeskommunene i påvente av nye statlige tiltakspakker med nye øremerkede tilskudd.

Det er dokumentert at tilskudd med krav til egenfinansiering bidrar til å forsterke inntektsforskjeller mellom kommuner. Fordi kommuner med høy inntekt i større grad enn kommuner med lav inntekt vil være i stand til å dekke egenandelen, mottar kommuner med høy inntekt mer øremerkede tilskudd enn kommuner med lav inntekt. Mange av de øremerkede tilskuddene bidrar med andre ord ikke til likhet, men tvert imot til å forsterke ulikhet mellom kommunene.

Utvalget har merket seg at regjeringen i St.prp. nr. 62 (1999-2000 ) Om kommuneøkonomien 2001 mv. legger frem en plan for på sikt å avvikle eller innlemme øremerkede tilskudd i inntektssystemet.

Parallelt med at bruken av øremerkede tilskudd de senere år har økt, har innføringen av det nye økonomireglementet i praksis virket skjerpende på kravene til oppfølging og kontroll av tilskuddsordninger fra tilskuddsforvalters side. Det har igjen ført til økte krav i forhold til kommunesektoren om utarbeidelse av planer, dokumentasjon og rapporter.

Et annet forhold som begrenser det kommunale selvstyret er at staten har avgjørende innflytelse på de økonomiske rammene for kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet, på både inntekts- og utgiftssiden. Maksimums- og minimumssatsen for den viktigste kommunale og fylkeskommunale inntektskilde – inntektsskatten – fastsettes hvert år av Stortinget. I praksis benytter samtlige kommuner og fylkeskommuner maksimumssatsen. I tillegg er kommunene og fylkeskommunene avhengig av generell statlig bistand i form av rammetilskudd. Det spillerom kommunesektoren har på inntektssiden, er først og fremst knyttet til eiendomsskatten og ulike typer avgifter og gebyrer. Det er imidlertid knyttet rettslige og praktiske begrensninger til hvor mye kommunene og fylkeskommunene kan styrke sin økonomi med disse virkemidlene. I tillegg gjør det seg gjeldende politiske motforestillinger mot å utnytte denne type grunnlag for finansiering av den kommunale virksomheten fullt ut. Samlet sett betyr dette at viktige premisser for det kommunale aktivitetsnivå bestemmes gjennom fastsettelsen av statsbudsjettet i Stortinget. På samme måte som staten har stor grad av kontroll over kommunesektorens inntekter, har staten også avgjørende innflytelse på kommunesektorens utgifter gjennom lover, forskrifter, retningslinjer, avgjørelser og uttalelser som definerer de krav som skal og kan stilles til kommunale ytelser på forskjellige områder.

Statens sterke innflytelse både på inntekts- og utgiftssiden til kommunesektoren, innebærer at økonomi er en kjerneproblemstilling i debatten om det kommunale selvstyret. Fra kommunalt hold fremholdes det at mange av landets kommuner har så lite spillerom for nytenkning og politiske prioriteringer etter at formelt og reelt bundne utgifter er dekket, at kommunalpolitikken langt på vei tappes for innhold. Fra statlig hold reises det spørsmål om kommuner og fylkeskommuner faktisk utnytter det handlingsrommet de har til å foreta selvstendige valg og prioriteringer. Et trangt økonomisk handlingsrom kan også i noen tilfeller være resultat av kommunens eller fylkeskommunens egne disposisjoner i fortid.

Selv om det kan være vanskelig å etterprøve slike påstander, kan det hevdes at statens sterke innflytelse over både inntekts- og utgiftssiden i kommunesektoren i enkelte sammenhenger kan gjøre ansvarsforholdene mellom staten og kommunesektoren utydelige.

7.2.3 Andre virkemidler

Ved siden av formelle virkemiddel som lover, forskrifter og øremerkede tilskudd som virker bindende på kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet, benytter staten seg også av andre former for styringsvirkemidler som ikke binder, dvs. innebærer plikter for kommunene og fylkeskommunene. Slike former for styringsvirkemidler kan dreie seg om plankrav til kommunal virksomhet, det kan dreie seg om handlingsplaner for bestemte sektorområder, eller det kan være informasjonstiltak med sikte på å påvirke den kommunale virksomhet, f.eks. gjennom rundskriv, veiledning og kurs/konferanser.

Selv om denne type virkemidler ikke formelt binder kommunene og således kan sies å representere en ”mykere” form for styring enn de to andre kategoriene, kan effekten av slike styringsvirkemidler likevel være sterk. Dette kan skyldes at denne type styringsvirkemidler ofte blir oppfattet av kommunene og fylkeskommunene som mer forpliktende enn det er grunnlag for. I den forbindelse skal det påpekes at sektorinteressene går på tvers av forvaltningsnivåene, og ofte vil lokale sektorrepresentanter opptre som forsvarere av statlige styringssignaler og faglige normer på ”sine” områder. Det har blitt hevdet at sektorrepresentanter fungerer som pressgrupper i lokalpolitikken i en slik grad at de ”overoppfyller” rollen som lokale pådrivere for nasjonale verdier (Offerdal 1979).

En annen viktig side ved pedagogiske og verdimessige styringsvirkemidler er at de bidrar til å øke innbyggernes forventninger til omfanget og kvaliteten på kommunale tjenester. Det kan i neste omgang føre til at kommuner og fylkeskommuner blir kritisert for ikke å opprettholde det tjenestenivået som innbyggerne opplever har blitt lovet dem.

7.2.4 Utvalgets vurdering av styringsforholdet mellom staten og kommunesektoren

Etter utvalgets oppfatning er den statlige styringen av kommuneforvaltningen, og utviklingen av dette styringsforholdet, preget av en dobbelthet. På den ene siden har det i løpet av de siste 15-20 år vært iverksatt en rekke reformer som har hatt til hensikt å utvide det kommunale og fylkeskommunale handlingsrommet. Nytt inntektssystem, ny kommunal lovgivning og langt større frihet for kommuner og fylkeskommuner til å organisere seg slik de ønsker, har endret rammevilkårene for det lokale selvstyret på en grunnleggende måte. På den andre siden har intensjonene som disse reformene uttrykker langt på vei blitt undergravd av statlig detaljstyring på ulike sektorområder. Særlig kommer dette til uttrykk gjennom rettighetslovgivning og standardkrav, og gjennom økt bruk av øremerkede tilskudd til bestemte formål. Motivene for den sterke statlige sektorstyringen kan være flere. Dels kan det være uttrykk for manglende tillit til kommuners og fylkeskommuners evne til å møte endrede vilkår og nye utfordringer på sektorområder, dels kan det skyldes ønsker om å gjennomføre ”nasjonale krafttak” på spesifikke områder, men det kan også være resultat av en kamp og rivalisering om midler der den sektor som ikke tyr til rettighetsfesting og øremerking vil bli den tapende part. Uansett motiver blir resultatet at kommunenes og fylkeskommunenes handlingsrom for å foreta lokale tilpasninger og prioriteringer svekkes, samtidig som statens styring blir lite helhetlig.

Utvalget er av den oppfatning at sentrale myndigheter bør ha større tillit til at kommuner og fylkeskommuner kan foreta fornuftige prioriteringer og ivareta innbyggernes behov. Etter utvalgets oppfatning er dette også avgjørende for å sikre effektiv ressursbruk lokalt. Statens bruk av detaljstyrende virkemidler bør derfor reduseres betraktelig. Når lokal og regional tilpasning av offentlige tjenester er ønskelig må kommuneforvaltningen få det handlingsrom som er nødvendig for å foreta en slik tilpasning.

7.3 Regional statsforvaltning og kommunesektoren

Den nasjonale politikken blir ofte fastlagt etter omfattende prosesser som inkluderer kommunesektoren. De rammer og prioriteringer som nedfelles i formelle vedtak i Stortinget og regjeringen ligger til grunn for departementenes og dermed den regionale statsforvaltningens styringsrelasjoner overfor kommuner og fylkeskommuner. I St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane blir det poengtert at

”den lokale (regionale) statsforvaltning er et viktig organisatorisk uttrykk for statlig styring av kommunane og fylkeskommunane”.

Det er i stor grad den regionale statsforvaltning som har det praktiske ansvaret med å følge opp at kommunene når målene for den nasjonale styringen.

7.3.1 Begrunnelser for regional statsforvaltning

Sentrale myndigheter har et overordnet ansvar for den totale samfunnsutvikling, og i den sammenheng er både sentralforvaltningen og lokalforvaltningen å anse som utøvende organer for gjennomføring av en ønsket samfunnsutvikling. En hovedbegrunnelse for statlig tilstedeværelse lokalt og regionalt er behovet for å sikre at nasjonal politikk blir fulgt opp og gjennomført i samsvar med forutgående vedtak i alle deler av landet. Det dreier seg dels om direkte statlig tjenesteyting, dels om å følge opp at nasjonale mål og standarder blir ivaretatt på områder der oppgaveløsningen ligger hos kommunene, og dels om å ivareta nasjonale hensyn som makroøkonomisk styring og rettssikkerhet på lokalt og regionalt nivå.

En stor del av oppgavene den statlige regionalforvaltningen utfører er tjenesteyting overfor publikum. I den sammenheng er det viktig med fysisk nærhet til brukergruppene for å lette tilgangen til offentlige goder og for å sikre lokalkunnskap i statlig politikkutforming og gjennomføring. Å legge statlige oppgaver ut fra departements- og direktoratskontorer til regional statsforvaltning, er et viktig virkemiddel for å skape nærhet mellom offentlig forvaltning og befolkningen.

Selv om nærhet er en viktig begrunnelse for å legge statlige oppgaver til statlige organer på lokalt og regionalt nivå, skal det likevel påpekes at det er en grense for hvor mye lokale premisser og vurderinger kan innvirke på myndighetsutøvelsen og oppgaveløsningen. Begrunnelsen for å legge oppgaver til statlige lokalorganer i stedet for kommunalforvaltningen er vanligvis knyttet til sakens art og behovet for ensartet praksis uten påvirkning av lokalpolitisk skjønn. Om innslaget av lokale vurderinger fører til at det nedfeller seg ulik praksis rundt om i landet vil det være uheldig.

Det skal også fremheves at overføringen av statlige oppgaver til regional og lokal statsforvaltning er nødvendig for å avlaste den sentrale statsforvaltning for arbeidsoppgaver og dermed forhindre en topptung stat. En spredning av statlige oppgaver har også et distriktspolitisk element ved å tilføre distriktene arbeidsplasser og kompetanse.

Et siste argument for statlig tilstedeværelse regionalt og lokalt er knyttet til kompetanse. Regional statsforvaltning representerer en spesialisert fagkompetanse som ikke alle kommunene har selv, og er av den grunn velegnet til å gi kommunene støtte og veiledning. Det skal tilføyes at denne støttefunksjonen først og fremst er rettet mot småkommuner som av ressursmessige årsaker ikke har kapasitet til å ansette fagpersonell i den utstrekning sentrale myndigheter ofte forutsetter når oppgaver legges til kommunene.

7.3.2 Regional statsforvaltning – tre kjennetegn

Den regionale statsforvaltning består av en rekke institusjoner med meget varierte oppgaver. På tross av dette mangfoldet kan det stilles opp enkelte kriterier for hva som kan karakteriseres som regional statsforvaltning. For det første er regionale statsorgan underlagt en instruks fra sentrale statlige forvaltningsorganer. I prinsippet betyr det at det er regjeringen som er oppdragsgiver. I praksis vil det si at det er et departement eller et direktorat som står for den løpende styringen og som definerer hvordan oppgavene skal løses. Regjeringen og Stortinget vil imidlertid legge de overordnede retningslinjer og kan også gripe inn dersom man finner det nødvendig. Regional statsforvaltning skiller seg fra kommuner og fylkeskommuner nettopp ved den direkte statlige instruksjonsmyndighet som disse organene er underlagt. Kommuner og fylkeskommuner er selvstendige rettssubjekter som i prinsippet bare kan tillegges oppgaver fra staten gjennom lov, eller i medhold i lov. Kommuner og fylkeskommuner står fritt til å påta seg oppgaver som ikke gjennom lov er lagt til andre myndigheter.

For det andre har regional statsforvaltning oppgaver som skal utføres innenfor et avgrenset geografisk område i motsetning til organer som utfører oppgaver for hele landet. De geografiske grensene for de ulike regionale statsforvaltningsorganene varierer, men den vanligste inndelingen er basert på fylkesgrensene. Inndelingen kan imidlertid også omfatte flere fylker eller dekke et territorium som er mindre enn fylkene, og i noen tilfeller krysser den geografiske inndelingen fylkesgrensene. Om det skal trekkes et skille mellom lokal og regional statsforvaltning vil dette skillet bestå i at lokal statsforvaltning er organer hvor virksomheten sammenfaller med kommunegrensene, mens regional statsforvaltning er organer hvor virksomheten omfatter et område som er større enn kommunegrensene.

Et tredje kjennetegn ved regional statsforvaltning er at oppgavene som utføres retter seg både mot publikum, næringsliv og kommuner/fylkeskommuner. Dels er det myndighetsoppgaver av typen kontroll, godkjenning, tilsyn og klagebehandling, og dels er det oppgaver som har karakter av å være tjenesteyting som f.eks. arbeidsformidling og utbetaling av trygdeytelser. Regional statsforvaltning kan dermed sies å ha kombinerte funksjoner som både omfatter styringsoppgaver overfor kommunesektoren, og serviceoppgaver overfor publikum.

7.3.3 Hovedtrekk i utviklingen av statlig regionalforvaltning siden 1976

Mye av grunnlaget for dagens regionale statsforvaltning ble lagt i det utviklingsarbeid som pågikk i regi av Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen. Med opprettelsen av den selvstendige fylkeskommunen i 1976 ble særlig fylkesmannens rolle endret og redusert. Oppgavene skulle i hovedsak knyttes til kontroll og tilsyn med kommunesektoren samt funksjonen som rettslig klageinstans. I sin prinsipielle hovedutredning NOU 1974:53 Mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen fremhevet komiteen at:

”det vil fortsatt være nødvendig at staten fører tilsyn med kommunesektoren, men at tilsynet bør kunne begrenses en god del i forhold til de nåværende regler”

uten nærmere å presisere hva som skulle forstås med ”en god del”. Når det gjaldt tilsynet med kommunene burde staten i vesentlig grad gi avgjørelsesmyndighet til

”fylkesmannen eller andre statsorganer på fylkesplan”.

Hovedkomiteen konstaterte samtidig at den regionale statsforvaltningen var mangelfullt samordnet og at statsforvaltningen burde organiseres slik at fylkesmannen ble satt i stand til å ivareta en samordningsfunksjon. Hovedkomiteen fulgte opp i NOU 1976:17 Den lokale statsforvaltning med å foreslå at fylkesmannen skulle ha ansvar for å samordne alle sivile forvaltningsorganer i fylket og at dette ansvaret skulle instruksfestes. Forslaget fikk støtte i Stortinget og fylkesmannens samordningsansvar ble hjemlet i fylkesmannsinstruksen fra 1981.

Hovedkomiteens arbeid når det gjaldt regional statsforvaltning kan på denne bakgrunn sies å romme to sentrale elementer. For det første ønsket komiteen å gi den fremtidige lokalforvaltning en utforming med klare avgrensede og mer konsekvent opptrukne ansvarsforhold. Kommuner og fylkeskommuner skulle gis ansvar for oppgaver som er forbundet med lokalpolitisk styring, mens den regionale statsforvaltning skulle konsentrere seg om oppgaver preget av regelanvendelse, forvaltningsavgjørelser samt kontroll og tilsyn. For det annet anså komiteen det som nødvendig at den regionale statsforvaltning i langt sterkere grad enn tidligere skulle undergis en effektiv og reell samordning ved fylkesmannen.

Utviklingen av regional statsforvaltning i perioden etter 1976 har i stor grad vært kjennetegnet ved en gradvis oppbygging av fylkesmannsembetet. Det har først og fremst kommet til uttrykk gjennom en vekst i oppgaver 10. Hoveddelen av denne oppgaveveksten er knyttet til overflytting av oppgaver fra andre regionale forvaltningsorgan som ledd i arbeidet med å forenkle og samordne det statlige regionale mellomledd mellom kommunene og de sentrale myndigheter. Stortinget har således vedtatt som en prinsipiell linje for organiseringen av den regionale statsforvaltning at statlige regionale enheter som har styrings- og oppfølgingsoppgaver overfor kommunesektoren organisatorisk skal knyttes til fylkesmannsembetet. En annen sentral utvikling har vært at omfanget av den statlige oppfølgingsvirksomheten ikke er redusert i omfang som anbefalt av Hovedkomiteen, men snarere har økt de senere år. Det er flere årsaker til denne utviklingen. Økt bruk av rettighetslovgivning, standardkrav og øremerkede tilskudd er alle styringsvirkemidler som forutsetter en eller annen form for oppfølging og kontroll.

Resultatet av disse utviklingstrekkene har blitt at fylkesmannsembetet i dag fremstår som regjeringens og departementenes viktigste styrings- og veiledningsorgan overfor kommunene. Det er stor bredde i fylkesmannens oppgaver og det kan hevdes at embetets rolle og oppgaver har blitt viktigere enn det man så for seg i 1976. Det ble i 1998 igangsatt et omstillingsarbeid rettet mot fylkesmannsembetene, der hovedformålet var å fokusere på forholdet mellom oppgaver og ressurser i lys av embetets rolle, og med sikte på å forbedre ressursutnyttelsen i embetene.

7.4 Nærmere om styringsforholdet mellom regional statsforvaltning og kommuneforvaltningen

Forholdet mellom regional statsforvaltning og kommunesektoren er relativt komplisert å fremstille oversiktlig. Det er tale om et samspill mellom flere forvaltningsorganer, på ulike premisser og med forskjellig siktepunkt. Både fylkesmannen, fylkeslegen, statens utdanningskontor, arbeidskontorene, trygdekontorene m.fl. utfører oppgaver som har skjæringsflater mot kommunalforvaltningen. For flere av disse organene er relasjonene til kommunene i større grad preget av et samarbeids- og samhandlingsforhold enn et styringsforhold. Det er først og fremst fylkesmannen, fylkeslegen og utdanningskontoret som har et direkte styrings- og oppfølgingsansvar i forhold til kommunesektoren. Diskusjonen i dette kapitlet konsentreres om denne siden av regional statsforvaltnings oppgaver.

Styringsforholdet mellom regional statsforvaltning og kommunene kan sies å bære preg av elementer fra både hierarki- og partnerskapsperspektivet som ble skissert innledningsvis. Hierarkipreget vil være fremtredende når regional statsforvaltning oppleves av kommunene å gripe inn i den lokalpolitiske prosess og overprøve kommunale skjønnsvurderinger i ulike saker, f.eks. i forbindelse med hvor strengt man skal håndheve bestemmelser i en reguleringsplan eller hvilket nivå man skal legge seg på når det gjelder økonomisk sosialhjelp. De senere år har det imidlertid kommet bestemmelser som må sies å ha en dreining mot å begrense statlige organers mulighet til å overprøve kommunale og fylkeskommunale vedtak, og som dermed kan ses som et ledd i å styrke det kommunale selvstyret. Et eksempel på det er den omtalte endringen av forvaltningsloven § 34 som pålegger klageorganet å ”legge vekt på hensynet til kommunalt selvstyre”.

En stor del av regional statsforvaltnings relasjoner overfor kommunene vil være basert på samarbeid og samspill, med andre ord bære preg av partnerskapsperspektivet. I dette perspektivet vil den regionale statsforvaltning være viktig som bindeledd mellom sentrale myndigheter og kommunene for å finne løsninger som begge parter kan akseptere. Dette er en rolle som fylkesmannen i stor grad utøver i dag. Særlig kommer det til uttrykk i veilednings- og formidlingsoppgavene embetet ivaretar overfor kommunene, og i oppgaven med å rapportere resultatdata fra kommuneforvaltningen tilbake til sentrale myndigheter.

For den regionale statsforvaltning vil en videre utvikling av partnerskapstenkningen innebære at virksomheten i sterkere grad preges av dialog og informasjon, og i mindre grad av kontroll. Dette perspektivet er klart uttrykt i St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunaneder det heter:

”Regjeringa vil understreke samspelsrolla lokale statlege forvaltningsorgan bør spele overfor kommunane. Dette inneber å utvikle større grad av felles forståing mellom forvaltningsnivåa gjennom dialog og informasjonsutveksling. Innafor denne rolla vil rettleiing og rapportering vere viktige oppgåver”.

Partenes vurdering av styringsforholdet

For å vurdere om målsettingene om å utvikle relasjonene mellom regional statsforvaltning og kommuneforvaltningen i retning av samarbeid og partnerskap faktisk har blitt etterlevd har Statskonsult (rapport 1999:21) foretatt en kartlegging og vurdering av samhandling og virkemiddelbruk mellom regional statsforvaltning og kommunesektoren. I en samlet vurdering uttales følgende om styringssforholdet mellom regional stat og kommunesektoren:

”Når hovedinntrykket fra intervjuene er at kommunesektoren stort sett lever i fordragelighet med regional stat, så er ikke det ensbetydende med at kommunesektoren er positiv i forhold til statlig styring. Det er heller ikke slik at kommunene eller fylkeskommunene er enige i den funksjons- og oppgavefordeling som er i dag. Det er snarere slik at det er en utbredt oppfatning om at staten styrer for kraftig gjennom detaljerte krav og øremerkede tilskudd, og det er ulike synspunkter på hvilke rolle regional statsforvaltning skal ha særlig i forhold til fylkeskommunen. Det er imidlertid ikke regional statsforvaltning som fastsetter kravene eller vedtar oppgavefordelingen, og regional statsforvaltnings rolle som formidler og tilrettelegger blir oppfattet positivt. Et annet stort dilemma/spenningsforhold er i forhold til hvorvidt regional statsforvaltning skal ha noen annen rolle enn å være formidler av nasjonale mål og passe på at de følges opp (myndighetsrolle/tilsynsfunksjon). På den ene side er det ønskelig at regional statsforvaltning, og da spesielt fylkesmannen, kan tilpasse nasjonale mål og krav til lokale forhold og ivareta utviklingsoppgaver. På den annen side er det også uttalt at lokal tilpasning og regionale utviklingsoppgaver skal legges til folkevalgte organer dvs. kommuner og fylkeskommuner. Særlig i forhold til fylkeskommunens oppgaver knyttet til regional utvikling blir dette et konfliktområde.”

7.4.1 Statlig samordning overfor kommunene

Behovet for samordning oppstår først og fremst som et svar på en sektorisert statsforvaltning. Begrunnelsen for samordning ligger i; a) ønsket om en konsistent offentlig politikk både i forhold til enkeltmennesker, næringslivet og kommunene, b) antakelsen om at samordnet politikk og iverksetting gir bedre samfunnsmessige effekter, og c) antakelsen om at det på enkelte områder kan gi økonomiske gevinster ved å unngå dobbeltadministrasjon. Samordningsbehovet vil variere for de forskjellige virksomhetsområder, og over tid. Problemet er selvsagt ikke nytt. Men behovet synes å forsterke seg etter hvert som statens virksomhet øker og forgrenes og administrasjonsapparatet blir mer sammensatt.

Representanter for kommunesektoren har i mange år hevdet at staten gjennom sine ytre etater bør opptre på en mer samordnet måte overfor kommunesektoren. Det påpekes gjerne at:

• den statlige styringen er uklar (manglende klargjøring mellom skal/må, bør og kan, og manglende innbyrdes prioriteringer og resultatkrav)

• styringen er uoversiktlig, fordi statlige krav og ønsker kommer i stort omfang, detaljert, spredt og usystematisk

• styringen er fragmentert, etatene har sine egne systemer og rutiner for kommunekontakt.

Fylkesmannen er tildelt en særlig rolle som samordningsmyndighet overfor kommunene. Formålet med denne samordningsrollen er at kommunerettet styring i størst mulig grad skal fremstå som konsistent. Fylkesmannen skal bidra til å legge til rette for at staten ikke pålegger kommunene oppgaver som fører til at de samlede utgifter overstiger inntektene. Fylkesmannen skal således imøtekomme kommunenes behov for at det er et rimelig forhold mellom operasjonelle mål og oppgaver og de ressurser som samlet er tilgjengelig for å løse oppgavene lokalt. I denne rollen ligger det også at fylkesmannen skal understøtte kommunen som et helhetlig organ og at den statlige styringen tilpasses dette hensynet.

Det kan hevdes at kommunesektoren ikke alltid er tjent med å møte en statsforvaltning som er samkjørt i ett og alt, nærmest som en blokk, da dette legger begrensinger på den lokale handlefriheten. Sprikende statlige styringssignaler gir med andre ord handlingsrom. Spørsmålet som må reises er om lokalpolitisk handlingsrom bør være en funksjon av en utydelig, uforutsigbar og motsetningsfylt stat. Det synes opplagt at svaret på dette må være nei. En slik tilnærming vil åpne for strategiske spill mellom stat og kommune som vil være uheldig for begge parter. Det vil gi et dårlig grunnlag for dialog og samarbeid mellom stat og kommune, det vil antakelig gi dårligere vilkår for effektiv lokal tilpasning av nasjonal politikk til lokale forhold, og ikke minst vil det gi uklare rammer for det lokale selvstyret, med mulig demokratisk slitasje som følge.

Det er derfor grunn til å fremheve at oversiktlig, tydelig og samordnet styringsinformasjon som klargjør oppgavene og kommunenes handlingsrom er en viktig forutsetning for partnerskapet mellom kommunene og staten. For den regionale statsforvaltningen vil det være en utfordring å finne en rimelig balanse mellom på den ene side klare og samstemte styringssignaler fra statens side, og på den annen side en viss handlefrihet som gir statlige etater tilpasningsevne i sine kontakter med kommunesektoren.

Fylkesmannens samordning på regionalt nivå kan imidlertid bli en direkte konkurrent til kommunenes og fylkeskommunenes eget samordningsansvar innen sine områder. Kommunene og fylkeskommunene er gjennom sine politiske organer pålagt å foreta valg og prioriteringer i et helhetlig perspektiv, noe som forutsetter utøvelse av politisk skjønn. Dette ansvaret kan ikke overtas av andre. I den forbindelse vil det være en viktig utfordring hvor langt samordningsfunksjonen til fylkesmannen skal drives før kommuner og fylkeskommuner opplever at det blir foretatt avveininger og beslutninger som heller burde skje innenfor rammen av det kommunale selvstyret. Statsetatene, inklusive fylkesmannen, skal i den sammenheng være formidlere av nasjonal politikk, og bidra med styringssignaler som gjør lokale tilpasninger mulig. Det vil likevel være en krevende balansegang å finne hvor grensen går mellom den koordinering av statlig politikk som naturlig hører hjemme hos fylkesmannen og den mer understøttende rollen som bør skje inn mot og på det kommunale selvstyrets premisser. Dette tilsier også en sterkere fokusering på dialog og samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer og sektorer.

Erfaringer med samordningsarbeid

I hvilken grad greier så staten å følge opp sine ambisjoner om å samordne seg i forhold til kommunesektoren? Er samordning på mange måter et honnørord som anvendes i den politiske retorikken, eller er samordning blitt en viktig del av statsetatenes hverdag som det kontinuerlig arbeides med og som stadig forbedres. Trolig ligger det noe i begge disse utsagn.

I praksis arbeides det med samordningstiltak i alle regionale statsetater, med varierende vilje og styrke. Det er i alle fylker faste rutiner for tverrsektoriell samordning gjennom interne ledermøter innenfor fylkesmannsembetet, samt ledermøter med andre statlige etater på fylkesplanet under fylkesmannens ledelse. Samarbeidet dreier seg bl.a. om høringssaker, tildeling av skjønnsmidler, tilsynsmetoder, rapporteringsrutiner mv.. I tillegg er det betydelig kontakt på saksbehandlernivå der felles anliggender blir drøftet. Spesielt er det et nært samarbeid mellom fylkesmannen, fylkeslegen og statens utdanningskontor, som alle har et stort innslag av kommunerettede oppgaver. For en nærmere drøfting av forholdet mellom fylkeslegen og fylkesmannen, og statens utdanningskontor og fylkesmannen vises det til kapittel 9.

Samordning i praksis er først og fremst et krav om skikkelig saksbehandling. Regionale statsetater må snakke sammen før det går ut signaler eller det tas standpunkt i saker som gjelder kommunene. Spesielt viktig er det at statlige etater er samkjørt i forhold til kommunaløkonomiske konsekvenser. Fylkesmannen legger som nevnt betydelig vekt på dette fordi det ofte viser seg at helheten og sumeffektene av statlige krav ikke er klarlagt godt nok på sentralt nivå. Statens politikk kan for øvrig slå meget forskjellig ut mellom kommunene. Fylkesmannen får dermed en viktig oppgave med å vurdere og eventuelt videreformidle kunnskaper om utilsiktede utslag når disse blir kjent.

Fylkesmennene har utviklet ulike metoder og organisasjonsformer for å få til en samordnet opptreden fra regional stat overfor kommunene. Et samordningsverktøy som er utviklet de senere år er det såkalte forventningsbrevet. Formålet med forsøket med forventningsbrev er å legge til rette for en bedre og mer samordnet formidling av viktige statlige styringssignaler og forventninger (krav/pålegg) til kommunene. Måten dette gjøres på er å samle sentral styringsinformasjon fra fylkets statsetater i et felles dokument (fellesbrev) til kommunene. Brevet brukes i dialogen mellom regional statsforvaltning og kommunene i fylket og skal gi tydelig og konsistent informasjon om de foreliggende nasjonale politiske styringssignalene.

Selv om det er iverksatt en rekke tiltak for å bedre samordningen av statlig politikk overfor kommunene kan det påpekes flere områder hvor det trolig vil være gevinster å hente på bedre statlig samordning enn i dag. Det er blant annet ønskelig å forenkle og harmonisere statsetatenes tilsynsmetoder overfor kommunene. Videre viser studien fra Statskonsult (rapport 1999:3) at man kan effektivisere virksomheten gjennom sammenslåing og harmonisering av regelverket for en rekke statlige tilskuddsordninger, hvorav et stort antall i dag blir forvaltet av fylkesmannen. Det bør også nevnes at arbeidet med en mer målrettet og effektiv resultatrapportering fra kommunesektoren til staten er godt i gang gjennom det såkalte KOSTRA-systemet 11. I Statskonsults analyse (rapport 1999:21) av samhandlingen og virkemiddelbruken mellom regional statsforvaltning og kommunesektoren fremgår det at både kommuneforvaltning og regional statsforvaltning bruker uforholdsmessig mye tid og ressurser på rapporteringsarbeid i forhold til nytteverdien. Det stilles bl.a. spørsmål ved hvorvidt all informasjonen faktisk blir benyttet av staten, og om detaljeringsnivå og hyppighet på rapporteringen er riktig.

7.4.2 Organisatorisk samordning av regionale statsetater?

Det har vært diskutert om samordningen av statens kommunerettede virksomhet kan bli bedre dersom man i større grad enn i dag samler virksomhetsområdene under en hatt. Det mest aktuelle er i så fall at også fylkeslegen og statens utdanningskontor, som begge har et betydelig innslag av kommunerettede oppgaver, blir integrert i fylkesmannsembetet, som i dag er den desidert største instans med tunge innslag av kommunerettet virksomhet. Dette spørsmålet har vært debattert en rekke ganger. Stortinget og regjeringen har ved flere anledninger uttalt at man som en hovedregel ønsker denne organisasjonsmodellen, men saken er aldri fulgt opp med konkrete forslag.

Hovedargumentene for en slik integrering er i første rekke at det vil gi en ryddigere organisering av den regionale statsforvaltning som har oppgaver rettet mot kommunene. Innholdet i arbeidet til de tre nevnte statsetater er i den forbindelse i hovedsak det samme – vekt på veiledning og dialog, i tillegg til kontroll, tilsyn og klagebehandling. Integrering vil gjøre det enklere å håndtere tverrsektoriell satsing, jf. handlingsplanen for eldreomsorgen som viste behov for betydelig koordinering og samarbeid mellom fylkesmannen og fylkeslegen. Signal på sektornivå vil bli bedre tilpasset kommunenes økonomiske rammer, og kontakten med kommunene kan generelt bli mer samkjørt og enhetlig. En samling vil videre ha potensiale for innsparing gjennom en felles administrasjon.

Også fra et innbyggerperspektiv kan en samordning inn under fylkesmannen ha positive effekter. Innbyggerne kan ikke forventes å kjenne sektorenes inndeling i den offentlige forvaltningen. At barnehager og skoler tilhører forskjellige etater i den regionale staten, at pleie og omsorg er delt mellom fylkeslegen og fylkesmannen, er illustrerende eksempler på hvor vanskelig det kan være å orientere seg. Det er få som klarer å skille fylkeslegen fra fylkeskommunens helsetjeneste og statens utdanningskontor fra fylkeskommunens undervisningsadministrasjon. For ivaretakelsen av statens rettssikkerhetsoppgaver, og for folk flest, kan det antas at det vil være en fordel å utnytte fylkesmannsembetets posisjon i publikums bevissthet gjennom en samling av de nevnte oppgaver under en felles ”paraply”. De som føler seg urettmessig behandlet av kommunen, vil da ha ett sted å henvende seg på fylkesnivå, uansett hvilken tjenestetype saken deres tilhører.

Samling av klagebehandling i fylkesmannsembetet kan også sikre en mer helhetlig behandling av klager på tvers av sektorer, og legge til rette for å vurdere om kommunen eller fylkeskommunen er i stand til å oppfylle sine forpliktelser, dersom klagen tas helt eller delvis til følge.

Motargumentene mot en organisatorisk samordning er i første rekke knyttet til at det vil føre til en svekkelse av sektorstyringen innenfor helse og utdanning og at den faglige profil og integritet vil bli uttynnet. Selv om alle etater utfører tilsyns- og kontrolloppgaver overfor kommunesektoren skal ikke likheten mellom oppgavene overdrives. Tilsyns- og kontrolloppgavene er knyttet til de respektive områders særlovgivning og gjør krav på spesialisert kompetanse hos den som utøver kontroll- og tilsynsvirksomheten. Det kan på den bakgrunn hevdes at en organisatorisk samling av etater med slike oppgaver vil gi begrensede synergieffekter.

7.5 Klar rollefordeling eller unødvendig dobbeltarbeid?

Regional statsforvaltning representerer i stor grad fagmiljøer som utfører oppgaver på områder hvor kommuner og fylkeskommuner har et hovedansvar. Fylkeskommunens utdanningsadministrasjon og statens utdanningskontor er et eksempel, likeledes inndelingen i en fylkeskommunal helseadministrasjon og det statlige fylkeslegeembetet. En viktig begrunnelse for en slik forvaltningsutforming er at det anses som uheldig at det samme organ som har ansvar for å yte tjenester til innbyggerne også skal kontrollere om virksomheten er i tråd med det som nasjonale myndigheter har trukket opp i lov- og regelverk.

Denne parallelle oppbygningen har vært, og er gjenstand for kritikk. Det innvendes bl.a. at det er lite rasjonelt og kostnadseffektivt at det bygges opp to fagmiljøer med samme type fagfolk innenfor et avgrenset geografisk område. Det pekes særlig på at de økonomiske, faglige og personalmessige ressurser som på denne måten bindes opp i å utføre kontrollrelaterte oppgaver i langt større grad burde vært benyttet i aktiv tjenesteproduksjon. Det er også blitt hevdet at den parallelle oppbygningen ikke er basert på en balansert rollefordeling mellom aktørene, men snarere innebærer et dobbeltarbeid der byråkrater sitter og gjør den samme jobben to ganger. Og som det gjerne blir poengtert; dobbeltbyråkrati gir i den sammenheng ikke dobbel velferd.

Det kan sies at den parallelle forvaltningsorganiseringen, og kritikken som reises mot denne, er uttrykk for at sentrale hensyn og verdier i en viss grad støter mot hverandre. På den ene siden hensynet til rettsstatens idealer om rettssikkerhet og likebehandling, og på den andre siden hensynet til en kostnadseffektiv og slankere offentlig forvaltning. I utgangspunktet virker det rimelig at utgiftene til offentlig administrasjon kan reduseres ved f.eks. å overføre statlige klage-, kontroll- og tilsynsoppgaver til kommuneforvaltningen og dermed fjerne regionale statsorganer som i dag ivaretar slike oppgaver. Samtidig er det et spørsmål om dette kan gjøres uten at folk samtidig opplever at kravene til rettssikkerhet og likebehandling på ulike områder svekkes. Klage-, kontroll- og tilsynsoppgaver er av en karakter som gjør krav på god faglig kompetanse. Å overføre f.eks. klagekompetanse til kommunene og fylkeskommunene vil innebære at den enkelte kommune og fylkeskommune må bygge opp egne klageorganer med spesialisert kompetanse for å forestå god klagebehandling. Skal klageordningene være reelle og innbyggerne være sikret toinstans behandling, vil det trolig være vanskelig å unngå å måtte bygge opp parallell kompetanse på to nivå – tjenesteytende instans og klageinstans – i hver enkelt kommune/fylkeskommune. Den innsparing som eventuelt kan oppnås ved å overføre klagekompetansen til kommunene og fylkeskommunene må derfor ses i forhold til de merutgifter kommuner og fylkeskommuner vil få for å etablere troverdige klageordninger.

Dagens forvaltningsoppbygning er altså begrunnet i et ønske om et klart skille og en klar rollefordeling mellom på den ene siden kommunene og fylkeskommunene som i stor grad er tillagt ansvaret for å ivareta offentlig tjenesteyting, og på den andre siden statlige organer som skal ivareta kontroll-, tilsyns- og klageoppgaver. Denne organiseringen vil imidlertid føre til tilfeller av overlappende kompetanse og ”doble” administrasjoner på regionalt nivå.

Selv om forvaltningsutformingen bærer preg av en målsetting om klar rolle- og arbeidsfordeling mellom aktørene betyr det likevel ikke at det ikke på noen områder kan forekomme tilfeller av dobbeltarbeid, med andre ord at identiske eller nært beslektede oppgaver utføres to ganger 12. Det betyr heller ikke at dagens struktur er uttrykk for den riktige balansen mellom hensynene til rettssikkerhet og effektivitet. Det kan f.eks. ligge innsparingsgevinster i å samordne og effektivisere den kontroll- og tilsynsvirksomhet som de ulike regionale statsetater utøver. Det kan også reises spørsmål om ikke omfanget av statlig tilsyn og kontroll på ulike områder kan reduseres uten at det går utover hensynet til rettssikkerhet og hensynet til å følge opp nasjonale mål.

8 Evaluering av fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå

8.1 Innledning

Tjuefem år etter opprettelsen av ”den nye fylkeskommunen” er fylkeskommunen under kritisk debatt. Politiske partier har programfestet å avskaffe fylkeskommunen som et selvstendig folkevalgt nivå. Rundspørringer til ordførere og andre viser at det rår skepsis til fylkeskommunen lokalt. Staten griper sterkt inn i styringen av en sentral oppgave som sykehusforvaltning, og et viktig distriktspolitisk instrument, utviklingsstøtten til bedriftene, har ikke lenger fylkeskommunen ansvaret for.

I dette kapitlet evalueres erfaringene med fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå. Temainndelingen for gjennomgangen avspeiler de viktigste funksjonene i fylkeskommunen: Styring og demokrati, tjenesteproduksjon og regional utvikling. Innledningsvis i kapitlet beskrives historien frem til den nye fylkeskommunen ble etablert i 1976. Til slutt i kapitlet gis en samlet vurdering av erfaringene med fylkeskommunen. Kapitlet inneholder også en omtale av ressursbruk og stordriftsfordeler i fylkeskommunal administrasjon.

8.2 Fylkeskommunen endrer form og innhold – historien frem til 1976

Fylket og dets forgjenger, amtet 13, og de inndelingene som bygger på fylket, er det eldste av dagens administrative enheter i Norge. Fylkene ble etablert i 1660-årene ved eneveldets innføring i Danmark-Norge. Med eneveldets innføring ble den sentrale statsmakt, personifisert i kongen, den suverene maktfaktoren i samfunnet. Det innebar at det som måtte eksistere av selvstyrte rettsenheter ble underlagt statlig administrasjon og inngikk i et statlig styringshierarki. Grunnenheten i dette systemet var fylket, med kongens representant, fylkesmannen, som den lokale statlige prefekt. Landet ble delt inn i 12 fylker. Denne inndelingen danner utgangspunktet for dagens fylkesinndeling, men den har blitt endret en rekke ganger. Dagens inndeling skriver seg fra 1966 da landet fikk i alt 19 fylker.

Fylkeskommunen kan føre sine røtter tilbake til formannskapslovene i 1837 da det lokale selvstyret ble innført også på fylkesnivået. Ordførerne i herredene innen et fylke skulle i henhold til nyordningen sammen med fylkesmannen utgjøre fylkestinget. Her var fylkesmannen etter loven ordfører, men han hadde ikke stemmerett. Fylkeskommunene besto altså opprinnelig bare av kommunene i landdistriktene, mens byene sto utenfor ordningen. Byene ble betraktet som økonomisk selvhjulpne og trengte ikke et hjelpeorgan i form av en fylkeskommune (sekundærkommune) for å ivareta sine forpliktelser overfor innbyggerne. Bykommunene samarbeidet imidlertid med fylkeskommunen om løsning av felles oppgaver for befolkningen, f.eks. sykehusdrift.

Fylkestinget ble innen sine forvaltningsområder tillagt besluttende myndighet på linje med formannskapene i byene og herredene. Det var herredskommunene som stod for fylkeskommunens inntekter gjennom den såkalte repartisjonsskatten. Herredskommunene betalte skatt til fylket avhengig av betalingsevne. På den måten hadde fylkeskommunen en omfordelingsrolle mellom kommunene.

Fylkeskommunens administrasjon var minimal. Saksforberedelse til fylkestinget var tillagt fylkesmannen og han var samtidig leder for fylkestingets utøvende organ – fylkesutvalget. Han hadde dermed en viktig rolle som forslagsstiller overfor fylkestinget og var samtidig den som sørget for gjennomføring av fylkestingets vedtak. Dette ga fylkesmannen en lederrolle i forhold til fylkeskommunal og kommunal virksomhet i fylket. Statens sentrale rolle kom særlig til uttrykk gjennom det faktum at fylkestinget ikke hadde instruksjonsmyndighet overfor sin egen administrasjon – den var tillagt fylkesmannen.

I løpet av de første hundre årene skjedde kun relativt små endringer i fylkeskommunenes sammensetning og funksjonsmåte. Fylkeskommunene hadde få oppgaver og førte en anonym tilværelse ved siden av stat og kommuner. Det var først etter den andre verdenskrig at dette beslutningsnivået fikk en mer fremskutt plass.

En ny lov om fylkeskommuner ble vedtatt i 1961, og gjort gjeldende fra nyttår 1964. Det var den første loven som særskilt omhandlet fylkeskommunene, og loven innebar at byene ble medlem av fylkeskommunen, og at det folkevalgte innslaget i fylkeskommunen ble styrket. I stedet for at ordførerne skulle ha direkte sete i fylkestinget, skulle representantene velges av og blant medlemmene av kommunestyrene i fylket. Det ble innført gradert representasjon, avhengig av folketallet i kommunen. Sist, men ikke minst ble det fra 1964 et klarere skille mellom politikk og administrasjon. Fylkesmannen hadde fra 1964 bare rent administrative oppgaver, og fylkesordføreren ble nå leder av både fylkesutvalget og fylkestinget.

Den gamle ordningen med at byene stod utenfor fylkeskommunen hadde med tiden skapt store problemer. Flere mulige tiltak var blitt skissert, og mangeårig kommunalminister Ulrik Olsen (Ap) lansert i 1954 en radikal løsning på dette problemet. Isteden for å la byene bli medlem av en variant av den gamle fylkeskommunen, ønsket Olsen å skape en helt ny fylkeskommune. Den idéskissen han la frem er for ettertiden blitt hetende Lex Ulrik, og man kjenner godt igjen hovedelementene i denne skissen fra måten fylkeskommunene er organisert på i dag: En skulle innføre direkte valg til fylkestinget til erstatning for et fylkesting sammensatt av ordførerne i fylket, fylkesskatten skulle utliknes direkte og ikke lenger fordeles på den enkelte kommune, og fylkeskommunen skulle få sin egen administrasjon. Fellesnevner for Lex Ulrik var institusjonell frigjøring: Fylkeskommunen skulle bli langt ”friere”, både i forhold til kommunene (som den til da hadde vært fellesorgan for) og i forhold til staten gjennom fylkesmannen. Videre var de ulike fylkesreformene innenfor Lex Ulrik innrettet mot å styrke demokratiske verdier.

Lex Ulrik møtte hard motstand, og hardest var motstanden fra fylkesmennene. For fylkesmennene var det vanskelig å akseptere at deres egen maktstilling skulle oppfattes som et udemokratisk innslag i styringssettet. Like mye som de var statlige representanter i distriktene, så fylkesmennene seg som talsmenn for distriktene overfor staten. Det viktigste argumentet mot Lex Ulrik var likevel at en sterk fylkeskommune kunne ha uheldige bivirkninger for kommunene. Det var også et moment at man ikke så det som ønskelig å iverksette større reformer i kommunesektoren samtidig med Scheikomiteens utredning om kommuneinndelingen. Ulrik Olsen ble tvunget til å legge den radikale idéskissen på is. Den moderate loven om fylkeskommuner som ble vedtatt i 1961, var preget av å være et kompromiss. Det var likevel et viktig steg på veien mot det nye fylket; mot en mer demokratisk og selvstendig fylkeskommune, og et klarere skille mellom statlig og fylkeskommunal administrasjon.

10-årsperioden frem til 1975 var i stor grad preget av fagetatenes inntog på den fylkeskommunale arena. Fylkeskommunen ble pålagt ansvar for bygging og drift av institusjoner innen psykisk helsevern, fylkesvegene ble en ny forpliktelse, og fra 1973 var både sykehussektoren og videregående utdanning fylkeskommunale ansvarsområder. Summen av endringene var vesentlige. For det første ble fylkeskommunen et organ med langt større forpliktelser overfor det enkelte individ enn overfor kommunene som sådan. For det andre innebar oppgaveutvidelsen at fylkeskommunen nå fremsto som en mer uavhengig tjenesteytende enhet og i mindre grad som et hjelpeorgan for kommunene. Den sterke ekspansjonen i fylkeskommunens virkeområde reiste snart spørsmål om det var samsvar mellom systemutforming og oppgavefunksjoner. Behovet for en institusjonell omlegging av den fylkeskommunale organiseringen vokste i takt med utvidelsen av ansvar og oppgaver.

I 1975 ga Stortinget klarsignal til innføringen av den nye fylkeskommunen. Reformene som da ble vedtatt med bred politisk enighet, var langt på vei identiske med de tiltakene som to tiår tidligere var blitt foreslått gjennom Lex Ulrik – og som møtte så hard motbør.

Flo (2000) drøfter tre viktige forutsetninger som ble endret fra midten av 1950-tallet til midten av 1970-tallet som gjorde at de viktigste elementene ved Lex Ulrik gradvis ble langt mer attraktive i det politiske miljøet. For det første økte ønsket om å frigjøre fylkeskommunen fra kommunene på det økonomiske området. Fylkeskommunen var tidligere organisert som et ”spleiselag” mellom kommunene. Men fra om lag 1960 økte utgiftene til fylkeskommunene radikalt, i første rekke ved at fylkeskommunene fikk økt ansvar for ekspansive offentlige sektorer. Fylkespolitikerne kunne vedta, og så sende regningen videre til kommunene. Dette la et urimelig høyt press på økonomien i kommunene. Løsningen var å innføre direkte fylkesskatt, og derigjennom gjøre fylkespolitikerne mer ansvarlige for de disposisjonene de foretok. Dette la samtidig grunnlag for en endring i valgordningen. Fra lokalforvaltningsutvalget (NOU 1972:13 Valg av fylkesting) ble det nemlig sett som en uttrykkelig forutsetning for direkte fylkesskatt at man samtidig innførte direkte valg til fylkeskommunen.

For det andre førte veksten i det offentlige engasjementet på fylkesnivå til at det av rent ”praktiske” årsaker var sett på som nødvendig å avlaste fylkesmannen for mange av de oppgavene han/hun hadde. Som administrativ sjef for fylkeskommunen i tillegg til sitt eget embete, hadde fylkesmennene et stort arbeidspress. For at fylkesmannen skulle kunne konsentrere seg om de statlige oppgavene, ble det attraktivt å skille ut en egen, frittstående fylkeskommunal administrasjon. Dette hadde også den fordelen at fylkesmennene ble mer rendyrkede statlige representanter. Fra statlig hold var det ved flere anledninger stilt spørsmål ved hvor lojaliteten til fylkesmennene gikk, og det var til tider opplevd som et problem at fylkesmannen fremsto som talsmann for sitt fylke og ikke som en forvalter av statlig politikk.

For det tredje var 1960-tallet tiåret da distriktspolitikken og den aktive samfunnsplanleggingen for alvor vokste frem. Ønsket om å drive en mest mulig effektiv distriktspolitikk gjorde at en eksperimenterte med tanken om å frigjøre seg fra den tradisjonelle politiske og administrative inndelingen på regionalt nivå. Ingen av disse initiativene førte frem; tvert imot bidro eksperimenteringen til å fremheve de gode egenskapene en fylkeskommune med en sterk folkevalgt styring hadde. Fra representanter for flere partier ble det gang på gang understreket at en burde bruke lokale folkevalgte krefter i distriktsplanleggingen: Planleggingen burde av prinsipielle grunner foregå i nært samarbeid med demokratisk ansvarlige organer. Således bidro fremveksten av distriktspolitikk og planlegging til et sterkere ønske om å styrke den folkevalgte innflytelsen i allerede eksisterende styringsorgan. Dette aktualiserte tanken om direkte valg til fylkesting. Også uavhengig av fremveksten av distriktspolitikken var det et viktig argument for en endring av fylkeskommunen at den etter hvert hadde fått ansvar for store og tunge tjenesteområder uten å ha en direkte demokratisk forankring i befolkningen.

I virkeligheten hang spørsmålene om direkte valg, direkte skatt og skille mellom fylkeskommunal og statlig administrasjon så nøye sammen at de mest var å se som elementer er i en samlet pakke. Når ett element ble mer attraktivt, bidro det også til å gjøre de andre elementene mer attraktive.

Selv om frigjøringen av fylkeskommunen på mange måter tvang seg frem ”av seg selv”, var reformene i 1975 etter Flos vurdering ikke bare en formalisering av en ordning som langt på vei var politisk avklart. Ved inngangen til 1970-tallet hadde politikerne fortsatt et stort handlingsrom når de skulle fylle den nye fylkeskommunen med innhold. F.eks. ga ikke de endrede forutsetningene som er beskrevet ovenfor, noen avklaring i forhold til hvilke oppgaver fylkeskommunen skulle ivareta, hvor grensene mot kommunal og statlig virksomhet skulle trekkes, eller hvordan samhandlingen mellom de ulike styringsnivåene skulle foregå. Det som skjedde ved inngangen til 1970-tallet, var at frigjøringen av fylkeskommunen skiftet funksjon; fra å være noe som tvang seg frem som følge av samfunnsutviklingen, til å bli et positivt og dynamisk virkemiddel for å nå viktige felles mål og verdier (Flo, 2000). Disse målene og verdiene må ses i sammenheng med det radikale og ”grønne” ideologiske klimaet som preget samfunnet på denne tiden; et klima som ga stor oppmerksomhet om folkestyre og nærhet, demokrati og desentralisering, distrikt og selvstyre. Den nye fylkeskommunen ble sett som et egnet redskap til å sette slike verdier ut i praksis.

Radikaliseringen gjaldt store deler av det politiske livet. For Arbeiderpartiet ble desentralisering, demokratisering, og en sterk og mer selvstendig fylkeskommune et forpliktende politisk prosjekt. Og mens synet på kommunen som en autonom enhet tidligere hadde hatt sterkt feste på borgerlig side, hadde alle de borgerlige partiene nå akseptert idealet om forvaltningskommunen; en kommune som var integrert i det statlige styringsapparatet. Således var det duket for bred politisk enighet om en viktig kommunalpolitisk reform; innføringen av den nye fylkeskommunen.

Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen med Dagfin Juel som leder, fikk en stor rolle i utformingen av det nye fylket. Desentralisering, demokratisering og effektivitet var de tre lederstjernene for det reformarbeidet komiteen skulle forberede. Det særmerkede ved reformprosessen var likevel at mye politisk konfliktmateriale ble skjøvet under teppet, og at en isteden konsentrerte seg om å få gjennomført det en var enige om. Dette kan i første rekke forklares med at man så politisk konsensus som en avgjørende forutsetning for at reformene skulle bli vellykket.

Forventningene til den nye fylkeskommunen var store. Fylkeskommunen skulle være et viktig redskap for å oppfylle verdier som folkestyre og nærhet, demokrati og desentralisering, distrikt og selvstyre. Gjennom fylkeskommunen skulle man få bukt med samordningsproblem, ekspertvelde, fremmedgjøring og detaljstyring. Reformene skulle komme til nytte for den enkelte borger, f.eks. ved at han/hun skulle få raskere og bedre saksbehandling og tettere kontakt med de som styrte. Fylkeskommunen skulle bli ”en mer betydningsfull politisk enhet”, men det gikk ikke klart frem hva dette ville ha å si for selve oppgavefordelingen. Men alt tyder på at fylkeskommunen på sikt var ment å få en mer utpreget generalistfunksjon, og en dominerende regionalpolitisk rolle. Trolig var fylkesplanen ment som det viktigste virkemidlet for å gi fylkeskommunen en bredere basis. Signalet fra rikspolitikerne var at fylkeskommunen skulle ha det overordnede ansvaret for alle potensielt innovative og politikkskapende funksjoner på regionalt nivå.

8.3 Virkemåten til demokratiet på fylkesnivå

8.3.1 Innledning

I dette avsnittet oppsummeres erfaringer med fylkesdemokratiet etter at det ble innført direkte valg til fylkestinget i 1976. Det er erfaringene med fylkeskommunen som demokratisk arena som vurderes. Fylkesmannens, og den øvrige statlige regionalforvaltnings demokratiske rolle blir ikke diskutert her. Selv om statlig regionalforvaltning i ulike sammenhenger kan opptre som talsmenn for lokale og regionale interesser overfor sentrale myndigheter, har de sitt fundament i rollen som forvalter av nasjonal politikk og nasjonale verdier. Legitimiteten og forankringen til den statlige regionalforvaltningen er således knyttet opp mot det nasjonale demokrati og de nasjonale demokratiske organer, dvs. Stortinget og regjeringen.

8.3.2 Hvordan evaluere demokrati?

Demokrati er ingen entydig størrelse. Demokrati kan på den ene siden være en betegnelse for grunnleggende fellesskapsverdier som frihet, likhet, rettferdighet, toleranse etc., mens på den andre side kan demokrati ses på som en prosedyre for å nå frem til flertallsvedtak. På bakgrunn av demokratibegrepets mangfoldighet er det nødvendig å presisere hvilken forståelse av demokrati som legges til grunn for evalueringen.

Demokrati betyr folkestyre. En vesentlig tanke bak demokratiske styresett er at folk skal være med å styre i saker som angår det fellesskap de er en del av. I utgangspunktet er det vanlig å trekke et skille mellom direkte og indirekte demokrati. I et rent direkte demokrati deltar borgerne direkte ved utformingen av beslutningene som angår dem. I fellesskap med forholdsvis få personer er dette et demokratiideal som forholdsvis enkelt lar seg realisere. Når antall personer i fellesskapet er stort blir imidlertid direkte demokrati problematisk. Alle innbyggere kan vanskelig delta i alle beslutninger. I et indirekte demokrati utpekes det representanter som overlates å treffe beslutninger for og på vegne av et samfunnsfellesskap. I moderne styreformer foregår utpekingen typisk gjennom valg. Dette innebærer at beslutningskompetanse i prinsippet delegeres fra velgere til representanter. Kilden for representantenes legitimitet er dermed folkets vilje uttrykt gjennom periodiske valg. Den indirekte, eller representative, formen for demokrati er i dag den vanlige, både i organisasjoner og sammenslutninger av ulik karakter og størrelse og innenfor nasjonale styringssystemer. Likevel er direkte demokratiske mekanismer som f.eks. folkeavstemning fortsatt i bruk i mange land, enten som supplement til det representative system eller som dominerende beslutningsmekanisme som f.eks. i Sveits.

Fylkesdemokratiet er et representativt demokrati. Hvert fjerde år velges det representanter til fylkesting for å fremme og fatte beslutninger i samsvar med folks interesser rundt om i landets fylkeskommuner. De folkevalgte blir slik bindeleddet mellom innbyggerne og fylkeskommunen. Kvaliteten på demokratiet vil i stor grad være avhengig av hvor godt dette bindeleddet fungerer. Når utvalget er gitt i oppgave å evaluere virkemåten til fylkesdemokratiet synes det derfor rimelig å ta utgangspunkt i sentrale elementer ved et representativt styresett og vurdere det fylkeskommunale demokratiet i forhold til disse.

Innenfor demokratiteorien defineres representativt demokrati på mange og til dels ulike måter. De fleste forbinder likevel begrepet med et styre gjennom valgte representanter, basert på folkesuverenitetsprinsippet, en-person-en-stemme og flertallsprinsippet (Olsen 1995). Styret skal ha sin basis og sitt verdigrunnlag i de oppfatninger som gjør seg gjeldende i befolkningen. Prinsipielt kan det skilles mellom to former for representasjon. For det første dreier det seg om representantene står for de samme meninger og oppfatninger som innbyggerne - med andre ord hvor meningsrepresentative de er. Den andre formen for representativitet - sosial representativitet - handler om at de folkevalgte skal utgjøre et tverrsnitt av den befolkningen de utgår fra med hensyn til sosiale og demografiske bakgrunnskjennetegn slik som kjønn, alder, utdannelse etc.. Selv om det går et skille mellom de to formene for representasjon vil det i praksis ofte være nær sammenheng mellom sosiale bakgrunnsvariabler og meninger.

Dagens representative demokratier er videre kjennetegnet ved å være partidemokratier. Partiene er viktige for flere formål. De har en viktig rolle gjennom å mobilisere befolkningen til politiske valg. Skal valget ha noen mening må velgerne ha noe å velge mellom. Det er partienes oppgave å samle og samordne det utall av interesser som finnes i befolkningen, og omsette interessene i politiske programmer. Partiene har også en vesentlig rekrutteringsoppgave. De stiller kandidater til valg som skal fremføre og ivareta de politiske programmer i besluttende forsamlinger. Partiene er også viktige for å følge opp og etterprøve iverksettingen av vedtak i offentlige organer. Endelig har partiene en viktig rolle i å sørge for at den offentlige politiske debatt holdes levende.

Representativt demokrati kan ses på som en prosess som spenner fra det å stille opp lister ved valg, til det å iverksette offentlig politikk. Når utvalget har valgt å bruke tanken om representativt demokrati som utgangspunkt for å evaluere fylkesdemokratiet vil det innebære en vurdering av flere viktige momenter:

1. Rekruttering og representativitet: Hvem er fylkestingsrepresentantene? Er de representative for befolkningen som helhet, eller utgjør de en elite? Er enkelte grupper systematisk underrepresentert, og andre overrepresentert?

2. Valg og valgdeltakelse: Hvordan er valgordningen? Sikrer den at et bredt spekter av politiske interesser har mulighet for å bli representert i besluttende organer? Gir valgdeltakelsen de folkevalgte et klart mandat å styre på grunnlag av? Har den enkelte andre påvirkningskanaler for å øve innflytelse på beslutninger?

3. Organiseringen av folkevalgt organ: Hvordan er de politiske organer organisert? Hvilke hensyn er lagt inn i organiseringen? Hvilke styringsformer benyttes?

4. Partienes rolle i fylkespolitikken: Hvilken påvirkningskraft har fylkespolitikerne på de saksområder som de har ansvar for? Hvilken rolle spiller fylkespartiene for å ivareta folks interesser og meninger?

5. Befolkningens vurdering: Hvor viktig er fylkesdemokratiet for folk flest? Hva sier spørreundersøkelser? Hva mener ulike grupper av befolkningen? Med andre ord: Har fylkeskommunen legitimitet?

Ved å rette søkelyset på disse momentene vil utvalget belyse sentrale trekk ved funksjonsmåten til dagens fylkeskommunale demokrati. Et ensidig fokus på representativt demokrati fanger likevel ikke opp alle viktige sider ved demokratibegrepet. Brukermedvirkning og deltakelsesformer på siden av de representative kanaler kan også ses på som viktige måter for å engasjere og øke folks innflytelse på løsningen av samfunnsoppgaver. Er brukerdemokratiet fremtredende på fylkesnivå? I hvilken grad tar fylkeskommunene i bruk andre virkemidler enn selve valghandlingen for å høre folks meninger i ulike spørsmål? Dette blir drøftet til slutt i avsnittet.

8.3.3 Demokratiske svakheter ved den gamle ordning

Før erfaringene med dagens system gås gjennom, vil man se nærmere på det systemet man forlot i 1976. En av de sentrale begrunnelsene for opprettelsen av den ”nye” fylkeskommunen med direkte valg til fylkestinget var at reformen ville innebære en demokratisering av fylkesforvaltningen. Hva ble ansett for å være problematisk med den ”gamle” fylkeskommunen sett fra en demokratisynsvinkel?

I perioden 1964 til 1975 besto fylkeskommunen av samtlige kommuner i fylket, og med fylkestingsrepresentanter valgt av kommunestyrene i kommunene. Hver kommune skulle ha en representant i fylkestinget for hver påbegynte 6 000 innbyggere i kommunen, men ingen kommune kunne alene ha mer enn en tredjedel av fylkestingets samlede medlemstall (NOU 1972:13 Valg av fylkesting). Kommunene stod fritt til å velge sine representanter blant de valgte kommunestyremedlemmene, men de aller fleste kommunestyrer valgte ordføreren og gruppeførerne for de øvrige partiene som nådde opp innenfor det antallet representanter som skulle velges.

Hva var de viktigste prinsipielle innvendinger mot den indirekte representasjonsformen? For det første hadde omfanget på og innholdet i fylkeskommunens oppgaver endret seg på en måte som talte for en overgang til direkte valg. En utvikling der fylkeskommunens oppgaver ble flere og større, skapte et behov for et styringsorgan som var selvstendig i forhold til kommunene, og som var sammensatt på politisk grunnlag. Dette lot seg ikke realisere med den gamle modellen. Videre innebar de nye oppgavenes innhold at fylkeskommunen i større grad enn tidligere ble et tjenesteytende organ med direkte forpliktelser overfor befolkningen. I den forbindelse ga indirekte representasjon gjennom kommunene innbyggerne svak kontroll og innflytelse med fylkespolitikerne.

En annen svakhet ved den gamle valgordningen var at fylkestinget ikke fikk en politisk sammensetning som tilsvarte partienes styrkeforhold i fylket. Så lenge kommunestyrene utpekte sin ordfører og eventuelt noen flere representanter i de største kommunene fikk de typiske ”ordførerpartiene” en veldig overrepresentasjon, mens andre partier overhodet ikke ble representert. Valgordningen understreket dermed fylkeskommunens karakter som samarbeidsorgan for kommunene, hvor geografisk representasjon var viktigere å ivareta enn (parti-) politisk representasjon.

En annen vesentlig svakhet var at fylkestingsrepresentantene var lite representative i forhold til velgermassens sammensetning med hensyn til kjønn og alder. I årene fylkestinget var sammensatt ved indirekte valg, var forsamlingen svært mannsdominert og preget av politikere med lang fartstid og bred erfaring. Kvinnerepresentasjonen utgjorde bare et par prosent (KOU 1-98). Betydningen av å få en valgordning som kunne føre til en bredere representasjon av befolkningen var viktig for mange. I en høringsuttalelse til lovforslaget om ny valgordning til fylkestinget legger Norske Kvinners Nasjonalråd stor vekt på dette momentet. Uttalelsen sier også noe om hvilke forventninger man på begynnelsen av 1970-tallet knyttet til en fornyet fylkeskommune:

”...Selv om det er av betydning at de enkelte kommuner føler seg tilfredsstillende representert, må dette hensynet ikke fullstendig overskygge hensynet, for det første til fylkets interesser som helhet, og for det andre til en rimelig representasjon av kvinner, ungdom, lavstatus yrkesgrupper og andre kategorier av vanligvis underrepresenterte grupper. Det er en kjensgjerning at den nåværende valgordning fører til at fylkestingene hovedsakelig består av menn, idet kvinner ikke når de posisjoner i kommunene som tilsier valg til fylkestingene.(....) Fylkestingene blir i fremtiden kanskje det viktigste forum for nærdemokratiet, og man bør være forpliktet til å sikre kvinner en rimelig representasjon der” (Ot.prp. nr. 37 (1973-74)).

Et siste argument som talte mot ordningen med indirekte valgte representanter var at vervene som både sentrale kommunepolitikere og fylkespolitikere førte til en uforholdsmessig stor arbeidsbelastning. Konsekvensen var gjerne at fylkespolitikken ble nedprioritert til fordel for det politiske arbeidet i kommunen. I en undersøkelse utført av Lundevall (1975) ble fylkestingsrepresentantene i fire utvalgte fylker spurt om hvor mye av deres tid i arbeid med offentlige saker som ble benyttet til fylkestingsarbeidet. På dette svarte 89 prosent av representantene at fylkestingsarbeidet la beslag på mindre enn 25 prosent av arbeidstiden. En annen side ved dette var at de gangene fylkestingsarbeidet faktisk ble prioritert gjorde man det i egenskap av å være kommunepolitiker. Deltakelsen i fylkestinget var i større grad motivert ut fra å fremme egen kommunes interesser enn å ivareta et helhetlig fylkesperspektiv.

8.3.4 Det ”nye” fylkesdemokratiet

I 1975 vedtok Stortinget direkte valg til fylkestinget, og fylkeskommunen fikk egen administrasjon under ledelse av en fylkesrådmann. Det ble også vedtatt at fylkeskommunen skulle ha egen beskatningsrett. Reformen i 1976 innebar en selvstendiggjøring og demokratisering av fylkeskommunen. Den var ikke lenger et ”hjelpeorgan” for kommunene, men hadde alle typiske kjennetegn til en selvstendig kommune: Kontroll over egen rekruttering gjennom egne valg, direkte beskatningsrett, egen politisk og administrativ ledelse, og et bredt spekter av oppgaver med regionalt nedslagsfelt. Fylkeskommunen i sin nye form ble således utformet for å kunne utøve en territorielt basert politikk med demokratisk forankring i befolkningen i fylket.

Har direkte valg til fylkestingene vært en vellykket reform sett i demokratisk sammenheng? Utvalget drøfter dette i lys av momentene presentert i avsnitt 8.3.2.

8.3.4.1 Rekruttering og representativitet

Rekruttering av folkevalgte har stor betydning for hvordan et representativt demokrati fungerer. Selv om valgloven ikke stiller krav om at det skal være partier som stiller lister ved valgene, er partilistene i praksis blitt helt dominerende både ved stortings-, kommune- og fylkestingsvalgene. Partiene avgjør hvem velgerne i praksis kan velge mellom, og velgernes innflytelse blir dermed begrenset til å avgjøre hvor mange representanter de ulike partiene får. Her skiller fylkestings- og kommunestyrevalgene seg fra hverandre. Ved kommunestyrevalget har man et mer fremtredende element av personvalg ved at partienes kandidater kan kumuleres mens denne muligheten ikke eksisterer ved fylkestingsvalgene. Ved fylkestingsvalg kan velgerne bare endre stemmesedlene ved å endre rekkefølgen på kandidatene og ved å stryke kandidater. Når velgerne har begrensede muligheter til å gjøre endringer på partienes kandidatlister, blir partienes nominasjonsprosesser helt sentrale for å ivareta idealet om sosial representativitet i de fylkeskommunale organer.

Sosial representativitet

Hagen og Sørensen (1997) har foretatt undersøkelser av norske kommunestyrerepresentanter og fylkestingsrepresentanter i perioden 1991-1995 med utgangspunkt i de sosiale bakgrunnsvariablene kjønn, alder, utdanning og yrke. Dataene er sammenlignet med tilsvarende data om stortingsrepresentantene og den voksne befolkning, jf. tabell 8.1.

Kvinneandelen blant representantene i fylkestingene var som nevnt svært lav (ca. 1 prosent) før 1975. Innføringen av direkte valg til fylkestinget har ført til et gjennombrudd for kvinnerepresentasjon. I en rekke fylkesting hadde det ikke vært kvinnelige representanter i det hele tatt mens etter valget i 1975 utgjorde andelen kvinner hele 26 prosent.

Lundevalls undersøkelse viste at i 1971 var 7 prosent av representantene under 40 år, 53 prosent mellom 40 og 53 år og 37 prosent over 54 år. De middelaldrende dominerte med andre ord fylkestinget. Dette virker også å være situasjonen i dag selv om representasjonen for de yngre generasjonene har blitt noe bedre. Hagen og Sørensens undersøkelse viser at 15 prosent av representantene nå er under 40 år, 69 prosent av fylkestingsrepresentantene befinner seg innenfor aldersintervallet 40 - 59 år, mens ca. 17 prosent er eldre enn 60 år.

Høyt utdannede synes å være overrepresentert blant fylkestingsrepresentantene. Mens ca. 19 prosent av befolkningen har høyere utdanning, har 53 prosent av kommunestyrerepresentantene, 64 prosent av fylkestingsrepresentantene og hele 69 prosent av stortingsrepresentantene høyere utdanning. I en tilsvarende undersøkelse utført for perioden 1987-1991 var andelen høyt utdannede 42 prosent i kommunestyrene, 50 prosent i fylkestingene og 60 prosent på Stortinget (Fevolden, Hagen og Sørensen 1994). Det er med andre ord en forholdsvis sterk prosentvis økning av høyt utdannede i våre folkevalgte organer, og fylkestingene utgjør intet unntak i så måte. Sammenlignet med situasjonen før 1975 kan det se ut som om innføringen av direkte fylkestingsvalg likevel ikke har hatt store konsekvenser for representantenes utdanningsbakgrunn. Lundevall (1975) fant at fylkespolitikerne han studerte i 1971 hadde et klart elitepreg med hensyn til inntekt og utdanning, og undersøkelsen til Hagen og Sørensen viser det samme, i alle fall når det gjelder utdanning.

Tabell 8.2 viser at andelen kvinner i fylkestingene har fortsatt å vokse. Ved valgene i 1991 gikk kvinneandelen midlertidig ned, men denne tendensen snudde ved valget i 1995, da vel 41 prosent av fylkestingsrepresentantene som ble valgt inn, var kvinner. I sammenligning er kvinneandelen i kommunestyrene betydelig lavere enn i fylkestingene. En mulig årsak til dette kan være at muligheten til å stryke og kumulere kandidater ved kommunevalget går i kvinners disfavør (Hagen og Sørensen 1997). Det bør også påpekes at kvinneandelen blant de kommunale ordførere nå bare er på 16 prosent. Det antyder hvor lav kvinnerepresentasjon man fortsatt ville ha med den gamle ordningen hvor de kommunale ordførere i hovedsak utgjorde fylkestinget.

Tabell 8.3 viser kommunestyre- og fylkestingsrepresentantenes yrkestilknytning. I forhold til befolkningen som helhet er ansatte i offentlig virksomhet klart overrepresentert. Hele 56 prosent av fylkestingsrepresentantene har arbeid enten i stat, fylkeskommune eller kommune, mens den tilsvarende andelen for befolkningen er 29 prosent. Sammenlignet med kommunestyrene er den relative andelen av representantene som jobber i privat sektor, betydelig lavere i fylkestinget. Fra en demokratisk synsvinkel kan det representere et problem hvis andelen fylkestingsrepresentanter som har sitt arbeid i fylkeskommunen, blir svært høy. Det er uheldig hvis representanter kommer i en situasjon hvor de både forbereder, vedtar og iverksetter fylkeskommunens politikk. Gruppen som er sterkest underrepresentert i fylkestingene er i første rekke de som ikke er i arbeidslivet, altså hjemmeværende, studenter, arbeidsledige, pensjonister og andre trygdede.

Som en konklusjon kan det sies at direkte valg til fylkestinget har ført til en bredere representasjon i fylkestinget med hensyn til bakgrunnsvariablene kjønn og alder. Særlig har kvinnerepresentasjonen blitt betydelig utvidet. Når det gjelder utdanning er fylkestinget, i likhet med perioden før 1975, dominert av personer med høy utdanning. I sum: den gjennomsnittlige fylkestingsrepresentant er en middelaldrende kvinne eller mann, hun/han har høy utdannelse og har sitt yrke i det offentlige.

Meningsrepresentativitet

I hvilken grad er det samsvar mellom fylkestingsrepresentantenes meninger og innbyggernes meninger? Undersøkelser for kommunene viser at det er høy grad av samsvar mellom representantenes og velgernes meninger på de fleste områder. Variasjoner mellom kommuner med hensyn til velgernes prioriteringer samsvarer i stor grad med forskjeller mellom kommunene med hensyn til hvordan de folkevalgte prioriterer.

Kilde: Klausen og Østtveiten, 1999

I en spørreundersøkelse utført av Opinion på vegne av Kommunenes Sentralforbund i 1997 ble respondentene stilt spørsmål om de synes politikere generelt er flinke til å fange opp behov og ønsker i befolkningen, og om det er det noen forskjell mellom kommunepolitikere, fylkespolitikere og rikspolitikere. Svarfordelingen viser at flertallet blant de spurte ikke har noen særlig sterk oppfatning om at det er forskjell på rikspolitikernes, fylkespolitikernes og lokalpolitikernes evne til å fange opp folks ønsker og behov. Blant de som mener det faktisk eksisterer slike forskjeller, er det en overvekt som mener at rikspolitikerne er flinkere i så henseende enn det lokalpolitikerne er, jf. figur 8.1.

Rekruttering og personskifte i fylkestingene

I et representativt demokrati er det viktig at de folkevalgte avspeiler befolkningen, både med hensyn til bakgrunnskjennetegn og meninger. En forutsetning for å få til dette er at det finnes et rikt utvalg av personer som er villige til å stille som kandidater og la seg velge til politiske verv. En viktig del av debatten om lokaldemokratiet de senere år har nettopp dreid seg om folks villighet til å la seg engasjere i lokalpolitikken. Det synes i dag å være et generelt trekk at partiene har et økende problem med å rekruttere nye medlemmer, og finne tilstrekkelig antall kandidater som er villige til å stå på partiets liste.

En viktig side ved rekrutteringsspørsmålet dreier seg om andelen folkevalgte som er villig til å stille til valg på nytt. Valgstatistikk og undersøkelser viser at utskiftningen av representanter i norske kommuner og fylkeskommuner er svært høy i forhold til andre nordiske land. I gjennomsnitt skiftes 2/3 av norske kommune- og fylkestingsrepresentanter ut ved hvert lokalvalg, mens den tilsvarende andelen i de øvrige nordiske landene har vært om lag 1/3 (Aars 1998). Ved kommune- og fylkestingsvalget i 1995 ble 43 prosent av fylkestingsrepresentantene fra foregående periode gjenvalgt, mens det tilsvarende tallet for kommunestyrerepresentantene var 39 prosent. Ved fylkestingsvalgene er gjenvalgsprosenten høyere blant menn (46,6 prosent) enn blant kvinner (38,2 prosent) 14.

Er den lave gjenvalgsprosenten en styrke eller en svakhet ved fylkesdemokratiet? Begge tolkninger er mulige. På den ene siden kan det argumenteres for at det er ønskelig med en høy grad av utskiftning i de folkevalgte organer for at flest mulig skal få prøvd seg i politisk virksomhet. Mange blir involvert i politiske prosesser og beslutninger, og det er i seg selv positivt i et demokrati. Stor gjennomstrømning kan også bidra til å hindre at de folkevalgte utvikler seg til å bli en elite som står langt fra folk flest. Høy utskiftning kan også tas som en bekreftelse på at den demokratiske kontrollen fungerer. Et valg forutsetter tross alt at noen blir veiet og funnet for lette (Larsen og Offerdal 1992). Forutsetningen er at utskiftningene skjer som resultat av at velgerne utøver sin myndighet og straffer eller belønner de representanter og partier man mener har gjort en god eller dårlig jobb.

Tanken om valget som etterkontroll er viktig i et representativt demokrati hvor folks direkte innflytelse på politikken vanligvis er begrenset i perioden mellom valgene. Vissheten om denne etterkontrollen er tenkt å skulle disiplinere de folkevalgte til å følge velgernes ønsker også i valgperioden. Undersøkelser viser imidlertid at den høye utskiftingen av kommune- og fylkestingsrepresentanter ikke først og fremst skyldes velgernes dom, men at folk trekker seg frivillig fra vervene (Larsen og Offerdal 1995). Det store personskiftet gir derfor grunn for bekymring på vegne av lokal- og fylkesdemokratiet. Når representanter trekker seg frivillig vil grunnlaget for velgernes kontroll med de folkevalgte forsvinne. Høy utskifting blir dermed ikke uttrykk for sterk velgerkontroll, men snarere uttrykk for det motsatte: den demokratiske kontrollen blir umulig. Det skal likevel påpekes at dette problemet nok er større i kommunevalgene hvor personvalget spiller en mer fremtredende rolle enn i fylkestingsvalget. Et annet problem ved at så mange ikke ønsker gjenvalg er at det gir negative signaler om at politisk arbeid i kommunestyrer og fylkesting ikke er interessant og attraktivt. Høy utskifting fører også til at mye verdifull politisk erfaring går tapt.

8.3.4.2 Valg og valgdeltakelse

Valgordningen

Målet med å innføre direkte valg til fylkestinget var å få ”et direkte valgt fylkesting, sammensatt på politisk grunnlag, for å styre utviklingen” (Ot.prp. nr. 37 (1973-1974)). Fylkesnivået skulle politisk ansvarliggjøres overfor innbyggerne i fylket, slik at velgerne kunne holde fylkeskommunale politikere ansvarlige for de beslutningene og prioriteringene som ble foretatt i fylkestinget. I forhold til tidligere praksis ville det innebære en politisering av fylkespolitikken; skillelinjene i fylkestinget skulle ikke lenger bestemmes av kommunale særinteresser, men av representantenes partimessige tilhørighet. Samtidig ble det påpekt at en valgordning med direkte valg kunne føre til en geografisk skjev representasjon i fylkestinget hvor ikke bare enkelte kommuner, men også større distrikter kunne risikere ikke å bli representert. Det var derfor en viktig målsetting å sikre ”en rimelig geografisk fordeling av representantene”. I tillegg ble det også fremsatt som en målsetting at fylkestinget skulle være et handlekraftig styreorgan. Valgreglene burde gjøre det mulig å avpasse fylkestingets størrelse i de enkelte fylker slik at det kunne få en bred sammensetning uten at det gikk på bekostning av styringseffektiviteten.

Valgordningen skulle altså utformes i skjæringsflaten mellom hensynene til partirepresentasjon, geografisk representasjon og styringseffektivitet. I NOU 1972:13 Valg av fylkesting ble flere alternative valgordninger som kunne ivareta disse hensynene diskutert. Diskusjonen dreide seg særlig om fylket skulle utgjøre én valgkrets, eller om, fylket skulle deles inn flere valgkretser. Fordelen ved en oppdeling i flere valgkretser ville være at de enkelte deler av fylket da ville bli sikret representasjon i fylkestinget 15. Det ble også pekt på at det lettere ville kunne skapes kontakt mellom distriktene eller de enkelte kommuner og fylkeskommunen når fylket ble delt opp i valgkretser. Ulempene ved å dele inn fylket i flere valgkretser var at dette kunne føre til en skjev partipolitisk sammensetning av fylkestinget. I likhet med den gamle ordningen kunne det føre til at de største partiene ble overrepresentert og de små partiene underrepresentert. Ett annet motargument var at en oppdeling av fylkene i valgkretser lett kunne skape et for sterkt avhengighetsforhold mellom kretsene og representantene med den følge at representantene følte seg mer forpliktet til å ta hensyn til sitt distrikt enn til fylket som helhet.

Resultatet ble en valgordning hvor hvert fylke utgjør én valgkrets. Det ble særlig lagt vekt på at dette var nødvendig for at fylkestinget skulle få en politisk sammensetning som svarte til partienes styrkeforhold i fylket, og for å få politikere som identifiserte seg med fylket som helhet. Det var også en naturlig følge av at fylkeskommunen skulle etableres som en selvstendig politisk enhet. Etter valgordningen som ble innført i 1975 blir fylkestingsrepresentantene dermed utpekt gjennom en ordning med forholdstallsvalg, dvs. de politiske partier får representasjon etter deres fylkesmessige oppslutning. Selv om den nye valgordningen først og fremst ble utformet for å ivareta hensynet til en rettferdig politisk representasjon ble det også innført regler for å ivareta hensynet til geografisk representasjon. Det ble nemlig etablert en utjevningsordning ved at en sjettedel av mandatene ble gjort til utjevningsmandater, og slik at et partis utjevningsmandater skulle gå til kandidater fra kommuner som ikke hadde fått ordinære mandater eller som var underrepresentert etter at de ordinære mandatene var fordelt.

Det er liten tvil om at den nye valgordningen har ført til en bredere og mer rettferdig partirepresentasjon i fylkestinget. Før 1975 bestod eksempelvis fylkestinget i Finnmark av kun to partier, Arbeiderpartiet med 19 representanter og Høyre med 3 (NOU 1972:13). Etter det første direkte valget til fylkesting i 1975 var den politiske sammensetningen som følger: Arbeiderpartiet 18 representanter, Høyre 6 representanter, Kristelig Folkeparti 3 representanter, Senterpartiet 2 representanter, Sosialistisk Venstreparti 4 representanter og Venstre 1 representant (Statistisk årbok 1976).

Hva så med målsettingen om å utvikle en ny politikerrolle og en ny politikk på fylkesplan? Har den kommunale talsmann forsvunnet til fordel for fylkespolitikere som har hele fylket som interessefokus? Kvavik og Mydske (1997) utførte en undersøkelse i 1986-1987 av fylkestingsrepresentantenes representasjonsfokus. Representasjonsfokus viser til hvilke grupper representantene primært oppfatter seg å representere. Representantene ble bedt om å ta stilling til fem valgmuligheter: fylke, distrikt, kommune, parti og interessegruppe (yrke, næring).

Undersøkelsen viser at intensjonene ved omleggingen langt på vei er blitt innfridd, jf. tabell 8.4. Fylkespolitikernes interesse- og representasjonsfokus er først og fremst rettet mot fylket og deretter mot det politiske parti de er medlem av. Hele 60 prosent av representantene svarer at de anser fylket som deres viktigste representasjonsfokus mens 30 prosent mener at partiet er det viktigste. Bare 3 prosent av respondentene svarer at de mener det er viktigst å representere kommunen. En tilsvarende undersøkelse utført av Fevolden i 1982 viser samme resultat; de aller fleste svarer at de ser seg først og fremst som representanter for fylkeskommunen, med partiet som god nummer to.

Et moment som kan tale for at fylkespolitikken fortsatt preges av kommunale interesser er imidlertid det faktum at forholdsvis mange fylkestingsrepresentanter også er medlem av kommunestyret. Antakelsen er at de som også er medlem av et kommunestyre lettere vil identifisere seg med interessene til kommunen - også i fylkeskommunal sammenheng. Tidligere undersøkelser har vist at fylkestingsrepresentantene i høy grad er eller har vært med i kommunestyrene i sine hjemkommuner. Tall for 1998 viser at denne andelen fortsatt er høy. I følge Hagen og Sørensen (1999) sitter 27 prosent av fylkestingsrepresentantene i kommunestyret i sin hjemkommune, mens hele 72 prosent har sittet i kommunestyret i tidligere perioder.

Valgdeltakelse

Valg spiller en nøkkelrolle i et representativt demokrati. Det er gjennom valget at politikerne blir stilt til ansvar for sine handlinger, og det er gjennom valget at et nytt politisk styringsflertall gis et mandat av folket. Valginstitusjonen er av vital betydning for ethvert demokratisk styresetts legitimitet. Valgdeltakelse blir da også gjerne brukt som en indikasjon på om folk slutter opp om de demokratiske institusjoner. Høy valgdeltakelse blir tolket som et tegn på at demokratiet fungerer godt, mens lav valgdeltakelse er uttrykk for det motsatte.

Det er imidlertid ikke opplagt at valgdeltakelse kan brukes som et termometer for demokratiets helsetilstand. Lav valgdeltakelse trenger f.eks. ikke være utslag av mistillit overfor det politiske system, men kan snarere tenkes å være et resultat av at folk føler seg hørt og er fornøyde med den politikk som føres, og at de dermed ikke har behov for å engasjere seg. Det kan også hevdes at synkende valgdeltakelse i en periode ikke bør oppfattes som et akutt krisetegn for demokratiet, men heller ses på som sykliske bevegelser som er naturlige i ethvert system basert på valg. En annen type innvending retter seg mot hva man mener med ”høy” og ”lav” valgdeltakelse, og når er nivået så lavt at det representerer et problem for demokratiet? En valgdeltakelse på f.eks. 60 prosent kan oppleves som faretruende lav i ett land, men være godt over snittet i ett annet.

Figur 8.2 viser valgdeltakelsen ved nasjonale og lokale valg i 10 vestlige land.

Kilde: Skare (1996)

Figuren viser at valgdeltakelsen i Norge ikke er lav sammenlignet med andre europeiske land, snarere tvert om. Differansen mellom deltakelsen i stortingsvalg og kommunevalg er heller ikke høyere enn forskjellen i deltakelse i nasjonale og lokale valg i mange andre land. Det skal likevel tilføyes at figuren er basert på forholdsvis gamle tall, og gir dermed ikke et oppdatert bilde.

Selv om det ikke er uproblematisk å bruke valgdeltakelse som målestokk om hvordan et demokrati fungerer, er det etter utvalgets oppfatning rimelig å anta at valgdeltakelse likevel reflekterer innbyggernes interesse for og oppslutning om politiske prosesser og det politiske system.

Kilde: Statistisk årbok (ulike publikasjoner). Data fra stortingsvalgene er hentet fra det siste valget før kommune- og fylkestingsvalgene, dvs. 1945, 1949 osv.. For å få en oversiktlig figur er stortingsvalgene plassert som om de ble avholdt samme år som kommune- og fylkestingsvalgene.

Det har vært avholdt i alt sju valg til fylkesting siden det første valget i 1975. Mens valgdeltakelsen for landet som helhet var stabil på 70-71 prosent ved de tre første valgene, har deltakelsen ved valgene siden 1983 vist en markert fallende tendens. I 1999 var valgdeltakelsen nede på 55,4 prosent. Den reduserte valgdeltakelsen avspeiler en parallell tendens for kommunevalgene, selv om deltakelsen i kommunevalgene har ligget noen prosent høyere enn i fylkestingsvalgene. For kommunevalgene har deltakelsen gått fra 71,8 prosent i 1975 til 59,5 i 1999. Det er grunn til å merke seg at en tilsvarende nedgang i valgdeltakelse ikke har funnet sted ved stortingsvalgene. Deltakelsen ved stortingsvalget i 1997 var på 78 prosent, en nedgang på under 2 prosentpoeng siden 1973.

Valgstatistikken fra fylkestingsvalget i 1995 viser at frammøtet var omtrent likt mellom kvinner og menn. Derimot foreligger det variasjoner etter alder. Alle aldersgrupper viste tydelig nedgang i valgdeltakelsen, men fallet var størst blant velgere under 30 år. For førstegangsvelgerne, dvs. ungdom under 23 år, var deltakelsen nede i bare 30 prosent. I de yngste årsklassene var deltakelsen lavere for menn enn for kvinner, mens for velgere over 60 år var tendensen den motsatte. Her var menn mest tilbøyelige til å stemme (Statistisk sentralbyrå 1996).

Det har vært pekt på flere årsaker til at stadig færre stemmer ved lokalvalgene. En forklaring kan være at velgerne ser på utfallet av lokalvalgene som mindre viktig enn utfallet i de nasjonale valgene. Undersøkelser støtter langt på vei denne forklaringen. I lokalvalgundersøkelsen fra 1995 ble det spurt hvilket valg som betydde mest for velgerne. Hele 60,8 prosent av respondentene svarte at stortingsvalget var viktigst, 28,3 prosent nevnte kommunestyrevalget, mens 0,8 prosent nevnte fylkestingsvalget (Skare 1996a). Velgerne tillegger altså valg på nasjonalt nivå større betydning enn valg på lokalt nivå. Men dette resultatet er kanskje ikke så uventet gitt det norske styringssystemets karakter hvor svært mange viktige avgjørelser fattes på nasjonalt nivå, og gitt den oppmerksomhet som til enhver tid blir rettet mot Stortinget og regjeringen generelt. I en landsdekkende undersøkelse utført av Opinion AS på vegne av ”Sundsbø-utvalget” er også folks interesse for fylkeskommunen undersøkt 16. Denne undersøkelsen viser også at folk har mindre interesse for fylkespolitikk enn rikspolitikk og kommunepolitikk. Hele 64 prosent av de spurte svarer at de er mindre eller ikke interessert i politikken på fylkesnivå. Tilsvarende tall for kommunene er 34 prosent og for rikspolitikken 14 prosent (KOU 1-97). Konklusjonen de to undersøkelsen gir er at folk synes fylkesnivået er markert mindre politisk interessant enn kommunenivået og riksnivået.

De to refererte undersøkelsene sier likevel ingenting om hvorfor man synes at fylkes- og lokalpolitikken er lite interessant. For å svare på dette spørsmålet er det nødvendig å se nærmere på trekk ved de lokaldemokratiske institusjonene og rammebetingelsene de virker innenfor. En tese kan være at det lokale selvstyret både når det gjelder oppgaveløsning og finansiering har blitt så sterkt begrenset av statlig styring og reguleringer at folk tenker at det ikke gjør noen forskjell om de deltar eller ikke. Skare (1996a) har undersøkt denne problemstillingen for kommunevalgene og konkluderer at det ikke er slik at folks politiske deltakelse og engasjement i særlig utstrekning er betinget av i hvilken grad de oppfatter kommunen som autonom i forhold til staten, jf. tabell 8.5.

Undersøkelsen viser også at svært mange ikke har noen oppfatning om kommunenes handlefrihet. Nesten 60 prosent av de undersøkte må svare ”vet ikke” på spørsmålet om kommunenes autonomi. Undersøkelsen omfatter ikke fylkeskommunene, men det er grunn til å anta at tendensen i resultatene der ville vært den samme. Sannsynligvis ville andelen som svarer ”vet ikke” vært enda høyere siden andre undersøkelser viser at folks kunnskaper om fylkeskommunen generelt er lavere enn hva de er for kommunen. Selv om denne undersøkelsen viser at oppfatninger om ansvarsforholdene mellom stat og kommune har beskjeden betydning for folks deltakelse sier den ingenting om hvilken virkning det vil ha om kommunene og fylkeskommunene faktisk ble gitt større frihet.

En annen årsak til at ikke flere stemmer kan være at den høye temperaturen og konfliktstøyen som preger stortingsvalgene ikke er tilstede i lokalvalgene. Det har vært påpekt at dette særlig er tilfelle for fylkeskommunevalget (Hagen og Sørensen 1998). På fylkesnivået er partienes profil svak og de politiske skillelinjene lite synlige, noe som kan være et resultat av at fylkeskommunens oppgaver enten er sterkt statlig styrt som f.eks. helse og videregående opplæring, eller at de er lite synlige for folk flest. Men det kan også skyldes at fylkespolitikerne i for liten grad har lykkes i å få satt fylkeskommunale spørsmål på dagsorden i lokale medier og presse.

En tredje forklaring på sviktende oppmøte kan være at valgkampen og mediedekningen av denne, gir feilaktige signaler om hva og hvem valget dreier seg om. Valgkampen er en viktig prosess for å engasjere og mobilisere folk frem mot valgdagen. Det har imidlertid blitt påpekt som et problem ved lokalvalgene at valgkampen i alt for liten grad er dominert av lokale og regionale spørsmål, og ikke minst av lokale og regionale politikere. Det er snarere rikspolitiske aktører og rikspolitiske saker som fokuseres. Gitt at dette er en riktig beskrivelse, er det viktig å spørre om den rikspolitiske fokuseringen fører til økt eller svekket valgdeltakelse ved lokalvalgene.

På den ene siden kan det tenkes at rikspolitikerne, og fokuset på nasjonale stridsspørsmål gir lokalvalgene betydelig drahjelp. Gjennom sin gjennomslagskraft i sentrale media skaper rikspolitikerne oppmerksomhet om valget, noe som i neste omgang fører til større engasjement blant folk og høyere valgdeltakelse. På den andre siden kan det hevdes at det rikspolitiske fokuset kan bidra til å svekke folks interesse for å stemme ved kommune- og fylkestingsvalget. Det rikspolitiske fokuset fører til at lokale og regionale problemstillinger og stridsspørsmål fortrenges fra arenaen med det resultat at folk ikke fatter interesse for de saker og politikere som faktisk er på valg.

Det er utført flere undersøkelser av rikspolitikkens betydning ved lokalvalg. I en undersøkelse utført av Hilmar Rommetvedt ble det spurt om det er slik at fylkes- og lokalvalgene kun er en refleks av den rikspolitiske agenda - en slags stor rikspolitisk gallup (Rommetvedt 1994). Hovedkonklusjonen er at lokalpolitikkens og rikspolitikkens betydning er forskjellig i de to valgene. Når det gjelder kommunevalget har lokalpolitikken og lokalpolitikerne stor betydning for velgernes vurdering og for valgresultatene i den enkelte kommune. Både store resultatvariasjoner i de forskjellige kommunene og velgernes egne utsagn viser dette. Når det gjelder fylkestingsvalget derimot viser analysene at rikspolitiske forhold har større betydning for velgernes stemmegivning enn lokal-/regionalpolitiske forhold.

I forbindelse med lokalvalgundersøkelsen i 1995 ble et stort antall velgere spurt om det var rikspolitiske eller lokalpolitiske faktorer som var utslagsgivende for valg av parti. For både kommune- og fylkestingsvalget ble et generelt spørsmål stilt: ”Hva la du mest vekt på ved ditt valg av parti: personer på lista, lokale saker, allmenn tillit til partiet eller rikspolitiske saker?”

Gitt at kategoriene ”Rikspolitiske saker” og ”Allmenn tillit” er uttrykk for den rikspolitiske faktoren, og ”Lokale saker” og ”Personer på lista” er uttrykk for det lokalpolitiske aspektet, viser resultatet at det rikspolitiske elementet har større betydning i fylkestingsvalgene enn i lokalvalgene (Bjørklund 1999). Ved fylkestingsvalgene la 67 prosent av de spurte mest vekt på rikspolitiske faktorer, mens 33 prosent la mest vekt på lokale faktorer, jf. tabell 8.6.

I den grad riksdominansen innebærer at fokus rettes mot politiske problemstillinger som fylkespolitikerne har liten eller ingen innflytelse på, og det i neste omgang blir bestemmende for den enkeltes stemmegivning, kan den rikspolitiske innflytelsen på fylkestingsvalget være et demokratisk problem. Fylkespolitikerne stilles til ansvar for forhold som de ikke har herredømme over (Rommetvedt 1998). Fylkestingsvalget vil heller ikke fungere som den formidlingsmekanismen det skal være mellom velgernes ønsker og den politikken som faktisk utøves på fylkesnivå. Valgresultatet blir en tilbakemelding til rikspolitikerne, ikke til fylkespolitikerne. Hvis derimot fokus er rettet mot politiske problemstillinger som faktisk er sentrale arbeidsområder for fylkeskommunen kan ikke rikspolitikernes dominans sies å utgjøre et stort demokratisk problem.

Problemet med begge tolkninger er at de forutsetter at det lar seg gjøre å trekke opp et klart skille mellom hva som er lokale/regionale saker og hva som er rikspolitiske saker. Med tanke på at forvaltningsnivåene er så sterkt vevd inn i hverandre, kan dette i mange tilfeller være vanskelig.

Variasjoner i valgdeltakelse

Tall for valgdeltakelsen ved fylkestingsvalgene på landsbasis kan dekke over betydelige fylkesvise variasjoner. Hvordan varierer valgdeltakelsen ved fylkestingsvalgene mellom landsdeler og fylker? Har valgdeltakelsen sammenheng med variasjoner i geografisk identitet, slik at innbyggerne i noen områder føler en sterkere tilknytning og identifikasjon med sitt fylke enn i andre områder, og dermed har sterkere tilbøyelighet til å stemme?

På oppdrag av utvalget har Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) analysert valgdeltakelsen ved fylkestingsvalgene i perioden 1975-1999 (Klausen og Østtveiten 1999). Analysen viser at det er betydelige og stabile forskjeller i valgdeltakelse i de ulike delene av landet.

Kilde: Klausen og Østtveiten 1999

Figur 8.4 viser at Østlandet gjennom hele perioden har ligget over de andre landsdelene i valgdeltakelse. Unntaket er i 1999 da deltakelsen var høyere både i Vestlandsfylkene og i Trøndelagsfylkene. Nord-Norge har gjennom hele perioden ligget lavest i valgdeltakelsen. I gjennomsnitt har de nordnorske fylkene 8,8 prosentpoeng lavere valgdeltakelse enn Østlandsfylkene (NIBR 1999:20). NIBRs analyse viser at Akershus, med unntak av valget i 1975, har hatt den høyeste valgdeltakelsen blant Østlandsfylkene. Akershus skiller seg også fra de andre fylkene ved at det har vært mindre forskjell mellom deltakelsen i kommune- og fylkestingsvalget enn i de andre fylkene. De fylkene som har hatt de største forskjellene på valgdeltakelsen i henholdsvis kommunevalget og fylkesvalget er de tre nordnorske fylkene med en maksimal forskjell på om lag ti prosentpoeng i 1995.

Figur 8.4 viser videre at Vestlandsfylkene skiller seg ut fra de andre regionene ved at fylkene hadde en liten oppgang i valgdeltakelse fra 1987 til 1991. En nærmere granskning av valgstatistikken viser at det er særlig Sogn og Fjordane som har et oppsving fra 1987 til 1991. NIBR påpeker at dette oppsvinget må forklares med lokale forhold, og fremhevet bl.a. at et lokalsykehus i Florø var truet med nedleggelse, noe som førte til at enkelte partier klarte å mobilisere velgere mot denne trusselen.

Hva kan forklare forskjellene i valgdeltakelse? NIBR undersøkte om forhold som folketall og befolkningstetthet kunne forklare slike variasjoner. Analysene viser at valgdeltakelsen ved fylkestingsvalgene er høyere i små kommuner (under 2 000 innbyggere) enn i store kommuner. Ved valget i 1991 var valgdeltakelsen f.eks. drøyt 5 prosentpoeng lavere i kommuner over 2 000 innbyggere enn i de mindre kommunene. Dette samsvarer godt med andre analyser (Bjørklund 1999) som viser at små kommuner har hatt høyere valgdeltakelse enn større kommuner ved alle typer valg, men at denne forskjellen er i ferd med å utjevne seg. NIBRs undersøkelse viste også at fylker med en større andel av befolkningen i tettsteder har høyere deltakelse enn fylker med spredt bosetting.

8.3.4.3 Organisering av folkevalgt organ

Fylkestinget

Fylkestinget er det øverste styrende organet i fylkeskommunen. Størrelsen på fylkestinget er betinget av befolkningsstørrelsen, men kommuneloven fastsetter et minste lovlige medlemstall på 19 for fylkeskommunene med færrest innbyggere og 43 for de største.

Har størrelsen på fylkestinget noe å si for demokratisk innflytelse? På den ene side kan det argumenteres for at antallet folkevalgte ikke er avgjørende for hvor godt et demokratisk politisk system fungerer. Det sentrale er om velgerne har mulighet til å formidle synspunkter og interesser til representantene og at disse er lydhøre overfor velgerne. Gitt at representantene er lydhøre overfor de de representerer, kan hensyn til styringseffektivitet og handlekraft tale for at man legger medlemstallet lavt. På den andre side kan det hevdes at det er et demokrati-problem om fylkestingene utvikler seg til å bli små og eksklusive organ. Hensynet til bred deltakelse i de øverste styringsorganene, og hensynet til at disse bør sikres en representativ sammensetning, taler for å sette medlemstallet høyt.

Det er fylkestinget selv som gjør vedtak om medlemstallet og etter den nye kommuneloven kan dette settes fritt utover det lovbestemte minimumstallet. Hvilken linje har fylkestingene valgt å legge seg på?

Tabell 8.7 viser at antallet fylkestingsrepresentanter har vært forholdsvis stabilt siden 1979. Selv om det kan registreres en mindre nedgang i antall representanter i perioden er hovedinntrykket at de fleste fylkesting ser ut til å mene at de har en størrelse som balanserer hensynene til styringseffektivitet og bred representasjon. Møtene i fylkestingene er åpne, slik at alle som vil har anledning til å høre på debattene. Beslutningene i fylkestinget blir vanligvis fattet med enkelt flertall. Unntakene er vedtak om innføring av parlamentarisme og vedtak om å behandle saker som ikke står på dagsorden. Slike saker må vedtas med 2/3 flertall.

Politisk styringsmodell

Den nye kommuneloven som ble iverksatt 1. januar 1993, økte kommunenes frihet til å velge organisasjonsformer, bl.a. til å velge politisk styringsmodell. Etter loven kan kommunene og fylkeskommunene nå organiseres etter to ulike styringsmodeller - formannskapsmodellen og den parlamentariske modellen.

Formannskapsmodellen innebærer at en lar alle partier over en viss minimumsstørrelse få plass i organisasjonens utøvende organ. I fylkeskommunal sammenheng innebærer det at fylkestinget selv velger et fylkesutvalg blant medlemmene av fylkestinget og sammensetningen reflekterer partienes relative styrke i fylkestinget. Fylkesutvalget velges for en 4 års periode og kan ikke utsettes for mistillitsforslag. I henhold til kommuneloven skal fylkesutvalget behandle forslag til økonomiplan, årsbudsjett og skattevedtak. Utover dette er det fylkestinget som fastsetter rammene for fylkesutvalgets arbeidsområde. Det er fylkesutvalget som har den løpende kontakten med fylkesadministrasjonen og utgjør således bindeleddet mellom politisk styring og administrativ iverksetting. Kjernen i den parlamentariske styringsformen er at et politisk valgt fylkesråd overtar ledelsen av administrasjonen og gis innstillingsrett overfor fylkestinget. Fylkesrådet blir valgt ved flertallsvalg i fylkestinget. Fylkesrådet er parlamentarisk ansvarlig overfor fylkestinget og må derfor ha fylkestingets tillit for å bli sittende. Fylkesrådet må gå av dersom det blir flertall for et mistillitsforslag eller dersom et kabinettspørsmål ikke får flertall.

Ut fra et demokratiperspektiv kan de to modellene betraktes som konkurrerende alternativer. Der den parlamentariske modellen vektlegger konsentrasjon av makt og ansvar, vektlegger formannskapsmodellen makt- og ansvarsfordeling. Og der den parlamentariske modellen fremhever partikonflikt, fremhever formannskapsmodellen konsensus. Begge modeller kan således sies å ivareta viktige hensyn. Det har imidlertid vært påpekt at formannskapsmodellen tilslører de konflikter som måtte finnes blant de lokale partiene, og at den dermed bidrar til å svekke folks interesse for kommunene og fylkeskommunene som politiske arenaer. Det er vanskelig for velgerne å skille mellom opposisjon og posisjon, og se hvem som står bak de ulike vedtak. Med en parlamentarisk styringsmodell derimot vil skillet mellom opposisjon og posisjon tre klart frem og politiske ansvar bli tydelig plassert. En mulig svakhet ved den parlamentariske modellen kan imidlertid være at mindre partier lett blir tilsidesatt og at det over tid kan utvikle seg til et topartisystem, der det politiske mangfoldet forsvinner. I det perspektivet vil formannskapsmodellen bidra til å sikre bredest mulig representasjon i beslutningsprosessene.

I valgperioden 1999–2003 er alle fylkeskommunene unntatt Oslo og Nordland organisert etter formannskapsmodellen 17. Årsakene til at ikke flere fylkeskommuner har prøvd den parlamentariske modellen kan være mange. En begrunnelse som særlig fremheves, er at den sterkere markering av de partipolitiske skillelinjer som parlamentarismemodellen representerer, oppleves av mange å virke kunstig i en sammenheng der man har lang tradisjon for bred deltakelse og enstemmighet som grunnlag for politiske vedtak.

8.3.4.4 Partienes rolle i fylkespolitikken

I et representativt demokrati blir velgernes meninger formidlet som en stemme på et bestemt politisk parti. Forutsetningen er at de politiske partiene kan representere velgernes interesser, og at de har innflytelse på faktiske beslutninger. Det er med andre ord ikke nok at innbyggerne kan påvirke representantene; disse må i sin tur ha innflytelse på de samfunnsforhold de er valgt for å styre. Det sentrale spørsmålet i en lokaldemokratisk sammenheng er om kommunestyrene og fylkestingene faktisk har denne innflytelsen, eller om det er vel så mye andre forhold som virker bestemmende for politikkens innhold? En måte å vurdere lokalpolitikkens innflytelse på er å vurdere om den partipolitiske sammensetningen har betydning for ulike typer beslutningsutfall.

Hagen og Sørensen (1998) har analysert betydningen av partier innenfor fylkesdemokratiet og undersøkt om det finnes forskjeller mellom partiene i synet på ulike områder i fylkespolitikken. Undersøkelsen er gjort med utgangspunkt i partipolitiske utgiftsprioriteringer. Er det forskjeller i utgiftsprioriteringer mellom partirepresentantene? De finner at det ordinære sakskartet i fylkestinget gir liten anledning til partipolitiske markeringer. Standpunktene er svært like på tvers av partigrensene. Derimot er det partipolitisk konfliktpotensiale i saker som sjeldnere kommer opp; synspunkt på skatte- og avgiftsnivå og holdninger til konkurranseutsetting. I slike saker er det potensiale for en klar høyre - venstre dimensjon i fylkespolitikken.

Hagen og Sørensen mener at den svake graden av partipolitiske markeringer må ses i sammenheng med fylkeskommunens handlingsrom. De skriver:

”Vår tolkning er at fylkestinget innenfor dagens organisasjonsmodell gir lite rom for partipolitisk eksponering og politikkutforming. I større grad enn kommunestyrene preges fylkestingene av få politisk ”spennende” valgsituasjoner, noe som delvis skyldes de rammebetingelsene som staten har definert for virksomheten”.

Påstanden rimer godt med andre undersøkelser som viser at de folkevalgte i fylkestingene oppfatter at fylkesnivået er underlagt en sterk statlig styring, og en sterkere regulering enn kommunene (Hagen og Sørensen 1999).

Selv om Hagen og Sørensens undersøkelse viser at forskjellene i partipolitiske prioriteringer på områder som videregående opplæring og sykehus er små, har utvalget likevel inntrykk av at det på andre områder er klare partipolitiske profileringer. Det forhold at fylkespolitikerne er valgt på et partipolitisk program vil også virke forpliktende på den enkeltes representants stemmegivning i fylkestinget.

8.3.4.5 Befolkningens vurdering

Folks vurdering av fylkeskommunen

Innbyggernes forhold til og interesse for fylkeskommunen, kan måles på andre måter enn ved å se på valgdeltakelse. Det har vært gjennomført flere undersøkelser for å avdekke folks kunnskap og meninger om fylkeskommunen. På oppdrag av utvalget har Klausen og Østtveiten (1999) systematisert dette materialet, og i det følgende presenteres noen hovedkonklusjoner.

Resultatene som presenteres først er hentet fra landsomfattende undersøkelser i henholdsvis 1990 og 1997 som begge dreide seg om folks kunnskaper og meninger om fylkesnivået. Følgende spørsmål var identiske i de to undersøkelsene og tillater sammenligninger over tid: ”Kjenner du til hva som er det øverste politiske organet i en fylkeskommune? Kjenner du navnet på fylkesordføreren og fylkesrådmannen her i fylket?”

Kilde: Klausen og Østtveiten 1999

Figur 8.5 viser at folks kunnskaper om fylkeskommunens politiske organer ikke synes å ha blitt bedre siden 1990. I 1990 svarte 51,7 prosent riktig på hva som er det høyeste politiske organet i fylket, mot 32,6 i 1997. For de andre spørsmålene er ikke forskjellene mellom 1990 og 1997 store. Figuren viser også, ikke overraskende, at det er langt flere som kan navngi fylkesordføreren enn fylkesrådmannen.

Fylkesordførerens navn er kjent blant om lag 40 prosent av de spurte mens 15 prosent kan navngi fylkesrådmannen. Undersøkelsene viste også at folks kunnskaper om de fylkeskommunale oppgaver, organer og ansvarlige personer varierer en god del fra fylke til fylke og mellom forskjellige samfunnsgrupper. I undersøkelsen fra 1990 kjente over 70 prosent av de spurte navnet på fylkesordføreren i ett fylke mens i et annet fylke var tallet bare 20 prosent. Hvorvidt resultatene av undersøkelsene skal tolkes som dårlige eller gode kan diskuteres. At bare en av tre stemmeberettigede i 1997 kan oppgi at fylkestinget er det øverste politiske organet i fylket kan synes dårlig, mens på den andre side kan andelen korrekte svar på hvem som er fylkesordføreren sies å være høy.

I undersøkelsen fra 1997 er det også spurt om forhold som gjelder den generelle forvaltningsorganiseringen på fylkesnivå. På spørsmål om fylkesmannen er ansatt i staten eller i fylkeskommunen svarer 25 prosent at de ikke vet, 43 prosent staten og 33 prosent fylkeskommunen. Undersøkelsen viser likevel at folk har forholdsvis god kjennskap til hvilket forvaltningsnivå som har ansvaret for ulike offentlige oppgaver. 79 prosent svarer f.eks. at det er fylkeskommunen som har ansvar for sykehusene. I 1997 undersøkelsen er det også inkludert et spørsmål som mer direkte er rettet mot folks syn på fylkeskommunen som demokratisk arena. Respondentene ble bedt om å ta stilling til om folkestyret ville bli svekket dersom fylkeskommunen skulle bli nedlagt.

Kilde: Klausen og Østtveiten 1999

Figur 8.6 viser at om lag halvparten av respondentene helt eller delvis er uenige i påstanden om at folkestyret ville bli svekket hvis fylkeskommunen ble nedlagt. Det er videre en langt større andel som er helt uenige i påstanden (37,3 prosent) enn det er som er helt enige (24,4 prosent). Resultatet kan vanskelig tolkes annerledes enn at en stor andel av de spurte ikke tillegger fylkeskommunen stor betydning som del av det samlede folkestyret. Den samme undersøkelsen viser også at et stort flertall av de spurte sier seg enig eller delvis enig i en påstand om at fylkespolitikerne har liten innflytelse på folks hverdag.

Når det gjelder folks tillit til fylkeskommunen og andre offentlige instanser ble dette spørsmålet tatt opp i en undersøkelse utført av Norsk Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste i 1996 ( Haldningar til offentlege styremakter og offentleg verksemd).

Kilde: Klausen og Østtveiten 1999

Som man ser av figur 8.7 fremgår det ikke av datamaterialet at folk har særlig mindre tillit til fylkespolitikerne enn til deres kollegaer i kommunestyret. Det mest iøynefallende når det gjelder resultatet for fylkestinget sammenlignet med de andre instansene er den store andelen som ikke har svart eller som har svart vet ikke. Det viser at mange synes det er vanskelig å gi til kjenne synspunkter på fylkeskommunen. Det styrker inntrykket av at fylkeskommunen oppleves som fjern av mange. Figur 8.7 viser for øvrig at de spurte har betydelig større tillit til de politiske organer på sentralt nivå, Stortinget og regjeringen, enn til de politiske organer lokalt og regionalt. Det er likevel få, fra 3,8 prosent til 9,6 som oppgir ikke å ha tillit til de enkelte instansene. På bakgrunn av undersøkelsen synes det derfor ikke berettiget å snakke om en tillitskrise mellom befolkningen og de politiske myndigheter på ulike nivåer.

Klausen og Østtveiten (1999) mener undersøkelsene samlet sett tegner følgende bilde av folks kunnskaper og holdninger om fylkeskommunen:

”...det (er) nærliggende å påstå at fylkeskommunen oppleves som en forholdsvis fjerntliggende og perifer organisasjon for de fleste innbyggerne. Resultatene er samlet sett ikke entydig positive eller negative, men det er gjennomgående at fylkeskommunen oppleves som mindre viktig enn de andre styringsnivåene, og at fylkespolitikken i forholdsvis liten grad har innvirkning på folks hverdag. Det er ikke noe massivt krav om at fylkeskommunen bør nedlegges, og ingen entydig oppfatning om at fylkene gjør en dårlig jobb eller ikke har en naturlig plass i styringssystemet. Samtidig er imidlertid den positive oppslutningen om systemet forholdsvis lunken. Få mener at fylkeskommunen bør få flere oppgaver, og mange mener at folkestyret og tjenestekvaliteten ikke vil bli skadelidende hvis fylkeskommunen ble nedlagt.”

”Samfunnselitenes” vurdering

De refererte undersøkelsene er basert på et bredt og representativt utvalg av befolkningen. Torsteinsen (1998) har undersøkt holdninger til fylkeskommunen blant et smalere utvalg av befolkningen, det han omtaler som samfunnselitene 18. Hvor mye støtte har fylkeskommunen hos samfunnselitene lokalt, regionalt og nasjonalt? Resultatene viser at ”elitene” er svært delt i synet på fylkeskommunen. Mest positive holdninger har politikerne i utvalget, ordførerne og stortingsrepresentantene, fylkespartilederne og næringsorganisasjonene. Mest negative er rådmennene, lederen for regional statsforvaltning, embedsmenn i departementene og bedriftslederne. På spørsmål om fylkeskommunens oppgaver sa 62 prosent av de spurte seg enig i utsagnet om at sykehusene bør overføres til staten, mens et knapt flertall går inn for å overføre de videregående skolene til staten eller kommunene. Respondentene ble også bedt om å ta stilling til ulike sider ved fylkeskommunen og vurdere hva de anså som viktig. Effektivitet i tjenesteproduksjonen blir vektlagt som det viktigste mens demokratihensyn tillegges liten vekt. Torsteinsen skriver:

”Det er lite som tyder på at det formelle fylkeskommunale demokratiet har noen sterkere posisjon blant elitene enn blant innbyggerne ellers, snarere tvert imot. Når det gjelder det mer uformelle demokratikriteriet, det at fylkeskommunen har et nært og tillitsfullt forhold til befolkningen, er bildet imidlertid et annet.” (Torsteinsen 1998).

Fylkespolitikernes syn

Hvilke holdninger og oppfatninger har fylkespolitikerne selv om fylkeskommunen og fylkeskommunens fremtid? Utvalget har bedt Handelshøyskolen BI om å kartlegge fylkespolitikernes oppfatninger av en rekke forhold knyttet til fylkeskommunen, bl.a. oppfatninger av fylkeskommunens fremtidige organisering og eksistens (Hagen og Sørensen 1999). I undersøkelsen ble fylkestingsrepresentantene stilt overfor fire utviklingsalternativer for fylkeskommunen: 1) videreføring av dagens modell, 2) en modell hvor fylkeskommunen opprettholdes samtidig med at en justerer arbeidsdelingen mellom fylkeskommunen og den regionale statsforvaltningen, 3) en modell med fellesadministrasjon mellom fylkeskommunen og fylkesmannen, og 4) avvikling av fylkeskommunen og fordeling av fylkeskommunens oppgaver på stat og kommune. Undersøkelsen viser at et stort flertall blant fylkestingsrepresentantene mener at fylkeskommunen må endres. Bare 3,6 prosent av fylkestingsrepresentantene vil opprettholde dagens modell – noe som må sies å representere en svært kritisk holdning til dagens organisering. Blant reformmulighetene er det størst oppslutning om alternativet som innebærer en endret arbeidsfordeling mellom regional statsforvaltning og fylkeskommunen. Om lag 54 prosent ønsker denne løsningen. Alternativet med avvikling av fylkeskommunen får støtte av nærmere en fjerdedel av fylkespolitikerne. I den samme undersøkelsen ble fylkestingsrepresentantene også stilt spørsmål om valgordningen til fylkestinget bør baseres på direkte eller indirekte valg. På dette spørsmålet svarte nærmere 90 prosent at de foretrekker direkte valg til fylkestingene (Hagen og Sørensen 1999).

Medias dekning av fylkeskommunen

Ved å styre den enkeltes og samfunnets oppmerksomhet mot bestemte politiske spørsmål legger mediene premissene for den offentlige debatt og meningsdannelse. Hvilket bilde av fylkeskommunen blir gitt i norske medier? Hvilket omfang har stoff om fylkeskommunen i norske aviser, og hvilke typer saker dominerer i reportasjene? En systematisk gjennomgang av et utvalg norske aviser i ett år tegner et klart mønster (Langset 1998) 19. Hovedfunnet er at media i altoverveiende grad konsentrerer oppmerksomheten mot fylkeskommunens tjenesteproduserende rolle. Mangel på effektivitet, spesielt i forbindelse med sykehusdriften, er et grunntema som går igjen for hele perioden. Undersøkelsen viste videre at fylkeskommunen som demokratisk og politisk arena på langt nær blir viet samme oppmerksomhet. Omtalen av fylkespolitikken og fylkespolitikerne var gjerne koblet til de ulike krisene ved ulike sykehus og hadde en klar negativ valør. Fylkespolitikerne blir gjentatte ganger betraktet som lite sentrale i forhold til oppgavene de er satt til å løse innenfor ulike sektorer.

8.3.5 Fylkeskommunen – et brukerdemokrati?

I de senere år har det blitt rette stadig større oppmerksomhet mot befolkningens mulighet til å utøve innflytelse på offentlig politikk gjennom andre påvirkningskanaler enn de som er knyttet til det representative systemet. Behovet for slike muligheter har ikke blitt mindre ved at interessen for å delta i det representative demokrati synes å falle blant folk flest, særlig på lokalt og regionalt nivå. Som vi har sett er synkende valgdeltakelse, rekrutteringsproblemer blant politiske partier og sviktende oppslutning om politiske institusjoner uttrykk for denne tendensen. Slike alternative kanaler for deltakelse og påvirkning har flere former. Dels kan det dreie seg om å etablere former for medbestemmelse hvor innbyggerne/brukerne trekkes med i styringen av offentlige institusjoner (brukerstyrer), dels kan det dreie seg om å gå aktivt ut til berørte grupper og innhente informasjon og synspunkter før vedtak fattes og dels kan det dreie seg om såkalte ”direkte aksjoner” hvor folk engasjerer seg og driver aktiv og direkte påvirkning av politiske myndigheter i forhold til enkeltsaker. Vi skal se nærmere på de to første elementene – brukermedvirkning og informasjonsinnhenting – for å evaluere fylkeskommunen som brukerdemokrati.

Klausen og Østtveiten (1999) har undersøkt i hvilken grad brukermedvirkning og brukerstyring er tatt i bruk i fylkeskommunene. Undersøkelsen er rettet mot de to største tjenesteytende sektorene i fylkeskommunen, videregående opplæring og sykehus 20. Graden av brukermedvirkning og brukerstyring i videregående opplæring ser ut til å variere forholdsvis mye mellom fylkene. Mens 3-4 fylker ser ut til å ha gitt skoleutvalgene, hvor elevene er representert, en forholdsvis aktiv og innflytelsesrik rolle, oppgir flere fylker at dette organet har utspilt sin rolle. Hovedinntrykket er ellers at den reelle graden av brukerinnflytelse på dette området er forholdsvis moderat. Når det gjelder sykehussektoren oppgir alle fylkene at man har en eller annen form for brukermedvirkning. Inntrykket er at pasientorganisasjonene i ganske stor grad trekkes inn, og får fremføre sine synspunkter. Det er imidlertid en viss variasjon mellom fylkene med hensyn til i hvor stor grad pasientorganisasjonene er involvert i aktiviteten i de styrende organer. På bakgrunn av funnene konkluderer forskerne med at som arena for kontakt og innflytelse mellom fylkeskommunen og innbyggerne er brukerdemokratiet i begrenset grad utbygd. Forskerne mener det kan ha sammenheng med hvem som er brukere av de fylkeskommunale tjenestene. Det er f.eks. opplagt at brukerne innenfor sykehussektoren, dvs. pasientene, i liten grad kan trekkes inn i styringen av institusjonene.

Hva så med informasjonsinnhenting og kontakt med innbyggerne? Hvor flinke er fylkeskommunen til å informere om sin virksomhet og innhente opplysninger om folkemeningen i ulike spørsmål? Det er opp til hver enkelt fylkeskommune å organisere sin informasjonsvirksomhet og iverksette tiltak i den forbindelse. Slike informasjonstiltak blir registret i Organisasjonsdatabasen for kommunale organisasjonsdata. Ved registreringen i 1996 hadde alle fylkeskommunene ansatt egne informasjonsmedarbeidere og langt de fleste hadde egen informasjonsavis. Av andre informasjonstiltak som nevnes, er det bare noen fylkeskommuner som bruker disse. To fylker har egen informasjonsspalte i lokal dagspresse, mens tre oppgir å ha sendinger fra fylkestingsmøter på nærradio eller lokal TV. Enkelte fylkeskommuner har ordning med åpne informasjonsmøter, men ingen av fylkene har lagt inn egen spørretime for innbyggerne i fylkestingsmøtene. Bruken av internett har imidlertid vokst frem som en viktig informasjonskanal de senere år, og i dag har alle fylkeskommunene egne hjemmesider.

I organisasjonsdatabasen er det også registrert kommunenes og fylkeskommunenes tiltak for å innhente informasjon om folkemeningen i ulike spørsmål. Registreringen i 1996 viser at bruken av slike tiltak er relativt begrenset, selv om enkelte fylkeskommuner benytter seg av ulike former for befolkningsundersøkelser, brukerundersøkelser og brukermøter for dette formålet. Selv om registreringen i organisasjonsdatabasen (pr. 1996) viser at fylkeskommunene bare i begrenset grad har etablert formaliserte arenaer for brukerinnflytelse og -medvirkning, betyr det nødvendigvis ikke at kontakten med brukerne er dårlig. Svært mye av brukerkontakten skjer gjennom andre, mindre formaliserte kontaktformer som samtaler, møter etc.. Etter utvalgets oppfatning er denne formen for kontakt mellom fylkeskommunene og ulike brukergrupper utstrakt.

8.4 Fylkeskommunen som tjenesteprodusent

Måling av effektivitet og kvalitet på offentlig oppgaveløsning er metodisk krevende. Utvalget har derfor sett det som hensiktsmessig å drøfte dette noe nærmere, før man går inn i evalueringen av den enkelte sektor.

Det varierer i hvilken grad og på hvilken måte, ulike fylkeskommunale tjenesteområder har vært gjenstand for analyser av prioriteringseffektivitet, kostnadseffektivitet og kvalitetsmessige vurderinger. Det varierer også i hvilken grad områdene de senere årene har blitt underlagt en overordnet og helhetlig drøfting gjennom en offentlig utredning (NOU) og/eller en stortingsmelding. Fordi omfanget og formen på foreliggende bakgrunnsmateriale varierer for de ulike fylkeskommunale ansvarsområdene, har utvalget valgt ikke å følge en stram disposisjon for gjennomgangen. Utvalget har videre valgt å fokusere sin evaluering på de tjenesteområdene som er mest ressurskrevende økonomisk sett, dvs. videregående opplæring og fylkeshelsetjeneste. Det innebærer at viktige tjenesteområder som f.eks. barnevern og rusmiddelomsorg ikke vurderes nærmere i dette kapitlet, men først omtales i kapittel 9. Utvalget behandler heller ikke kollektiv transport her. Hovedårsaken til det er at det viste seg vanskelig å evaluere fylkeskommunens innsats på dette området uten også å vurdere de øvrige aktørene. En samlet vurdering av samferdselssektoren vil bli gitt i kapittel 9.

8.4.1 Generelt om måling av effektivitet og kvalitet i offentlig tjenesteproduksjon

Effektiv ressursbruk

Når måling av effektivitet i offentlig tjenesteproduksjon er krevende henger dette bl.a. sammen med at de prismekanismer som eksisterer i fungerende markeder normalt ikke er i funksjon i forhold til offentlig tjenesteproduksjon. Ett viktig formål med offentlig virksomhet er nettopp å ta seg av oppgaver som ikke løses på en samfunnsøkonomisk effektiv måte innenfor en markedsøkonomisk ramme. Begrensningene i markedssystemet har sammenheng med 1) at markedet ikke automatisk sikrer en rettferdig fordeling av goder, 2) at markedet ikke sikrer samfunnsøkonomisk effektiv produksjon av fellesgoder eller av goder med såkalte eksterne virkninger, og 3) at ufullkommen konkurranse og asymmetrisk informasjon kan gjøre markedene ufullkomne.

Et annet helt vesentlig særtrekk ved offentlig virksomhet er at de viktigste beslutningene fattes på den politiske arena. Det har en egenverdi, både fordi demokratisk medvirkning er et gode i seg selv, og fordi det innebærer at valgene og grunnlaget de treffes på er synlige og kan kontrolleres i en grad som sjelden gjelder i privat sektor. Ut fra slike hensyn kan alle typer offentlig ressursbruk begrunnes som ønskelig, og økonomisk resultatoppnåelse er bare ett blant flere legitime momenter. Det foreligger derfor ingen enkle kriterier for å evaluere politiske organers ressursbruk. Å evaluere fylkeskommunen ut fra økonomiske hensyn vil bare være en del av evalueringen. En samlet vurdering må også baseres på andre hensyn og verdier som f.eks. demokrati og rettssikkerhet.

Ut fra økonomisk teori formuleres det ofte to samfunnsøkonomiske krav til effektiv ressursbruk i kommuner og fylkeskommuner: krav om kostnadseffektivitet og prioriteringseffektivitet.

Kostnadseffektivitet:Kostnadseffektivitet innebærer at tjenestene produseres så billig som mulig for gitt omfang og kvalitet på tjenestetilbudet. Innenfor et markedssystem forutsetter man at aktørene har som mål å maksimere sitt overskudd, og at det gir dem et økonomisk incitament til å produsere sine varer og tjenester kostnadseffektivt.

Innenfor offentlig sektor har man ikke det samme bedriftsøkonomiske incitamentet til å sikre at tjenestene produseres så billig som mulig. Kommunene og fylkeskommunene må derfor etablere interne styringssystemer som stimulerer til billigst mulig produksjon. Det er imidlertid ikke enkelt å lage slike interne styringssystemer fordi det er vanskelig å måle effekten eller verdien av produksjonen.

For private virksomheter fastsettes verdien av det de produserer gjennom den prisen de oppnår i markedet. Kunden vurderer pris opp mot kvalitet og mengde. For de fleste offentlige tjenester dannes det ikke en markedspris som gir uttrykk for verdien av produksjonen sett fra brukernes side. Man må følgelig se etter andre metoder for å fastsette verdien eller effekten av produksjonen, men det er metodisk vanskelig, bl.a. fordi den bør måles hos brukerne. Innenfor utdanningssektoren bør f.eks. verdien av produksjonen måles ved elevenes faglige og sosiale læring, og ikke i antall elevplasser. Tilsvarende bør produksjonsmålet i helsesektoren knyttes til forbedringer av pasientenes helsetilstand, og ikke i antall liggedøgn. Når omfanget og verdien av produksjonen ikke kan måles på noen god måte, er det vanskelig å vurdere om høy ressursinnsats pr. elev eller pasient skyldes lav kostnadseffektivitet eller om det skyldes høy kvalitet på tjenestene som tilbys. Det er et alvorlig metodeproblem i vurderingen av fylkeskommunenes kostnadseffektivitet at det er vanskelig å skille mellom ressursinnsats og kvalitet.

Et annet moment er at det offentlige også må ta hensyn til den delen av kostnadene som må bæres av de som forbruker offentlige tjenester. Det er ikke kostnadseffektivt om det offentlige, for å spare utgifter, påfører konsumentene større ekstrakostnader enn hva det offentlige sparer.

Kostnadene ved å produsere offentlige tjenester kan være forskjellig i ulike deler av landet, bl.a. på grunn av ulike geografiske forhold og bosettingsmønster. Dette er to av årsakene til at utgiftene ved å tilby likeverdige tjenestetilbud varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Når man skal sammenligne kostnadseffektiviteten mellom kommuner og mellom fylkeskommuner er det derfor viktig å ta hensyn til ulikheter i kostnadsforhold som skyldes objektive forhold, dvs. kostnadsulemper som er utenfor kommunens eller fylkeskommunens kontroll. Først når en har tatt hensyn til de objektive forskjellene kan man snakke om ulikheter i kostnadseffektivitet.

På tross av problemene med å måle verdien av offentlig tjenesteproduksjon er det etterhvert utviklet flere metoder som kan brukes til å si noe om kostnadseffektiviteten i kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon. De enkleste metodene som benyttes, er rent beskrivende analyser, og på noen områder er dette det eneste som foreligger. Andre metoder er regresjonsanalyse, frontproduktfunksjonsanalyse og aktivitetsanalyse (ABC) 21.

Prioriteringseffektivitet: Kravet om prioriteringseffektivitet (eller allokeringseffektivitet) er knyttet til i hvilken grad omfanget, sammensetningen og standarden på de kommunale eller fylkeskommunale tjenestene er tilpasset befolkningens preferanser. Kommunene og fylkeskommunene skal sikre forskjeller i tjenestetilbudet når befolkningens preferanser er forskjellige.

I en markedsøkonomi vil prismekanismen være med på å sikre prioriteringseffektivitet. Den mest lønnsomme drift vil bli avgjort i møtet mellom bedriftens produksjonskostnader og forbrukernes betalingsvillighet.

Offentlige tjenester omsettes imidlertid sjelden i et marked hvor brukerne av tjenestene gjennom sin betalingsvillighet (prisen) gir direkte uttrykk for hvilken verdi eller nytte tjenesten har for dem. Når omfanget og verdien av produksjonen ikke kan måles på noen god måte, blir det vanskelig å vurdere hvorvidt det er samsvar mellom kostnadene knyttet til å produsere tjenesten og verdien av produksjonen. Det gjør at det for offentlige tjenester er langt vanskeligere å fastslå hvorvidt en tjeneste produseres i et riktig omfang og med riktig kvalitet.

Ideelt sett omfatter kravet om prioriteringseffektivitet tre ulike aspekter ved utformingen av det offentlige tjenestetilbudet. For det første bør fordelingen av midler mellom ulike kommunale/fylkeskommunale oppgaver tilpasses lokale forhold. Prioriteringen mellom f.eks. sykehus og videregående opplæring må baseres på en lokal avveining mellom nytte og kostnad. Det andre aspektet ved prioriteringseffektivitet er knyttet til omfanget av kommunalt/fylkeskommunalt forbruk i forhold til privat forbruk. På samme måte som for avveiningen mellom ulike kommunale/fylkeskommunale oppgaver, bør avveiningen her ta utgangspunkt i en lokal avveining mellom nytte og kostnad. Gevinsten ved økt kommunalt/fylkeskommunalt forbruk, finansiert ved f.eks. avgiftsinnkreving fra innbyggerne, må veies opp mot ulempen dette medfører i form av lavere privat forbruk. Prioriteringseffektivitet innebærer for det tredje at utgiftene over tid bør tilpasses skiftende lokale utfordringer.

Kommunal og fylkeskommunal aktivitet kan påvirke forbruk eller produksjon i andre kommuner og fylkeskommuner, selv om dette ikke er det primære formålet med aktiviteten. Slike utilsiktede virkninger vil påvirke effektiviteten dersom det ikke tas hensyn til konsekvensene for nabokommunen eller nabofylket. F.eks. kan vegbygging i en kommune redusere reisetid og drivstofforbruk for innbyggere i nabokommunen dersom de også benytter denne veien. Tilsvarende kan et godt skoletilbud gi økt kompetanse som arbeidsgivere, gjerne utenfor kommunen eller fylket, kan dra nytte av.

Flere ulike innfallsvinkler er benyttet for å vurdere kommuners og fylkeskommuners prioriteringseffektivitet, bl.a. de følgende:

• Kartlegging av innbyggernes tilfredshet med kommunale/fylkeskommunale tjenester.

• Kartlegging av forskjeller i prioriteringsmønster mellom ulike sektorer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, hensyn tatt til strukturelle ulikheter som befolkningsgrunnlag, befolkningssammensetning, sosiale indikatorer og reiseavstander.

• Undersøkelser av samsvaret mellom lokalpolitikernes og innbyggernes utgiftspreferanser.

• Undersøkelser av hvordan endringen i befolkningens alderssammensetning slår ut i kommunenes og fylkeskommunenes prioriteringer mellom sektorer.

Kvalitet

I de senere år har resultatrapportering fra kommuner og fylkeskommuner fått stadig større oppmerksomhet. De årlige kommuneøkonomiproposisjonene gir omfattende informasjon om produksjon, dekningsgrad og ressursinnsats pr. bruker for ulike kommunale og fylkeskommunale tjenester. Resultatrapporteringen gir et godt grunnlag for å vurdere kommunenes og fylkeskommunenes ressursinnsats på ulike tjenesteområder og til dels også produsert mengde. Rapporteringen sier imidlertid mindre om kvaliteten på de tjenestene som produseres, hvilken effekt de har og hvordan brukerne oppfatter tjenestetilbudet. Innenfor helsesektoren rapporteres det f.eks. om antall sykesenger, antall utskrivninger og antall polikliniske konsultasjoner, men dette gir ikke direkte informasjon om effekten på befolkningens helsetilstand.

Det er et generelt problem at det innenfor ulike kommunale og fylkeskommunale sektorer ikke finnes entydige kvalitetsmål som gjør det mulig å slå fast om kvaliteten på tjenesten utvikler seg i positiv eller negativ retning. Den registrering som finnes av data som kan si noe om kvaliteten på tjenesten, er også ofte mangelfull. Det nærmeste man kommer kan derfor være indirekte kvalitetsparametre. I tillegg er det nå på flere områder innenfor helsesektoren utarbeidet spesifikke faglige standarder for kvalitetsutvikling.

For å gi et så komplett bilde som mulig av kvaliteten på den fylkeskommunale tjenesteproduksjonen vil det være behov for både å innta brukernes perspektiv, f.eks. gjennom brukerundersøkelser og å innta et mer faglig ståsted (profesjonelt definert kvalitet). Utvalgets tidsramme har begrenset muligheten for å gå inn i faglige vurderinger av kvaliteten på den fylkeskommunale tjenesteproduksjonen.

Brukerundersøkelser:Brukerundersøkelser kan betraktes som et forsøk på å måle/vurdere produksjonen fra etterspørselssiden. Men brukerundersøkelser har klare begrensninger. I 1997 initierte og finansierte Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi et forskningsprosjekt (Dræge, Løyland og Ringstad, 1997) som bl.a. hadde til hensikt å vurdere metodiske problemer knyttet til bruken av slike undersøkelser.

Mange vil betrakte det som et problem at brukervurderingen er subjektiv. Mål på kommunal eller fylkeskommunal ressursinnsats som dekningsgrader og ressursinnsats pr. bruker, er mer objektive størrelser enn tilfredshet. Den underliggende skepsisen til brukerundersøkelser er trolig knyttet til at de ikke gir noen informasjon om premissene for innbyggernes vurdering av tjenestetilbudet. For det første kjenner vi ikke informasjonsgrunnlaget for vurderingene. I hvilken grad har respondenten informerte og kvalifiserte oppfatninger om tjenestetilbudet? For det andre må vurderingen nødvendigvis bli subjektiv, og de ulike respondentene kan oppfatte spørsmålene og svaralternativene forskjellig. For det tredje kan det være slik at respondenten like gjerne formidler generell misnøye som spesifikk misnøye med det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet. Analysene til Dræge, Løyland og Ringstad indikerer at dette kan være et betydelig problem. Dette kan bety at noen er mer tilfreds enn andre uansett det objektive innholdet de blir spurt om å gi en vurdering av, og at brukerundersøkelser i en viss grad vil fange opp hvor fornøyd eller misfornøyd innbyggerne er generelt sett. Et fjerde poeng kan være at brukerundersøkelser legger for stor vekt på serviceaspektet ved tjenestene. Innen helsetjenester kan det enkelte ganger være vanskelig for pasientene å vurdere utbytte av selve behandlingen, særlig på kort sikt. Vurderingen av tjenesten må følgelig baseres på forhold som ventetid, personalets imøtekommenhet, kommunikasjon med legen og så videre. Slike forhold er selvsagt en viktig del av tjenesten. Poenget er at de kan bli overfokusert i forhold til selve behandlingen.

Gitt at det er metodiske problemer knyttet til brukerundersøkelser, er det viktig å spørre om produksjonen kan måles fra etterspørselssiden på mer objektive måter. I utdanningssektoren er karakterer på standardiserte prøver, videre utdanning og lønn mulige produksjonsmål. Problemet med disse alternativene, bortsatt fra karakterer på standardiserte prøver, er at de først kan observeres lang tid etter at tjenesten er produsert. For de fleste tjenester er det derfor vanskelig å se gode alternativer til brukerundersøkelser for en løpende vurdering av tjenestetilbudet.

Norsk Gallup har siden 1992 gjennomført omfattende undersøkelser av befolkningens tilfredshet med ulike sider ved egen bostedskommune og eget fylke. I undersøkelsen legges det stor vekt på offentlig tjenesteproduksjon. Gallups befolknings- og brukerundersøkelse er den mest omfattende kartlegging som er foretatt av befolkningens tilfredshet med offentlig tjenesteyting, og det er denne undersøkelsen utvalget vil vise til i den sektorvise gjennomgangen. Undersøkelsen gjennomføres som en postal undersøkelse gjennom at et tilfeldig utvalg av innbyggere bosatt i alle landets kommuner får tilsendt samme type skjema. Målgruppen for undersøkelsen er befolkningen over 16 år.

I undersøkelsen gjøres det et skille mellom ikke-bruker og bruker. Det er kun innbyggere som har benyttet en tjeneste i løpet av de 12 siste måneder som regnes som bruker (unntak for barnehage, skole og eldreomsorg, der foresatte eller pårørende gjør vurderingen). Ikke-brukere gis også anledning til å bedømme tjenesten, men da ut fra sitt inntrykk.

8.4.2 Fylkeshelsetjenesten

8.4.2.1 Innledning

En evaluering av fylkeskommunens rolle i forhold til spesialisthelsetjenestene, kan gripes på flere måter. Utvalget vil avgrense seg til å drøfte hvilke av spesialisthelsetjenestens nåværende problemer som kan relateres til at det er fylkeskommunene som er ansvarlige for planlegging, investering og drift av spesialisthelsetjenestene. Problemene som diskuteres blir dermed knyttet til de overordnede, strukturelle forholdene som finansiering og organisering av sykehusdriften. Formålet med en eventuell endring i oppgavefordelingen må være å bedre noen av de forholdene som kritikken retter seg mot. Det blir dermed vesentlig å ha kunnskap om hvilke av disse forholdene som faktisk påvirkes av eierskap, organisering og finansiering.

Utvalget starter med en kort historisk oversikt over utviklingen av eierskap, organisering og finansieringsordninger, deretter følger en vurdering av i hvilken grad sentrale mål for spesialisthelsetjenestene er nådd, til slutt følger en vurdering av fylkeskommunen som sykehuseier. Når det gjelder alternativer til at dagens fylkeskommuner har ansvar for spesialisthelsetjenestene, vil disse bli drøftet videre i kapittel 11.

Bakgrunnen for problemene som blir beskrevet er meget sammensatt. Faktorer som nivået på ressursinnsats, befolkningens forventninger, organisasjon, finansieringsmåte og eierstruktur vil alle spille en rolle. Vår kunnskap er imidlertid mangelfull både om de enkelte faktorenes betydning og om samspillet mellom faktorene. Mangelfull dokumentasjon og kunnskap er en viktig forutsetning for den kampen om virkelighetsforståelsen som foregår i helsepolitikken.

8.4.2.2 Kort om organiseringen av spesialisthelsetjenestene

Fylkeskommunen skal etter lov om spesialisthelsetjenesten av 1999 22 sørge for at befolkningen tilbys somatiske og psykiatriske spesialisthelsetjenester i og utenfor institusjon, medisinsk laboratorie- og røntgentjeneste, ambulansetjeneste med bil og båt, og medisinsk nødmeldetjeneste. Fylkeskommunen skal videre sørge for at befolkningens behov for øyeblikkelig hjelp blir dekket. Oppgavene kan løses av fylkeskommunen selv, eller ved at fylkeskommunen inngår avtale med andre tjenesteytere. Selv om formuleringene i spesialisthelsetjenesteloven avviker fra formuleringene i tidligere lover på dette feltet (sykehusloven og psykiatriloven) er fylkeskommunens rolle i helsepolitikken i prinsippet uendret: Fylkeskommunen er det folkevalgte nivå som har det løpende ansvar for iverksettingen av nasjonale mål knyttet til somatiske og psykiatriske spesialisthelsetjenester.

Slik har det ikke alltid vært. Frem til 1969 var eierskapet til sykehusene fordelt på flere: staten, større kommuner, fylker og private organisasjoner. Etter 1969 har fylkeskommunene stått som eiere av de offentlige sykehusene (unntakene er Rikshospitalet og enkelte statlige spesialsykehus som alle eies av staten) 23. Private sykehus er etterhvert inkludert i fylkeskommunenes og regionenes helseplaner og i høy grad finansiert over offentlige budsjetter. Det finnes flere typer av sykehus: lokalsykehus som foretar enklere diagnostisering og behandlinger, sentralsykehus som på mange områder er høyt spesialiserte og regionsykehusene som er høyspesialiserte enheter som også driver forskning og undervisning. Fra midten av 1970-årene har en ønsket å integrere sykehusene innenfor fem helseregioner, jf. St.meld. nr. 9 (1974-75) Sykehusutbygging mv. i et regionalisert helsevesen. Gjennom samarbeid om pasientbehandlingen har intensjonen vært å bedre utnyttelsen av kompetanse og investeringer i sykehusene. Fylkeskommunene inngår også avtaler med private spesialister.

I løpet av 1990-tallet har ulike problemstillinger knyttet til eierskap, organisering, styring og finansiering av sykehussektoren blitt vurdert. St.meld. nr. 24 (1996-97) Tilgjengelighet og faglighetble lagt frem på bakgrunn av Hellandsvikutvalgets innstilling (NOU 1996:5 Hvem skal eie sykehusene?). I følge regjeringen var hovedproblemet for spesialisthelsetjenesten på det tidspunkt meldingen ble lagt frem, at spesialisthelsetjenesten var organisert slik at personell og utstyr langt fra kom til sin rett. Stortingsmeldingen drøftet ulike virkemidler for fremtidig styring og eierskap av spesialisthelsetjenesten, med hovedvekt på sykehusstrukturen. Det ble lagt til grunn at prinsippene for overordnet organisering og styring også skulle gjelde spesialisthelsetjenesten innen psykiatrien. De tre modellene Hellandsvikutvalget hadde utredet nærmere var: 1) Regionalisert sykehusvesen med fylkeskommunene som eiere – løst formalisert regionalt samarbeid, 2) Formalisert interfylkeskommunalt samarbeid – interkommunalt selskap og 3) Regionalisert sykehusvesen med staten som eier. Sosial- og helsedepartementet anså ingen av Hellandsvikutvalgets tre modeller fullt ut å løse problemene i spesialisthelsetjenesten. Med utgangspunkt i Hellandsvikutvalgets modeller, senere endringer i finansieringen og utviklingen i andre land, foreslo departementet en fjerde modell for bedre styring av spesialisthelsetjenesten. Modellen forutsatte en formalisering av de regionale helseutvalgene. Helseutvalgene ble politiske organer med egne sekretariat og selvstendig ansvar for å utarbeide regionale helseplaner. Statlig styring skulle sikres gjennom statlig godkjenning av helseplanene og rapportering om gjennomføring av planene. Departementets vurdering var samtidig at hvem som eier sykehusene, var mindre sentralt i denne sammenhengen. Fremfor å foreta en omfattende organisatorisk endring, så departementet det derfor som hensiktsmessig å ta i bruk nye styringsvirkemidler. Stortinget ga sin tilslutning til regjeringens modell for organisering og styring av sykehusene, jf. Innst. S. nr. 237 (1996-97).

Finansieringen av sykehusene er betydelig endret i den perioden fylkeskommunene har hatt ansvaret for sykehusene. I 1970-årene fikk fylkeskommunene refundert 50-75 prosent av driftsutgiftene pr. liggedag (kurdøgn). I perioden 1980-1997 var fylkeskommunenes spesialisthelsetjeneste rammefinansiert fra staten. Fylkeskommunene benyttet også rammeoverføringer overfor sykehusene. Fra 1. juli 1997 er det innført såkalt innsatsstyrt finansiering (ISF) av somatiske sykehus. ISF innebærer at deler av utgiftene til fylkeskommunenes behandling av inneliggende pasienter refunderes av staten. Den statlige refusjonssatsen til fylkeskommunene ble i utgangspunktet satt til 30 prosent av DRG-prisen 24, fra 1. januar 1998 ble refusjonssatsen hevet til 45 prosent, og fra 1. januar 1999 ble refusjonssatsen hevet til 50 prosent av DRG-pris. Øvrige kostnader ved behandlingen av inneliggende pasienter dekkes av fylkeskommunenes frie inntekter. Det var Stortingets og Sosial- og helsedepartementets intensjon at fylkeskommunene skulle videreføre refusjonene til sykehusene slik at fylkeskommunenes budsjett eller avtaler med sykehusene fikk et element av aktivitetsbasert finansiering. I 2000 benytter alle fylkeskommuner aktivitetsbaserte budsjett eller avtaler med sykehusene.

I 1998 satte regjeringen ned et utvalg for å vurdere sykehusenes tilknytningsformer (Sørensen-utvalget). Med tilknytningsform menes måten en virksomhet er knyttet til de politiske myndigheter på. Utvalget vurderte både fylkeskommunale og statlige sykehus. Utvalgets konklusjoner (jf. NOU 1999:15 Hvor nært skal det være?) var at det er behov for å klargjøre statens og fylkeskommunenes roller som myndighetsutøvere, som eiere og som oppdragsgivere for de offentlige sykehusene. Utvalget mente videre at både stat og fylkeskommune må stå fritt i valg av tilknytningsform. Et bredt flertall i utvalget mente at kommunale selskap og statsforetaket er egnede tilknytningsformer for offentlige sykehus fordi denne organisasjonsformen markerer at sykehusene forblir offentlig eide, samtidig som sykehusledelsens selvstendighet og ansvar for den daglige driften understrekes.

8.4.2.3 Hva er målene for fylkeshelsetjenesten, og i hvilken grad er målene nådd?

Hvilke av problemene i helsetjenesten kan relateres til det fylkeskommunale ansvar og den fylkeskommunale utøvelse av styring? For å besvare spørsmålet har utvalget valgt å ta utgangspunkt i sentrale mål for spesialisthelsetjenestene og vurdere i hvilken grad disse er nådd. Målene for spesialisthelsetjenestene har ikke vært konstante over tid. Rettferdig fordeling, likeverdig behandling, høy kvalitet, god service og effektiv ressursutnyttelse har vært gjennomgående målsettinger for spesialisthelsetjenesten over en lengre periode. De siste årene har en i tillegg utviklet mål om kortere ventetider til behandling, valgfrihet for pasientene, rett til fornyet vurdering, og sterkere formalisert klagerett (lov om pasientrettigheter). Av de mange målene for spesialisthelsetjenestene, vil utvalget særlig diskutere hvordan fylkeskommunene bidrar til å nå de følgende:

• Lik tilgjengelighet til spesialisthelsetjenester

• Høy faglig kvalitet og høy pasienttilfredshet

• Høy produktivitet og kostnadseffektivitet

• Ønsket nivå på drift og investeringer - kostnadskontroll

Avgrensningen er gjort fordi det særlig er disse målene vi antar kan påvirkes av oppgavefordelingen mellom styringsnivåene og av antall styringsnivåer, og som det samtidig er mulig å skaffe opplysninger om på nåværende tidspunkt. Det vil være av stor interesse også å studere hvordan det regionale helseplanarbeidet utvikler seg og om pasientenes rett til valg av sykehus på en god måte kan gjennomføres innenfor dagens styringsmodell. Dette er imidlertid områder der det i dag finnes lite eller ingen data. Noen momenter berøres likevel i kapittel 11, der utvalget drøfter ulike løsningsmodeller for det regionale nivået.

Lik tilgjengelighet til spesialisthelsetjenester

Det har skjedd en betydelig økning i fylkeskommunenes ressursbruk til spesialisthelsetjenester i løpet av 1990-årene. Bruttoutgiftene til somatiske helsetjenester økte med nær 1 000 kroner pr. innbygger fra om lag 5 000 kroner pr. innbygger i 1991 til om lag 6 300 kroner pr. innbygger i 1999 (1995-kroner). På samme måte finner man en sterk økning i utgiftene til psykiatri. I følge SAMDATA Psykiatri 1998 var utgiftene til pasientbehandling i 1991 i gjennomsnitt kr 1 495 pr. voksen innbygger. I 1997 hadde utgiftene økt til kr 1 627. Utgiftene er målt i faste priser. Det har følgelig vært en realvekst på 8,8 prosent i perioden. Både for somatikk og psykiatri har veksten vært sterkest i perioden etter 1995.

En overordnet målsetting for helsepolitikken er å sikre befolkning god og rimelig lik tilgang på helse- og omsorgstjenester uavhengig av bosted. Utvalget vil vurdere om denne målsettingen er nådd utfra tre forhold:

• om det eksisterer variasjoner i ressursbruken i helsesektoren mellom fylkeskommunene,

• om det er variasjoner i ventetider til behandling og garantibrudd i forhold til ventetidsgarantien mellom fylkeskommunene, og

• om det eksisterer variasjoner i tilgangen til høyt spesialiserte helsetjenester (f.eks. regionsykehusfunksjoner) mellom fylkeskommunene (gjestepasientproblemet).

Ressursbruk: Figur 8.8 viser variasjoner i fylkeskommunenes driftsutgifter til somatiske helsetjenester pr. innbygger og "frie inntekter" pr. innbygger i 1995.

Figur 8.8 viser til dels store variasjoner i fylkeskommunenes utgifter til somatiske helsetjenester. Det benyttes minst ressurser pr. innbygger i Akershus, mest ressurser pr. innbygger i Oslo, Sogn og Fjordane og de tre nordligste fylkene. Ressursbruken gjenspeiles i befolkningens bruk av sykehustjenester. Tall fra 1998 (SAMDATA Sykehus 3/1999) viser at befolkningen i Sogn og Fjordane hadde flest sykehusopphold (187 innleggelser pr. 1 000 innbyggere), mens befolkningen i Akershus hadde færrest (133 pr. 1 000 innbyggere).

Hva forklarer variasjonene? I SAMDATA sykehus 1/1998 har man sett nærmere på variasjoner i fylkeskommunenes utgifter til sykehustjenester. Det vises i den forbindelse til studier som har gitt god kunnskap om hvilke faktorer som synes å påvirke fylkeskommunenes utgifter til sykehustjenester:

• For det første er det en sterk positiv sammenheng mellom fylkeskommunenes frie inntekter, dvs. summen av rammeoverføringer og skatter, og utgifter til sykehustjenester, jf. figur 8.8.

• For det andre er det en viss sammenheng mellom variable som antas å påvirke sykeligheten, i første rekke alder, og utgifter til sykehustjenester.

• Derimot viser ikke analysene av fylkeskommunenes utgifter til somatiske helsetjenester stabile effekter av spredtbygdhet.

Det er også betydelige fylkesvise forskjeller i befolkningens bruk av psykiatriske helsetjenester. Figur 8.9 viser dekningen i døgnplasser etter institusjonstype og tilknytningsfylke.

De observerte forskjeller i befolkningens bruk av psykiatriske døgninstitusjoner kunne skyldes at fylkene enten satser på døgnbehandling eller poliklinisk virksomhet. Dette er ikke tilfelle. Tendensen er heller at fylker med mange døgnopphold også gjennomgående har mange polikliniske behandlingssekvenser i forhold til innbyggertallet. Det skjer altså ingen substituering mellom de to behandlingsformene på fylkesnivå. Fordi psykiatritjenesten inngår i et komplekst samspill med andre tjenestetilbud på andre nivåer, er det imidlertid behov for bedre data bl.a. om virksomheten innen 1. linjetjenesten for å kunne gi mer fyllestgjørende svar på i hvilken grad helsepolitiske målsettinger om likhet i tilgjengelighet er nådd.

Hva forklarer så variasjoner i tilbud innen psykiatrien? Hope og Rønningen (1998) finner at inntektsvariasjoner og alderssammensetning er de viktigste faktorene for å forklare variasjoner i fylkeskommunenes utgiftsnivå både når det gjelder somatiske og psykiatriske helsetjenester. Hope og Rønningen er også den eneste nyere analyse av effekter av variasjoner i politiske partiers styrke på fylkeskommunale prioriteringer. Som i liknende analyser på kommunenivå er effektene av partisammensetning svake. De finner imidlertid at det er positiv sammenheng mellom andel av representanter fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstre og Rød Valgallianse i fylkestingene og utgifter til psykiatri, mens partienes styrke ikke påvirker innsatsen til somatiske helsetjenester. Det er også tegn på at mindretalls, koallisjonsstyrer bruker mer penger til somatisk sektor enn ett-parti flertallsstyrer.

Ventetider og garantibrudd:Få områder har vært omfattet av så stor helsepolitisk oppmerksomhet som utviklingen i ventelister og ventetider. Kvaliteten på ventelistedata har imidlertid vært dårlig slik at det er vanskelig å vurdere utviklingen i ventetider over en lengre periode. Samtidig som man fra 1. juli 1997 la om finansieringssystemet ble 6-måneders garantien erstattet av en 3-måneders behandlingsgaranti. Denne hadde tre formål: For det første skulle den bidra til å redusere ventetidene for garantipasientene. I hovedsak skulle dette skje gjennom klarere og strengere retningslinjer for å få tildelt garanti. For det andre skulle den bidra til å øke kapasitetsutnyttelsen i sektoren. Ved å gi pasientene en behandlingsgaranti ble fylkeskommunene pålagt å sende pasientene ut av fylket i de tilfeller hvor de selv ikke hadde ledig kapasitet. For det tredje skulle behandlingsgarantien bidra til å sikre en riktigere prioritering av pasientene gjennom å gi klarere retningslinjer for hvilke typer pasienter som ble omfattet av garantiordningen. Det ligger også i den eksisterende forskriften om ventetidsgaranti et betydelig skjønn, men en antar at kriteriene for garantitildeling er noe mer ensartet enn tidligere og at registreringene av ventetider har noe bedre kvalitet enn før.

Ventetider vil avhenge av tre forhold; behandlingskapasitet, henvisningspraksis og prioriteringer mellom pasientgrupper. Det er foreløpig ikke gjort systematiske analyser av hvilke effekter hver enkelt av disse faktorene har på ventetidene. Det eksisterer derimot noe beskrivende statistikk. I følge SAMDATA Sykehus 3/99 falt ventetiden for pasienter som ventet på innleggelse ved sengeavdelingene noe gjennom 1998, men steg igjen i første tertial 1999. Samme bilde gjaldt for poliklinikkene, mens ventetiden for dagbehandling falt kraftig fra første til andre tertial 1998, for så å holde seg stabil. Median ventetid 25 for innleggelse ved sykehus for garantipasienter var omlag fire uker. For pasienter som ventet på innleggelse og ikke hadde behandlingsgaranti, steg ventetiden kraftig gjennom hele 1998, men flatet ut ved inngangen til 1999. Pasienter uten behandlingsgaranti måtte vente mer enn 3 ganger så lenge som pasienter med garanti. For poliklinikkene var det mer stabilt, og forskjellene langt mindre. Mens median ventetid til poliklinikkene var rundt 4 uker med garanti, var den rundt 6 uker uten garanti. Det har dermed ikke vært noen utvikling i retning av generelt kortere ventetider de siste årene.

Garantibruddene omfatter etter 1. juli 1997 de av pasientene på venteliste som på et gitt tidspunkt har ventet lenger enn tre måneder. Det er viktig å presisere at antall garantibrudd ikke er noen entydig indikator på hvor godt sykehusene overholder ventetidsgarantien. Bl.a. vil en mer restriktiv tildeling av garanti trekke i retning av at antallet garantibrudd reduseres. Antallet garantibrudd ble redusert kraftig i perioden 1997-1999. For innleggelser utgjorde også garantibruddene en stadig mindre del av ventelisten. Mens vel 8,6 prosent av de som ventet på innleggelse ved utgangen av 1997 var garantibrudd, var tilsvarende andel ved utgangen av april 1999 4,5 prosent, senere er andelen redusert ytterligere.

Det er store fylkesvise variasjoner i ventetider. Det er positiv sammenheng mellom andelen pasienter som får behandlingsgaranti og ventetiden for garantipasienter. Jo flere pasienter som får tildelt behandlingsgaranti, jo lengre må de vente. I følge SAMDATA Sykehus 3/99 var median ventetid for garantipasientene i 1998 i Sogn og Fjordane under to uker, i Nord Trøndelag var den åtte uker. I Troms var median ventetid for pasienter uten garanti vel en måned, i Østfold var den 3,5 måned. I Aust-Agder ventet pasienter som ikke hadde behandlingsgaranti kortere enn pasienter som hadde garanti, mens ventetiden for garantipasienter i Nord-Trøndelag var høyere enn ventetiden for pasienter uten garanti i begge Agderfylkene, Finnmark og Troms. Det er dermed ikke slik at lang ventetid for garantipasienter reflekterer en generelt vanskelig kapasitetssituasjon.

Tilgang til høyt spesialiserte helsetjenester (regionsykehusfunksjoner):Den geografiske lokaliseringen av høyt spesialiserte helsetjenester kan påvirke tilbudet til pasientene. Flere eksempler på dette er referert i NOU 1997:20 Omsorg og kunnskap" Norsk kreftplan. Her refereres det eksempel på variasjoner i stråleterapitilbudet hentet fra Det Norske Radiumhospital i tre tidsperioder fra 1985 til og med 1995. Antall behandlingsserier som andel av kreftinsidensen 26 i siste tidsperiode varierer fra 42 prosent til knapt 25 prosent innen samme helseregion. Det samme mønsteret kan ses i antall behandlingsserier ved brystkreft. Antatt behov ved brystkreft er beregnet til 133 prosent av insidensen. (Mange pasienter trenger flere behandlingsserier, derfor blir antatt behov i forhold til insidens over 100 prosent). For pasienter som er bosatt i Akershus, er prosentandelen 73, mens den er bare 37 i Vest-Agder. Det samme mønsteret ser man også for prostatakreft.

I utredningen forklares variasjonene i tilgang i første rekke med variasjoner i reiseavstander (korte reiseavstander gir muligheter for dagkirurgisk behandling), mens det ikke er dokumentert at variasjonene har sin årsak i gjestepasientordningen og variasjoner i fylkeskommunenes økonomi. Det foreligger imidlertid ikke spesifikke studier av det siste forholdet.

Oppsummering: Det har vært sterk vekst i utgiftene til fylkeskommunenes spesialisthelsetjenester i siste halvdel av 1990-årene etter en periode med relativt lav vekst først på 1990-tallet. Det er til dels store forskjeller mellom fylkeskommunene når det gjelder ressursbruk og flere studier viser at dette slår ut i variasjoner i tjenestetilbudet. Det er også variasjoner i ventetider, garantitildelinger og antall garantibrudd mellom fylkene. Årsaken her ligger primært i ulik utøvelse av medisinsk praksis. Det er videre dokumentert ulikheter i tilgangen til høyspesialiserte helsetjenester (regionsykehustjenester). Det er uklart om dette har sin årsak i gjestepasientsystemet som eksisterer mellom fylkeskommunene eller om det kun kan tilbakeføres til variasjoner i reiseavstander. Utvalget kommer tilbake til en vurdering av disse forholdene avslutningsvis i kapitlet.

Høy faglig kvalitet og høy pasienttilfredshet

Det er i dag ikke full enighet om hvordan kvalitet på medisinsk behandling ved sykehusene skal operasjonaliseres og måles, og det foreligger lite systematisk registrering av data som kan beskrive kvaliteten. Et skille som er i ferd med å etablere seg i litteraturen om kvalitet, er skillet mellom profesjonelt definert kvalitet (faglig kvalitet) og pasienterfart kvalitet (pasienttilfredshet). Profesjonelt definert kvalitet knyttes bl.a. til hensiktsmessighet av innleggelser, omfang av sykehusrelaterte infeksjoner, kriterier for utskrivning, andel reinnleggelser og overlevelse, mens pasienterfart kvalitet defineres ved tilfredshet ved helsetilbudet og helserelatert livskvalitet.

Faglig kvalitet: Det foreligger få internasjonale studier av faglig kvalitet på helsetjenester der Norge er med. På de områder der slike studier eksisterer (f.eks. når det gjelder overlevelse ved brystkreft hos kvinner) er konklusjonene at kvaliteten på norske helsetjenester er høy. Dette er også den generelle konklusjonen i OECD-studien av norsk helsevesen fra 1998 27.

Det er ikke enighet om at det eksisterer større variasjon i kvalitet mellom sykehusene. En studie fra HELTEF viser visse variasjoner i dødelighet ved norske sykehus for fem utvalgte diagnoserelaterte grupper (Guldvog og Kopjar 1999). En nyere og noe mer omfattende studie fra SINTEF Unimed konkluderer imidlertid motsatt og finner ingen større variasjoner (Forsmo, Loeb og Piene 1999).

Ser vi på utviklingen i kvalitet over tid foreligger kun indirekte kvalitetsparametre som f.eks. antall klagesaker og reinnleggelser. St.meld. nr. 24 (1996-97) ga følgende beskrivelse av de indirekte kvalitetsparametrene:

• Norsk Pasientskadeerstatning mottar stadig flere søknader om erstatning for feilbehandling. Det kan skyldes at flere fylker har opprettet eget pasientombud og at ordningen er blitt bedre kjent, men kan også skyldes at det begås flere feil enn før.

• Antall reinnleggelser for øyeblikkelig hjelp, særlig av eldre, har økt de siste årene. Det kan bl.a. skyldes at flere som burde vært innlagt etter venteliste, må innlegges før tiden fordi tilstanden forverres, og at pasienter som ikke får plass på sykehjem, må legges inn på sykehus i stedet. Men det kan også skyldes at behandling eller oppfølging er blitt dårligere, slik at flere må behandles på ny – det vil si en kvalitetssvikt.

• Liggetiden er blitt kortere for hvert behandlingsopphold. Det kan skyldes at behandling gjennomføres raskere og skånsommere, slik at sykdommen leges raskere. Men det kan også skyldes at pasientene skrives ut før helse og krefter er gjenvunnet slik at noe av nytten ved behandlingen går tapt. De siste årene har antallet gjeninnleggelser økt i takt med at liggetiden i sykehusene er blitt kortere. Av SAMDATA sykehus 1/98 fremgår det at gjeninnleggelser i somatiske sykehus for øyeblikkelig hjelp økte fra 6,3 prosent i 1991 til 7,8 prosent i 1997, mens gjeninnleggelser for planlagte behandlinger sank fra 4 prosent til 3,5 prosent i samme periode.

Pasienttilfredshet: For pasientene representerer helsetjenesten en trygghet for at de kan bli tatt vare på ved sykdom, skader eller andre helsemessige behov. For at denne tryggheten ikke skal bli uthult, må pasienten oppleve helsetjenesten som tilgjengelig, og at kvalitet og servicenivå er tilfredsstillende. Det er også viktig at pasienter gis reell medbestemmelse i den behandling de får på sykehuset. Behovene for helsetjenester, og pasientenes krav til tjenesten, vil endres med tiden. Det er derfor viktig at sykehusene fanger opp de endrede behov og krav, og omsetter dette i en kontinuerlig forbedring av de tjenester som tilbys.

Det er gjort flere undersøkelser av pasienttilfredshet, både på avdelingsnivå innenfor et sykehus, på enkeltsykehus og på nasjonalt nivå. Undersøkelsene gir inntrykk av at de aller fleste pasientene er godt eller meget godt fornøyd med den behandlingen de har fått ved sykehuset. Konkret svarte 53 prosent av brukerne av sykehustjenester i Gallups bruker- og befolkningsundersøkelse for 1998 at de var svært/meget fornøyd med tjenesten de hadde fått. 27 prosent svarte at de var noe fornøyd, mens 13 prosent svarte at de var noe misfornøyd og 8 prosent svarte at de var svært/meget misfornøyd. Dersom vi ser på utviklingen i brukertilfredshet fra 1995 til 1998, viser Gallups årlige undersøkelser at andelen som er henholdsvis fornøyd og misfornøyd har holdt seg meget stabil over tid.

Også personer som ikke har vært brukere av sykehustjenester de siste 12 måneder har gitt sin vurdering av sykehus i Gallups undersøkelse. Det er flere som er misfornøyde med tilbudet blant dem som ikke har vært brukere enn blant dem som har vært brukere av sykehustjenester. Av ikke-brukerne var det i undersøkelsen for 1998 9 prosent som var svært/meget misfornøyd, 21 prosent som var noe misfornøyd, 40 prosent som var noe fornøyd og 31 prosent som var svært/meget fornøyd. Dette kan tyde på at sykehustjenestene generelt sett har et image problem blant innbyggerne. Det er kanskje ikke så uventet når undersøkelser (Langset, 1998) viser at mediaomtalen av fylkeskommunale ansvarsområder i stor grad er dominert av oppslag om helse- og sykehusforvaltningen – oppslag som oftest er preget av et høyt ”støynivå” og dramatiske overskrifter. Videre er det klart at sykehustjenester er et knapphetsgode. Hvilket selvsagt kan bety at de som ikke har vært brukere av sykehustjenester de siste 12 månedene er mer misfornøyd enn brukerne nettopp fordi de ikke har sluppet til.

Studier som går inn i mer detaljerte forhold, viser imidlertid at også pasienter som uttrykker generell tilfredshet, kan være misfornøyde med sider av sykehusoppholdet. I Gallups undersøkelse er brukerne av sykehustjenester i tillegg til å gi en helhetlig vurdering, bedt om å vurdere 15 mer detaljerte forhold knyttet til tjenesten. Resultatene er vist i figur 8.10.

Kilde: Gallup AS

Av figur 8.10 fremgår det at brukerne var mest fornøyd med de ansattes faglige dyktighet, respektfull behandling, det at personalet snakker et forståelig språk og de ansattes serviceinnstilling. Brukerne var minst fornøyd med valgmuligheter med hensyn til sykehus og ventetid for å få behandling. Videre var brukerne misfornøyd med at de må forholde seg til et uforholdsmessig stort antall personer – noe som bl.a. medfører at det er uklart for pasienten hvem som har det helhetlige ansvaret.

Forklaringer og oppsummering: Hva forklarer variasjoner i kvalitet? Her er det spedt med analyser, men to typer av argumenter benyttes. Dagens sykehusstruktur er formet av industrialiseringen, tidligere tiders bosettingsmønster, kommunikasjonsforhold, behandlingsformer og sykdomspanorama. Sykehusstrukturen er svært ulik fra fylke til fylke, med mange små lokalsykehus i enkelte distrikter. Når alle sykehus skal dekke mange spesialiteter, blir kvaliteten på tjenestene flere steder for dårlig fordi personalet ikke får tilstrekkelig trening. Mangelen på kvalifisert personell medfører i tillegg rekrutteringsproblemer, spesielt ved mindre sykehus. Et tredje moment er at spredning av kompetansen gir små muligheter for forskning og utviklingsarbeid. På den andre siden bidrar de små lokalsykehusene til at pasienter på mindre steder føler trygghet som følge av nærhet til institusjonene. Det som kanskje gir lav kvalitet målt etter kriterier for profesjonelt definert kvalitet kan derfor gi høy kvalitet målt etter kriterier for pasienterfart kvalitet.

Produktivitet og kostnadseffektivitet

Høy produktivitet og kostnadseffektivitet innebærer fravær av sløsing med innsatsfaktorer, og at innsatsfaktorene benyttes på den best mulige måte, gitt den pris de har. Kostnadseffektiv produksjon betyr med andre ord at det ikke er mulig å redusere kostnadene uten å redusere produksjonen, eller at det ikke er mulig å øke produksjonen uten høyere kostnader. I prinsippet er det liten uenighet om ønskeligheten av høy kostnadseffektivitet i offentlig tjenesteproduksjon.

I effektivitetsanalyser av helsesektoren benyttes ulike metoder og ulike begreper. Dessverre er det, verken i norsk eller i engelskspråklig litteratur, noen entydig terminologi. Ved analysene av effektene av innsatsstyrt finansiering (ISF), er det utviklet flere typer av produktivitets- og effektivitetsmål (Hagen, Magnussen og Iversen, 2000):

• Total arbeidsproduktivitet viser forholdet mellom innsatsfaktorer målt ved legeårsverk, andre årsverk i sykehusene og medisinske forbruksutgifter på den ene siden og produksjon målt ved inneliggende pasienter korrigert for pasienttyngde (DRG-poeng) og langtidsliggedager og polikliniske konsultasjoner på den andre siden.

• Legeproduktivitet viser forholdet mellom legeårsverk og medisinske forbruksutgifter på den ene siden og produksjon målt ved inneliggende pasienter korrigert for pasienttyngde (DRG-poeng) og langtidsliggedager og polikliniske konsultasjoner på den andre siden.

• Kostnadseffektivitet viser forholdet mellom driftsutgifter på den ene siden og inneliggende pasienter korrigert for pasienttyngde (DRG-poeng) og langtidsliggedager og polikliniske konsultasjoner på den andre siden.

Denne analysen viser følgende hovedresultater:

• Det synes som den totale arbeidsproduktiviteten i den perioden som er analysert (1992-1998) har vært relativt stabil, men med en svak økning i 1997 og 1998. Oppfølgende analyser viser at denne økningen kan relateres til innføring av innsatsstyrt finansiering (ISF).

• Legeproduktiviteten ser ut til å falle i perioden, men størrelsen på fallet i legeproduktivitet avhenger av hvilke forutsetninger som gjøres om forholdet mellom poliklinisk aktivitet og aktivitet ved sengeavdelingene. ISF har også her hatt en positiv effekt, men ikke sterk nok til å hindre fall i legeproduktiviteten også i 1997 og 1998.

• Utviklingen i kostnadseffektivitet følger i stor grad utviklingen i total arbeidsproduktivitet frem til 1995. Fra 1995 til 1997 øker imidlertid kostnadsnivået kraftig, og bidrar til at det for perioden samlet er en negativ utvikling i kostnadseffektivitet. Den negative utviklingen i kostnadseffektivitet er primært knyttet til at lønnsveksten i sektoren har vært høyere enn den prisveksten som er benyttet i deflatering av kostnadstallene.

Det er videre vist at det er nære sammenhenger mellom nivået på fylkeskommunenes inntekter, størrelsen på sykehusenes budsjetter og sykehusenes produktivitet og kostnader, på en slik måte at fylkeskommuner med høye inntekter gir sine sykehus høye budsjetter, og at høye budsjetter samvarierer med lav kostnadseffektivitet. Årsakssammenhengen mellom kostnadseffektivitet og budsjettstørrelse er imidlertid vanskelig å klargjøre. En studie utført ved Rogalandsforskning (Opedal 2000) tyder på at fylkeskommunene gir sykehusene tilnærmet full kompensasjon for en økning i relative kostnader ved fastsettelse av budsjett. Slik kompensasjon hevdes i studien å minske fokuset på kostnadsutviklingen ved sykehusene, samt redusere presset på dem for å bedre effektiviteten. På denne måten skapes det også inntrykk av at fylkeskommunen belønner de dyreste og straffer de billigste sykehusene.

Ønsket nivå på drift og investeringer - kostnadskontroll

Et grunnleggende argument for bruk av kommuner og fylkeskommuner for å iverksette nasjonal politikk, er at det gir muligheter for lokal tilpasning av tjenesteomfanget - høy prioriteringseffektivitet (jf. diskusjonen i kapittel 5). Et tilleggsargument for at fylkeskommunene er ansvarlige for sentrale velferdstjenester som spesialisthelsetjenesten, videregående opplæring og kollektivtransport, er at dette gir god kostnadskontroll og lav vekst i deler av offentlige utgifter. Det siste kan oppnås ved at staten lar fylkeskommunene prioritere mellom sentrale velferdstjenester innenfor en gitt økonomisk ramme, slik tilfellet har vært i lange perioder på 1980- og 1990-tallet. I fortsettelsen drøftes først om fylkeskommunene har maktet å realisere et ønsket nivå på drift og investeringer innen helsesektoren, deretter i hvilken grad fylkeskommunalt ansvar for denne tjenesten kan sies å bidra til kostnadskontroll og lav vekst i offentlige utgifter.

Ønsket nivå på driftsutgifter: Staten innførte rammefinansiering av fylkeskommunenes institusjonshelsetjeneste i 1980. I perioden 1980-1990 var det relativt jevn vekst i fylkeskommunenes bevilgninger til spesialisthelsetjenestene. I første halvdel av 1990-årene var imidlertid veksten lav samtidig som det var betydelig politisk oppmerksomhet rundt økende køer og lange ventetider. Veksten i bevilgningene økte igjen fra 1995-96. Hva var årsakene til at fylkeskommunene i perioden først på 1990-tallet ikke prioriterte spesialisthelsetjenestene?

En analyse viser at fylkespolitikerne i denne perioden faktisk ønsket å satse på sykehusene, men ikke fikk realisert sine ønsker. Årsaken til dette lå i hovedsak utenfor fylkeskommunenes kontroll og hadde sin bakgrunn i statlige bindinger på fylkeskommunenes økonomiske prioriteringer gjennom innføringen av Reform 94 innenfor videregående opplæring.

Ønsket nivå på investeringer: Det foreligger få oversikter som viser hvor store investeringer sykehussektoren har foretatt i medisinsk teknisk utstyr og bygningsmasse. Gjennom SAMDATA-rapporteringen fremgår det at utgifter i de somatiske sykehusene til utstyr og vedlikehold er gått ned fra 715 mill. kroner i 1994 til 611 mill. kroner i 1996 i løpende priser. Som andel av sykehusenes brutto driftsutgifter er dette en nedgang fra 3,7 prosent i 1994 til 2,7 prosent i 1996. Det finnes ikke en tilsvarende oversikt over utstyrsinvesteringer til sykehus i fylkeskommunenes kapitalregnskaper. Ser man på endringene fra 1995 til 1996, viser tall fra SAMDATA-undersøkelsen for 1996 at utstyr og vedlikehold er eneste utgiftskategori som viser en nedgang på sykehusene. Mens lønnsutgifter økte med 6,9 prosent korrigert for prisstigning og andre driftsutgifter økte med 10,2 prosent, viste utstyr/vedlikehold en realnedgang på 4,4 prosent. Det er usikkert om hele eller deler av denne nedgangen skyldes endringer i regnskapspraksis.

Sosial- og helsedepartementet hentet i forbindelse med utarbeidelsen av St.prp. nr. 61 (1997-98) Om Nasjonal kreftplan og plan for utstyrsinvesteringer ved norske sykehus inn budsjettall for 1998 og økonomiplantall for 1998-2001 fra 10 av de mest folkerike fylkene for å anslå nivået på de samlede investeringer i utstyr ved fylkeskommunale sykehus. Disse tyder på at samlede investeringer i utstyr ved fylkeskommunale sykehus på landsbasis ligger på omlag 5-600 mill. kroner årlig. Det samlede investeringsnivået i fylkeskommunal sektor, inkl. Oslo, ligger på anslagsvis 4,5 mrd. kroner. Utstyrsinvesteringer i sykehus utgjør dermed ca. 13 prosent av fylkeskommunenes samlede investeringer. Til sammenligning står somatiske spesialisttjenester for omlag 35 prosent av fylkeskommunens samlede netto driftsutgifter.

Alle fylkeskommunene som var med i undersøkelsen understreket at investeringsbehovet var betydelig og at mangel på utstyr og foreldet medisinsk teknisk utstyr er en årsak til dårlig effektivitet og kvalitet i pasientbehandlingen ved:

• å begrense sykehusenes behandlingskapasitet og derved legge begrensninger på avviklingen av ventelister

• å begrense regionsykehusenes muligheter til å innfri forventninger knyttet til universitetsklinikkfunksjonen

• å berøre pasientsikkerheten, særlig ved bruk av gammelt utstyr i risikoutsatte prosedyrer.

I NOU 1997:2 Pasienten først" Ledelse og organisering i sykehus (Steine-utvalget) pekes det på behovet for å oppgradere de kontorfaglige støttefunksjoner og IT-løsninger i sykehus. Ett av forslagene i denne utredningen var en betydelig økonomisk satsing på å oppgradere de kontorfaglige støttefunksjonene og IT-løsningene i sykehusene over en 2-3 års periode i størrelsesorden 1 000 mill. kroner. Begrunnelsen for forslaget var først og fremst å frigjøre arbeidstid for helsepersonell for å kunne øke tiden til pasientbehandling og derved behandle flere pasienter.

Mangelfulle investeringer i utstyr har antagelig vært et problem i lengre tid og årsaksforholdene er sammensatte. Departementet peker i St.prp. nr. 61 (1997-98) på flere mulige forklaringsfaktorer:

• anstrengt fylkeskommunal økonomi har ført til at utstyrsinvesteringer nedprioriteres

• ny teknologi øker investeringsbehovet

• budsjett- og regnskapssystemene i kommunesektoren leder til for lave utstyrsinvesteringer (kontantprinsippet)

• sykehusstrukturen med mange små sykehus fører til at utstyrsinvesteringene spres på mange enheter.

Kontroll med utgiftsveksten: Flere faktorer, bl.a. den medisinske utviklingen og den demografiske utviklingen med et økende antall eldre, har medført et sterkt utgiftspress på spesialisthelsetjenestene. Det er mye som taler for at en modell som kombinerer fylkeskommunalt ansvar for spesialisthelsetjenestene med statlig rammefinansiering av fylkeskommunene har bidratt å dempe den samlede utgiftsveksten i sektoren.

For det første medfører modellen at det ikke blir en direkte kobling mellom bevilgningsvedtak i Stortinget og hvilke ressurser som faktisk stilles til disposisjon for sykehusene. Den fylkeskommunale helsesektoren har vært finansiert både med fylkeskommunenes frie inntekter og med øremerkede tilskudd. De frie inntektene skal også finansiere en rekke andre fylkeskommunale formål. Finansieringsmodellen har gjort det mulig politisk å møte det sterke utgiftspresset i sektoren gjennom å øke de øremerkede tilskuddene til spesialisthelsetjenesten, uten at dette eksplisitt har vært sett i sammenheng med utviklingen i de frie inntektene. Veksten i de frie inntektene har i større grad kunnet inngå som et mer nøytralt element i en økonomisk stabiliseringspolitikk.

For det andre kan det hevdes at det fylkeskommunale finansieringssystemet sett som et hele bidrar positivt til kostnadskontroll dvs. størst mulig samsvar mellom planlagt og realisert ressursbruk. Fylkeskommunene har svært små muligheter til selv aktivt å øke sine inntekter for å dekke budsjettoverskridelser gjennom budsjettåret. Inntektene er så å si helt ut avhengig av statlige vedtak, og kommuneloven gir ikke fylkeskommunene anledning til å lånefinansiere driftsutgifter. Tilleggsbevilgninger til en sektor må derfor i utgangspunktet dekkes innenfor eksisterende årsbudsjett med de kutt på andre sektorer det krever. Selv om budsjettoverskridelser ved sykehusene mer er reglene enn unntaket, må det antas at de stramme rammebetingelsene fylkeskommunene har her, i større grad enn i et åpnere system, innebærer at helsesektoren selv må finne inndekning for sine overskridelser. Hyppige statlige tilleggsbevilgninger når underskudd oppstår, vil selvsagt svekke denne effekten.

Særlig ett forhold har imidlertid bidratt til å svekke kostnadskontrollen i fylkeskommunene generelt og spesialisthelsetjenestene spesielt: Selv om størstedelen av sykehusenes inntekter i det meste av perioden etter 1980 har kommet fra fylkeskommunenes frie inntekter, har en økende andel av inntektene i 1990-årene kommet direkte fra staten gjennom tilskudd til poliklinisk undersøkelse og behandling, og andre mer midlertidige tilskudd. Den sammensatte finansieringsmåten kan ha bidratt til at staten, fylkeskommunene og sykehusene har kommet i mer eller mindre kompliserte spillsituasjoner i forhold til hverandre. Undersøkelser (Carlsen, 1995) indikerer at iallfall en av fylkeskommunene som er regionsykehuseier, har drevet strategiske disponeringer for å tiltrekke seg ekstra statlige midler. Spillsituasjoner av denne type har en rekke uheldige konsekvenser. For staten kan det gi uønsket disponering av ressursene. For regionsykehuset gir det ustabile rammebetingelser. For fylkeskommunene kan det over tid gi sterkere statlig styring fordi staten vil forhindre fremtidig strategisk tilpasning. Overgang til Innsatsstyrt finansiering (ISF) fra 1997 har også svekket kostnadskontrollen fordi fylkeskommunene ikke fullt ut kjenner sykehusenes produksjon og utgifter forbundet med denne ved inngangen til budsjettåret. At staten refunderer 50-60 prosent av gjennomsnittlige pasientkostnader reduserer imidlertid fylkeskommunens risiko forbundet med produksjonssvingninger. En større del av risikoen bæres nå av staten. En nylig gjennomført evaluering av fylkeskommunenes og sykehusenes økonomiske situasjon i 1999 (Bjørnenak m.fl., 2000) konkluderer også med at fylkeskommunenes styring med sykehusenes behandlingsvolum er lavere enn tidligere.

Oppsummering:Beskrivelsen viser at det i perioder har vært konflikter mellom statlige prioriteringer og fylkeskommunale budsjettønsker. Som det også er dokumentert i andre undersøkelser er fylkeskommunene sterkt regulert av staten. Konflikter har derfor hatt som utfall at staten har fått gjennomslag for sine prioriteringer. Dette kan iallfall delvis forklare at veksten i bevilgningene til helsesektoren i en periode tidlig på 1990-tallet var lav, og lavere enn det fylkespolitikerne ønsket. Investeringsnivået har generelt sett vært lavt i institusjonshelsetjenesten. Årsakene til dette er sammensatte. Imidlertid har staten for å rette på dette gått inn med en egen tilskuddsordning. Det er antatt at fylkeskommunalt ansvar for sykehusene har bidratt til kostnadskontroll. Det finnes imidlertid studier som viser at kostnadskontrollen kan undergraves av strategisk spill mellom styringsnivåene. Nylig gjennomførte analyser viser også at kostnadskontrollen er svekket de siste årene.

8.4.3 Videregående opplæring

8.4.3.1 Innledning

Fylkeskommunene har ansvar for drift og utvikling av videregående opplæring. Rammebetingelsene for fylkeskommunene er lagt bl.a. gjennom opplæringsloven, kommuneloven og inntektssystemet for kommunesektoren. For en nærmere beskrivelse av oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene innenfor videregående opplæring vises det til kapittel 14.

Det har i de senere tiårene skjedd en betydelig utbygging av tilbudet innenfor videregående opplæring bl.a. gjennom Reform 94 på 1990-tallet. St.meld. nr. 33 (1991-92) Kunnskap og kyndighet og Stortingets behandling av denne i Innst. S. nr. 200 (1991-92) skisserte hovedlinjene for reformen innen videregående opplæring. Stortingsmeldingen tok utgangspunkt i forslagene fra et bredt sammensatt utvalg (Blegenutvalget), som avga sin innstilling i januar 1991.

8.4.3.2 Hva er målene for den videregående opplæringen, og i hvilken grad er de nådd?

De overordnede målene for den videregående opplæringen er:

1. Videregående opplæring skal tilbys i tråd med søkernes ønsker og samfunnets og arbeidslivets behov.

2. Elever og lærlinger skal få videregående opplæring av høy kvalitet tilpasset den enkeltes evner og forutsetninger.

3. Videregående opplæring skal bygge på og styrke grunnleggende verdier i det norske og internasjonale samfunn.

I tillegg er det som for all annen offentlig virksomhet et mål at tjenestene produseres så billig som mulig for gitt omfang og kvalitet på tjenestetilbudet.

Før Reform 94 var det flere grunnleggende problemer innenfor videregående opplæring. Problemene besto bl.a. i:

• Lav gjennomstrømming og dårlige påbyggingsmuligheter utover grunnkursnivå på yrkesfaglige studieretninger.

• Begrensede muligheter til lærekontrakt for ungdom.

• Uoversiktlig, overlappende og svært spesialisert tilbudsstruktur.

• Innholdet i opplæringen var ikke godt nok tilpasset den enkeltes, samfunnets eller arbeidslivets fremtidige behov.

• Lange køer av utdanningssøkende.

• Svake rekrutteringsmuligheter fra yrkesfaglig opplæring til høyere utdanning.

• Begrensede muligheter for tilrettelegging av opplæringen til forskjellige elevgruppers behov.

• Uklar ansvarsfordeling i forhold til ungdom som ikke søkte videregående opplæring, som ikke kom inn, eller som falt ut av opplæringen.

Gjennom Reform 94 ble følgende hovedtiltak iverksatt for å bøte på disse problemene:

• En lovfestet individuell rett for alle ungdom til minimum tre års heltids videregående opplæring.

• Et omfang elever og lærlinger på minimum 375 prosent av et årskull for å gi et visst rom for omvalg, plasser for voksne søkere og inntil fem års opplæring for elever som etter en sakkyndig vurdering trenger det.

• Etablering av en lovfestet oppfølgingstjeneste i alle fylkeskommuner som skal ta seg av rettselever som ikke søker videregående opplæring, som faller ut av eller står i fare for å falle ut av opplæringen.

• En hovedmodell for fag- og yrkesopplæringen med to år i skole og to år i bedrift.

• En sterk reduksjon av antall grunnkurs (fra ca. 110 til 13) og videregående kurs I for å ivareta prinsippet om større bredde.

• Et gjennomgående læreplanverk fra skole til bedrift.

• En generell og felles studiekompetanse for inntak til høyere utdanning.

• Elev- og lærlingdeltaking, pedagogisk differensiering, rådgiving og yrkesveiledning, kobling mellom teori og praksis, prosjektorientert opplæring og et bredt kompetansesyn ble lagt som sentrale føringer for den faglige og pedagogiske tilretteleggingen.

Våren 1999 la regjeringen frem St.meld. nr. 32 (1998-99) Videregående opplæring. Hovedformålet med meldingen var å gi Stortinget en oppsummering og en status etter de fire første årene med Reform 94 og å vurdere behov for justeringer. Vurderingene i dette avsnittet knyttet til hvorvidt man har nådd hovedmålene innenfor videregående opplæring vil i stor utstrekning bygge på den nylig fremlagte stortingsmeldingen og St.prp. nr. 1 (1999-2000) for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. I avsnittet går man ikke nærmere inn på måloppnåelsen i forhold til hovedmål 3. Vurderingene av fylkeskommunenes ressursbruk innenfor videregående opplæring bygger på foreliggende forskningsrapporter.

Videregående opplæring skal tilbys i tråd med søkernes ønsker og samfunnets og arbeidslivets behov

I Gallups årlige bruker- og befolkningsundersøkelse er det stilt spørsmål om videregående opplæring. For en nærmere omtale av undersøkelsen og de klare begrensningene slike undersøkelser har, vises det til avsnitt 8.4.1. 48 prosent av de som hadde vært brukere 28 av videregående opplæring de siste 12 månedene svarte i Gallups undersøkelse for 1998 at de helhetlig sett var meget eller svært godt fornøyd med tilbudet. 32 prosent var noe fornøyd, 13 prosent noe misfornøyd og 8 prosent meget eller svært misfornøyd. Mest fornøyd var brukerne i 1998-undersøkelsen med klassestyrers faglige dyktighet, det sosiale miljøet på skolen, det faglige innhold i undervisningen, klassestyrers arbeidsinnsats og forholdet lærer/elev. Minst fornøyd var brukerne med inneklimaet og informasjonen fra skolen. Det var flere som var misfornøyd med tilbudet blant ikke-brukerne enn blant brukerne. Også for dette området gjenspeiler det kanskje det faktum at mediadekningen av fylkeskommunen i all hovedsak er problemorientert og kritisk.

Dersom vi ser på utviklingen i brukertilfredshet fra 1995 til 1998, viser Gallups årlige undersøkelser at andelen som er henholdsvis fornøyd og misfornøyd har holdt seg meget stabil over tid.

Kilde: Gallup AS

Gjennomstrømningen og progresjonen innen de yrkesfaglige utdanningsløpene etter de tre første årene hadde økt med rundt 100 prosent i forhold til før reformen. Rundt 83 prosent av det første reformkullet var på vei mot fullført kompetanse etter fire år. Antallet omvalg har blitt sterkt redusert, fra rundt 25 prosent før reformen til rundt 9 prosent etter. Antall læreplasser har økt med 60 – 70 prosent sammenlignet med før reformen. Samtidig har andelen unge som får læreplass økt fra 4 prosent av kullet før reformen til 16 prosent etter reformen. Fortsatt er det imidlertid innenfor enkelte fagområder et misforhold mellom tilgangen på læreplasser og elevenes valg av grunnkurs og videregående kurs, og totalt sett er det ikke et tilstrekkelig antall læreplasser.

Antall grunnkurs er redusert fra over 100 til 13, og hele tilbudsstrukturen er blitt forenklet og mer oversiktlig. Det er etablert sammenhengende utdanningsløp ut over grunnkursnivå slik at alle kan få tilbud om et utdanningsløp som fører til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller dokumentert delkompetanse.

Hovedmodellen for fagopplæring i arbeidslivet med to år i skole og to år i bedrift synes å fungere bra, men fylkeskommunene oppfordres av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet til å utnytte enda bedre de muligheter for fleksibilitet som ligger innenfor dagens rammer når det gjelder veksling mellom teori og praksis, og veksling mellom skole og bedrift.

Fylkeskommunene har etter Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets vurdering fulgt opp rettsbestemmelsene for ungdom på en god måte. Både den individuelle retten til tre års videregående opplæring, retten til inntak på ett av tre grunnkurs, muligheten til mer enn tre års opplæring og rett til inntak på prioritert grunnkurs etter sakkyndig vurdering har etter departementets oppfatning i det alt vesentlige fungert etter intensjonene.

Både antall voksne søkere og antall voksne elever i fylkeskommunal videregående opplæring har imidlertid gått ned etter innføringen av Reform 94. En del av nedgangen i antallet voksne søkere til fylkeskommunal videregående opplæring skyldes trolig at voksne har fått en dårligere konkurransesituasjon i forhold til yngre søkere. En annen årsak til nedgangen kan være den bedrede situasjonen på arbeidsmarkedet i perioden. Parallelt med nedgangen i voksne søkere og elever i fylkeskommunal videregående opplæring har imidlertid det alternative opplæringsmarkedet på videregående nivå registrert en økning i deltakelsen. Forskning har pekt på manglende fleksibilitet i fylkeskommunenes tilbud som en årsak til at antall voksne søkere er redusert. Videre er det vist til at selv om voksne blir tatt inn på ønsket grunnkurs, er de ikke sikret å komme videre i sitt utdanningsløp. Betydningen av trygghet for å kunne fullføre et påbegynt opplæringsløp understrekes av forskerne som en viktig motivasjonsfaktor for voksne når det gjelder å ta videregående opplæring. I følge Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet er det i dag betydelige variasjoner mellom fylkeskommunene når det gjelder å gi voksne tilbud om et sammenhengende opplæringsløp. Norsk voksenpedagogisk forskningsinstitutt (Engesbak, Tønseth og Finbak, 1999), som har hatt i oppdrag å undersøke hvilke konsekvenser reformen har hatt for voksne, mener det fylkeskommunale tilbudet er lite tilrettelagt for voksne.

Elever og lærlinger skal få videregående opplæring av høy kvalitet tilpasset den enkeltes evner og forutsetninger

Etter Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets vurdering er det meget vanskelig å sammenligne faglig nivå før og etter reformen, både fordi det har vært en radikal omlegging både av struktur og innhold, og fordi det mangler sammenlignbare data før og etter reformen i de fleste fag. Men med bakgrunn i karakterstatistikk fra standpunktkarakterer, eksamen og fag- og svenneprøver, ser det i følge departementet ut til at de faglige resultatene er minst like gode som før reformen. Når det gjelder de sentralt gitte og sensurerte prøvene, er karakterene gjennomgående noe bedre. For matematikk og naturfag er det ikke signifikante forskjeller før og etter, og Norge ligger høyt i internasjonal sammenheng når det gjelder generelle realfagkunnskaper i videregående opplæring (jf. TIMSS undersøkelsen).

Både den forskningsbaserte evalueringen og andre tilbakemeldinger til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet viser imidlertid at det er langt igjen før målene om elev- og lærlingdeltaking, tilpasset undervisning og god rådgivning og yrkesveiledning er nådd.

Stortinget ønsket en tettere kobling mellom fagopplæringen i bedrift og skoleopplæringen. Omorganisering av de faglige rådsorganene, 2 + 2-modellen, en generell del av læreplanene for både bedrift og skole, et gjennomgående læreplanverk fra grunnkurs til avlagt fag- og svennebrev, en felles opplæringslov, felles drøftingsfora og tettere administrativt samvirke i fylkeskommunene, har etter Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets vurdering bidratt til en positiv utvikling i tråd med Stortingets forutsetninger.

Det er utviklet et læreplanverk med en felles generell del, sammenhengende læreplaner fra skole til bedrift og en omfattende moduloppbygging. Generelt sett synes læreplanverket å fungere etter intensjonen, men i det mer langsiktige revisjonsarbeidet må omfang, detaljeringsnivå, moduloppdeling og konsistens vurderes nærmere mener departementet.

Det er etablert en oppfølgingstjeneste i alle fylker. Oppfølgingstjenesten samarbeider med andre statlige, kommunale og fylkeskommunale instanser, og har god oversikt over målgruppen. Erfaringene så langt er at oppfølgingstjenesten er viktig og nødvendig og fungerer jevnt over godt, men i følge Forskningsstiftelsen Fafos (Grøgaard, Midtsundstad og Egge, 1999) evaluering av oppfølgingstjenesten er det store variasjoner i fylkenes evne til å formidle ungdom til tiltak. Gjennom tilstandsrapporter uttrykkes det bekymring for det tverretatlige samarbeidet om tilbudene til oppfølgingstjenestens målgruppe.

Ressursbruk – kostnadseffektivitet

Det foreligger flere empiriske analyser av fylkeskommunenes ressursbruk innenfor videregående opplæring. I det følgende diskuteres tre av disse, Falch og Rattsø (1995), Toresen (1994) og Bonesrønning og Rattsø (1994). I tillegg har man i NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner beregnet enhetskostnaden i videregående opplæring og analysert forskjellene både mellom fylkeskommuner og mellom studieretninger.

Falch og Rattsø har analysert ressursbruken i videregående opplæring i perioden 1977 til 1990. Analysen tok utgangspunkt i en dekomponering av driftsutgifter pr. innbygger 16-18 år i følgende fire komponenter: Antall lærere pr. elev, lønnskostnader pr. lærer, driftsutgifter pr. elev eksklusiv lønn og antall elever pr. innbygger 16-18 år.

Lærerlønninger fastsettes i forhandlinger mellom staten og lærerorganisasjonene, og er derfor utenfor fylkeskommunenes kontroll. Falch og Rattsø la i sin analyse til grunn at fylkeskommunene kan påvirke de tre andre komponentene. Dette kan være en rimelig antakelse for den perioden som forskerne analyserte, men gir ikke et riktig bilde av dagens situasjon hvor fylkeskommunenes muligheter for å påvirke antall elever pr. innbygger 16-18 år er meget sterkt begrenset gjennom den individuelle rettighetsfestingen i Reform 94. Lærerintensiteten og øvrige driftsutgifter pr. elev påvirkes indirekte av fordelingen av elevplasser mellom ulike studieretninger og lokalisering av skoler. Det er færre elever pr. klasse i de yrkesfaglige studieretningene enn i de allmennfaglige. Dette betyr at økt satsing på yrkesfag vil øke antall lærere pr. elev. En mer desentralisert skolestruktur vil både påvirke lærerintensiteten og øvrige driftsutgifter pr. elev. Videre vil øvrige driftsutgifter pr. elev øke, bl.a. fordi utgiftene til skoleadministrasjon vil bli høyere.

I årene 1977-1990 var det en betydelig utbygging av tilbudet innenfor videregående opplæring. Antall elever i videregående opplæring som andel av befolkningen 16-18 år, økte fra 50 prosent i 1977 til nærmere 80 prosent i 1990. Veksten i antall elevplasser var kraftigst i de yrkesfaglige studieretningene, noe som indirekte ga en økning i lærerintensiteten. I gjennomsnitt ble antall elever pr. lærer redusert fra 12 i 1977 til ni i 1990. Målt i faste priser var gjennomsnittlig driftsutgift pr. elev eksklusiv lønn relativt stabil i analyseperioden, samtidig som variasjonene mellom fylkeskommunene ble betydelig redusert.

De empiriske analysene viste at fylkeskommunenes inntekter hadde stor betydning for ressursinnsatsen til videregående opplæring. Økte inntekter ga seg utslag i flere elevplasser, økt lærerintensitet og økte driftsutgifter pr. elev eksklusiv lønn. Befolkningens alderssammensetning hadde også betydning, og da først og fremst for antall elevplasser. Fylkeskommunene økte antall elevplasser når antall innbyggere i aldersgruppen 16-18 år økte, men økningen i antall elevplasser var relativt mindre enn økningen i antall 16-18 åringer. Som tidligere nevnt er imidlertid fylkeskommunenes muligheter til å påvirke antall elevplasser nå sterkt begrenset.

Forfatterne analyserte også betydningen av ulike aspekter ved det politiske beslutningssystemet. En av hypotesene var at kommunepolitikerne øver press på fylkeskommunen for å etablere videregående skoler i deres kommuner. Dersom kommunepolitikerne øver et slikt press på fylkeskommunen og til en viss grad får gjennomslag, skulle en forvente en desentralisert skolestruktur i fylker med mange kommuner. Forfatterne testet denne hypotesen ved å analysere betydningen av gjennomsnittlig antall innbyggere pr. kommune i fylket. Resultatet pekte i retning av at mange kommuner pr. fylke bidrar til et høyt antall elevplasser, høy lærerintensitet og høye driftsutgifter pr. elev eksklusiv lønn. Dette resultatet er forenlig med forfatternes hypotese. Det er en mulig innvending at gjennomsnittlig kommunestørrelse til dels fanger opp betydningen av bosettingsmønsteret. Forfatterne kontrollerte imidlertid for forskjeller i bosettingsmønster, men fant ikke at det hadde en selvstendig effekt på ressursbruken i videregående skole.

Toresen gir en bred gjennomgang av fylkeskommunenes faktiske ressursbruk i videregående opplæring i skoleåret 1992-93. Formålet med prosjektet var å analysere faktiske utgifter og årsaker til utgiftsforskjeller, forholdet mellom utgiftsbehov og faktiske utgifter, og utgiftsbehov og Reform 94. Analysen søkte å tallfeste betydningen av forhold som antas å skape ufrivillige forskjeller i utgiftsbehov. Undersøkelsen viste at utgiftene øker når andelen yrkesfaglige plasser øker, når omfanget av spesialundervisning og voksenopplæring øker, når fylkeskommunenes inntekter øker og når den gjennomsnittlige skolestørrelsen reduseres, og at det først og fremst er inntektsforskjeller som skaper utgiftsforskjeller. Fra flere hold er det imidlertid reist kritikk mot analysen fordi Toresen i stor grad har benyttet forklaringsvariable som fylkeskommunene på det tidspunkt hvor undersøkelsen ble gjennomført, selv kunne påvirke. På den bakgrunn konkluderte bl.a. Rattsø-utvalget i NOU 1996:1 med at analysen gir liten informasjon om objektive forskjeller i utgiftsbehov.

Bonesrønning og Rattsø har i sin studie analysert sammenhengen mellom ressursbruk og elevresultater i den videregående skole i et opplegg som rangerer skolene etter effektivitet. Forfatterne tar utgangspunkt i at det norske skolesystemet er svært sentralisert både med hensyn til faglig innhold og finansiering, og at like muligheter og standardisert undervisning er viktige kjennetegn. I studien undersøker de om videregående skoler underlagt en slik likhetspolitikk, faktisk produserer det ønskede utfall, og om elevresultatene er koblet til ressursbruken i skolen. Datamaterialet for studien omfatter samtlige videregående skoler med allmennfaglig studieretning i de to fylkene Sør-Trøndelag og Nordland. Studien viste at variasjonen i elevresultatene ikke er positivt korrelert med variasjoner i ressursbruken. Det betyr at det er liten eller ingen sammenheng mellom skolens ressursbruk og elevenes resultater. Ut fra dette konkluderer forfatterne med at det er store effektivitetsforskjeller mellom de videregående skolene. Effektivitetspotensialet er beregnet til ca. 25 prosent. Studien til Bonesrønning og Rattsø er gjennomgått og evaluert i Askildsen, Brekke, Førsund og Kalhagen (1999). De påpeker i sin evaluering noen svakheter ved data og metode som har betydning for resultatet av analysen, men deres hovedinntrykk er at Bonesrønning og Rattsøs studie er godt gjennomført.

I NOU 1996:1 har man beregnet enhetskostnader i videregående opplæring og analysert forskjeller både mellom fylkeskommuner og mellom studieretninger. Ut fra visse forutsetninger ble driftskostnadene pr. elev i 1994 beregnet til henholdsvis kroner 42 686 på allmennfag og kroner 71 245 på yrkesfag 29. Utvalget så på hvordan enhetskostnadene varierte mellom fylkeskommunene, og fant betydelige variasjoner både på allmennfag og yrkesfag. Det fylket som hadde høyest enhetskostnad på allmennfaglig studieretning hadde ca. 25 prosent høyere utgifter enn fylket som hadde laveste kostnad. Innen yrkesfagene var forskjellen enda større. Enhetskostnaden i fylket som hadde høyest enhetskostnad var 50 prosent høyere enn i fylket med lavest kostnad.

I NOU 1996:1 ble det foretatt flere analyser for å avdekke årsakene til at enhetskostnadene varierte mellom fylkeskommunene. Det ble benyttet regresjonsanalyse for å studere hvordan bosettingsmønster, elevtall og fylkeskommunalt inntektsnivå påvirket enhetskostnadene i videregående opplæring. Analysene dokumenterte at frie inntekter hadde en systematisk effekt på enhetskostnadene i videregående opplæring. Fylkeskommuner med høye frie inntekter hadde høye driftsutgifter pr. elev både på allmennfag og yrkesfag. Disse resultatene er i overensstemmelse med funnene i Falch og Rattsø (1995). Antall elever synes ikke å ha noen betydning for enhetskostnadene og analysen kunne ikke dokumentere noen systematisk sammenheng mellom enhetskostnader i videregående opplæring og bosettingsmønster.

8.5 Fylkeskommunen som regionalpolitisk aktør

8.5.1 Innledning

Ved siden av å være tjenesteprodusent og demokratisk arena har fylkeskommunen en viktig regionalpolitisk rolle. Fylkeskommunens rolle som utviklingsaktør for regionen og bindeledd på tvers av styringsnivåene følger av plan- og bygningsloven. Fylkeskommunen skal gjennom fylkesplanen ha det politiske ansvaret for hele bredden i det regionale samordnings- og utviklingsarbeidet. Utviklingsarbeidet skal i prinsippet dekke alle næringer og sektorer av betydning for samfunnsutviklingen i fylket.

”Regionalpolitikk på fylkesnivå er å fremme fylket som samfunn i høve til internasjonale, nasjonale og regionale nivå gjennom aktive initiativ og gjennom samarbeid med andre. Det er også å sørgje for at alle delane av fylket har ein god situasjon og ei rimeleg utvikling – at samfunnet trivst og blomstrar.” (Amdam 1999)

Utvalget vil i dette avsnittet først drøfte hva som legges i begrepet regionalpolitikk og hvilke roller og oppgaver fylkeskommunen har som regionalpolitisk aktør. Deretter vil en drøfte hvordan fylkeskommunen har lykkes som regionalpolitisk aktør, og hva som kan forklare oppgaveutførelsen.

8.5.2 Regionalpolitikk og fylkeskommunens rolle

Det er vanskelig å gi en entydig definisjon av begrepet ”regionalpolitikk” og fylkeskommunens regionalpolitiske rolle, men særlig fire aspekter kan fremheves (med utgangspunkt i Bukve 1998).

I rute 1 og 2 i figur 8.12 ses regionalpolitikk i et nedenfra-opp perspektiv. Regionalpolitikken handler her om å utvikle regional handlingskapasitet – om en regionalpolitikk for en regional politikk. I rute 1 er den regionale planleggingen etter plan- og bygningsloven verktøyet for å samordne mellom sektorer og nivåer for å realisere regionale målsettinger. Også i rute 2 dreier regionalpolitikken seg om å styrke de regionale aktørenes evne til utvikling og selvhevding – om å gi ansvar og handlingsrom til regionale aktører. Det dreier seg om fylkeskommunenes egendefinerte regionale politikk, og om fylkeskommunenes egeninnsats for å styrke det regionale utviklingsarbeidet i bredt perspektiv. Regionens utvikling reflekteres både av hvordan hver enkelt fylkeskommune utnytter sitt handlingsrom, og hvordan regionalpolitisk utviklingsarbeid prioriteres innenfor rammen av plan- og bygningsloven, ulike programmer for regional utvikling og i relasjon til sektorpolitikken.

I rute 3 og 4 i figur 8.12 ses regionalpolitikken mer i et ovenfra-ned perspektiv. Regionalpolitikken er resultat av statlig politikk og hjelpetiltak. I rute 3 forstås regionalpolitikk som områderettede eller funksjonelle tiltak som har regional utjevning og/eller utvikling som mål. Den tradisjonelle distrikts(regional)politikken med statlig støtte til næringsutvikling eller infrastrukturbygging med fylkeskommunen som forvalter, hører hjemme i denne ruten. I rute 4 er regionalpolitikk definert i aller videste forstand – som konsekvensene av nasjonal politikk enten den er del av den direkte regionalpolitikken eller ikke. Fra en slik synsvinkel kan regionalpolitikken oppfattes som et biprodukt av politikken i en rekke sektorer. Nedbyggingen av forsvaret og posttjenestene kan være eksempel på offentlig sektorpolitikk som har konsekvenser for regionene. Fylkeskommunen har i dette ovenfra-ned perspektivet ingen definert rolle, og utvalget velger ikke å forfølge perspektivet videre. Imidlertid drøftes enkeltsektorenes betydning for regional utvikling nærmere i lys av både rute 1 om regional planlegging og rute 2 om regionalpolitikk som regionale aktørers produkt.

Med unntak av rute 3, må de ovennevnte aspektene ved regionalpolitikken ses på som bred regionalpolitikk, der den regionalpolitiske effekten av innsatsen innenfor flere sektorområder ses i sammenheng. Fylkeskommunens planleggings-, samordnings- og utviklingsarbeid skal se ulike sektorer i regionen i sammenheng for best mulig regional utvikling. Rute 3 representerer den tradisjonelle direkte nærings- og distriktspolitikken for regional utvikling, som ofte omtales som den smale regionalpolitikken.

I resten av avsnittet drøftes og evalueres erfaringene med hvordan fylkeskommunen har lykkes som regionalpolitisk aktør, og hva som kan forklare fylkeskommunenes oppgaveutførelse i lys av de tre første aspektene ved regionalpolitikken som er nevnt over:

1. Regional planlegging

2. Regionalpolitikk som regionale aktørers produkt

3. Regionalpolitikk som geografisk fordelingspolitikk

8.5.3 Regional planlegging

Fylkeskommunen er etter plan- og bygningsloven ansvarlig for fylkesplanleggingen i fylket. Fylkeskommunen skal sørge for at det innen fylkets område utføres en løpende fylkesplanlegging som skal samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle virksomhet i fylket. Fylkesplanen skal legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet og være retningsgivende for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket, jf. plan- og bygningsloven § 19.

Med begrepet samordning menes her at ulike instanser setter ulike interesser opp mot hverandre, og at det skjer en avveining av motstridende interesser. Fylkesplanen samordner når det skjer en avveining av motstridende interesser i løpet av fylkesplanprosessen og i selve planen (Falleth og Johnsen 1996a).

Fylkeskommunen har plikt til å utarbeide fylkesplan og utføre en løpende fylkesplanlegging. Sammen med fylkeskommunen, skal kommunene og statsetatene i fylket gjennom arbeidet med fylkesplanen utvikle et regionalt forankret handlingsprogram. Fylkesplanen er fireårig og skal inneholde politiske mål og strategier for fylket og retninger for sektorenes planlegging. Fylkesplanen godkjennes ved kongelig resolusjon.

I plan- og bygningsloven § 19 heter det også at det kan utarbeides fylkesplan for bestemte virksomhetsområder eller grupper av tiltak fylkesplanleggingen omfatter og for deler av fylket. Slike fylkesdelplaner kan inngå i fylkesplanen, eller de kan fungere som underlag eller vedlegg til denne. Det kan utarbeides utdypende fylkesdelplaner knyttet til bestemte virksomhetsområder eller sektorer, geografiske områder av fylket eller til ulike temaer, dvs. planlegging som går på tvers av både sektorer og områder uten å være like helhetlig som selve fylkesplanen.

8.5.3.1 Evalueringer

På oppdrag av Miljøverndepartementet har Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) evaluert fylkesplanene 1996-1999 (Falleth og Johnsen 1996a). Evalueringen tar utgangspunkt i to hovedproblemstillinger: Hvordan er nasjonale mål fulgt opp i fylkesplanene? Hvordan er fylkesplanprosessene organisert? Den siste problemstillingen reiser også spørsmålet om fylkesplanens samordningsfunksjon for offentlige instanser i fylket og sektorer i fylkeskommunen.

En hovedkonklusjon er at fylkesplanene har fulgt opp de nasjonale målene slik de er presentert i bl.a. Miljøverndepartementets rundskriv forut for planperioden (Miljøverndepartementet 1994). Hovedinntrykket er at fylkesplanene omhandler de samme temaene, har de samme perspektivene og henviser til de samme nasjonale målene. I følge forfatterne er det vanskelig å se at fylkesplanene har klare regionale profiler. Det er føringene i stortingsmeldinger og temaene i planrundskrivet som i følge rapporten forklarer denne likheten mellom fylkesplanene.

Når det gjelder spørsmålet om fylkesplanens samordningsfunksjon oppsummerer evalueringen med at fylkesplanen ikke fungerer etter intensjonene i plan- og bygningsloven. Fylkesplanprosessene er i liten grad arena for politiske prioriteringer og fungerer i liten grad som et internt fylkeskommunalt styringsmiddel for de fylkeskommunale sektorene. Dette gjelder særlig overfor de tjenesteytende virksomhetene. Fylkesplanen synes også i liten grad å fungere som et regionalt samordnende styringsvirkemiddel i forhold til regional stat og kommunene. Fylkesplanene tar ikke opp de store regionale konfliktene i fylket.

I følge rapporten samstemmer disse funnene med tidligere evalueringer av fylkesplaner. Imidlertid kan det se ut til at fylkesplanarbeidet i større grad enn tidligere har fått en funksjon som arena for informasjonsutveksling og kontaktskaping mellom de som deltar i fylkesplanprosessen. Etter vurderingene i rapporten kan det oppfattes som et skritt på veien mot bedre samordning.

Også tidligere evalueringer av fylkeskommunen og fylkesplanleggingen er kritiske til fylkesplanleggingens reelle funksjon og forholdet mellom ambisjoner og realiteter (Vabo 1995). Noen sentrale betraktninger omkring studier av fylkesplaner blir oppsummert slik:

• ”Fylkesplanens vekt på informasjon og ikke på styring var i liten grad endret. Tvert i mot var dette trekket snarere forsterket eller videreutviklet. ... . Men en søkte å få fram og presentere en felles politikk som skulle virke samlende for fylket. Samtidig var det helt klart at det ble lagt vekt på å skape konsensus, ikke på å løse konflikter.

• Aktuelle politiske saker/dilemmaer i fylkene ble i liten grad berørt, og langt mindre avklart, gjennom fylkesplanprosessene.

• Fylkesplanleggingen hadde i liten grad fungert som en arena for avveining mellom ulike samfunnssyn.

• Problemet var ikke lenger at det var for liten politisk deltakelse i fylkesplanleggingen. Flere fylkesplanprosesser vitnet om stort engasjement – fra alle involverte parter på så vel politisk som administrativt hold. Men fylkesplanen var primært et planleggerinitiativ og –produkt. Entusiasmen begrenset seg til de som deltok i prosessen. Ingen andre synes å tillegge fylkesplanene nevneverdig betydning, enten det gjaldt sektordepartement, kommuner eller fylkeskommunale og statlige sektororgan på regionalt nivå.”

Det påpekes at fylkesdelplanene ofte er ment å skulle ivareta konkretiseringen i etterkant av selve fylkesplanen. En evaluering av fylkesdelplanene som behandler arealbruk, viser en stor grad av konkretisering i fylkeskommunenes planleggingsvirksomhet (Saglie og Tombre 1994 i Vabo 1995). Det er areal- og transportmessige forhold som oftest behandles som formelle fylkesdelplaner (Falleth og Johnsen 1996a). Saglie og Tombre gjennomgikk elleve fylkesdelplaner som langt på vei fylte forventningene om at de skulle være så konkrete at de kunne fungere som styringsinstrument.

Manglende politisk fokus på fylkesplanarbeidet har vært påpekt som et problem også i de tidlige studiene av fylkesplanleggingen. F.eks. refererer Hovik (Hovik 1986 i Vabo 1995) til studier av de første fylkesplanrundene som viste at politikerne overlot planarbeidet til administrasjonen. Stava (Stava 1983 og 1985 i Vabo 1995) peker særlig på at planene var for sektororienterte og at det var manglende politisk styring med planleggingen. Premissene ble i stor grad lagt i den tidlige fasen av planleggingen og da var det fagfolkene som dominerte. Politikerne kom først inn i siste fase (Bukve 1998). Det generelle inntrykket også etter evalueringen av prosessene knyttet til fylkesplanene 1992-95 er at alle parter, også fylkespolitikerne, deltok i planprosessen, men på et minimumsnivå.

Regional planlegging og samordning er særlig viktig, men møter også spesielle utfordringer i befolkningstette pressområder. Dette skyldes særlig begrensningene i areal og transportkapasitet, som igjen har stor betydning for nærings- og boligutbyggingen. Problematikken knyttet til regional planlegging og samordning i pressområdene er særlig tydelig i hovedstadsregionen, hvor kommune- og fylkesgrensene går på tvers av en felles bolig-, arbeids-, transport- og tjenesteregion. I NOU 1997:12 Grenser til besvær - lokaldemokrati og forvaltning i hovedstadsområdet(Hovedstadsutvalget) , konkluderer Hovedstadsutvalget med at det innen flere regionale oppgaver er potensiale for forbedringer. De tydeligste forbedringsmulighetene er knyttet til bl.a. arealdisponering, utbyggingspolitikk og en samordnet areal- og transportpolitikk. Hovedstadsutvalget slår fast at det er av betydning å få til en bedre og mer effektiv regional samordning av de sektoriserte statlige utbyggings- og verneinteressene, og å kunne få til en bedre samordning over kommunegrensene i Oslo- og Akershusområdet. Til grunn for Hovedstadsutvalgets vurderinger ligger bl.a. en studie som Norsk institutt for by- og regionforskning gjorde på oppdrag for utvalget (Falleth og Johnsen 1996b). Et funn i undersøkelsen er at fylkesplanen har liten betydning for kommunenes arealpolitikk i hovedstadsområdet. Regionale statsetater og fylkesmannen legger i følge Norsk institutt for by- og regionforsknings undersøkelse flere føringer på kommunene enn fylkeskommunen.

Miljøverndepartementet og Kommunenes Sentralforbund har sammen igangsatt prosjektet ”Kommunene og fylkesplanleggingen” for å klargjøre kommunenes interesser, muligheter og medvirkning i fylkesplanleggingen (Kommunenes Sentralforbund 2000). Bakgrunnen for prosjektet var bl.a. erkjennelsen av at uten en god medvirkning fra kommunene, og sammenheng med den kommunal planleggingen, vil fylkesplanleggingen ikke oppfylle sin samordningsfunksjon. Prosjektet har vært drevet som et praktisk forsøks- og utviklingsarbeid i fem fylker. I rapporten oppsummeres bl.a. følgende forhold av betydning for alle fylkeskommuner og kommuner i fylkesplanprosessene:

• kontinuerlig kontakt og tillit mellom fylkeskommunen og kommunene

• kommunale regionråd som viktig samarbeidsarena for kommunene og bidragsyter i fylkesplanprosessene

• kommunalt eierskap til fylkesplanprosessene

• tilrettelegging for medvirkning fra andre aktører og spesielle målgrupper

• sammenheng mellom plan og konkrete virkemidler i fylkesplanen

• prosesskompetanse i kommuner og fylkeskommuner

Videre oppsummeres det at det bør utvikles et enklere plansystem og en bedre sammenheng mellom kommunene og fylkesnivået med en klar ansvars- og oppgavefordeling. Det kan innebære en bedre koordinering av kommune- og fylkesplan, samtidig som den kommunale planlegging vil variere i form og innhold etter situasjonen i den enkelte kommune.

Avslutningsvis oppsummerer prosjektet bl.a. med at kommune- og fylkesplanleggingen bør videreutvikles. Målet bør være et enklere plansystem og bedre sammenheng mellom kommune- og fylkesplanleggingen.

8.5.3.2 Mulige forklaringer

Hvorfor fungerer ikke fylkesplanleggingen og fylkesplanene etter hovedintensjonene i plan- og bygningsloven?

En mulig forklaring på fylkesplanens uklare styringsfunksjon er at de ulike sektorene har varierende behov og muligheter for å styre sin virksomhet. Særlovgivning, statlige bindinger og nasjonale sektorplaner (f.eks. helse- eller verneplaner) begrenser en rekke sektorers handlingsrom. Dette gjelder særlig de store tjenesteytende sektorene i fylkeskommunen og statlig regionalforvaltning. For det andre kan det sies å være få, og til dels uklare, virkemidler knyttet til fylkesplanen. Iverksetting av fylkesplanen forutsetter at etatene og kommunene selv legger fylkesplanen til grunn for sin virksomhet, og fylkeskommunen har i liten grad sanksjonsmuligheter dersom dette ikke gjøres. Spissformulert er realiteten altså at fylkesplanen får liten betydning for fylkeskommunal virksomhet, som på svært mange områder overstyres av sektorlovgivning, nasjonale plankrav og økonomiske ordninger. I forhold til kommunal og statlig planlegging blir fylkesplanens retningsgivende karakter oppfattet som om fylkesplanen ikke har nevneverdig betydning.

Det uttrykkes behov for tydeligere bindinger mellom godkjent plan og de berørte organ i stat, fylkeskommune og kommune. NIBRs rapport fra 1996 (Falleth og Johnsen 1996a) understreker imidlertid svakheten ved at det bare er pekt på strukturelle faktorer som kan forklare fylkesplanens manglende samordningsfunksjon. For å gi et mer helhetlig bilde burde også et makt- og innflytelsesperspektiv vært trukket inn, fordi motstanden mot samordning kan oppfattes som motstand mot myndighetsinnskrenkning, handlefrihet og faglig hegemoni. Dette gjelder både fylkesplanen i forholdet til sektorer innad i fylkeskommunen og regional stat, men ikke minst i forhold til kommunene som tradisjonelt har vært skeptiske til fylkesplanleggingen. Til nå har ikke dette i særlig grad vært gjort i evalueringene av fylkesplanleggingen.

Kommunenes Sentralforbund har gjentatte ganger påpekt manglende samsvar mellom intensjoner og realiteter i fylkesplanleggingen. I et fagnotat fra KS påpeker Lundevall (1998) bl.a. at:

• Overkommunespøkelset holder fylkeskommunen tilbake. Fylkeskommunen har i møte med kommunene ikke helt våget å være fylkeskommune. Den minimale fylkeskommunale bruken av innsigelsesinstrumentet er det klareste tegnet på det.

• Under presset av tjenesteytingsoppgavene har ikke fylkeskommunene helt prioritert fylkesplanleggingen som regionalpolitisk redskap. Har orienteringen om velferdsstatsoppgavene ført til at den regionalpolitiske kulturen har blitt for svak? En fullt ut troverdig oppfølging krever større fylkespolitisk fokus på oppgaven, men også et vesentlig større administrativt apparat.

8.5.3.3 Regjeringen om fylkesplanleggingen

Målet for fylkesplanleggingen er ambisiøst, noe regjeringen understreker i St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk. I meldingen heter det bl.a.:

”Siden fylkesplanleggingen også skal omfatte virksomhet som fylkeskommunen ikke har direkte styringsrett over, er fylkesplanleggingen en spesielt krevende planform som bl.a. setter store krav til politisk legitimitet. Det kan lett oppstå et gap mellom ambisjoner og resultater av planarbeidet”.

Også St.meld. nr. 31(1996-97) Om distrikts- og regionalpolitikken problematiserer fylkesplanleggingen:

”Dei veike sidene (ved fylkesplanlegginga) knytter seg særleg til den manglande koplinga mellom mål og strategiar i fylkesplanen på den eine sida, og oppfølginga gjennom konkret virkemiddelbruk på den andre sida”.

På bakgrunn av en felles erkjennelse av de store utfordringene fylkeskommunen møter i fylkesplanarbeidet har departementene, fylkeskommunene, fylkesmennene og Kommunenes Sentralforbund gjennom 1990-årene iverksatt flere utviklingsarbeider for å styrke fylkeskommunen som regionalpolitisk myndighet og vitalisere fylkesplanleggingen. Ett resultat av disse utviklingsarbeidene er rapporten Sammen om fylkesplanleggingen(Miljøverndepartementet 1996) som generelt understreker fylkesplanleggingens nytteverdi for både stat, fylkeskommuner og kommuner, samt behovet for aktivt samarbeid i alle faser av fylkesplanleggingen. Særlig understrekes betydningen av at regional stat er aktiv i fylkesplanarbeidet.

Tilsvarende understreker Miljøverndepartementet i rundskriv om arbeidet med fylkesplanene (Miljøverndepartementet 1998) behovet for å styrke fylkesplanleggingen slik at fylkeskommunene tar et større ansvar for den regionale utviklingen i samarbeid med kommuner, stat, næringsliv og private organisasjoner i fylket.

Regjeringen påpeker også de spesielle utfordringene knyttet til regional samordning og planlegging i pressområder. Miljøverndepartementet legger rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging til grunn ved vurdering av fylkes(del)planer og kommunale planer. Retningslinjene er særlig rettet inn mot problematikken i by- og tettstedsområdene. I St.meld. nr. 29 (1996-97) heter det bl.a. at dagens oppgavefordeling mellom stat, fylkeskommune og kommune medfører begrensninger i muligheten for å vurdere arealbruk og transportsystem i sammenheng i byområdene. For arealbruken har det vært spesielt vanskelig å få nedfelt forpliktende regionale løsninger på tvers av kommunegrensene, mens det innenfor transportsektoren har vært vanskelig å få til reelle avveininger mellom drift og investeringer.

Oppsummert viser dokumentene at:

• Fylkesplanleggingen er krevende og setter store krav til politisk legitimitet. Det kan lett oppstå gap mellom ambisjoner og resultater av planarbeidet.

• Det er manglende kobling mellom mål og strategier for fylkesplanene og oppfølgingen gjennom konkret virkemiddelbruk.

• Fylkeskommunenes arbeid med fylkesplanleggingen er viktig.

• Det er behov for å styrke fylkesplanleggingen.

8.5.4 Regionalpolitikk som regionale aktørers produkt

Regionalpolitikk som regionale aktørers produkt dreier seg om å styrke regionenes egen evne til utvikling og selvhevding gjennom å gi ansvar og handlingsrom til regionale aktører. Ut fra en slik synsvinkel er den nasjonale målsettingen med regionalpolitikken å stimulere til regional utvikling gjennom de regionale aktørene, og først og fremst fylkeskommunen. En viktig faktor blir hvilke overordnete økonomiske, lov- og styringsmessige rammebetingelser staten legger for fylkeskommunenes aktivitet. For Kommunal- og regionaldepartementet har særlig to inspirasjonskilder stått sentralt i arbeidet med å vitalisere fylkeskommunenes initierende og utviklende rolle i regionalpolitikken. Den ene kilden er frifylkeforsøkene, den andre er EUs måte å drive programarbeid på i tilknytning til strukturfondene (Bukve 1998).

En annen avgjørende faktor er fylkeskommunenes egeninnsats for å styrke det regionale utviklingsarbeidet. Regionens utvikling reflekteres både av hvordan hver enkelt fylkeskommune utnytter sitt handlingsrom, og hvordan regionalpolitisk utviklingsarbeid prioriteres innenfor rammen av plan- og bygningsloven, ulike programmer for regional utvikling og i relasjon til sektorpolitikken.

Nedenfor følger først en gjennomgang av statens politikk for en regional utvikling som tar utgangspunkt i de regionale aktørene. Deretter drøftes fylkeskommunenes egeninnsats og rolle som utviklingsaktør.

8.5.4.1 Statlige initierte utviklingsprogrammer

Frifylkeforsøkene

Forsøkene med frifylker ble satt i gang i 1986. Finnmark, Nordland, Nord-Trøndelag og Aust-Agder fikk status som frifylker. Frifylkene fikk hånd om statlige virkemidler gjennom regional- og arbeidsmarkedspolitikken, og det ble etablert et samarbeid mellom fylkeskommunen og landbruks-, fiskeri- og arbeidsmarkedsetaten i fylkene. Frifylkenes frihet til å utnytte virkemidlene var avgrenset fordi de statlige regelverkene fortsatt skulle gjelde. Forsøksperioden gikk ut i 1991, men forsøkene i Nordland og Aust-Agder ble forlenget til utgangen av 1995.

Virkemiddelendringene i frifylkene var i praksis små, og det er ikke som virkemiddelforsøk frifylkeforsøkene har satt spor etter seg. Kjernen i forsøket var å få til en bedre utvikling i fylkene gjennom samordning av politikk og virkemidler på tvers av sektorer – en territoriell samordning av virkemiddelbruken (Amdam 1996, Bukve 1998). Amdam oppsummerer erfaringene fra frifylkeforsøkene i Nordland og Aust-Agder slik:

”Den kanskje største forbedringa er at frifylkepartane har utvikla ei sams planlegging som fungerer. Fylkesplanlegginga, og spesielt den strategiske næringsplanlegginga, fungerer betre i frifylka enn i samanlikningsfylka. Dei samarbeidane etatane er trekte med i planleggingsarbeidet på ein gjensidig forpliktande måte. Det er valt ut sams satsingsområde og handlingsprogram, strategiar, tiltak og finansiering er ordna i fellesskap”.

Amdam viser også til at etatssjefskollegiet fikk en viktig samordningsrolle i begge fylkene. Tilsvarende fikk også fylkesutvalgene en viktig strategisk rolle og en sentral politikkutformende rolle. Det ble utviklet en tett og god dialog og argumentasjon mellom politiske og administrative toppledere i fylkene og på tvers av fylkeskommunale og statlige etater. I følge Amdam kan en grunn til dette være at forsøksvilkårene gjorde det interessant og viktig å samarbeide for de sentrale aktørene. Det regionale samarbeidet ble også vesentlig utvidet i de to frifylkene. Forsøkene førte til mer permanente regionale organisasjoner. Også tette partnerskap mellom fylkeskommunen og statsetatene i frifylkene ble utviklet.

Regjeringen viser til Møreforsknings positive evalueringer av frifylkeforsøkene i Aust-Agder og Nordland i St.meld. nr. 31 (1996-97). Særlig viser regjeringen til at en har høstet lærdom når det gjelder å få til bedre samhandling mellom statlige og fylkeskommunale etater, men stortingsmeldingen konkluderer likevel med at erfaringene fra frifylkeforsøkene på kort sikt ikke ga grunnlag for store reformer i forvaltningen. Videre heter det at forsøkene var viktige for utviklingen av frivillig samarbeid og samhandling på fylkesnivå og for utvikling av partnerskap mellom offentlige og private aktører.

Regionale utviklingsprogram

Regjeringen understreker fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør i St.meld. nr. 31 (1996-97) Om distrikts- og regionalpolitikken. Meldingen viser til andre land i Europa der utviklingen går i retning av at regionnivået blir viktigere. Det vises også til EU hvor regionale myndigheter og representanter for nærings- og arbeidsliv i et område har stor innflytelse på mål og strategier for regional utvikling i et bredt perspektiv. Videre heter det:

”I ei vidare utvikling av norsk distrikts- og regionalpolitikk, der regionane spelar ein viktigare rolle i utforminga av mål og strategiar, er det framfor alt fylkesnivået som blir den naturlege eininga å satse på. Fylkeskommunane – saman med SND, fylkesmannen og andre regionale statsetatar – er dei sentrale aktørane på fylkesnivået.”

I samme stortingsmelding lanseres regionale utviklingsprogram (RUP). Programmene skal bidra til en målrettet og strategisk bruk av virkemidler på fylkesnivå og være tilpasset utfordringene i det enkelte fylket. Fylkeskommunen skal i utarbeidelsen av programmene samarbeide nært med regional stat, arbeids- og næringsliv. Gjennom RUP skal fylkeskommunene legge strategiske føringer på bruken av statlige direkte og indirekte næringsrettede virkemidler. Målet er å få til bedre kobling mellom plan (fylkesplan) og virkemidler, og bedre regional tilpasning i bruken av virkemidlene. Dette skal bidra til en regional utviklingspolitikk som i større grad enn i dag er basert på målene og prioriteringene i regionene. RUP skal også omfatte forslag til bruk av midler på statsbudsjettet til regionale samordningstiltak og er ledd i en bred distriktspolitisk strategi. Midlene skal benyttes til større regionale utviklingsprosjekter i samarbeid mellom fylkeskommunene, statsetatene på fylkesnivå, SND, næringslivet og/eller frivillige organisasjoner.

I forbindelse med den neste stortingsmeldingen om distrikts- og regionalpolitikken, har Kommunal- og regionaldepartementet igangsatt et arbeid for å evaluere erfaringene med RUP. Hovedproblemstillingen i evalueringen vil være å se nærmere på RUP i praksis i forhold til regjeringens målsettinger.

Til nå er det gjennomført enkelte undersøkelser om hvordan RUP fungerer og har utviklet seg. En konklusjon fra disse undersøkelsene er at næringslivet ikke fullt ut er tilfreds med gjennomføringen av strategiprosessen. Næringslivet opplever for svak koordinering til sektorområder som samferdsel og utdanning, for svake rutiner med hensyn til oppfølging av strategiene, og det gis uttrykk for at prosessene er for lite effektive. Årlige gjennomganger av de regionale utviklingsprogrammene har imidlertid vist en jevn forbedring både når det gjelder fylkeskommunens rolle som strategisk utviklingsaktør og involveringen av regionale statsetater, men det er fortsatt mulig å forbedre gjennomføringsdelen (NUTEK/KRD 1999).

Nordlandsforskning har foretatt underveisevalueringer av de regionale utviklingsprogrammene (Sollund, Hollup og Mariussen 1997 og Gjertsen 1998). Evalueringene skulle bl.a. gi svar på om programorganiseringen har ført til bedre samsvar mellom planer og virkemiddelbruk. Resultatet av evalueringene viser at programkonsistensen generelt sett kunne vært bedre. Sammenhengen mellom problemforståelse og utforming av målsettinger og strategier fremkommer ikke alltid klart nok. Når det gjelder fylkeskommunens og andre aktørers ansvars- og tilknytningsforhold til prosjektene og sektorsamarbeid, påpeker Nordlandsforskning at dette var forhold som i større grad burde synliggjøres i de fleste fylkenes programmer. Videre heter det at de fleste RUPer knytter klare koblinger mellom regionalpolitisk tiltaksnivå og fylkeskommunalt planverk. Programmene har styrket sitt konkretiseringsnivå over tid. I følge Nordlandsforskning knytter utfordringen seg fremover til nasjonale sektorpolitiske føringer. Når det gjelder samarbeid, samordning og partnerskap mellom partene i RUP-arbeidet ser dette ut til å institusjonaliseres sterkere over tid. Det antydes at de tidligere frifylkene fortsatt har et forsprang i så måte. Samtidig slås det fast at:

” .. det åpenbart kan ligge en motsetning mellom ”autonome” statlige etater på fylkesnivå og fylkeskommunens strategiske rolle i RUP-sammenheng. RUP-prosessens oppgave er å fungere som lim i partnerskapet, og i så måte er det viktig at programmet fastlegger de ulike aktørenes ansvar for gjennomføringen av det. Vi ser altså en trend i retning av sterkere fokus på operasjonalisering og iverksetting av partnerskapstanken i de regionale utviklingsprogrammene, selv om det fortsatt er mye uutnyttet potensiale her” (Gjertsen 1998).

Interreg

Fra norsk side er det fylkeskommunene som har det operative ansvaret for EUs grenseregionale samarbeidsprogram Interreg. Norske fylkeskommuner deltar i 6 grenseoverskridende og to transnasjonale Interreg-programmer. Hvert program har egne målstrukturer samt egne sekretariater og beslutningsstrukturer. Det er opp til de enkelte regionene innenfor hvert programområde å prioritere prosjekter som er tilpasset lokale forhold innenfor rammen av overordnete målsettinger. Den norske deltakelsen i Interreg-samarbeidet er finansiert over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett og av fylkeskommunene selv.

Det er meningen at deltakelsen i Interreg skal bidra til å skape nye vilkår for regional utvikling i Norge. Deltakelsen skal også gi kunnskaper om EUs regionalpolitikk og hvordan denne implementeres i Norges naboland. Kommunal- og regionaldepartemenet påpeker bl.a. at regionalpolitikken er et viktig politikkområde i EU, og måten denne politikken utvikler seg, har innvirkning på den regionalpolitiske tenkningen blant forskere, byråkrater og politikere også i Norge (St.prp. nr. 1 (1998-99) for Kommunal- og regionaldepartementet). Klare eksempler på dette er interessen for å se utviklingsinnsatser innen ulike sektorer i sammenheng i større programmer.

De regionale utviklingsprogrammene er en variant av denne modellen. Underveisevalueringer av Interreg-arbeidet er så langt positive. En viktig foreløpig konklusjon er at samtlige programmer bidrar til å etablere og videreutvikle eksisterende nettverk over grensene. En viktig konklusjon i en underveisrapport fra Norsk institutt for by- og regionforskning (Mønnesland, Lande Andersen, Moen og Westland 1998) er at en oppfølgende planperiode fra 2000 er nødvendig for å realisere de potensielle langsiktige effektene.

8.5.4.2 Fylkeskommunenes utviklingsarbeid

Fylkeskommunen som utviklingsaktør

På oppdrag for utvalget har Universitetet i Oslo ved Harald Baldersheim (Baldersheim 2000) gjennomført et prosjekt om organisering og samhandling omkring regionale utviklingsoppgaver med vekt på faktiske aktører og arbeidsdeling mellom institusjoner. Utgangspunktet for prosjektet er at ressurser og kompetanse som trengs for utviklingsarbeid kan være fordelt på flere institusjoner og forvaltningsnivåer. Også privat sektor kan være en aktuell medspiller.

Baldersheim spør hvor effektiv fylkeskommunen er som utviklingsaktør. I hvilken grad setter arbeidsdelingen mellom institusjonene på fylkesnivået stengsler for fylkeskommunens evne til å handle som regional utviklingsagent, dvs. til å utforme og gjennomføre utviklingsprosjekt for regionen? Hva har arbeidsdelingen mellom forvaltningsnivåene å si i denne sammenhengen? Hvor stort er det regionale handlingsrommet? Kan fylkeskommunen fylle det og eventuelt utvide det?

Med utviklingsprosjekt er det i rapporten ment initiativ som tar sikte på å møte nye utfordringer for regionen og sette nye problemstillinger på dagsorden, f.eks. i forhold til tjenestetilbud eller næringsliv og arbeidsplasser. Med handlingsrom menes evne til å organisere problemløsende virksomhet rundt nye utfordringer og problemstillinger. I rapporten fokuseres det først og fremst på utviklingsprosjekter som krever handlingsrom på tvers av institusjoner og forvaltningsnivåer. Prosjektets underlagsmateriale er informasjon om utviklingsprosjekter og -prosesser i seks fylker fra 55 utviklingsprosjekter innenfor plan/næring, utdanning, helse/sosial, kultur og samferdsel.

Materialet viser at fylkeskommunene gjennomfører utviklingsprosjekt i alle sektorene i et bredt samarbeid med andre institusjoner og aktører. Det bredeste samarbeidet finner vanligvis sted i nærings- og kultursektorene. Disse sektorene er særlig med på å skape et regionalt handlingsrom. Men brede samarbeidsprosjekt som tar sikte på å fremme regionale interesser, blir også gjennomført i andre sektorer. Det er ikke slik at de fylkeskommunale aktørene isolerer sine prosjekter fra andre institusjoner i fylket. Fylkeskommunene er vanligvis i stand til å mobilisere både medspillere og støtte til prosjekter med fylket som ramme. Det er også en god del samarbeid på tvers av fylkesgrensene med andre fylkeskommuner og på tvers av landegrensene med regioner i andre land. Fylkeskommunen har altså evne til å skape regionalt handlingsrom, dvs. til å organisere problemløsning på tvers av institusjonsgrenser.

Men det er også stengsler for fylkeskommunen i dette arbeidet. Grensene for samarbeidet har både med geografisk struktur og institusjonsstruktur å gjøre. Disse faktorene representerer transaksjonskostnader i utviklingsprosessene. Stengsler knyttet til geografisk struktur, har ikke først og fremst å gjøre med konkurransen mellom tunge sentra i flersenterfylker, men har mer å gjøre med forholdet mellom sentrum og periferi i det enkelte fylket. Utkantkommunene er ofte skeptiske til investeringer og prosjekter i sentrumskommunene. Dette kan gjøre det vanskelig å gjennomføre prosjekter som tar sikte på å skape en robust senterstruktur i fylket.

Fylkets størrelse synes også å være en faktor som spiller en viktig rolle for hvordan særlig RUP-prosessene (regionale utviklingsprogram) fungerer. I de to minste fylkene i studien var gjennomgangstonen at oversiktlige og tette personnettverk var gunstig for samarbeid og samordnet innsats.

Når det gjelder institusjonsmønsteret er det en del konkrete klager som går igjen. Særlig blir overføring av bedriftsrettede virkemidler til Statens nærings- og distriktsutviklingfond oppfattet som et tap for det næringspolitiske utviklingsarbeidet i fylkeskommunene. Det hevdes at dette har blitt tyngre. Oppbyggingen av instanser hos fylkesmannen blir også sett på som en desavuering av fylkeskommunen. Landbruksavdelingen blir særlig nevnt i den sammenheng. Kultursektoren mener at fylkeskommunen er moden til å ta over en del av oppgavene til riksinstitusjonene, mens samferdselskontoret i fylkeskommunene mener at planleggingsoppgaver kan overføres fra statens vegkontorer til fylkeskommunene.

I arbeidsdelingen mellom institusjonene på regionalt nivå er det særlig to ankepunkt som går igjen på mer prinsipielt grunnlag. Det ene er en påstand om at oppbyggingen av den statlige regionalforvaltningen har ført til en sammenblanding av kontroll- og utviklingsoppgaver. Utviklingsoppgaver, blir det hevdet, bør ligge til fylkeskommunen og være underlagt demokratisk styring fordi utvikling dreier seg om målformulering og prioritering, som i sitt vesen er politiske funksjoner.

Det andre ankepunktet går på forholdet mellom fylkeskommunen og staten, og dreier seg om samspillet mellom forvaltningsnivåene. Det blir pekt på at RUP har medvirket til ryddigere samspill men at det fremdeles kan være vanskelig å få tak i logikken i godkjenningsprosedyrene. Det blir sett på som provoserende at det skal gjennomføres en sentral godkjenningsprosedyre av et program som det er enighet om regionalt.

Prosesskompetansen som trengs for å gjennomføre den type tverrinstitusjonelle utviklingsprogram som er analysert, er i stor grad knyttet til enkeltpersoner. Fylkeskommunen er avhengig av å ha forvaltningsentreprenører for å fylle rollen som regional utviklingsaktør. At det finnes gode samarbeidssystemer, er en fordel og gjør jobben lettere, men lederskap trengs i tillegg. Der det ikke finnes gode systemer, blir lederskap og entreprenørskap enda mer kritisk. Denne faktoren understrekes også som forklaring på forskjeller mellom sektorer og fylkeskommuner når det gjelder å skape regionale handlingsrom.

På bakgrunn av materialet som legges frem i rapporten, avtegner det seg i følge Baldersheim to hovedlinjer for videre analyse av samspillet mellom fylkeskommunen og andre institusjoner, og særlig statlig forvaltning. Den ene gjelder en avklaring av rollefordelingen mellom institusjonene. En gjennomgang av arbeidsfordelingen med sikte på en grenseoppgang mellom tilsyns- og kontrollroller på den ene siden og utviklingsorienterte roller på den andre siden er en linje som kan følges. Den andre linjen gjelder spørsmålet om utforming av klarere strategier for samarbeid om utviklingsoppgaver på tvers av forvaltningsnivå. Både staten ved Stortinget og regjeringen, og fylkeskommunene formulerer mål for den regionale utviklingen. Disse målene, og virkemidlene som skal til for å realisere dem, må knyttes sammen på en ryddig måte, og på en slik måte at begge parter kjenner igjen sin egen dagsorden i felles planer og utviklingsprosjekt. Her kommer overprøvingsproblematikken inn. RUP utgjør et godt steg i retning av klarere og mer handlingsorientert tverrnivå styring. Dersom en søker etter lærdom fra andre europeiske land på former for slik nivåstyring, kan de svenske tilvekstavtalene og de franske plankontraktene, i følge rapporten, være samordningsformer det kan være verdt å undersøke nærmere.

Regional utviklingspolitikk og legitimitet

I tillegg til ovennevnte studie har Baldersheim i samarbeid med Harald Thorstensen på oppdrag for utvalget gjort en studie av fylkeskommunal utviklingspolitikk og forholdet til legitimitet og identitet (Baldersheim 2000). Hovedproblemstillingen i undersøkelsen er om fylkeskommunen har legitimitet som utviklingsaktør. Blir fylkeskommunen godtatt i rollen som aktør på det regionalpolitiske feltet, med bredt ansvar for samfunnsutviklingen i fylket? For fylkeskommunen er det både spørsmål om å bli godtatt av nasjonale eliter og institusjoner og av andre eliter i fylket og av innbyggerne. For å undersøke hvorvidt fylkeskommunen har legitimitet har man i studien analysert et datamateriale fra et utvalg av ledere i en del fylker om deres syn på ulike sider ved fylkeskommunen (1996 og 1999) og en undersøkelse som omfatter folkevalgte i alle nordiske regioner (1997). I følge rapporten er det mange tegn som peker i retning av at fylkeskommunens legitimitet som utviklingsaktør er svekket i de senere årene. Overføringen av det direkte ansvaret for bedriftsrettede virkemidler fra fylkeskommunen til Statens nærings- og distriktsutbyggingsfond nevnes spesielt.

Det første spørsmålet undersøkelsen reiser er om fylkeskommunen har policy-legitimitet. Står fylkeskommunen for en politikk som kan sies å være rimelige svar på de utfordringene som fylkene som samfunn står overfor? Er det samsvar mellom de strategiene som fylkespolitikerne står for og de som andre ledere i fylkene ser som relevante, og godtas fylkeskommunen som en relevant aktør? Til det siste spørsmålet er svaret bekreftende selv om det er variasjoner fra fylke til fylke. Mest relevant blir fylkeskommunen oppfattet i Sogn og Fjordane og i Troms. Ellers slår rapporten fast at det er tydelig at den utviklingspolitiske dagsorden som fylkeskommunen står for, avspeiler de utfordringene som kunnskapsøkonomien og internasjonaliseringen fører med seg. I strategivalgene er fylkeskommunene på linje med de syn som gjør seg gjeldene i de andre nordiske landene. Men det er også tydelige skiller mellom fylkene når det gjelder synet på aktuelle strategier. Særlig i synet på regionaliseringslinjen som angår overføring av oppgaver fra staten til fylkeskommunen og styrking/rendyrking av en regionalpolitisk profil. Alt i alt er det godt samsvar mellom strategiene som fylkeskommunene går inn for og den støtte disse strategiene får i de andre ledergruppene i fylket.

Det andre spørsmålet i undersøkelsen er knyttet til fylkeskommunens allmenne legitimitet. Hvilket syn har omverdenen på fylkeskommunen? Spørsmålet er rettet til lederne i flere fylker i 1996 og 1999. Ikke i noe fylke er det mer enn en tredjedel av de spurte lederne som vil beholde fylkeskommunen slik den er i dag. Mønstret kan også tyde på at det har vært en generell nedgang i fylkeskommunens allmenne legitimitet fra 1996 til 1999.

Når det gjelder fylkeskommunenes størrelse (målt som innbyggertall) viser undersøkelsen ingen klar sammenheng mellom fylkeskommunens størrelse og holdningene til fylkeskommunen. I den grad det er sammenhenger mellom størrelse og holdninger, er det en tendens til at ledergruppene i små fylker forsvarer fylkeskommunene mer enn lederne i store fylker. I følge rapporten kan det ikke sies at faktisk handlekraft målt som evnen til å drive organisatorisk-politisk fornyelsesarbeid er større i store fylker enn i små.

Det siste hovedspørsmålet i undersøkelsen er hvilken rolle fylkeskommunen spiller for regional identitet. Halvparten av de spurte lederne i 1999-undersøkelsen svarer at de har en sterk personlig tilknytning til fylket sitt. Om lag 25 prosent svarte at identiteten ville bli svekket dersom fylkeskommunen ble nedlagt. Rapporten slår fast at det særlig er tre trekk det er verdt å merke seg:

• Det er en overraskende stor del av samfunnseliten i fylkene som gir uttrykk for en regional identitet knyttet til fylket.

• Det er tydelige variasjoner i dette mønsteret: Identiteten er sterkest i Sogn og Fjordane og Aust-Agder.

• Fylkeskommunen som institusjon blir tillagt vekt som regional identitetsbærer av en relativt stor gruppe ledere.

Utviklingsprosjekter initiert av Kommunenes Sentralforbund

I de siste årene har fylkeskommunene i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund igangsatt et arbeid for å avklare, fornye og forsterke fylkeskommunenes regionale utviklingsrolle. I dette ligger en erkjennelse av at fylkeskommunene ikke alltid prioriterer regionalt utviklingsarbeid og utnytter handlingsrommet for regional utvikling. Det er noe uforløst over fylkespolitikernes regionale utviklingsrolle (KS 1999). På regjeringens kontaktkonferanse med fylkeskommunene i februar 1998, varslet lederen for fylkesordførerkollegiet, fylkesordfører Kvaløy, igangsettelse av et utviklingsprosjekt med siktemål å styrke det politiske eierskapet, engasjementet og innsatsen i hele bredden i det regionale utviklingsarbeidet i fylkeskommunene. På fylkesordførernes sommermøte i 1998 utarbeidet kollegiet en politisk uttalelse om ”fylkeskommunenes regionale utviklingsrolle – krav til egen og statens innsats”. I uttalelsen ble det fokusert på syv områder:

1. Fylkeskommunen må ta et regionalpolitisk ansvar i etter- og videreutdanningsreformen.

2. Fylkeskommunens strategiske ansvar for den næringsrettede regionalpolitikken innenfor rammen av fylkesplanleggingen.

3. Fylkeskommunens ansvar for å utvikle regional IT-kompetanse.

4. Helhetlig planleggings- og styringsansvar for samferdselspolitikken på regionalt nivå.

5. Styrking av fylkeskommunens rolle i den forebyggende planorienterte miljø- og arealpolitikken.

6. Større fylkeskommunalt ansvar i kulturpolitikken.

7. Fylkeskommunen må sikres en økonomi og en styringsrolle som gjør det reelt mulig å ivareta eier- og driftsansvaret for sykehusene og andre oppgaver på helseområdet på en godt måte.

Dette ble fulgt opp av et større arbeidsseminar med bred deltakelse fra alle landets fylkeskommuner våren 1999, med sikte på å konkretisere de politiske hovedtemaene i det regionale utviklingsarbeidet i fylkene.

Utviklingsprosjektet for fylkeskommunenes regionale utviklingsarbeid startet opp i januar 1999 og er forutsatt sluttført i juli 2000. Prosjektet baseres på utviklingsarbeid som er i gang eller er planlagt i den enkelte fylkeskommune. Arbeidet organiseres i to utviklingsringer med deltakelse fra 16 fylkeskommuner. Den ene ringen har som siktemål å styrke koblingen mellom fylkeskommunens styrings- og planleggingsansvar i det regionale utviklingsarbeidet og bruken av statlige, fylkeskommunale og eventuelt også kommunale økonomiske virkemidler. Den andre ringen har som siktemål å utvikle et politisk forpliktende samarbeid mellom fylkeskommuner for å løse regionale utviklingsspørsmål som mest effektivt kan løses innenfor større geografiske enheter enn dagens fylker. Gjennom utviklingsarbeidet ønsker prosjektet å bevisstgjøre og kvalifisere fylkeskommunen som regional utviklingsmyndighet innenfor det politiske handlingsrommet som en har i dag.

Samarbeid på tvers av grenser

Samarbeid over fylkes- og landegrensene er også en viktig del av fylkeskommunenes regionale utviklingsarbeid. Fylkeskommunene har en rekke samarbeidsrelasjoner - alt fra bilateralt samarbeid nasjonalt og internasjonalt med andre fylkeskommuner, private organisasjoner eller utdanningsmiljøer til større og forpliktende samarbeidsfora. Sør- og vestlandsfylkenes samarbeid (SAVOS) og Østlandssamarbeidet er eksempler på slike nettverksorganisasjoner. Siktemålet er å utvikle politisk forpliktende samarbeid mellom fylkeskommuner for å løse regionale utviklingsspørsmål som mest effektivt kan løses innenfor større geografiske enheter enn dagens fylker, eller på tvers av landegrensene.

Fylkespolitikernes vurderinger

På oppdrag for utvalget har Handelshøyskolen BI (Hagen og Sørensen 1999) kartlagt oppfatninger om ansvarsuklarheter i forhold til regional statsforvaltning og reformønsker blant fylkespolitikerne. Datamaterialet er basert på en spørreundersøkelse blant samtlige fylkestingsrepresentanter høsten 1998.

Til spørsmålet om ansvarsuklarheter var det flest fylkespolitikere som mente det er ansvarsuklarheter og uklar arbeidsdeling på plan- og miljøområdet (85 prosent), næringsfeltet (70 prosent) og innenfor samferdselssektoren (65 prosent). Tjenesteytingsoppgavene oppnådde ikke like høye verdier. Når fylkespolitikerne ble bedt om å rangere problemområder viser svarfordelingen at hele 55 prosent mener at problemene er størst på plan- og miljøområdet, mens 15 prosent mener at problemene er størst på samferdselssektoren. Det er altså særlig på områdene som berører regional utvikling fylkespolitikerne har oppfatninger av problemene. Når det gjelder planlegging er fylkespolitikerne særlig opptatt av at både fylkeskommunen og fylkesmannen har planfaglige miljøer og at fylkesmannens miljøvernavdeling utfører oppgaver som innebærer politisk skjønnsutøvelse.

8.5.5 Regionalpolitikk som geografisk fordelingspolitikk

Med regionalpolitikk som geografisk fordelingspolitikk forstås regionalpolitikk som områderettede eller funksjonelle tiltak som har regional utjevning og/eller utvikling som mål. Den tradisjonelle distrikts(regional)politikken med støtte til næringsutvikling og/eller infrastrukturbygging hører hjemme her.

Fylkeskommunene og Distriktenes utbyggingsfond

Distriktenes utbyggingsfond (DU), Industribanken, Industrifondet og Småbedriftsfondet ble i 1993 slått sammen til Statens nærings- og distriktutviklingsfond (SND), jf. omtale i kapittel 17. Til da hadde fylkeskommunene utgjort DUs regionale apparat. Fylkeskommunene hadde rundt 1990 tilsagnsansvaret for 90 prosent av sakene og 60 prosent av de totale bevilgningene fra DU (Bukve 1998). Fra 1991 ble det innført lokalt tapsansvar, dvs. at fylkeskommunene selv måtte bære det økonomiske tapet ved satsinger som slo feil. Dessuten fordelte fylkeskommunene midler til infrastrukturbygging. Samtidig gikk utviklingen i retning av mer næringsnøytrale virkemidler, og fylkeskommunen fikk større frihet til å formulere mål for sin regionalpolitiske satsing (Glosvik 1991 i Bukve 1998).

Det er gjort flere forsøk på å evaluere effektene av de regionalpolitiske virkemidlene i DU-systemet. Bukve (1998) refererer bl.a. til et større evalueringsprosjekt fra begynnelsen av 1990-tallet gjort av Norsk institutt for by- og regionforskning /Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning/Møreforskning, som tar opp både bedriftseffekter, næringsstrukturelle effekter og bosettingseffekter av distriktspolitikken. Konklusjonen er at DU hadde hatt klare positive effekter for lønnsomhet og konkurranseevne i bedriftene. De næringsstrukturelle effektene av DU-støtten fremstår mer uklare, men rapporten antyder en direkte sysselsettingseffekt på ca. 70 000 årsverk i perioden 1985-1990, og en effekt på vel 100 000 årsverk medregnet ringvirkninger. Dette har også hatt sin effekt på bosettingen, men en forholdsvis stor del av støtten hadde gått til arbeidsplasser som ikke krever høyere utdanning. Støtten var altså ikke så effektiv når det gjaldt å trekke personell med høyere utdanning til distriktene.

Men evalueringene har bare vært knyttet til effektene av de regionalpolitiske virkemidlene. Spørsmålet om konsekvensene av måten virkemiddelapparatet er organisert på, og spesielt betydningen av at fylkeskommunene har hatt hånd om en stor del av de regionalpolitiske virkemidlene, står fortsatt ubesvart (Bukve 1998).

Fylkeskommunene og lokalt totalansvar (LTA)

Modellen med lokalt tapsansvar ble som nevnt innført for forvaltningen av de bedriftsrettede distriktspolitiske virkemidlene fra og med 1991. Innføringen av lokalt tapsansvar innebar at fylkeskommunen ble gjort ansvarlig for eventuelle tap på sine utlån og garantier overfor bedriftene i fylket. Ved å innføre lokalt tapsansvar mente sentrale myndigheter at fylkeskommunene ville etablere bedre oppfølgingsrutiner, og en strengere og mer bankmessig vurdering av søknader om distriktspolitisk støtte (Røiseland 1997).

Samtidig, og bl.a. for å oppveie uheldige distriktspolitiske effekter av tapsansvaret, ble det også innført en ordning med resultatstyring. Denne reformen medførte at deler av den statlige bevilgningen som finansierte fylkeskommunenes næringspolitikk, ble gjort avhengig av fylkeskommunenes distriktspolitiske resultatoppnåelse. Intensjonen var å balansere risiko og lønnsomhet i fylkeskommunenes prosjektvurderinger. Summen av de to reformene betegnes som lokalt totalansvar (LTA). Nordlandsforskning (Røiseland 1997) har undersøkt hvilken effekt innføringen av lokalt totalansvar fikk for fylkeskommunenes adferd.

Delundersøkelsene som gjengis i rapporten trekker i retning av at den faktiske adferden på fylkeskommunalt nivå i meget stor grad samstemte med de intensjonene som lå til grunn ved innføringen av de to reformene. Et annet spørsmål er om reformpakken har vært vellykket i forhold til overordnete distriktspolitiske mål. Rapporten peker på at den faktiske utformingen av resultatstyringssystemet i realiteten har forsterket de negative distriktspolitiske bieffektene av lokalt tapsansvar. Langt på vei fremstår tapsansvaret og resultatstyringen som gjensidig forsterkende styringsimpulser fra statlige myndigheter. Dette innebærer at dersom fylkeskommunenes faktiske bruk av bedriftsrettede virkemidler avviker fra overordnete distrikspolitiske målsettinger, så skyldes ikke dette manglende vilje eller evne i fylkeskommunene. Snarere skyldes problemet den statlige distriktspolitikken, og at fylkeskommunene har tilpasset seg statlige styringssignal som ikke er egnet til å nå overordnete distriktspolitiske målsettinger (Røiseland 1997).

Fylkeskommunen og Statens nærings- og distriktutviklingsfond (SND)

I kapittel 9 og kapittel 17 er det redegjort for endringer i organiseringe av SND.

SND-reformen fra 1996 innebærer at fylkeskommunen i dag ikke har en direkte rolle som forvalter av statlige regionalpolitiske tiltak og virkemidler. Fylkeskommunene skal ha en mer rendyrket rolle som utvikler av mål og strategier innenfor distrikts- og næringspolitikken, mens oppfølgingsansvaret gjennom konkret virkemiddelbruk er lagt til SND-kontorene. Sentralt står imidlertid avtalene etter Nord-Trøndelag modellen som legger til grunn at samarbeidet mellom SND og fylkeskommunene skal bygge på at fylkeskommunene skal kunne legge føringer for den utøvende del av politikken gjennom fylkesplanen og strategiske næringsplaner.

Foreløpig er forholdet mellom fylkeskommunen og SNDs distrikstkontorer evaluert i tre fylker: Finnmark, Troms og Nord-Trøndelag. Nedenfor gjengis evalueringene fra Nord-Trøndelag og Troms som direkte evaluerer fylkeskommunenes strategiske rolle i forhold til SNDs distriktskontorer. Har fylkeskommunene en regionalpolitisk rolle gjennom SND-systemet og på hvilken måte?

NORUT samfunnsforskning har evaluert avtalen mellom Troms fylkeskommune og SND-Troms om overføring av oppgaver, virkemidler og personell til SND (Buanes og Andersen 1999). Avtalen følger ovennevte Nord-Trøndelag-modell. Troms fylkeskommunes styring gjennom strategiske føringer kommer til utrykk i det samlede fylkeskommunale planverket, i de fire-årige fylkesplaner og handlingsprogram og i de årlige regionale utviklingsprogrammer/handlingsprogram for næringsutvikling. Rapporten slår fast at slik de strategiske føringene samlet er utformet, er de lite egnet som målestokk for å vurdere graden av overensstemmelse mellom SND-kontorets håndtering av enkeltsaker og disse føringene. Samlet sett er føringene så generelle og så mange at man vanskelig kan tenke seg støtteberettigete enkeltprosjekter som ikke vil være i samsvar med en eller flere målsettinger. Videre heter det at målsettingene ikke er tilstrekkelig operasjonelle til at det er særlig meningsfullt å vurdere grad av samsvar mellom fylkeskommunens føringer og virkemiddelbruken.

Etter at Troms fylkeskommune spesifiserte føringene med en klar fordeling av midlene på ulike formål, møtte man dilemmaet mellom programstyring og etterspørselbasert virkemiddelbruk. Dette fordi markedets etterspørsel innenfor de lokale rammene hadde en annen profil enn de fastsatte rammene.

Når det gjelder forholdet mellom det lokale SND-styret og SND lokalt viser evalueringen at styret i stor grad slutter seg til SND-administrasjonens innstillinger i over 90 prosent av sakene, og at styret internt preges av stor grad av enighet. Imidlertid tegner intervjumaterialet og spørreundersøkelser også et mer konfliktfylt bilde av relasjonene mellom styret og SND enn tallmaterialet skulle tilsi. SND-styret opplever å ha mindre innflytelse enn de selv skulle ønske, og de mener også at fylkeskommunens innflytelse over virkemiddelbruken er svekket. Tvetydigheten mellom stor grad av enighet mellom styret og SND-administrasjonen i enkeltsaker og opplevelsen av at fylkeskommunen har klart mindre innflytelse på virkemiddelbruken kan forklares ved at:

• Relasjonene mellom SND lokalt og sentralt oppleves som ugjennomsiktig.

• Styret mangler formell vedtaksmyndighet.

• Styret er ikke et politisk utvalg, men mer et bankstyre.

• Systemtvangen som ligger i den fortløpende behandlingen av enkeltsaker, og vanskelighetene med lite operasjonelle føringer fra fylkeskommunen.

Forholdet mellom Nord-Trøndelag fylkeskommune og SND er evaluert av Nord-Trøndelagsforskning (Schiefloe 1997). Når det gjelder fylkeskommunens innflytelse på SNDs næringsutviklingsarbeid, konkluderer rapporten med at fylkespolitikerne, ansatte i fylkeskommunen og SND Nord-Trøndelag oppfatter fylkesplanen og strategisk næringsplan som styrende. Også det lokale SND-styret ble oppfattet å ha innflytelse på næringsutviklingsarbeidet. Det ble imidlertid påpekt klare begrensninger for fylkespolitisk styring. Begrensningene lå i:

• Fylkeskommunen er i mindretall i styret.

• Styrets manglende beslutningsmyndighet.

• Uklare retningslinjer for hvilke prinsipielle saker styret skal behandle.

• Fylkesplanene og strategisk næringsplaner er for lite presise når det gjelder mål og tiltak.

Når det gjelder Nord-Trøndelagsmodellens betydning for en helhetlig politikk i tråd med fylkesplanen og fylkets strategiske næringsplan, konkluderer rapporten med at modellen i utgangspunktet kan være et verktøy for å oppnå målsettingen om en helhetlig næringspolitikk. I følge rapporten ligger utfordringene i bedre samarbeids- og rapporteringsrutiner både horisontalt mellom de ulike aktørene, og vertikalt gjennom de ulike organisasjonene.

8.6 Ressursbruk og stordriftsfordeler i fylkeskommunal administrasjon

Utvalget har fått utført en analyse av ressursbruk og stordriftsfordeler i fylkeskommunal administrasjon (Hagen, 2000). Hensikten med analysen har først og fremst vært å klargjøre hvilke faktorer som påvirker fylkeskommunal ressursbruk til administrasjon, for på den måten å gi grunnlag for å vurdere optimal størrelse på regionale enheter. Analysen er basert på data om brutto driftsutgifter til administrasjonsformål og årsverk i fylkeskommunal administrasjon.

Det en kaller totale fylkeskommunale administrasjonsutgifter omfatter utgifter til sentrale styringsorganer og fellesutgifter (rådmannskontor, fylkesutvalg, m.m.) og administrasjonsutgifter i etatene. Utgifter til administrasjon ved institusjonene (som f.eks. sykehus og videregående skoler) er holdt utenfor. Tabell 8.8 viser totale administrasjonsutgifter i 1 000 kroner, som utgifter pr. innbygger i 1 000 kroner og som andel av fylkeskommunens totale brutto driftsutgifter.

I 1998 var totale fylkeskommunale administrasjonskostnader 3,3 milliarder kroner. Utgiftene har økt med om lag 635 millioner eller 139 kroner pr. innbygger i analyseperioden 1991-98. Årsveksten i totale administrasjonskostnader er på om lag 2,5 prosent pr. år.

I tabell 8.9 er totale administrasjonsutgifter splittet i administrasjonsutgifter til:

• sentrale styringsorganer og fellesutgifter,

• helsesektoren,

• undervisning, og

• regionalpolitiske formål.

Regionalpolitiske formål omfatter her administrasjonsutgifter til tiltaks- og næringsformål m.m., kulturformål og samferdselsformål. Årsaken til sammenslåingen av disse aktivitetene er at de er svært ulikt organisert i fylkeskommunene. Tallene nedbrutt på enkelte sektorer er beheftet med usikkerhet.

Administrasjonsutgiftene til sentrale styringsorganer og fellesutgifter i fylkeskommunene (utenom Oslo) er nesten 2 milliarder kroner i 1998. Dette er økning med om lag 330 millioner kroner i faste priser i perioden 1991-98 eller 69 kroner pr. innbygger og utgjør en realvekst på om lag 2 prosent pr. år. Det har også skjedd en mindre økning i utgiftene til sentrale styringsorganer målt som andel av fylkeskommunenes totale brutto driftsutgifter (ikke vist i tabell 8.9). Administrasjonsutgiftene utgjorde 3,2 prosent av fylkeskommunenes brutto driftsutgifter i 1998 mot 3,0 prosent i 1990. Veksten gjelder både utgifter til politiske og administrative organer.

For helsesektoren er det en nedgang i administrasjonsutgiftene i perioden. Det er grunn til å anta at nedgangen i første del av 1990-årene i hovedsak kan tilskrives HVPU-reformen. Økningen i administrasjonsutgiftene i undervisningssektoren er betydelig. Det har skjedd nesten en fordobling av administrasjonsutgiftene i løpet av analyseperioden. For regionalpolitiske formål er det en nedgang i administrasjonsutgiftene. Det må antas at dette har sin årsak i at flere stillinger i fylkeskommunenes næringsadministrasjoner er overført til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond.

Det er ikke mulig å skille utgifter til politiske organer på sektornivå (eksempelvis utgifter til utdanningsstyret) fra administrative utgifter. En får derfor en klarere forståelse av utviklingen i administrasjon ved å betrakte årsverk i administrasjonen. Tabell 8.10 viser utviklingen i ressursbruk målt i årsverk i fylkeskommunenes sentrale administrasjon, totalt og etter formål, pr. 1 000 innbyggere. Formålene det opereres med er fylkesrådmannskontoret (utenom planavdelingen), undervisningsformål, helse- og sosialformål, og regionalpolitiske formål. Regionalpolitiske formål omfatter her kulturformål, samferdselsformål, planlegging, miljøvern og næring.

Antall årsverk pr. innbygger har vært relativt stabilt i perioden, men med noe variasjon over tid. Det er en viss nedgang i årsverk pr. innbygger i helse- og sosialsektoren fra 1991 til 1992. Dette skyldes som det er nevnt, antagelig endringer i ansvarsfordelingen mellom fylkeskommuner og kommuner (HVPU-reformen). Det er også en nedgang i antall årsverk i regionalpolitiske avdelinger fra 1997. Her er årsaken trolig overføringen av oppgaver til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond. Økningen i administrasjonen i undervisningssektoren er betydelig også målt i årsverk pr. 1 000 innbyggere.

Analysen viser videre at administrasjonsutgifter varierer med fylkeskommunenes inntektsnivå og folketall. En økning i fylkeskommunens inntekter med 1 000 kroner pr. innbygger gir en økning i utgiftene til administrasjon med 16 - 17 kroner pr. innbygger. En økning i folketallet med 1 000 innbyggere reduserer administrasjonsutgiftene med om lag 3,50 kroner pr. innbygger. Effekten av folketall er avtakende. Det er ikke sikre effekter av spredtbygdhet, mens en økende andel eldre ser ut til redusere administrasjonsutgiftene. Årsaken til dette er antagelig at en økende eldreandel bidrar til å gjøre det nødvendig å bruke mer ressurser på tjenesteproduksjon.

Figur 8.13 viser estimerte totale administrasjonsutgifter og administrasjonsutgifter til sentrale styringsorganer pr. innbygger for 1998 for fylkeskommuner med ulik størrelse og med inntektsnivå lik gjennomsnittet.

Beregningene tyder på at stordriftsfordelene når det gjelder totale administrasjonsutgifter er uttømt ved om lag 400 000 innbyggere og stordriftsfordelene i sentrale styringsorganer er uttømt ved om lag 350 000 innbyggere. Det er også gjort beregninger for fylkeskommunens enkeltsektorer. Anslagene her er usikre. Resultatene indikerer at stordriftsfordelene i helse- og sosialadministrasjonen er uttømt ved om lag 350 000 innbyggere, og i administrasjonen for regionalpolitiske tiltak ved 550 000 innbyggere. En finner ikke stordriftsfordeler i undervisningsadministrasjonen. Dette kan ha sin årsak i at utgiftene til driftsoppgaver er ført som administrasjon i denne sektoren.

På basis av analysene er det videre gjort enkle beregninger av innsparingspotensialet i fylkeskommunal administrasjon ved en tenkt sammenslåing av fylkeskommuner. Administrativ idealstørrelse for fylkeskommunene er som vist over, om lag 400 000 innbyggere. Holdes Oslo med sine 500 000 innbyggere utenom, impliserer dette, dersom en legger en slik idealstørrelse til grunn, at det etableres 10 enheter. En forutsetter at fylkeskommunenes oppgaver er som i dag. Tabell 8.11 viser med dette som utgangspunkt, beregnet endring i administrasjonsutgifter ved tre ulike alternativer:

1. Ett alternativ der landet, utenom Oslo, deles inn i 10 like store fylkeskommunale enheter.

2. Ett alternativ der en på pragmatisk grunnlag reduserer antall fylkeskommuner (inkl. Oslo) til 15. Dette gjøres ved at Agderfylkene, Hedmark og Oppland, Oslo og Akershus, samt Trøndelagsfylkene antas sammenslått.

3. Ett alternativ der en på pragmatisk grunnlag reduserer antall fylkeskommuner (inkl. Oslo) til 12. I tillegg til endringene under (2), antas det da at følgende fylkeskommuner slås sammen: Vestfold og Telemark, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal, samt Finnmark og Troms.

Gevinsten blir naturligvis størst ved at det etableres fylkeskommuner basert på administrativ idealstørrelse, dvs. 10 fylkeskommuner utenom Oslo. Gevinsten basert på beregninger fra den modellen som her er benyttet, er da om lag 540 millioner kroner. Dette er imidlertid en modell som forutsetter at fylkesinndelingen kan fastsettes uten å skjele til geografi, kultur og tradisjoner. Gevinsten ved alternativ 2) sammenslåing av Agderfylkene, Hedmark og Oppland, Trøndelagsfylkene, Oslo og Akershus, er om lag 180 millioner kroner på årsbasis. Det ligger da en viss stordriftsulempe i sammenslåingen av Oslo og Akershus. Effektene for Oslo-Akershus vil imidlertid være usikre i og med at det her trekkes slutninger utenfor materialets rekkevidde. Tenker man seg i tillegg at Vestfold og Buskerud, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal, Finnmark og Troms slås sammen, blir gevinsten 330 mill. kroner.

8.7 Utvalgets samlede vurdering av erfaringene med fylkeskommunen

Med grunnlag i forskning og offentlige dokumenter har utvalget i dette kapitlet gått gjennom erfaringene med fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå. Vurderingene er gjort med utgangspunkt i tre sentrale perspektiver på fylkeskommunen: fylkeskommunen som demokratisk arena, fylkeskommunen som tjenesteprodusent og fylkeskommunen som regional utviklingsaktør.

En helt sentral målsetting ved reformen av fylkeskommunen i 1976 var å styrke demokratiet ved å legge regionale oppgaver under direkte folkevalgt kontroll. I dag er det mange som vil hevde at det fylkeskommunale demokratiet står svakt. Etter utvalgets vurdering viser evalueringen at det fylkeskommunale demokratiet er satt under betydelig press. Signalene om dette er mange. Valgdeltakelsen er lav og tendensen fallende. Ved fylkestingsvalget i 1999 var den nede i 55 prosent som er det laveste siden direkte valg til fylkestinget ble innført. Den fallende valgdeltakelsen er likevel ikke et særfenomen for fylkestingsvalget. Valganalyser viser at rikspolitiske spørsmål er mer avgjørende for folks stemmegivning ved fylkestingsvalget enn forhold i den enkelte fylkeskommune. Spørreundersøkelser som er gjennomført for å finne ut av hva folk mener om fylkeskommunen viser at folk har et distansert forhold til fylkeskommunen som politisk institusjon. Det er gjennomgående at fylkeskommunen oppleves som en mindre viktig del av demokratiet enn de andre styringsnivåene, og innbyggerne opplever at fylkespolitikken i forholdsvis liten grad har innvirkning på deres hverdag. Det er flere som er uenige i at folkestyret vil bli svekket hvis fylkeskommunen ble nedlagt, enn det er som mener det motsatte. Evalueringen tyder også på at fylkeskommunene bare i begrenset grad har bygd ut arenaer for brukerdemokrati.

Selv om det er mange forhold som tyder på at fylkeskommunen ikke har blitt den demokratiske nyvinningen som mange så for seg i 1976, mener utvalget det er gode grunner til å understreke at den direktevalgte fylkeskommune har åpnet muligheten for bredere og mer direkte politisk deltakelse, og styrket folks innflytelse på samfunnsspørsmål som løses på regionalt nivå. I forhold til situasjonen før 1976 bør det fremheves at kvinnene nå har kommet med i fylkespolitikken for fullt, yngre aldersgrupper er bedre representert, partisammensetningen har blitt bredere og langt mer rettferdig. Direkte valg til fylkestinget har også bidratt til at fylkespolitikerne i stor grad legger et helhetlig regionalt perspektiv til grunn for sitt arbeid og i mindre grad er opptatt av å fremme egen kommunes interesser.

Fylkeskommunens innsats innenfor tjenesteproduksjon, er preget av et paradoks. På den ene siden kan det hevdes at den har vært vellykket. Sammen med kommunene har fylkeskommunene bidratt til å bygge opp det norske velferdssamfunnet, og gjort det mulig å kombinere nasjonale satsinger med lokal og regional tilpasning og deltakelse. Fylkeskommunen har løst en rekke oppgaver som har vært sterkt prioritert av sentrale myndigheter og som har hatt stor positiv betydning for folk flest. På den andre siden er fylkeskommunene utsatt for sterk kritikk for nettopp sin håndtering av sentrale velferdsoppgaver. Er kritikken fylkeskommunen får som tjenesteprodusent fortjent?

Etter utvalgets vurdering eksisterer det, også etter en periode med større reformer i spesialisthelsetjenesten, betydelige problemer som må løses. Det er store variasjoner i fylkeskommunenes ressursbruk til helsetjenester og visse variasjoner i tjenestetilbudet. Årsaken til forskjellene ligger imidlertid i første rekke i variasjoner i fylkeskommunale inntekter, som i hovedsak bestemmes av staten. Evalueringen i avsnitt 8.4 viste videre at det fortsatt er lange ventetider og brutte ventetidsgarantier, selv om de siste tallene viser bedring når det gjelder garantibrudd. Forklaringene på lange ventelister er sammensatte. Fylkeskommunene må ta sin del av ansvaret ved at det har vært lavt nivå på investeringer i bygningsmasse og utstyr, og ved manglende oppfølging av sykehusenes effektivitetsutvikling, f.eks. ved å inngå forpliktende avtaler. Staten har imidlertid også et delansvar bl.a. gjennom sin fastsettelse av de fylkeskommunale inntektsrammer. Etter utvalgets vurdering gjenstår det betydelige utfordringer knyttet til å utvikle en hensiktsmessig funksjonsfordeling mellom sykehusene. Den raske medisinsk-teknologiske utvikling, kapitalkrevende utstyr, samt større grad av spesialisering vil forsterke behovet for en hensiktsmessig funksjonsfordeling innen og på tvers av fylkesgrenser. Det har imidlertid vist seg vanskelig å gjennomføre strukturendringer selv om det i enkelte fylkeskommuner den siste tiden har skjedd bedringer på dette punktet. Etter utvalgets vurdering har fylkeskommunalt ansvar for spesialisthelsetjenesten bidratt til god kontroll over utgiftsveksten i helsesektoren. Samlet sett er det utvalgets vurdering at fylkeskommunene har håndtert styringen av sykehusene rimelig bra, men at det kan stilles kritiske spørsmål ved nivået på investeringene, funksjonsfordelingen mellom sykehusene og fylkeskommunenes oppfølgingen av sykehusenes effektivitet. Utvalget vil også fremheve at spesialisthelsetjenesten nok er av en slik karakter at oppgaveløsningen vanskelig vil kunne tilfredsstille de stadig voksende krav og forventninger som stilles fra befolkningen. Det vedvarende presset på ressursrammene innen sektoren vil representere et problem uansett hvem som er ansvarlig for å sørge for spesialisthelsetjenester så lenge det også er viktig å begrense og styre utgiftsveksten.

Når det gjelder videregående opplæring viser evalueringen at det er vanskelig å trekke en entydig konklusjon om hvor dyktige fylkeskommunene er til å produsere opplæringstjenester effektivt og med høy kvalitet. Utvalget er likevel av den oppfatning at det samlet sett kan sies at fylkeskommunen har løst sine oppgaver godt. Håndteringen av større reformer som f.eks. Reform 94 har vært vellykket, og brukerundersøkelser tyder på at et stort flertall sier seg fornøyd med det tilbudet som fylkeskommune gir. Store variasjoner mellom fylkene med hensyn til utgifter pr. elev kan imidlertid tyde på at det er potensiale for effektivisering i noen fylker.

Rollen som samfunnsplanlegger og regionalt utviklingsorgan utgjør et viktig fundament for fylkeskommunens eksistens. Kanskje er det disse oppgavene som i størst grad begrunner fylkeskommunen som politisk institusjon. Her er regionens egenart og særskilte utfordringer i søkelyset, og utviklingsarbeidet er i særlig grad kjennetegnet av kryssende interesser og målkonflikter, som gjør krav på avveininger forankret i et regionalt folkevalgt skjønn. Fylkeskommunen er tildelt en ledende rolle som regional utviklingsaktør. Dels er rollen knyttet til arbeidet med fylkesplanen hvor fylkeskommunen har et samordningsansvar som går på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, og dels er rollen knyttet til forvaltningen av ulike typer virkemidler for nærings- og distriktsutvikling.

Evalueringen tyder imidlertid på at fylkeskommunen ikke har lykkes så godt som sentral aktør for den regionale utviklingen. Årsakene kan være mange. For det første kan det skyldes kommunal motvilje til fylkesplanen som overgripende planleggingsinstrument og frykt for at fylkeskommunen gjennom å ha ansvaret for fylkesplanen får en overkommunal rolle. For det andre kan det skyldes at fylkeskommunen ikke har kontroll over beslutninger som er viktige i et regionalt utviklingsperspektiv, som f.eks. innenfor landbruk og miljøvern (fylkesmannen), de viktigste vegene (statens vegvesen) eller arealforvaltning (kommunene). For det tredje kan det skyldes at fylkeskommunen gjennom flere reformer på nittitallet har mistet ansvaret for viktige regionalpolitiske virkemidler. De økonomiske virkemidlene rettet mot bedriftene er i dag i hovedsak samlet hos Statens distrikts- og næringsutviklingsfond (SND). Summen av dette blir at fylkeskommunen sitter med et betydelig planapparat, men mangler virkemidler for å sette planer ut i livet. Mangelen på harde virkemidler og gjennomføringsansvar bidrar i neste omgang til at fylkeskommunene fort blir usynlige og taper nødvendig legitimitet og autoritet i arbeidet. Utvalget vil samtidig påpeke at manglende suksess også til en viss grad skyldes at fylkeskommune i liten grad har utnyttet det handlingsrommet de faktisk har på dette området.

I en samlet vurdering av fylkeskommunen synes det rimelig å hevde at fylkeskommunen ikke har levd opp til de forventningene som var stilt til den for 25 år siden. Spørsmålet som umiddelbart melder seg er: Hvorfor har den ikke det? Som evalueringen viser er svaret på dette spørsmålet svært sammensatt. Utvalget vil imidlertid fremheve ett poeng særskilt: fylkeskommunen har aldri fått anledning til å spille den rollen som reformfedrene og -mødrene tiltenkte den. Den fylkeskommunen som mange kritiserer og helst vil avvikle i dag, er en annen fylkeskommune enn den fylkeskommune Stortinget så for seg da den nye fylkeskommunen ble vedtatt opprettet midt på 1970-tallet. Det mest markante utslaget er at fylkeskommunen har fått en smalere basis som regionalpolitisk aktør enn det som var intensjonene. Viktige regionale oppgaver og virkemidler er av ulike hensyn plassert på statlige hender og fylkeskommunen har i stor grad blitt sittende igjen med kritikkutsatte tjenesteoppgaver underlagt sterk statlig styring. Dette kan ha bidratt til at fylkeskommunen ikke har større oppslutning enn den har i dag.

9 Enkeltsektorer

9.1 Innledning

I dette kapitlet vil utvalget evaluere dagens ansvars- og oppgavefordeling mellom staten, fylkeskommunene og kommunene innenfor den enkelte sektor. Utvalgets utgangspunkt er de verdier og hensyn som er beskrevet i kapittel 5, og de utviklingstrekk for samfunnsutviklingen som er beskrevet i kapittel 6.

Evalueringen tar utgangspunkt i utvalgets opprinnelige mandat og de forutsetninger som der var lagt til grunn for utvalgets arbeid, jf. omtale i kapittel 1. Det innebærer at evalueringen og anbefalingene bygger på forutsetningen om at landet skal ha tre forvaltningsnivåer, og at Stortingets behandling av St.meld. nr. 24 (1996-97) Tilgjengelighet og faglighet, når det gjelder eierskap og organisering av sykehusene, skal legges til grunn for oppgavefordelingen innenfor spesialisthelsetjenesten. Utover evalueringen av fylkeskommunale helsetjenester i kapittel 8 har derfor ikke utvalget undergitt organiseringen av spesialisthelsetjenesten en egen sektorgjennomgang. Innenfor den tid utvalget har hatt til rådighet etter at mandatet ble endret, har ikke utvalget sett seg i stand til å utvide evalueringen til også å omfatte en forvaltningsorganisering med to forvaltningsnivåer, eller å foreta en tilsvarende vurdering av spesialisthelsetjenesten som det er gjort for andre områder i dette kapitlet. Alternativet med en organisering med kun to forvaltningsnivåer og spørsmålet om hovedvalg for oppgave- og ansvarsdelingen i spesialisthelsetjenesten vil man komme tilbake til i kapittel 11 når de ulike modellene for det regionale nivået drøftes. I lys av drøftingen i kapittel 11 og utvalgets tilrådinger for organiseringen av det regionale nivået, kan det være behov for å revurdere oppgaveplasseringen for enkelte oppgaver som er omtalt i dette kapitlet. Utvalgets endelige tilrådinger innenfor det enkelte områder vil derfor først fremkomme i kapittel 12.

Utvalgets medlem Leschbrandt viser til sin særmerknad i kapittel 12.3.5 hvor det fremgår, at hun mener at en forvaltningsorganisering basert på to forvaltningsnivåer er den løsning som skal velges. Medlemmet Leschbrandt vil understreke at hun ikke stiller seg bak anbefalinger som sier at oppgaver skal legges til et folkevalgt regionalt nivå.

For en del av områdene som drøftes i dette kapitlet vil utvalgets vurdering av hvordan oppgavefordelingen bør være, også innenfor en ramme med tre forvaltningsnivå, avhenge av hvilken samlet løsning man anbefaler for det regionale nivået. Drøftingene av hvordan oppgavefordelingen bør være for disse områdene avsluttes derfor ikke i dette kapitlet, men føres videre i kapittel 11 og kapittel 12.

Felles for mange av områdene som vurderes er at kommunesektoren mener staten styrer for detaljert. Ut fra den tid og de ressurser utvalget har hatt til rådighet har det ikke vært mulig å foreta en konkret vurdering av statens styring innenfor hver enkelt sektor. Utover de vurderinger som er gjort i dette kapitlet vises det derfor til utvalgets generelle drøfting av styringsforholdet mellom staten og kommunesektoren i kapittel 7, utvalgets samlede vurdering av behovet for å endre statens styring i kapittel 10, og utvalgets tilråding i forhold til utøvelse av statlig styring i kapittel 12.

Utvalget ser på oppgavefordelingen som et verktøy for å realisere sentrale verdier som demokrati, likhet, effektivitet, velferd, rettssikkerhet og en bærekraftig utvikling. De ulike verdiene og hensynene som skal vektlegges ved vurdering av oppgave- og ansvarsfordelingen vil imidlertid ofte kunne være i konflikt med hverandre. I kapittel 5 formulerte utvalget retningslinjer for fordeling av ansvar og oppgaver mellom forvaltningsnivåene som søker å ivareta de ulike verdiene. Disse retningslinjene vil stå sentralt i utvalgets vurderinger av dagens oppgavefordeling. Når retningslinjene skal anvendes i en konkret sammenheng, vil de grunnleggende målkonflikter tre frem ved at den enkelte oppgave inneholder karaktertrekk som er relevante for flere enn en retningslinje. Bare i de færreste tilfeller vil bruk av retningslinjene gi entydige svar på spørsmål om hvordan oppgavefordelingen bør være. Det er derfor grunnleggende for en vurdering av oppgave- og ansvarsfordelingen at det kreves en vurdering av den enkelte oppgave, og ulike verdier og hensyn må veies mot hverandre.

I tillegg til å evaluere dagens ansvars- og oppgavefordeling i forhold til grunnleggende verdier og hensyn, er utvalget spesielt bedt om å identifisere gråsoner i ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. Med gråsoner menes områder/felter hvor det med dagens ansvars- og oppgavefordeling oppleves som uklart hvem som har ansvaret for at oppgaven blir løst. Utvalget har i tillegg til å identifisere eventuelle gråsoner, også sett det som viktig å vurdere om dagens oppgavefordeling medfører at det gjøres dobbeltarbeid innen forvaltningen. Med dobbeltarbeid menes at samme oppgave blir utført av flere offentlige organ. Dette må ikke forveksles med at flere forvaltningsnivåer arbeider på samme området, men hvor de har ulike oppgaver eller roller å ivareta, jf. drøfting i kapittel 7. Selv om det ikke utføres dobbeltarbeid i den forstand at flere forvaltningsnivåer utfører samme oppgave, kan delingen av oppgaver innenfor et område innebære at det bygges opp unødig dobbeltkompetanse i forvaltningen.

For å danne seg et best mulig bakgrunnsbilde for hvordan dagens oppgavefordeling fungerer, har utvalget bedt om å få inn synspunkter fra en rekke hold. De instanser som er blitt invitert til å gi sine vurderinger, er departementene, statens utdanningskontorer, fylkeslegene, fylkesmennene, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, fylkeskommunene, et begrenset antall kommuner, Kommunenes Sentralforbund og et utvalg av organisasjoner som kan sies å representere brukere av det offentlige.

Det offentliges oppgaver spenner over et meget bredt felt. Utvalget har derfor sett det som nødvendig å foreta en prioritering av innenfor hvilke sektorer og områder utvalget skal vurdere dagens ansvars- og oppgavefordeling nærmere. Utvalget har valgt å konsentrere sin innsats om de områder og sektorer hvor utvalget har fått inn synspunkter på at dagens ansvars- og oppgavefordeling ikke er tilfredsstillende, og sektorer og områder hvor utvalget selv har ment at det kan være behov for å se nærmere på ansvars- og oppgavefordelingen.

Denne prioriteringen innebærer at utvalget ikke har evaluert dagens ansvars- og oppgavefordeling innen alle de områdene som er beskrevet i kapittel 14. Også innenfor områder som utvalget ikke har vurdert nærmere, kan det være grunnlag for å endre eller justere ansvars- og oppgavefordelingen. Utvalget vil imidlertid anta at behovene for endring her er mindre, siden områdene ikke er kommentert fra de ulike instansene som utvalget har forespurt om synspunkter på dagens oppgavefordeling. Hvilke områder som ikke er vurdert nærmere fremgår av tabell 9.1 nedenfor.

9.2 Næringsutvikling

I dette avsnittet drøftes oppgave- og ansvarsfordelingen innenfor arbeidet med næringsutvikling forstått som offentlige tiltak som har til formål å fremme en bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling i alle deler av landet. Virkemidlene for næringsutvikling er ett av flere element i den brede regional- og utviklingspolitikken, jf. kapittel 8. Drøftingen her er avgrenset i forhold til andre offentlige ansvarsområder som har en indirekte, men meget viktig betydning for regional næringsutvikling, som f.eks. samferdsel og opplæring/kompetanseutvikling. Det vises til kapittel 14 og 17 for en mer utfyllende beskrivelse av oppgavefordelingen og endringer i oppgavefordelingen på næringsutviklingsområdet. Det vises også til kapittel 8.5 for evaluering av fylkeskommunens regionalpolitiske rolle og avsnitt 9.8 hvor kompetansereformen omtales nærmere.

9.2.1 Offentlige aktører og virkemidler regionalt

Nedenfor beskrives kort de ulike offentlige aktørene og deres virkemidler i næringsutviklingsarbeidet. Det gjelder organer som forvalter virkemidler innenfor Nærings- og handelsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Fiskeridepartementet, Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet sine ansvarsområder.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND)

SND er myndighetenes sentrale organ for finansiering og iverksetting av bedriftsrettede tiltak innen nærings- og distriktspolitikken. SND er organisert som et statsforetak ledet av et styre oppnevnt av Nærings- og handelsdepartementet (NHD). To av styremedlemmene skal representere landbruksnæringen og oppnevnes etter forslag fra landbruksorganisasjonene. Styret forvalter virkemidlene under fondet etter retningslinjer gitt av NHD, Kommunal- og regionaldepartementet (KRD), Landbruksdepartementet (LD), Fiskeridepartementet (FiD) og Miljøverndepartementet (MD). Overordnete myndigheter kan ikke instruere styret i enkeltvedtak. Eventuell instruksjon må skje i foretaksmøtet.

SND har hovedkontor i Oslo og distriktskontorer i alle fylker (felleskontor for Oslo og Akershus og Agder-fylkene). Hvert fylke har et styre av rådgivende karakter. Styret oppnevnes av fylkeskommunen. Foruten politiske oppnevnte medlemmer, skal styret ha en representant fra LO, NHO, Norges Bondelag og Norges Bonde- og Småbrukarlag. Norges fiskarlag og Norges Skogeierforbund skal være representert der SND og den enkelte fylkeskommune finner dette naturlig.

Når det gjelder behandling av saker under jordbruksavtalen, er det etablert et eget organ i hvert fylke med beslutningsfullmakt i disse sakene. Dette organet utgår fra de fylkesvise styrene, og har representasjon fra landbruksnæringen og de politisk oppnevnte styremedlemmene. For saker knyttet til forvaltning av virkemidler i jordbruksavtalen er det opprettet en klagenemnd i SND sentralt hvor landbruksnæringen er representert med to representanter.

SND forvalter en rekke landsdekkende og distriktsrettede låne-, garanti-, tilskudds- og fondsordninger bevilget over de fem berørte departementenes budsjetter. Risikolånene og distriktutviklingstilskuddene til bedriftsrettede formål bevilges imidlertid til fylkeskommunene. Fylkeskommunene bevilger igjen videre til de lokale SND-kontorene. Virkemiddelbruken er delvis koordinert gjennom ulike satsingsprogrammer, og det er inngått særskilte samarbeidsavtaler med Norges eksportråd, Norges forskningsråd og Norsk designråd. I enkelte fylker administrerer SND fylkeskommunale virkemidler etter avtale med fylkeskommunen. SNDs virkemiddelforvaltning er i stor grad direkte rettet mot enkeltbedrifter og næringslivet generelt. SND gir også råd og veiledning og skal være et kompetansesenter for næringsutvikling nasjonalt og regionalt.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunene har et samordningsansvar for arbeidet med næringsutvikling i fylket, jf. plan- og bygningsloven. Fylkeskommunene legger gjennom de årlige regionale utviklingsprogrammene (RUP), strategiske føringer på bruken av statlige direkte og indirekte næringsrettede virkemidler og skal gi forslag til bruk av midler på statsbudsjettet til regionale og tverrsektorielle samordningstiltak. RUP tar utgangspunkt i fylkesplanen eller strategisk næringsplan for fylket. Gjennom fylkesplanen har fylkeskommunen også prinsipielt ansvaret for de overordnete arealmessige rammebetingelser (bruk og vern) for de ressursbaserte næringer.

Gjennom fylkesplanen, regionale utviklingsprogram og representasjon i det lokale SND-styret, kan fylkeskommunen legge strategiske føringer for SNDs virksomhet i fylket innenfor rammen av de gjeldende nasjonale mål og retningslinjer for fondets virksomhet.

I tillegg forvalter fylkeskommunene flere av de distriktspolitiske tilretteleggende virkemidlene over KRDs budsjett. Fylkeskommunene forvalter bl.a. hoveddelen av de tilretteleggende virkemidlene for næringsutvikling i distriktene, midler til det grenseregionale samarbeidet Interreg og midler til regionale samordningstiltak for næringsutvikling i fylket. Fylkeskommunene setter i noen grad også av egne midler til direkte tiltak for næringsutvikling.

Fylkesmannen

Fylkesmannen er aktør i det regionale utviklingsarbeidet gjennom å ha forvalteransvaret for tilretteleggende virkemidler rettet mot jord- og skogbruk, men som ikke er direkte rettet mot virksomhetsetablering og -utvikling (SND forvalter disse). Fylkesmannen er videre utviklings- og kompetanseorgan for landbruksnæringen og skal samarbeide med SND, fylkeskommuner og kommuner om land- og skogbruksfaglige spørsmål. Hovedtyngden av arbeidsoppgavene for fylkesmannen har karakter av utviklingsoppgaver, samfunnsplanlegging og forvaltning av økonomiske og juridiske virkemidler som del av den nasjonale landbrukspolitikken. Eksempler på økonomiske virkemidler fylkesmannen forvalter er tilskudd til miljøformål, skogbruksformål, onnebarnehager, grøfting og diverse utrednings- og tilretteleggingstiltak (tilretteleggende bygdeutviklingsmidler). Fylkesmannen skal kontrollere at bruken av virkemidler under jordbruksavtalen er i tråd med målene i landbrukspolitikken.

Den ytre fiskeriadministrasjonen

Den ytre fiskeriadministrasjonens rolle i næringsutviklingsarbeid er i første rekke knyttet til tilrettelegging, veiledning og planarbeid. Fiskeriadministrasjonen samarbeider nært med SND, fylkesmannen, fylkeskommuner og kommuner om fiskeri- og havbruksfaglige spørsmål. Fiskeriadministrasjonen disponerer ingen direkte økonomiske virkemidler rettet mot fiskeri- og havbruksnæringen.

Arbeidsmarkedsetaten lokalt og regionalt

Fylkesarbeidskontorene (Aetat fylke) har det styringsmessige ansvaret for de lokale arbeidskontorene (Aetat lokal). De lokale arbeidskontorene bistår arbeidsgiverne ved rekruttering og omstilling. Ordningen med bedriftsinternopplæring (BIO) skal bidra til å motvirke arbeidsledighet ved større omstillinger gjennom å opprettholde og styrke kompetansen til bedrifter som har omstillings- eller strukturproblemer. Ordningen med bedriftsinternattføring (BIA) er et tiltak rettet mot arbeidstakere i ordinært arbeid som har behov for attføringsbistand på arbeidsplassen. I tillegg er Arbeidslivstjenesten (Aetat arbeidslivstjeneste) etablert i hvert fylke for å bistå bedrifter med å etablere rutiner for bl.a. å redusere sykefraværet og frafall blant medarbeiderne i bedriftene.

Selskapet for industriell vekst (SIVA)

SIVA er organisert som statsforetak. SIVAs overordnete mål er å være et nasjonalt foretak for økt verdiskapning og sysselsetting i distriktene. SIVA har et spesielt ansvar for å møte etterspørselen etter næringslokaler i områder der det private eiendomsmarkedet ikke dekker behovet. SIVA har ikke regionkontorer.

Kommunene

Kommunene spiller en nøkkelrolle for næringsutviklingen, både som politisk organ, forvaltningsorgan, tjenesteyter, arbeidsgiver og forbruker av varer og tjenester. Kommunene virker direkte inn på velferdsnivået til innbyggerne og på utviklingsvilkårene for næringslivet i kommunen. Skoletilbud, barnehagetilbud, transporttilbudet, arealutvikling og kommuneplanlegging er eksempler på oppgaver som har betydning for næringsutviklingen i kommunen.

Kommunen forvalter også tilskuddsordninger, bl.a. kommunale næringsfond, som både er tilretteleggende og bedriftsrettede. Ordningen skal stimulere til lokalt engasjement og tettere kontakt mellom kommunen og lokalt næringsliv . Kommunene er også 1. linjeinstans i forhold til landbruksvirkemidlene tillagt SND og fylkesmannen. Det er kommunen som vurderer om SND eller fylkesmannen skal ha den videre saksbehandling.

9.2.2 Innkomne synspunkter

Kommunenes Sentralforbund og fylkeskommunene viser til fylkeskommunenes rolle og ansvar for næringsutvikling i henhold til plan- og bygningsloven og lov om SND. I følge KS og fylkeskommunene er det imidlertid den regionale staten, herunder SND som i all hovedsak forvalter de økonomiske virkemidlene som på fylkesnivået er rettet inn mot utvikling av næringslivet. KS og fylkeskommunene viser til frifylkeforsøkene i Aust-Agder og Nordland i perioden 1990-96, der evalueringene etter deres vurdering, viser at en bedre samordning av de nærings- og arbeidsmarkedspolitiske virkemidlene - forankret i et mer målrettet strategisk planarbeid - bidrar til å iverksette utviklingsprosesser som styrker næringslivet. God samordning av virkemidler i forhold til den enkelte bedrift/bruker er en annen viktig effekt. Fylkeskommunene og KS mener at disse forsøkene danner et godt utgangspunkt for reform av oppgavefordelingen på fylkesnivået innenfor dette politikkområdet, ved at myndigheten til å forvalte næringsrettede virkemidler som i dag er tillagt regional stat, blir lagt til fylkeskommunen. Fylkeskommunene og KS mener at en endring av oppgavefordelingen på regionalt nivå i tråd med dette forslaget vil gi fylkeskommunen en tilsvarende helhetlig næringspolitisk rolle som kommunen har på lokalt nivå. Dette vil i følge fylkeskommunene og KS lette det helt nødvendige samarbeidet mellom det lokale og regionale nivået i dette arbeidet.

I innspill til utvalget understreker Nærings- og handelsdepartementet (NHD) at det næringspolitiske virkemiddelapparatet må ta utgangspunkt i brukernes behov. NHD viser til St.meld. nr. 41 (1997-98) Næringspolitikken inn i det 21. århundre,og understreker behovet for en klar ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåene og behovet for en regional og lokal næringsutviklingsinnsats som støtter opp om de nasjonale mål for næringspolitikken. I følge NHD reiser de nasjonale utfordringene på området spørsmål om større og færre fylker. Etter NHDs vurdering tyder mye på at dagens fylker er små i forhold til tilrettelegging for næringslivet. Globaliseringen og den endringshastigheten næringslivet står overfor, skjerper i følge NHD kravene til myndighetenes tilrettelegging. NHD opplever det som vanskelig i næringspolitisk sammenheng å avgrense resultatansvaret for forvaltningen av SNDs virkemidler til ett fylke. Fylkene er i næringssammenheng ikke naturlige enheter. En må i følge NHD, se landet og eventuelt større geografiske områder i sammenheng. Utviklingen i næringslivets rammevilkår internasjonalt, krever etter NHDs syn en nasjonal overbygging tuftet på en felles næringspolitikk.

NHD peker på at tiden trolig er moden for en vesentlig forenkling og effektivisering av de mange planprosessene på regionalt nivå. NHD viser her til fylkesplanene, fylkesdelplaner, strategiske næringsplaner og regionale utviklingsprogram (RUP), samt relativt tilsvarende kommunale planer. Det kan reises spørsmål om slike planer kan sikre effektiv tilrettelegging for næringsutvikling uten en vesentlig større markeds- og brukerorientering.

NHD mener at kommunesektorens viktigste bidrag til næringsutvikling, er kostnadseffektiv produksjon av tjenester med høy kvalitet innenfor sektorens primære ansvarsområder, bl.a. innen transport og undervisning, og at kommunene har en brukerorientert holdning i forvaltning av regelverk og reguleringer som angår næringslivet.

I innspill fra Landbruksdepartementet(LD) pekes det på at overføringen av virkemidler til SND, kan bidra til at de økonomiske virkemidlene for bedriftsetablering ses i sammenheng, og dermed effektivisere forvaltningen av virkemidlene. Det kan videre legge grunnlaget for en læringsprosess mellom landbruket og det øvrige næringsliv. Samtidig understreker departementet betydningen av at bygdeutviklingsmidlene i SND ses i sammenheng med de øvrige økonomiske virkemidler for landbruket som forvaltes av fylkesmannen. En nasjonal koordinering av bruken av virkemidler for landbruket, er etter LDs vurdering nødvendig for å hindre at man stimulerer til overetablering, både innenfor landbruket og andre sektorer som produserer for avsetning utover lokalmarkedet. Departementet mener overføringen av virkemidler til SND vil ha liten betydning for brukerne. Kommunene er fremdeles førsteinstans for forvaltningen av virkemidlene og vil være det organ brukerne tar kontakt med.

I innspillet fra LD heter det videre at arbeidet med bygdeutviklingsmidlene til utrednings- og tilretteleggingstiltak krever et nært samarbeid mellom fylkesmannen og fylkeskommunen gjennom utarbeidelse av regionale utviklingsplaner. Fylkesmannens ansvar er å legge til rette for effektive regionale tilpasninger i samsvar med gjeldende lov- og regelverk og politiske retningslinjer. Når det gjelder SND og fylkesmannen, viser departementet til at det er utarbeidet samarbeidsavtaler for å hindre at det gjøres dobbeltarbeid og oppstår gråsoner mellom de to forvaltningsorganene. Avtalene gir også rom for utveksling av kompetanse og erfaringer.

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) mener at de senere års reformer har lagt til grunn at en gjennomføring av nasjonale distriktspolitiske målsettinger forutsetter regional tilpasning og regional beslutning om de konkrete tiltak som skal gjennomføres. I følge KRD ligger det i dette også muligheter for regionene til å utvikle egen politikk dersom det gir bedre totalt resultat innenfor de nasjonale rammene. Hovedansvaret for den regionale tilpasning av distriktspolitikkens nasjonale mål har ligget hos fylkeskommunene gjennom bl.a. regionale utviklingsprogram (RUP). En svakhet ved RUP er at enkeltaktørene i liten grad er forpliktet til å delta i samarbeidet. Samtidig har sterke sentrale statlige sektormål lagt begrensninger på de regionale statsetaters muligheter til å medvirke. Departementet viser videre til at felles beslutnings- og oppfølgingsansvar mellom næringsliv, ulike offentlige etater, organisasjoner og regionalpolitisk nivå har vært en viktig forutsetning for den regionale utvikling i Europa i de senere år. Ulike modeller for arbeidsdeling mellom forvaltningsnivåene der det forutsettes regionale demokratiske beslutningsorganer, vil etter KRDs vurdering måtte legge denne typen arbeidsform til grunn.

KRD peker på at det er grunn til å vurdere nærmere hvilken rolle og medvirkning bl.a. fylkesmannen og den ytre fiskeriadministrasjonen skal ha når fylkeskommunen og SND sitter med i hovedsak samme kompetanse og rolle. Det heter at fylkesmannen og fiskeriadministrasjonen bør rendyrke mer kontroll-, veilednings- og forvaltningsoppgaver.

KRD peker videre på at kommunenes ansvar for mindre bedriftsrettede og tilretteleggende virkemidler for næringsutvikling (kommunale næringsfond) har sin bakgrunn i kommunenes lokale kjennskap og nærhet til næringslivet. Videre er det slått fast at kompetansenivået hos kommunene gjennomgående er tilfredsstillende.

KRD omtaler også ordningen med regionale samordningsmidler (kap. 551, post 58). Hensikten med virkemidlene er å stimulere til regional utvikling gjennom sektorovergripende samarbeid på fylkesnivået. Departementet foretar den endelige fordelingen av virkemidlene etter tilråding fra fylkeskommunen.

Avslutningsvis skriver KRD at dagens SND-modell muliggjør en helhetlig næringspolitikk kombinert med nærhet til kundene. Samtidig har RUP og regional koordinering mellom fylkeskommunene muliggjort regionale strategier tilpasset lokale behov. Bakgrunnen for at SND ble opprettet var bl.a. et ønske om å få et klarere skille mellom politikk og virkemiddelbruk. SND bør derfor opprettholdes som en selvstendig enhet, men eierskapet til SND bør vurderes i lys av den kritikk som er reist mot manglende samordning mellom roller og politisk makt i dagens organisering på fylkesnivået. Etter KRDs syn bør det vurderes om fylkeskommunen og staten skal være likeverdige eiere av SND.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) mener at ordningen med bedriftsinternopplæring (BIO) primært er et arbeidsmarkedspolitisk virkemiddel. Formål, målgrupper og innholdet i ordningen kan justeres i takt med endringer på arbeidsmarkedet. Departementet fremhever at virkemiddelet også bidrar til å understøtte næringsutvikling i fylkene og legger grunnlag for ny vekst etter en omstillingsperiode. Overføring av ansvaret for bedriftsintern opplæring til fylkeskommunen, vil etter departementets vurdering kunne svekke mulighetene til å nå målene i arbeidsmarkedspolitikken.

I følge Fiskeridepartementet har den ytre fiskeriadministrasjonen fiskeri- og havbruksfaglig kunnskap som bør utnyttes i utviklingsarbeidet i fylkene, og som trolig vil utfylle den kunnskapen som finnes hos fylkeskommunene og SND.

I innspill fra fylkesmennene heter det at overføringen av landbruksrettede virkemidler til SND vil gi nye gråsoner. Det blir i følge fylkesmennene to landbruksforvaltninger, delt resultatansvar og delte saksområder. Det pekes på at endringen for fylkeskommunene betyr en svekket innflytelse over de regionalpolitiske virkemidlene. Videre heter det at til tross for lokale og regionale avklaringer om ansvars- og rollefordeling, vil området regional utvikling/næringsutvikling fremstå som en gråsone i forholdet mellom fylkeskommunen og fylkesmann. Fylkesmannsembetet er tillagt viktige næringspolitiske utviklingsoppgaver innenfor landbruk, mens fylkeskommunen har et overordnet ansvar for regional næringsutvikling. Fylkesmannen forvalter de nasjonale interesser i planarbeidet (interesser som ofte veier tungt i forhold til regionale og lokale interesser), mens fylkeskommunen har et hovedansvar for fylkesplanarbeidet.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) uttaler at etableringen av SNDs distriktskontorer i alle fylker og samlingen av ansvaret for de bedriftsrettede virkemidlene, har ryddet godt opp i oppgavefordelingen på regionalt nivå. I følge SND har desentraliseringen og samlingen av virkemidler bidratt til et mer kundevennlig system for næringslivet og gitt betydelig effektiviseringsgevinster.

Etter SNDs oppfatning er det lite dobbeltarbeid mellom statlige aktører, fylkeskommunene og kommunene innenfor næringsutvikling i den forstand at samme oppgave utføres av flere organer. I den grad det eksisterer nevneverdige uklarheter i oppgavefordelingen, håndteres disse normalt gjennom de regionale utviklingsprogrammene (RUP) og ulike former for samarbeidsavtaler.

I noen grad og på enkelte områder mener SND at det er bygd opp dobbeltkompetanse. SND tenker her spesielt på forvaltningen av etablererstipendordningen i enkelte (4) fylkeskommuner, som forutsetter at også fylkeskommunene har bedriftsøkonomisk kompetanse. I tillegg er denne oppgavefordelingen etter SNDs syn, lite gunstig for kundene. Når det gjelder fylkeskommunenes forvaltning av de tilretteleggende virkemidlene over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett, påpeker SND at også enkelte av disse virkemidlene retter seg mot grupper av bedrifter og stiller krav til bedriftsøkonomisk kompetanse. Slike prosjekter kan i følge SND ligge i en gråsone mot SNDs virkemidler og praksisen kan føre til oppbygging av dobbeltkompetanse. Imidlertid ser ikke SND på forholdet som noe stort problem.

SND berører at kommunenes forvaltning av virkemidler over ordningen med kommunale næringsfond stiller krav til kompetanse som er relativt lik den kompetansen som ligger på regionalt nivå. SND stiller spørsmål om det er en optimal anvendelse av statlige midler å legge forvaltningsansvaret for disse midlene til kommunene.

Når det gjelder forholdet mellom fylkesmannen og fylkeskommunen i distriktsfylkene og forvaltningen av tilretteleggende virkemidler for bred næringsutvikling, kan det fra SNDs ståsted se ut til å være en viss overlapping i oppgaver og kompetanse. Også fiskeriadministrasjonen nevnes i denne sammenhengen. SND stiller spørsmål ved om denne oppsplittingen av den regionale utviklingskompetansen er optimal i forhold til å få størst mulig samlet effekt ut av ressursinnsatsen.

Når det gjelder dagens fylkesinndeling, uttaler SND at fylkesgrensene er av underordnet betydning for næringslivet. Imidlertid påpeker SND at det forekommer mye suboptimalisering som følge av at det parallelt i enkeltfylker gjennomføres prosjekter som med bedre resultater kunne vært gjennomført på tvers av fylkesgrenser. SND viser til at de i Agder-fylkene har slått sammen distriktskontorene til ett, fordi fylkene hver for seg er for små til å forsvare et eget distriktskontor.

Avslutningsvis heter det at dersom det fremover blir større forståelse og aksept for behovet for å tenke samarbeid og organisering mellom regionale aktører på tvers av fylkesgrensene, vil man kunne oppnå større effekt av de samlede ressursene, selv uten å gjøre noe med dagens fylkesinndeling.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) viser til at fylkeskommunene har viktige oppgaver i forhold til næringsutvikling, men uttaler at det er mye som tilsier at dagens fylkeskommune ikke er riktig organ og enhet for å ivareta de utfordringer vi som nasjon står overfor. NHO viser til forholdene i Europa der det er næringsutviklingsarbeidet som danner grunnlaget for regiondannelsene, og spør om dagens fylker representerer den rette og optimale avgrensning for å ivareta næringsutfordringene. Etter NHOs syn står det regionale forvaltningsapparatet overfor store utfordringer innenfor regionalt næringsutviklingsarbeid.

NHO nevner bl.a. følgende problemer med dagens oppgavefordeling:

• For sentralisert oppgavefordeling. Ved ny organisering bør det legges opp til en mest mulig desentralisert struktur, både når det gjelder konkrete oppgaver, mulighet for prioriteringer lokalt og endelig avgjørelsesmyndighet.

• Det uheldige ved det forhold at fylkeskommunen har ansvaret for regionale utviklingsplaner (RUP), mens de økonomiske virkemidlene er lagt til SND.

• Fylkesmennenes forvaltning av bygdeutviklingsmidler representerer en typisk politisk virksomhet som ikke er underlagt demokratisk kontroll- og beslutningsmyndighet. Dette medfører manglende samordning i forhold til andre virkemiddeletater både av administrativ og politisk karakter.

NHO konstaterer at det må gjennomføres dyptgripende endringer i den regionale organiseringen så raskt som mulig. De overordnede hensyn NHO mener må legges til grunn for en slik endringsprosess er demokrati og deltakelse, påvirkningsmuligheter, identitet, effektivitet og solidaritet.

Norges Bedriftsforbund opplever det offentliges tilbud på området næringsutvikling som vanskelig tilgjengelig, særdeles uoversiktlig og lite helhetlig. Norges Bedriftsforbund registrerer at småbedriftene har problemer med at forvaltningsorganer opptrer i flere roller i ulike sammenhenger. Det vises til at fylkesmannen opptrer som kontrollinstans for lokalforvaltningen samtidig som embetet er utøvende organ. Bedriftsforbundet opplever at kommunene har interesse, men ikke tilstrekkelig kompetanse på næringsutviklingsområdet. Etter Bedriftsforbundets mening, bør det legges til rette for økt lokalt engasjement i næringsutviklingsarbeidet, og kommunene bør få økt innflytelse på og ansvar for lokale forhold. Bedriftsforbundet kan ikke se at fylkeskommunen slik den er innrettet i dag, kan ha noen hensiktsmessig funksjon i forbindelse med gjennomføringen av næringspolitiske målsettinger. Slik Bedriftsforbundet oppfatter det, synes fylkeskommunen og statlige myndigheter i mange sammenhenger å ha overlappende funksjoner. Fylkeskommunen oppfattes å ha rollen som sandpåstrøer i forbindelse med statlige næringsutviklingsplaner.

I innspill fra Norges Bondelagheter det at oppgavefordelingen mellom statlige regionale etater og fylkeskommunen virker utydelig, overlappende og lite samordnet, spesielt for næringslivet og enkeltpersoner. Bondelaget ser det som viktig at landbrukspolitiske spørsmål er nasjonalt forankret. Når det gjelder tiltak som inngår i jordbruksavtalen, må forvaltningen i følge Bondelaget, skje på en måte som ivaretar avtalepartenes samlede interesse. Disse forholdene tilsier i følge Bondelaget, en statlig kontroll over landbrukforvaltningen.

Det heter videre at sammenblandingen at statlig regional etatsorganisering og fylkeskommunalt oppnevnte styringsorgan (SND-styrene) gir en svært utydelig styringsmodell.

9.2.3 Tidligere endringer i oppgavefordelingen på sektoren

Det vises også til kapittel 17 hvor endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene er nærmere beskrevet.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND)

SND ble opprettet i 1993 etter en sammenslåing av Industribanken, Industrifondet, Småbedriftsfondet og Distriktenes utbyggingsfond (DU). Regjeringens begrunnelse for sammenslåing var å få til en effektivisering av virkemiddelapparatet, samtidig som det skulle gi bedre oversikt for brukerne. Sammenslåingen skulle gi bedre kobling mellom virkemidlene i distriktspolitikken og tiltak for produktutvikling i næringslivet (St.meld. nr. 2 (1990-91) Revidert nasjonalbudsjett). Regionalt fortsatte fylkeskommunen som forvalter av bedriftsrettede virkemidler i distriktene (underlagt distriktutviklingsdivisjonen i SND), samtidig som Industribankens tre regionkontorer fortsatte som regionkontorer for det nye SND. I tillegg vedtok Stortinget å opprette to nye regionkontorer slik at til sammen fem regionkontorer betjente saker underlagt Industridivisjonen i SND.

Frem til 1996 utgjorde fylkeskommunene sammen med SNDs fem regionkontorer, SNDs ytre apparat. Regjeringen så etter hvert behov for et mer samordnet regionalt apparat for å unngå dobbeltarbeid og gråsoner. I revidert nasjonalbudsjett for 1996 (St.meld. nr. 2 (1995-96)) viste regjeringen til en regjeringsoppnevnt arbeidsgruppes vurdering av organiseringen av SNDs ytre apparat 30. Flertallet i arbeidsgruppen (representantene fra departementene og SND) foreslo en modell der det skulle innføres et klart skille mellom fylkeskommunenes og SNDs ansvar ved at SND overtok fylkeskommunenes forvaltningsansvar for de distriktspolitiske bedriftsrettede virkemidlene (modell A). Fylkeskommunene skulle ha ansvar på overordnet nivå gjennom planarbeid og deltakelse i lokale næringsråd. Det lå i modell A ikke forslag om regionale SND-styrer med fylkeskommunal representasjon. Mindretallet i arbeidsgruppen (representanten fra Troms fylkeskommune) gikk inn for en modell der SNDs regionkontorer skulle legges ned, og der fylkeskommunene skulle forvalte alle SNDs virkemidler innenfor gitte fullmaktsgrenser (modell B). Som et kompromiss mellom modellene, åpnet regjeringen for en omfattende regionalisering av SND-systemet, ved å åpne for avtaler mellom SND og fylkeskommunen om opprettelse av SND-regionkontorer i hvert fylke med fylkeskommunalt utnevnte styrer (Nord-Trøndelagmodellen).

Etter regjeringens syn ga modellen god balanse mellom hensynet til fylkeskommunal innflytelse og næringslivets behov for et oversiktlig og brukervennlig virkemiddelapparat. Fra et regionalpolitisk synspunkt ble det sett som viktig at fylkeskommunene ble sikret innflytelse gjennom fylkesplanen og strategisk næringsplan. Regjeringen mente Nord-Trøndelagmodellen ville kunne koble SNDs virkemidler med fylkeskommunenes distriktspolitiske virkemidler. I følge regjeringen ville dette åpne for bedre samordning og tilrettelegging av regional- og næringspolitikken i hele fylket, tilpasset den enkelte regions forutsetninger og behov. Regjeringen viste også til utviklingen i Europa der regionnivået utformer strategien for regional utvikling (St.meld. nr. 2 (1996-96) Revidert nasjonalbudsjett). Stortingets flertall sluttet seg til forslaget i Budsjett Innst. S. IV (1995-96).

Fra og med 1997 ble Statens Fiskarbank integrert i SND, og fra 2000 ble Landbruksbanken og deler av virksomheten under fylkesmannens landbruksavdeling overført til SND. Dette er nærmere omtalt nedenfor.

Fiskarbanken

Regjeringen foreslo i Ot.prp. nr. 15 (1996-97) Om lov om oppheving av lov av 28. april 1972 nr. 22 om Statens Fiskarbank (Integrering av Statens Fiskarbank i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond) å overføre bankens arbeidsoppgaver og ansvar til SND. Det heter i regjeringens begrunnelse for forslaget at en med integrasjonen av Fiskarbanken i SND tar sikte på skape et formålstjenlig og effektivt virkemiddelapparat rettet mot fiskeflåten, slik at offentlige ressurser skal kunne nyttes mer rasjonelt. Integreringen skulle også bidra til å sikre en bedre samordning av virkemiddelbruken i de ulike leddene i fiskeri- og oppdrettsnæringen og var et viktig steg på veien i arbeidet med å realisere et uutnyttet potensiale for verdiskapning innenfor fiskeri- og oppdrettsnæringen. Regjeringen la opp til at Fiskeridepartementet skal gi særskilte fiskeripolitiske retningslinjer til SND og fylkeskommunene. Stortingets flertall sluttet seg til regjeringens forslag, jf. Innst. O. nr. 29 (1996-97).

Den ytre fiskeriadministrasjon

Stortinget vedtok i 1998 å slå sammen de to ytre etater i fiskeriforvaltningen, Fiskeridirektoratets kontrollverk og Rettledningstjenesten for fiskerinæringen (Innst.O. nr. 18 ( 1997-98)). I følge regjeringen var en viktig grunn for reformen knyttet til endringer i ansvars- og rammevilkår for fiskeri- og havbruksnæringen. Det ble pekt på behov for en mer fleksibel utnyttelse av personalressursene og for etablering av administrative fellesfunksjoner. De samlede kontrolloppgavene hadde økt og nye problemstillinger i kystsonen krevde bredere kompetanse (Ot.prp. nr. 2 (1997-98) Om lov om oppheving av lov om rettleiingstjenesta i fiskerinæringa og endringar i visse andre lover).

Etter regjeringens vurdering ville en sammenslåing til en felles ytre fiskerietat tilfredsstille kravet om likebehandling. Det ble lagt vekt på å ta vare på de styrings- og rapporteringsrutinene som var innarbeidet i daværende organisering. Samorganisering med fylkesmannen ble ikke foreslått fordi den ytre fiskerietat i hovedsak dekket nasjonale styringshensyn, og hadde sin virksomhet særlig rettet inn mot næringsutøvere og i mindre grad mot kommunene. Regjeringen påpekte imidlertid de sterke kontaktflatene mellom fiskeriforvaltningen og fylkeskommunene og fylkesmennene i sin begrunnelse for at etaten i hovedsak ble organisert etter fylkesgrensene. Et flertall i Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag i Innst. O. nr. 18 (1997-98) og understreket behovet for å se fiskeriforvaltningen i sammenheng med annet næringsliv. Flertallet åpnet for å vurdere forsøk med fylkeskommunalt ansvar på området.

Fylkesmannens landbruksavdeling

Etter forslag fra regjeringen vedtok Stortingets flertall i 1992 å reorganisere jord- og skogbruksetatene og legge fylkeslandbrukskontoret til fylkesmannen, jf. St.meld. nr. 40 (1991-92) Frå sektoretater til samfunnsetatar - om omorganisering av landbruketatane og Innst. S. nr. 34 (1992-93). Regjeringen vurderte å legge jord- og skogbruksetatene i fylket til fylkeskommunen og mente en slik modell ville ivareta verdier knyttet til politisk deltakelse og målsettinger om å se landbruket i sammenheng med den samlede regionalpolitikken i fylket. I følge regjeringen var imidlertid hovedproblemet med en fylkeskommunal løsning behovet for statlig tilsyn og kontroll. Med fylkeskommunale landbruksetater ville det være nødvendig med et omfattende sentralt kontrollapparat. Også det forhold at regjeringen samtidig gikk inn for å kommunalisere de lokale landbrukskontorene, talte mot en fylkeskommunal forankring på regionalt nivå. For å kunne føre en konsekvent nasjonal landbrukspolitikk, hadde Landbruksdepartementet behov for et organ på fylkesnivå som kunne kontrollere at kommunene arbeidet i tråd med sentrale prioriteringer og målsettinger (St.meld. nr. 40 (1991-92)). Regjeringen la vekt på de nasjonale styringsbehov og valgte fylkesmannsmodellen.

Landbruksdepartementet vurderte at 2/3 av arbeidsoppgavene i landbruksetatene var av en slik karakter at sentrale hensyn var viktige. Det ble vist til samlokaliseringen med miljøvernavdelingen og beredskapsavdelingen i fylkesmannsembetet. Fylkesmannsmodellen ivaretok også prinsippet om at statlige sektorenheter med oppfølgingsansvar overfor kommunesektoren skulle knyttes til fylkesmannsembetene.

Landbruksbanken

Stortingets flertall vedtok i 1999 å avvikle Landbruksbanken som egen virksomhet og overføre oppgaver og personell til SND. Også oppgaver som var ivaretatt av fylkesmannens landbruksavdeling ble vedtatt overført til SND (Innst. S. nr. 89 (1998-99). Stortingets vedtak var ikke i tråd med regjeringens forslag i St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 06 (1998-99), som gikk ut på å samordne og delvis utlokalisere den sentrale forvaltningen av de landbrukspolitiske virkemidlene. Stortinget så det som viktig at landbruksnæringen blir sett i sammenheng med øvrig næringsliv. Stortinget så det som et kunstig skille at det offentlige næringsapparatet ikke var samlet i en organisasjon. For øvrig viste flertallet i Stortinget til at det

»selvsagt er kjent med at det for tiden foregår flere utredninger der arbeidsfordelingen mellom ulike instanser på fylkesnivået er til vurdering. Flertallet vil understreke at det ikke er flertallets hensikt å bryte inn i disse vurderingene, og trekke konklusjoner på forhånd... . Dersom en helhetlig vurdering på et senere tidspunkt finner andre organisasjonsformer mer formålstjenlig, står en selvsagt fritt til å vurdere dette.»

(Innst. S. nr. 89 (1998-99)).

For fylkesmannens del innebar reformen at om lag 60 av 640 årsverk ble overført fra fylkesmennenes landbruksavdelinger til SND.

9.2.4 Drøfting av oppgavefordelingen

Det vises også til kapittel 8 med evaluering av fylkeskommunenes regionalpolitiske rolle og kapittel 17 hvor bl.a. Steine-utvalgets vurderinger er nærmere gjengitt.

Uoversiktlig virkemiddelapparat?

I retningslinje 5 og 6 slo utvalget fast at oppgaver som naturlig henger sammen med andre oppgaver og som krever stor grad av samordning overfor brukerne, bør legges til samme forvaltningsorgan. Beslektete oppgaver bør legges til samme organ både av hensyn til brukerne og forvaltningen selv, for å hindre uklarheter og dobbeltarbeid i oppgaveløsningen. I hvilken grad innebærer så dagens organisering av næringsutviklingsarbeidet en unaturlig oppsplitting av oppgaver og problemer for oppgaveløsningen? Bidrar dagens oppgavefordeling til dobbeltarbeid, dobbeltadministrasjon og/eller unødig dobbeltkompetanse i næringsforvaltningen? Skaper dagens organisering gråsoneproblemer for brukerne og/eller næringsforvaltningen selv?

Etter utvalgets syn er det ikke klart belegg for at dagens oppgavefordeling direkte fører til dobbeltarbeid i den forstand at identiske oppgaver blir utført av flere aktører. Derimot er oppgavefordelingen kjennetegnet av flere aktører med ulike oppgaver og roller rettet mot samme målgruppe, næring eller virkemiddelapparat. Både SND, fiskeriadministrasjonen og fylkeskommunen er på ulike måter involvert i regionale tiltak og virkemidler knyttet til utvikling av fiskerinæringen. Tilsvarende har fylkesmannens landbruksavdeling, fylkeskommunen og SND arbeidsoppgaver rettet mot landbruksnæringen. Når det gjelder behandlingen av SNDs virkemidler generelt, kan fylkeskommunene gi strategiske føringer innenfor rammen av de gjeldende nasjonale mål og retningslinjer for fondets virksomhet, mens SND har forvalteransvaret.

Denne delingen av oppgaver innenfor arbeidet med næringsutvikling, innebærer at det i noen grad er bygd opp dobbeltkompetanse og dobbeltadministrasjon i næringsutviklingsapparatet. I varierende grad arbeider seks ulike aktører med beslektede oppgaver og innehar mer eller mindre overlappende kompetanse om næringsutvikling generelt, virkemiddelforvaltning og enkeltsektorer. I kystfylkene har f.eks. både SND, fiskeriadministrasjonen og fylkeskommunen fiskeri- og havbruksfaglig kompetanse. Tilsvarende er det også innenfor landbruksnæringen og mellom fylkeskommunen og SND når det gjelder sekundær- og tertiærnæringene. De senere års samling av virkemiddelforvaltningen i SND, må imidlertid antas å ha redusert problemene med dobbeltkompetanse og dobbeltadministrasjon.

Dagens oppgavefordeling kan også skape gråsoneproblemer og medvirke til uklarheter mellom aktørene knyttet til roller og oppgaver i næringsutviklingsarbeidet. I prinsippet har fylkeskommunen det grunnleggende regionale initiativ- og pådriveransvaret for regionalt utviklingsarbeid i kraft av plan- og bygningsloven, men uten å ha direkte virkemidler. Samtidig er også fylkesmannen tillagt en regional utviklerrolle. Det heter bl.a. i Landbruksdepartementets budsjettproposisjon at fylkesmannen har en viktig rolle som initiativtaker og pådriver for utvikling av lønnsom verdiskapning, og at fylkesmannen fremdeles vil være en viktig aktør i det regionale utviklingsarbeidet (St.prp. nr 1 (1999-2000) Landbruksdepartementet). Både fylkeskommunen og fylkesmannen forvalter betydelige tilretteleggende virkemidler for nærings- og landbruksutvikling. SND skal være statens instrument i næringspolitikken og den næringsrettede distriktspolitikken, men SNDs virkemiddelbruk skal også tilpasses strategiske føringer gitt av fylkeskommunen og de fylkesvise styrene. Det kan diskuteres om ikke SNDs virkemiddelbruk er så viktig for regional utvikling, at grensene mellom rollen som virkemiddelforvalter og regional utvikler blir utydelig. For brukerne og bedriftene i regionen er SND synlig som virkemiddelorgan, mens fylkeskommunens strategiarbeid ikke er like tydelig (omtalt nærmere i kapittel 8). Dagens oppgaveorganisering forutsetter uansett bred informasjon ut til brukerne, klare spilleregler, gode samarbeidsrutiner og en god rolleforståelse mellom aktørene.

Et svært viktig moment i vurderingen av dagens oppgavefordeling er forholdet til målgruppen eller brukerne. Enkeltindivider, bedrifter, kommuner og andre brukere kan oppleve uklarhet når det gjelder hvilken kompetanse og virkemidler aktørene besitter. Imidlertid har reformene i SND gjennom Nord-Trøndelagmodellen og innlemmingene av Fiskarbanken, Landbruksbanken og deler av fylkesmannens virkemidler i stor grad samlet virkemidlene som er direkte rettet mot næringsutvikling. Kunder og brukere av SND kan i dag i stor grad forholde seg til ett kontor med et samlet virkemiddelapparat direkte rettet mot næringsliv, herunder landbruk og fiskeri.

Når det gjelder etablererstipendordningen ligger forvaltningen i dag enten hos fylkeskommunen (fire fylker) eller hos SND avhengig av vedtak fattet av den enkelte fylkeskommune. Oppdelingen kan virke uoversiktelig. Etablererstipendet er direkte rettet mot småbedriftsetablerere, og kan således ikke sies å være del av fylkeskommunenes tilretteleggende virkemiddelapparat.

Den endelige fordelingen av posten regionale samordningsmidler (kap. 551, post 58) forvaltes i dag av Kommunal- og regionaldepartementet etter fylkeskommunale prioriteringer. Mye kan tale for å desentralisere disse tilretteleggende virkemidlene i sin helhet til det regionale folkevalgte nivå.

En tilsvarende samordning som har skjedd gjennom SND-systemet har ikke skjedd når det gjelder virkemidlene som er tilretteleggende og rettet mot infrastrukturtiltak og utviklingsprosjekter. I dag forvalter både fylkesmannen (tilretteleggende bygdeutviklingsmidler) og fylkeskommunen slike virkemidler. Både fylkeskommunen og fylkesmannen definerer sin rolle som regionalt utviklings- og kompetanseorgan. Selv om forvaltningen av tilretteleggende virkemidler skal være forankret i nasjonale mål og hensyn, skal tilretteleggingen også ses i sammenheng med regionale forutsetninger og problemer. Arbeidet for tilrettelegging for næringsutvikling generelt er nært knyttet opp til fylkeskommunenes brede regionale utviklingsansvar. Generelle utviklingsmidler og støtte til investeringer i fysisk og kunnskapsrettet infrastruktur kan hevdes å handle om regional tilrettelegging, tilpasning og variasjon, jf. retningslinje 2 for oppgavefordelingen. En samordning av fylkesmannens og det regionale folkevalgte nivå kompetanse for tilretteleggende næringsutvikling kan sies å være i tråd med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen, fordi de tilretteleggende virkemidlene dermed samles i ett regionalt organ .En slik endring i forvaltningsansvaret for tilretteleggende bygdeutviklingsmidler forutsetter ingen endringer i forholdet til kommunene som førstelinjetjeneste for bygdeutviklingsmidlene. En endring av ansvarsforholdene forutsetter heller ingen endringer i jordbruksforhandlingene og jordbruksavtalen, fordi det regionale folkevalgte nivå forutsettes å måtte følge retningslinjene for virkemiddelbruk som er nedfelt i jordbruksavtalen og den nasjonale landbrukspolitikken.

På den annen side er det argumenter for å samle bygdeutviklingsmidlene i SND.

SND forvalter allerede i dag storpartene av disse virkemidlene og en samling av bygdeutviklingsvirkemidlene kan også sies å være i tråd med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen om samling av virkemidler både av hensyn til brukerne og forvaltningen selv. Et annet viktig argument for en slik løsning er at bygdeutviklingsmidlene er del av jordbruksavtalen som er fremforhandlet mellom landbruksorgansisasjonene og staten. Midlene er således av en annen karakter enn de andre næringspolitiske virkemidlene som inngår i statsbudsjettets ordinære del. Det er videre sterke nasjonale og avtalefestede føringer for bruken av virkemidlene noe som kan tilsi en statlig organisering av virkemidlene, jf. retningslinje 4 for oppgavefordelingen.

Når det gjelder den ytre fiskeriadministrasjonen innehar denne fiskeri- og havbruksfaglig kompetanse og samarbeider nært med både SND, fylkesmannen og fylkeskommunene i kystfylkene. En overføring av tilretteleggings- og veiledningskompetansen i fiskeriadministrasjonen til det regionale folkevalgte nivå, som allerede har en tilretteleggende rolle, kan i et slikt perspektiv sies å være i tråd med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen. Imidlertid vil ikke dette gjelde den ytre fiskeriadministrasjonens forvaltnings- og kontrolloppgaver overfor fiskeri- og havbruksnæringen.

Også kommunene forvalter tilskuddsordninger for lokal næringsutvikling. Om lag halvparten av midlene er mindre bedriftsrettede tiltak, mens resten er av en tilretteleggende karakter. En overføring av virkemidlene til henholdsvis SND (bedriftsrettede tiltak) og det regionale folkevalgte nivå (tilretteleggende tiltak) kan hevdes å være i tråd med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen.

Arbeidsmarkedsetatens virkemidler til bedriftsintern opplæring (BIO) og bedriftsinternattføring (BIA) kan sies å være i en gråsone mellom tiltak for bedriftsutvikling og arbeidsmarkedstiltak. BIO midlene er rettet mot bedriftene og skal bl.a. opprettholde og styrke kompetansen til ansatte i bedrifter ved større omstillinger. BIO-virkemidlene understøtter regional næringsutvikling og ut fra en slik synsvinkel kan det synes hensiktsmessig å overføre forvaltningsansvaret for virkemidlene til SND, jf. retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen. Når det gjelder BIA er dette attføringstiltaket mer rettet mot den enkelte arbeidstaker og primært et arbeidsmarkedspolitisk virkemiddel rettet mot arbeidsledige eller sysselsatte som står i fare for å bli arbeidsledige. En fortsatt forankring av BIA til arbeidsmarkedsetaten kan derfor sies å være i tråd med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen.

Nivåplassering

Utvalget slo i retningslinje 1 fast at oppgaver bør legges til det lavest mulig effektive forvaltningsnivå. På hvilket geografiske nivå er det mest hensiktsmessig at det operative arbeidet med næringsutvikling utføres? Er dagens plassering på regionalt nivå hensiktsmessig?

Når det gjelder de direkte bedriftsrettede virkemidlene er et viktig argument for dagens oppgaveplassering på regionalt nivå målgruppen for næringsutviklingsarbeidet. Selv om enkelte av virkemidlene er rettet mot enkeltinnbyggerne, er det først og fremst næringslivet og kommunene i regionen som er målgruppen. Kompetansen og næringsvirkemidlene bør av den grunn være plassert på regionalt nivå som kan se deler eller hele regionens behov i sammenheng. Videre er kompetansen knyttet til næringsutvikling og virkemiddelforvaltningen relativt spesialisert særlig innen direkte virkemiddelforvaltning. Den krever kommersiell og bankfaglig kompetanse, så vel som sektorkunnskap. Det vil være ressurskrevende og uhensiktsmessig å legge denne oppgaven, som er kjennetegnet av spesialisert og tverrfaglig virkemiddelforvaltning til lokale statskontorer eller kommunene. Et tilleggsmoment i den sammenheng er også at forvaltningen av virkemidler er basert på etterspørsel. På lokalt nivå vil det ikke være hensiktsmessig å måtte inneha en kontinuerlig og bred kompetanse for en oppgave det er meget uregelmessig behov for.

I dag er forvaltningen av kommunale næringsfond forankret til lokalt nivå. I tråd med ovennevnte kan det være grunn til å vurdere om ikke disse virkemidlene burde forvaltes på regionalt nivå.

En viktig innvending mot å overføre ansvaret er imidlertid knyttet til at det ikke er hele fylker, men kun kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet som omfattes av ordningen. Videre er beløpene hver enkelt kommune forvalter relativt små og mindre kompetansekrevende, samt at virkemidlene er viktige for det lokale engasjement for næringsutvikling.

Kommunene innehar også kompetanse på landbruksområdet gjennom landbrukskontorene og utgjør 1. linjetjenesten på området. Den kommunale kompetansen på sektoren bidrar til nærhet for landbruksnæringen og den enkelte gårdbruker. Kravet til kompetanse er avgrenset til landbrukssektoren, og det kan derfor være hensiktsmessig å beholde dagens ansvarsplassering jf. retningslinje 1 for oppgavefordelingen.

Det finnes gode argumenter for sentrale fagmiljøer og nasjonal styring av næringsutviklingsarbeidet. Et viktig argument for sentralisering som bl.a. ble reist under SND-reformen, var behovet for å se arbeidet for næringsutvikling på tvers av regioner og i nasjonalt perspektiv, samt å følge opp internasjonale avtaler. En sentral forankring skal bidra til nasjonal koordinering av virkemiddelbruk overfor regioner og bransjer og bl.a. motvirke at bedriftsstøtten gir utilsiktet konkurransevridning, overetablering og subsidiekonkurranse. Et annet argument som fremføres av landbruksmyndighetene er interessekonflikten mellom lokalt/regionalt og nasjonalt nivå innen landbrukspolitikken. Mens det f.eks. fra et lokalt/regionalt ståsted kan synes rasjonelt å øke matvareproduksjonen, er det på nasjonalt nivå et viktig mål å unngå overproduksjon.

Dagens ansvarsfordeling innenfor SND systemet og landbrukssektoren, med en sterk kobling mellom det sentrale og det regionale nivået, er begrunnet i regjeringens og Stortingets behov for overordnet styring av distrikts- og regionalpolitikken og landbrukspolitikken. Et annet viktig argument for sentral styring er behovet for koordinert virkemiddelbruk overfor regioner og bransjer. Det samlede regionale apparatet skal være virkemiddelet for å nå sysselsettings- og bosettingsmålsettingene. Nærhet til brukerne og lokal kunnskap og tilpasning skal understøtte de nasjonale målsettingene. I dagens SND-modell er hensynet til nasjonal styring og lokal kunnskap søkt ivaretatt gjennom en organisering i statlige enheter som er nær brukerne og kjenner de regionale forhold.

Når det gjelder tilskuddet regionale samordningsmidler (kap. 551, post 58) foregår den endelige forvaltningen av disse tilretteleggende virkemidlene sentralt i Kommunal- og regionaldepartementet etter forutgående fylkeskommunale prioriteringer. I tråd med retningslinje 1 er det mye som taler for å desentralisere disse midlene til regionalt nivå.

Politisk eller administrativ forankring på regionalt nivå?

Bør gjennomføringen av nærings(utviklings)politikken forankres til et folkevalgt eller administrativt organ på regionalt nivå? Er det løpende næringsutviklingsarbeidet en oppgave som kjennetegnes av politiske prioriteringer, lokalpolitisk skjønn og lokal tilrettelegging eller av nasjonale hensyn? Utvalget slo i henholdsvis retningslinje 2 og 4 fast at oppgaver som krever lokalt politisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer, mens oppgaver som setter krav til oversikt over hele landet, bør være et statlig ansvar.

Arbeidet for næringsutvikling er forankret i viktige nasjonale målsettinger. Næringsutviklingsarbeidet skal bidra til en bærekraftig økonomisk utvikling og sikre sysselsettingen i alle deler av landet. Fylkene er i næringssammenheng ofte ikke naturlige enheter. Næringslivet kjenner ikke fylkesgrenser i sin strategiske tilpasning. Ved manglende samsvar mellom næringslivets markedstilpasning og fylkenes geografiske avgrensning, kan det være naturlig å se hele landet og eventuelt større regioner under ett. Videre bør virkemiddelapparatet være profesjonelt og inneha en høy faglig og spesialisert bank- og næringsfaglig kompetanse i alle forvaltningsledd. Spisskompetansen skal ligge til sentralt nivå. Det er behov for nasjonal styring for å hindre utilsiktet konkurransevridning, overetablering og subsidiekonkurranse, jf. retningslinje 4 for oppgavefordelingen.

Samtidig skal de nasjonale og faglige hensyn ofte ses i sammenheng med regionens forutsetninger og problemer. Næringsutviklingsarbeid kan oftest ikke sies å være standardisering av offentlige tiltak på tvers av geografiske områder. Snarere er regionene og deres behov forskjellige, noe som er argumenter for lokalt politisk skjønn, lokal tilpasning og tilrettelegging og lokal kompetanse. Variasjoner i løsninger og resultater regionalt understøtter ofte nasjonale målsettinger om næringsutvikling ut fra lokale forutsetninger.

I SND-systemet er de nasjonale og regionale interesser søkt ivaretatt og balansert gjennom Nord-Trøndelagmodellen. De nasjonale føringene kanaliseres til SND gjennom bl.a. statsbudsjettet og departementenes disposisjonsbrev til SNDs styre sentralt. Samtidig er SNDs distriktskontorer underlagt strategiske føringer gjennom fylkesplanen og de regionale utviklingsprogrammene. I tillegg oppnevner fylkeskommunen de fylkesvise SND-styrene med rådgivende mandat. Et sentralt spørsmål er om dagens SND-modell på en god måte balanserer de nasjonale og statlige interesser opp mot regionale og lokale hensyn?

Virkemidlene i det offentlige apparatet for næringsutvikling er ulike når det gjelder nasjonal karakter og behov for regional tilpasning. Enkelte av virkemidlene er relativt standardiserte og skal ikke avhenge av lokal tilpasning og lokalt politisk skjønn. Likevel er et regionalt apparat for mange av disse virkemidlene nødvendig av hensyn til nærheten og kontakten med brukerne. Andre virkemidler nærmest forutsetter lokal politisk prioritering for å understøtte regionale og nasjonale målsettinger. Også for disse er nærhetsargumentet viktig. Satt på spissen kan virkemidlene kategoriseres etter:

• om de er så nasjonale at de gjør krav på sentral forankring og behandling,

• om de er nasjonale og relativt standardiserte, men gjør krav på nærhet til brukerne,

• eller om de nødvendiggjør lokal tilpasning og lokalt politisk skjønn for å understøtte de nasjonale målsettinger.

Det finnes altså argumenter av nasjonal politisk og faglig karakter som begrunner et sentralt nivå for behandling av bestemte virkemidler og koordinering av arbeidet for næringsutvikling. Det finnes også argumenter for at enkelte av virkemidlene bør være forankret til regional stat, jf. retningslinje 4 for oppgavefordelingen. Motsatt finnes det argumenter for at flere av virkemidlene bør forankres til regionalt folkevalgt nivå, jf. retningslinje 2 for oppgavefordelingen.

Dersom oppgaver skal desentraliseres til det regionale folkevalgte nivå forutsettes et regionalt handlingsrom. Uten handlingsrom faller mye av selve begrunnelsen for å desentralisere bort, jf. kapittel 5. Det har også vært bred enighet om at enkeltsaksbehandlling regionalt ikke skal underlegges politisk styring, men basere seg på faglige vurderinger.

Ulike løsningsalternativer

Det kan tenkes ulike alternativer for endringer i organisering av ansvaret for næringsutvikling generelt og de tilretteleggende og bedriftsrettede virkemidlene.

Regionalt folkevalgt totalansvar: SNDs distrikskontorer legges ned og den nærings- og bankfaglige kompetansen og samtlige direkte bedriftsrettede virkemidler overføres til det regionale folkevalgte nivået. I tillegg overføres fiskeri- og havbruksfaglig kompetanse fra den ytre fiskeriadministrasjonen, de kommunale næringspolitiske virkemidlene, regionale samordningsmidler, arbeidsmarkedsetatens BIO-midler, samt fylkesmannens landbruksfaglige kompetanse og tilretteleggende virkemidler. En samling av virkemidlene vil bryte ned sektoriseringen av virkemiddelapparatet, jf. retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen og vil gi sterkere regionalpolitiske føring over virkemiddelbruken, jf. retningslinje 2 for oppgavefordelingen. Den nasjonale innflytelsen kan imidlertid reduseres i en slik løsning og vil kunne bryte med hensynene bak retningslinje 4.

En slik løsning kan ha to hovedformer for regional politisk forvaltning av virkemidlene som innebærer ulik grad av regionalt politisk handlingsrom. Et alternativ kan være at det regionale folkevalgte nivået prioriterer og forvalter virkemidlene innenfor statlig gitte fylkesvise rammer for nærings- og distriktsutvikling og innenfor gitte fullmaktsgrenser, jf. mindretallsmodellen i Steine-utvalgets innstilling. En annen løsning kan være at det regionale poltiske organet får frihet til å prioritere virkemidlene også opp mot andre oppgaver organet ivaretar.

Statlig totalansvar: Kommunene og fylkeskommunenes virkemidler, sammen med fylkesmannens tilretteleggende virkemidler, arbeidsmarkedsetatens BIO-midler og kompetanse fra den ytre fiskeriadministrasjonen, overføres til SND. Også denne modellen vil bryte ned sektoriseringen i virkemiddelapparatet og vil være i tråd med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen. Det regionale politiske nivået kan fortsatt ha en rådgivende og strategisk rolle i forhold til SNDs distriktskontorer. Løsningen vil innebære en svekkelse av regionalpolitiske føringer over virkemiddelbruk, jf. retningslinje 2, men styrke nasjonale hensyn i virkemiddelforvaltningen, jf. retningslinje 4 for oppgavefordelingen.

Rendyrking av roller: Et annet alternativ kan være å rendyrke det regionale politiske nivåets rolle som tilrettelegger for næringsutvikling ved å overføre fylkesmannens og kommunenes tilretteleggende virkemidler, regionale samordningsmidler som i dag forvaltes sentralt, samt kompetanse og veiledningsoppgaver fra fiskeriadministrasjonen til det regionale politiske organet. Det regionale nivået kan rendyrke en rolle som regionalpolitisk tilretteleggingsorgan for næringsutvikling og regional utvikling i stort. Regionnivåets fullmakter for virkemiddelforvaltningen kan variere, jf. ovennevnte beskrivelse av mulig regionalpolitisk handlingsrom og innenfor retningslinjene gitt gjennom jordbruksavtalen. Samtidig opprettholdes SNDs profil som forvalter av direkte bedriftsrettede virkemidler. Midler kommunene i dag disponerer som er direkte bedriftsrettede, etablerestipendordningen tillagt fylkeskommunen og arbeidsmarkedsetatens BIO-midler, overføres SND. Det regionale politiske organet kan fortsatt ha en rådgivende og strategisk rolle i forhold til SNDs distrikstskontorer. Løsningen vil bidra til forenkling og samordning i forvaltningen av virkemiddelapparatet, noe som er i tråd med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen.

Økt regionalpolitisk innflytelse over SNDs virkemiddelbruk: Uavhengig av om det regionale politiske nivået gis økt ansvar for tilretteleggende virkemidler, kan regionnivåets innflytelse over SND og SNDs distriktskontorers virkemiddelbruk forsterkes for å balansere hensynene som ligger bak retningslinje 2 og 4 for oppgavefordelingen.

En løsning som kan kombinere målet om en helhetlig næringspolitikk, kombinert med nærhet til brukerne og lokal tilpasning kan være å dele eierskapet og finansieringen av SND mellom staten og det regionale folkevalgte nivå. SND vil dermed kunne forvalte en meny av statlig finansierte og regionialt finansierte virkemidler. I et slikt alternativ kan regionnivået selv velge hvilke »regionale» SND-virkemidler de ønsker å finansiere. Det regionale folkevalgte organet kan legge regionale retningslinjer for distriktskontorenes forvaltning av virkemidlene de har finansiert, og dermed få større innflytelse over SNDs virkemiddelbruk. Det lokale taps- og resultatansvaret vil fortsatt ligge til SND. En slik løsning med videreføring av nåværende organisasjonsmodell, men med et annet eierskap vil kunne ivareta den styrke det nåværende SND-apparat har, og bøte på svakhetene knyttet til manglende sammenheng mellom regionalpolitisk strategisk ansvar og gjennomføringsansvar.

En annen løsning kan være å tilføre økt myndighet til de regionale SND-styrene. I den grad overordnede nasjonale og regionale føringer ikke samsvarer kan styrene gis ansvar for å foreta den nødvendige avveiningen mellom disse. SND-styrene kan også tilføres instruksjonsmyndighet overfor SND-direktørene og gis fullmakt til å gi bindende regionale strategiske føringer for deler av tilskuddene. Et annet alternativ vil være at distriktsstyrene gis fullmakter til å gi bindende strategiske føringer innen visse beløpsgrenser. Uavhengig av løsning må det understrekes at styrene ikke skal inn i enkeltsaker slik at politikk og administrasjon fortsatt er adskilt.

Inndeling

Et annet spørsmål er hvilke implikasjoner en endret fylkesinndeling kan ha for næringsutviklingsarbeidet og organiseringen av virkemiddelapparatet. En endring i fylkesinndelingen til mer funksjonelle og slagkraftige regioner kan gi argumenter for å overføre flere av næringsutviklingsoppgavene fra staten til regionfylkene. For det første kan en mer funksjonell regioninndeling bedre forutsetningene for regional utvikling i naturlige bosettings-, sysselsettings- og næringsregioner. For det andre kan større og mer funksjonelle regioner styrke de regionale ressurser og kompetansen regionalt og dermed utvikle den regionale slagkraften.

Viktige argumenter for dagens statlige forankring av virkemidlene er styring og koordinering, bl.a. for å unngå overetablering og uheldig konkurransevridende subsidiebruk. Et sentralt spørsmål er om det for staten vil være enklere å ivareta disse hensynene ved større regionale enheter, enn ved dagens fylkesinndeling, og redusere behovet for statlig hånd om direkte virkemiddelbruk. Et annet argument for statlig ansvar er antakelsen om at en nasjonal forankring bedre sikrer optimal fordeling av begrensede tilskuddsrammer mellom de ulike regioner. Dette argumentet svekkes nok ved større og færre fylker.

9.3 Samferdsel

9.3.1 Lokal og regional samferdsel

I dette avsnittet drøftes oppgave- og ansvarsfordelingen på samferdselsområdet. Drøftingen har særlig fokus på regional samferdsel. Det vises til kapittel 14 og 17 for en mer utfyllende beskrivelse av oppgavefordelingen og endringer i oppgavefordelingen på samferdselsområdet, og til kapittel 8 for evaluering av fylkeskommunens regionalpolitiske rolle.

9.3.1.1 Offentlige aktører og virkemidler

Samferdselsdepartementet

Ved siden av å ha det overordnete ansvaret for samferdselssektoren og transportplanleggingen, har departementet bl.a. ansvaret for bestilling og finansiering av regionale flyruter (kortbanerutenettet), ansvaret for jernbanetransport og løyver til rutedrift over fylkesgrensene.

Fiskeridepartementet

Fiskeridepartementet har det overordnete ansvaret for bl.a. farleder og havner. Dersom en havn har vesentlig betydning utenfor egen kommune eller er av vesentlig beredskapsmessig betydning, er Fiskeridepartementet gitt myndighet å oppnevne og sette sammen styre for havnen.

Statens vegvesen

Samferdselsdepartementet har delegert myndighet for vegspørsmål til Statens vegvesen. Vegdirektoratet utgjør den sentrale administrasjonen og har det overordnete ansvaret innenfor hele den statlige del av etatens ansvarsområde. Direktoratet har planleggingsansvaret når det gjelder den delen av riksvegnettet som defineres som stamveger. Overordnete forslag på stamvegnettet fremmes i stortingsmeldingene om nasjonal transportplan. Vegkontorene i hvert fylke er utøvende ledd i vegetaten, og har ansvar for utbygging, drift og vedlikehold av både riks- og fylkesvegnettet. Vegkontorene i hvert fylke er med andre ord underlagt to myndigheter. I saker som gjelder generelle veg- og vegtrafikkspørsmål og riksvegsaker er vegkontorene underlagt Vegdirektoratet, mens i fylkesvegsaker er vegkontorene underlagt fylkeskommunen. Vegkontorene har planleggingsansvaret når det gjelder riksvegene utenom stamvegnettet.

Jernbaneverket og Jernbanetilsynet

Jernbaneverket er infrastrukturforvalter for det statlige jernbanenettet. Ved siden av ett sentralt kontor, har Jernbaneverket fire regionkontorer. Jernbanetilsynet gir tillatelse og fører tilsyn med jernbanevirksomhet.

Luftfartsverket og Luftfartstilsynet

Luftfartsverket administrerer det statlige lufthavnnettet som består av 45 lufthavner. Av disse er 17 stamlufthavner. I tillegg er 6 ikke-statlige lufthavner åpne for lufttrafikk. Luftfartsverket har 10 regionkontorer. Luftfartstilsynet fører tilsyn med luftfartsvirksomheten.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har det politiske og økonomiske ansvaret for fylkeskommunale veger. De fylkesvise statlige vegkontorene ivaretar de praktiske veioppgavene for fylkeskommunen. Fylkeskommunen har det overordnete ansvar for lokal kollektivtransport og har tilskuddsansvar for den lokale kollektivtransporten med unntak av jernbanetjenester, hurtigruten og riksvegferger. I de tilfeller hvor fylkeskommunen yter tilskudd til lokal jernbane innen et fylke, har den imidlertid myndighet til å godkjenne ruteplaner og takster. Fylkeskommunen har ansvaret for spesialtransporten for funksjonshemmede (omtalt særskilt). Fylkeskommunen gir løyver til gods- og persontransport innad i fylket. Fylkeskommunen har ansvaret for fylkesplanen og har en viktig rolle ved prioritering og planlegging av nye riksveganlegg. Med unntak av øremerkede tilskudd til fylkesvegene og kompensasjon for dieselavgift for bussruter som inngår i det fylkeskommunale tilskuddsansvaret, finansieres fylkeskommunenes utgifter på transportsektoren primært over inntektssystemet. Ved behandlingen av St. prp. nr. 62 (1999-2000 ) Om kommuneøkonomien 2001 mv. vedtok Stortinget å innlemme disse tilskuddene i inntektssystemet fra og med 2001.

Kommunen

Kommunen har i utgangspunktet ansvaret for planlegging, utbygging og drift av offentlige havner, og det er den enkelte kommune som står som eier av havnen, jf. havne- og farvannsloven. Sammen med kommuneloven regulerer havne- og farvannsloven offentlig havnevirksomhet. Kommunen har ansvaret for kommunale veger og hovedansvaret for arealplanlegging og utvikling i kommunen.

Generelt

Ansvaret for utbygging av gang- og sykkelveger, trafikksikkerhetstiltak og miljøtiltak som støyskjerming, er i hovedsak tillagt vegeier. Kollektivtiltak ivaretas av flere instanser. Ansvaret for kollektivtiltak som er knyttet til vegene (kollektivfelt, busslommer, terminaler etc.) er i hovedsak tillagt vegeier. Ulike kollektivtiltak i større byområder finansieres også av bompengepakker og statlige tilskudd til kollektivtiltak. Helhetlige løsninger for et integrert og samlet kollektivtilbud i forhold til de reisende forutsetter samarbeide på tvers av myndighetsområder, sektorer og virksomheter.

Når det gjelder havner er det i utgangspunktet opp til den enkelte kommune å vurdere behovet for f.eks. særskilt havnestyre. Dersom en havn er av vesentlig betydning, er Fiskeridepartementet gitt myndighet å oppnevne styre for havnen. Begrunnelsen er å sikre at statens samferdselsmessige og beredskapsmessige interesser blir ivaretatt i havner som har en slik betydning. For havnevesenet i havner med statlig oppnevnt havnestyre, er havnestyret nærmeste overordnete politisk organ. Kommunene kan ikke bestemme å nedlegge et havnestyre som er opprettet etter Fiskeridepartementets bestemmelser, men kommunestyret kan skifte ut flertallet av medlemmene i havnestyret dersom havnestyret ikke handler slik som kommunestyret ønsker. Havnevirksomheten skal være selvfinansierende gjennom havneavgifter som skal fastsettes slik at brukerne i prinsippet betaler avgifter i henhold til de kostnader deres bruk påfører havnen. Dette gjelder uavhengig om havnen har statlig oppnevnt styre eller ikke. Havnekassens midler kan ikke benyttes til annet enn havneformål og er adskilt fra kommunens øvrige økonomi.

9.3.1.2 Innkomne synspunkter

Kommunenes Sentralforbund (KS) viser til egne rapporter og understreker nødvendigheten av et trendbrudd i samferdselssektoren 31. KS mener det er en hovedutfordring å utnytte potensialet for økt kollektivtrafikk, spesielt i byer og tettsteder, samt transportkorridorene mellom disse. KS uttaler videre at det regionale forvaltningsnivået må overta ansvaret for all regional samferdsel på veg, sjø, bane og i luften for å oppnå en koordinert og effektiv kollektivtransportpolitikk. Ansvaret må organiseres i en oppgradert regional transportetat som ser vegbygging og drift av vegnettet i sammenheng med investeringer og tilbudsutforming for regional kollektivtransport. I følge KS må en slik organisasjon, som skal forvalte betydelige ressurser på vegne av fellesskapet og gjøre vedtak som i stor grad griper inn i folks hverdag, underlegges folkevalgt kontroll. KS mener staten bør beholde ansvaret for stamveger, jernbanens infrastruktur og annen infrastruktur av nasjonal betydning. Den regionale transportetaten forutsettes å arbeide nært sammen med øvrige planmyndigheter på det regionale nivå for å samordne næringsutvikling, arealbruk og transport.

I forbindelse med høring av en rapport fra Møreforskning om regionale flyruter (omtalt senere i dette avsnittet), uttaler KS at ansvaret for kjøp av regionale flyrutetjenester bør ligge på fylkeskommunalt nivå og være underlagt regional folkevalgt styring, tilsvarende nåværende ansvar for den regionale kollektivtrafikken. Etter KS’ vurdering må det være en forutsetning at en slik ansvarsoverføring ikke medfører reduserte budsjettrammer til formålet, samt at fylkeskommunene selv får beholde eventuelle oppnådde rasjonaliseringsgevinster.

Finnmark fylkeskommune er ikke enig i KS’ standpunkt når det gjelder de regionale flyrutene. Finnmark fylkeskommune mener at dersom tilskuddet til flyruter blir en del av rammetilskuddet til fylkeskommunene, vil det kunne øke usikkerheten rundt finansieringen. Videre kan en i følge fylkeskommunen, gå glipp av eventuelle stordriftsfordeler hvis ikke anbudsprosessene blir gjennomført på samme tidspunkt i alle de regionale enhetene, og det kan oppstå uenighet om kvalitet og finansiering av fylkesoverskridende flyrutedrift. Også Sogn og Fjordane fylkeskommune er negativ til overføring, bl.a. fordi man frykter at rutetilbudet vil forringes ved fylkeskommunal overtakelse.

I Oslo kommunes innspill heter det at dagens oppgavefordeling i hovedsak er hensiktsmessig i Oslo-området. Imidlertid påpeker Oslo kommune uklarheter om styringsmyndighet knyttet til havnevirksomhet. Etter kommunens oppfatning bør særreguleringen av havnevirksomheten (etter havne- og farvannsloven) oppheves, slik at eiendommer og inntekter knyttet til havnevirksomhet inngår som en del av kommunens økonomiske avveininger og disponeringer.

Statens vegvesen foreslår i egen merknad til forslaget til Nasjonal transportplan 2002-2011, at det bør vurderes å overføre samferdselsoppgavene i fylkeskommunen til vegkontorene, for å forbedre den faglige samordningen mellom infrastrukturtiltak og drift av kollektivtrafikken. En slik organisering tilsvarer organiseringen for fylkesvegene. Statens vegvesen foreslår at ordningen med å overføre fylkenes samferdselsavdelinger til vegkontorene prøves i ett eller flere fylker.

Videre heter det i merknaden fra Statens vegvesen at en variant av en slik løsning kan være at staten overtar også det økonomiske, og dermed det politiske ansvaret, ved at kollektivtrafikktilskuddet budsjetteres over vegbudsjettet. En kan da få en helhetlig vurdering og prioritering innen samferdselssektoren, uten å ha en regional prioritering mot andre offentlige utgiftsområder.

Statens vegvesen uttaler videre at dersom problemene følger kommunegrensene, kan et godt alternativ være å overføre ansvaret for kollektivtransporten fra fylkeskommunen til bykommunen. Dette kan gi bedre mulighet for en samordnet areal- og transportpolitikk, som er svært viktig for å kunne utvikle et godt og effektivt kollektivtrafikksystem. Statens vegvesen anbefaler ikke et alternativ der fylkeskommunene overtar vegvesenets oppgaver og ansvar. Vegvesenet mener dette vil gi en mindre effektiv vegforvaltning.

De statlige transportetatene i fellesskap uttaler at det er behov for en mer samordnet areal- og transportplanlegging. I følge etatene er det hittil ikke utviklet planinstrumenter som sikrer helhetlige og regionale løsninger på tvers av kommunegrensene. Etatene mener derfor at plan- og bygningsloven må bli et sterkere styringsinstrument.

Også i St.prp. nr. 1 (1999-2000) fra Samferdselsdepartementet heter det at ansvaret for kollektivtransporten er fordelt på for mange instanser. Dette hemmer i følge departementet fremdriften i utviklingen av kollektivtrafikken.

Fylkesmennene skriver i sitt innspill at en reduksjon i antallet statlige etater, samt klarere grenseoppgang mellom de ulike etatenes ansvarsområde er tiltak som kan lette det statlige samordningsrollen på regionalt nivå. Det heter også at det er mulig å understreke fylkesmannens samordningsrolle sterkere.

Transportbedriftenes landsforbund peker på at dagens organisering for kollektivtrafikken ikke gir tilstrekkelig slagkraft når det gjelder å vinne nye markedsandeler. Den fylkeskommunale organiseringen man har i dag, koblet med en presset fylkeskommunal økonomi, har etter foreningens syn fungert slik at man verken har fått utviklet tilbudene i distriktene eller utviklet en miljøbegrunnet kollektivtrafikk i byer og tettsteder. Landsforbundet mener samferdselsetatene i fylkeskommunene med fordel kan overføres til Statens vegvesen. I byområdene bør det vurderes om ikke kollektivansvaret bør ligge til den enkelte bykommune. Landsforbundet mener også at transportsystemet må ses på som en helhet, slik at det blir mulig å foreta reelle prioriteringer og samhandling mellom vegutbygging, baneutbygging og drift av ulike kollektivtransportsystemer.

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) mener at fylkeskommunene ikke har prioritert midler til sine fylkesveger. Dette har i følge NHO resultert i at fylkesvegene har blitt et fordyrende ledd for næringslivet. NHO mener det ligger store besparelser i å konkurranseutsette deler av kollektivtrafikken, men at enkelte fylkeskommuner hindrer dette av ideologiske årsaker. NHOs konklusjonen er at dagens fylkeskommune ikke representerer beste enhet til å forvalte de oppgaver den er tillagt innen kollektiv og samferdsel. NHO skisserer ikke alternative organisasjonsformer for samferdselssektoren.

Oppsummering:Stikkordsmessig blir følgende forhold ofte påpekt som problematiske ved dagens oppgavefordeling:

• Flere aktører og uklare ansvarsforhold i forhold til både planlegging, drift og investeringer knyttet til kollektivtrafikken.

• Konkurrerende plansystemer: Fylkesplanleggingen - nasjonale/statlige transportplaner - kommunenes (areal)planer. Det gis uttrykk for at det er behov for en mer samordnet areal- og transportplanlegging regionalt.

• Forholdet mellom fylkeskommunene og vegkontorene.

• Oppsplittet ansvar mellom veg og kollektivtrafikk.

• Svært ulik finansiering av de ulike transportområdene som inngår i sektoren.

• Behov for en mer helhetlig transportpolitikk regionalt hvor transporten på vei, sjø, bane og i luften ses i sammenheng.

9.3.1.3 Tidligere vurderinger av oppgavefordelingen på sektoren

Regjeringen vurderte tredelingen i ansvarsfordelingen for vegnettet i St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen uten å foreslå endringer. Stortinget sluttet seg til regjeringens vurdering i Innst. S. nr. 225 (1995-96).

Spørsmålet om endret klassifisering av vegnettet hadde vært tatt opp ved flere anledninger. Stortinget hadde vist til betydelige problemer grunnet lav standard på store deler av fylkesvegnettet og pekt på den klare tendensen til at fylkene reduserte sin innsats i fylkesvegnettet. Også regjeringen påpekte det uheldige i fylkeskommunenes reduserte innsats på vegsektoren og forskjellene i standard mellom fylkesvegene og riksvegene. Dette kunne i følge regjeringen skyldes manglende prioritering i fylkeskommunene, men også forskjeller i økonomisk evne mellom staten og fylkeskommunene.

I følge meldingen vil en todeling av vegnettet sannsynligvis bidra til administrativ og politisk forenkling på vegsektoren, lette vegplanleggingen og bidra til mer enhetlig vegstandard. Imidlertid mente regjeringen at problemstillingene også må vurderes ut fra kommunenes og fylkeskommunenes rolle mer generelt. Regjeringen samlede vurdering var:

»En todeling av det offentlige vegnettet vil redusere fylkeskommunens mulighet til å foreta samlede politiske avveininger innen sine totale ansvarsområder, og bl.a. medføre at fylkeskommunen vil miste virkemidler som er viktige i forhold til lokal kollektivtransport. En todeling av vegnettet vil trolig forutsette vesentlig større kommuner til å forestå vedlikehold og investeringer for de omklassifiserte fylkesvegene, enn det ellers legges opp til i denne meldingen. En inndelingsreform som gir bedre avgrensing av fylkene i forhold til dagens bosetting og kommunikasjoner, vil kunne styrke forutsetningene for at fylkeskommunene ivaretar ansvaret for investeringer og vedlikehold av fylkesvegnettet. Regjeringen finner det på denne bakgrunn ikke hensiktsmessig å arbeide videre med en eventuell todeling av vegnettet.»

Stortingets flertall sa seg enig med regjeringen i at en helhetsvurdering tilsier en fortsatt tredeling av vegnettet. I denne vurderingen veide hensynet til små kommuner tungt .En todeling av vegsystemet mellom staten og kommunene ville i følge Stortingets flertall medføre et uforholdsmessig stort press på de minste kommunene (Innst. S. nr. 225 (1995-96)).

9.3.1.4 Forskning og utredning om oppgavefordelingen på samferdselssektoren

Veger og kollektivtransport

Regjeringen tar sikte på å legge frem forslag til en samlet Nasjonal transportplan (NTP) for 2002-2011 høsten 2000. Transportplanen erstatter de tidligere sektorvise transportplanene for luftfart, jernbane, sjø og veg.

Det har vært lagt opp til en bred prosess i forkant av fremleggelsen av planen. Høsten 1999 la de fire transportetatene; Statens vegvesen, Luftfartsverket, Kystverket og Jernbaneverket, frem et felles forslag til nasjonal transportplan som ble sendt på bred høring. I forkant av etatenes fremleggelse av utkastet til plan, har regjeringens siktemål vært bred medvirkning regionalt. Det har vært understreket at fylkeskommunene rolle og medvirkning i planprosessene skulle styrkes. Statens vegvesen har koordinert arbeidet. Det har vært utarbeidet fylkesvise og nasjonale utfordringsdokumenter til transportplanen der ulike bruker- og interesseorganisasjoner og offentlige aktører har gitt innspill. De fylkesvise dokumentene har vært gjenstand for fylkespolitisk behandling.

Hensikten med NTP er å samle transportplanleggingen i et helhetlig plansystem. NTP erstatter de tidligere etatsvise langtidsplanene. NTP er ment å legge til rette for helhetlige politiske prioriteringer, effektiv virkemiddelbruk innenfor sektoren og styrking av samspillet mellom transportformene for å bidra til effektive, tryggere og mer miljøvennlige transportløsninger.

I et arbeidsnotat peker Transportøkonomisk institutt (TØI 2000) på ulike forhold knyttet til oppgavefordelingen i forbindelse med selve planprosessen. Videre trekker TØI frem enkelte transportpolitiske synspunkter som fremkom i planarbeidet:

• Kontrollen over viktige virkemidler for å utvikle helhetlig politikk ligger utenfor samferdselssektoren.

• De statlige etatene er organisert etter forskjellige regionale modeller. Bare Statens vegvesen har en fylkesorganisering som er tilpasset en samordnet planprosess på fylkesnivå.

• Det er enighet blant etatene om at en mangler gode faglige verktøy for å gjøre helhetlige avveininger på tvers av transportmidlene på regionalt nivå.

• Fylkeskommunens og fylkesmannens rolle i transportplanleggingen var uklar. De to etatene ble ofte trukket tettere inn i planleggingen enn forutsatt fra sentralt nivå. Dette skapte uklarhet om deres formelle rolle i arbeidet - var de likeverdige deltakere med etatene eller bare observatører?

• Flere fylker oppfattet NTP som delvis konkurrerende med fylkesplanleggingen. NTP var delvis overlappende med fylkesplanleggingen og bidro til mange parallelle prosesser, noe som til en viss grad bidro til en form for planleggingstretthet.

I evalueringen av arbeidet med fylkenes utfordringsdokument til nasjonal transportplan, kom det i følge TØI, en rekke forslag til institusjonelle endringer for å styrke samordningsevnen:

• Alle transportetatene burde samles under Samferdselsdepartementet - enten som separate etater eller som del av en større trafikk-/transportetat.

• Flere av etatene mener samferdselsplanleggingen bør heves over fylkesnivå. Fylkesnivået er for begrenset til drive helhetlig overordnet planlegging.

• Forholdet mellom NTP og fylkesplanleggingen bør avklares.

• Økt fylkeskommunalt ansvar for samferdsel gjennom at ansvar for øvrige riksveger og offentlig innkjøp av transporttjenester legges til fylkesnivået.

Både kommunene, fylkeskommunen, fylkesmannen, statens vegvesen og andre statlige aktører regionalt og sentralt har roller og oppgaver i areal- og transportplanleggingen. Aktørene har oppgaver både i kraft av å være planleggings- og arealmyndigheter og ansvarlige for transportaktivitet og transportinfrastruktur, jf. kapittel 8 om evaluering av fylkeskommunen, kapittel 14 med beskrivelse av oppgavefordelingen og avsnitt 9.5 med drøfting av arealplanlegging. For å bedre samordningen innen areal- og transportplanleggingen, har regjeringen gitt rikspolitiske retningslinjer for en samordnet areal- og transportplanlegging (Rundskriv T-5/93 Miljøverndepartementet). Retningslinjene skal klargjøre prinsipper for hva som skal tillegges vekt i areal- og transportplanleggingen.

St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk påpeker behovet for en mer strategisk innrettet areal- og transportplanlegging i byområdene, dvs. å vektlegge planleggingen på overordnet nivå før mer detaljerte beslutninger om arealbruk og enkeltprosjekter innen transportsektoren fattes. Stortingsmeldingen påpeker også at oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune medfører begrensninger i forhold til å vurdere arealbruk og transportsystem i sammenheng i byområdene. Det heter at det for arealbruken har vært spesielt vanskelig å få nedfelt forpliktende regionale løsninger på tvers av kommunegrensene, mens det innen transportsektoren har vært vanskelig å få til reelle avveininger mellom ulike investerings- og driftstiltak i transportsystemet som helhet.

På oppdrag for Miljøverndepartementet har Statens forurensningstilsyn i samråd med Direktoratet for naturforvaltning og Riksantikvaren, vurdert behovet for revidering av de rikspolitiske retningslinjene for areal- og transportplanleggingen. Etter miljødirektoratenes mening, har viljen til samordning av areal- og transportplanleggingen økt etter at de rikspolitiske retningslinjene ble vedtatt. Etter deres syn, er det likevel behov for å revidere de rikspolitiske retningslinjene, særlig for å tydeliggjøre hvilke utfordringer en står ovenfor. Det foreslås bl.a. å konkretisere forhold som skal vurderes i fylkes- og kommuneplanleggingen samt å tydeliggjøre fylkeskommunens ansvar som samordner.

Miljødirektoratene peker også på andre forhold som det bør arbeides videre med for å bedre samordningen. Det foreslås bl.a. å vurdere nye måter å organisere og finansiere kollektivtransporten på som i større grad gjøre det mulig å se utbygging av infrastruktur og drift av kollektivtransport i sammenheng, og på den måten legge til rette for en mer effektiv og miljøvennlig kollektivtrafikk.

En synteserapport fra forskningsprogrammet om lokal transport og arealpolitikk (LOKTRA (1994-1999)) gir en oversikt over foreliggende kunnskap om institusjonelle og organisatoriske forholds betydning for den lokale transport- og arealpolitikken (Norges forskningsråd 2000). Målet for forskningsprogrammet er å bidra til å etablere et kunnskapsgrunnlag for utformingen av lokal transportpolitikk i by- og tettstedsregioner.

Rapporten konstaterer at den lokale areal- og transportpolitikken er sterkt preget av at den utformes av et stort antall aktører med mange forskjellige primærinteresser. I følge rapporten viser forskningen at dagens transport- og arealpolitikk i byområdene verken er samordnet, effektiv eller miljørettet. Den er heller ikke bærekraftig. Det er et gap mellom mål og handling. Det heter at ansvaret for de ulike transportformene og virkemidlene innenfor arealpolitikken, transportpolitikken, parkeringspolitikken og miljøpolitikken er oppdelt på for mange ulike aktører. I følge rapporten er vegsektoren den dominerende aktøren i transportpolitikken, mens kollektivtransportinteressene er svakt organisert og utsatt for en sterkere prioriteringskonkurranse innad i fylkeskommunene.

Rapporten oppsummerer en rekke forslag til organisasjonsreformer som kan bidra til en mer effektiv gjennomføring av målene for areal- og transportpolitikken:

• Sterk folkevalgt styring gjennom valgte representanter for befolkningen i de enkelte byområder, dvs. fra berørte kommuner og fylkeskommuner.

• Overordnede arealplaner på fylkes- og kommunenivå bør styre mer av byutviklingsmønsteret og lokaliseringene. Fylkesdelplaner for areal- og transportstrukturen kan bli et viktig styringsinstrument dersom større tiltak bare kan gjennomføres med grunnlag i en slik plan.

• Forholdet mellom nasjonal infrastrukturplanlegging som Nasjonal transportplan og fylkesplanleggingen bør avklares, primært ved at planleggingen etter plan- og bygningsloven legger premisser for infrastrukturplanene.

• Ansvaret for veg og kollektivtrafikk, investering og drift, overordnet parkeringspolitikk, takster i kollektivtrafikken, samt vegprising, bør samles til ett organ, som også har kontroll med disponeringen av de offentlige midler på disse områdene.

• Forholdet til nasjonale interesser som f.eks. stamveger, jernbane og ulike miljø- og vernehensyn må avklares i de enkelte byområder, både gjennom bruk av rikspolitiske retningslinjer, fortsatt statlig økonomisk ansvar for deler av infrastrukturen, og gjennom konkrete samarbeidsavtaler og -prosjekter mellom regionale (kommunale og fylkeskommunale) og statlige myndigheter.

• På nasjonalt nivå bør myndighetene vurdere å samle ansvaret for alle transportmidlene, dvs. også Kystverket og havnesektoren, under Samferdselsdepartementet.

I et arbeidsnotatet fra Transportøkonomisk institutt om oppgavefordelingen på samferdselsområdet, er også oppmerksomheten spesielt rettet mot transport i byområdene (TØI 2000). Problemer knyttet til miljø og fremkommelighet er særlig synlig i byområdene. I notatet peker TØI på ulike forhold knyttet opp mot oppgavefordelingen av betydning for gjennomføringen av samferdselspolitikken.

Når det gjelder veger heter det i notatet at en vesentlig styrke ved vegsektoren er den klare ansvarsfordelingen. Statens vegvesen har i følge TØI en betydelig plan- og gjennomføringskapasitet og har høy politisk legitimitet. Forhold som i følge TØI kan karakteriseres som problematiske innen vegsektoren er:

• Innenfor fylkeskommunenes økonomiske rammer taper fylkesvegene i kampen om ressursene. Fylkeskommunene kan ha incentiv til å søke å omklassifisere fylkesvegene.

• Tendensen til at investeringer i nye statlige veganlegg prioriteres fremfor tiltak for drift og vedlikehold.

De rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging fremhever behovet for alternativ bruk av riksvegmidler til f.eks. kollektivtrafikk, når det kan godtgjøres at dette samlet gir bedre transportløsninger. I følge TØI kan årsakene til at denne muligheten i liten grad nyttes være knyttet til bl.a.:

• Det er vanskelig å godtgjøre at alternative tiltak vil gi samme nytte som vegtiltak. I praksis har mye av bevisbyrden falt på den som ønsker alternativer til veg.

• Avveiningene mellom satsing på veg eller kollektiv infrastruktur gjøres formelt på statlig nivå, ikke i de lokale/regionale organene som formelt også er samferdselsmyndighet på området.

Om regioninndelingen for transportpolitikken heter det at ideelt sett bør planlegging og drift av transport skje i enheter som samsvarer med funksjonelle regioner definert som bysentra med pendlingsomland. Rapporten oppsummerer med at det kun er i Oslo-området at trafikkmønsteret har en slik utstrekning at fylkesinndelingen er et større problem. Her inngår kommuner fra 6 fylker i pendlingsomlandet. I landet for øvrig er det kun overlapp i enkelttilfeller hvor byer ligger nær fylkesgrensene. Ellers er problemet motsatt. Fylkene er langt større enn det funksjonelle byområdet. Dette kan i følge TØI medføre at kollektivtransporten for byområdene ikke prioriteres av fylkeskommunen, rett og slett fordi bykommunene er i mindretall og at det tross alt er et trafikkgrunnlag som kan finansiere et visst kollektivtilbud i byene. TØI-rapporten oppsummerer med at trafikken og dens problemer i hovedsak er av lokal karakter.

Transportpolitikken og virkemidlene er i dag spredt på mange aktører. Kunnskap om optimale samfunnsøkonomiske løsninger tilsier etter TØIs vurdering at ulike virkemidlene i større grad bør ses i sammenheng. Svakheter ved den institusjonelle struktur kan i følge rapporten avhjelpes ved prosedyrer. Forsøk med samordnet areal- og transportplanlegging har imidlertid vist at det er begrenset hvor langt det er mulig å konkretisere arealdelen i planene uten at kommunene reagerer.

Transport er et viktig element for regional utvikling og bør i følge TØI ses i sammenheng med andre tiltak for regional utvikling. Det heter i rapporten at hensynet til distriktene har vært viktig som begrunnelse for innretningen av samferdselsressursene, særlig på vegsektoren og ut fra hensynet til likeverdig transportilbud i alle deler av landet.

Avslutningsvis understreker TØI at en nødvendig kursendring mot mer miljøvennlig bytransport innebærer betydelige belastninger for de lokale politikere som eventuelt skal gjennomføre politikken. Utfordringen er å skape lokale incentiver for endringer. Ett av argumentene for økt lokalt ansvar, ved siden av at viktige virkemidler da kan ses i sammenheng, er å redusere de lokale politiske omkostningene ved å gjennomføre upopulære tiltak. Lokale myndigheter må ikke bare bli ansvarlige for reparasjon, men også kunne styre de positive virkemidlene (investeringene) og samtidig være trygge for at omfanget av midler ikke reduseres.

Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen har på oppdrag av Samferdselsdepartementet avgitt to rapporter om kollektivtransportens forvaltningsorganisasjon (Osland og Kråkenes 1998 og 1999).

Den første rapporten tar utgangspunkt i behovet for en særegen transportpolitikk i de større byområdene som ivaretar miljø- og samfunnshensyn. Rapporten fremhever at en sentral forklaring på at man i liten grad har klart å nå miljø- og transportmålsettingene, er den etablerte organisasjonsstrukturen på området. Både finansierings- og incentivstruktur, så vel som den fragmenterte ansvarsdelingen, gjør det i følge rapporten rasjonelt for de ulike aktørene på feltet å fremme en politikk som i sum legger til rette for personbilbaserte løsninger.

I følge rapporten bør oppgavefordelingen gi politiske myndigheter både ansvar og muligheter til å foreta avveininger mellom kollektivtransport og personbiltransport. Forfatternes vurdering av eksisterende organisasjonsstruktur summeres opp i følgende spissformulering:

«Den etablerte organisasjonsstrukturen er formålstjenlig dersom en ønsker en videre økning i personbilbruken i større byområder, og samtidig finner det formålstjenlig at ingen klart kan stilles til ansvar for denne utviklingen»

(Osland og Kråkenes 1999).

Rapporten skisserer en idealmodell som skal dekke behov og funksjoner knyttet til kollektivtransporten i byregioner. Det fremheves at en slik idealorganisasjon må ha byområdet som sitt myndighetsområde, den må dekke det området som er nødvendig for å realisere en samordnet areal- og transportpolitikk og den må videre kunne formulere målene innen dette området og ha herredømme over de styringsinstrumenter som trengs for å nå disse målene. Dette innebærer at den må ha myndighet over og vil måtte foreta prioriteringer av de økonomiske ressurser som skal benyttes til infrastruktur (både veg og kollektiv) og til drift av kollektivtransport. Videre må organisasjonen ha myndighet over trafikkregulerende tiltak. Siden en slik organisasjon skal forvalte så vidt betydelige ressurser på vegne av fellesskapet og gjøre vedtak som i stor grad griper inn i folks hverdag, mener utrederne organisasjonen må underlegges kontroll fra folkevalgte representanter.

I følge rapporten representerer denne modellen et brudd med den enhetlige oppgavefordelingen vi har i Norge. Rapporten utredet derfor tre ulike organisasjonsalternativer: Et fylkeskommunalt alternativ, et bykommunalt alternativ, et statlig samarbeidsalternativ. I tillegg ble et interkommunalt samarbeidsalternativ utredet. Den første rapporten fra Universitetet i Bergen ble sendt på høring til en rekke berørte parter av Samferdselsdepartementet høsten 1998. Oppsummert viste høringen at det var:

• Enighet om hva som er problemene.

• Enighet om at det er et misforhold mellom problemer og dagens oppgavefordeling.

• Aksept for behovet for endringer i oppgavefordelingen.

• Svært ulike oppfatninger om hvilken oppgavefordeling som er best egnet til å løse problemene.

Uenigheten om løsningsmodellene fulgte det mønster at en gikk inn for å tilføre økt ansvar (og dermed ressurser) til den type organisasjon en selv representerte.

I sine foreløpige kommentarer til rapporten sa Samferdselsdepartementet seg enig i behovet for å se satsing på kollektivtransport i sammenheng med rammebetingelsene for personbilbruk i områder med kapasitets- og lokale miljøproblemer. Videre uttalte Samferdselsdepartementet:

«En organisering som legger opp til at ett organ i større grad har ansvaret for et sammenhengende transportområde, der både drift av ulike transportmidler og infrastrukturtiltak kan ses i sammenheng, vil kunne forbedre muligheten for å styrke kollektivtransportens stilling i forhold til f.eks. bruk av privatbil. I en slik sammenheng vil det være nødvendig å etablere et organ som har ansvaret for å skaffe totaloversikt, klarlegge mål, skissere strategier og prioritere bruk av økonomiske, legale, fysiske og pedagogiske virkemidler innen området» 32.

Oppfølgingsrapporten fra Universitetet i Bergen tar utgangspunkt i den ovennevnte problemstrukturen og diskuterer ulike løsninger på oppgavefordelingen i lys av denne.

Oppfølgingsrapporten utdyper tre alternative organisasjonsløsninger (Disse bygger videre på de modellene skissert i den første rapporten.):

1. Det bykommunale alternativet som er relevant for byområder hvor problemstrukturen i stor grad samsvarer med bykommunens territorium (Tromsø er i denne kategorien). Alternativet innebærer overføring av ansvaret for drift av kollektivtransporten fra fylkeskommunen til bykommunen, samt overføring av en større del av vegnettet til bykommunen.

2. Det fylkeskommunale alternativet har sin særlige relevans for byområder med interkommunal problemstruktur, dvs. områder der problemstrukturen overskrider kommunegrensene, men er avgrenset innen et fylke (Nord-Jæren/Stavanger er i denne kategorien). Alternativet innebærer bl.a. å overføre deler av ansvaret for riksvegnettet til fylkeskommunen og en styrking av fylkeskommunene på bekostning av kommunen i arealpolitikken.

3. Rapporten behandler oppgavefordelingen når det gjelder Oslo-området særskilt. Oslo-området er kjennetegnet av at problemstrukturen overskrider både kommune- og fylkesgrensene, jf. NOU 1997:12 Grenser til besvær. Rapporten peker på to alternative løsninger for hovedstadsområdet:

   a) Endring av fylkes-/kommunegrenser, f.eks. ved etablering av et hovedstadsfylke, kombinert med en overføring av riksvegene til den nye fylkeskommunen.

   b) Etablering av et nytt og statlig organ for transport i regionen med klar myndighet. Et slikt statlig forvaltningsorgan gis en utforming som også sikrer lokalpolitisk forankring og representasjon.

I tillegg drøfter rapporten utvikling av mer forpliktende samarbeid mellom aktørene for en mer samordnet lokal transportpolitikk.

Avslutningsvis konkluderes det med at det er behov for et klarere skille mellom den delen av kollektivtransporten som primært har en velferdsbegrunnelse (distriktene) og den delen som også har en miljø- og kapasitetsbegrunnelse (byområdene). Det heter at alle de skisserte alternativene har det til felles at de representerer en forbedring sammenlignet med dagens oppgavefordeling. Rapporten foreslår å prøve ut de ulike modellene i byområdene der problemene er størst. Konkret foreslår rapporten at Tromsø og Bergen bør prøve ut det bykommunale alternativet, Trondheims-området og Nord-Jæren/Stavanger bør prøve ut det fylkeskommunale alternativet og hovedstadsområdet bør prøve ut det statlige samarbeidsalternativet.

Hovedstadsutvalget vurderte hvordan inndeling og oppgavefordeling påvirker transportløsningene i hovedstadsområdet, og i hvilken grad det er behov for å samordne transportpolitikken i området bedre (NOU 1997:12). I utvalgets konklusjoner oppsummeres det med at rammebetingelsene som følge av inndelingen og oppgavefordelingen i hovedstadsområdet ser ut til å innebære begrensninger for muligheten til å utforme en helhetlig transportpolitikk som kan sikre fremkommelighet, effektiv utnyttelse av transportapparatet, samordnet kollektivtransport og ivareta miljøhensyn innenfor området som helhet. Det pekes konkret på behovet for en mer samordnet politikk for infrastrukturinvesteringer. Investeringer i bane og veg blir i følge utvalget, ikke fullt ut avveid i forhold til hverandre. Det eksisterer få mekanismer som sikrer en felles parkeringspolitikk. Utvalget mente at spørsmålet om å nedklassifisere riksvegene som ikke er stamveger, burde utredes. Det heter at en eventuell nedklassifisering, vil styrke fylkeskommunens styring av den regionale samferdselspolitikken og gjøre det lettere å vurdere kollektivtrafikk og vegpolitikk i sammenheng. Videre påpekes at oppgavefordelingen med et kommunalt ansvar for arealbruk til boliger og næringsformål, et fylkeskommunalt og statlig ansvar for transportløsningene og en havnepolitikk med utgangspunkt i det enkelte havnedistrikt, ikke legger godt nok til rette for å sikre utbyggingsmønstre med gode transportløsninger. Til slutt understreker utvalget viktigheten av at investeringer i infrastruktur og drift og innkjøp av materiell i kollektivtransporten ses sammenheng. Utvalget peker også på at spørsmålet om å overføre ansvaret for kjøp av lokale jernbanetjenester fra staten til fylkeskommunen burde utredes med sikte på en mer samordnet kollektivtransport.

I Gallups årlige bruker- og befolkningsundersøkelse stilles spørsmål om brukernes tilfredshet med kollektivtilbudet, jf. omtale i kapittel 8. Brukerne ble bedt om å vurdere det kollektive transporttilbudet innen og ut av bostedskommunen. Gallups brukerundersøkelse viser at om lag halvparten av brukerne av kollektivtransport er misfornøyde med det kollektive transporttilbudet innen kommunen, mens i overkant av 35 prosent av brukerne er misfornøyd med tilbudet ut av kommunen. Imidlertid sier ikke undersøkelsen noe om hva brukerne er misfornøyd med og heller ikke hvilke av brukerne (hyppige eller ikke) som er minst tilfredse. Ut fra en slik enkel undersøkelse er det derfor vanskelig å identifisere om det er trafikkselskapene, oppgavefordelingen på samferdselsområdet eller fylkeskommunen som må ta hovedansvaret for brukernes utilfredshet.

På oppdrag av Norsk forskningsråd har Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) gjort en undersøkelse med fokus på hvordan de fylkeskommunale samferdselsetatene forholder seg til den endringen som har funnet sted i samfunnets prioriteringer når det gjelder velferds- og miljøpolitikk (Røe og Stigen 1995). Det som kalles velferdsargumentet har vært den tradisjonelle begrunnelsen for kollektivtrafikken. I tillegg til velferdsargumentet må fylkeskommunene nå forholde seg til miljøargumentet for kollektivtrafikken. Studien fokuserer på to hovedspørsmål:

• Hva karakteriserer samferdselsetatenes politikkutforming – er de i ferd med å utvide eller endre sitt politikkområde?

• Hvilke faktorer legger til rette for, og hvilke faktorer kan bremse utviklingen i retning av et bredere samfunnspolitisk virkefelt for samferdselsetatene?

Studien viser at samferdselsetatenes politikkutforming synes å være preget av forutsigbarhet og standardiserte rutiner knyttet til de lovpålagte forvaltningsoppgavene. Det er disse oppgavene som legger beslag på det meste av tid og ressurser. Strategisk planlegging og utviklingsarbeid vies mindre oppmerksomhet. Det er få avveininger mellom velferdsmålsettingene og miljømålsettingene i overordnete plandokumenter (samferdselsplaner og fylkesplaner). Et annet trekk er at planene er lite konkrete på mål, konsekvensvurderinger og forslag til ansvarsdeling. Dermed gir planene svakt grunnlag for politiske beslutninger. Planer som omhandler avgrensede tema vier derimot større plass til konkrete målsettinger og virkemiddeldiskusjoner, men i flere fylker er det få slike planer.

Når det gjelder betydningen av forhold som kan fremme eller hindre utviklingen av samferdselsetatens samfunnspolitiske virkefelt, peker rapporten på bl.a. disse faktorene:

• Delt ansvar mellom samferdselsetatene i fylkene og de regionale statlige vegkontorene, og ulike økonomiske rammebetingelser for kollektivtrafikken og riksveger hindrer utvikling.

• Lav planleggingsaktivitet på området i fylkeskommunene.

• De fylkeskommunale samferdselsetatene har liten innflytelse på andre viktige aktører.

Rapporten konkluderer med at de fylkeskommunale samferdselsetatene mangler kontroll og innflytelse over viktige virkemidler og ressurser som skal til for at etaten skal kunne prioritere og iverksette nye og utvidete politiske målsettinger. De institusjonelle og økonomiske rammebetingelsene bidrar til å gjøre det vanskelig for etaten å utvide sitt ansvarsområde fra primært å være velferdsproduksjon til å være en del av den strategiske miljøpolitikken. De fylkeskommunale samferdselsetater er etter forfatternes syn pålagt et større symbolsk ansvar enn de er i stand til å bære kapasitetsmessig og rent økonomisk.

Nasjonale og regionale havner

I en utredning fra Universitetet i Bergen (Myklebust 1999) problematiseres forholdet mellom de statlig opprettede havnestyrene og havnekassen på den ene siden og det kommunale selvstyret og retningslinjer for statens styring med kommunesektoren på den andre. I følge utredningen, er det nærliggende å vurdere på nytt behovet for å øremerke midlene i havnekassen. Øremerkingen strider mot de generelle prinsippene for finansiering av kommunesektoren og reduserer kommunenes handlefrihet. Dersom øremerkingen oppheves, vil kommunen fortsatt ha det øverste ansvaret for drift og investeringer i havnen. Når det gjelder havnestyrene som er opprettet av Fiskeridepartementet med til dels autonom kompetanse i medhold av havneloven, er ikke disse i samsvar med kommunelovens forutsetning om statlig styring gjennom kommunestyrene. I forhold til disponering av havnenes arealer kan dagens myndighetsforhold mellom statlige havnestyrer og kommunene bidra til uklarhet og være problematisk. For å rydde opp i kompetansevanskene som forholdet mellom havnestyret og kommunestyret reiser, kan det finnes en ordning der de nasjonale havnene bedre tilpasses den ordinære kommunalforvaltningen. Nasjonale og regionale interesser bør i følge rapporten ivaretas gjennom andre og mer egnede styringsformer.

I en utredning utgitt av Sjørettsfondet (Hagberg 1999) drøftes ulike forhold knyttet til styring og økonomiforvaltning i norske havner. I utredningens avsluttende kommentarer heter det at det trengs presiseringer i forholdet mellom havneloven og kommuneloven. Videre spør utredningen om det er hensiktsmessig å opprettholde ordningen med myndighet direkte tillagt havnestyret. Satt på spissen blir spørsmålet i følge utredningen, om de tilsynelatende fordelene man oppnår oppveier for uklarheten knyttet til kommunestyrenes myndighet i ulike situasjoner. Videre heter det at det også er grunn til å vurdere hensiktsmessigheten av havnekassen og bruken av denne. Dersom havnekassen skal opprettholdes, bør det i følge utredningen foretas en presisering av begrepene havnekasse og havneformål.

Havner og infrastruktur for sjøtransport

I St.meld. nr. 46 (1996-97) gjør regjeringen nærmere rede for havnekassens finansielle stilling. I meldingen varsler regjeringen at den vil vurdere problemene knyttet til havnekassens midler og hva som ligger i begrepet havneformål i enn egen utredning om organiseringen og styreformen i norske havner.

Regional luftfart

Møreforskning Molde har på oppdrag fra Samferdselsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet laget en rapport om finansieringen av regional luftfart (Hervik, Bråthen og Ohr 1999). Rapporten drøfter ulike sider ved å overføre ansvaret for kjøp av regionale flyruter fra Samferdselsdepartementet til fylkeskommunene. Det er i hovedsak fire fylker som har et visst omfang av regionale flyruter (Sogn og Fjordane og de tre nordligste fylkene) og ruteopplegget er relativt klart inndelt i disse. Rapporten tar utgangspunkt i to overordnete spørsmål:

• På hvilket forvaltningsnivå kan man forvente best resultater gjennom en anbuds- og driftsoppfølgingsfase når budsjettrammene for offentlige kjøp av flyrutetjenester er fastlagt?

• På hvilket forvaltningsnivå kan man forvente at de samlede ressurser til offentlige kjøp av flyrutetjenester får den beste avveining mot andre offentlige formål?

Rapporten ser en desentralisering av ansvaret for regionale flyruter til fylkeskommunene som et troverdig virkemiddel for å skjerpe konkurransen i det regionale flyrutenettet. Dette kan være rasjonelt ut fra at en da kan få en avveining regionalt mellom ulike transportformer. I tillegg heter det at fylkeskommunene i dagens system kjemper for å opprettholde egne flyplasser, fordi fylkeskommunene selv ikke bærer kostnadsansvaret. Det heter videre at en desentralisering kan styrke mulighetene for å svekke monopolmakten. Dette kan skje ved at tilbyder som ønsker å drive store deler av rutenettet må kommunisere med flere fylkeskommuner som er underlagt en gitt ramme i direkte konkurranse med andre deler av samferdselssektoren, regionalpolitiske virkemidler og tjenesteytingsoppgaver. Når det gjelder finansieringen av fylkeskommunenes kostnader foreslås det i rapporten primært en løsning der tilskuddet til flytransport innlemmes i rammetilskuddet til fylkeskommunene og at det utvikles objektive kriterier for fordeling av midler til kortbanenettet.

Avslutningsvis pekes det på flere konsekvenser av å desentralisere ansvaret til fylkesnivået. Bl.a. nevnes:

• Ekstrakostnader for fylkeskommunene og operatørene (anslått til mellom en og tre millioner kroner per år).

• Eventuelle koordineringssvikt mellom fylkene kan gjøre det vanskelig å realisere stordriftsfordeler.

• Gitt at midler innlemmes i den generelle rammefinansieringen av fylkeskommunene, kan tilskuddet til kortbanerutenettet tape prioriteringskonkurransen mot andre oppgaver (helse, skole).

I en artikkelen i tidsskriftet Samferdsel nr. 10/1999 oppsummerer forfatterne slik:

»Desentraliser finansieringen av kortbanerutenettet og legg ansvaret for kostnader og beslutninger der hvor behovene blir definert. Et slikt grep vil legge grunnlaget for økt konkurranse ved at kravene til flyplasser, flytyper og rutetilbud bedre vil tilpasses behovene».

ECON har på oppdrag av flyselskapet Widerøe også utarbeidet en rapport om regionalisering av flyruter (ECON 2000a). Rapporten tar utgangspunkt i den ovennevnte rapporten fra Møreforskning og drøfter mulige konsekvenser av Møreforsknings forslag.

Etter ECONs vurdering er ikke Møreforsknings forslag tilfredstillende begrunnet. De mulige positive virkningene er etter ECONs vurdering for små til å oppveie de negative effektene av forslaget.

I rapporten heter det for det første at en overføring av ansvaret for anbudskonkurransene til fylkeskommunen neppe vil øke konkurransen flyselskapene i mellom om de offentlige overføringene til flytrafikken. For det andre heter det i ECONs rapport at en regionalisering av ansvaret vil øke faren for at eventuelle stordriftsfordeler i flytrafikken ikke realiseres. Sammenlignet med dagens organisering innebærer regionaliseringen at en ikke har muligheten til å lyse ut anbud under ett. Dette vil i følge ECON også redusere mulighetene for å organisere det regionale rutenettet på en effektiv måte. Videre utfordrer ECON Møreforsknings argument om at en overføring av ansvaret for de regionale flyrutene til fylkeskommunene vil bidra til en mer effektiv bruk av offentlige midler fordi det blir større samsvar mellom vurderinger av behov og kostnadsansvar. ECON motargumenterer bl.a. med at:

• Fylkeskommunenes vurderinger av transportbehovet vil i for liten grad ta hensyn til nytten av trafikk som går over fylkesgrensene og/eller primært foregår i kombinasjon med stamrutetrafikk og internasjonal flytrafikk.

• Fylkeskommunenes evne til å stå i mot kommunale krav om et godt tilbud på egne flyplasser er ikke nødvendigvis større enn statens evne til å stå i mot kommunale og fylkeskommunale krav.

• Effektiv bruk av offentlige midler på fylkesnivå forutsetter fordeling av bevilgningene gjennom objektive kriterier i inntektssystemet. ECON er skeptiske til muligheten for å etablere gode kriterier for den regionale flytrafikken.

• ECON tviler på at fylkeskommunale beslutninger i større grad enn statlige bidrar til effektiv avveining i bruken av midler. I den forbindelse viser ECON til at fylkeskommunens utgifter i stor grad er konsentrert rundt helse- og utdanningssektoren, og at dette bidrar til knapphet på midler til andre sektorer.

• ECON mener Møreforskning har undervurdert de administrative kostnadene for fylkeskommunene ved en regionalisering.

Når det gjelder argumentet til Møreforskning om at fylkeskommunene vil ha gode forutsetninger for å samordne regional lufttrafikk med annen regional transport, viser ECON også til St.meld. nr. 15 (1994-95) Om statens engasjement i regional luftfart. I meldingen heter det bl.a. at de regionale flyrutene har karakter av å være ruter som binder distriktene opp mot naturlige regionale sentra og trafikknutepunkter med forbindelse videre med langdistanseruter. I følge meldingen har denne type flyruter bare i begrenset grad har en lokal funksjon og vil ofte gå over fylkes- og kommunegrensene.

9.3.1.5 Drøfting av oppgavefordelingen

Oppdelt oppgavefordeling?

I retningslinje 5 og 6 slo utvalget fast at oppgaver som naturlig henger sammen med andre oppgaver og som krever stor grad av samordning for å nå overordnete målsettinger bør legges til samme forvaltningsorgan. I kapittel 6 ble betydningen av fysisk kommunikasjon for samfunnsutviklingen trukket frem. En vel fungerende samferdselssektor legger viktige rammebetingelser for distriktene, byene, regionene og landets økonomiske og miljømessige utvikling fremover.

I hvilken grad innebærer så dagens organisering og planlegging på transportsektoren en unaturlig oppsplitting av oppgaver og problemer for oppgaveløsningen? Bidrar dagens oppgavefordeling til dobbeltarbeid, dobbeltadministrasjon og/eller dobbeltkompetanse på samferdselsområdet? Skaper dagens organisering gråsoneproblemer for brukerne og/eller forvaltningen selv? Ivaretar dagens oppgavefordelingen hensynet til de overordnete politiske målsettinger for samferdselssektoren?

Vegene: Utvalget ser ikke at det finnes belegg for at dagens oppgavefordeling på vegsektoren direkte fører til dobbeltarbeid i den forstand at identiske oppgaver blir utført av flere aktører.

Oppdelingen av ansvaret for vegene kan imidlertid innebære at det er bygd opp dobbeltkompetanse og dobbeltadministrasjon i vegsektoren. I varierende grad og med varierende tyngde skal både vegvesenet, fylkeskommunen og kommunen ha kompetanse på veger. Problematikken er nok særlig aktuell når det gjelder fylkesvegene der fylkeskommunen har det politiske og økonomiske ansvaret, mens vegkontorene har det faglige og praktiske ansvaret. Oppgavefordelingen for fylkesvegene kan derfor medvirke til dobbeltkompetanse og dobbeltadministrasjon mellom fylkeskommunene og vegkontorene. Videre kan dagens deling av ansvar for fylkesvegene, bidra til en utydeliggjøring av ansvarsforholdene for innbyggerne. Det er i dag Statens vegvesen som er den tydelig aktøren på vegsektoren også når det gjelder fylkesvegene. Et tilleggsmoment kan være at vegkontorene i dag er underlagt både Vegdirektoratet og fylkeskommunen, noe som kan medføre uklarhet og prioriteringskonflikter.

Drift kollektivtransport: Dagens oppgavefordeling kan sies å være uhensiktsmessig oppdelt i forhold til retningslinje 6 om at oppgaver som krever samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan. Dette gjelder særlig det statlige bestilleransvar for lokale og regionale jernbanetjenester som er en del av det lokale og regionale kollektivtrafikktilbudet.

Kollektiv infrastruktur: Ansvaret for kollektivtiltak i tilknytning til vegene (busslommer, kollektivfelt, terminaler etc.) følger det normale tredelte vegholderansvaret. Over statsbudsjettet gis særskilte tilskudd til investeringer for kollektivtransport i byområdene. Det legges vekt på å vurdere tiltak på tvers av forvaltningsnivåenes ansvarsområder. Midlene kan gå til investeringer for kollektivtransport på riks-, fylkes- og kommunale veger og til lokale trikk- og banestrekninger. Både statlige riksvegmidler og bompenger kan brukes til investeringer i infrastruktur for kollektivtrafikk dersom det kan godtgjøres at dette samlet gir en bedre transportløsning enn ved å bruke midlene til vegutbygging. Parkeringsanlegg i tilknytning til kollektivtrafikkterminaler utgjør også en del av den kollektive infrastrukturen. Vegkontorene, fylkeskommunene, NSB og kommunene må samarbeide om etablering av slike parkeringsanlegg. Når det gjelder infrastrukturen knyttet til jernbanen har Jernbaneverket ansvaret for dette.

I og med at kollektiv infrastruktur i tilknytning til vegene følger samme oppgavefordeling som for vegsektoren, er forholdene her kjennetegnet av tilsvarende problematikk som for vegsektoren. Det finnes ikke belegg for at oppgavefordelingen fører til dobbeltarbeid, men oppdelingen kan innebære at det er bygd opp dobbeltkompetanse og dobbeltadministrasjon knyttet til investeringer i kollektivtrafikktiltak på vegsektoren. Når det gjelder parkeringsanlegg i tilknytning til kollektivterminaler er oppgavefordelingen uklar. Verken Statens vegvesen, Jernbaneverket, fylkeskommunen eller kommunen har et definert ansvar for etablering av slike anlegg. Løsninger og finansiering må derfor finne sted i samarbeid mellom berørte parter i større spleiselag.

Areal- og transportplanleggingen: Hittil er det ikke utviklet planinstrumenter som sikrer helhetlige, regionale løsninger på tvers av kommunegrensene. Areal- og transportplanleggingen kjennetegnes av mange aktører med ulike roller og virkemidler. Kommunene er den primære arealmyndighet. Fylkeskommunene har ansvaret for fylkesplanleggingen som også skal samordne statens og kommunenes virksomhet i fylkene. Men fylkeskommunen mangler virkemidler til å håndheve intensjonene gitt i loven, jf. kapittel 8 og avsnitt 9.5. Statlige etater har etter plan- og bygningsloven mulighet til å iverksette statlig plan dersom det er interessekonflikter mellom stat, fylkeskommune og kommune og viktige nasjonale interesser er berørt. Statens vegvesen kan også gjøre krav om særskilt og rask planbehandling i kommunen og fylkeskommunen, og kan også fremme vegplaner uten særskilt bemyndigelse fra kommunen eller fylkeskommunen. Videre legges viktige premisser for utviklingen i samferdselssektoren i nasjonale transportplaner som er uttrykk for Stortingets og regjeringens langsiktige prioriteringer for transportpolitikken. For å bøte på samordningsproblematikken har regjeringen gitt rikspolitiske retningslinjer for en samordnet areal- og transportplanlegging. Retningslinjene skal bidra til at kommunene, fylkeskommunen og staten i en tidlig fase kobles, som et grunnlag for å oppfylle intensjonene om en samordnet areal- og transportutvikling. En slik samordning kan bl.a. omfatte vegene, bane, bolig, nærings- og friluftsformål.

Areal- og transportplanleggingen skal legge til rette for en helhetlig transportpolitikk og et godt samferdselstilbud. Imidlertid er planleggingen og samordningen kjennetegnet av en rekke aktører, ulike roller og plansystemer. Slik det er i dag, synes oppgavefordelingen på transport- og arealområdet å være preget av uklare ansvarsforhold, dobbeltarbeid, dobbeltkompetanse og uheldige gråsoner både for forvaltningen selv og for brukergruppene. Samferdselssektoren regionalt, ikke minst i de befolkningstette områder der utfordringene er størst, krever enn helhetlig og samordnet planlegging, og oppgavefordelingen synes å bryte med retningslinje 5 og 6 om samordning av oppgaver som naturlig hører sammen.

Oppsummering: Oppsummert kan følgende forhold sies å bryte med retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen om at beslektede oppgaver primært bør legges til samme forvaltningsorgan av hensyn til både brukerne og forvaltningen selv:

• Ansvaret for drift og investeringer i kollektivtrafikken er delt.

• Ansvaret for vegene med tilhørende kollektivinvesteringer er delt.

• Ansvaret for areal- og transportplanlegging er delt.

• Ingen aktører har et ansvar for en helhetlig transportpolitikk regionalt.

Som følge av den komplekse oppgavefordelingen er det vanskelig å se vegpolitikk og kollektivtransport i fullgod sammenheng. Dette gjelder både i forhold til infrastruktur og drift. Det kan også påpekes at den statlige sektorinnsatsen på veg påvirker konkurranseforholdet til og driftsbetingelsene for kollektivtransporten.

Oppgavefordelingen vanskeliggjør å se samferdselssektoren i sammenheng med areal- og byutvikling, boligutbygging og næringsutvikling. Dette hemmer mulighetene for å oppnå målsettingene for samferdselssektoren med hensyn til bl.a. miljø og fremkommelighet.

Det kan se ut som om oppgavefordelingen medvirker til suboptimale løsninger, dvs. at aktørene handler ut fra delmål og har vanskelig for å gjøre helhetlige vurderinger og beslutninger til beste for transportsektoren totalt.

Gjennomgangen viser at oppgavefordelingen er kompleks og preget av en rekke aktører, ofte med relativt like oppgaver, men også ulike interesser. Det er en sterk sammenheng mellom de ulike oppgavene innad i sektoren. Samferdselsområdet er også nært knyttet til de fleste andre politikkområder som er avhengig av en velfungerende transportpolitikk. Gjennomgangen synliggjør et behov for å samle ansvaret for den regionale samferdselen.

Nivåplassering

Det er ikke stilt spørsmål ved behovet for sentral ansvarsplassering av samferdselsoppgaver som er av nasjonal karakter slik som stamvegene, større flyplasser og nasjonale jernbanelinjer. Tilsvarende stilles det ikke spørsmål ved behovet for et regionalt nivå for transportsektoren. Landets regioner er forskjellige med hensyn til geografi, transportetterspørsel, bosettings- og næringsstruktur og dette krever nærhet, lokal kunnskap og regionalt tilpassede transportløsninger. Diskusjonen går på om det er de fylkesvise vegkontorene, fylkeskommunen eller eventuelt begge i fellesskap som skal ha det regionale ansvaret - ikke om en skal ha et regionalt ansvar. Når det gjelder det lokale (kommunale) ansvaret for vegene og kollektivinfrastruktur langs disse, debatteres heller ikke dette. Generelt sett synes det også å være samstemmighet om at lokalnivået bør være primærmyndigheten i arealspørsmål. Så langt synes nivåplasseringen generelt å være i tråd med retningslinje 1 om at oppgaver bør legges til det lavest mulige effektive nivå.

Imidlertid påpeker både stat, kommunesektoren og ulike utredninger behov for en mer samordnet areal- og transportpolitikk regionalt. Fylkesplanen mangler i dag virkemidler til å ivareta samordningen på en tilfredsstillende måte, og det kan diskuteres om regionnivåets manglende arealansvar er hensiktsmessig i transportsaker som er av regional karakter, jf. avsnitt 9.5.

Når det gjelder finansiering av regionale flyruter er dette et ansvar som er tillagt staten sentralt. Det kan diskuteres om sentralnivået er det mest hensiktsmessige nivå for å ivareta denne oppgaven. Det at kortbanenettet er av nasjonal betydning og interesse er et argument for fortsatt sentralt ansvar for kjøp av regionale flyrutetjenester. Et annet argument er betydningen av å kunne se de regionale flyrutene i sammenheng med annen flytrafikk i langdistanserutenettet. Også hensynet til effektivitet, forhandlingsstyrke og -kompetanse og at en del av flyrutene går på tvers av fylkesgrensene er argumenter for fortsatt sentralt ansvar.

Samtidig kan det fremsettes argumenter for at det regionale nivå vil være det mest hensiktsmessige for kjøp av regionale flyrutetjenester. For det første kan det være samfunnsøkonomiske gevinster ved å legge ansvaret for finansieringen av flyrutene til regionalt nivå. For det andre er dagens kortbanerutenett i hovedsak forankret til fire fylker. For det tredje vil en ved å legge ansvaret for regional luftfart til regionalt nivå kunne se regional flytransport i sammenheng med andre samferdselstilbud i regionen.

Staten sentralt har i dag bestilleransvaret for jernbanetjenester. Det sentrale bestilleransvaret har en distriktspolitisk begrunnelse, samt at det er knyttet til et ønske om en viss transportstandard. Innenfor jernbanesektoren kan det imidlertid være naturlig å dele bestilleransvaret mellom staten og det regionale nivå ut fra transporttilbudets nedslagsfelt, slik at det regionale nivået ivaretar bestilleransvaret for tjenester som er lokale eller regionale i sin karakter. Togtilbudet regionalt og lokalt har i stor grad samme funksjon som lokale buss- og båtruter, hvor regionnivået i dag har bestilleransvaret.

De viktigste utfordringene når det gjelder fremkommelighet, miljøbelastninger og arealbruk er det byområdene som står ovenfor. Dette slås fast både av fagmiljøene og andre berørte parter. I enkelte byområder faller miljø- og fremkommelighetsproblemene sammen med bykommunenes territorium - oppgavene og utfordringene knyttet til transportsektoren er intrakommunale. Det kan derfor argumenteres for å overføre ansvaret for f.eks. kollektivtrafikken og veger til lokalnivået der dette er en bykommune og der problemstrukturen i stor grad samsvarer med kommunegrensene. En slik overføring av oppgaver med en lokal karakter kan være hensiktsmessig og i tråd med retningslinje 1 for oppgavefordelingen. Imidlertid ville en slik overføring av oppgaver til enkelte bykommuner bryte prinsippet om en enhetlig oppgavefordeling.

Politisk eller administrativ behandling?

Utvalget forutsetter at ansvaret for samferdsel av nasjonal karakter fortsatt skal ligge til sentralt nivå. Tilsvarende forutsettes at kommunen har ansvaret for lokale samferdselsoppgaver.

Som drøftet foran kan dagens fragmenterte oppgavefordeling på regionalt nivå virke uhensiktsmessig. Dersom en ønsker å møte dette gjennom å gi ett forvaltningsnivå et helhetlig ansvar for transportsektoren, blir spørsmålet om dette ansvaret bør være forankret til et folkevalgt eller et administrativt statlig regionalt organ. Krever oppgavene innen regional transport lokalt politisk skjønn og lokal tilrettelegging og prioritering, eller er de kjennetegnet av nasjonale hensyn og standardisering? Utvalget slo i retningslinje 2 fast at oppgaver som krever lokalt politisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer, mens oppgaver som er kjennetegnet av standardisering eller forutsetter et nasjonalt helhetsgrep (retningslinje 3 og 4), bør være et statlig ansvar.

Argumenter for en statlig forankring er behovet for nasjonal styring og koordinering og hensynet til et relativt enhetlig og standardisert transport- og vegtilbud som går på tvers av regiongrensene. Også hensynet til at samferdselssektoren ikke skal utsettes for regional prioritering opp mot andre fylkeskommunale oppgaver, har vært påpekt i denne sammenheng.

På den andre siden er prioriteringer mellom transportområdene en oppgave som krever lokalt politisk skjønn og lokal politisk avveining og prioritering med et mandat fra regionens befolkning. Samferdsel hører videre hjemme i et regionalt utviklingsperspektiv der transportutvikling er et viktig element for regional utvikling. Et aktivt folkevalgt engasjement vil være nødvendig for at den regionale samferdselspolitikken skal understøtte nasjonale mål som trafikksikkerhet, miljø, fremkommelighet og velferd.

Den regionale folkevalgte tilpasningen kan også understøtte de nasjonale målsettingene for samferdselspolitikken. I tillegg innebærer oppgaven forvaltning av betydelige ressurser på vegne av fellesskapet, noe som har vært et argument for folkevalgt kontroll. Avslutningsvis kan det kort fastslås at arbeidet i samferdselssektoren ikke er knyttet til regelanvendelse eller kontroll. Det handler ikke om å utøve myndighet eller å ivareta enkeltindividets rettssikkerhet som tradisjonelt er funksjoner som er tillagt statsorganer.

Dersom det helhetlig ansvaret for regional transport og samferdselsinfrastruktur skal legges til det regionale folkevalgte nivå, krever dette et visst regionalt handlingsrom. Uten handlingsrom faller mye av selve begrunnelsen for å desentralisere ansvar til kommunalforvaltningen bort, jf. kapittel 5. En modell kan være at det regionale folkevalgte nivå prioriterer og forvalter virkemidlene innenfor statlig gitte fylkesvise rammer for transport. En annen modell kan være at det regionale folkevalgte nivå primært finansieres over inntektssystemet og får frihet til å prioritere virkemidlene opp mot andre formål innenfor rammene av overordnete statlige føringer, slik fylkeskommunene også i dag finansieres.

Inndeling

Et annet spørsmål er hvorvidt endringer i fylkesinndelingen kan ha betydning for samferdselssektoren og oppgavefordelingen. En vel fungerende samferdselspolitikk er betinget av funksjonelle og slagkraftige regioner som omfatter naturlige bosettings-, sysselsettings- og transportområder. Hovedstadsområdet er et eksempel på en funksjonell transportregion hvor problemstrukturen overskrider både kommune- og fylkesgrenser. Det har lenge vært relativt bred enighet om at fylkesinndelingen i hovedstadsområdet er problematisk på samferdselsområdet. St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingenoppsummerer Christiansenutvalgets vurderinger om fylkesinndelingen der det heter at problemene knyttet til geografisk samordning ikke først og fremst er knyttet til fylkenes størrelse, men til at fylkesgrensene deler sammenhørende områder på en slik måte at den regionale samordningen blir mangelfull.

Større regioner kan svekke de tradisjonelle argumentene for en statlig forankring av oppgaver. Hensynet til nasjonal styring, koordinering og helhetlig planlegging, samt et relativt enhetlig og standardisert transport- og vegtilbud, vil antagelig lettere kunne ivaretas av større regioner. Større regioner vil også kunne gi stordriftsfordeler og samordningsgevinster i forhold til dagens fylkesinndeling. På den annen side er mye av problematikken på samferdselsområdet knyttet til lokale forhold i byområdene, og det er vanskelig å se hvordan større regioner skal kunne ha bedre forutsetninger for å bøte på dette.

9.3.2 Transportordninger for funksjonshemmede

Det eksisterer to ordninger med tilbud om transport for funksjonshemmede:

1. Trygdeetaten formidler stønad til bil og/eller grunnstønad til transport til funksjonshemmede som har særskilte transportproblemer. Stønaden er rettighetsbasert og finansieres over folketrygden. De lokale trygdekontorene informerer og utreder søknader om bilstønad med innstilling til fylkestrygdekontoret, som avgjør søknaden.

2. Fylkeskommunene har det administrative og økonomiske ansvaret for særskilte transportordninger for funksjonshemmede (tt-tjenesten). I motsetning til folketrygdens stønadsordninger er tt-tjenesten ikke rettighetsbasert. Kommunene har ansvaret for utvelgelse av brukere som kan delta i tt-ordningen.

Utvalget vurderer ikke nærmere oppgavefordelingen når det gjelder trygdeetatens stønadsordninger til bil/grunnstønad til transport til funksjonshemmede. Tilbudet er en lovfestet individuell rettighet som er hjemlet i folketrygdloven, og utvalget ser det som naturlig at trygdeetaten har ansvaret ut fra nasjonale likhetsmål.

Regjeringen foreslo i St.meld. nr. 92 (1984-85) Om transport for funksjonshemmede å legge ansvaret for spesialtransport for funksjonshemmede til kommunene. Etter drøftelser mellom departementene og Kommunenes Sentralforbund ble også en fylkeskommunal løsning vurdert. Imidlertid hadde kommunene til da tatt på seg ansvaret for etablering og drift av spesialtransporten for funksjonshemmede, og en fant det mest hensiktsmessig å bygge videre på eksisterende ordninger. Dette innebar at det skulle være opp til den enkelte kommune å avgjøre om det skulle etableres en spesialtransportordning. Etter regjeringens syn ville en kommunal løsning ivareta prinsippet om at transporttilbud for funksjonshemmede bør være integrert i samfunnets øvrige transportsystem, fordi transportmidlene ville være basert på de samme transportmidler som stilles til disposisjon for den øvrige befolkningen. Regjeringen fant det verken nødvendig eller hensiktsmessig å lovfeste tilbudet (St.meld. nr. 92 (1984-85)).

I den påfølgende stortingsbehandlingen gikk imidlertid flertallet i Stortingets samferdselskomite inn for at ansvaret for transport av funksjonshemmede burde legges til fylkeskommunen. Etter flertallets vurdering burde spesialtransporten legges til det forvaltningsorganet som har ansvaret for kollektivtransporten til befolkningen for øvrig (Innst. S. nr. 106 (1985-86)). Flertallet i komiteen forutsatte at eksisterende kommunale ordninger kunne inngå som en del av den fylkeskommunale spesialtransportordningen. Flertallet mente videre at en fylkeskommunal løsning ville gjøre det lettere å få til et mer likeverdig og et mer samordnet transporttilbud på tvers av kommunegrensene.

Ordningen med fylkeskommunal spesialtransport for funksjonshemmede trådte i kraft fra 1988. For de fleste fylkers vedkommende innebærer ordningen i praksis refusjon av transportkostnader ved bruk av drosje eller spesialbiler, og den er i liten grad del av det ordinære kollektivtilbudet. Brukernes egenandel tilsvarer ordinær kollektivbillett.

Samferdselsdepartementet la i 1997 frem en handlingsplan for funksjonshemmede på samferdselssektoren. Det heter i planen at hovedprinsippet for samferdselspolitikken er at funksjonshemmede skal integreres i den generelle aktiviteten i samferdselssektoren. Når det gjelder spesialtransporten for funksjonshemmede viser departementet til en statusundersøkelse om transport for funksjonshemmede utført av Agderforskning i 1994 (Simensen, M. og Aase, T. 1994). Rapporten viser bl.a. at over 80 prosent av tt-brukerne er 60 år eller eldre. Samferdselsdepartementet viser til statusrapporten og gir bl.a. følgende vurderinger:

»Det er store variasjoner mellom fylkene når det gjelder utforming av transporttilbudet for funksjonshemmede. Variasjonene i tilbudet kan være et uttrykk for ulike behov fylkene i mellom og dette er fylkeskommunene nærmest til å vurdere både for spesialtransport og kollektivtransport. Samferdselsdepartementet mener derfor at det er viktig å videreføre ordningen med et samlet fylkeskommunalt ansvar for spesialtransport og kollektivtransport ellers.» (Samferdselsdepartementet 1997).

Departementet gir veiledende retningslinjer om kriterier for brukergodkjenning, tilbudets innhold og saksbehandling for den fylkeskommunale spesialtransporten. Retningslinjene berører også kommunene. Det heter bl.a. at godkjenningen av brukere bør skje i helse- og sosialsektoren på kommunenivået. Videre heter det at det er viktig med god kommunikasjon mellom sosialetaten og fylkeskommunens samferdselsetat slik at kommunen best mulig kan forvalte sitt ansvar. Godkjenningen av brukerne til spesialtransporttjenesten er å betrakte som enkeltvedtak etter forvaltningslovens definisjoner og søkere som får avslag vil dermed ha adgang til å klage på vedtaket. Som en hovedregel er fylkeskommunen klageinstans. Til sist heter det at kommuner som gjennom egen finansiering og egne ordninger har særskilte kriterier for brukerstatus, selv kan være klageinstans.

Utvalget har mottatt innspill fra enkelte kommuner, fylkeskommuner og Sosial- og helsedepartementet om behov for å vurdere oppgavefordelingen for spesialtransporten for funksjonshemmede. Innspillene berører særlig to forhold. Det ene går på oppgavefordelingen mellom kommunene og fylkeskommunene. Det oppleves problematisk at fylkeskommunene har ansvaret for tilbudet, mens kommunene har ansvaret for å godkjenne brukerne. Det andre forholdet som påpekes er at det rettighetsbaserte tilbudet fra trygdeetaten til stønad til bil/grunnstønad til transport for funksjonshemmede delvis overlapper med fylkeskommunenes tt-tjeneste. Brukere kan få et tilbud om transport både fra trygdeetaten og fylkeskommunene/kommunene.

Utvalget har også mottatt Funksjonshemmedes fellesorganisasjons (FFO) uttalelse til Stortingets samferdseskomite i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2000. I uttalelsen heter det bl.a. at transport for funksjonshemmede har lav prioritet i fylkeskommunene og at det er store fylkesvise forskjeller i tilbudene som gis. FFO mener det er på tide at dette problemet tas på alvor, og at det utarbeides nasjonale retningslinjer for organisering av tt-tilbudet. Etter FFOs syn kan fylkeskommunen fortsatt stå som administrator av ordningen.

Det er flere argumenter for fylkeskommunalt ansvar for tt-tjenesten. For det første har et viktig prinsipp for all politikk for funksjonshemmede vært prinsippet om sektorintegrering. Slik har det også vært innenfor samferdselspolitikken. Videre har et viktig argument for fylkeskommunalt ansvar vært at spesialtransporten skal inngå som en del av det totale fylkeskommunale ansvar for kollektivtransport. Fylkeskommunen skal ha mulighet til å se funksjonshemmedes behov i sammenheng med tilbudet til resten av kollektivbrukere og dermed kunne gi et helhetlig kollektivtilbud til samtlige grupper. Fylkeskommunen skal dermed kunne påvirke behovet for spesialtransport ved å forbedre det ordinære kollektivtransportsystemet. For funksjonshemmede letter dette tilgangen til kollektiv transport. For fylkeskommunene dreier dette seg om å tilby et transporttilbud som kan fange opp passasjerer med varierende forutsetninger. Et tredje argument har vært at et fylkeskommunalt ansvar vil gjøre det lettere å få til transportordninger på tvers av kommunegrensene, et mer likeverdig transporttilbud mellom kommunene i samme fylke og en ønskelig samordning på landsbasis.

På den annen side kan det også fremføres flere argumenter for å overføre ansvaret for tt-tjenesten til kommunene. Et viktig argument for et kommunalt ansvar er at kommunene har hovedansvaret for tjeneste- og omsorgstilbudet til eldre og funksjonshemmede. Individuelle transportbehov påvirkes av tiltak og prioriteringer også på andre sektorer innen kommunen. Tilbudet om spesialtransport for funksjonshemmede kan i denne sammenheng ses på som en naturlig del av kommunenes totale omsorgstilbud og tilpasses dette. Et annet viktig argument for overføring av ansvaret til kommunene, er at kommunene i dag har ansvaret for godkjenning av brukere til tt-tjenesten, uten at de er ansvarlig for tilbudet. For det første kan det sies å bryte med det finansielle ansvarsprinsipp, jf retningslinje 7 for oppgavefordelingen. For det andre kan ansvarsforholdene i en todelingsmodell virke uoversiktlig for innbyggerne. I praksis kan dette bety at kommunene opplever å ha et politisk ansvar for tt-tjenesten fordi brukerne opplever kommunen som ansvarlig.

Når det gjelder tt-tjenestens nivåplassering kan ikke oppgaven sies å være en oppgave som krever regional forankring i forhold til målgruppen eller det økonomiske og faglige omfanget av oppgaven. Snarere er det gode argumenter for at lokalnivået er det mest effektive nivå for håndtering av tt-tjenesten, jf. retningslinje 1 for oppgavefordelingen.

Et tilleggsargument for et kommunalt ansvar for tt-tjenesten er muligheten for koordinering av tt-tilbudet og brukergodkjenning i forhold til rettighetene etter folketrygden. I dag er det ingen koordinering av de to tilbudene og mange funksjonshemmede er godkjent som brukere av tt-ordningen, samtidig som de får bilstønad og/eller grunnstønad til transport fra folketrygden. Kommunene kan gjennom nærheten til trygdekontorene ha gode forutsetninger for å koordinere sitt tt-tilbud og godkjenningspraksis med trygdekontorenes stønadstildeling. Dette vil kunne moderere dagens overlapping mellom de to virkemiddelordningene.

9.4 Miljøvern

9.4.1 Lokal og regional miljøvernforvaltning

I dette avsnittet drøftes oppgave- og ansvarsdelingen på miljøvernområdet med fokus på det regionale nivået. Det er miljøoppgavene knyttet til forvaltningen av sektorlovgivningen på området som her står i fokus. Det vises til kapittel 14 og 17 for en mer utfyllende beskrivelse av oppgavefordelingen og endringer i oppgavefordelingen på miljøområdet.

9.4.1.1 Offentlige aktører

Fylkesmannen

Fylkesmannen er Miljøverndepartementets ytre apparat på fylkesnivå. Den faglige instruksjonsmyndigheten overfor fylkesmannen i miljøvernsaker er delegert fra Miljøverndepartementet til Direktoratet for naturforvaltning (DN) og Statens forurensningstilsyn (SFT). Fylkesmannens viktigste utgangspunkt for arbeidet innen miljøvernforvaltningen er de nasjonale miljømålene og arbeidsoppgavene som trekkes opp i tildelingsbrevene fra Miljøverndepartementet og miljødirektoratene. Fylkesmannen har myndighet og oppgaver med hjemmel i naturvernloven, viltloven, laks- og innlandsfiskeloven, loven om motorisert ferdsel i utmark og vassdrag, friluftsloven, forurensningsloven, plan- og bygningsloven m.fl.. Fylkesmannens hovedoppgaver er tilsyn og rådgivning i forhold til kommunene, og kommunene er miljøvernavdelingenes viktigste brukere.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har ansvaret for regional kulturminneforvaltning. Fylkeskommunen er delegert myndighet etter kulturminneloven og har innsigelsesmyndighet på kulturminnefaglig grunnlag i plansaker etter plan- og bygningsloven. Fylkeskommunens hovedoppgaver på feltet består i å gi tilrådinger og veiledning overfor kommuner og enkeltpersoner i bl.a. plan- og byggesaker og i konkret verne- og skjøtselsarbeid. Oppfølgingsansvaret overfor fylkeskommunen som regional kulturminneforvaltning er lagt til Riksantikvaren. Fylkeskommunen har også et generelt og bredt ansvar av betydning for miljøvern etter plan- og bygningsloven samt oppgaver etter friluftsloven.

Kommunen

Kommunen har et generelt miljøansvar. Kommunen har som fylkesmannen oppgaver knyttet til sektorlovene, herunder naturvernloven, viltloven, laks- og innlandsfiskeloven, loven om motorisert ferdsel i utmark og vassdrag, friluftsloven og forurensningsloven. Kommunen har også myndighet og ansvar etter plan- og bygningsloven. Kommunene har både praktiske oppgaver og myndighetsoppgaver i miljøvernforvaltningen.

9.4.1.2 Innkomne synspunkter

Etter Kommunenes Sentralforbunds (KS) vurdering er en av nøklene til en god regional utvikling å styrke fylkeskommunens rolle i den forebyggende og planorienterte areal- og miljøpolitikken i nært samarbeid med kommunene. Etter KS’ vurdering stiller lokal Agenda 21 perspektivet ikke først og fremst krav til en kontrollerende statlig miljøvernpolitikk, men til forebyggende samfunnsplanlegging. KS foreslår en reform av oppgavefordelingen på fylkesnivået på det miljøpolitiske området, ved at de oppgavene som i dag er plassert i fylkesmannens miljøvernavdeling overføres til fylkeskommunen. Ved å legge ansvar og myndighet for den regionale miljøpolitikken og den regionale planleggingen til fylkeskommunen, vil den helhetlige areal- og miljøpolitikken på regionalt nivå styrkes. Frifylkeforsøket i Akershus var etter KS vurdering en vellykket overføring av miljøvernavdelingen til fylkeskommunen. Forsøket er omtalt nedenfor.

I innspill fra fylkesmennene gis det uttrykk for at enkelte miljøoppgaver kan overføres til kommunene. Videre heter det at i fylker hvor fylkeskommunen har et stort engasjement knyttet til miljøvern, er risikoen større for sprikende signaler til kommunene og overlapping i arbeidet.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag uttaler at det er nødvendig å samordne innsatsen for å minimalisere dobbeltarbeidet mellom fylkeskommunen og fylkesmannen om kulturminne- og friluftsforvaltning.

I innspill fra Samarbeidsrådet for Naturvernsaker33 heter det at vern og forvaltning må være et nasjonalt, statlig ansvar. Nasjonale mål og strategier må i følge Samarbeidsrådet, være styrende for alle forvaltningsnivåer. For Samarbeidsrådet er det viktig at fylkesmannen som er faginstansen ikke svekkes i forhold til politisk styrte organer som fylkeskommunen og kommunen. Imidlertid kan arbeidsoppgavene dreies fra praktiske og utøvende funksjoner til en mer rendyrket kontrollfunksjon hos fylkesmannen.

Rådet mener at kommunene må trekkes sterkere med i miljøforvaltningen for å få et eierforhold til miljøvern. Rådet er bekymret for at den totale kapasiteten når det gjelder natur- og miljøforvaltning reduseres dersom fylkeskommunen legges ned, men ser ikke noe dramatisk i at kulturminneforvaltningen overføres fylkesmannen.

I innspill fra Norges miljøvernforbund heter det bl.a. at fylkeskommunenes ansvar for kulturminnevernet bør overføres til staten ved fylkesmannen. Videre understrekes behov for statlig forankring av miljøforvaltningen på regionalt nivå.

9.4.1.3 Tidligere endringer i oppgavefordelingen på sektoren

Regjeringen la i St.meld. nr. 23 (1979-80) Om funksjonsfordeling og administrasjonsordninger innen Miljøverndepartementets myndighetsområde frem forslag om etablering av en frittstående statlig miljøvernadministrasjon i hvert fylke. Flertallet i Stortinget gikk i mot regjeringens forslag og vedtok i stedet å opprette miljøvernavdelinger med et bredt ansvar ved hvert av fylkesmannsembetene, jf. Innst. S. nr. 184 (1980-81).

I stortingsmeldingen ble det foretatt en avveining av hvilke oppgaver innen Miljøverndepartementets saksområde som er av nasjonal og statlig karakter og som på fylkesnivå bør ivaretas av et statlig organ og hvilke som bør overføres til fylkeskommunen. De fleste oppgaver innen miljøvern på fylkesnivå ble definert til å være av nasjonal karakter som må forvaltes av statlige organer. Fylkeskommunene ble primært tillagt miljøvernoppgaver gjennom sitt ansvar for fylkesplanleggingen.

Regjeringen vurderte å legge de statlig definerte miljøoppgavene på fylkesnivå til fylkesmannsembetene, men fant ikke dette hensiktsmessig, særlig av faglige grunner. Regjeringen gikk i stedet inn for at de stillinger som skal ivareta statlige miljøvernoppgaver bør plasseres i en egen miljøvernadministrasjon i hvert fylke.

Mindretallet i Stortinget minnet om at ett hovedsiktemål i arbeidet med reformer i lokalforvaltningen var overføring av ansvar og myndighet til fylkeskommunale og kommunale organer. Ønsket om en videre desentralisering og utbygging av folkestyret burde etter mindretallets vurdering være siktemålet ved endringer i funksjons- og ansvarsfordelingen. Mindretallet var enig med regjeringen i at de fleste oppgaver som hører inn under Miljøverndepartementets myndighetsområde må betraktes som en nasjonale oppgave, men mente at dette ikke automatisk tilsier at de dermed må betraktes som statlige. Mindretallet mente tvert i mot at det var mye som talte for at ansvar og myndighet kan legges til fylkeskommunen innenfor rammer fastlagt av sentrale politiske myndigheter.

Stortingets flertall mente at de fleste av arbeidsoppgavene innen Miljøverndepartementets myndighetsområde er å betrakte som statlige og nasjonale oppgaver, og at dette tilsier delegering til statlig administrasjon. Flertallet gikk videre inn for at miljøvernadministrasjonen ble lagt til fylkesmannsembetet fordi en slik forankring vil gi samordning av miljøvernet i forhold til andre statlige etater fylkesmannen har et samordningsansvar for.

Regjeringen drøftet i St.meld. nr. 39 (1986-87) Bygnings- og fornminnevernet faglige og prinsipielle spørsmål knyttet til vern og forvaltning av bygninger og fornminner, kulturminnevernet. I meldingen ble det foreslått at Riksantikvaren skal tillegges ansvaret som sentral fagmyndighet med tilsyn- og kontrolloppgaver delegert fra Miljøverndepartementet, mens fylkeskommunene skal tillegges ansvaret for å verne kulturminner regionalt. Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag i Innst. S. nr. 135 (1987-88).

Regjeringen vurderte to modeller utenom fylkeskommunal ansvarsplassering. Den ene innebar en videreføring av daværende forvaltning som var lagt til fem arkeologiske landsdelsmuseer. Den andre innebar overføring av kulturminnevernet til fylkesmannen. Etter regjeringens vurdering ville fylkesmannsmodellen gi kobling av kulturminnevernet mot andre miljøvernoppgaver på fylkesnivået og kunne bygge på innarbeidede forvaltningsrutiner i forhold til kommunale planleggings- og utbyggingstiltak.

Valget av fylkeskommunen som forvaltningsorgan ble av regjeringen begrunnet med ønske om lokalpolitisk forankring av arbeidet. Fylkeskommunemodellen ville i følge regjeringen gi de beste muligheter for å gjøre kulturminnevernet til en sak for lokalsamfunnet selv. Et annet viktig argument var fylkeskommunenes rolle som samordnings- og veiledningsorgan innen arealplanarbeidet. Ved å legge forvaltningen til fylkeskommunen, kunne vernearbeidet i følge regjeringen knyttes til planprosessen og til fylkeskommunens veilednings- og rådgivningsvirksomhet overfor kommunene på et tidlig tidspunkt. Videre hadde fylkeskommunen et faglig apparat på kulturområdet som ville sikre samordning og kompetent forvaltning.

Ulempene ved fylkeskommunemodellen var i følge regjeringen mindre direkte kobling til de statlige natur- og miljøvernoppgavene på fylkesnivå enn tilfellet ville være med fylkesmannsmodellen. Videre ble det antatt at instruksjonsmulighetene og mulighetene for oppfølging og kontroll av virksomheten ville bli mindre ved fylkeskommunemodellen. Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag om å legge ansvaret for kulturminnevernet til fylkeskommunen, jf. Innst. S. nr. 135 (1987-88).

9.4.1.4 Forskning og utredning om oppgavefordelingen på sektoren

Som en del av frikommuneprogrammet gjennomførte Akershus fylkeskommune i perioden 1990-1993 et treårig forsøk innen miljøvernforvaltningen. Forsøket innebar at Akershus fylkeskommune overtok alle oppgaver og all myndighet fra fylkesmannens miljøvernavdeling. Fylkeskommunen opprettet en egen miljøvernavdeling som forberedte miljøvernsakene for behandling i fylkesutvalget.

Akershusforsøket er evaluert i to omganger. Den første evalueringen vurderte forsøket i lys av målsettingene for forsøket. Sluttevalueringen fokuserte på kommunenes og den regional forvaltningens vurdering av forsøket (Nenseth 1993 og 1994a).

Det heter i rapportene at forsøket utfordret prinsipielle spørsmål for miljøvernet spesielt og for organiseringen av offentlige oppgaver generelt. Dette gjaldt oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, forholdet mellom fag og politikk og avveining mellom sektor- eller samordningsløsninger i forvaltningen.

I følge rapportene aktualiserte forsøket flere interesser og spenninger knyttet til fylkeskommunens regionalpolitiske rolle og organiseringen av den regionale miljøvernforvaltningen, og forsøket ble møtt med skepsis. De miljøvernfaglige interessene var opptatt av at myndighetsoverføringen kunne komme til å gå utover hensynet til enhetlig nasjonal miljøpolitisk styring. Også flertallet av kommunene i Akershus var skeptiske til myndighetsoverføringen fordi den åpnet for at fylkeskommunen fikk en rolle som overkommune i miljøvernsaker. Pådriverne for forsøket fremholdt bl.a. mulighetene for et sterkere miljøpolitisk engasjement og bedre integrering av miljøpolitiske hensyn i den øvrige regionalpolitikken.

Forsøket hadde følgende formål der første og fjerde strekpunkt om ivaretakelse av både nasjonal likhet og regional tilpasning, var en utradisjonell kombinasjon som i følge rapportene av mange ble oppfattet å stå i motstrid:

• Styrke muligheten for at de nasjonale miljøpolitiske målene kunne nås i Akershus fylke.

• Utvikle en mer effektiv miljøvernforvaltning på regionalt nivå.

• Gi Akershus fylkeskommune større mulighet til å utøve en helhetlig regionalpolitikk.

• Styrke den direkte politiske styringen av regionale miljøvernoppgaver.

I forhold til målsettingene ble forsøket oppsummert slik:

• Nasjonale miljømål: Forsøket endret ikke miljøvernpraksisen. Det ble derfor antatt at forsøket hadde ivaretatt de nasjonale miljøpolitiske målsettingene omtrent som tidligere, eller som i andre fylker, med miljøvernet i fylkesmannens regi.

• Politisering: I forhold til målet om å styrke den politiske styringen ble det registrert en klart større miljø- og regionalpolitisk bevissthet blant fylkespolitikerne. Den kom bl.a. til uttrykk gjennom sterkere allianser mellom fylkes- og kommunepolitikerne.

• Effektivisering: Det ble rapportert om en noe mer omstendelig saksbehandlingsprosedyre for en del miljøsaker (særlig plansakene), samtidig som de samme sakene antakelig ble bedre effektuert gjennom felles saksfremstilling fra en og samme instans. Forsøket eliminerte tilløp til dobbeltarbeid og dobbeltforvaltning av miljøsaker på fylkesnivå. Forsøket innebar styrket kontroll og mer veiledning i forhold til kommunene gjennom fylkeskommunalt engasjement i den kommunale planleggingen.

• Regionalpolitisk samordning: Samordningen ble styrket med miljøvern integrert som en del av den fylkeskommunale forvaltningen. Akershus fylkeskommune var i langt større grad blitt seg bevisst sin regionalpolitiske rolle. Forsøket bevisstgjorde også andre regionale instanser, både om deres regionalpolitiske rolle og om nødvendigheten av en bedre samordning og felles opptreden på fylkesnivå.

I Nenseths sluttevaluering fra 1994 ble det rettet fokus mot kommunenes vurdering av forsøket, men også de nærliggende sektorer, dvs. planlegging-, samferdsels-, kulturminnevern- og landbrukssektorens vurderinger. Søkelyset var rettet mot regional samordning - vertikalt i forhold til kommunene og horisontalt i forhold til sentrale sektorområder på fylkesnivået.

For kommunene i Akershus hadde forsøket i følge rapporten hatt liten betydning. Organiseringen av miljøvernet på fylkesnivået var ingen stor sak for dem. Dette skyldes i følge rapporten antagelig at miljøvernpraksisen i forhold til kommunene ikke hadde endret seg særlig i forsøksperioden. Kommunene hadde ikke merket noe nevneverdig forskjeller mellom fylkesmannens og fylkeskommunens håndtering av miljøvernsakene. Et flertall av kommunene foretrakk imidlertid en fylkesmannsløsning for miljøvern etter forsøket, ut fra prinsippet om at fylkeskommunen ikke skal ha overkommunestatus.

Det regionale samarbeidet ble i følge rapporten styrket i forsøksperioden. Forsøket hadde skapt nye samarbeidsformer og -rutiner og åpnet opp for utveksling mellom tidligere nokså adskilte instanser. Etatene på regionnivået hadde et klart ønske om en mer samlet opptreden utad. Forsøket hadde gitt større tyngde og oppmerksomhet til verdien av regionalpolitisk samordning.

Regjeringen oppsummerte erfaringene med Akershusforsøket i St.prp. nr. 50 (1993-94) Om kommuneøkonomien mv.. Det heter i proposisjonen at i hovedtrekk syntes ikke utøvelsen av miljøvernmyndigheten på fylkesnivået å ha endret seg påviselig som følge av at fylkeskommunen hadde overtatt ansvaret. Forsøket hadde aktivisert fylkeskommunen som en miljøpolitisk aktør ved at planbehandlingen mer bevisst hadde inngått som et miljøpolitisk virkemiddel. Etter regjeringens vurdering hadde forsøket ført til positive resultater i form av økt fylkeskommunal prioritering og bedre samarbeid om miljøvernet i Akershus. Både fylkeskommunen og fylkesmannens miljøvernavdeling hadde i følge regjeringen, høstet erfaringer som gjorde at de ville kunne ivareta miljøvernhensynene i området på en bedre og mer effektiv måte, også etter at forsøket ble avsluttet. Forsøket viste hvordan fylkeskommunen kunne spille en mer aktiv regionalpolitisk rolle innenfor miljøvernet. Regjeringen slo fast at flere av erfaringen fra Akershusforsøket hadde overføringsverdi til andre fylker og kunne tas direkte i bruk uten forsøksstatus. Om organiseringen av miljøvernforvaltningen på regionnivået etter forsøksperioden heter det at regjeringen av prinsipielle og overordnete hensyn ser det som lite aktuelt å foreslå endringer i miljøvernforvaltningen for regionalt i retning forsøksmodellen fra Akershus. Regjeringen ga ingen nærmere redegjørelse for hvorfor den ikke ønsket å gå videre med fylkeskommunal miljøvernforvaltning. Stortingets kommunalkomite kommenterte ikke regjeringens vurdering, jf. Innst. S. nr. 196 (1993-94).

Fylkesmennenes oppgaver på miljøområdet er nærmere omtalt i en rapport fra en arbeidsgruppe ledet av Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD 1999). Det heter i oppsummeringen at det sentrale for fylkesmannen er å bidra til at statlige mål og interesser blir forstått og ivaretatt av kommunene, samtidig som kommunene gis handlingsrom for utforming av en egen miljøvernpolitikk. Dette bør i følge rapporten skje gjennom en overordnet og samordnet styringsdialog og gjennom deltakelse i fylkeskommunale og kommunale planprosesser. Videre skal det i følge rapporten legges vekt på miljøfaglig samordning mellom regionale statlige sektormyndigheter. Det heter også at myndighetsutøvelse knyttet til særlovene på miljøområdet fortsatt vil være viktig, men i følge arbeidsgruppen bør det skje en bedre tilrettelegging av myndighetsfordelingen mellom staten og kommunene og forenklinger i saksbehandlingen. Det heter videre at formidling av miljøkunnskap i fylket fortsatt vil være viktig.

På oppdrag av utvalget har Statskonsult foretatt en kartlegging og analyse av regional statsforvaltnings virkemiddelbruk overfor kommunesektoren (rapport 1999:21). På miljøområdet uttaler enkelte informanter både i kommunene og regional stat at det ikke er enighet om alle mål innenfor miljøsektoren. Konfliktene på miljøsektoren handler ofte om rovdyrproblematikk, arealbruk, motorferdsel i utmark og renseanlegg i små kommuner. Det er heller ikke alltid enighet mellom fylkesmannen og kommunene i valg av virkemidler.

Videre heter det i Statskonsults rapport at kommunene på miljøvernområdet har en felles opplevelse av at staten i sin formidling av mål og krav ser miljøvern isolert, mens kommunene må tenke miljøvern i sin helhet. Tilskuddsordningene og rapporteringsordningene er tilpasset bare deler av helheten. Dette medfører problemer for kommunene som må lage små enkeltplaner for å kunne tilfredsstille statlige krav. Det heter også at planene blir for spesifikke og smale til å kunne benyttes som styringsinstrument i kommunene.

Fylkesmennenes miljøvernavdelinger gir uttrykk for at intensjonen om mål- og resultatstyring overfor kommunene viser seg vanskelig å få til i praksis. Det er i følge fylkesmennene ønskelig med en omstilling fra saksbehandling etter særlover til delegering etter mål- og resultatstyringsprinsipper, men arbeidet med enkeltsaker går på bekostning av tiden som brukes til strategisk arbeid.

Miljøvernavdelingene etterspør mer ressurser til veiledningsvirksomhet overfor kommunene. Oppfatningen er at det blir for mye kontroll og forvaltning, som dels begrunnes med frykt for at kommunene ikke skal oppfylle nasjonale mål i tilstrekkelig grad, og dels med at det ikke finnes et rapporteringssystem som gjør det mulig å vurdere miljøtilstanden i kommunene.

I følge rapporten opplever kommunene at fylkesmennenes miljøvernavdeling er mer kontrollorientert enn de øvrige statlige enhetene som var med i undersøkelsen (fylkeslegen, statens utdanningskontor og fylkesmannens sosial- og familieavdeling). Dette kommer i følge Statskonsult bl.a. av at det på dette området er reelle målkonflikter mellom staten og kommunesektoren.

I en samarbeidsrapport har Universitetet i Oslo og Norsk institutt for by- og regionforskning evaluert om desentraliseringen av ansvaret for kulturminnevernet til fylkeskommunen har bidratt til en mer helhetlig og slagkraftig vernepolitikk (Johnsen, Hegdal, Hovik og Mydske 1994). På evalueringstidspunktet så det i følge rapporten ikke ut som om den nye organiseringen hadde gitt noe sterkere politisk engasjement regionalt. Politikerne deltok i liten grad ut over det foreskrevne. Dette forhindret imidlertid ikke at kulturminnevernet i følge rapporten var satt på den regionalpolitiske dagsordenen. Videre heter det i rapporten at desentraliseringen bidro til at kulturminnevernet ble koblet til den planfaglige veiledningen av kommunene. Samtidig økte antallet fylkeskommunale innsigelser til kommunale planer. På spørsmålet om nyorganiseringen har ført til en mer helhetlig politikk slår rapporten fast at samordningen synes å være best ivaretatt i forhold til den statlige delen av landbruks- og miljøvernsektoren. Internt i fylkeskommunen hadde det på evalueringstidspunktet i liten grad funnet sted noen faglig integrasjon mellom det allmenne kulturarbeidet og kulturminnevernet.

I regjeringens omtale av kulturminner og kulturmiljøer i St.meld. nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets tilstand heter det at vern og forvaltning av kulturminner og kulturmiljøer, sammen med naturressursene, utgjør hovedelementer i en samlet miljø- og ressursforvaltning. Det heter i meldingen at det er behov for å styrke fylkeskommunenes mulighet til å følge opp kulturminneansvaret, herunder veiledning og råd til kommunene. Stortinget pekte ved sin behandling av meldingen på behovet for en grundig gjennomgang av hele kulturminnepolitikken. Regjeringen oppnevnte våren 1999 et offentlig utvalg som skal utrede strategier, mål og virkemidler i kulturminnepolitikken.

Forsker Vibeke Nenseth drøfter i artikkelen Miljøvern på fylkesnivå den regionale miljøforvaltningen (Nenseth 1994b). I artikkelen heter det at det har vært uklarheter og problematiske grenseoppganger innenfor miljøvernfeltet og at den samlede organiseringen av miljøvernoppgaver på fylkesnivået er temmelig brokete. I følge artikkelen er nærliggende oppgaver og funksjoner som arealplanlegging, miljøvern og kulturminnevern plassert hos fylkesmann og fylkeskommunen uten noen gjennomgående klare eller konsistente begrunnelser. Dels skyldes det i følge artikkelen prinsipielle forvaltningspolitiske dilemmaer mellom hvilke oppgaver som skal underlegges direkte politisk styring og hvilke som er best tjent med forankring i det statlige styringsapparatet. Dels skyldes det ulike historiske og institusjonelle forutsetninger i forhold til hvilke institusjoner som en gang var knyttet til forskjellige forvaltningsorganer, og hvilke oppgaver som nå en gang er blitt plassert ett sted.

Det heter videre at debatten om hvor miljøvernoppgaver på fylkesnivå skal ligge har vært langvarig. Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen (NOU 1988:38 Nye mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen) anbefalte fylkeskommunal miljøvernforvaltning på regionalt nivå. Utredningen fra Hovedkomiteen går langt i å nedtone betydningen av fylkesmannens rolle til fordel for et styrket fylkeskommunalt og kommunalt ansvar. Det er i følge artikkelen betegnende for den politiske uenigheten, at innstillingen aldri er blitt fulgt opp i egen stortingsmelding for prinsipiell avklaring i Stortinget.

Artikkelen refererer videre til intervjuundersøkelser med ordførerne i Akershus-kommunene om hvilke funksjoner kommunene mente fylkesnivået bør ivareta innenfor miljøvernet. En særlig oppgave som nevnes er fortolkning av statlige retningslinjer. Kommunene ser behov for klare retningslinjer, men likevel er det utbredt skepsis til ulike former for skjønnsutøvelse fra fylkesnivå. Noen aksepterer kontrollmyndigheten, men er skeptiske til at fylkesmannens utøvende rolle. Imidlertid la flere av ordførerne vekt på verdien av å ha et overkommunalt organ - uavhengig av hvilket - som kan samordne og gripe inn i vanskelige saker.

Videre problematiserer artikkelen miljøvernet i forhold til regional samordning og om funksjonene krever politisk avveining eller ikke. I følge artikkelen er spørsmålet særlig aktuelt på fylkesnivået fordi det representerer mellomnivået mellom statlige styringssignaler og kommunalt selvstyre. Regionaliseringen av miljøvernfeltet er i følge artikkelen begrunnet med at staten sentralt har behov for å bli avlastet for styringen av kommune, og for å få en viss avveining av miljøvern opp mot andre hensyn allerede på regionalt nivå. Samtidig verken kan eller vil kommunene i følge artikkelen avgjøre alle lokale saker selv.

Avslutningsvis drøfter artikkelen om fylkesmiljøvernet er på kollisjonskurs. Artikkelen mener å kunne peke på at fylkeskommunen i større grad tar i bruk kontroll som virkemiddel, mens det på den andre siden slås fast at fylkesmannen beveger seg mot en langt sterkere regional og territoriell samordningsfunksjon. I følge artikkelen synes det som tidligere var en noe uklar gråsone, nå å få stadig mer karakter av en ren kamparena på fylkesnivået. Det heter videre at det er vanskelig å operere med kontroll og veiledning hver for seg. De ulike styringsvirkemidlene brukes snarere sammen, i hvert fall innenfor miljøvernet. Tilsvarende er miljøvern i følge artikkelen særlig knyttet til samordning og sektorovergripende løsninger. Det er derfor vanskelig å skille miljøvernmyndigheten fra den regionale samordningsmyndigheten. Problemet er derfor i følge artikkelen at de to fylkesforvaltningene har blitt så like - begge vil både ha miljøvernansvar og regionalt samordningsansvar. I praksis kan interessekonflikten og uro om ansvarsfordeling være ressurskrevende, i tillegg til at det er forvirrende for kommunene.

9.4.1.5 Drøfting av oppgavefordelingen

Oppdelt oppgaveløsning?

I retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen slo utvalget fast at oppgaver som naturlig henger sammen bør legges til samme forvaltningsnivå. Beslektede oppgaver bør legges til samme organ av hensyn til både brukerne og forvaltningen selv, for å hindre uklarhet og dobbeltarbeid i oppgaveløsningen. Den formelle oppgaveplasseringen når det gjelder oppgaver knyttet til miljøvernlovgivningen virker relativt klar. Kommunene har ansvaret på lokalt nivå og fylkesmannen har ansvaret på regionalt nivå, med kulturminnevernet som et viktig unntak. Ut fra retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen, kan det argumenteres for at kulturminnevernet er uhensiktsmessig plassert fordi det er en naturlig del av miljøforvaltningen og dermed burde samordnes regionalt med andre regionalt plasserte miljøvernoppgaver.

Miljøvern er nært knyttet opp mot arealbruk. Fylkesmennenes miljøvernavdelinger kan sies å være hensiktsmessig plassert i forhold til landbruksavdelingene som også er arealorienterte og plassert hos fylkesmannen. Samtidig kan det argumenteres med at det er uheldig at miljøvernforvaltningen på regionalt nivå ikke er tillagt det forvaltningsnivået som har ansvaret for fylkesplanleggingen og dermed et ansvar for overordnet arealbruk og bred miljøpolitikk. I et slik perspektiv kan dagens oppgaveplassering hevdes å bryte med retningslinje 5.

Når det gjelder problemer knyttet til eventuelt dobbeltarbeid, gråsoner og dobbeltkompetanse er det vanskelig å peke på forekomst av direkte dobbeltarbeid. Imidlertid kan det påpekes et konkurranseforhold mellom fylkesmannen og fylkeskommunen når det gjelder oppbygging av generell miljøvernkompetanse, dels når det gjelder spesialkompetanse knyttet til vern og fredning som kan bidra til dobbeltkommunikasjon i forhold til kommunene.

Nivå

Det er ikke reist spørsmål ved det lokale ansvaret for miljøvernet. Det hersker bred enighet om at miljøvernpolitikken må være forankret lokalt i nær kontakt med befolkningen og at lokale miljøproblemer i utgangspunktet bør løses lokalt. Dette er også et viktig perspektiv i lokal Agenda 21 hvor oppmerksomheten er rettet mot sammenhengen mellom lokal handling og langsiktige globale konsekvenser.

Når det gjelder behovet for et regional nivå for miljøvernområdet, har dette tradisjonelt vært knyttet til Stortingets og regjeringens ønske om en sterk statlig styring av miljøvernpolitikken. Det er utviklet et omfattende statlig styringssystem som skal sikre at nasjonale miljøhensyn blir ivaretatt i den løpende planlegging og utbygging av samfunnet. I oppfølgingen av denne politikken har man ment at det er behov for et regionalt forvaltningsapparat, dels for å ivareta myndighetsutøvelsen i forhold til kommunene og private, dels for å samordne og formidle styringsinformasjon til kommunene og dels for å tilpasse den nasjonale politikken til lokale og regionale utfordringer. Argumentet for det regionale nivået er bl.a. at verken nasjonale myndigheter eller kommunene har forutsetninger for å ta seg av de oppgavene som skal løses, dels fordi avstanden mellom sentralt og lokalt nivå blir for stor og dels fordi enkelte av forvaltningsoppgavene krever en spesialisert kompetanse. Således kan dagens regionale plassering av myndighets- og veiledningsoppgaver sies å være hensiktsmessig og i tråd retningslinje 1 for oppgavefordelingen.

Et annet viktig argument for en regional plassering av enkelte av miljøvernoppgavene er at de er regionale i sin karakter og mest hensiktsmessig kan løses på det regionale nivået.

Det mest aktuelle spørsmålet i debatten er derfor ikke om det behov for en regional forvaltning, men hvem som skal ta seg av oppgavene på regionalt nivå.

Politisk eller administrativ forankring på regionalt nivå?

Utvalget slo i retningslinje 2 fast at oppgaver som krever lokalt politisk skjønn, vurdering og prioritering bør legges til folkevalgte organer, mens oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokale politiske forhold eller forutsetter et nasjonalt helhetsgrep (retningslinje 3 og 4), bør være et statlig ansvar. Bør utførelsen og forvaltningen av oppgaver knyttet til miljøvernlovgivningen regionalt være tillagt et folkevalgt eller administrativt organ? Er miljøvern et område som krever lokalt politisk skjønn og lokal tilpasning eller er oppgavene standardiserte og kjennetegnet av faglig skjønnsutøvelse, regelanvendelse og kontroll?

I dagens system er nasjonale og lokale hensyn søkt ivaretatt og balansert gjennom at kommunen på lokalt nivå er miljøvernmyndighet og ivaretar praktiske miljøvernoppgaver, mens det er etablert et regionalt statlig tilsyns- og veiledningsapparat overfor kommunene som skal sikre ivaretakelse av nasjonale hensyn i miljøvernet. I praksis har det vist seg å være reelle målkonflikter, særlig knyttet til vekst og vern, mellom fylkesmannen og kommunen på miljøvernområdet.

Et viktig spørsmål er om den regionale miljøvernforvaltningen nødvendigvis må være forankret til fylkesmannen eller om de regionale miljøoppgavene kan ivaretas av fylkeskommunen. Det kan fremføres ulike argumenter for oppgaveplassering av regionalt miljøvern. Argumentene for en statlig regional forankring er bl.a:

• Internasjonale forpliktelser gjør at miljøforvaltningen må nå fastsatte mål for å oppfylle forpliktelsene. Dette krever et visst nasjonalt helhetsgrep og standardisering.

• Mange av oppgavene innen miljøvernet må ses på tvers av kommune- og fylkesgrensene. Dette tydeliggjør behovet for en nasjonal styring.

• Flere av oppgavene som er tillagt fylkesmannen innebærer tilsyn og kontroll med kommunene noe som tradisjonelt ikke har vært tillagt fylkeskommunene.

• En fylkeskommunal forankring kan medføre at miljøvernet nedprioriteres i forhold til andre viktige politikkområder i fylkeskommunen. Miljøvernet kan bli nedprioritert både av økonomiske årsaker og i forhold til utbyggingsinteresser. Den statlige miljøvernforvaltningen må ikke i samme grad ta hensyn til andre politikkområder.

Det er imidlertid også flere argumenter for en fylkeskommunal forankring. Bl.a. kan nevnes:

• Nasjonale hensyn er ikke nødvendigvis synonymt med statlig oppgaveløsning. Nasjonale interesser kan ivaretas overfor fylkeskommunen gjennom overordnet statlig styring.

• Fylkeskommunalt ansvar kan bidra til regional integrering og tilpasning av miljøvernet til fylkesplanleggingen og overordnet arealforvaltning.

• Hensynet til kompetanse kan ivaretas like godt av fylkeskommunen som av staten.

Det er forskjeller i de regionale miljøvernoppgavenes karakter og funksjonene knyttet til disse. Enkelte av oppgavene er knyttet til livstruende og irreversibelt miljøproblemer, mens andre miljøproblemer er mer reversible og knyttet opp mot velferd. Miljøvernmyndighetene har funksjoner knyttet til å være rettssikkerhetsinstans og kontrollmyndighet overfor kommunene. Dette kan tilsi en statlig forankring, jf. retningslinje 3 for oppgavefordelingen. Andre funksjoner er knyttet til tilskuddsforvaltning, samordning og formidling som ikke kan sies å kreve en statlig forankring, jf. retningslinje 2.

Ulikheten i oppgavenes karakter kan gi argumenter for å legge regionale oppgaver og funksjoner som mer kjennetegnes av lokalt politisk skjønn og behov for lokal tilpasning til fylkeskommunen, mens oppgavene som er knyttet til irreversible miljøproblemer og regelanvendelse forblir et statlig ansvar. Det må her imidlertid påpekes at det i praksis kan være vanskelig å avklare hvilken type skjønnsvurderinger en oppgave krever.

Ulike løsningsalternativer

Det kan tenkes ulike løsninger for oppgavefordelingen på miljøområdet. Nedenfor drøftes kort tre ulike alternativer:

1. Det regionale politiske nivået overtar fylkesmannens oppgaver: Løsningen innebærer at kommunene gis større ansvar og myndighet i miljøforvaltningen og forutsetter at staten modererer den statlige styringen av miljøvernpolitikken. Et vesentlig argument for alternativet er at et regionalt politisk ansvar for regionalt relaterte miljøvernoppgaver, kan bidra til regional integrering og tilpasning av miljøvernet til regional planlegging og arealforvaltning. Vesentlige styringshensyn som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep bør i en slik løsning ivaretas av miljødirektoratene.

2. Statlig regionalt ansvar som i dag:Gitt Stortingets og regjeringens ønske om at kommunene skal ha et vesentlig ansvar i miljøforvaltningen samtidig som man mener det er behov for en sterk statlig styring og forankring av miljøvernoppgavene, kan dagens oppgavefordeling være hensiktsmessig. En slik løsning kan ivareta og balansere hensynet til lokal forankring og lokal politisk skjønnsutøvelse med nasjonale verdier og hensyn. Kommunene og fylkesmennene kan ha reelle målkonflikter på sektoren som kan avveies ved en slik løsning. En regional forankring av de statlige oppgavene i miljøvernet innebærer også nærhet og kunnskap om lokale og regionale forhold. En svakhet ved alternativet kan være at miljøhensyn og miljøoppgaver av regional karakter vanskeligere integreres i det regionale politiske nivåets virksomhet og regional planlegging og arealforvaltning. Et annet motargument kan være at løsningen innebærer statlig håndtering av oppgaver som kan sies å kreve lokalt politisk skjønn og tilpasning.

3. Delt løsning – regionnivået overtar alle oppgaver unntatt kontroll- og tilsynsoppgaver: En slik løsning har som utgangspunkt at staten har de samme statlige styringsambisjonene for miljøvernforvaltningen regionalt som i dag. Alternativet forutsetter at det er mulig og fornuftig å dele opp oppgavene til fylkesmannens miljøvernavdeling, uten at oppdelingen får store negative konsekvenser for fagmiljøene eller saksfelt som bør behandles i sammenheng. Dersom en slik kategorisering er mulig, kan en vesentlig fordel ved alternativet være at oppgaver som krever lokalt politisk skjønn legges til det regionale folkevalgte organ og tydeliggjør og integrerer miljøansvaret i forhold til regional planlegging og arealutvikling. Samtidig kan regional stat ivareta nasjonale hensyn. Løsningen innebærer en rendyrking av roller i den regionale miljøvernforvaltningen og slikt sett være i tråd med både retningslinje 2, 3 og 4 for oppgavefordelingen.

   En utskilling av kontroll- og tilsynsfunksjonene kan imidlertid medføre en uheldig oppsplitting av et sammenhengende saksfelt og allerede relativt små miljøvernfaglige miljøer. Restoppgavene kan bli av liten verdi å overta for regionnivået og løser ikke problemet med en oppdelt forvaltning, jf. retningslinje 5 for oppgavefordelingen. En annen innvending kan være at det i realiteten er vanskelig å kategorisere hvorvidt oppgavene innenfor dagens regionale miljøvernforvaltning er av en statlig eller regionalpolitisk karakter.

9.4.2 Vann, avløp og renovasjon

Kommunene har ansvaret for avløp og renovasjon og vannforsyning (VAR-sektoren) etter henholdsvis forurensingsloven, som er tillagt Miljøverndepartementet og helselovgivningen (tilsyn med drikkevann), som er tillagt Sosial- og helsedepartementet. Vannverkene er både private og kommunale. Kommunal vannverksdrift er en frivillig kommunal oppgave. Ansvaret for avløp etter forurensningsloven er delt mellom kommunen og fylkesmannen. Avløpsanleggene kan være både kommunale og private. For nærmere beskrivelse av oppgavefordelingen vises det til kapittel 14.

Kommunenes Sentralforbund uttaler at utfordringene innen VAR-sektoren tilsier at det bør være aktuelt å drøfte oppgavefordelingen mellom kommunene og fylkeskommunene på dette området. Særlig sett i lys av nye kvalitets-/miljøkrav og krav til nye teknologiske løsninger. Ansvar og myndighet ligger i dag til kommunene, men spesielt i befolkningstette områder er organisering og drift av vannforsyning, avløpsanlegg og renovasjon lagt til interkommunale selskaper. I følge KS bør det være aktuelt å vurdere om ansvar og myndighet for disse oppgavene helt eller delvis bør legges til fylkeskommunen innenfor rammen av dens fremtidige miljø- og arealpolitiske oppgaver. Spesielt mener KS at sluttbehandling av avfall peker seg ut som en oppgave som naturlig kan høre hjemme på regionalt nivå.

Norges Naturvernforbund mener at kommunene skal ha ansvaret for renovasjon og avløp. Norges Miljøvernforbund uttaler bl.a. at fylkeskommunen er uegnet til å ha ansvaret for spørsmål knyttet til miljøvern.

Christiansenutvalget (NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring) foreslo å overføre VAR-oppgaver til fylkeskommunene hvor det regionale samordningsbehovet er stort og hvor det er samfunnsmessige gevinster (bl.a. stordriftsfordeler) knyttet til å legge oppgavene til en myndighet, i stedet for interkommunale løsninger. Utvalget mente at et utstrakt interkommunalt samarbeid som til dels var betydelig motivert av ekstra statlige midler, hadde kompensert for svakhetene ved kommune- og fylkesinndelingen i hovedstadsområdet. Ut fra en slik begrunnelse foreslo Christiansenutvalget at det ble vurdert å overføre ansvaret for hovedanlegg for vannforsyning, kloakk og renovasjon til et nytt hovedstadsfylke der Oslo og Akershus var sammenslått.

Regjeringen kommenterte ikke Christiansenutvalgets ovennevnte vurderinger nærmere, men nedsatte Hovedstadsutvalget for å vurdere inndelings- og forvaltningsmodeller for hovedstadsområdet (St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen).

Hovedstadsutvalget (NOU 1997:12 Grenser til besvær) vurderte dagens oppgaveløsning innenfor tekniske tjenester i hovedstadsområdet. Hovedstadsutvalget oppsummerte med at tekniske tjenester som vannforsyning, avløpsrensing og renovasjon er oppgaver av regional karakter som i stor grad finner sin løsning på tvers av kommunegrensene. Utvalget mente de forbedringsmuligheter som var på dette området burde kunne realiseres gjennom en bedre samordning mellom kommunene i hovedstadsområdet.

Regjeringen kommenterte ikke Hovedstadsutvalgets vurderinger og forslag når det gjelder VAR-sektoren, jf. St.prp. nr. 69 (1998-99) Om kommuneøkonomien 2000 mv..

De ulike tjenestene som inngår i VAR-sektoren er ulike både når det gjelder økonomisk omfang, faglig spesialisering og brukergruppe. VAR-sektoren er også kjennetegnet av regionale forskjeller i oppgaveløsningen, bl.a. som følge av ulikheter i behov og mulighet for interkommunale løsninger. Utvalget velger likevel å drøfte VAR-sektoren under ett fordi det er en naturlig sammenheng mellom tjenestene. VAR-tjenestene inngår som en viktig del av miljøvernet, de har en felles historikk og sektoren har et relativt likt finansieringsgrunnlag gjennom avgifter.

Det er klare argumenter for en fortsatt folkevalgt forankring av ansvaret for VAR-sektoren. En folkevalgt forankring kan sikre både nødvendige lokale/regionale tilpasninger og lokalpolitisk behandling ved prioriteringer mellom ulike tjenestetilbud, jf. retningslinje 2 for oppgavefordelingen. Spørsmålet som er reist og drøftet er om ansvaret for oppgavene bør ligge hos kommunene eller det regionale folkevalgte nivå.

De fleste brukerne av VAR-tjenestene er enkeltinnbyggere og de enkelte husholdninger, men også bedrifter og offentlige institusjoner er viktige brukergrupper. Særlig gjelder dette for vann- og avløpsnettet og vanlige renovasjonstjenester som søppeltømming som er direkte rettet mot den enkelte bruker (ordinære VAR-tjenester). Ut fra et nærhetsprinsipp, jf. utvalgets retningslinje 1 for oppgavefordelingen, kan dette tilsi at disse tjenestene mest naturlig hører hjemme på det lokale nivået.

På den annen side, når det gjelder de større og ofte interkommunale hovedanleggene for vann, avløp og renovasjon er brukerne i stor grad den enkelte kommune eller flere kommuner som på vegne av bl.a. enkelthusholdningene samarbeider om større avløps-, avfalls- og vannanlegg. Dette gjelder særlig i befolkningstette områder. Når brukergruppen er flere kommuner, kan dette være et argument for et regionalt ansvar for disse anleggene.

Også når det gjelder det økonomiske omfanget og den faglige spesialiseringen i VAR-sektoren, kan det være fornuftig å skille mellom de ordinære tekniske tjenester innenfor VAR-sektoren og ansvaret for større hovedanlegg for vann, avløp og renovasjon.

Det kan vanskelig hevdes at det økonomiske og faglige omfanget av ordinære VAR-tjenester er et argument for regional plassering av oppgavene. De ordinære VAR-tjenestene er verken spesielt kostnadskrevende eller faglig spesialiserte i forhold til andre oppgaver som i dag er tillagt kommunene. Likevel er det i dag et utstrakt interkommunalt samarbeid særlige knyttet til renovasjonstjenester som ofte begrunnes med stordriftsfordeler.

Motsatt kan det være gode argumenter for en regional plassering av større hovedanlegg i VAR-sektoren, som ofte er drevet interkommunalt der dette er hensiktsmessig. Særlig større avfalls- og avløpsanlegg kan kreve et visst befolkningsgrunnlag. Det er knyttet strenge kvalitets- og miljøkrav til anleggene, og en må vente en fortsatt utvikling mot nye miljøkrav og tilhørende kostbare tekniske løsninger. Dagens situasjon og utviklingen fremover, kan generelt tilsi at den enkelte kommune er for liten til å rettferdiggjøre investeringer og drift av større avfalls- eller kloakkrenseanlegg. Det utstrakte interkommunale samarbeid om større hovedanlegg, særlig i befolkningstette områder, kan tyde på dette. Imidlertid er det regionale variasjoner i muligheten for å utnytte stordriftsfordelene.

Nivådrøftingen ovenfor viser at VAR-sektoren er sammensatt og at det ikke uten videre er gitt hvilket forvaltningsnivå som mest effektivt kan ivareta oppgaven. Tre alternativer for oppgavefordelingen kan være aktuelle:

1. Fortsatt kommunalt ansvar for VAR-sektoren

2. Regionalt ansvar for VAR-sektoren

3. Delt ansvar. Ordinære VAR-oppgaver forblir kommunale, mens hovedanleggene overføres til det regionale folkevalgte nivå.

Det er flere argumenter for fortsatt kommunalt ansvar. For det første er den største brukergruppen av VAR-tjenestene enkelthusholdningene. Videre har kommunene en historisk tradisjon for å ivareta nære tjenester, som VAR-sektoren er en viktig del av. Et tredje moment er at kommunene i dag har ansvaret for andre tekniske tjenester og vil måtte ha et slikt ansvar selv om VAR-sektoren blir overført til regionnivået. Det er også store regionale variasjoner i behovet og muligheten for å løse oppgavene innenfor større områder enn den enkelte kommune. Interkommunale løsninger er mest utbredt i sentrale og befolkningstette områder av landet. Det må også understrekes at det generelt sett er slik at de fleste kommuner i dag ivaretar det meste av tjenestene i VAR-sektoren alene.

Hovedbegrunnelsen for en helhetlig overføring av VAR-sektoren til regionnivået vil først og fremst være hensyn knyttet til de større anleggene. Disse er i dag allerede i stor grad organisert i interkommunal regi og det kan være tvil om i hvilken grad et fylkeskommunalt ansvar vil innebære at stordriftsfordeler kan utnyttes i større grad enn i dag. VAR-sektoren, som har sitt eget finansieringsgrunnlag, er også et ansvarsområde hvor interkommunalt samarbeid synes å fungere godt. Regionale hensyn knyttet til lokalisering av anlegg, styring av transportstrømmer, hensyn til friluftsliv mv. kan ivaretas gjennom den regionale planleggingen, jf. drøftingen i avsnitt 9.5 om planlegging og arealforvaltning.

Alternativ tre med en delt ansvar mellom kommunene og fylkeskommunene kan ta hensyn til de ulike behovene innen VAR-sektoren. Ved en delt løsning, kan oppgaver som er lokale i sin karakter legges til kommunen, mens oppgaver av interkommunal/regional karakter legges til fylkeskommunen. Oppgavefordelingen vil med en slik løsning medføre et mindre behov for interkommunalt samarbeid. Imidlertid kan en todeling av ansvaret også medføre en oppsplitting av en sektor som naturlig hører sammen, jf. retningslinje 5 og 6 for oppgavefordelingen. En todeling vil kunne medføre ansvarsuklarheter og stiller økte krav til samarbeid mellom kommune og fylkeskommune. Det kan også være en viss fare for suboptimale løsninger ved en todeling, dvs. at enkeltkommuner og region tar sine beslutninger isolert og ut fra sitt ståsted og ikke ut fra helhetlige betraktninger. Ettersom behovene for å se løsningene i VAR-sektoren i en regional sammenheng varierer sterkt mellom ulike områder, vil en delt oppgavefordeling reise spørsmålet om geografisk differensiering av forvaltningsorganiseringen.

9.5 Planlegging og arealforvaltning

I dette avsnittet drøftes oppgave- og ansvarsdelingen innenfor arbeidet med planlegging og forvaltning av arealer, med fokus på de regionale organene. Arealforvaltning er nært knyttet bl.a. til oppgaver som er tillagt miljøforvaltningen og samferdselssektoren. Det vises derfor til avsnittene hvor disse sektorene evalueres. Det vises også til kapittel 8 om evaluering av fylkeskommunen som regionalpolitisk aktør, og kapittel 14 for en nærmere omtale av oppgavefordelingen. Plan- og bygningsloven er den sentrale og overordnete loven for forvaltning av arealer, og søkelyset i dette avsnittet er derfor først og fremst rettet mot oppgaver knyttet til denne loven.

9.5.1 Offentlige aktører og virkemidler

Kommunen

Kommunen har en sentral funksjon i arealforvaltningen. Kommunen har ansvar for å utarbeide kommuneplan med arealdel, som skal angi rammer og retningslinjer for utbygging og forvaltning av arealer og andre naturressurser i kommunen. Minst en gang i løpet av hver valgperiode skal kommunestyret vurdere kommuneplanen samlet, herunder om det er nødvendig å foreta endringer i den. Kommunene skal på et tidlig tidspunkt i planprosessene søke samarbeid med andre offentlige myndigheter og andre med særlige interesser i planarbeidet. Utkast til kommuneplan skal sendes til bl.a. fylkeskommunen og berørte statlige organer og nabokommuner for uttalelse. Kommunestyret vedtar kommuneplanens arealdel med endelig virkning, dersom det ikke foreligger innsigelse fra de nevnte organer.

Kommunene har også ansvaret for at det utarbeides reguleringsplaner for mer detaljert fastsettelse av utnytting og vern av arealer der dette er påkrevd eller nødvendig. Reguleringsplanen skal utarbeides for områder der dette er bestemt i kommuneplanens arealdel og for områder der det skal gjennomføres større bygge- og anleggsarbeider. Reguleringsplanforslag kan også fremmes av grunneiere, utbyggere og andre private interesser. Reguleringsplanene behandles i hovedsak på samme måte som kommuneplanene og har stort sett samme rettsvirkning. Grunneiere skal imidlertid underrettes og kommunestyrets vedtak kan påklages til fylkesmannen.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen har ansvar for fylkesplanen som skal samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes virksomhet i fylket. I fylkesplanen kan det bl.a. fastsettes retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i spørsmål som får vesentlige virkninger utover grensene for en kommune eller som den enkelte kommune ikke kan løse innenfor sitt område. Fylkesplanen skal være retningsgivende for kommunal og statlig planlegging i fylket. Fylkesplanen har ikke direkte rettsvirkning. Dersom statlige myndigheter vil fravike fylkesplanen, skal vedkommende statsorgan ta spørsmålet opp med fylkeskommunen. Dersom kommunene utarbeider arealplaner i strid med fylkesplanens mål og retningslinjer for den regionale utviklingen, kan dette gi grunnlag for innsigelse fra fylkeskommunen, statlige etater eller nabokommuner. Fylkeskommunen har et planfaglig veiledningsansvar overfor kommunene. Fylkesplanen godkjennes ved kongelig resolusjon. Eventuelle uenigheter i fylket om innholdet i planen forutsettes avklart ved den sentrale behandlingen.

Fylkeskommunen kan utarbeide fylkesdelplaner for bestemte temaer eller geografisk avgrensede områder. For fylkesdelplanene gjelder bestemmelsene som ovenfor, bortsett fra at delplanene ikke skal godkjennes av regjeringen ved kongelig resolusjon, men av Miljøverndepartementet. I tillegg ivaretar fylkeskommunen det samlede kulturminnevernet i plan- og byggesaker.

Statlige regionale organer

Regionale statlige myndigheter med oppgaver vedrørende ressursutnytting, vernetiltak, utbygging mv. i fylket har plikt til å samarbeide og gi nødvendig hjelp i kommune- og fylkesplanleggingen. Fylkesmannen skal føre tilsyn med at statlige organer oppfyller denne plikten. Statlige organer skal i planprosessene klargjøre hvilke nasjonale mål, retningslinjer og interesser som vil ha betydning for planleggingen i kommunen eller fylket. Statlige organer skal også gi uttalelse til planforslagene i kommunene ved offentlig høring og kan fremme innsigelse dersom kommuneplanens arealdel eller reguleringsplaner strider mot nasjonalt definerte hensyn, eventuelt klage på reguleringsvedtak. I tillegg avgjør fylkesmannen klager på reguleringsvedtak fra berørte grunneiere, bedrifter og organisasjoner. Disse har ikke mulighet for å fremme innsigelse.

Når gjennomføringen av viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan staten henstille til vedkommende kommune om å utarbeide eller vedta reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan, eller selv utarbeide og vedta statlig reguleringsplan eller kommuneplanens arealdel. Statens vegvesen har egen hjemmel til å utarbeide og legge frem kommunedelplaner og reguleringsplaner. Fylkeskommunen og kommunen plikter å gi planforslag fra Statens vegvesen en så rask behandling som mulig.

Statens vegvesen har også oppgaven med å ivareta veghensyn i den kommunale og fylkeskommunale planbehandlingen. I tillegg legges viktige premisser for Statens vegvesen og Jernbaneverkets aktiviteter i nasjonal transportplan.

Med hjemmel i naturvernloven kan staten fremme forslag og fatte vedtak om vern av nasjonalt viktige naturområder. Fylkesmannens miljøvernavdeling har ansvaret for å utvikle god forvaltning av de områdene som er vernet. Kommunene er viktige støttespillere i dette arbeidet. Videre ivaretar fylkesmannen generelle verneinteresser knyttet til miljøvern og friluftsliv i plan- og byggesaker generelt, jf. plan- og bygningsloven. Når det gjelder arealsaker av betydning for landbrukssektoren, er fylkesmannens landbruksavdeling sekretariat for fylkeslandbruksstyret 34. Fylkeslandbruksstyret og fylkesmannen ivaretar jord- og skogbruksinteressene i plan- og utbyggingssaker etter plan- og bygningsloven, jordloven, skogbruksloven, konsesjonsloven og odelsloven. Fylkeslandbruksstyret er høringsorgan og har innsigelsesmyndighet i arealforvaltningssaker.

9.5.2 Innkomne synspunkter på oppgavefordelingen

Etter Kommunenes Sentralforbund sin vurdering er nøkkelen til en god regional utvikling å styrke fylkeskommunens rolle i den forebyggende og planorienterte areal- og miljøpolitikken i nært samarbeid med kommunene. Det er videre KS’ oppfatning at lokal Agenda perspektivet ikke først og fremst stiller krav til en kontrollerende statlig miljøvernpolitikk, men til forebyggende samfunnsplanlegging. KS foreslår en reform av oppgavefordelingen på fylkesnivået på det miljøpolitiske området, ved at de oppgavene som i dag er plassert i fylkesmannens miljøvernavdeling overføres til fylkeskommunen. Ved å legge ansvar og myndighet for den regionale miljøpolitikken og for den regionale planleggingen til fylkeskommunen, vil den helhetlige areal- og miljøpolitikken styrkes på regionalt nivå. En slik reform kombinert med en overføring av fylkesmannens landbruksavdeling, vil gi fylkeskommunen en tilsvarende helhetlig areal- og miljøpolitisk rolle på regionalt nivå som kommunen har på lokalt nivå, og det vil i følge KS lette det helt nødvendige samarbeidet mellom det regionale og det lokale nivået i dette arbeidet. Landbruksavdelingen er foreslått trukket inn i det KS kaller den regionalpolitiske sfæren, fordi avveiningen av utbyggingsarealer opp mot produksjonsarealer ideelt sett bør foretas av politiske myndigheter. KS viser til pågående forsøk i Akershus fylkeskommune med overføring av innsigelsesmyndigheten fra Miljøverndepartementet til fylkeskommunen i arealplansaker og mener dette vil gi ytterligere grunnlag for en styrking av samarbeidet mellom lokale og regionale folkevalgte myndigheter i areal- og miljøpolitikken. (Forsøket er nærmere omtalt nedenfor.)

I innspill fra fylkesmennenevises det til at den planfaglige veiledningen av kommunene i dag ivaretas av både fylkesmannen og fylkeskommunen, og at oppgavefordelingen her bør avklares. Ellers heter det at arbeidsdelingen når det gjelder plan- og bygningsloven fungerer greit. Imidlertid påpeker fylkesmennene at det faktum at man har mange regionale statlige etater, kan bidra til dårlig samordnede signaler til kommunene og fylkeskommunen. Fylkesmennene vurderer sin deltakelse i regionale og kommunale planprosesser som meget viktig for å få gjennomført nasjonal politikk.

De nasjonale transportetatene i fellesskap uttaler at det er behov for en mer samordnet areal- og transportplanlegging 35. I følge etatene er det hittil ikke utviklet planinstrumenter som sikrer helhetlige og regionale løsninger på tvers av kommunegrensene. Etatene mener derfor at plan- og bygningsloven må bli et sterkere styringsinstrument. Transportetatene viser også til at de rikspolitiske retningslinjene for en samordnet areal- og transportplanlegging bør revideres, bl.a. for å klargjøre og konkretisere innholdet mer 36. Videre heter det at forpliktelsene i nasjonal transportplan med tilhørende handlingsplaner aktualiserer behov for bruk av statlige virkemidler etter plan- og bygningsloven og bedre statlig styring av viktige nasjonale samferdselsprosjekter.

Norges Bondelagpåpeker at oppgavefordelingen regionalt, hvor oppgaver ivaretas av både av fylkesmannens miljøvernavdelinger og landbruksavdelinger, fylkeskommunalt oppnevnte fylkeslandbruksstyrer, fylkeskommunene med planavdelinger og kulturminneavdelinger og Statens vegvesen gir en svært utydelig styringsmodell for arealforvaltningen. For grunneierne oppleves oppgavefordelingen lite samordnet. Bondelaget ser ofte at fylkeslandbruksstyrene mer har funksjon av å være råd enn faktisk beslutningsorgan. Utydelige myndighetsforhold gjør det etter Bondelagets oppfatning vanskelig å forholde seg til offentlige myndigheter.

Under avsnitt 9.4 om miljøvern gjengis uttalelser fra miljøvernorganisasjoner som delvis også berører oppgavefordelingen knyttet til arealforvaltning.

9.5.3 Offentlige dokumenter og utredninger om arealforvaltning

I St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk varslet regjeringen at den ønsket å nedsette et bredt sammensatt utvalg for å foreta en samlet gjennomgang av planleggingbestemmelsene i plan- og bygningsloven 37. I regjeringens sammenfatning av endringsbehov som kan kreve justering i plan- og bygningsloven heter det at behovet for planlegging med sikte på regionale helhetsløsninger når det gjelder bosetting, arbeidsmarked, transport og investeringer mv. etterhvert har kommet i sterkt fokus både nasjonalt og internasjonalt. Det sies i meldingen at mye tyder på at ordningene i plan- og bygningsloven med fylkesplanlegging og interkommunalt samarbeid ikke har tilstrekkelig styrke til å sikre regionale planvurderinger på en god nok måte i alle deler av landet. Videre uttaler regjeringen at erfaringene med fylkesplanleggingen tilsier at samarbeid med statlige etater, kommunene og fylkeskommunen bør styrkes. Det heter videre at fylkesplanleggingen skal fastsette retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i fylket og at arealretningslinjene bør gis en styrket posisjon og bli mer forpliktende for planleggingen lokalt. F.eks. kan det i følge regjeringen være aktuelt å vurdere om fylkesplanens retningslinjer for arealbruk skal ha en mer bindende karakter, og om tiltak som er fastlagt i plan skal innarbeides i de lokale planene innen en angitt tid.

For øvrig viser stortingsmeldingen til en rekke utviklingsprosjekter som skal bidra til å styrke statens og kommunenes bruk og eierskap til fylkesplanleggingen.

Videre understreket regjeringen at regional planlegging under folkevalgt ledelse har sin styrke i å behandle politiske utfordringer på tvers av sektorer. Regjeringen påpekte videre at regional planlegging stiller krav til lokalkunnskap og lokalt politisk skjønn. Dette betyr i følge regjeringen at det er viktig at kommuner og fylkeskommuner står mest mulig fritt til å vurdere konkrete løsninger. Dette er et viktig utgangspunkt ved vurdering av på hvilke politiske områder det bør markeres nasjonale mål og interesser, og hvordan dette i tilfelle mest hensiktsmessig bør gjøres. Utfordringene for nasjonale myndigheter vil i følge regjeringen være å gi føringer som er strenge nok til å virke styrende på de forhold som en ønsker å påvirke ut fra langsiktige helhetsvurderinger, samtidig som prinsipper og retningslinjer må være så fleksible at de muliggjør effektive regionale og lokale tilpasninger til nasjonal politikk.

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har på oppdrag av Miljøverndepartementet gjennomført en undersøkelse om bruken av innsigelse i tre fylker (Akershus, Vestfold og Rogaland) i perioden 1993-1995 (Holsen 1996). Undersøkelsen er referert i vedlegg til St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk. Undersøkelsen viser at det er mest vanlig å bruke lovhjemlede »normale» innsigelser i forbindelse med offentlig ettersyn av kommunale planer, men studien viser også at bruken av ikke-hjemlede »varsel om innsigelse» i forbindelse med oppstarting av planarbeid er forholdsvis utstrakt. Undersøkelsen tyder på at varsel om innsigelse følges opp.

Undersøkelsen viser også at det er fylkesmannen som totalt sett gir flest innsigelser med i overkant av 50 prosent av totalen. Deretter følger Statens vegvesen med om lag 25 prosent av sakene og fylkeskommunen med om lag 20 prosent. Splittet opp på fagmiljøer er det fylkesmannens miljøvernavdelinger som står for nærmere 50 prosent av sakene, mens landbruksavdelingene hos fylkesmannen står for 20 prosent. Undersøkelsen gir ikke opplysninger om hvordan innsigelsene fra fylkeskommunene fordeler seg mellom de forskjellige fylkeskommunal sektorene. Dersom en ser på varsel om innsigelse alene, dominerer Statens vegvesen med om lag 65 prosent av sakene.

I følge rapporten løses 75 prosent av sakene i minnelighet mellom innsigelsesgiver og kommunen før det kommer til formell megling hos fylkesmannen. Av de resterende 25 prosent av sakene løses om lag halvparten ved megling hos fylkesmannen, mens den siste halvparten løses ved avgjørelse i Miljøverndepartementet. I følge rapporten er de fleste innsigelsessakene knyttet til boligområder eller vegproblematikk. Hytte- og strandsoneproblematikk er også relativt ofte representert. Det er forskjellige rikspolitiske retningslinjer som oftest blir benyttet som begrunnelse for innsigelse.

Det heter i undersøkelsen at et vanlig synspunkt blant de offentlige aktørene i planarbeidet er at bedre kommunikasjon vertikalt mellom regionalt nivå og kommune ville føre til færre innsigelser. Men også det horisontale samarbeidet på regionalt nivå kunne i følge undersøkelsen vært bedre. I følge rapporten er det grunn til å tro at hele innsigelsesinstituttet ville fungert bedre om en fikk til bedre horisontalt samarbeid på regionalt nivå.

Som en del av frikommuneprogrammet gjennomførte Akershus fylkeskommune i perioden 1990-1993 forvaltningsforsøk der fylkeskommunen overtok alle oppgaver og all myndighet fra fylkesmannens miljøvernavdeling. Akershusforsøket ble evaluert i to omganger av Norsk institutt for by- og regionforskning (Nenseth 1993 og 1994a). I forhold til målet om å styrke den politiske styringen av regionale oppgaver, var det i følge den første studien klart større regionalpolitisk bevissthet å spore blant fylkespolitikerne. Den kom bl.a. til uttrykk gjennom sterkere allianser mellom fylkes- og kommunepolitikerne. I følge rapportene ble det rapportert om noe mer omstendlige saksbehandlingsprosedyrer (særlig plansakene), samtidig som de samme sakene antagelig ble bedre effektuert gjennom felles saksfremstilling for en og samme instans. Forsøket eliminerte i følge rapporten tilløp til dobbeltarbeid og dobbeltforvaltning av miljø-/plansaker på fylkesnivå. Forsøket innebar styrket kontroll og mer veiledning i forhold til kommunene gjennom fylkeskommunalt engasjement i den kommunale planleggingen. Den andre studien viser at forsøket hadde liten betydning for kommunene i Akershus. Kommunene hadde ikke merket nevneverdige forskjeller mellom fylkesmannens og fylkeskommunens håndtering av sakene. I følge rapporten foretrakk imidlertid et flertall av kommunene en fylkesmannsløsning etter forsøket, ut fra prinsippet om at fylkeskommunen ikke skal ha noen overordnet status.

Regjeringen oppsummerte erfaringene med Akershusforsøket som positive (St.prp. nr. 50 (1993-94) Om kommuneøkonomien). Regjeringen så det ut fra prinsipielle og overordnete hensyn som lite aktuelt å foreslå endringer i oppgavefordelingen. For en bredere omtale av frikommuneforsøket i Akershus vises til avsnitt 9.4 om miljø.

Akershus fylkeskommune har i perioden 1998-2001 som et forvaltningsforsøk etter forsøksloven, overtatt Miljøverndepartementets avgjørelsesmyndighet ved innsigelser til kommunale planer. Forsøket innebærer at alle plansaker som er ferdigbehandlet av kommunestyret skal sendes til fylkeskommunen for avgjørelse dersom det foreligger uløste innsigelser til planen. Forsøket innebærer ingen andre vesentlige endringer i behandlingsprosedyren for regulerings- eller kommune(del)planer. Det er imidlertid åpnet for adgang for statlige myndigheter, nabokommune eller kommunen til å kreve at fylkeskommunens vedtak blir oversendt Miljøverndepartementet til avgjørelse dersom fylkeskommunen ikke har tatt hensyn til innsigelse som er fremmet for å ivareta nasjonale interesser av vesentlig betydning, eller dersom vesentlige kommunale interesser er tilsidesatt ved endelig godkjenning av planen. Fylkesmannens meglingsfunksjon i konfliktsaker er opprettholdt. Hensikten med forsøket er todelt:

• En mer rasjonell planbehandling.

• En mer rasjonell arbeidsdeling mellom nasjonale og regionale politiske myndigheter ved å utnytte den politiske kompetansen fylkeskommunen besitter

Norsk institutt for by- og regionforskning har på oppdrag av Akershus fylkeskommune gjennomført en førevaluering av forsøket (Stokke 1999). Hensikten med undersøkelsen var å oppsummere de viktigste holdningene blant sentrale aktører (fagdepartementer, regional statsforvaltning, Akershus fylkeskommune og enkelte kommuner) om det ordinære innsigelsessystemet og forvaltningsforsøket.

Når det gjelder det ordinære innsigelsessystemet viser undersøkelsen at et overveiende flertallet av aktører har en positiv innstilling til dagens ordinære innsigelsessystem. Det viktigste ankepunktet mot det ordinære systemet er først og fremst knyttet til lang saksbehandlingstid. Når det gjelder synspunkter på forsøket var de fleste av aktørene uenige i at fylkeskommunen burde få avgjørelsesmyndighet i innsigelsessaker. Det viktigste motargumentet er at fylkeskommunen ville få en dobbeltrolle overfor kommunene både gjennom selv å være mulig innsigelsesgiver og å være veiledningsansvarlig overfor kommunene. Et overveiende flertall mente også at det var riktig å ha klagemuligheter til Miljøverndepartementet dersom nasjonale interesser er berørt. De fleste informantene hadde positive forventninger til forsøket når det gjaldt saksbehandlingstid. Argumentet om at fylkeskommunen er godt egnet til å avgjøre såkalte komplekse plansaker fikk oppslutning fra statlig hold, men i liten grad fra kommunene. Når det gjelder fylkeskommunens legitimitet, var et flertall av informantene usikre eller tvilende til at fylkeskommunens politiske legitimitet er tilstrekkelig til å håndtere innsigelsessakene på en god måte.

I tilbakemeldinger fra Akershus fylkeskommune tyder erfaringene med forsøket så langt bl.a. på:

• Kortere behandlingstid i plansaker.

• Mange saker påklages og videresendes til Miljøverndepartementet.

• Stimulering av regionalpolitisk debatt og ansvar.

• Fylkesplaner/fylkesdelplaner er et viktig grunnlag.

Hovedstadsutvalget konkluderte i NOU 1997:12 Grenser til besvær med at det er tydelige forbedringsmuligheter knyttet til arealdisponering, utbyggingspolitikk og en samordnet areal- og transportpolitikk i hovedstadsregionen. Utvalget slo fast at det er et betydelig samordningsbehov for å kunne utvikle et utbyggingsmønster som er bedre i samsvar med de nasjonale og regionale målene for arealbruk, transport og miljø fordi:

»kommunale beslutninger om bolig- og tomtepolitikk, næringslokaliseringer og vernepolitikk, statlige beslutninger fra etater som ivaretar ulike utbyggingsoppgaver og statlige beslutninger fra etater som ivaretar ulike verneoppgaver, ikke er godt nok koordinert i forhold til hverandre.»

Videre pekes det i utredningen på at oppgave- og ansvarsdelingen er en medvirkende årsak til at det regionalpolitiske nivået så langt ikke har vært i stand til å foreta den nødvendige samordningen, hvilket har ført til at den regional utvikling ikke er godt nok styrt i forhold til overordnete ønsker og prioriteringer.

9.5.4 Drøfting av oppgavefordelingen

Uoversiktlig oppgavefordeling?

Selv om kommunen er den primære arealmyndighet, er oppgavefordelingen knyttet til planlegging og forvaltning av arealer preget av mange aktører, virkemidler, prosesser og ulike interesser.

Både staten og fylkeskommunen kan på ulike måter formidle nasjonale og regionale mål og retningslinjer for å påvirke den lokale arealforvaltningen. Oppgavefordelingen og planprosessene kan derfor virke uoversiktlige og kompliserte. For det første har mange statlige organer sektorinteresser i planarbeidet. Ved siden av miljøsektoren og transportsektoren, har særlig landbrukssektoren et vesentlig inngrep og betydning for arealforvaltningen. Fylkesmannens landbruksavdeling ivaretar bl.a. landbruksrelaterte arealforvaltningsoppgaver og er sekretariat for fylkeslandbruksstyret som har innsigelsesrett etter plan- og bygningsloven. Det er en meget viktig utfordring for fylkesmennene å samordne de regionale statlige styringssignalene overfor kommunenes arealforvaltning. For det andre har også fylkeskommunen viktige regionale interesser å formidle til kommunen gjennom sitt ansvar for fylkesplanleggingen. For det tredje er de ulike virkemidlene knyttet ulike faser av planleggingsprosessene.

Også på regionalt nivå er mange aktører med ulike interesser involvert i fylkesplanleggingen. Fylkeskommunen må forholde seg til en rekke kommunale så vel som ulike statlige interesser.

Det kan reises spørsmål ved om dagens oppgavefordeling bidrar til dobbeltarbeid, gråsoneproblemer eller dobbeltkompetanse. Både kommunene, men også regional stat og fylkeskommunen, kan oppleve uklarhet om roller og oppgaver i planarbeidet. F.eks. har både fylkesmannen og fylkeskommunen et ansvar for planfaglig veiledning av kommunene og begge organer har definerte regionale utviklingsroller.

I arealforvaltningsprosessene kreves samordning av et stort antall aktører og interesser, slik at ulike hensyn er vurdert når beslutninger om arealforvaltning tas. Prosessene skal bidra til at ulike interesser og hensyn avveies og vurderes opp mot hverandre og slik sett bidra til å oppfylle intensjonene om en samordnet offentlig forvaltning, jf. retningslinje 5 for oppgavefordelingen. Det er imidlertid grunn til å peke på behovet for å forenkle planprosessene og å styrke fylkesmannens virkemidler for regional koordinering av statlige styringssignaler i både lokal og regional planlegging.

Nivåplassering

Utvalget slo i retningslinje 1 fast at oppgaver bør legges til det lavest mulige effektive forvaltningsnivå. På hvilket geografiske nivå er det mest hensiktsmessig at arbeidet med og beslutningene knyttet til arealforvaltning gjøres?

Det er ikke reist spørsmål ved den lokale forankring av arbeidet med arealforvaltning og -planlegging. Det er bred enighet om at den primære arealmyndigheten bør ligge til lokalnivået, som har de beste forutsetningene for nærhet til innbyggerne og kjennskap til de lokale forhold.

Når det gjelder ivaretakelse av regional planlegging og arealforvaltning er de fleste enige om at det er behov for et regionalt nivå for å ivareta disse oppgavene. I St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikkunderstrekes behovet for planlegging med sikte på regionale helhetsløsninger når det gjelder bosetting, arbeidsmarked, transport og investeringer mv.. Enkelte arealforvaltnings- og planleggingsoppgaver krever et regionalt perspektiv, og dermed er en regional forankring den mest hensiktsmessige nivåplasseringen, jf. retningslinje 1 for oppgavefordelingen. Etter plan- og bygningsloven er da også ansvaret for den regionale planleggingen lagt til regionalt nivå.

Når det gjelder den sentrale plasseringen av myndigheten til å avgjøre innsigelse i plansaker, kan det reises spørsmål ved om plasseringen innebærer at myndigheten er lagt til det lavest mulige effektive nivå. Mange av innsigelsessakene dreier seg om avveininger av regionale og lokale hensyn og bør kunne avgjøres regionalt. En viktig innvending mot dette er at innsigelsessaker kan berøre nasjonale hensyn, samt at de regionale aktørene selv ofte er part i innsigelsessaker og derfor kan ha en dobbeltrolle.

Politisk eller administrativ forankring på regionalt nivå?

Bør planleggingen av og retningslinjene for arealforvaltning som må ses i en større geografisk sammenheng enn den enkelte kommune, forankres til et politisk eller administrativt organ? Er regional planlegging og arealforvaltning en oppgave kjennetegnet av lokale politiske prioriteringer, politisk skjønn og lokal tilrettelegging eller av nasjonale hensyn, standardisering og kontroll? Utvalget slo i retningslinje 2 fast at oppgaver som krever lokalt politisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer mens oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokale politiske forhold eller krever et nasjonalt helhetsgrep bør være et statlig ansvar (retningslinje 3 og 4).

Generelt sett er det liten tvil om at planlegging og arealforvaltning på regionalt nivå krever lokalt politisk skjønn, lokal tilpasning og lokale prioriteringer på samme måte som plan- og arealspørsmål som i hovedsak bare berører den enkelte kommune. Planlegging og arealforvaltning dreier seg i stor grad om å avveie ulike hensyn mot hverandre, noe som er en grunnleggende politisk oppgave. Regionenes behov og forutsetninger er forskjellige noe som er viktige argumenter for variasjoner også i løsninger. Det er variasjonene i løsningene som gir en hensiktsmessig arealforvaltning både på lokalt og regionalt nivå. Fylkesplanleggingen skal gi den nasjonale politikken en regional merverdi ut fra forutsetninger og muligheter i det enkelte fylket. Samtidig må regional planlegging og arealforvaltning også ta hensyn til nasjonale verdier og hensyn som f.eks. nasjonale verneplaner og rikspolitiske retningslinjer for arealbruk. Regionalt har fylkesmannen et særlig ansvar for å formidle og kontrollere ivaretakelsen av de statlige styringssignaler i den regionale planleggingen og arealforvaltningen.

Dagens oppgavefordeling hvor fylkeskommunen er ment å ha hovedansvaret for bl.a. den fysiske planleggingen av regional karakter i fylket, kan derfor virke hensiktsmessig og i tråd med retningslinje 2 for oppgavefordelingen. Fylkesmannens rolle i planleggingsarbeidet skal i denne modellen bidra slik at legitime statlige interesser også kan ivaretas i det regionale utviklingsarbeidet.

Imidlertid har ikke fylkesplanleggingen til nå vært det regionale samordnings- og utviklingsverktøyet det er ment å være etter plan- og bygningsloven, jf. evalueringen av fylkeskommunen i kapittel 8. Noe av fylkesplanens manglende suksess kan nok tilskrives fylkeskommune selv. Ikke alle fylkeskommuner har hatt like stor oppmerksomhet mot sin regionale utviklerrolle og brukt det handlingsrommet og de mulighetene fylkesplanen gir som regionalt utviklingsverktøy. Fylkeskommunene er f.eks. relativt restriktive i bruken av innsigelse i plansaker.

Imidlertid er det også synliggjort at fylkesplanleggingen er lite forpliktende og at fylkeskommunen i dag mangler virkemidler til å kunne ivareta sitt regionale planansvar på en hensiktsmessig måte.

Ulike alternativer

Det kan vurderes ulike løsninger dersom en ønsker å forsterke det regionale folkevalgte nivåets areal- og regionalpolitiske rolle og fylkesplanen som et mer forpliktende planinstrument. Alternativene vil i ulik grad ha betydning for forholdet mellom regionnivået og kommunene og for forholdet mellom det regionale politiske organ og regional statsforvaltning.

1. Megling tillagt det regionale politiske nivået: Ved en slik løsning overtar det regionale politiske organet fylkesmannens meglerrolle mellom partene i innsigelsessaker. Meglerrollen innebærer ingen myndighet til å gripe inn i verken statens eller kommunenes disposisjoner og innebærer således ingen overordnet funksjon. Dersom megling mislykkes, kan saken avgjøres av Miljøverndepartementet som i dag. Et problematisk forhold i denne sammenheng kan være at det regionale organet megler i saker den selv er part i. Slik er det imidlertid også i dagens praktisering av ordningen hvor fylkesmannsembetet ofte selv er part i meglingen.

2. Avgrenset statlig innsigelsesrett: I kapittel 8 påpekes at statlige organer ikke alltid er lojale overfor fylkesplanen, men føler mer lojalitet overfor statlige sektorplaner. For å tydeliggjøre fylkesplanen som overordnet plan for regionen, kan statlige organers innsigelsesrett overfor kommunale vedtak som er i tråd med fylkesplanen bortfalle. Dette setter krav til tydelige og operasjonelle fylkesplaner.

3. Avgjørelse av innsigelser i det regionale folkevalgte nivå: I tråd med det pågående forsøket i Akershus kan regionnivået overta Miljøverndepartementets avgjørelsesmyndighet i innsigelsessaker. Fylkesmannen opprettholder sin rolle som megler. Dersom innsigelsesgiver som fortsatt kan være berørte nabokommuner, fylkesmannen eller andre statlige etater, finner at saken berører vesentlige nasjonale interesser, kan saken kreves behandlet på sentral hold dersom innsigelse ikke er tatt til følge av det regionalpolitiske organet. En variant av et slik alternativ kan imidlertid også være at klagemuligheten til Miljøverndepartementet opphører. Løsningen forutsetter at de regionale avgjørelser er i tråd med fylkesplanen og overordnete nasjonale hensyn og forutsetter tydelige planer. En viktig innvending mot en slik løsning er at regionnivået som innsigelsesgiver ofte vil kunne være part i saken den selv skal avgjøre.

4. Fylkesplan med bindende status: Fylkesplanen gis bindende status overfor offentlige organer når det gjelder arealforvaltning av regional karakter. Fylkesplanen gis også en generelt forpliktende virkning og kan dermed gi forpliktende føringer for statens og kommunenes virksomhet. Staten og kommunene må legge fylkesplanen til grunn for sin planlegging og virksomhet. Fylkesplanen blir et sterkere regionalt planverktøy og gis dermed bedre forutsetninger for å samordne sektorinteressene i fylket, og være et planinstrument kommunene i fylket vil ha nytte av gjennom f.eks. at arealkonflikter mellom kommuner avklares og plankapasitet kan rettes mot lokale arealutfordringer. En slik løsning setter krav til tydelige og operasjonelle fylkesplaner som har en spesiell fokus rettet mot regionale utviklingsoppgaver.

   Prosessene i forkant av rulleringen av fylkesplanene blir svært viktige og vil forutsette et aktivt og tydelig regionalpolitisk organ, samt bred deltakelse fra statlige regionale organer og kommunene i regionen slik at ulike interesser kan avveies og innarbeides i fylkesplanen. Fylkesplanen skal være et felles regionalt dokument. Fylkesplanen godkjennes av regjeringen ved kongelig resolusjon som i dag, og eventuelle interessekonflikter mellom deltakende parter avgjøres sentralt. Det vil være behov for å utvikle den sentrale godkjenningsordningen. Fylkesplanen vil dermed kunne inneha en overordnet status og sikres legitimitet.

   Myndigheten til å avgjøre innsigelse til kommunale arealplaner tillegges regionnivået. Klagemuligheten til Miljøverndepartementet opphører. Det regionale folkevalgte organets behandling av innsigelser må være i tråd med nasjonale retningslinjer og fylkesplanen. Fylkesmannen opprettholder sin rolle som megler i innsigelsessaker. Berørte nabokommuner, det folkevalgte regionale nivå, fylkesmannen og andre statlige etater opprettholder sin innsigelsesrett.

   Når det gjelder nasjonale sektorplaner som verneplaner og transportplaner, må disse koordineres og tilpasses regionalt gjennom fylkesplanprosessene. Gjeldende fylkesplan vil dermed ha inkorporert de statlige overordnete sektorplanene og tilpasset disse til de regionale og lokale forhold.

   Fylkeslandbruksstyret som hørings- og innsigelsesorgan etter plan- og bygningsloven avvikles. Nødvendige landbruksinteresser i arealforvaltningen etter plan- og bygningsloven ivaretas dermed av kommunen og regionnivået. Fylkeslandbruksstyrets øvrige oppgaver etter andre lover overføres fylkesmannen.

   Når det gjelder forholdet til sektorlovene som også regulerer arealdisponering (f.eks. jordloven, kulturminneloven) bør det legges opp til sterk samordning av interessene disse lovene representerer ved utarbeidelsen av fylkesplanen.

   Dagens hjemmel i plan- og bygningsloven som gir mulighet for bruk av statlig plan der hvor vesentlige nasjonale interesser tilsier dette og hvor kommunen enten ikke ønsker, har kompetanse eller kapasitet til å utarbeide arealplan, opprettholdes. Det forutsettes en fortsatt restriktiv bruk av statlig plan.

   Det er viktig at fylkesplanen er operasjonell og tydelig i forhold til hvilke arealer og arealforvaltningsoppgaver i fylket som omfattes av fylkesplanen. Dette forutsettes avklart i fylkesplanleggingsprosessen. Det regionale politiske nivået kan i den enkelte sak avgjøre om kommunale planer eller kommunal arealforvaltning er av regional karakter og dermed må utføres i tråd med gjeldende fylkes(del)plan.

9.6 Arbeid, sosial og trygd

Ansvaret for å sikre enkeltpersoners velferd ved ulike hendelser som arbeidsledighet, sykdom og inntektssvikt av andre årsaker, er delt mellom ulike etater. Økonomisk sosialhjelp og øvrig sosialtjeneste er et kommunalt ansvar. Arbeidsmarkedstiltakene og forvaltning av dagpengeordningen, yrkesrettet attføring og andre trygdeytelser er et statlig ansvar, lagt henholdsvis til arbeidsmarkedsetaten og trygdeetaten, jf. nærmere omtale i kapittel 14.

Personer med behov for tjenester fra bare en av disse etatene får sine behov godt dekket gjennom dagens organisering. De aller fleste som oppsøker arbeidskontoret har for eksempel ikke behov for bistand utover hjelp til å skaffe seg arbeid, mens de aller fleste mottakerne av trygdeytelser ikke har behov for tjenester fra sosialetaten eller arbeidsmarkedsetaten. Imidlertid er det også store grenseflater mellom virkemidlene/tjenestene til og brukerne av arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og sosialetaten. Eksempler er:

• skjæringspunktet mellom kommunale tiltak etter sosialtjenesteloven som skal bedre en persons mestringsevne både sosialt og i forhold til arbeidslivet, og arbeidsmarkedsetatens tiltak

• vurderingen av langtidsmottakere av sosialhjelp i forhold til noen av folketrygdens ordninger innenfor programområde 29 Sosiale formål

• tilbudet til personer på grensen mellom medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring.

Sammenfallet i mål- og brukergrupper gjelder særlig personer i gruppene langtidssykemeldte, flyktninger, enslige forsørgere, unge arbeidssøkere, rusmisbrukere, langtidsledige og yrkeshemmede arbeidssøkere.

Dersom en skal lykkes med å få personer med sammensatte problem over fra en passiv situasjon til en aktiv situasjon i form av arbeid, kvalifisering, attføring eller utdanning, er det behov for samordning av virkemidler fra sosialetat, arbeidsmarkedsetat og trygdeetat. Det forhold at etatene i utgangspunktet har ulike rammevilkår, målsettinger og skal betjene ulike grupper, stiller store krav til samarbeidsvilje og koordinering av innsats mellom etatene.

9.6.1 Kort om bakgrunnen for dagens ansvarsplassering

Arbeidsmarkedsetaten

Frem til begynnelsen av 1960-årene var arbeidskontorene kommunale. Etter hvert ble det imidlertid lagt større vekt på hvordan en aktiv arbeidsmarkedspolitikk kunne bidra til økonomisk vekst og høy sysselsetting. Det ble i den forbindelse tatt til orde for at staten burde overta ansvaret for arbeidsmarkedsetaten.

I dag har den statlige forankringen av arbeidsmarkedspolitikken særlig sin bakgrunn i to forhold. For det første er doseringen og innretningen av arbeidsmarkedspolitikken nøye knyttet til innretningen av finanspolitikken. I perioder med høy og økende ledighet skal arbeidsmarkedstiltakene og ressursene til arbeidsmarkedsetaten kunne økes raskt, og arbeidsmarkedsetaten skal raskt kunne endre sin ressursbruk for å betjene et svekket arbeidsmarked. Tilsvarende vil en i perioder med lav ledighet redusere tiltaksomfanget. For det andre har det vært sett som avgjørende for å utnytte landets arbeidskraftsressurser best mulig at arbeidsmarkedspolitikken har ett nasjonalt arbeidsmarked som utgangspunkt. Det stilles derfor krav til dagpengemottakere og personer som har fullført attføring, at de skal være disponible for hele arbeidsmarkedet og om nødvendig ta arbeid i andre deler av landet.

Trygdeetaten

Trygdeetaten har som oppgave å forvalte trygde- og bidragslovene. Et hovedtrekk ved folketrygdens ytelser er at de er rettighetspreget, og det stilles store krav til standardisering og likhet. Det statlige ansvaret for trygdeetaten har nettopp sin forankring i kravene til standardisering, likhet og oppfølging av fastsatte rettigheter.

Sosialetaten

Historisk har tilbudet av sosiale tjenester vokst frem i kommunene uten særskilt hjemmel i lov. Tjenester og tiltak ble utviklet uten sterk grad av sentral styring. I følge Ot.prp. nr. 29 (1990-91) Om lov om sosiale tjenester ville loven i all hovedsak innebære en lovfesting av den faktiske situasjonen i kommunene. I følge proposisjonen hadde det vært og skulle det fortsatt være et mål at tjenestetilbudet kunne tilpasses lokale behov og forutsetninger. Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene innenfor sosialsektoren ble derfor i all hovedsak videreført i den nye loven.

En vesentlig grunn til at kommunene er tillagt ansvaret, er at loven bygger på et prinsipp om individuell vurdering av hver enkelt klient eller families behov, både ved spørsmål om tildeling av hjelp og ved valg av hjelpetiltak/utmåling av hjelpen. For å kunne foreta disse vurderingene er nærhet til klienten og kunnskap om lokale forhold avgjørende.

Lov om sosiale tjenester bygger i følge Ot.prp. nr. 29 (1990-91) på prinsippet om det kommunale selvstyret. Kommunene må finansiere de tiltak og den hjelp de yter etter loven, og de står fritt i valg av hjelpetiltak etter loven. I prinsippet står de også fritt til selv å fastsette nivået på hjelpen, så lenge hjelpen tilfredsstiller lovens krav.

9.6.2 Innkomne synspunkter og tidligere forsøk

Manglende samordning og helhetstenkning i forhold til personer som trenger hjelp fra flere instanser, har lenge vært påpekt som et problem. Ulike tiltak er satt i verk for å bidra til bedre samordning, samarbeid og helhetlige løsninger for brukerne. Fortsatt oppleves imidlertid det oppsplittede tjenesteapparatet som et problem for personer med sammensatte behov. Sundsbø-utvalget uttalte for eksempel i KOU 1-98 at det er behov for endringer i oppgave- og ansvarsdelingen i det lokale samarbeidet mellom trygdeetat, sosialkontor og arbeidsmarkedsetat. Også mange av kommunene utvalget har mottatt synspunkter fra, peker på dette som et område hvor det er behov for endringer. Det vises til at dagens organisering skaper problemer på klient-, etats- og samfunnsnivå. For klientene kan sektoriseringen gi seg utslag i gråsoneproblemer, rundgang mellom etatene, mangelfullt koordinerte virkemidler og tidkrevende samhandling. Problemene kan synes størst for dem som mest trenger offentlig støtte for å komme ut av klientrollen. På etatsnivå kan sektoriseringen gi seg utslag i manglende helhetstenkning og oversikt, dobbeltarbeid og ulike incentiver til samarbeid mellom etatene som følge av ulike rammebetingelser og målsettinger. Samtidig er tverretatlig samarbeid ofte både konflikt- og ressurskrevende. På samfunnsnivå blir sektorproblemene synlig i den grad etatene ikke greier å hjelpe sine brukere til å komme ut av klientrollen.

Som det fremgår av tekstboks 9.6 er man i ferd å gjennomføre flere typer forsøk for å finne frem til samarbeidsformer som skal bedre tilbudet for personer med sammensatte behov.

Også tidligere er det gjennomført ulike forsøk med dette for øye. I perioden 1988-1992 gjennomførte man forsøksprosjekter i 13 kommuner med nye former for samordning og samarbeid mellom sosialetaten og arbeidsmarkedsetaten. Målet var å utvikle samarbeidsmodeller og prøve ut i hvilken grad ulike typer arbeidsmarkedstiltak kunne bringe deltakerne over fra passivt stønadsmottak til utdanning eller arbeid. Evalueringen (Pedersen, 1993) viser at det er mulig å bryte passivt stønadsmottak blant unge arbeidsledige dersom etatene samarbeider aktivt. Samlet sett hadde forsøkene positiv effekt på å få stønadsmottakerne over i en aktiv situasjon.

Det mest omfattende forsøket på begynnelsen av 1990-tallet var det såkalte Grimstad-forsøket. I motsetning til i de 13 samarbeidsforsøkene ble den formelle funksjonsfordelingene mellom forvaltningsnivåene endret i Grimstad-forsøket. Grimstad kommunes status som frikommune var nødvendig for å oppnå dispensasjoner fra en rekke lover som regulerte trygd, arbeidsmarkedstiltak, skole og økonomisk sosialhjelp. Forsøket, som innebar at virkemidlene innenfor arbeidsmarkedsetaten, sosialetaten og trygdeetaten overfor aldersgruppen 16 til 24 år ble samordnet, pågikk i perioden 1989-1993. Organisatorisk kom samordningen til uttrykk gjennom etablering av et nytt kommunalt politisk utvalg - frikommuneutvalget. Utvalget fikk myndighet til å administrere følgende statlige virkemidler:

• Stønad under arbeidsledighet

• Ytelser under attføring, arbeidsformidling og øvrige sysselsettingstiltak innrettet mot ungdom

• Ytelser til ugifte, skilte og separerte forsørgere.

I tillegg fikk utvalget delegert kommunens egen myndighet til å administrere tjenester etter sosialomsorgsloven og kommunens øvrige sysselsettings- og rehabiliteringstiltak for aldersgruppen. Det administrative arbeidet ble utført av et ungdomsservicekontor som foruten kommunalt ansatte også ble tilført personellressurser fra trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten.

De mest omfattende evalueringene av Grimstad-forsøket ble gjort av forsker Jan Tore Pedersen på oppdrag av Kommunal- og arbeidsdepartementet (Pedersen 1992, 1993 og 1996). Evalueringene fokuserte på klientene eller brukernes erfaringer under forsøksperioden. Evalueringene viste at tidkrevende, tverretatlig samarbeid overfor den ungdomsgruppen langt på veg ble overflødig ved at alle virkemidler ble samlet. Gråsoneproblemene mellom etatene ble i stor grad fjernet, og ulike etatskulturer var ikke lenger det samme hinder for å skape helhetlige tilbud. Trusselen mot den enkelte etats domene og autonomi medførte imidlertid at motstanden fra fagmyndighetene både før og underveis i forsøket var stor.

I følge evalueringene ga tiltaket en mer rasjonell drift med mindre dobbeltarbeid og reduserte utbetalings- og kontrollrutiner. Ungdommene ble dessuten raskere gitt et tilbud. De fleste unge som hadde mottatt offentlige stønader som hovedinntektskilde, kom over i en aktiv situasjon. Evalueringene viste at det er en sammenheng mellom organisasjonsstruktur på den ene siden og hjelpeapparatets muligheter til å realisere arbeidslinjen, bryte negative klientkarrierer og utvikle kostnadseffektive løsninger, på den andre siden. Samtidig ble det understreket at man også må utforme strategier for å møte potensielle ulemper ved et samordnet alternativ. Det gjelder bl.a. faren for maktmisbruk ved at klientene blir avhengige av ett kontor, og faren for utvikling av utilsiktede ulikheter mellom lokalsamfunn og problemer med nasjonal koordinering.

9.6.3 Drøfting i stortingsmeldinger

Arbeidsdelingen og samarbeidet mellom sosialetaten, arbeidsmarkedsetaten og trygdeetaten har vært drøftet i flere stortingsmeldinger. Felles for meldingene er at selv om man har ment at helhetstenkningen ikke har vært god nok, har man ikke sett det som hensiktsmessig å foreta større endringer i arbeidsdelingen mellom etatene eller i organiseringen av dem. Vurderingen har vært at for de fleste brukerne fungerer nåværende oppgavedeling og organisering best og mest effektivt, og at ulempene ved en samordnet modell totalt sett har vært større enn gevinstene. Eksempelvis mente regjeringen at det var uheldig at Grimstad-modellen innebar at det ble etablert to arbeidskontorer som forholdt seg til det samme arbeidsmarkedet. En annen erfaring man mente talte mot å gå videre med en samordnet modell var at enkelte grupper som ikke var omfattet av forsøket, fikk mindre oppmerksomhet i forsøksperioden enn tidligere. Videre viste man til at en samordnet modell, hvor kommunen overtar ansvaret for statlige arbeidsmarkedsmidler, er problematisk fordi arbeidsmarkedspolitikken er tett knyttet opp mot den nasjonale økonomiske politikken. Man har derfor ment at ønsket om å gi bedre hjelp til enkelte grupper eller enkeltpersoner med sammensatte problemer, ikke bør rokke ved gjeldende oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene.

Det er isteden lagt opp til at behovet for å gi bedre hjelp til personer med sammensatte behov skal løses gjennom utvikling av gode samarbeidsformer mellom etatene.

9.6.4 Drøfting av alternative organisasjonsformer

Synspunktene utvalget har mottatt fra kommunesektoren viser at til tross for de ulike samordningstiltak som er igangsatt, er det mye som tyder på at dagens oppgavefordeling på dette området ikke fungerer godt nok. De fleste innspillene utvalget har mottatt gir imidlertid få konkrete forslag til en alternativ oppgavefordeling.

Forslaget om å foreta en fullstendig overføring av ansvaret for dagens arbeidskontor og trygdekontor til kommunen anser utvalget som et lite realistisk alternativ. Det skyldes bl.a. at begge etatene ivaretar oppgaver hvor kravet til likhet, rettferdighet og standardisering er meget stort. I henhold til de retningslinjer for oppgavefordeling som utvalget har trukket opp i kapittel 5, tilsier det et statlig ansvar. Utvalget anser det heller ikke som et aktuelt alternativ å overføre hele det ansvaret som kommunene i dag har etter lov om sosiale tjenester, til staten. Utvalget legger vekt på at kommunene ut fra sin nærhet til klienten og kunnskap om lokale forhold, vil være best i stand til å ivareta prinsippet om individuell vurdering av hver enkelt klients behov for sosiale tjenester. Spørsmål blir dermed om ansvaret mellom staten og kommunene innenfor ansvarsområdene til dagens trygdekontor, arbeidskontor og sosialkontor, kan deles på en måte som er mer hensiktsmessig enn i dag og som i større grad legger til rette for at personer med sammensatte behov kan få et mer helhetlig tjenestetilbud.

Sundsbø-utvalget foreslo følgende fremtidig oppgave- og ansvarsplassering mellom staten og kommunene, på dette området:

• Alle standardiserte og lovbestemte trygder og kontantytelser legges til det statlige nivå – samlet i ett lokalt arbeids- og trygdekontor, som må være å finne i hver kommune og flere kontorer i de største kommunene.

• De statlige arbeids- og trygdekontoret bør (som nå) ha ansvaret for individrettede tiltak under sysselsettings- og trygdelovgivningen, herunder attføring.

• De kommunale sosialkontorene beholder sine nåværende oppgaver med unntak av ansvaret for støtten til livsopphold etter lov om sosiale tjenester som overføres til staten, jf. første strekpunkt.

Sundsbø-utvalget mente at å bygge ned barrierene mellom de tre etatene gjennom en samling av de økonomiske ytelsene ville legge et grunnlag for en forbedret tjeneste. Den alternative oppgavefordelingen ville også etter deres oppfatning, legge grunnlaget for en konsentrasjon om ikke-økonomiske tiltak ved de kommunale sosialkontorene.

Sundsbø-utvalget foreslo altså ikke at kommunene burde overta ansvaret for individrettede arbeidsmarkedstiltak slik mange kommuner har ønsket. Andre forslag som har vært fremme i debatten er at kommunene bør overta totalansvaret for spesielle grupper, jf. Grimstad-forsøket og det fremtidige forsøket med kommunalt ansvar for å gi aktive tilbud til langtidsledige sosialhjelpsmottakere .Nedenfor drøftes fordeler og ulemper ved de ulike forslagene til alternativ organisering.

Overføring av ansvaret for støtten til livsopphold etter lov om sosiale tjenester fra kommunene til staten

Økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven (økonomisk sosialhjelp eller sosial stønad) utgjør det nedre sikringsnettet i de økonomiske velferdsordningene og skal sikre at ingen står uten nødvendig middel til livsopphold. I dag er det kommunene som er ansvarlige for å tildele økonomisk sosialhjelp, og for å dekke utgiftene til slik hjelp. Hjelpen skal i følge loven, utmåles etter skjønn i det enkelte tilfelle, og det kan knyttes vilkår til tildelingen. Vilkåret må ha nær sammenheng med vedtak om stønad, og ikke urimelig avgrense handle- og valgfriheten til stønadsmottakeren.

Fra flere hold er det foreslått at staten bør overta ansvaret for økonomisk sosialhjelp. Sundsbø-utvalget pekte spesielt på to forhold som det mente tilsier at ansvaret bør overføres til staten. For det første viste man til at de kommunale sosialkontorene i stor grad gir kontantytelser til sosialklienter etter satser og arbeidsmetoder som langt på vei er standardiserte av statlige myndigheter. Kommunene opplever i følge Sundsbø-utvalget at de som følge av den statlige standardiseringen, i dag sitter med ansvar for tjenester og utgifter som de ikke har reell innflytelse over. For det andre mente man at ønsket om at borgere som har krav på trygd og økonomisk støtte fra det offentlige bare skal ha ett kontor å forholde seg til, tilsier at staten overtar ansvaret for økonomiske sosialhjelp. Slik oppgavefordelingen er i dag må brukerne forholde seg til flere offentlige kontorer. Sundsbø-utvalget anså det ikke som aktuelt at kommunene overtar ansvaret for de økonomiske ytelser til enkeltpersoner som i dag forvaltes av arbeidskontorene og trygdekontorene. Man viste i den forbindelse til at de offentlige utgiftene etter folketrygdloven er svært varierende mellom kommuner og områder i landet, og derfor vanskelig å fange opp i et standardisert overføringssystem fra staten til kommunene. Sundsbø-utvalget pekte samtidig på at en statliggjøring og standardisering av den økonomiske sosialhjelpen vil bryte med prinsippet om at kontantytelser alltid skal ses i sammenheng med individuelle vurderinger av den enkelte klients helhetlige situasjon, der også andre tiltak og tjenester inngår. Utvalget mente imidlertid at fordelene ved en statliggjøring totalt sett var større enn ulempene.

En samling av ansvaret for økonomiske ytelser hos staten vil, i tillegg til å gjøre forvaltningen mer oversiktlig for den enkelte bruker, redusere mulighetene for »svarteperspill» mellom forvaltningsnivåene. I følge kommunene opplever de i dag at trygdeetaten forsøker å holde personer utenom trygdeordningene for å begrense de statlige utgiftene. En statliggjøring av den økonomiske sosialhjelpen kan også bidra til en harmonisering av økonomiske ytelser til enkelte grupper, for eksempel den enkelte unge som mottaker av økonomisk sosialhjelp og som deltaker på arbeidsmarkedstiltak. En årsak til at ytelsene ikke er harmonisert i dag, er at det ligger forskjellige prinsipper og hensyn til grunn ved utmåling av økonomisk sosialhjelp og kursstøtte/avlønning på tiltak. En annen årsak er at ansvaret for ytelsene ligger på forskjellige forvaltningsnivåer, noe som har vist seg å vanskeliggjøre samordning.

Etter at Sundsbø-utvalget avsluttet sitt arbeid er St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga lagt frem .Der foreslås ytterligere tiltak for å redusere variasjoner i stønadsnivået mellom kommuner som ikke kan forklares med forskjeller i behov. I følge regjeringen er disse vilkårlige forskjellene i stønadsnivå fortsatt betydelige. Det varsles bl.a. i meldingen at det vil bli utarbeidet veiledende retningslinjer for stønadsnivået, slik sosialtjenesteloven gir hjemmel for. Tidligere har Sosial- og helsedepartementet lagt frem retningslinjer til kommunene med en nærmere presisering av hva som ligger i begrepet »livsopphold». Et flertall i sosialkomiteen slutter seg i Innst. S. nr. 222 (1999-2000) til forslaget om innføring av en statlig veiledende norm for sosialhjelp. Disse tiltakene kan ses som ytterligere standardisering fra statens side, noe som isolert sett styrker argumentet for å overføre ansvaret for stønadsordningen til staten. Som det fremgår av stortingsmeldingen, er imidlertid hensikten med nye statlige retningslinjer å redusere det som i meldingen kalles vilkårlige forskjeller i stønadsnivå. Forskjeller i utmåling som skyldes individuelle og ulike behov, skal fortsatt eksistere. Kommunene vil fortsatt være ansvarlig for å foreta individuelle vurderinger i hvert enkelt tilfelle av stønadsnivå og eventuell bruk av vilkår. Gitt både statlige normer og statlig behandling av klager på økonomisk sosialhjelp kan kommunene imidlertid oppleve at deres mulighet til å foreta reelle individuelle vurderinger ut fra lokale forhold er sterkt begrenset.

En statliggjøring av stønadsordningen bør også vurderes ut fra hensynet til rettssikkerhet. Normalt forutsetter man at staten i større grad en kommunesektoren er i stand til å ivareta et mål om likbehandling av enkeltindivider på tvers av kommunegrenser. Dersom man mener at dagens forskjeller i stønadsnivå rundt om i landet i stor grad skyldes vilkårlighet , som staten vil være best i stand til å redusere, kan en statlig oppgaveivaretakelse ses som en styrking av den enkelte mottakers rettssikkerhet. Dersom en statliggjøring innebærer en standardisering av stønadsnivået uavhengig av forskjeller i reelle livsomkostninger rundt om i landet, vil imidlertid ikke statlig oppgaveivaretakelse nødvendigvis gi større reell likhet og bedre rettssikkerhet.

Overføring av ansvaret for økonomisk sosialhjelp til staten vil, som Sundsbø-utvalget påpekte, gjøre det vanskeligere å se den økonomiske stønaden i sammenheng med andre tjenester og tiltak. Dette har vært sett på som et viktig prinsipp i sosialpolitikken. Sosialkontorene støter ofte på motivasjonsproblemer hos mottakerne av hjelp. En overføring av ansvaret for den økonomiske sosialhjelpen kan bidra til å svekke mulighetene for å knytte vilkår til den økonomiske stønaden fordi ansvaret for tiltak og kontantytelser etter lov om sosiale tjenester blir delt mellom to forvaltningsnivåer. Denne muligheten har vært ansett som viktig i forhold til at hjelpen, på sikt, skal bidra til å gjøre den enkelte mest mulig selvhjulpen.

Kommunalt ansvar for individuelle arbeidsmarkedstiltak

Innledningsvis ble det påpekt at en av de problematiske grenseflatene i dag er skjæringspunktet mellom kommunale tiltak etter sosialtjenesteloven som skal bedre en persons mestringsevner, og arbeidsmarkedsetatens kvalifiseringstiltak.

Dette problemfeltet er ett av områdene som synliggjør at etatene arbeider ut fra ulike rammevilkår og målsettinger. Hovedformålet for arbeidsmarkedspolitikken, som en integrert del av den generelle økonomiske politikken, er å legge til rette for et godt fungerende arbeidsmarked. Hovedmålet for sosialpolitikken er å fremme økonomisk og sosial trygghet, bedre levevilkårene for vanskeligstilte, bidra til økt likeverd og likestilling, forebygge sosiale problemer og bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre. De målkonfliktene som ligger mellom arbeidsmarkedspolitikken og sosialpolitikken, kan uansett forvaltningsorganisering, gjøre det vanskelig å gi helhetlige tjenestetilbud til personer med sammensatte problemer og behov.

Fra kommunesektorens side opplever man i dag at arbeidskontoret fraskriver seg ansvaret for å gi opplærings- og kvalifiseringstiltak til »tyngre» klienter. I tillegg til at kommunene kan mene at tiltak i regi av arbeidsmarkedsetaten vil gi det beste tilbudet til en klient, er det selvsagt også økonomisk gunstig sett fra kommunens side at en person deltar på et statlig finansiert tiltak isteden for et kommunalt finansiert tiltak. Arbeidsmarkedsetaten på sin side gir uttrykk for at kommunesektoren ikke har stor nok forståelse for at arbeidsmarkedsetaten i sin bruk av virkemidler må skjele hen til hva arbeidsgiverne og arbeidsmarkedet krever, og at det ikke kan være arbeidsmarkedsetatens oppgave å tilby opplærings- og kvalifiseringstiltak til personer som mangler grunnleggende mestringsevne både sosialt og i forhold til arbeidslivet. For arbeidsmarkedsetaten kan det selvsagt også ut fra hensynet til å vise gode resultater av sitt arbeid, isolert sett være lite ønskelig å ta inn »tunge» klienter på etatens tiltak som det kan være vanskelig å få formidlet.

I sin evaluering av Grimstad-forsøket pekte Pedersen på at den etat som har de sentrale virkemidlene, arbeidskontoret, har lite å vinne på å hjelpe sosialkontoret med å aktivisere deres klienter. Sosialkontoret har en klar interesse av å finne aktiviseringstilbud til sine klienter gjennom arbeidsmarkedsetatens virkemiddelapparat. I bytte for dette får imidlertid ikke arbeidskontoret så mye, men sitter igjen med problemklienter som kommer i konkurranse med andre og adskillig lettere brukere av arbeidskontorets tjenester.

På bakgrunn av at kommunene opplever at de ikke klarer å få til et godt nok samarbeid med arbeidsmarkedsetaten om personer med sammensatte behov, har mange av kommunene utvalget har mottatt synspunkter fra, gitt uttrykk for at de ønsker at kommunene skal overta ansvaret for individrettede arbeidsmarkedstiltak. Sett fra kommunesiden vil det gi bedre muligheter for å tilby helhetlige løsninger til personer med sammensatte behov. En samling av ansvaret for individuelle tiltak på kommunal hånd, bør også gi god anledning til å trekke andre kommunale sektorer, for eksempel helsesektoren, inn i arbeidet med å utforme individuelle tiltaksplaner.

Kommunene har imidlertid ikke problematisert at store grupper som går på arbeidsmarkedsetatens individuelle tiltak per i dag ikke har noen kontakt med den kommunale sosialetaten. For disse brukernes del, kan en overføring av ansvaret for individuelle arbeidsmarkedstiltak til kommunene medføre at de heretter må forholde seg til to etater isteden for en. Arbeidsmarkedsetaten vil fortsatt være ansvarlig for formidling og dagpengeutbetaling. Alternativet er å la kommunene bare overta ansvaret for arbeidsmarkedstiltak overfor enkelte utvalgte grupper. Dette kan imidlertid skape nye uklarheter om hvem som har ansvaret for hvilke personer.

Arbeids- og admininistrasjonsdepartementet har overfor utvalget gitt uttrykk for at departementet har sterke motforestillinger mot å la kommunene overta ansvaret for individuelle arbeidsmarkedstiltak. Departementet viser til at man i Norge har valgt å gi arbeidsmarkedsetaten et bredt ansvarsområde der formidling, kvalifisering, yrkesrettet attføring og ytelsesforvaltning inngår. Etter deres vurdering gir dette arbeidsmarkedsetaten en god mulighet til å drive en aktiv arbeidsmarkedspolitikk og samordning av virkemiddelapparatet overfor ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere. Det vises til at OECD snakker om de tre kjernefunksjonene i den offentlige arbeidsformidlingen: formidlingfunksjonen, tiltaksfunksjonen og dagpengefunksjonen, og at det er flere grunner til at det er nødvendig at den offentlige arbeidsmarkedsetaten har et integrert ansvar for disse tre kjernefunksjonene. For det første kan formidlingsfunksjonen bidra til at den offentlige arbeidsformidlingen retter hele sitt arbeid mot målet om å formidle til det ordinære arbeidsmarkedet og motvirke at for eksempel tiltaksdeltakelse blir et mål i seg selv. For det andre kan integreringen mellom formidlingsfunksjonen og dagpengefunksjonen bidra til å sikre at dagpengemottakerne er aktive på arbeidsmarkedet som reelle arbeidssøkere. For det tredje kan integreringen mellom tiltaksfunksjonen og formidlingsfunksjonen bidra til god tilpasning mellom arbeidsgivers behov for kvalifikasjoner og arbeidstakers kvalifikasjoner. Arbeidsmarkedsetaten har gjennom sin kontakt med arbeidsmarkedet god kjennskap til arbeidsmarkedets behov for kvalifikasjoner, samtidig som etaten har en god oversikt og innsikt i tiltaksapparatet. I tillegg til de tre kjernefunksjonene som det fokuseres på internasjonalt, har arbeidsmarkedsetaten attføringsfunksjonen som en fjerde kjernefunksjon. Hensikten med å integrere denne funksjonen med de tre andre, er å lette overgangen til det ordinære arbeidsmarkedet for yrkeshemmede. Ansvaret for yrkesrettet attføring ble i 1994 i sin helhet lagt til arbeidsmarkedsetaten. Yrkesrettet attføring skal være prøvet der det er mulig før det blir søkt om uførepensjon.

Også Orskaug-utvalget (NOU 1993:6 Aktiv arbeidsmarkedspolitikk) omtalte målkonfliktene som kan ligge mellom arbeidsmarkedspolitikken og andre politikkområdet. I innstillingen heter det bl.a.:

»Aktørene på den sysselsettingspolitiske arena kan ha noe forskjellige interesser med hensyn til bruken av arbeidsmarkedstiltak. Ut fra et arbeidsmarkedspolitisk synspunkt er det viktig at tiltakene ikke benyttes på en måte som er i strid med de nasjonale arbeidsmarkedspolitiske retningslinjer. .... Når arbeidsmarkedspolitikken fragmenteres på regioner og ulike forvaltningsnivåer, tapes innimellom det arbeidsmarkedspolitiske perspektivet. Arbeidsmarkedstiltakene står da i fare for å bli oppfattet som primært et utdannings-, nærings- eller trygdepolitisk virkemiddel. Den nasjonale styringen av arbeidsmarkedspolitikken bør ligge fast. Dette er nødvendig for å sikre at de nasjonale arbeidsmarkedspolitiske målsetninger ivaretas og tilknytningen til den øvrige nasjonale økonomiske politikk.»

En eventuell overføring av ansvaret for individuelle arbeidsmarkedstiltak til kommunene vil måtte få følger for styringen av den samlede arbeidsmarkedspolitikken. I dag er arbeidskontorene underlagt fylkesarbeidskontorene, som er ansvarlig for styring og oppfølging av arbeidsmarkedsetatens virksomhet i det enkelte fylke. Det innebærer bl.a. at fylkesarbeidskontoret skal sikre at arbeidskontor og spesialenheter tildeles administrative ressurser, ressurser til gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak, og at det stilles resultatkrav som følges opp gjennom rapportering. Samtidig skal fylkesarbeidskontorene utarbeide prognoser og gjennomføre analyser av arbeidsmarkedsutviklingen i fylkene. Fylkesarbeidskontorene på sin side er underlagt Arbeidsdirektoratets instruksjonsmyndighet.

En eventuell overføring av ansvaret for individuelle arbeidsmarkedstiltak til kommunene, vil innebære at den direkte styringslinjen fra Arbeidsdirektoratet til de lokale enhetene brytes på dette området. Det kan gjøre det vanskeligere raskt å tilpasse omfanget av arbeidsmarkedstiltak til lokale endringer i arbeidsmarkedssituasjonen. Det kan også gjøre det vanskeligere å se omfanget og utformingen av arbeidsmarkedstiltakene i fylket under ett slik man har mulighet for når hele virksomheten ligger innenfor en statlig etat. De problemene et brudd i den direkte styringslinjen skaper kan nok delvis imøtekommes gjennom statlig styring av kommunenes arbeid med individuelle arbeidsmarkedstiltak. Hensikten med å overføre ansvaret til kommunene må imidlertid være at kommunene får et reelt ansvar for oppgaven, og omfanget av den statlige styringen bør av den grunn begrenses.

For at effekten av arbeidsmarkedstiltak skal bli best mulig er det behov for at den instans som er ansvarlig for å utforme tiltakene har god kunnskap om arbeidsmarkedet herunder oppdatert informasjon om bedriftenes behov for kompetanse. Dagens spesialiserte organisering i en arbeidsmarkedsetat som har et bredt ansvarsområde burde gi gode muligheter til det. Spørsmålet er om kommunene vil kunne ivareta dette på en like god måte, og om kommunene vil være i stand til å samarbeide slik at man ser helheten innenfor det geografiske området som utgjør et sammenhengende arbeidsmarked. På den ene side burde kommunenes nærhet til innbyggere, bedrifter og organisasjoner gi god oversikt over arbeidsmarkedet i egen kommunene. På den andre siden er nok mulighetene for å bygge opp brede kompetansemiljøer i forhold til arbeidsmarkedsspørsmål betydelig mindre i hver enkelte kommune enn de er innenfor en samlet statlig etat. Det kan også stilles spørsmål ved om det er hensiktsmessig å legge opp til en oppgavefordeling som stiller store krav til interkommunalt samarbeid, dersom man skal se tiltakene som igangsettes innenfor et sammenhengende arbeidsmarked i sammenheng.

Samlet ansvar for enkelte grupper

Som påpekt innledningsvis får de som har behov for tjenester fra enten arbeidskontoret, trygdekontoret eller sosialkontoret, sine behov godt dekket gjennom dagens organisering. Problemene med dagens oppgavefordeling oppstår for de brukergrupper som har behov for tjenester fra to eller tre av etatene. Spørsmålet er om man kan organisere forvaltningen forskjellig for ulike brukergrupper, for eksempel ved at man opprettholder dagens oppgavefordeling for personer som bare har behov for tjenester fra en etat, mens man samler ansvaret hos en av etatene for personer som har sammensatte behov.

Modellen som ble prøvd ut gjennom forsøket i Grimstad innebar en slik form for organisering. I forsøksperioden samlet man ansvaret hos kommunen for virkemidlene innenfor arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og sosialetaten overfor aldersgruppen 16 til 24 år. For øvrige brukergrupper holdt man fast ved gjeldende oppgavefordeling. Som tidligere nevnt viste forsøket i Grimstad gode resultater. Ungdommene ble i forsøksperioden raskere gitt et tilbud, og de fleste unge som hadde mottatt offentlige stønader som hovedinntektskilde, kom over i en aktiv situasjon. Man valgte allikevel å avsluttet forsøket ved prosjektets utløp og gå tilbake til opprinnelig organisering.

Det er også en organisering i retning av en slik delt modell som vil bli prøvd ut i forsøkene med kommunalt ansvar for aktivisering av langtids sosialhjelpsmottakere. Forsøkskommunene skal få et helhetlig ansvar for å sikre alle former for aktiv hjelp til sosialhjelpsmottakere som trenger hjelp for å komme i arbeid. Den enkelte forsøkskommune skal forme ut sin egen modell i samråd med lokale arbeidskontor, og på grunnlag av lokale behov og forutsetninger.

For de brukerne som kommer inn under ansvarsområdet til den etaten som får et helhetlig ansvar, kan en slik organisering være hensiktsmessig. En modell med forskjellig organisering av tjenesteapparatet for ulike brukergrupper skaper imidlertid også visse problemer.

For det første kan det oppstå uklarhet både for brukerne og forvaltningen om hvilke personer som skal få sine behov dekket fra den enkelte etat og hvilke personer som skal få sine behov dekket fra den etaten som har fått et helhetlig ansvar for enkelte brukergrupper. Dersom man ikke opererer med entydige kategorier, som f.eks. aldersgrupper, kan det oppstå nye gråsoner i ansvarsforholdene. Det kan også oppfattes å være stigmatiserende at de »tyngste» brukerne skilles ut fra øvrige brukere.

Videre er det et problem med denne modellen at man får to offentlige kontor som arbeider i forhold til det samme arbeidsmarkedet. Det er uheldig både sett fra det offentlige side og fra arbeidsgivernes og arbeidstakernes side. Modellen kan også innebære at en og samme trygdeordning blir forvaltet av to offentlige etater. Det kan gi større ulikheter i praktiseringen av gjeldende retningslinjer for ordningen, noe som er uheldig sett fra et rettssikkerhetsmessig synspunkt.

Servicekontorstrategien

For å forbedre tjenestetilbudet overfor brukerne av statlig og kommunal forvaltning og hindre at forvaltningen fremstår som fragmentert og uoversiktlig har regjering og storting ønsket å satse på etablering av offentlige servicekontorer, jf. tekstboks 9.6. Et offentlig servicekontor er et bemannet kontaktpunkt der brukerne har tilgang til tjenester fra flere offentlige etater, både kommunale og statlige. Kontorene skal så langt som mulig erstatte etatenes nåværende førstelinjetjeneste, og utføre regelbasert saksbehandling, i tillegg til å kunne gi generell og noe individuell informasjon.

Aktiv og forpliktende deltakelse fra arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og sosialtjenesten i den videre utviklingen av offentlige servicekontorer kan være en måte å redusere dagens samordningsproblemer overfor personer med sammensatte behov uten å foreta endringer i oppgavefordelingen mellom de tre etatene.

Regjeringen Brundtland tok initiativ til forsøk med offentlige servicekontorer i 1992. Evalueringen av forsøkene viste at brukerne og tilsatte i førstelinjen var positive, men at det var vanskelig å påvise effektiviseringsgevinster. Arbeids- og administrasjonsdepartementet nedsatte i 1999 en arbeidsgruppe som skulle utarbeide en faglig og organisatorisk plattform for offentlige servicekontorer. Det skulle legges særlig vekt på å foreslå løsninger på de forvaltningsjuridiske problemene som følger med etableringen av slike kontorer. Arbeidsgruppen, som avsluttet sitt arbeid i april 2000, anbefaler at en organisasjonsløsning kalt vertsetatsløsning bør ligge til grunn for fremtidige offentlige servicekontorer. Med vertsetatsløsning mener gruppen at det offentlige servicekontoret er basert på at kommunen eller en av de statlige etatene som deltar i kontoret, fungerer som »vert» eller »eier» av kontoret. Etter gruppens vurdering er det bare denne løsningen som gir grunnlag for å oppfylle de målene som er satt for kontorene, og som er tilstrekkelig fleksibel til at den kan være plattform for etablering av slike offentlige servicekontorer både med kommuner og stat som vertsetat, og ut fra forskjellig utgangspunkt når det gjelder statlig deltakelse.

Vertsetatsløsningen forutsetter adgang til delegasjon av oppgaver og kompetanse på tvers av etatsgrenser og forvaltningsnivåer. Den felles førstelinjen i de offentlige servicekontorene som arbeidsgruppen foreslår opprettet skal være bemannet av generalister, som er gitt myndighet og har kompetanse til å gi informasjon og behandle saker for flere etater. Løsningen reiser spørsmål vedrørende taushetsplikt, personvern, offentlighet og behandling av klager i forvaltningen. Et flertall i arbeidsgruppen mener det ikke er forvaltningsrettslige hindre for å etablere slik offentlige servicekontorer som arbeidsgruppen anbefaler. Gruppen foreslår at det blir vedtatt en egen lov om offentlige servicekontorer som gir hjemmel for den nødvendige delegasjon på tvers av forvaltningsnivåene. Arbeidsgruppen går inn for at det blir opprettet en oppfølgingsgruppe forankret på departementsnivå for å arbeide med gjennomføringen av de ulike tiltakene. Etter gruppens vurdering er det særlig viktig å legge til rette for den statlige deltakelsen i de offentlige servicekontorene for å klargjøre det statlige tilbudet til interesserte kommuner.

9.7 Helse- og sosialsektoren

9.7.1 Innledning

Hovedtrekkene i dagens ansvarsdeling på helseområdet er at kommunen har ansvar for pleie, omsorg og allmenne helsetjenester, fylkeskommunen har ansvar for å yte spesialisert helsetjenester, mens fylkeslegen skal føre tilsyn og kontroll med og gi råd til kommunene og fylkeskommunen.

På sosialområdet har kommunen ansvaret for de generelle oppgavene som forebyggende virksomhet, de sosiale tjenestene, økonomisk stønad, særlige tiltak overfor rusmiddelmisbrukere og boliger med heldøgnsomsorgstiltak. Fylkeskommunen er ansvarlig for etablering og drift av institusjoner med tilknyttede spesialisttjenester for omsorg for og behandling av rusmiddelmisbrukere. Fylkesmannen skal føre tilsyn og kontroll med og gi råd til kommunene og fylkeskommunene, og fylkesnemnda for sosiale saker skal avgjøre saker om tiltak for rusmiddelmisbrukere som innebærer tilbakehold i institusjon uten eget samtykke og tilbakehold av gravide rusmiddelmisbrukere.

Mange av de generelle problemstillingene knyttet til oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene er like for helse- og sosialområdet. Videre er noen av problemstillingene knyttet til manglende samordning av lovverket mellom de to områdene. Utvalget har derfor valgt å behandle de samlet. Følgende problemstillinger vil bli drøftet:

• Forholdet mellom 1. og 2. linjetjenesten på helse- og sosialområdet generelt

• Forholdet mellom fylkeslegen og kommunesektoren på helseområdet

• Forholdet mellom fylkesmannen og kommunesektoren på sosialområdet

• Forholdet mellom fylkesmannen og fylkeslegen på helse- og sosialområdet

• Enkeltområder på helse- og sosialområdet

Utvalget finner grunn til å påpeke at utover evalueringen av fylkeskommunale helsetjenester i kapittel 8, har utvalget ikke undergitt organiseringen av spesialisthelsetjenesten en egen sektorgjennomgang. Årsaken til det er at det i utvalgets opprinnelige mandat var forutsatt at utvalgets drøfting skulle bygge på Stortingets behandling av St.meld. nr. 24 (1996-97) Tilgjengelighet og faglighet, når det gjelder eierskap og organisering av sykehusene. Innenfor den tid utvalget har hatt til rådighet etter at mandatet ble endret, har ikke utvalget sett seg i stand til å foreta en tilsvarende vurdering av spesialisthelsetjenesten som det er gjort for andre områder innenfor helse- og sosialsektoren. Man vil imidlertid komme tilbake til spørsmålet om hovedvalg for oppgave- og ansvarsfordelingen i spesialisthelsetjenesten i kapittel 11 når de ulike løsningsmodellene for det regionale nivå drøftes.

9.7.2 Forholdet mellom 1. og 2. linjetjenesten på helse- og sosialområdet generelt

Oppsplitting av tjenestekjeder i 1. og 2. linje slik man har innenfor helse- og sosialområdet, krever et godt samarbeid mellom kommunene og fylkeskommunen, dersom brukerne skal tilbys et helhetlig og sammenhengende tilbud, og de offentlige ressursene skal utnyttes på en mest mulig effektiv måte.

Erfaring viser imidlertid at det innenfor helse- og sosialsektoren har vært vanskelig å sikre en god nok samordning på tvers av forvaltningsnivåene. Dette kan ha flere årsaker. Det kan skyldes faglig uenighet om hva som vil være det beste for klienten/brukeren eller mangel på samordning og kommunikasjon mellom forvaltningsnivåene. Sistnevnte beskrives som et problem i NOU 1997:2 Pasienten først.

Manglende samordning og kommunikasjon mellom 1. og 2. linjetjenesten kan imidlertid også være et resultat av at dagens system gir kommunene og fylkeskommunene incitamenter til å forsøke å få plassert utgifter og ansvar hos det andre forvaltningsnivået. Det kan oppstå et »svarteperspill» mellom forvaltningsnivåene hvor resultatet blir et dårligere tilbud til brukerne og lavere effektivitet i oppgaveløsningen.

Muligheten for å skyve utgifter og ansvar over på det andre forvaltningsnivået, forsterkes av at det ikke er mulig å trekke et entydig skille mellom hva som er 1. linjetjeneste og hva som er 2. linjetjeneste. Skillet er heller ikke statisk. Det skjer fortløpende en utvikling, teknologisk og på andre måter, som medfører endringer i hvilke tjenester som anses som et fylkeskommunalt ansvar, og hvilke tjenester som anses som et kommunalt ansvar. Oppgaver som tidligere ble utført på sykehusene, overføres til primærhelsetjenesten, og brukere som før hadde tilbud i fylkeskommunale langtidsinstitusjoner skal nå få et tilbud fra kommunene. Det øker kravet til overføring av informasjon og kompetanse til 1. linjen. Dersom kommunene og fylkeskommunen har ulike oppfatninger om hvor den enes ansvar begynner og hvor den andres ansvar slutter, kan følgene for brukerne være at de faller mellom to stoler hvor ingen av forvaltningsnivåene tar ansvar.

Staten kan gjennom lover, forskrifter og rundskriv bidra til å tydeliggjøre ansvarsdelingen mellom kommunene og fylkeskommunen. Erfaring viser imidlertid at det alene ikke vil kunne sikre at brukerne får et helhetlig tilbud. Det konkrete samarbeidet vil måtte variere avhengig av individuelle behov og lokale forutsetninger. Kommunene og fylkeskommunen må selv ta hovedansvaret for å finne frem til samhandlingsmønstre som sikrer at man får sammenhengende tjenestekjeder på tvers av forvaltningsnivåene.

En annet problem som kan oppstå når man deler tjenestene inn i 1. og 2. linje er at det kan bli vanskeligere å sikre at ressursene prioriteres riktig mellom leddene i tjenestekjeden. Verken kommunene eller fylkeskommunen har ansvaret for å ivareta helheten, og det ene forvaltningsnivået vil nødig gi fra seg ressurser for å styrke det andre. Problemer som følge av manglende kapasitet på det ene forvaltningsnivået, vil imidlertid raskt kunne forplante seg og skape problemer også på det andre forvaltningsnivået. Samlet sett kan man derfor også innenfor en gitt ressursramme vært tjent med å flytte ressurser mellom 1. og 2. linjetjenesten. Dagens struktur gir imidlertid liten fleksibilitet i forhold til det.

Sett fra brukernes synsvinkel kan inndelingen i 1. og 2. linje være uheldig fordi det kan oppleves å skape et mer uoversiktlig tjenestetilbud. Det kan fremstå som uklart hvilket forvaltningsnivå som har ansvar for hva.

Problemene knyttet til manglende samordning og samarbeid mellom 1. og 2. linjetjenesten på helse- og sosialområdet er behandlet i en rekke stortingsmeldinger som Sosial- og helsedepartementet har lagt frem de senere årene, jf. boks 9.7. Felles for meldingene er at de påpeker at hjelpeapparatet står overfor størst utfordringer når det gjelder å gi personer med sammensatte hjelpebehov sammenhengende og godt koordinerte tjenester. Det slås fast at differensiering av tjenester og arbeidsdeling er nødvendig som følge av at kravene til faglig ekspertise og økonomisk bæreevne er forskjellig for de ulike oppgavene. Men arbeidsdelingen forutsetter særskilte tiltak for å sikre kontinuitet og sammenheng i tilbudene. I meldingene omtales og foreslås ulike tiltak for å redusere problemet med manglende koordinering og samarbeid mellom de ulike leddene i hjelpeapparatet.

Også utformingen av de nye helselovene tar sikte på å redusere problemet med manglende samordning mellom 1. og 2. linjetjenesten. I spesialisthelsetjenesteloven er for eksempel departementet gitt hjemmel til ved forskrift eller i det enkelte tilfelle å bestemme hva som er spesialisthelsetjeneste. Denne hjemlen vil kunne nyttes for å avklare gråsoner når det gjelder hvilke tjenester som omfattes av lov om spesialisthelsetjenesten. Videre pålegger spesialisthelsetjenesteloven helsepersonell ansatt i offentlige helseinstitusjoner, eller som mottar tilskudd fra fylkeskommunen, en veiledningsplikt i forhold til kommunehelsetjenesten. Gjeldende sykehuslov og lov om psykisk helsevern har ikke tilsvarende bestemmelser om veiledningsplikt. Den nye veiledningsplikten vil gjelde både i forhold til enkeltpasienter som kommunen har eller overtar ansvaret for, og i forhold til kommunehelsetjenestens generelle lovpålagte oppgaver.

Lov om spesialisthelsetjenester inneholder også en plikt for fylkeskommunen til å utarbeide en individuell plan for pasienter med behov for langvarige og koordinerte tilbud. Fylkeskommunen skal samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for pasientene. Departementet foreslo i Ot.prp. nr. 10 (1998-99) Om lov om spesialisthelsetjeneste med merogså en endring i lov om kommunehelsetjenesten der kommunehelsetjenesten pålegges plikt til å utarbeide individuelle planer for pasienter med behov for langvarige og koordinerte tjenester. Man kunne tenke seg at en instans, for eksempel kommunehelsetjenesten, skulle ha ansvar for å utarbeide en samlet og koordinert plan. En instans kan imidlertid ikke planlegge innholdet i tjenestetilbudet for den andre, eller binde opp deres ressursbruk. Departementet valgte på den bakgrunn å foreslå at planene skal utarbeides av hver tjeneste. Hvert av forvaltningsnivåene pålegges imidlertid en plikt til å samarbeide med andre tjenesteytere, slik at tilbudet til pasientene planlegges og koordineres med helhetlig tenkning som målsetting. Det vises i odelstingsproposisjonen videre til at flere av de pasientgrupper som har behov for langvarige og koordinerte helsetjenester, også vil ha behov for sosiale tjenester. Departementet vurderte derfor å foreslå en tilsvarende plikt innført i lov om sosiale tjenester, men kom til at ordningen i første omgang bør begrenses til å gjelde helsetjenester. I henhold til sosialtjenesteloven har imidlertid sosialtjenesten, dersom det blir påvist mangler ved de tjenester som andre deler av forvaltningen skal yte, allerede et ansvar for om nødvendig å ta saken opp med rette vedkommende. Er det uklarhet eller uenighet om hvor ansvaret ligger, skal sosialtjenesten søke å klargjøre forholdet.

Selv om forskjellige tiltak er iverksatt for å redusere problemet med manglende koordinering og samarbeid mellom 1. og 2. linjetjenesten, viser innspillene utvalget har mottatt fra det offentlige selv og fra brukerorganisasjoner at det fortsatt er behov for å arbeide for å redusere problemene. Fortsatt synes problemene å være størst for pasienter med sammensatte og langvarige helseproblemer (somatiske og/eller psykiske), eventuelt også med behov for sosial bistand. Andre grupper som er spesielt trukket frem er psykisk utviklingshemmede, eldre som har behov for enkelte spesialiserte tjenester og brukere innenfor psykiatrisk helsevern som får et bo- og behandlingstilbud fra primærkommunene, men hvor det kan være nødvendig med tjenester fra spesialisttjenesten.

Hovedstadsutvalget (NOU 1997:12 Grenser til besvær) fikk, i samarbeid med SINTEF-NIS, utarbeidet rapporter som bl.a. skulle belyse i hvilken grad Oslo kommune høster fordeler av å ha ansvaret for både kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Hovedstadsutvalgets oppsummering var at erfaringene med vertikal integrasjon i Oslo ikke ga et entydig bilde. Innen psykiatrien, barnevernet og rusmiddelomsorgen ble det registrert positive effekter som kunne henføres til denne organiseringen. Når det gjaldt det somatiske helsetjenestetilbudet ble ikke de foreliggende mulighetene utnyttet. Utvalgets konklusjon var at vertikal integrasjon i seg selv ikke må betraktes som noen garanti for optimal samordning. Å endre dagens organisering vil altså ikke automatisk fjerne de problemene man har med å se helheten i tilbudet, men må følges av riktig og tilstrekkelig virkemiddelbruk for å sikre samordning.

Overfor utvalget er det også fra enkelte hold gitt uttrykk for at man er bekymret for at nye gråsoner kan oppstå innenfor spesialisthelsetjenesten når den regionaliseres i fem helseregioner. Man ser for seg at man kan komme i en situasjon hvor fylkeskommunene seg i mellom ikke klarer å enes om funksjonsfordelingen mellom institusjonene i regionen eller ressursdisponeringen for øvrig, og at dette vil skape nye problemer for pasientene. Problemstillinger knyttet til organiseringen av spesialisthelsetjenesten drøftes ikke nærmere her, men behandles i forbindelse med drøftingen av løsningsmodeller i kapittel 11.

9.7.3 Forholdet fylkeslegen og kommunesektoren på helseområdet

Hovedinntrykket fra de innspillene utvalget har fått om forholdet mellom kommunesektoren og fylkeslegen er at ansvars- og oppgavefordelingen fungerer godt ut fra de rammebetingelser som er gitt fra sentralt hold. Kommunene og fylkeskommunene opplever fylkeslegen primært som et tilsynsorgan, men også som et myndighetsorgan hvor de kan få råd og veiledning. Dette innebærer ikke at kommunene og fylkeskommunene er fornøyd med det rammeverket som er lagt for statens, herunder fylkeslegens, samhandling med kommunesektoren på helseområdet. Både kommuner og fylkeskommuner gir sterke signaler om at statlige handlingsplaner, lover, forskrifter og annet regelverk begrenser handlingsmulighetene og binder administrative ressurser i uønsket grad. Det gis videre uttrykk for at den sterke statlige styringen bidrar til å skape uklarhet om hvilket forvaltningsnivå som har det reelle ansvaret for tjenesteproduksjonen.

Innenfor den kommunale helse- og sosialtjeneste har man i løpet av de senere årene fått handlingsplan for eldreomsorgen, opptrappingsplan for psykisk helse, handlingsplan for helse- og sosialpersonell, handlingsplan for sosialtjenestens 1. linje og fastlegeordningen. På mange av disse områdene er det stilt krav om kommunale handlingsplaner, bl.a. som grunnlag for å utløse øremerkede tilskudd. Det er også stilt betydelig rapporteringskrav. I tillegg til de særskilte utpekte satsingsområdene er kommunene bedt om å utarbeide plan for rehabilitering, plan for avtaleløse fysioterapeuter, plan for primærlegetilbudet, sektorovergripende plan for funksjonshemmede, rusmiddelpolitisk plan, smittevernplan og plan for skolehelsetjenesten.

Kommunesektoren uttrykker forståelse for statens behov for planlegging og rapportering, men stiller spørsmål ved hvorvidt all informasjonen faktisk blir benyttet, og om detaljeringsnivå og hyppighet på planleggingen og rapporteringen er hensiktsmessig. Det uttrykkes bekymring for at planleggingen som gjøres på særskilte satsingsområder lett kan bli fragmentert i forhold til kommunenes ordinære planarbeid. Sosial- og helsedepartementet har også sett behovet for i større grad å samordne planleggingen i helse- og sosialtjenesten med øvrig kommunal planlegging. Det er utarbeidet et rundskriv fra departementet (I-30/99) om hvordan dette kan gjøres.

Utover at de statlige handlingsplanene begrenser den lokale handlefriheten, er det både fra fylkeslegenes og kommunesektorens side gitt uttrykk for at handlingsplanene kan bidra til å skape uklare ansvarsforhold mellom fylkeslegen og fylkeskommunen/kommunene. Bakgrunnen for det er at fylkeslegen som ledd i oppfølgingen av handlingsplanene er tildelt ressurser som skal bidra til at kommunene og fylkeskommunen utvikler tjenester som forutsatt. Etter manges mening kan disse stillingsressursene hos fylkeslegen bidra til å utydeliggjøre kommunenes og fylkeskommunens eget ansvar for å utvikle de tjenester de er ansvarlig for i henhold til lov- og regelverk. Også i forhold til fylkeslegens rolle som kontroll- og tilsynsinstans kan ansvaret fylkeslegen er tillagt i oppfølgingen av statlige handlingsplaner, oppleves problematisk.

Kommunesektoren stiller seg også kritisk til omfanget av statlig kontroll og tilsyn med kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. På bakgrunn av at både kommunene og fylkeskommunene i henhold til lov om statlig tilsyn med helsetjenestene er forpliktet til å etablere internkontrollsystemer for egen virksomhet og sørge for at virksomhet og tjenester planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med allment aksepterte faglige normer og krav fastsatt i medhold av lov eller forskrift, stilles det spørsmål ved om omfanget av fylkeslegenes kontroll- og tilsynsarbeid innebærer rett bruk av knappe offentlige ressurser. Kommunesektoren problematiserer også at dagens klageordninger og eventuelle pålegg etter tilsynsbesøk innebærer at fylkeslegen/Statens helsetilsyn kan fatte vedtak som medfører kommunale eller fylkeskommunale utgifter. Etter deres vurdering innebærer det et brudd på prinsippet om at den instans som er ansvarlig for å utløse en tjeneste også skal ha det økonomiske ansvaret. Fra noen av fylkeslegene er det gitt uttrykk for at omfanget av klagesaker som behandles av fylkeslegene bør kunne reduseres. Deres vurdering er at fylkeslegen i utgangspunktet bare bør ha til behandling klager som har betydning for formelle sider ved ytelsen av helsetjenester, for eksempel saker angående autorisasjon av helsepersonell. Andre saker vedrørende ytelse av helsetjenester mener man at i alle fall må sikres en behandling på tjenestenivå før de blir oversendt til behandling hos fylkeslegen.

Siden både spørsmålet om statlig tilsyn og klagebehandling reiser problemstillinger som er sektorovergripende, har utvalget valgt å foreta en samlet drøfting av disse i kapittel 7. Dersom utvalget skulle ha kommet med konkrete forslag til endringer i tilsyns- og klageordninger innenfor enkeltsektorer, hadde det krevd mer tid og ressurser enn det utvalget har hatt til rådighet.

Når det gjelder råd- og veiledningsfunksjonen til fylkeslegen har utvalget mottatt innspill på at den bør avgrenses til veiledning i forhold til lov- og regelverk. Ansvaret for veiledning av mer faglig karakter mener man bør tilligge kommunene og fylkeskommunene. Det vises i den forbindelse bl.a. til at fylkeslegen som ikke er direkte involvert i produksjonen av helsetjenester, har problemer med å holde seg faglig oppdatert i forhold til den raske medisinsk-teknologiske utviklingen.

Både kommunesektoren og fylkeslegene gir uttrykk for at det i svært liten utstrekning kan sies å foregå dobbeltarbeid mellom fylkeslegen og fylkeskommunen/kommunene. På noen områder mener man imidlertid at fylkeslegen har fått tildelt ansvar for utøvende oppgaver som også er tillagt kommunene og fylkeskommunene. Dette gjelder hovedsakelig forebyggende og helsefremmende arbeid. Fylkeskommunene viser til at dette er blitt ytterligere aktualisert gjennom den nye loven om spesialisthelsetjenester som gir forebyggende oppgaver til annenlinjetjenesten. De fylkeskommunene som har uttalt seg om dette, mener at forebyggende og helsefremmende arbeid bør deles mellom kommunene (som har hovedrollen) og fylkeskommunene (som kan ha oppgaven som koordinator, kompetansebase og veileder for kommunene), og at fylkeslegen heller ikke på dette området bør være et utøvende organ. Sosial- og helsedepartementet deler ikke fylkeskommunenes vurdering av dagens oppgavefordeling. I innspill fra departementet til utvalget, gis det uttrykk for at man ikke kan se at fylkeslegen har ansvar for utøvende oppgaver innen helsefremmende og forebyggende arbeid som i lov er pålagt kommuner og/eller fylkeskommuner.

Et annet område hvor det er gitt uttrykk for at det bør gjøres endring i oppgave- og ansvarsfordelingen mellom fylkeslegene og kommunene gjelder innstilling av søkere til legestillinger i kommunehelsetjenesten. I henhold til forskrift av 27. november 1987 fra Sosialdepartementet om ansettelse av og inngåelse av avtale om driftstilskudd med lege i kommunehelsetjenesten har fylkeslegene innstillingsmyndighet. Det argumenteres for at denne forskriften er lite hensiktsmessig og at kommunene selv må kunne ha innstillingsmyndighet i disse sakene.

9.7.4 Forholdet fylkesmann og kommunesektor på sosialområdet

Statskonsult har på oppdrag av utvalget gjennomført et prosjekt om samhandling og virkemiddelbruk i forholdet regional statsforvaltning og kommunesektoren (Rapport 1999:21).

I rapporten heter det at til tross for at fylkesmannen på sosialsektoren bruker store ressurser på klagesaker og tilsyn, så er det stor samstemmighet mellom fylkesmannen og kommunene med hensyn til vurdering av fylkesmannens rolle på sosialområdet. Alle mener fylkesmannen først og fremst fremstår som veileder overfor kommunene, og at denne rollen er blitt tydeligere de siste årene. Tendensen i samhandlingen oppleves å være at det legges mindre vekt på kontroll og myndighetsutøvelse og mer vekt på veiledning.

Hovedinntrykket ut fra Statskonsults rapport og de synspunkter utvalget har mottatt om forholdet mellom fylkesmannens sosial- og familieavdeling og kommunesektoren, er at ansvars- og oppgavefordelingen fungerer godt innenfor de rammebetingelser som er gitt fra sentralt hold. Som for helseområdet innebærer imidlertid ikke det at kommunene og fylkeskommunene er fornøyd med det rammeverket som er lagt for statens, herunder fylkesmannens samhandling med og styring av kommunesektoren. Som for helsesektoren gir kommuner og fylkeskommuner sterke signaler om at statlige handlingsplaner, lover, forskrifter og annet regelverk begrenser handlingsmulighetene og binder administrative ressurser i uønsket grad.

Også innenfor sosialområdet problematiseres det at staten gjennom behandling av klagesaker og gjennomføring av tilsyn kan fatte vedtak som innebærer kommunale eller fylkeskommunale utgifter. Denne problemstillingen er som nevnt behandlet i kapittel 7.

9.7.5 Forholdet fylkeslege og fylkesmann på sosialområdet

Fylkeslegen har flere berøringsflater med fylkesmannen innenfor Sosial- og helsedepartementets fagfelt. Det henger bl.a. sammen med at pleie- og omsorgstjenestene reguleres av to lovverk, kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven, som henholdsvis fylkeslegen og fylkesmannen er ansvarlig for å føre tilsyn og behandle klager etter. Videre følger det av fylkesmannens ansvar for å samordne den statlige virksomheten i fylket, og fylkeslegens ansvar for å gi råd, innenfor fylkeslegens ansvarsområdet til fylkesmannen og fylkets øvrige statlige myndigheter.

Mer konkret forutsatte Sosial- og helsedepartementet i tildelingsbrevet til Statens helsetilsyn for 1999 (datert 29. januar 1999) at det er et samarbeid mellom fylkesmannen og fylkeslegen på følgende områder:

• oppfølging av handlingsplan for eldreomsorgen

• oppfølging av opptrappingsplanen for psykisk helse

• oppfølging av handlingsplan for helse- og sosialpersonell

• styrings- og informasjonssystemet for helse- og sosialtjenesten i kommunene

• aksjonsprogrammet for barn og helse

• koordinering av tilsynsarbeidet herunder samarbeid om den praktiske gjennomføringen av tilsynsbesøk på alders- og sykehjem

• KOSTRA

• oppfølging av nasjonal handlingsplan for miljø og helse.

Departementet viste spesielt til at det i forbindelse med handlingsplanen for eldreomsorgen er etablert et samarbeid mellom de to instansene, der fylkesmannen fra og med 1999 har et overordnet teknisk ansvar for tilskuddsforvaltningen, mens fylkeslegen og fylkesmannen har et sidestilt ansvar i forhold til den faglige veiledningen av kommunene. Etter departementets vurdering vil samarbeidsmodellen også kunne anvendes i forhold til andre store satsinger, som handlingsplanen for helse- og sosialpersonell og opptrappingsplan for psykisk helse.

Utvalget har fått inn synspunkter på forholdet mellom fylkesmannen og fylkeslegen fra kommunesektoren og fra regional og sentral stat.

Hovedinntrykket er at samarbeidet mellom fylkeslegene og fylkesmennene fungerer godt, og at det er få gråsoner i oppgave- og ansvarsdelingen mellom de to organene.

Fra flere hold problematiseres det imidlertid at pleie- og omsorgstjenesten reguleres av to lovverk, og at det er to forskjellige statlige instanser som har ansvaret for å føre tilsyn og behandle klager. Dette kan skape problemer når det gjelder ivaretakelse av helhet og fleksibilitet i tjenestene. I de fleste kommuner er for eksempel hjemmesykepleie og hjemmehjelp organisasjonsmessig integrert, mens tjenestene er regulert i henholdsvis kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven. I en del kommuner er det fortsatt enkelte kombinerte alders- og sykehjem, der aldershjemsavdelingene er regulert i sosialtjenesteloven og sykehjemsavdelingene i kommunehelsetjenesteloven, selv om beboerne tilnærmet er like pleie- og omsorgstrengende i de to avdelingene. Fra både kommunene og fylkeskommunene blir det gitt uttrykk for at det hadde vært ønskelig med en bedre samordning fra statlig side på dette området, og at en organisatorisk endring innenfor regional stat bør vurderes. Kommunesektoren viser til at dagens system er fragmentert og vanskelig for brukerne å få oversikt over. Eksempelvis behandler fylkesmannen klager på hjemmehjelp, mens fylkeslegen behandler klager på hjemmesykepleie. En hjelpetrengende får ofte tilbud om så vel hjemmehjelp som hjemmesykepleie. I en eventuell klagesak som omfatter begge tjenestene må vedkommende forholde seg til to ulike statlige representanter. Også fylkesmennene påpeker at dagens organisering når det gjelder tilsyn og klagebehandling i pleie- og omsorgssektoren er lite brukervennlig. Fylkesmennene viser videre til at fylkesmennenes og fylkeslegenes tilsyn til dels skjer etter ulik metodikk, og uttrykker forståelse for kommunenes krav om samordnet og enhetlig behandling. Fylkeslegene gir også uttrykk for at det kan være ønskelig med en bedre samordning av fylkeslegenes og fylkesmennenes arbeid innenfor pleie- og omsorgssektoren.

Innenfor flere av de særskilte satsingsområdene til Sosial- og helsedepartementet de siste årene er både fylkesmennene og fylkeslegene tillagt ansvar for å ivareta den regionale gjennomføringen, jf. tildelingsbrev til Statens helsetilsyn. Den regionale gjennomføringen innebærer derfor ofte at det er behov for å avklare spørsmål vedrørende samarbeid og oppgavefordeling. Selv om man finner frem til egnede løsninger regionalt gis det uttrykk for at det hadde vært ønskelig at departementet var tydeligere på hvordan ansvarsfordelingen mellom de to statsetatene er tenkt å være. Uklarheten fra sentralt hold kan også gjøre det vanskeligere for fylkeskommunene og kommunene å få oversikt over hvilket organ som har ansvaret.

Fylkeslegene og fylkesmennene har altså ansvaret for relativt mange tilstøtende oppgaver, og både fylkeslegene og fylkesmennene ser behov for å sikre en bedre samordning av de to etatene. I St.meld. nr. 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk og St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane gikk man av hensyn til å få en best mulig samordning av statlige styringsoppgaver overfor kommunene inn for at disse enhetene som hovedprinsipp organisatorisk knyttes til fylkesmannen. Fylkeslegene har imidlertid overfor utvalget gitt uttrykk for at de ikke ser det som ønskelig at hensynet til bedre samordning ivaretas gjennom å foreta organisatoriske endringer. De frykter at en slik organisatorisk endring vil kunne gå på bekostning av den faglige kvaliteten på deres arbeid. Etter deres vurdering bør derfor samordningen sikres gjennom samarbeid. Fylkesmennene har derimot gitt uttrykk for at det vil være en fordel for både kommunene og innbyggerne, bl.a. på det rettssikkerhetsmessige området, om hovedprinsippet som er trukket opp i de to nevnte stortingsmeldingene blir fulgt for organiseringen av helsesektoren.

9.7.6 Enkeltområdet på helse- og sosialsektoren

9.7.6.1 Hjelpemiddelformidling

Kommunene har som en del av basisansvaret for medisinsk habilitering og rehabilitering, ansvaret for formidling av hjelpemidler. Hjelpemiddel i forbindelse med varige behov skal skaffes gjennom de statlige hjelpemiddelsentralene og finansieres av folketrygden. Kommunene har ansvaret for hjelpemidler til kortvarige behov. Unntaket er dersom hjelpemidlene må tilpasses individuelt, da finansieres de av folketrygden. Kommuner og fylkeskommuner har finansieringsansvaret for hjelpemidler til personer i institusjon. Også i disse tilfellene finansieres imidlertid hjelpemidlene av folketrygden dersom de må tilpasses individuelt. Institusjonene må dekke eventuelle egenandeler.

Som det fremgår av beskrivelsen ovenfor er hjelpemiddelområdet preget av oppsplittet ansvar og finansiering. Noe av oppsplittingen ble redusert ved overføringen av ansvaret for hjelpemiddelsentralene fra fylkeskommunene til staten i 1994. Likevel oppleves området fortsatt som problematisk av mange. Utvalget har mottatt innspill på at følgende sider ved dagens organisering er problematisk:

• Ansvaret for behandlingshjelpemidler:Behandlingshjelpemidler er primært hjelpemidler som brukes for å bedre en medisinsk tilstand. Behandlingshjelpemidler finansieres dels av folketrygden og dels av fylkeskommunen.

• Ansvaret for hjelpemiddel til korttidsbruk:Kommunene mener at et stadig større finansieringsansvar skyves over på dem. Stortinget vedtok ved behandlingen av St.meld. nr. 21 (1998-99) Ansvar og meistring. Mot ein heilskapleg rehabiliteringspolitikk å be regjeringen legge frem et forslag om en ordning med statlig finansiering av utleie av hjelpemidler til kommunene fra hjelpemiddelsentralene, dekket gjennom Rikstrygdeverket.

• Ansvaret for hjelpemidler i ulike botilbud:Hjelpemidler som dekkes av trygden utenfor institusjon, må dekkes av kommunen i institusjon. Det er en fare for at manglende kostnadsnøytralitet for kommunen mellom alternative botilbud kan hindre en fleksibel og effektiv arbeidsdeling mellom hjemmebehandling og behandling i sykehjem.

• Brudd på det finansielle ansvarsprinsippet:I de fleste tilfeller utløses formidling av hjelpemidler av 1.linjetjenesten i kommunene. Her oppdages og defineres behov, og det fremmes søknad til trygdeetaten om hjelpemiddel. 1. linjen har også ansvaret for å følge opp brukeren etter at hjelpemiddelet er anskaffet. Kommunehelsetjenesten er altså sterkt medvirkende til å utløse midler til en tjeneste som finansieres av et annet forvaltningsnivå, samtidig som den ikke har incitamenter til kostnadseffektiv hjelpemiddelformidling. Tvert i mot vil kommunehelsetjenesten i mange tilfeller være tjent med å skyve utgifter over på trygdebudsjettet, for på den måten å spare egne budsjetter.

Kommunene har ulike forutsetninger for å ivareta oppgaver innen hjelpemiddelformidling. Kommunestørrelse, avstander, ressurser og befolkningens alderssammensetning varierer. Tilgang på personell og nærhet til spesialisthelsetjenesten likeså. Lokalapparatet i kommunene har ikke kapasitet til å utvikle kunnskaper om hjelpemidler og mulige løsninger på alle områder. For hjelpemiddelsentralene er det en stor utfordring å legge til rette for en samhandling med kommunene som tar hensyn til ulikhetene.

Gitt at kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for henholdsvis primær- og spesialisthelsetjenesten er det vanskelig å tenke seg en modell som ikke innebærer at de to forvaltningsnivåene har en sentral plass i å formidle hjelpemidler. En gjennomføring av det finansielle ansvarsprinsipp på hjelpeformidlingsområdet, jf. retningslinje 7 for oppgavefordeling, kan derfor tilsi at kommunesektoren tillegges ansvaret for formidlingssystemet, hjelpemidlene og finansieringen. Som nevnt har imidlertid kommunene svært ulike forutsetninger for å kunne ivareta disse oppgavene, og utgiftene vil kunne variere betydelig mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Både kommuner og fylkeskommuner vil kunne få problemer med å dekke utgiftene til svært kostnadskrevende brukere innenfor egne budsjetter. Rettighetsaspektet ved hjelpemiddelformidling ble sterkt fokusert ved overføring av ansvaret for hjelpemiddelsentralene til staten i 1994, og spørsmålet om den enkeltes rett til hjelpemidler ved en eventuell overføring av finansieringsansvaret fra staten til kommunesektoren vil måtte avklares nærmere. Fordi utvalget har sett det som lite aktuelt at stønadsordningen for hjelpemidler, som i dag gir den enkelte en rett til stønad, skal tas ut av folketrygden, har utvalget ikke vurdert alternative modeller.

Problemet med manglende økonomiske incitamenter for kommunene til kostnadseffektiv hjelpemiddelformidling vil kunne øke, dersom alle hjelpemidler finansieres gjennom folketrygden. Samtidig vil et samlet statlig finansieringsansvar kunne gjøre det enklere for forvaltningen og ikke minst brukerne å få oversikt over hvem som har hovedansvaret for hjelpemidler. Stortingets vedtak om å be regjeringen vurdere en ordning med statlig finansiering av utleie av hjelpemidler til kommunene er nå til oppfølging i departementet.

Når det gjelder problemstillingen knyttet til ulikt finansieringsansvar for forskjellige botilbud, drøftet Jensenutvalget i NOU 1997:17 Finansiering og brukerbetaling for pleie- og omsorgstjenester ulike modeller for finansiering og brukerbetaling for helsetjenester i institusjon, herunder ulike varianter for folketrygdfinansiering. Utvalget anså en modell hvor det blir innført samme betalingsordninger i institusjon som i egne hjem som lite hensiktsmessig og tung å administrere, samt at den kan virke kostnadsdrivende for folketrygden. Utvalget foreslo ikke endringer i forvaltningsnivåenes finansieringsansvar for helsetjenester i pleie- og omsorgstjenesten. Spørsmålet om finansiering av medisinsk behandling i sykehjem er også vurdert i rapporten Sykehjemmenes rolle og funksjoner i fremtidens pleie- og omsorgstjenester – analyse av alders- og sykehjemsfunksjoner fra Sosial- og helsedepartementet (1999). Utvalget er videre kjent med at departementet etter initiativ fra Kommunenes Sentralforbund høsten 1999 nedsatte en arbeidsgruppe som skal kartlegge problemene knyttet til uklare ansvarslinjer for behandlingshjelpemidler. I NOU 1999:2 Livshjelp ble det foreslått at alle behandlingshjelpemidler med nødvendig utstyr skal dekkes av folketrygden.

9.7.6.2 Rehabilitering og habilitering

St.meld. nr. 21 (1998-99) Ansvar og meistring. Mot ein heilskapleg rehabiliteringspolitikk omhandler den generelle rehabiliteringspolitikken. Stortinget støttet i all hovedsak opp om innholdet i meldingen, jf. Innst. S. nr. 178 (1998-99).

Ved siden av kommunene som har rehabilitering som en lovfestet oppgave i medhold av kommunehelsetjenesteloven, er trygdekontorene og arbeidskontorene viktige statlige aktører på lokalt nivå. I fylkeskommunene har spesialisthelsetjenesten et ansvar for rehabilitering. I tillegg finnes det et stort antall opptreningsinstitusjoner, spesielle helseinstitusjoner og kompetansemiljø/-enheter som dels tilbyr kortvarige opphold som kan inngå i en rehabiliteringsprosess, og/eller har som mål å tilføre både brukerne og det lokale tjenesteapparatet større kompetanse.

Hovedproblemene på rehabiliteringsområdet er i følge meldingen knyttet til for liten grad av brukermedvirkning, mangel på systematikk og helhetstenkning, lav status, ulike tilnærminger og mangelfull kompetanse, mangel på sammenhengende tiltakskjeder og –nettverk og institusjoner som ikke er samordnet med det kommunale og fylkeskommunale tilbudet.

Med utgangspunkt i et brukerperspektiv fokuserer meldingen spesielt på rehabilitering i kommunene, der de viktigste virkemidlene og arenaene for sosial deltakelse finnes. I meldingens foreslås forskjellige tiltak for å styrke den lokale rehabiliteringsvirksomheten og rehabiliteringsarbeidet i den fylkeskommunale spesialisthelsetjenesten. Sosial- og helsedepartementet gir i meldingen uttrykk for at det innenfor rehabiliteringsområdet er vanskelig å legge opp til en helt presis ansvars- og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene og etater fra sentralt nivå. Det konkrete samarbeidet vil i følge departementet måtte variere avhengig av individuelle behov og lokale forutsetninger, og vil måtte bygge på tidligere erfaringer. Hovedansvaret for å finne frem til samhandlingsmønstre som sikrer at man får sammenhengende tjenestekjeder på tvers av forvaltningsnivåene må derfor ligge hos dem som er ansvarlig for å anskaffe tjenestene.

9.7.6.3 Rusmiddelomsorgen

I henhold til lov om sosiale tjenester har sosialtjenesten i kommunene ansvar for å hjelpe den enkelte til å komme bort fra sitt misbruk av rusmidler. Sosialtjenesten skal sørge for egnet behandlingsopplegg når det er behov for dette. Dersom hjelpetiltak lokalt ikke er tilstrekkelig skal innleggelse i institusjon vurderes. Ut fra sosialtjenesteloven er det fylkeskommunene som har ansvar for døgntiltak som tilbyr behandling til rusmiddelmisbrukere. I dette ansvaret ligger det imidlertid ikke en rettighet for kommunen til at fylkeskommunen skal fremskaffe institusjonsplass for en konkret klient. Kommunene har ansvar for at det finnes heldøgns bo- og omsorgstilbud.

Døgntiltak for rusmiddelmisbrukere som er regulert av lov om sosiale tjenester § 7-1, er finansiert av fylkeskommunen. Fylkeskommunen har med hjemmel i § 11-4 rett til å kreve refusjon fra kommunen for opphold i slike institusjoner. Den kommune som har søkt om inntak for en person i institusjon, skal yte delvis refusjon av oppholdsutgifter til fylkeskommunen etter satser fastsatt i forskrifter.

Utvalget har mottatt synspunkter fra kommuner og fylkeskommuner om at det er samordningsproblemer mellom de to forvaltningsnivåene innenfor rusomsorgen. Et problem skyldes at det i praksis ikke er lett å klassifisere et døgntiltak etter hvorvidt det er et behandlingstiltak eller et bo- og omsorgstiltak. Det skaper gråsoner i ansvarsforholdene. Videre kan dagens finansieringsordninger bidra til at de to forvaltningsnivåene har ulike økonomiske incitamenter for valg av hjelpetiltak. I KOU 1-98 (Sundsbø-utvalget) bes det om at det blir vurdert nærmere om det er hensiktsmessig å overføre mer ansvar fra fylkeskommunene til kommunene innenfor rusmiddelvern.

Sosial- og helsedepartementet nedsatte i desember 1998 en arbeidsgruppe for å gjennomgå hjelpe- og behandlingstilbudet til rusmiddelmisbrukere (Nesvåg-gruppen). I tillegg til å vurdere kapasitet og kvalitet i døgnbehandlingstilbudet, hadde arbeidsgruppen i mandat å vurdere behovet for eventuelle endringer i ansvars- og finansieringssystemet. Gruppen skulle også se på samarbeidsforholdene mellom den kommunale sosialtjenesten og døgninstitusjonene. Arbeidsgruppen avsluttet sitt arbeid 15. juni 1999.

Arbeidsgruppens gjennomgang viser at det kan være behov for å klargjøre og/eller justere ansvarsfordelingen innen rusomsorgen på noen områder. Arbeidsgruppen fremmet imidlertid ikke forslag som medfører større endringer i ansvars- og finansieringssystemet. På noen områder, for eksempel innenfor avrusing/akuttplasser var arbeidsgruppen av den oppfatning at det kommunale tiltaksapparatet bør dekke mer av behovet enn hva tilfellet er i dag. Arbeidsgruppen anså det imidlertid ikke som aktuelt at hele ansvaret for rusomsorgen overføres til kommunene. Tvert i mot var arbeidsgruppens vurdering at også de fleste fylkeskommunene er for små til at en kan forvente at det etableres egne døgntilbud til rusmiddelmisbrukere med spesifikke problemer. Ett