7 Andre generelle spørsmål av betydning for arbeidet med en ny straffelov

7.1 Innledning

I dette kapitlet går kommisjonen gjennom enkelte særlige spørsmål i delutredning V på nytt. Kommisjonen reiser til dels også problemstillinger som rekker noe videre, jf særlig avsnitt 7.5 om standardisering av skyldkravene i straffebudene. I kapittel 8 nedenfor kommenteres de enkelte paragrafene i kommisjonens endelige utkast til alminnelige bestemmelser i straffeloven.

Bakgrunnen for at den nåværende kommisjonen på enkelte punkter har et annet syn enn den tidligere, er nærmere beskrevet i avsnitt 2.4.2 foran. Blant annet er det siden forrige delutredning foretatt flere omfattende revisjoner av straffelovens alminnelige del. Dette har særlig hatt betydning for utformingen av utk kap 8 om samfunnsstraff, kap 11 om forvaring, kap 12 om overføring til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg for psykisk utviklingshemmede i høy grad og kap 13 om inndragning. Med hensyn til de aller fleste spørsmålene er imidlertid det lovutkastet som fremmes i denne utredningen (her forkortet utk), innholdsmessig i overensstemmelse med lovutkastet i delutredning V (her forkortet tidl utk) – for så vidt gjelder de alminnelige bestemmelsene.

7.2 Inndelingen av straffeloven

Straffeloven er inndelt i tre deler: Første Del. Almindelige Bestemmelser, Anden Del. Forbrydelser og Tredje Del. Forseelser. Hver del omfatter et visst antall kapitler, som igjen består av et visst antall paragrafer. Straffeloven har med andre ord tre nivåer: deler, kapitler og paragrafer. (Det sees her bort fra at også paragrafene kan deles inn i undernivåer med ledd og punktum, eventuelt også nummer og bokstaver.) Både kapitlene og paragrafene er nummerert fortløpende gjennom hele loven.

Også i den nye straffeloven vil det være naturlig å ha et skille mellom de alminnelige bestemmelsene og de enkelte straffebudene tilsvarende den gjeldende oppsplittingen i deler. Lovutkastet i delutredning V var ment å erstatte første del i straffeloven. I utkastet ble imidlertid ikke betegnelsen «del» brukt om de alminnelige bestemmelsene samlet. Betegnelsen «del» var derimot knyttet til et lavere inndelingsnivå, idet de alminnelige bestemmelsene var delt opp i fem deler, som hver hadde ett eller flere kapitler (og hvor man igjen fant flere paragrafer i hvert kapittel).

I utkastet i delutredning V ble det dermed foreslått ett inndelingsnivå i tillegg til dem straffeloven har i dag. Kommisjonen har imidlertid nå kommet til at det er lite å vinne ved dette. Særlig gjelder dette der den enkelte delen bare inneholder ett kapittel, slik som i annen, fjerde og femte del i det tidligere utkastet. Det må antas at de som skal lese loven, får tilstrekkelig veiledning gjennom innholdsfortegnelsen og kapittel- og paragrafoverskriftene. I utkastet til den nye straffeloven opprettholdes derfor inndelingen i de tre nivåene – deler, kapitler og paragrafer – som straffeloven har i dag.

Som følge av at skillet mellom forbrytelser og forseelser foreslås opphevet, jf avsnitt 7.4 nedenfor, vil imidlertid den nye straffeloven bare bestå av to deler: Første del. Alminnelige bestemmelser og Andre del. De straffbare handlingene.

7.3 Paragrafnummerering

I det tidligere utkastet er paragrafene nummerert fortløpende gjennom hele utkastet slik som i den gjeldende straffeloven. Kommisjonen er kjent med at Lovstrukturutvalget i NOU 1992: 32 s 84 anbefaler denne systematikken, men foreslår likevel nå i stedet en to-leddet paragrafnummerering slik at første tall angir kapittelnummer (såkalt kapittelprefiks) og andre tall angir paragrafens nummer innenfor kapitlet. Denne teknikken er etter hvert blitt vanlig i større lover. Som eksempler nevnes aksjeloven 13. juni 1997 nr 44, allmennaksjeloven 13. juni 1997 nr 45 og verdipapirhandelloven 19. juni 1997 nr 79. Ifølge Justisdepartementets lovteknikkhefte 2000 s 62 bør kapittelvis nummerering forbeholdes store lover med en markert kapittelinndeling. Straffeloven er et eksempel på en slik lov. Fordelen med en to-leddet paragrafnummerering er blant annet at det ved eventuelle senere tilføyelser i loven blir lettere å unngå bruk av a-, b- og c-paragrafer osv, selv om praksis har vist at det kan være vanskelig å unngå dette helt. Har man først fastlagt rekkefølgen på kapitlene i andre del i en ny straffelov, vil en to-leddet paragrafnummerering også gjøre det lettere å utarbeide og vedta kapitlene suksessivt, og ikke nødvendigvis samlet, dersom det skulle være ønske om det. For øvrig har teknikken med to-leddet paragrafnummerering hatt klare fordeler under selve kommisjonsarbeidet, ved at kommisjonen har kunnet legge til og trekke fra paragrafer innenfor det enkelte kapitlet uten at dette har fått betydning for nummereringen i de etterfølgende kapitlene.

Et mindretall i kommisjonen, medlemmet Coward, foretrekker en fortløpende paragrafnummerering. En to-leddet nummerering er etter hennes oppfatning vanskeligere å få tak på, særlig for folk som ikke befatter seg ofte med lovtekster. Dette er en klar ulempe ved en slik nummerering i straffeloven, fordi loven henvender seg til en bred krets, også ved at legfolk i stor utstrekning deltar i domstolenes håndheving av loven. Den forenklingen som et to-leddet system kan innebære når det skal føyes til nye paragrafer, er generelt begrenset, ettersom en ny paragraf uansett må settes inn som en a-paragraf hvis den ikke skal inn i slutten av et kapittel.

7.4 Opphevelse av skillet mellom forbrytelser og forseelser

Spørsmålet om å oppheve skillet mellom forbrytelser og forseelser ble drøftet i delutredning I s 72–74. Den tidligere kommisjonen pekte der på en rekke argumenter som taler for å oppheve skillet, men tok ikke endelig stilling til spørsmålet.

Etter nærmere vurdering – også i lys av ulike oppfatninger i høringsuttalelsene til delutredning I – kom kommisjonen i delutredning V s 58–59 til at skillet mellom forbrytelser og forseelser burde oppheves i den nye straffeloven. Det ble derfor forutsatt at bestemmelsen med definisjonene av forbrytelser og forseelser i tidl utk § 13 og de andre bestemmelsene som knytter rettsvirkninger til skillet, ville bli fjernet i det endelige utkastet til ny straffelov.

I høringsrunden til delutredning V gikk tre av høringsinstansene imot å oppheve skillet.

Justisdepartementets sivilavdeling uttalte:

«Sivilavdelingen bemerker at skillet mellom forbrytelser og forseelser er vel innarbeidet i praksis og i folks rettsoppfatning. Det kan være grunn til å stille spørsmålstegn ved riktigheten av å oppheve dette skillet, også om det ikke knyttes rettslige konsekvenser til skillet. Etter Sivilavdelingens mening vil det riktige være å fremdeles bruke betegnelsen forseelse på de minste straffbare handlinger. Ikke minst for å markere alvorlighetsgraden.»

Oslo politikammer mente «at en slik opphevelse kan være i strid med felles alminnelig rettsbevissthet, og at publikum generelt sett registrerer klar gradsforskjell mellom en forseelse og en forbrytelse».

Advokatforeningen , som i tilknytning til delutredning I hadde gått inn for å oppheve skillet, uttalte nå:

«Utvalget mener at det er betenkelig å oppheve dette skillet fordi betegnelsene forbrytelse og forseelse er meget dypt forankret i juridisk språk- og begrepsbruk og faktisk også i alminnelig språkoppfatning. Vi tror det vil stride mot allmennhetens rimelighetsoppfatning å f.eks. gjøre seg skyldig i en forbrytelse ved å få et forelegg for en trafikkforsømmelse. …

Skulle lovgiveren bli stående ved å ville oppheve skillet må det etter utvalgets skjønn finnes frem til et fellesnavn som er mindre belastende enn ordet forbrytelse.»

Ingen av høringsinstansene gikk uttrykkelig inn for å oppheve skillet mellom forbrytelser og forseelser, men en rekke av dem, deriblant Riksadvokaten, Konkurransetilsynet, Politiets overvåkingstjeneste og flere politimestre, uttalte seg om ulike virkninger ved en opphevelse og synes dermed underforstått å ha akseptert en slik reform.

Kommisjonen fastholder at skillet bør oppheves, og viser til den begrunnelsen som tidligere er gitt for dette i delutredningene I og V. Kommisjonen legger i denne forbindelse blant annet vekt på at skillet mellom forbrytelser og forseelser i dag ikke alltid svarer til en oppdeling mellom grove og mindre grove overtredelser, slik meningen opprinnelig var. Det er uheldig å bruke betegnelsen forseelse når hensikten ikke er å gi uttrykk for at handlingen ansees som mindre alvorlig, men å oppnå en enklere prosessuell behandling. En oppdeling av straffeloven i en forbrytelsesdel og en forseelsesdel gjør det dessuten vanskeligere å sette seg inn i de straffebudene som gjelder på et bestemt område, og loven blir unødig omfangsrik.

Kommisjonen er ellers enig med Advokatforeningen i at begrepet forbrytelse ikke bør brukes som samlebetegnelse i loven for alle handlinger som rammes med straff. Derfor ble da også «straffbar handling» foreslått som alternativ i delutredning V s 59. Dette uttrykket forutsetter at både de objektive og subjektive vilkårene for straff er oppfylt. Noen ganger er det imidlertid behov for et uttrykk som dekker tilfeller hvor bare de objektive straffbarhetsvilkårene er oppfylt. I slike tilfeller brukes betegnelsen «overtredelse(r)», jf for eksempel utk § 12–1. (Betegnelsen brukes også i utk § 11–1, men gjennom vilkåret om at lovbryteren må finnes skyldig i en overtredelse som nevnt, framkommer det et krav om at også de subjektive vilkårene for straff må være til stede her.) I utkastet til ny straffelov brukes også begrepet «lovbrudd» som alternativ til «straffbar handling», jf for eksempel § 14–3. Kommisjonen har stort sett unngått å bruke ordene «forbrytelse» og «forseelse» i utredningen. «Forbrytelse» benyttes likevel om overtredelser av bestemmelsene i utk kap 16 om krigsforbrytelse, folkemord og forbrytelse mot menneskeheten, jf avsnitt 9.2 nedenfor. Disse handlingene er særlig alvorlige, ordet «forbrytelse» er godt innarbeidet, og det er vanskelig å finne dekkende, alternative betegnelser.

Opphevelse av skillet mellom forbrytelser og forseelser får betydning i flere sammenhenger, både materielle og prosessuelle. I avsnitt 7.10 nedenfor drøftes ett av de spørsmålene som reiser seg, nemlig kompetansefordelingen innen påtalemyndigheten. Andre slike spørsmål er det mer naturlig å behandle i tilknytning til merknadene til de aktuelle bestemmelsene i straffelovens alminnelige del i kapittel 8 nedenfor, jf blant annet utk § 3–3 om forsøk, jf avsnitt 8.3.4 nedenfor. Se også avsnitt 11.5.2 nedenfor om hvilken betydning forslaget vil få for særlovgivningen.

7.5 Standardisering av skyldkravene i straffebudene

7.5.1 Innledning

I delutredning I s 146, jf s 150, reiste den tidligere kommisjonen spørsmålet om å sløyfe kravet til vinnings hensikt i de straffebudene hvor dette er et straffbarhetsvilkår i dag. Den nåværende kommisjonen går i det alt vesentlige inn for å følge opp dette forslaget, jf avsnitt 7.5.4 nedenfor. Videre ble det i delutredning V s 113 gitt uttrykk for at man ved utformingen av en ny straffelov burde søke å unngå skyldkrav som er annerledes formulert, men likevel helt eller delvis sammenfallende materielt sett med uaktsomhet eller forsett. Også dette er den nåværende kommisjonen enig i.

I forlengelsen av dette mener den nåværende kommisjonen at man i straffelovgivningen så vidt mulig bør unngå andre skyldformer enn forsett og uaktsomhet eller grov uaktsomhet, både når det gjelder straffbarhetsvilkår og straffskjerpende omstendigheter. I avsnitt 7.6 er dette kommet til uttrykk ved kommisjonens forslag om å erstatte den særlige skyldformen culpa levissima med vanlig uaktsomhet.

I dag kan det i noen tilfeller være uklart hvordan formuleringer som avviker fra den vanlige uttrykksmåten for forsett eller uaktsomhet, skal tolkes, slik at man ikke med sikkerhet kan si om straffebudet stiller opp et materielt avvikende skyldkrav, eller hvor stort avviket i tilfelle er. Bestemmelser med avvikende skyldkrav gjennomgås i avsnittene 7.5.2 og 7.5.3 nedenfor. Kommisjonen kan ikke se noe behov for å opprettholde de avvikende formuleringene, selv om disse i noen tilfeller skulle representere et materielt avvik. Dette innebærer at man bør tilstrebe å bruke ordene «uaktsomt», «uaktsomhet» eller liknende i lovteksten i stedet for uttrykksformer som for eksempel «bør forstå» eller liknende. Videre bør ord som «vitende» unngås når meningen bare er at gjerningspersonen skal ha handlet forsettlig.

Skyldkravet hensikt innebærer noe annet og mer enn forsett. Et krav om forsett vil imidlertid etter sikker rett, jf Andenæs, Alminnelig strafferett s 216, og etter kommisjonens forslag til forsettsdefinisjon i utk § 3–9 nr 1, alltid være oppfylt dersom gjerningspersonen handlet med hensikt. Mens den tidligere kommisjonen i delutredning I s 146, jf s 150, som nevnt bare tok opp spørsmålet om å sløyfe kravet om vinnings hensikt, mener den nåværende kommisjonen at også hensiktskrav som refererer seg til annet enn vinning, stort sett er unødvendige, jf avsnittene 7.5.4 flg nedenfor. Hovedbegrunnelsen for å søke å erstatte slike skyldkrav med krav om forsett, er at lovredaksjonen og bevisbedømmelsen ved skyldspørsmålet vil bli enklere, samtidig som de aktuelle straffebudene i all hovedsak vil ramme de samme handlingene.

I visse tilfeller kan det likevel være grunn til å beholde krav om hensikt. For det første vil enkelte handlinger ikke være straffverdige når de ikke er begått i den hensikten straffebudet krever. For det andre finnes det handlinger som i seg selv er straffverdige, men som bør straffes strengere når de er begått i en bestemt hensikt. Straffeloven har i dag flere bestemmelser med slike hensiktskrav. Det kan derfor ikke generelt sies at hensiktskrav er unødvendige – man må undersøke hvert enkelt straffebud for seg. Dette gjøres i avsnittene 7.5.4 til 7.5.9 nedenfor.

Gjerningspersonens hensikt kan for øvrig etter omstendighetene være et relevant moment ved straffutmålingen, også når dette momentet ikke er uttrykkelig angitt i loven.

I de bestemmelsene hvor kommisjonen går inn for å fjerne krav om hensikt, vil dette oftest bli erstattet av et krav om forsett med hensyn til de samme momentene i gjerningsbeskrivelsen. Ved den nærmere utformingen av bestemmelsene kan det i noen tilfeller også være aktuelt å endre det objektive gjerningsinnholdet. Kommisjonen utformer ikke ordlyden i de enkelte straffebudene i denne omgangen, og har nøyd seg med i noen grad å peke på mulige løsninger.

En annen kvalifisert forsettsform er overlegg, som behandles i avsnitt 7.5.10 nedenfor.

7.5.2 Avvikende krav til uaktsomhet

Kommisjonens generelle syn på skyldformen uaktsomhet behandles i avsnitt 4.3 foran. Det gis der uttrykk for at skyldkravet i straffebestemmelser som den klare hovedregel bør være forsett, og at det skal særlige grunner til for å ramme uaktsomme overtredelser med straff. I de tilfellene hvor også uaktsomme overtredelser gjøres straffbare, bør det i utgangspunktet vurderes om det er tilstrekkelig at loven rammer grov uaktsomhet. Straffeloven har imidlertid noen bestemmelser som stiller avvikende krav til uaktsomhet hos gjerningspersonen. Som nevnt i avsnitt 7.5.1 foran kan det dels dreie seg om krav som bare er avvikende formulert, dels om krav som også avviker materielt fra den vanlige aktsomhetsnormen. Her behandles begge typer tilfeller.

Strl § 196 tredje ledd, jf utk § 28–7 om seksuell omgang med barn under 16 år, fastslår at barnets alder i utgangspunktet er et objektivt straffbarhetsvilkår, men med unntak for tilfeller hvor «ingen uaktsomhet foreligger». Aktsomhetskravet er ifølge forarbeidene meget strengt, jf SRI 1960 s 25, hvor Straffelovrådet blant annet uttaler at»(d)et er således en meget streng bedømmelse som domstolene skal legge til grunn i denne henseende. Kan man på noen måte si at gjerningsmannen har handlet uaktsomt, vil han måtte straffes.»

På dette området må det imidlertid uansett stilles strenge krav til aktsomheten, jf delutredning V s 119, som framholder at det ikke stilles et likt aktsomhetskrav på alle områder: «Avgjørende er om den handlende har opptrådt slik det med rimelighet kan kreves i forhold til det straffebudet som er overtrådt.»

Det er derfor neppe behov for å operere med et særskilt skyldkrav i denne bestemmelsen. Kommisjonen legger til grunn at det ikke vil innebære noen vesentlig realitetsendring om gjerningspersonen i stedet bedømmes på bakgrunn av kravene til vanlig aktsom opptreden, og foreslår derfor skyldkravet omformulert i tråd med dette. Regelen blir dermed den samme som for utk § 28–15 om kjøp av seksuelle tjenester fra umyndig, jf strl § 203 andre ledd og Ot prp nr 28 (1999–2000) s 118.

Strl § 155 rammer den som med «skjellig grunn til å tro» at han eller hun er smitteførende med en allmenfarlig smittsom sykdom, forsettlig eller uaktsomt overfører smitte eller utsetter en annen for fare for å bli smittet. Her mener kommisjonen at det ikke er behov for å opprettholde noe krav om at gjerningspersonen selv må være smittet, jf utk § 25–10 om påføring av smitte eller fare for smitte. Spørsmålet om det er behov for formuleringen «skjellig grunn til å tro», er derfor subsidiært. Formuleringen ble innført ved smittevernloven 5. august 1994 nr 55, uten at man kommenterte endringen fra det tidligere uttrykket «Kundskap eller Formodning» i forarbeidene. Straffelovkommentaren bind II s 296 antar på denne bakgrunn at man ikke tilsiktet noen realitetsendring, og at det da «ikke er nødvendig at gjerningspersonen holder det for sannsynlig at han lider av en slik sykdom som loven omfatter», men at kravet er at vedkommende «innser muligheten og holder denne for forholdsvis nærliggende». Andenæs, Alminnelig strafferett s 224 antar at bestemmelsen krever noe mindre enn vanlig forsett. Etter kommisjonens oppfatning ville det heller ikke her innebære noen vesentlig realitetsendring å formulere skyldkravet som «uaktsomhet» i stedet.

Strl § 349 andre ledd andre handlingsalternativ rammer utbredelse av falsk rykte mot bedre vitende eller «uten rimelig grunn» til å anse ryktet for sant. Det avvikende skyldkravet vil falle bort som følge av kommisjonens forslag om ikke å videreføre andre handlingsalternativ, jf utk § 20–6 om falsk alarm.

Strl § 372 tredje ledd, jf utk § 31–7 om misbruk av legitimasjonspapir, er omtalt i avsnitt 7.5.3 nedenfor. Ordene «bør forstå» er her brukt som uttrykk for uaktsomhet, jf Straffelovkommentaren bind III s 182. Kommisjonen mener imidlertid at det er tilstrekkelig å ramme de tilfellene hvor det foreligger forsett med hensyn til den omstendighet at legitimasjonspapiret vil bli brukt uberettiget.

Også strl §§ 91 a og 421 inneholder uaktsomhetskrav formulert på denne måten. Kommisjonen foreslår at disse bestemmelsene utredes særskilt, jf henholdsvis avsnittene 9.3 og 11.3.2 nedenfor. Det må da blant annet vurderes om bestemmelsene skal beholdes, og om de fortsatt skal ramme uaktsomme overtredelser. I så fall bør man formulere skyldkravet ved bruk av ordet «uaktsomhet», eventuelt «uaktsomt».

7.5.3 Krav om kunnskap eller forståelse

Flere bestemmelser i straffeloven krever at gjerningspersonen på handlingstidspunktet skal ha vært «vitende» om bestemte omstendigheter, jf for eksempel strl § 112, at vedkommende «vet», jf § 372 tredje ledd, eller at handlingen skal være foretatt «mot bedre vitende», jf for eksempel § 168. Strl § 139 formulerer et noe strengere krav, nemlig at gjerningspersonen skal ha hatt «pålitelig kunnskap», jf Andenæs, Alminnelig strafferett s 224.

Bestemmelsene kan sies å stille et særlig strengt forsettskrav, siden det etter ordlyden ikke er nok at gjerningspersonen med overveiende grad av sannsynlighet tror at de aktuelle omstendighetene er til stede. Men tolkingen av enkelte av skyldkravene varierer. I Straffelovkommentaren bind II s 675 antas det for eksempel at skyldkravet «vitende» i strl § 256 andre ledd er et krav om forsett, som omfatter vanlig sannsynlighetsforsett, mens det på s 239 antas at den samme formuleringen i § 149 innebærer et krav om positiv kunnskap. Strl § 372 tredje ledd rammer den som overlater til en annen et legitimasjonspapir som er utferdiget til vedkommende selv, selv om han eller hun «vet eller bør forstå» at det vil bli brukt uberettiget. Siden «bør forstå» innebærer et krav om uaktsomhet, jf Straffelovkommentaren bind III s 182, må man her gå ut fra at også enhver form for forsett rammes.

Kommisjonen mener at de handlingene som rammes av bestemmelsene, vil være straffverdige uansett om gjerningspersonen positivt vet, eller «bare» regner det som overveiende sannsynlig, at de aktuelle omstendighetene er til stede. Samtlige av disse kvalifiserte forsettskravene bør derfor erstattes med et alminnelig forsettskrav, jf utk §§ 3–8 og 3–9.

Dette standpunktet får betydning for utk § 21–6 om brudd på avvergingsplikt, jf strl § 139, utk § 22–11 om grov økonomisk utroskap, jf strl § 276 andre ledd, utk § 24–2 om uriktig anklage mv, jf § 168, utk § 29–2 om grovt skadeverk, jf § 292 andre ledd, utk § 29–8 om å hindre avverging av brannstiftelse og annen særlig farlig ødeleggelse, jf strl § 149, utk § 30–5 om grovt underslag, jf § 256 andre ledd, utk § 31–7 om misbruk av legitimasjonspapir, jf § 372 tredje ledd, og utk § 32–2 om grovt bedrageri, jf strl § 271. I strl § 110 er både gjerningsbeskrivelsen og skyldkravet innbakt i formuleringen «handler mod bedre Vidende». Denne bestemmelsen foreslås i likhet med en rekke andre straffebud erstattet av utk §§ 22–1 og 22–2 om vanlig og grovt misbruk av offentlig myndighet, jf også § 22–3 om grovt uaktsomt misbruk av offentlig myndighet. Formuleringen vil bortfalle som følge av kommisjonens forslag. Når det gjelder strl §§ 112 og 113, som foreslås erstattet av utk §§ 22–4 og 22–5 om vanlig og grov passiv bestikkelse, foreslår kommisjonen primært at bestemmelsen utformes slik at den oppfyller kravene i korrupsjonskonvensjonen om passiv bestikkelse i offentlig og privat sektor. De handlingsalternativene i strl § 171 nr 1 og § 349 andre ledd som inneholder krav om kunnskap («mot bedre vitende»), foreslås ikke videreført i utk § 24–4 om vilkårlig anmeldelse mv og § 20–6 om falsk alarm.

Strl § 202 første ledd bokstav c, jf utk § 28–16 om hallikvirksomhet mv, rammer etter en endring ved lov 7. april 1995 nr 15, jf også lov 11. august 2000 nr 76, den som leier ut lokaler, og «forstår» at de skal brukes til prostitusjon. Bestemmelsen rammer også den som «… utviser grov uaktsomhet i så måte». Uttrykket «forstår» innebærer et skyldkrav som etter ordlyden avviker fra forsettskravet. Meningen har imidlertid vært å ramme forsett, jf Ot prp nr 4 (1994–95) s 10, hvor det står: «Etter gjeldende rett er skyldkravet forsett, jf straffeloven § 40. Det må dermed bevises at den siktede visste eller anså det som overveiende sannsynlig at lokalet ble brukt til ervervsmessig utukt.» Etter kommisjonens oppfatning bør bestemmelsen omformuleres slik at den klart gir uttrykk for at skyldkravet er forsett eller grov uaktsomhet.

7.5.4 Krav om vinnings hensikt

Mange praktisk viktige straffebud fastsetter som vilkår for straff at gjerningspersonen har hatt til hensikt å skaffe seg eller andre en uberettiget vinning. Dette gjelder for eksempel tyveri, bedrageri og underslag. Enkelte straffebud har en noe avvikende ordlyd, ved at det kreves hensikt om å tilvende seg eller andre en uberettiget «fordel», jf for eksempel strl §§ 129 og 372 andre ledd. Selv om ordet «fordel» språklig omfatter mer enn «vinning», vil et slikt krav i det alt vesentlige innebære det samme som et krav om vinnings hensikt.

I delutredning I s 146, jf s 150, framgår det at den tidligere kommisjonen overveide å foreslå kravet om vinnings hensikt opphevet. Etter kommisjonens syn ville det, for så vidt gjelder tyveri, være nok å kreve forsett om å oppnå vinning eller om å tilegne seg gjenstanden. Som begrunnelse for å nøye seg med et forsettskrav ble det framholdt at lovredaksjonen ville bli enklere, samtidig som gjerningsbeskrivelsen ville omfatte omtrent de samme typer forgåelser som i dag. Den tidligere kommisjonen pekte imidlertid på at en slik endring ville utvide straffansvaret for handlinger begått i selvforskyldt rus:

«Den som har begått en straffbar handling under selvforskyldt rus, skal med hensyn til kravet om skyld som hovedregel bedømmes som om vedkommende hadde vært edru. Men det gjelder ikke ved overtredelse av straffebud som krever hensikt. Slike straffebud kan ikke anvendes med mindre den berusede faktisk har handlet med den hensikt loven krever. … Å sløyfe kravet til vinnings hensikt vil få praktisk betydning bl a i disse tilfeller, fordi den berusede vil bli bedømt strafferettslig som om hun eller han hadde vært edru.»

Dersom kravet om vinnings hensikt sløyfes, er det mulig at flere vil bli straffet for handlinger begått i selvforskyldt rus. Men også i dag vil man ofte domfelle i slike tilfeller, da man ut fra handlingenes ytre karakter vil legge til grunn at gjerningspersonen har opptrådt med den nødvendige hensikt. Fjernes kravet om vinnings hensikt, vil dette derfor neppe få særlige konsekvenser i forhold til dagens rettstilstand når det gjelder rushandlinger.

En fjerning av kravet om vinnings hensikt vil kunne medføre en viss nykriminalisering i tilfeller hvor gjerningspersonen har handlet i rettsvillfarelse. Etter gjeldende rett fritar også en uaktsom rettsvillfarelse for straff når straffebudet krever vinnings hensikt, jf blant annet Rt 1994 s 1274. Hvis kravet om hensikt erstattes med et forsettskrav, må man falle tilbake på de alminnelige reglene om virkningen av rettsvillfarelse. Hovedregelen er at straffrihet er betinget av at rettsvillfarelsen er unnskyldelig eller aktsom, med mindre det dreier seg om såkalt uegentlig rettsvillfarelse, jf delutredning V s 128–129.

Kommisjonen foreslår imidlertid å endre reglene om rettsvillfarelse. Utk § 3–13 om rettsvillfarelse skal omfatte enhver villfarelse om rettsregler, også de fleste tilfeller av uegentlig rettsvillfarelse, jf delutredning V s 131 og avsnitt 8.3.14 nedenfor. Bestemmelsen fastslår at handlingen er straffri når villfarelsen ikke er uaktsom. Men også for den uaktsomme rettsvillfarelsen vil domstolene få en diskresjonær adgang til helt å frifinne gjerningspersonen for straff. Dette følger av utk § 3–16 nr 8, jf avsnitt 8.3.17 nedenfor. I delutredning V s 132 antas det riktignok at det bare helt unntaksvis vil være aktuelt å benytte denne adgangen når det dreier seg om egentlig rettsvillfarelse. Den nåværende kommisjonen peker på at § 3–16 nr 8 andre punktum gir anvisning på tre hensyn som bør stå sentralt ved en slik vurdering, nemlig hensynet til en effektiv håndhevelse av straffebudet, graden av uaktsomhet og rimeligheten av å straffe. Utfallet av en vurdering etter disse linjene trenger ikke å falle sammen med det nåværende skillet mellom egentlig og uegentlig rettsvillfarelse. I delutredning V s 131 uttales det at forslaget tilsikter å la domstolene «… gå mer rett på sak og vurdere om straff er påkrevet og rimelig …» i stedet for å «… søke løsningen i et uklart skille mellom situasjons- og normvillfarelse (eller mellom uegentlig og egentlig rettsvillfarelse) …». Generelt kan det imidlertid sies at jo mer en villfarelse har karakter av en villfarelse om eksistensen av eller innholdet i selve det straffebudet som er overtrådt, jo mindre grunn vil det være til frifinnelse. Dette følger både av hensynet til en effektiv håndhevelse av straffebudet og av hensynet til rimeligheten av å straffe. Prinsipielt sett bør dette også gjelde for de straffebudene som i dag krever vinnings hensikt.

På ett punkt vil endringen medføre en ønskelig utvidelse av straffansvaret. I dag kan en person som for eksempel hjelper en annen til å begå tyveri og er fullt på det rene med at tyven vil oppnå en vinning, ikke straffes dersom hjelpen utelukkende er motivert i et ønske om for eksempel å yte tyven en tjeneste eller å skade eieren. Dette er en lite heldig løsning. Det bør være tilstrekkelig at medvirkeren i et slikt tilfelle har forsett med hensyn til at tyven tilegner seg en gjenstand som tilhører en annen, eller oppnår en vinning.

I behandlingen av spørsmålet om å fjerne kravet om vinnings hensikt i delutredning I s 146 er det for øvrig særlig forholdet til tyveri som står sentralt, jf strl § 257. Det pekes på at det etter svensk rett ikke kreves vinnings hensikt, men at tilegnelsesforsett er nok, jf BrB kap 8 § 1 om stöld, som rammer «Den som olovligen tager vad annan tilhör med uppsåt att tilägna sig det». Heller ikke dansk rett opererer med dette kravet, selv om den danske strl § 276 om tyveri lyder omtrent som den norske, jf ordlyden «for at skaffe sig eller andre uberettiget vinding». Som påpekt i Andenæs, Formuesforbrytelsene s 29 framhevet riktignok Straffelovkomiteen i sin innstilling, jf Ot prp nr 75 (1948) s 25, at vilkåret om vinnings hensikt var nødvendig «da det er en dyptgående forskjell mellom de tilegninger som blir gjort i vinnings hensikt og de hvor denne hensikten mangler. Enhver rettsstridig besittelsestagelse ville ellers falle inn under tyveri.» Men både Andenæs og den tidligere kommisjonen har tilbakevist dette ved å framholde at den sentrale forskjellen mellom tyveri og de rene besittelsesinngrepene ikke er vinnings hensikt, men tilegnelsesforsettet, det vil si at gjerningspersonen ved tyveri akter å beholde gjenstanden eller på annen måte disponere over den som sin egen. Den nåværende kommisjonen kan på denne bakgrunn ikke se særskilte problemer forbundet med å sløyfe hensiktskravet ved tyveri og erstatte dette med et forsettskrav, jf utk § 30–1.

Når det gjelder underslag, jf strl § 255, var Straffelovkomiteen selv inne på at kravet om vinnings hensikt burde oppheves, jf Ot prp nr 75 (1948) s 18:

«Forståelsen av dette uttrykket har nemlig i praksis voldt vanskeligheter. Den som tilegner seg andres midler, vil ofte unnskylde seg med at han ikke har hatt til hensikt å beholde midlene. Han har bare ment å ‘låne’ dem, og betale dem tilbake så snart han kan. Etter en riktig forståelse av gjeldende lov er det ikke tvilsomt at det også i slike tilfeller kan foreligge et underslag. Det er nemlig tilstrekkelig at vinningen består i adgangen til å benytte midlene, selv om gjerningsmannen i handlingsøyeblikket ikke har til hensikt å beholde dem for alltid. Nettopp på denne måte foregår de typiske tilfelle av underslag ‘som lån av kassa’. Gjerningsmannen håper da på at han ved egen eller andres hjelp skal skaffe dekning innen en rimelig tid. Det avgjørende for straffbarheten er imidlertid om handlingen utsetter den berettigede for tap eller fare for tap.

Selv om dette er den riktige forståelse også av den gjeldende lov, framgår det ikke tilstrekkelig klart av lovteksten, som derfor har vært gjenstand for misoppfatninger. For å fjerne denne har komiteen sløyfet uttrykket ‘i hensikt osv.’ og erstattet dette med ‘volde tap eller fare for tap’.

Etter komiteens forslag vil det avgjørende for straffbarheten ikke være den hensikt som gjerningsmannen har hatt i gjerningsøyeblikket, men om han har vært seg bevisst at han ved sin handling volder den berettigede tap eller fare for tap. I virkeligheten blir det neppe noen vesentlig forskjell på disse to ting. Det kan nemlig vanskelig tenkes at den som tilegner seg andres midler på en måte som nevnt, ikke har den hensikt å skaffe seg eller andre en uberettiget vinning, når dette uttrykk forstås på den måte som foran er framholdt å være den riktige.»

Forslaget viser etter kommisjonens syn at kravet om vinnings hensikt heller ikke er avgjørende for å skille ut de straffverdige underslagshandlingene. Departementet valgte imidlertid å følge et forslag fra Straffelovkomiteens mindretall om å opprettholde kravet. Begrunnelsen var at det kunne lede til misforståelser om man utelot vinnings hensikt i underslagsbestemmelsen, men beholdt dette vilkåret for tyveri, utpressing og bedrageri, jf Ot prp nr 75 (1948) s 60 jf s 18–19. Dette argumentet er imidlertid ikke relevant dersom man fjerner kravet til vinnings hensikt i alle de aktuelle bestemmelsene, og kommisjonen foreslår på denne bakgrunn at også hensiktskravet i underslagsbestemmelsen avløses av et krav om forsett, jf utk § 30–4.

Når det gjelder bedrageri, jf strl § 270, framholdt Straffelovkomiteen nødvendigheten av å beholde kravet om vinnings hensikt, jf Ot prp nr 75 (1948) s 32:

«Bedrageri er en vinningsforbrytelse. For at det skal foreligge bedrageri må det derfor finne sted et angrep på en annens økonomiske interesse, og angrepet må være gjort for å skaffe gjerningsmannen eller noen annen en økonomisk fordel. En ‘bedragelig atferd’ som bare tar sikte på å skade uten å skaffe gjerningsmannen eller en annen økonomisk fordel av et eller annet slag, må derfor holdes utenfor bedrageribegrepet.

Det har derfor vært nødvendig å ta med i bedrageribestemmelsen som et uttrykkelig straffbarhetsvilkår at handlingen er foretatt i vinnings hensikt. Dersom det ikke foreligger vinningshensikt kan det bli spørsmål om forholdet er straffbart etter § 294 p. 1.»

Etter kommisjonens syn er det heller ikke ved utk § 32–1 om bedrageri nødvendig å ha med vilkåret om vinnings hensikt for å skille ut de straffverdige tilfellene. Igjen kan det vises til rettsstillingen i Sverige og Danmark. I den svenske bedrageribestemmelsen, jf BrB kap 9 § 1 om bedrägeri, stilles det bare krav om forsett med hensyn til at handlingen innebærer vinning for gjerningspersonen og skade for den som er forledet, eller som denne opptrer for. For alle bestemmelsene i dansk strl kap 28 om formueforbrydelser stilles det også bare krav om forsett, jf Greve m fl, Kommenteret straffelov – Speciel del s 363 som tilføyer:

«I talrige domme anvendes der formuleringer, der viser, at man for så vidt angår (nogle typer af) berigelsesforbrydelserne, navnlig underslæb …, bedrageri …, mandatsvig … og skyldnersvig …, blot stiller krav om, at gerningspersonen har indset, at hans/hendes adfærd medførte en vis risiko for tab .»

Kommisjonen finner det heller ikke betenkelig å foreta en tilsvarende nedjustering av skyldkravet i de andre bestemmelsene som i dag krever vinnings hensikt. For utk §§ 19–16 og 19–17 om vanlig og grov organisert menneskesmugling, jf utlendingsloven 24. juni 1988 nr 64 § 47 fjerde ledd, utk § 20–13 om likskjending, jf strl § 143 andre ledd, utk § 22–10 om økonomisk utroskap, jf strl § 275 første ledd, utk § 23–5 om brudd på beskyttelse av fjernsynssignaler mv, utk § 30–7 om ran, jf strl § 267 første ledd, utk § 30–10 om utpressing, jf strl § 266 første ledd, og utk § 31–7 om misbruk av legitimasjonspapir, jf strl § 372 andre ledd, foreslås det derfor at kravet om vinnings hensikt avløses av et forsettskrav.

Kommisjonen går ikke nærmere inn på hvordan de ulike bestemmelsene lovteknisk bør utformes dersom kravet om vinnings hensikt fjernes. Det vil kunne variere, og de enkelte bestemmelsene må utformes nøye for å dekke de forholdene man ønsker å ramme. Det nevnes imidlertid at den formuleringen som er antydet for tyveri i delutredning I s 146 – «og skaffer seg eller andre en uberettiget vinning ved tilegnelsen» – vil kunne medføre en utilsiktet endring med hensyn til når en overtredelse kan ansees fullbyrdet. Etter strl § 257 er et tyveri fullbyrdet ved borttakelsen av gjenstanden når borttakelsen har skjedd i vinnings hensikt. Overtredelsen er fullbyrdet selv om gjerningspersonen ikke får noen vinning eller vinningen er helt midlertidig. Med en formulering som foreslått i delutredning I, vil man antakelig ikke kunne straffe for fullbyrdet tyveri når vinningen ikke er oppnådd. Forsøksstadiet vil således utvides noe. Etter den nåværende kommisjonens syn er det ikke ønskelig med noen slik realitetsendring.

I delutredning I går det for øvrig heller ikke klart fram om den tidligere kommisjonen mente kravet om vinnings hensikt burde erstattes av et krav om forsett om vinning, som i den antydede formuleringen, eller av et krav om forsett om å tilegne seg gjenstanden, som i den svenske tyveribestemmelsen. I det sistnevnte tilfellet ville ikke bare hensiktskravet, men også kravet om vinning, falle bort. Etter den nåværende kommisjonens syn kan et krav om tilegnelsesforsett være aktuelt ved tyveri, og muligens også enkelte andre formuesovertredelser, men ikke alle. For eksempel passer et slikt krav dårlig ved bedrageri og utroskap. Som nevnt tar ikke kommisjonen stilling til hvordan de enkelte straffebudene skal formuleres, og nøyer seg her med å nevne disse alternativene.

I utk kap 32 foreslår kommisjonen videreført – noe omredigert – bestemmelsen om forsikringsbedrageri i strl § 272, jf utk §§ 32–7 og 32–8. Strl § 272 første ledd og andre ledd nr 2 inneholder et krav om hensikt som i praksis må likestilles med vinnings hensikt. Handlingen må være skjedd for at noen «skal få utbetalt en forsikringssum». Når det gjelder strl § 272 første ledd, er det etter kommisjonens syn nødvendig å beholde hensiktskravet for å avgrense de straffverdige handlingene fra for eksempel skadeverk eller – mer praktisk – lovlig ødeleggelse av egne ting (første punktum). I strl § 272 andre ledd nr 2 kan man derimot greie seg uten hensiktskravet, jf også avsnitt 9.18.2 nedenfor.

Drøftelsen foran gjelder spørsmålet om vinnings hensikt skal fjernes som et straffbarhetsvilkår. I visse tilfeller brukes vinnings hensikt ikke som et straffbarhetsvilkår, men som et straffskjerpende moment ved handlingen. Når det gjelder strl § 145 tredje ledd foreslår kommisjonen i utk § 23–4 om grovt brudd på informasjonsbeskyttelse at forsett om vinning i stedet skal inngå blant de momentene som kan gjøre overtredelsen grov, jf avsnitt 9.9.2 nedenfor. Når det gjelder strl §§ 121, 146 andre ledd og 189, foreslås ikke straffskjerpelsene videreført, jf henholdsvis utk § 23–1 om brudd på taushetsplikt, § 23–10 om åpning eller hindring av brev mv og § 31–6 om uriktig erklæring bestemt til bruk som bevis. I utk § 23–1 foreslår kommisjonen i stedet at strl § 121 andre ledd andre alternativ innarbeides som et selvstendig handlingsalternativ, men da med et alminnelig forsettskrav, jf avsnitt 9.9.2 nedenfor.

7.5.5 Krav om rettsstridig hensikt

En del bestemmelser i straffeloven krever at overtredelsen er begått i «rettsstridig hensikt», «rettsstridig øiemed» eller liknende, jf strl §§ 182 første ledd, 184, 187, 188 første ledd og 328 første ledd nr 2, andre og tredje ledd. Denne ordlyden har vært underkastet noe varierende tolkinger. Det er i hovedsak to spørsmål som kan reises i denne forbindelse, nemlig hva det innebærer at hensikten skal være «rettsstridig», og hva kravet om «hensikt» innebærer.

Ordet rettsstridig brukes i straffeloven dels som en henvisning til normer i annen lovgivning, og kan i slike tilfeller oversettes med «ulovlig», jf SKM I 1896 s 98. Annen lovgivning gir imidlertid liten veiledning for forståelsen av uttrykket «rettsstridig hensikt» i de bestemmelsene hvor dette benyttes. Det må likevel antas at enhver hensikt om å begå straffbare handlinger, for eksempel bedrageri ved hjelp av falsk dokument, jf strl § 182 første ledd, eller bankran ved å utgi seg for å være politimann, jf strl § 328 nr 2, vil bli bedømt som rettsstridig. Når det gjelder strl §§ 187 og 188 første ledd, uttales det imidlertid i SKM 1888 s 74 at uttrykket «retsstridig Hensigt» ble valgt fordi dette omfattet mer enn det tidligere uttrykket «bedragersk Hensigt» og kravet om skadehensikt i flere utenlandske straffelover. Uttrykket omfattet ikke bare «den Hensigt at tilvende sig en uberettiget Fordel eller tilføie Skade, men ogsaa at berøve Modparten hans Bevis, selv om det er for et ubeføiet Krav». «Rettsstridig hensikt» omfatter følgelig noe mer enn bare en hensikt om å begå straffbare handlinger. Andenæs, Alminnelig strafferett s 144 uttaler at uttrykket «rettsstridig» ofte kan oversettes med «utilbørlig», «uforsvarlig», «lastverdig» eller en liknende karakteristikk. Når det gjelder strl § 182, framgår det av SKM I 1896 s 172–173 at uttrykket ble tatt inn som en begrensning i straffebudet, som konsekvens av de foreslåtte endringene i dokumentdefinisjonen, jf strl § 179. Her ønsket man å unngå at straffebudet kom til anvendelse i tilfeller hvor «Bevis søges falskelig tilveiebragt for et Faktum uden retslig Betydning». Andenæs og Bratholm, Spesiell strafferett s 292 trekker den slutningen av dette at det avgjørende for spørsmålet om rettsstridig hensikt er om gjerningspersonen ønsket å oppnå et «rettslig relevant resultat». Det vises her blant annet til et gammelt lærebokeksempel om en student som kommer hjem til sine foreldre i juleferien. For å glede dem med at han har betalt sin gjeld, henger han falske kvitteringer på juletreet. Straffelovkommentaren bind II s 409 uttaler at»(l)ovgrunnen for kravet om ‘retsstridig Hensigt’ er å utelukke fra det straffbares område tilfeller hvor det etter den alminnelige rettsfølelse ville anses som urimelig å straffe». Om strl § 184, hvor uttrykket etter lovens ordlyd må forstås på samme måte som i strl § 182, uttaler Straffelovkommentaren bind II s 415 at kravet om rettsstridig hensikt ikke vil være oppfylt dersom hensikten er «sosialt akseptabel». Det nevnes som eksempel at det forfalskede dokumentet er benyttet som ledd i et forskningsopplegg om hvor lett det er å foreta forfalskning. I Straffelovkommentaren bind III s 25 uttales det at uttrykket «rettsstridig øyemed» i strl § 328 antakelig innebærer at øyemedet må være «utilbørlig», og her nevnes det som eksempler at handlingen er foretatt for å skaffe seg eller andre en uberettiget fordel, eller for å skade noen. Kjerschow s 793 nevner som et annet eksempel at handlingen er foretatt for å inngi frykt.

Kravet om at hensikten skal være rettsstridig, synes etter dette i praksis å falle sammen med strafferettens alminnelige rettsstridsreservasjon. Den alminnelige rettsstridsreservasjonen gjelder imidlertid de objektive vilkårene for straff, mens det her kreves en rettsstridig hensikt , det vil si at kravet om rettsstrid etter lovens ordlyd knytter seg til gjerningspersonens subjektive forhold, jf Straffelovkommentaren bind II s 409. Etter en gjennomgåelse av teori og rettspraksis konkluderes det imidlertid på s 410 med at § 182 første ledd «antakelig ville … ha fått den samme rekkevidde som den har nå om ‘rettsstridig’ hadde vært med som en vanlig rettsstridsreservasjon». Dommen i Rt 1966 s 1375 taler for en slik konklusjon. Her hadde den tiltalte radert ut sin signatur i passet, som var i samsvar med dåpsattesten, og skrevet under med det etternavnet han vanligvis brukte, som var i samsvar med navnet på slektsgården. Passet ble med denne endringen brukt ved to reiser til Tyskland. Høyesteretts flertall mente forholdet var straffbart, men senket straffen (fra bot og betinget fengsel til bare bot). Det ble lagt avgjørende vekt på at et pass som er endret på denne måten, ikke lenger er noe gyldig pass, og at den tiltalte hadde benyttet det i den hensikt at det skulle oppfylle de formålene som bare et ekte og uforfalsket dokument kan oppfylle. Flertallet fant det ikke avgjørende at han ville ha kunnet oppnå de samme formålene ved hjelp av et gyldig pass. Et mindretall på to dommere ville frifinne, under henvisning til at det ikke forelå noen rettsstridig hensikt. Mindretallet uttalte at når strl § 182 krever benyttelse i rettsstridig hensikt, må det bety at hensikten er noe mer enn bare å bruke dokumentet. Hvis ikke kan ikke kravet om rettsstridig hensikt få noen selvstendig betydning. I Straffelovkommentaren bind II s 409 forklares resultatet med at «det ville hatt betenkelige konsekvenser om den forfalskningen som var utført skulle godtas som straffri». Kommisjonen er enig med mindretallet i at kravet om rettsstridig hensikt har liten selvstendig betydning i den utstrekning flertallets votum legges til grunn.

Kravet om rettsstridig hensikt innebærer etter det ovenstående en erkjennelse fra lovgiveren om at det ikke lar seg gjøre å utforme straffebudet tilstrekkelig presist til bare å fange opp straffverdige handlinger. Det åpnes derfor en mulighet for å la straffebudet omfatte mindre enn de øvrige delene av den objektive gjerningsbeskrivelsen leder til. Også denne avgrensningen bør imidlertid følge objektive kriterier. Det avgjørende bør med andre ord være om det foreligger særlige omstendigheter, for eksempel ulovfestede straffrihetsgrunner eller sterke reelle hensyn, som tilsier at handlingen etter sin art bør være straffri. Hvis det foreligger slike omstendigheter, bør handlingen være straffri uavhengig av gjerningspersonens hensikt. Etter kommisjonens oppfatning bør kravet om rettsstridig hensikt derfor utgå. I stedet foreslår kommisjonen i utk § 3–7 å lovfeste et prinsipp om innskrenkende tolking, som innebærer at det heller ikke er behov for å nevne rettsstridsreservasjonen i de enkelte straffebudene.

Dette standpunktet har betydning for utk § 19–9 om uhjemlet bruk av uniform, kjennetegn, offentlig våpen, betegnelse mv, §§ 31–2 og 31–3 om henholdsvis vanlig og lite dokumentfalsk, § 31–4 om dokumentunndragelse og § 31–5 om borttaking av grensemerke mv. Når det gjelder utk §§ 31–2 og 31–3, som blant annet svarer til strl §§ 182 og 184, skal disse bestemmelsene etter kommisjonens forslag i utgangspunktet ramme forfalskning av dokument, med forsett om at det falske dokumentet vil bli brukt som ekte. Allerede kravet om forsett om bruk vil medføre straffrihet i de fleste eksemplene i juridisk litteratur på tilfeller hvor det ikke foreligger «rettsstridig hensikt», jf foran.

Når det gjelder strl § 328 første ledd nr 2, jf utk § 19–8 om uhjemlet myndighetsutøving mv, foreslår kommisjonen å erstatte hensiktskravet med et krav om at handlingen objektivt sett er egnet til å skape uleilighet for noen eller svekke tilliten til vedkommende offentlige myndighet. Selv om utk § 3–7 om innskrenkende tolking også gjelder dette straffebudet, vil behovet for innskrenkende tolking antakelig bli mindre med en slik innstramming av det objektive gjerningsinnholdet i bestemmelsen.

7.5.6 Krav om skadehensikt

Krav om skadehensikt forekommer som straffbarhetsvilkår i strl §§ 275 og 372 andre ledd, som kommisjonen foreslår videreført i utk § 22–10 om økonomisk utroskap og § 31–7 om misbruk av legitimasjonspapir. I begge tilfeller utgjør vinnings hensikt i dag et alternativt straffbarhetsvilkår, som kommisjonen foreslår erstattet med et krav om forsett om vinning, jf foran. Kommisjonen anser skadealternativet for lite praktisk. Uansett vil eventuelle overtredelser av denne typen begått i skadehensikt eller med forsett om å skade lett bli fanget opp av andre straffebud, for eksempel utk § 29–1 om skadeverk. Skadealternativet foreslås derfor sløyfet. Dette gjelder også straffskjerpelsene ved skadehensikt i strl §§ 129 og 189, jf utk § 19–8 om uhjemlet myndighetsutøving mv og § 31–6 om uriktig erklæring bestemt som bevis. Etter disse forslagene vil det derfor ikke ved noen bestemmelse være aktuelt å vurdere å erstatte kravet om skadehensikt med et krav om skadeforsett.

7.5.7 Hensiktskrav i regler om straffrihet mv

Slike regler med hensiktskrav finner vi i strl § 132 tredje ledd, jf utk § 19–4 om bevisforspillelse og unndragelse fra strafferettslig forfølgning, strl § 182 andre ledd, jf utk § 31–3 om lite dokumentfalsk, strl § 188 andre ledd, jf utk § 31–5 om borttaking av grensemerke mv og strl § 392 andre ledd, jf utk § 30–17 om besittelseskrenkelse.

Med unntak av strl § 132 tredje ledd kommer bestemmelsene til anvendelse i tilfeller som fanges opp av de generelle bestemmelsene i utk § 3–6 om selvtekt og §§ 3–16 nr 6 og 14–1 nr 6, som handler om overskridelse av selvtekt, jf avsnittene 8.3.7, 8.3.17 og 8.14.2 nedenfor. Særbestemmelsene er derfor unødvendige og foreslås ikke videreført.

Straffrihetsregelen i § 132 tredje ledd, som foreslås noe innskrenket i § 19–4, gjelder for den som handler i hensikt å unndra seg selv eller noen av sine nærstående fra strafferettslig forfølgning. I en straffrihetsregel som dette er det etter kommisjonens oppfatning ingen grunn til å oppstille noe skyldkrav, heller ikke krav om hensikt. Det bør være tilstrekkelig for straffrihet at den som er unndratt fra forfølgning mv, rent faktisk er gjerningspersonen selv, eller noen av vedkommendes nærstående. Kommisjonen tar, her som ellers, ikke endelig stilling til utformingen av bestemmelsen, men peker på at dette for eksempel kan oppnås ved en gjerningsbeskrivelse som gjør unntak for gjerningspersonen selv og vedkommendes nærstående. Handlinger som unndrar noen av disse fra forfølgning, vil da falle utenfor det objektive gjerningsinnholdet i straffebudet.

7.5.8 Hensiktskrav i straffebud som rammer forberedelseshandlinger

De fleste av de straffebudene kommisjonen foreslår mot forberedelseshandlinger, rammer forberedelse i form av avtale om å overtre andre straffebud. Ordet «avtale» foreslås her å erstatte det mer uklare og gammeldagse ordet «forbund», som benyttes i straffeloven i dag. De fleste straffebudene mot forberedelseshandlinger av denne typen har gjerningsbeskrivelser som knytter det straffbare til avtalens objektive innhold, det vil si til å «inngå forbund om» å begå nærmere angitte overtredelser, jf strl §§ 233 a, 223 tredje ledd og 269 nr 1. Strl §§ 159 og 225 tredje ledd rammer imidlertid det å «inngå forbund … i hensikt» å begå nærmere angitte overtredelser. Også her mener kommisjonen at hensiktskravet bør erstattes av et krav om forsett med hensyn til avtalens objektive innhold. Materielt antas endringen å ha liten betydning. Kommisjonens standpunkt når det gjelder forberedelse i form av avtale berører utk § 20–9 om avtale om kapring, § 20–12 om avtale om sabotasje mot infrastrukturen og § 29–6 om avtale om brannstiftelse og annen særlig farlig ødeleggelse, som viderefører strl § 159, og utk § 26–6 om slaveri, som viderefører strl § 225, herunder tredje ledd om forberedelse.

De andre straffebudene mot forberedelseshandlinger rammer handlinger som i seg selv ikke er straffverdige når de ikke foretas i slik hensikt som straffebudet krever. Her må hensiktskravet etter kommisjonens oppfatning beholdes. Dette berører for det første strl § 104, jf § 18–6 om forberedelse til høyforræderi mv. Bestemmelsen rammer ulike forberedelseshandlinger, dels det å inngå forbund (avtale), jf § 104, jf § 94 første ledd, men også andre handlinger, for eksempel det at gjerningspersonen «innlater seg med noen fremmed makt» i hensikt å begå høyforræderi. Et straffebud rettet mot alle slike handlinger, uten hensyn til hvilken hensikt gjerningspersonen måtte ha, ville gjøre et dypt innhogg i den alminnelige handlefriheten. En mulig måte å unngå hensiktskravet på, kunne her være å utforme en gjerningsbeskrivelse som krever at gjerningspersonen «forbereder høyforræderi (mv) ved å innlate seg med fremmed makt». Etter kommisjonens oppfatning vil imidlertid ordet «forberede» implisere krav til gjerningspersonens subjektive forhold, som rettslig sett har et mindre avklart innhold enn hensiktskravet. Strl § 94, som det henvises til i § 104, går inn under strl kap 8 om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet. I tråd med kommisjonens anbefalinger er det nedsatt et eget utvalg for å utrede blant annet dette kapitlet i straffeloven, jf avsnitt 9.3 nedenfor. Ved en mulig innstramning av det objektive gjerningsinnholdet i strl § 94 som følge av en slik utredning, kan det tenkes å bli mindre behov for hensiktskravet i § 104.

I omtalen av § 31–10 om forberedelse til pengefalsk, som viderefører strl § 177, gir kommisjonen uttrykk for en viss skepsis til bestemmelsen. Den tekniske utviklingen har medført at de gjenstandene som nå benyttes til forfalskning av penger, som regel ikke tilkjennegir seg som bestemt til et slikt formål. Dersom man likevel skal ha en bestemmelse som rammer anskaffelse av slike gjenstander, bør bestemmelsen imidlertid inneholde et krav om at gjerningspersonen har til hensikt å bruke dem til pengefalsk.

Endelig skal det nevnes at enkelte straffebud inneholder straffskjerpelser for tilfeller hvor straffebudet er overtrådt i hensikt å begå en annen overtredelse, jf strl §§ 147 andre ledd og 187 andre straffalternativ. Det dreier seg da om forberedelseshandlinger som i seg selv er straffbare, men hvor den enda mer vidtrekkende hensikten etter lovgivernes oppfatning bør medføre at handlingen straffes hardere. Dersom man skal ha slike straffskjerpelser, bør hensiktskravet beholdes. Kommisjonen foreslår imidlertid i begge de nevnte tilfellene å sløyfe straffskjerpelsen.

7.5.9 Andre hensiktskrav

Blant bestemmelser kommisjonen foreslår å videreføre, er det 12 som i dag har hensiktskrav som ikke kan henføres til noen av de foregående kategoriene. Også i mange av disse tilfellene mener kommisjonen at man kan klare seg med et krav om forsett.

Dette gjelder for det første strl § 174 første ledd og § 175, jf utk § 31–8 om pengefalsk, § 185 andre ledd, jf utk § 31–2 om dokumentfalsk, § 262 første ledd, jf utk § 23–5 om brudd på beskyttelse av fjernsynssignaler mv, og § 294 nr 2 og 3, jf utk § 23–6 om brudd på bedriftshemmelighet. Straffverdigheten av disse overtredelsene påvirkes ikke vesentlig av at man erstatter dagens hensiktskrav med krav om forsett.

Strl §§ 136 og 137, jf utk § 20–2 om opptøyer, bør omformuleres på mange punkter, uten at kommisjonen i denne omgangen tar stilling til den endelige ordlyden i bestemmelsen. Hensiktskravene i disse bestemmelsene bør imidlertid søkes unngått.

Strl § 224 rammer det å bringe noen i sin eller en annens vold, ved makt, trussel, eller underfundig atferd, i nærmere angitte, særlig klanderverdige hensikter. Kommisjonen mener at en slik særbestemmelse er unødvendig ved siden av utk § 26–3 om frihetsberøvelse. Dersom gjerningspersonen oppnår en slik hensikt som angitt i bestemmelsen, bør utk § 26–4 om grov frihetsberøvelse komme til anvendelse. Noe hensiktskrav er det ikke grunn til å stille i den forbindelse.

I strl § 145 a nr 3, jf utk § 23–8 om overvåking, kan man også etter kommisjonens syn klare seg uten hensiktskravet. Dette må imidlertid erstattes av et krav om forsett med hensyn til at «lytteapparat, lydbånd eller annen teknisk innretning» som gjerningspersonen anbringer, vil bli brukt til overvåkning.

Strl § 382 krever at utilbørlig bruk av grove voldsskildringer i film, videogram eller liknende skal være skjedd i «underholdningsøyemed» for at salg, utleie mv av slike varer skal være straffbart. Ifølge Straffelovkommentaren bind III s 200 er ordet brukt for å «understreke at det primært er den spekulative utnyttelse av interessen for vold som underholdning man vil ramme». Det er da i seg selv tvilsomt om bestemmelsen krever hensikt om underholdning. Utk § 21–8 om utilbørlig bruk av grove voldsskildringer, som foreslås som en videreføring av strl § 382, bør formuleres slik at den rammer voldsskildringer brukt som underholdning. Skyldkravet vil da på dette punktet etter kommisjonens forslag være forsett eller grov uaktsomhet.

Strl § 132 første ledd, jf utk § 19–4 om bevisforspillelse og unndragelse fra strafferettslig forfølgning, rammer ødeleggelse, forvanskning mv av bevismateriale av betydning for en offentlig undersøkelse «som er eller maatte blive anstillet» angående en straffbar handling. Bestemmelsen krever at handlingen er foretatt i hensikt å motarbeide undersøkelsen. Også dette skyldkravet foreslås endret til forsett. Bestemmelsen vil da ramme den som på noen av de nevnte måtene motarbeider en offentlig undersøkelse som er eller vil bli igangsatt.

I et par tilfeller mener kommisjonen imidlertid at et uttrykkelig hensiktskrav bør opprettholdes.

Strl § 233 andre ledd, jf utk § 27–6 om grovt drap, nevner som et vilkår for straffskjerpelse at drapet er foretatt «for at lette eller skjule en anden Forbrydelse eller unddrage sig Straffen for en saadan». Skyldkravet er hensikt, jf Kjerschow s 588. Antakelig kan mange drap på en eller annen måte sies å lette eller skjule en annen overtredelse, eller unndra gjerningspersonen fra straff, uten at det har vært gjerningspersonens hensikt å oppnå en slik virkning. Dersom for eksempel en mann i affekt tar livet av sin kone, som han har mishandlet gjennom mange år, må man legge til grunn at han kjenner til sine tidligere overtredelser mot henne, og også den omstendigheten at hun nå settes ut av stand til å anmelde ham for mishandlingen. Handlingen bør imidlertid ikke av den grunn subsumeres som et grovt drap etter utk § 27–6. På denne bakgrunn foreslås det som ett av momentene i utk § 27–6 om grovt drap at det foreligger en slik hensikt. Som nevnt i avsnitt 5.4.5.3 foran vil for øvrig gjerningspersonens hensikt kunne være et relevant moment ved grovhetsvurderingen selv om det ikke er nevnt i straffebudet.

Strl § 134 første ledd, jf utk § 19–19 om unndragelse fra militærtjeneste, krever hensikt om å unndra seg verneplikt her i landet for at det skal være straffbart å gjøre seg ubrukbar til krigstjeneste ved lemlesting eller på annen måte. Også dette hensiktskravet må beholdes. Innfører man i stedet et krav om forsett, vil det bli straffbart for storparten av den mannlige befolkning under 45 år å lemleste seg, jf lov 17. juli 1953 nr 29 om verneplikt § 3.

7.5.10 Overlegg

Overlegg er aldri noe straffbarhetsvilkår i vår lovgivning, og forekommer bare ved to overtredelser som straffskjerpende moment, jf strl §§ 231 og 233 andre ledd. Kommisjonen mener at overlegg ikke lenger bør nevnes uttrykkelig ved noen straffebestemmelse, men at graden av planmessig utføring bør inngå som ett av flere relevante momenter i vurderingen av om en overtredelse er grov, jf utk § 27–6 om grovt drap.

7.6 Skyldformen culpa levissima

Kommisjonen har tidligere foreslått at reglene om høyere strafferamme ved uforsettlige, men forutseelige følger, derunder strl § 43, oppheves, jf delutredning I s 149 og delutredning V s 121–122.

I kommisjonens høringsnotat 16. desember 1994 ble det særlig bedt om synspunkter på om kommisjonens endringsforslag burde få følger for strafferammene i de straffebudene som i dag har en forhøyet strafferamme ved uforsettlige følger.

Enkelte høringsinstanser uttrykte imidlertid skepsis til selve forslaget om å forlate ordningen med forhøyet strafferamme ved uforsettlige følger.

Riksadvokaten etterlyste en nærmere utredning av konsekvensene av å oppheve ordningen, og pekte i den forbindelse på at

«(d)et foreligger … en rikholdig teori og rettspraksis vedrørende forståelsen av straffeloven § 43. Straffenivået er fastlagt i detalj gjennom en lang rekke dommer. Ordningen har fungert tilfredsstillende i den tid den har vært praktisert og har ikke vært utsatt for vesentlig kritikk.

Det synes å ha vært alminnelig aksept for at formuleringen ‘kunne ha innsett muligheten av følgen’ gir en rimelig avgrensning mot følger av handlingen som er så fjerne at det ikke er rimelig å belaste lovbryteren med dem. At ansvaret for følgen av handlingen er gjort til en del av skyldspørsmålet, gjør at denne avveiningen trolig blir mer bevisst enn om følgen bare skal tillegges vekt under straffutmålingen. Det viktige spørsmål om, og eventuelt i hvilken grad, gjerningsmannen skal belastes med skyld for følgen, bør avgjøres eksplisitt gjennom subsumsjonen.»

Riksadvokaten var særlig skeptisk til å oppheve ordningen med straffskjerpelse for uforsettlige følger i forhold til voldsforbrytelsene:

«Opphevelse av straffskjerpelse ved uforsettlige følger, må føre til at alle legemsbeskadigelser gjøres straffbare i sin uaktsomme form, jf. delutredning I side 149. Likevel vil endringen lett kunne føre til lavere straff for voldsforbrytelser , i alle fall i de tilfeller hvor følgen ikke kan tilregnes lovbryteren som uaktsom, men hvor § 43 ville vært anvendelig. For øvrig vil utslagene på straffenivået for voldssaker være uforutsigbare. Det er i seg selv et argument mot en endring i en tid hvor voldskriminaliteten har steget meget sterkt, og hvor det som et av mange tiltak i kampen mot volden er vesentlig å øke straffenivået .»

Også Oslo politikammer var skeptisk til forslaget om å oppheve ordningen med uforsettlige følger og begrunnet dette på følgende måte:

«For det første nevner vi den betydning nåværende bestemmelse har med hensyn til å gi resultater som aksepteres blant publikum.

For det andre har bestemmelsen betydning for å opprettholde straffenivået i de grovere voldssakene. For legemskrenkelsene utgjør f.eks. straffelovens § 228, 2. ledd og straffelovens § 229, 2. og 3. straffealternativ, sammen med straffelovens § 232, de viktigste momentene for straffeutmålingen. Det er Oslo politikammers oppfatning at uten disse knaggene ville straffeutmåling i de groveste legemsfornærmelse– og legemsbeskadigelse–tilfellene vært lavere enn i dag. Hvis man fjerner bestemmelsene vil man miste et av de få verktøyene man har for å få hevet straffene i disse alvorlige sakene. Bestemmelsene er lette å anvende, og har forholdsvis klare kriterier. Dette i motsetning til regler som straffelovens § 232 (‘særdeles skjerpende omstendigheter’), som forutsetter en helhetsvurdering. Regler som i praksis er meget viktige, som f.eks. ‘legemsbeskadigelse med døden til følge’, vil forsvinne hvis man følger kommisjonens forslag.

Kommisjonen anfører at straffelovens system vil bli enklere hvis man bare opererer med to skyldformer. Det er muligens riktig, men i praksis vil selve lovanvendelsen bli vanskeligere. Dette fordi man i følge utkastet vil erstatte de uforsettlige følgene med en økt kriminalisering av uaktsomme handlinger, og ved å la følgene bli et av flere momenter i en helhetsvurdering vedrørende straffeutmålingen. Det er i praksis en mer omstendelig affære å fastsette uaktsomhet enn å fastsette culpa levissima, som er en mildere skyldform.

Oslo politikammer mener forøvrig at de følger f.eks. en legemskrenkelse får for offeret, særlig i de alvorlige tilfellene, er av så stor betydning at det er naturlig at dette inngår i skyldspørsmålet.»

Politimesteren i Trondheim framholdt at prinsippet om forhøyet strafferamme ved uforsettlige men påregnelige skadefølger er et innarbeidet og viktig prinsipp i strafferetten, og at det burde beholdes.

Daværende Eidsivating lagmannsrett fant at kommisjonens forslag var betenkelig. Blant annet mente man at den økende volden i samfunnet tilsier at man ikke fjerner regelen om straffskjerping ved forutseelige, men ikke forsettlige følger.

Bergen byrett mente det burde vurderes meget nøye hvorvidt kommisjonens forslag er hensiktsmessig, «da nettopp det forhold at gjerningsmannen kunne ha innsett muligheten av en følge i mange år har vært et tjenlig arbeidsredskap til gjennomførelse av en rimelig riktig straffutmåling i mange praktiske tilfeller hvor strl § 229, 1. ledd sitt forsettskrav ikke lar seg oppfylle».

Blant de høringsinstansene som kommenterte spørsmålet, var Advokatforeningen den eneste som støttet kommisjonens forslag om å oppheve ordningen med culpa levissima-følger.

For øvrig mente en del høringsinstanser at dersom ordningen med culpa levissima-følger skulle oppheves, måtte strafferammen i enkelte straffebud økes. Dette gjaldt Konkurransetilsynet, Riksadvokaten, Politimesteren i Asker og Bærum, daværende Eidsivating lagmannsrett, Bergen byrett og Dommerforeningen . Man var i denne forbindelse først og fremst opptatt av legemsfornærmelser med dødsfølge etter strl § 228.

Politimesteren i Drammen og Advokatforeningen mente på sin side at det ikke ville være behov for noen øking av strafferammene.

Den nåværende kommisjonen er, i likhet med den tidligere, skeptisk til skyldformen culpa levissima og foreslår den derfor ikke videreført i utkastet til ny straffelov. Etter kommisjonens syn er det urimelig at strafferammen økes som følge av konsekvenser av den straffbare handlingen som gjerningspersonen ikke engang burde ha innsett muligheten av.

Dette synspunktet gjelder ikke uansett graden av skyld som kan knyttes til de uforsettlige følgene. Det er kommisjonens oppfatning at dersom en forsettlig overtredelse har hatt skadelige følger som kan bebreides gjerningspersonen som uaktsomme etter normen for vanlig uaktsomhet, bør følgene i noen tilfeller kunne medføre en skjerpet strafferettslig reaksjon, jf avsnitt 8.3.12 nedenfor om utk § 3–11. Den nåværende kommisjonen går derfor ikke inn for å følge opp forslaget i delutredning V om å oppheve reglene om forhøyet strafferamme ved uforsettlige følger uansett uaktsomhetsgrad.

Den tidligere kommisjonen forutsatte at behovet for straffskjerpelse ved uforsettlige følger i hovedsak ville bli ivaretatt ved at følgene i stedet tillegges vekt innenfor den ordinære strafferammen etter vanlige straffutmålingsprinsipper, jf delutredning V s 122. Som flere av høringsinstansene har vært inne på, er det i så fall et spørsmål om den ordinære maksimumsstraffen i enkelte straffebud vil måtte økes, noe kommisjonen selv påpekte som en mulighet allerede i delutredning I s 149. Den nåværende kommisjonen mener imidlertid at det er urimelig at strafferammene i grunn deliktet heves for å kunne fange opp slike unntakstilfeller.

I delutredning V s 122 ga den tidligere kommisjonen også uttrykk for at uaktsomme handlinger burde kriminaliseres i noe større utstrekning enn i dag, og at en slik økt kriminalisering delvis ville oppveie at særbestemmelsene om uforsettlige følger ble opphevet. Den nåværende kommisjonen er imidlertid tilbakeholden med å foreslå uaktsomhet som selvstendig skyldform. Flere steder foreslås i stedet skyldkravet hevet, dels fra vanlig til grov uaktsomhet, dels fra grov uaktsomhet til forsett, jf avsnitt 4.3.1 foran. Det er uansett ikke slik at en utvidelse av uaktsomhetsansvaret alltid vil være en tilstrekkelig erstatning for reglene om høyere strafferamme ved uforsettlige følger. En forsettlig handling med en uaktsom følge er noe annet, og vanligvis mer straffverdig, enn en rent uaktsom handling. Som eksempel kan nevnes at strafferammen for legemsbeskadigelse med betydelig skade til følge etter strl § 229 tredje straffalternativ er på åtte år, mens strafferammen for uaktsomt forvoldt betydelig legemsskade etter § 238 er på tre år. Dersom strl § 238 anvendes i konkurrens med grunndeliktet om forsettlig legemsskade i strl § 229, kan det etter gjeldende rett maksimalt idømmes fire og et halvt år, jf konkurrensregelen i strl § 62.

Kommisjonen foreslår på denne bakgrunn en ordning hvor uforsettlige – men uaktsomme – følger fortsatt skal kunne få betydning for strafferammen. I stedet for den automatiske straffskjerpelsen som inntrer etter gjeldende rett, foreslås det imidlertid at en heving av strafferammen skal bero på en konkret helhetsvurdering av om handlingen er å betrakte som grov, jf avsnitt 5.4.5 foran. Som regel kreves det forsett som skyldform ved vanlig overtredelse (grunndeliktet). Uaktsomme følger foreslås da å inngå blant de momentene som etter omstendighetene kan gjøre overtredelsen grov, jf for eksempel utk § 27–2 om grov legemskrenkelse og § 27–4 om grov legemsskade. Ved den helhetsvurderingen som må foretas for at overtredelsen kan subsumeres som grov, vil uaktsomme følgeskader normalt kunne ha betydning. Avgjørelsen av om det foreligger grov overtredelse vil høre til skyldspørsmålet.

7.7 Legaldefinisjoner

7.7.1 Offentlig tjenestemann

Kommisjonen har tidligere foreslått en egen legaldefinisjon i straffeloven av begrepet «offentlig tjenestemann», jf delutredning V s 63–66 og tidl utk § 17 s 279. I begrunnelsen for forslaget heter det blant annet (s 64–65):

«Ved en eventuell særskilt gjennomføring av utkastet til alminnelige bestemmelser må det tas hensyn til at man i dagens spesielle del har særbestemmelser om offentlige tjenestemenn. Anvendelsen av disse har som vist skapt tvil i praksis, og det er derfor behov for at det oppstilles visse retningslinjer. Opprettholdes dagens særbestemmelser eller utformes særskilte strafferammer, vil det i det endelige utkastet til ny straffelov være tilsvarende behov. På denne bakgrunn har Straffelovkommisjonen funnet at den vil foreslå en legaldefinisjon av offentlig tjenestemann. Med denne definisjonen legges det opp til at begrepet i hovedsak skal forstås slik det har vært praktisert etter dagens lov.»

Det går fram av dette at behovet for en egen definisjon er avhengig av om dagens ordning med en rekke særbestemmelser om offentlige tjenestemenn opprettholdes. Det er tale både om bestemmelser som gir offentlige tjenestemenn et særlig ansvar, og om bestemmelser som gir dem et særlig vern. Samtidig pekte kommisjonen på at disse spørsmålene ville bli undergitt en nærmere vurdering, jf delutredning V s 64:

«Det kan også spørres om det i dag er riktig å sette alle offentlige tjenestemenn i en strafferettslig særstilling. Ved gjennomgangen av strl kap 11, 12, 33 og 34 vil Straffelovkommisjonen måtte vurdere nærmere om særlig utsatte offentlige tjenestemenn bør få et særskilt strafferettslig vern. Det må vurderes om man enten skal beholde dagens system eller fjerne særbestemmelsene og bare ha særlige strafferammer for offentlige tjenestemenn, eller om man bare skal tillegge stillingens karakter vekt innenfor den ordinære strafferammen.»

Forholdet til offentlige tjenestemenn var ett av de spørsmålene som det særlig ble bedt om synspunkter på i kommisjonens høringsnotat 16. desember 1994, hvor det blant annet het:

«Kommisjonen vil i sitt videre arbeid vurdere nærmere hvilken strafferettslig særstilling offentlige tjenestemenn bør ha. Det er ønskelig å få høre høringsinstansenes syn på dette.»

De fleste høringsinstansene som uttalte seg om dette, støttet kommisjonens forslag til legaldefinisjon og la dermed til grunn at dagens særregler om offentlige tjenestemenn skal videreføres.

Fiskeridepartementet/Fiskeridirektoratet, Forsvarsdepartementet, Konkurransetilsynet, Politimesteren i Bodø og Politimesteren i Drammen ga uttrykkelig tilslutning til den foreslåtte legaldefinisjonen. Det samme gjorde Riksadvokaten, som uttalte følgende:

«Det er ønskelig med en avgrensning av begrepet i straffeloven slik at den usikkerhet som i dag råder kan reduseres. Etter riksadvokatens oppfatning er den avgrensning som er gitt i utkastet § 17 hensiktsmessig.»

Advokatforeningen gikk inn for en annen utforming av definisjonen, men var realitetsmessig enig i forslaget.

Den nåværende kommisjonen slutter seg til den presiseringen av begrepet offentlig tjenestemann som ble gjort i delutredning V, og som innebærer en viss innsnevring i forhold til gjeldende rett. Kommisjonen har imidlertid kommet til at det ikke er behov for en slik legaldefinisjon i straffelovens alminnelige del. Begrepet offentlig tjenestemann foreslås bare brukt i utk § 19–1 om vold og trusler mot en offentlig tjenestemann og § 19–2 om forulemping og hindring av en offentlig tjenestemann. Definisjonen kan derfor med fordel innarbeides i gjerningsbeskrivelsene i disse bestemmelsene i stedet, jf avsnitt 9.5.1 nedenfor. Den nærmere drøftelsen av definisjonens innhold foretar kommisjonen av den grunn i direkte tilknytning til disse bestemmelsene, jf avsnitt 9.5.2 nedenfor, hvor også synspunkter fra enkelte av høringsinstansene er gjengitt.

Kommisjonen foreslår ikke bare å videreføre det strafferettslige vernet for offentlige tjenestemenn. Som flere av høringsinstansene har påpekt, er det også behov for en særskilt regulering av tjenestemenns strafferettslige ansvar . I utk §§ 22–1 til 22–3 om misbruk av offentlig myndighet foreslår kommisjonen derfor regler om pliktbrudd som skjer i tilknytning til utøving av offentlig myndighet. Vilkåret om myndighetsutøvelse innebærer en innsnevring av særreglenes anvendelsesområde i forhold til gjeldende rett, jf avsnitt 9.8.2 nedenfor. Kommisjonen nøyer seg i denne sammenheng med å peke på at det ikke lenger vil være tilstrekkelig at vedkommende må regnes som en offentlig tjenestemann.

For øvrig foreslår kommisjonen å oppheve en rekke av de bestemmelsene hvor begrepet offentlig tjenestemann inngår i gjerningsbeskrivelsen, jf avsnitt 10.2 nedenfor om strl §§ 120, 122, 123, 124, 325 første ledd nr 2 til 5, 327 og 328 første ledd nr 3. Dersom handlingen har tilknytning til utøving av offentlig myndighet, vil imidlertid forholdet kunne straffes etter utk §§ 22–1 til 22–3 om misbruk av offentlig myndighet. Når det gjelder strl § 99 a, jf utk § 18–5 om inngrep overfor andre viktige samfunnsinstitusjoner, foreslår kommisjonen at det særskilte vernet for offentlige tjenestemenn utgår, jf avsnitt 9.4.2 nedenfor. Utk § 19–1 om vold og trusler mot en offentlig tjenestemann antas her å gi tilstrekkelig beskyttelse.

Mange av de bestemmelsene som i dag gjør bruk av begrepet offentlig tjenestemann, foreslås samlet i utk §§ 22–4 til 22–7 om aktiv og passiv bestikkelse, jf avsnitt 9.8.2 nedenfor. Dersom det ved den nærmere utformingen av bestemmelsene viser seg å være nødvendig, kan definisjonen av offentlig tjenestemann, jf tidl utk § 17, også tas inn i gjerningsbeskrivelsene her, jf foran om utk §§ 19–1 og 19–2.

7.7.2 Trykt skrift

Straffeloven har i dag en egen bestemmelse i § 10 som forklarer hva som menes med begrepet «trykt skrift», og som følgelig er avgjørende for de av straffelovens bestemmelser som gjør bruk av begrepet. Dette gjelder strl §§ 7, 38, 247, 390, 428, 432 og 433. I tidl utk § 18 foreslo den tidligere kommisjonen en språklig modernisering av bestemmelsen, men ga også uttrykk for at legaldefinisjonen burde utvides, jf delutredning V s 66:

«Kommisjonen tar sikte på å foreslå en ny legaldefinisjon av trykt skrift som også omfatter datamaskinbaserte informasjonssystemer og andre moderne uttrykksformer, slik som videogram, plate/kassettinnspillinger og lydbåndopptak. … Men en slik definisjon kan ikke utformes før kommisjonen har foretatt en endelig gjennomgang av de straffebudene der definisjonen er aktuell (særlig strl kap 43). Kommisjonen foreslår derfor foreløpig bare en språklig modernisering av strl § 10 første ledd.»

Definisjonen i strl § 10 kan i prinsippet også anvendes i forhold til andre lover som benytter begrepet trykt skrift, jf for eksempel strpl §§ 3, 65 og 125. Kommisjonen har imidlertid foreslått å avgrense anvendelsesområdet for definisjonen i tidl utk § 18 til straffeloven, jf delutredning V s 67.

I kommisjonens høringsnotat 16. desember 1994 ble det uttrykkelig bedt om tilbakemeldinger på forslaget om en mer omfattende definisjon av trykt skrift enn det som var foreslått i tidl utk § 18.

Kommunal- og arbeidsdepartementet, Kulturdepartementet, Barneombudet, Advokatforeningen, Politimesteren i Asker og Bærum, Politimesteren i Drammen og Politimesteren i Trondheim ga uttrykkelig støtte til forslaget om å lage en definisjon som omfatter datamaskinbaserte informasjonssystemer. Riksadvokaten nøyde seg med å vise til at behovet for – og eventuelt innholdet av – en slik definisjon trolig ville avtegne seg ved en konkret gjennomgåelse av de bestemmelsene hvor uttrykket forekommer.

Ved gjennomgåelsen av straffelovens spesielle del har den nåværende kommisjonen kommet til at de fleste av bestemmelsene i strl kap 43 om forseelser forøvet ved trykt skrift bør oppheves, jf avsnitt 10.2 nedenfor. Behovet for å ta inn en legaldefinisjon av begrepet trykt skrift i straffelovens alminnelige del er derfor betydelig redusert. Strl § 433 foreslås riktignok videreført som utk § 19–15 om utbredelse av beslaglagt eller inndratt informasjon, men det er etter kommisjonens oppfatning mer hensiktsmessig at bestemmelsens rekkevidde framgår direkte av paragrafen selv. Det samme gjelder for § 431, jf utk § 21–7 om redaktøransvaret, som heller ikke i dag anvender begrepet direkte i bestemmelsen.

Det er heller ikke behov for legaldefinisjonen med tanke på de andre bestemmelsene i straffeloven som benytter begrepet trykt skrift. Strl § 38, jf tidl utk § 78 om inndragning av trykt skrift, foreslås delvis videreført i utk § 13–10 om særregler for inndragning av informasjonsbærer. Også her kan bestemmelsens anvendelsesområde med fordel framgå direkte av paragrafen selv, jf avsnitt 8.13.11 nedenfor om rekkevidden av begrepet informasjonsbærer. Straffskjerpelsen i strl § 247 andre punktum foreslås ikke videreført, jf utk § 26–12 om ærekrenkelse. Når det gjelder legaldefinisjonen av offentlig sted i tidl utk § 15, foreslår kommisjonen at henvisningen til begrepet trykt skrift utelates, jf avsnitt 8.2.3 nedenfor.

Den nåværende kommisjonen foreslår på denne bakgrunn ingen legaldefinisjon av begrepet trykt skrift i utkastet til ny straffelov. For de bestemmelsene som viderefører regler med henvisning til trykt skrift, jf foran, bør anvendelsesområdet utvides som følge av utviklingen av moderne kommunikasjonsformer, jf delutredning V s 66. Med den løsningen kommisjonen har valgt, er imidlertid dette et avgrensningsspørsmål som best behandles i tilknytning til de enkelte bestemmelsene.

7.7.3 Påtaleunnlatelse

I tidl utk § 21 ble det foreslått en egen legaldefinisjon av «påtaleunnlatelse», jf delutredning V s 68–69 og lovutkastet på s 279.

I høringsrunden syntes Advokatforeningen at forslaget var klargjørende ved at det skilte mellom påtaleunnlatelser med og uten vilkår, men det ble samtidig gitt uttrykk for en viss reservasjon:

«Instituttet påtaleunnlatelse foreslås beholdt med to ‘underavdelinger’ for bedre å kunne markere hva som virkelig skjer. Dette vil kunne skape forvirring i en overgangsperiode, men fører kanskje, som kommisjonen tror, til større begrepsmessig klarhet.»

ØKOKRIM uttalte at forslaget ville innebære en mer komplisert terminologi enn dagens, og fortsatte:

«Påtaleutsettelse er i seg selv et brukbart alternativ til påtaleunnlatelse på vilkår. Derimot er ‘påtalefrafall’ noe upresist som erstatning for ‘ubetinget påtaleunnlatelse’.

Ubetinget påtaleunnlatelse innebærer at påtalemyndigheten mener at handlingen er straffbar og kunne vært forfulgt ved tiltale eller forelegg. Av spesielle grunner i det konkrete tilfellet velger imidlertid påtalemyndigheten å unnlate å forfølge forholdet. Påtalemyndigheten skal i hvert tilfelle foreholde gjerningsmannen at forholdet er straffbart, men at man av nevnte grunner ikke vil forfølge saken, se påtaleinstruksen § 18–3, 3. ledd.

På denne bakgrunn er ‘unnlatelse’ mer dekkende enn ‘frafall’. Ordet ‘frafall’ kan noe misvisende lede tanken hen på at reaksjonen helt er oppgitt i disse tilfellene. Etter vårt syn er det bedre å fortsette å bruke de vel innarbeidede begrepene påtaleunnlatelse med og uten vilkår.»

Kommisjonen er nå kommet til at det er lite behov for en egen bestemmelse om de ulike former for påtaleunnlatelse i kapitlet med legaldefinisjoner i straffeloven. Ingen av de andre straffartene eller strafferettslige reaksjonene har noen tilsvarende legaldefinisjon, men ansees tilstrekkelig beskrevet i de kapitlene og bestemmelsene som fastlegger de nærmere vilkårene for anvendelsen av dem. For påtaleunnlatelse vil dette gjelde strpl § 69.

7.7.4 Den fornærmede

Den tidligere kommisjonen foreslo at det i straffelovens kapittel om påtalereglene ble tatt inn en ny bestemmelse med en legaldefinisjon av «den fornærmede», jf delutredning V s 246–248 og tidl utk § 93 på s 288.

Som nevnt i avsnitt 7.8 nedenfor foreslår den nåværende kommisjonen at påtale ikke i noe tilfelle skal være betinget av den fornærmedes begjæring. Fortsatt vil den fornærmedes holdning til om straffesak bør reises, kunne være av betydning, men da ved vurderingen av om allmenne hensyn tilsier påtale. Noen legaldefinisjon av den fornærmede kan imidlertid ikke ansees påkrevd i forhold til den skjønnsmessige vurderingen som det her vil være tale om. Selv uten legaldefinisjonen vil man i denne sammenhengen kunne legge vekt på holdningen også hos «den som på annen måte er direkte krenket ved den straffbare handling», jf ordlyden i tidl utk § 93, en formulering som tok sikte på å utvide kretsen av hvem som skulle kunne betraktes som fornærmet i forhold til dagens rettstilstand, jf delutredning V s 246–247.

Den foreslåtte definisjonen knyttet seg isolert sett bare til hvem som skulle ha «rett til å kreve påtale som fornærmet», jf tidl utk § 93, men det framgikk av delutredning V s 246 at definisjonen var ment å gjelde for hele straffeloven. Den nåværende kommisjonen legger imidlertid til grunn at en eventuell definisjon vil ha betydning også utover dette, og spørsmålet er derfor om det er behov for en definisjon i loven når det gjelder andre sammenhenger hvor stillingen som fornærmet har betydning.

Det går fram av motivene til tidl utk § 93 i delutredning V, jf henvisningen foran, at legaldefinisjonen ville utvide kretsen av personer som kan reise privat straffesak etter strpl kap 28. Den nåværende kommisjonen går imidlertid inn for at ordningen med private straffesaker avskaffes, jf avsnitt 7.9 nedenfor, og dersom dette følges opp, vil det ikke være behov for noen legaldefinisjon i denne relasjonen.

Når det gjelder adgangen til å fremme borgerlige krav i en straffesak, omfattes også krav som tilkommer andre skadelidte enn den fornærmede, jf strpl § 3 og kap 29. Ved lov 1. juli 1994 nr 50 ble adgangen etter strl § 53 nr 4 til å sette erstatningsbetaling som vilkår ved betinget dom utvidet til å omfatte krav fra den samme personkretsen. Regelen foreslås videreført i utk § 7–3 første ledd. Plikten til å varsle om henleggelse etter strpl § 73 andre ledd gjelder også både overfor fornærmede og andre skadelidte, jf strpl § 3 siste ledd. I praksis vil gjerne enhver som har opptrådt som klager , bli varslet. I alle disse tilfellene er det altså ikke avgjørende å ha status som fornærmet i snever forstand, og noe behov for den foreslåtte legaldefinisjonen kan det ikke sees å være her.

Ifølge strpl § 3 siste ledd skal begrepet fornærmede i strpl §§ 273 og 295 om ærekrenkelsessaker ikke omfatte «andre skadelidte» som nevnt i § 3 første ledd, men både §§ 273 og 295 utvider selv kretsen av subjekter til «fornærmede eller andre». Også adgangen til å få oppnevnt bistandsadvokat etter strpl kap 9 a er avgrenset til fornærmede i snever forstand, men heller ikke i forhold til disse reglene kan kommisjonen se noe behov for å utvide kretsen av fornærmede i tråd med tidl utk § 93. I så fall bør endringen foretas i straffeprosessloven.

Den nåværende kommisjonen har på denne bakgrunn ikke sett behov for å foreslå noen legaldefinisjon av den fornærmede i utkastet til ny straffelov, jf også avsnitt 8.2 nedenfor.

7.8 Påtalereglene

Det framgår av strl § 77 at straffbare handlinger er undergitt offentlig påtale med mindre annet uttrykkelig er bestemt. Hovedregelen er med andre ord ubetinget offentlig påtale . Dette innebærer at påtalemyndigheten reiser straffesak uavhengig av om den fornærmede ønsker det. Mange straffebud inneholder imidlertid prosessuelle vilkår for at det offentlige skal kunne reise straffesak. Slike påtalebetingelser kan enten være at det må foreligge begjæring fra den fornærmede, at allmenne hensyn krever påtale, eller en kombinasjon av disse to vilkårene (alternativt eller kumulativt). Dette er straffebud med en betinget offentlig påtale .

Dagens regler er resultat av en utvikling over lang tid, jf delutredning I s 106. I eldre rett hadde straffen først og fremst til formål å gi den krenkede erstatning eller oppreisning. Stort sett var det derfor overlatt til den enkelte som ble rammet, å gjøre straffansvar gjeldende. Etter hvert fikk strafforfølgningen et offentlig formål og ble i stor utstrekning overtatt av staten. I dag blir nesten alle straffesaker reist av den offentlige påtalemyndigheten. I norsk rett finnes det ikke lenger noe straffebud hvor påtalen er utelukkende privat, men som nevnt er påtale av og til betinget av den fornærmedes begjæring.

Den tidligere kommisjonen la til grunn at man også i en ny straffelov skulle ha samme type påtaleregler som i dag, derunder at påtale i visse tilfeller skulle være betinget av den fornærmedes begjæring. I delutredning V foreslo derfor kommisjonen et eget kapittel blant lovens alminnelige bestemmelser med regler blant annet om hvem som i ulike sammenhenger skulle ha rett til å framsette påtalebegjæring, om frister for utøving av påtaleretten og om tilbakekall av påtalebegjæring, jf delutredning V s 237–253.

I delutredning I s 108 nevnes ulike hensyn som taler for å la den fornærmede få innflytelse på påtalespørsmålet. Ofte er det den fornærmede som har best forutsetning for å forstå hvor alvorlig lovbruddet er. Når det ikke begjæres påtale, kan dette tilsi at det ikke bør reises offentlig sak. Dermed kan politi og påtalemyndighet bli spart for arbeid. Det vil også være en fordel for den fornærmede å kunne bestemme selv om han eller hun vil påta seg den belastningen en straffesak vil kunne medføre. Den fornærmede vil dessuten kunne se seg best tjent med å få saken løst i minnelighet, for eksempel ved at lovbryteren forplikter seg til å erstatte skaden mot at den fornærmede avstår fra å begjære påtale.

Etter den nåværende kommisjonens syn er disse argumentene likevel ikke tilstrekkelig tungtveiende til å begrunne en ordning hvor den fornærmedes begjæring i visse tilfeller er et absolutt krav for påtale, slik som i dag. Kommisjonen foreslår derfor at begjæring fra den fornærmede ikke lenger skal være noe vilkår for påtale, verken alene eller sammen med allmenne hensyn. Dette innebærer ikke at påtalen i alle slike tilfeller skal være ubetinget. Tvert imot bør påtale for flere av de aktuelle overtredelsene i stedet gjøres betinget av at allmenne hensyn tilsier videre forfølgning av saken. Den fornærmedes interesse i å påtale eller frafalle forholdet vil her fortsatt være et sentralt – men ikke lenger avgjørende – moment.

Som et utgangspunkt bør det understrekes at det under enhver omstendighet bare kunne være tale om å stille krav om den fornærmedes begjæring ved et svært lite antall straffebud og bare ved mindre alvorlige kriminalitetsformer. Tungtveiende momenter knyttet til samfunnets behov for å kunne straffe og til hensynet til likhet og rettferdighet i strafferettspleien, jf delutredning I s 108, tilsier en altoverveiende hovedregel om ubetinget offentlig påtale, jf drøftelsene hos Hov, Fornærmedes stilling s 158–165 og Andenæs, Alminnelig strafferett s 477. Sistnevnte skriver:

«At offentlig påtale må være utgangspunktet, må en komme til uansett hvilket syn en hevder med hensyn til straffens oppgave. Legger en hovedvekten på individualprevensjonen , følger det av at lovovertrederens samfunnsfarlighet er den samme uansett hvordan den krenkede reagerer. Fra et almenpreventivt synspunkt kan det sies, at det hverken for straffens avskrekkende eller for dens moralstyrkende virkning kan være heldig at det beror på den krenkedes vilje om straff skal anvendes eller ikke i det konkrete tilfelle. Almenprevensjonen er best tjent med en mest mulig konsekvent straffanvendelse; skal straff frafalles, bør det gjøres ut fra objektive overveielser av samfunnets representanter. For den som ser det som en viktig oppgave for straffen å være en rettferdig gjengjeldelse for brøden, må det være prinsipielt uriktig at like tilfelle blir behandlet forskjellig på grunn av forhold som ikke har noe med straffeskylden å gjøre.»

Den nåværende kommisjonen foreslår å oppheve flere av de straffebudene hvor påtale i dag er betinget av begjæring fra den fornærmede. De fleste av disse straffebudene foreslås imidlertid videreført. For de overtredelsene hvor påtale etter gjeldende rett ikke er betinget av annet enn en påtalebegjæring fra den fornærmede, vil kommisjonens forslag prinsipielt sett åpne for at påtalemyndigheten i større utstrekning enn i dag reiser straffesak i strid med den fornærmedes ønske. Spørsmålet blir da om kommisjonens forslag i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til den fornærmede.

Ved lov 26. februar 1988 nr 7 ble hovedregelen om ubetinget offentlig påtale utvidet til å gjelde en del straffebud hvor påtalen tidligere var avhengig av den fornærmedes begjæring, deriblant strl § 229 og – ved overtredelser mot gjerningspersonens nærstående – strl § 228, jf siste ledd bokstavene b, c og d. Hovedformålet var å effektivisere håndhevingen av disse bestemmelsene i saker om kvinnemishandling mv, hvor kravene om begjæring fra den fornærmede ofte førte til at overtredelser ikke ble forfulgt strafferettslig. Dette illustrerer at hensynet til den fornærmede ikke entydig tilsier unntak fra hovedregelen om ubetinget offentlig påtale. Krav om påtalebegjæring fra den fornærmede kan etter omstendighetene åpne for utilbørlig press eller tvang fra gjerningspersonens side, for å unngå at forholdet blir påtalt. På den annen side kan en straffesak som nevnt være en personlig belastning, og i tillegg ødelegge muligheten for et minnelig erstatningsoppgjør.

Den fornærmede vil imidlertid rent faktisk ha stor innvirkning på om straffesak skal reises eller ikke. Lovbruddet vil ofte ikke komme til politiets kunnskap overhodet dersom den fornærmede ikke anmelder forholdet. Og dersom den fornærmede gir uttrykk for at han eller hun ikke ønsker straffesak reist, og dessuten kanskje unnlater å medvirke til en oppklaring ved å vegre seg mot å gi forklaring, vil det ofte være naturlig å henlegge saken etter bevisets stilling. Sett i lys av den store arbeidsbelastningen i politi og påtalemyndighet er det generelt sett liten grunn til å frykte at det i noen særlig utstrekning vil bli reist straffesak i bagatellsaker i direkte strid med den fornærmedes ønske.

Heller ikke hensynet til å spare strafferettsapparatet for arbeid ved at mindre alvorlige forhold bare bør forfølges når den fornærmede ønsker det, nødvendiggjør etter kommisjonens syn at påtale i visse tilfeller skal være betinget av den fornærmedes begjæring. Begrunnelsen for dette vilkåret er som nevnt at det i visse mindre alvorlige saker ansees hensiktsmessig at det ikke reises straffesak når den fornærmede ikke ønsker det. Men dette kan også oppnås ved at påtalemyndigheten gis adgang til ikke å påtale forholdet når hensynet til den fornærmede tilsier det. Påtalemyndigheten har også etter gjeldende rett en skjønnsmessig adgang til å la visse forhold ligge når det mangler tilstrekkelige allmenne hensyn til å reise påtale. Og i den brede vurderingen som påtalemyndigheten må foreta når loven stiller vilkår om allmenne hensyn, vil det være naturlig at man også tar hensyn til den fornærmedes syn på om straffesak bør reises.

Når det gjelder de bestemmelsene hvor vilkåret for offentlig påtale er enten at den fornærmede har framsatt påtalebegjæring eller at allmenne hensyn krever påtale («enten-eller» sakene), har det liten betydning om man sløyfer den fornærmedes begjæring som et alternativt vilkår. Den fornærmede vil heller ikke etter gjeldende rett kunne hindre at forholdet påtales i disse sakene.

Kommisjonen mener etter dette at de hensynene som begrunner at påtale i visse tilfeller krever den fornærmedes begjæring, vil være tilstrekkelig varetatt ved at påtale i stedet gjøres avhengig av at allmenne hensyn tilsier at det reises sak.

Det kan reises visse prinsipielle innvendinger mot at det i enda større grad enn i dag legges en slik skjønnsmessig myndighet til påtalemyndigheten, jf delutredning I s 108–109. Men det framgår samme sted at påtalemyndighetens adgang til å henlegge saker når allmenne hensyn ikke krever påtale, stort sett har virket tilfredsstillende. Det er ingen grunn til å tro at dette ikke også skal gjelde i framtiden. Kommisjonens forslag om å lovfeste hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved skjønnet, jf nedenfor, vil ytterligere kunne bidra både til at påtalemyndigheten foretar en reell vurdering, og at denne vurderingen er saklig. At den fornærmedes adgang til å påklage utfallet av vurderingen til overordnet nivå innen påtalemyndigheten nå er uttrykkelig lovfestet i strpl § 59 a, jf lov 19. juli 1996 nr 58, vil på samme måte kunne bidra til å sikre kvaliteten på den skjønnsmessige vurderingen av om allmenne hensyn foreligger. Positiv virkning i så måte vil også forslaget til strpl § 248 nytt tredje ledd kunne ha, jf delutredning V s 245 og 292 og avsnittene 11.6.3 og 13.2 nedenfor.

I tillegg til at kommisjonen på bakgrunn av det foranstående ikke kan se noe avgjørende behov for regler som gjør påtalen avhengig av den fornærmedes begjæring, kan det anføres en del ulemper som taler mot den nåværende ordningen. I høringsrunden uttalte Politimesteren i Vadsø følgende:

«Fra en praktikers synspunkt synes det som om straffelovkommisjonen legger for lite vekt på å gjøre straffelovgivningen enklere for brukerne. I praksis har f.eks. påtalereglene liten betydning for hvilke saker som fremmes av påtalemyndigheten, men fører til unødig ekstraarbeid for fornærmede og påtalemyndighet, og til tider helt tilfeldige og urimelige resultater. I dag er reglene ofte kommet til nærmest tilfeldig og typisk at i særlovgivningen finnes i praksis knapt privat påtale. Min konklusjon blir at alle forhold undergis offentlig påtale og ‘fornærmedes’ syn på saken blir veiledende for påtalemyndighetene.»

Ordningen med den fornærmedes begjæring som vilkår for påtale i visse tilfeller krever et eget sett av relativt omfattende og detaljerte regler, jf strl kap 7 og tidl utk kap 14. Selv om utkastet søker å gjøre reglene klarest mulig, vil praktiseringen av dem fortsatt måtte by på en del tvil. Dette gjelder blant annet i forhold til hvem som skal regnes som fornærmet eller direkte krenket etter tidl utk § 93, jf Hov, Fornærmedes stilling s 53–54 om dagens regler. I praksis vil det dessuten kunne oppstå tvil om påtalebegjæring er inngitt, om den er inngitt innen den foreskrevne fristen , om den er inngitt av en som er kompetent til å opptre på den fornærmedes vegne mv, jf blant annet Rt 1997 s 608.

Etter det forslaget kommisjonen nå fremmer, vil ingen av disse spørsmålene være avgjørende for om påtale skal reises. Der hvor påtale krever allmenne hensyn, vil den fornærmedes holdning sammen med flere andre forhold inngå som et relevant, men altså ikke avgjørende, moment i en skjønnsmessig helhetsvurdering. Politiet vil fortsatt regelmessig måtte avklare den fornærmedes holdning og derunder blant annet vurdere hvem som har kompetanse til å opptre på vedkommende selskaps eller offentlige organs vegne. Men det vil ikke lenger være noe absolutt hinder for straffesak om det for eksempel skulle vise seg å foreligge visse formelle mangler ved kompetansetildelingen, eller om den fornærmede har somlet med begjæringen slik at seks-månedersfristen etter tidl utk § 99 ellers ville vært oversittet. Dermed blir det heller ikke nødvendig med detaljerte regler om slike forhold, og mesteparten av tidl utk kap 14 kan sløyfes.

Kommisjonen foreslår også å oppheve den ordningen man i dag har med at påtale i visse tilfeller krever begjæring fra særskilt myndighet, jf strpl § 72 andre ledd, jf om dette spørsmålet delutredning V s 242–243.

Kommisjonens forslag medfører at man bare vil ha to grunnlag for offentlig påtale, for det første ubetinget påtale som den brede hovedregelen og dernest i noen tilfeller betinget påtale når allmenne hensyn tilsier det. Som følge av kommisjonens forslag om å oppheve ordningen med private straffesaker, jf avsnitt 7.9 nedenfor, er det unødvendig å presisere at det dreier seg om (u)betinget offentlig påtale.

Hovedregelen om ubetinget påtale framgår i dag av strl § 77 og er foreslått videreført i tidl utk § 92. I høringsrunden uttalte Advokatforeningen om plasseringen av denne bestemmelsen:

«Etter Lovutvalgets mening kan det reises spørsmål om bestemmelsene i kap. 14 – som i første rekke er prosessuelle bestemmelser – bør overføres til straffeprosessloven.

Det gjelder i første rekke bestemmelsen om at påtalemyndigheten skal reise straffesak når straffbarhetsvilkårene anses oppfylt med mindre annet er bestemt ved lov, jf. utkastet § 92. Dersom de prosessuelle vilkår for offentlig påtale er til stede, er det i straffeprosessloven man i dag finner unntakene fra denne bestemmelsen (strpl §§ 69 og 70 – påtaleunnlatelse og § 71 a overføring til megling i konfliktrådet). I tillegg foreslår utvalget tatt inn i strpl § 67 bestemmelser om adgang til henleggelse på grunn av manglende kapasitet og henleggelse av bagatellsaker på stedet … .»

Kommisjonen er enig i at påtalereglene heller bør stå i straffeprosessloven. Ikke minst gjelder dette når mesteparten av tidl utk kap 14 forslås sløyfet. Hovedregelen om ubetinget påtale foreslås tatt inn i utkastet til ny strpl § 62 a første ledd.

Også strpl §§ 229 og 343 andre ledd nr 1 må oppheves som følge av forslaget. I tillegg må strpl §§ 74 femte ledd og 236 skrives om.

Kommisjonen har gjennomgått utkastet til ny straffelov med sikte på å klarlegge i hvilken utstrekning påtalen bør gjøres betinget av allmenne hensyn. På bakgrunn av denne gjennomgåelsen kan det trekkes fram enkelte generelle prinsipper for i hvilke typesituasjoner det vil være mest nærliggende å fravike hovedregelen om ubetinget påtale.

For det første bør betinget påtale bare være aktuelt for overtredelser med lave strafferammer. Det prinsipielle utgangspunktet om at straffbare handlinger skal forfølges av strafferettsapparatet, kan lettest fravikes for overtredelser hvor straffverdigheten er relativt liten.

Ved en konkret vurdering av hvilken påtaleregel det enkelte straffebudet bør ha, vil det også være relevant å ta i betraktning hvilke typer interesser som blir krenket ved overtredelsen. Det vil generelt sett være lettere å akseptere et vilkår om allmenne hensyn i bestemmelser som beskytter mot formuesovertredelser, enn i bestemmelser som beskytter mot legemsovertredelser. Den fornærmedes oppfatning av påtalespørsmålet bør være av mindre betydning hvis det ved siden av de private interessene også knytter seg sterke offentlige interesser til å motvirke handlingen.

Det bør videre legges vekt på om overtredelsen også kan møtes med andre rettsvirkninger enn straff, for eksempel erstatning, gebyr, tvangsmulkt, tap av en offentlig tillatelse mv, jf avsnitt 4.2.4 foran. Hvis det er hjemmel for slike sanksjoner, og disse må ansees som godt egnet i det konkrete tilfellet, tilsier dette at strafforfølgningen bør kunne unnlates under henvisning til at allmenne hensyn ikke foreligger. Der hvor en slik alternativ sanksjon kan sies å gi den fornærmede en rimelig kompensasjon for den skade eller overlast som lovbruddet har medført, vil heller ikke hensynet til den fornærmede med samme tyngde tilsi at forholdet strafforfølges.

Også muligheten for ubehagelig eksponering for offeret vil være et relevant moment. For eksempel vil dette måtte tillegges betydelig vekt ved bestemmelser som verner mot krenkelser av privatlivets fred.

Denne kortfattede gjennomgåelsen viser at det er mange sprikende hensyn som skal ivaretas. Det er likevel hensiktsmessig å operere med en generell regel. Lovteknisk er dette enklere enn den løsningen man har valgt i dagens straffelov, hvor en rekke enkeltstraffebud inneholder egne ledd med unntak fra hovedregelen om ubetinget offentlig påtale. En generell regel vil innebære at det stilles krav om allmenne hensyn for påtale av en del overtredelser hvor påtalen i dag er ubetinget offentlig, jf nedenfor. Det er imidlertid viktig å holde fast ved at regelen bare vil muliggjøre en unnlatelse av strafforfølgning for mindre alvorlige tilfeller av slike overtredelser. I mange tilfeller vil forholdet likevel bli påtalt, fordi det er åpenbart at allmenne hensyn foreligger.

På denne bakgrunn har kommisjonen valgt å legge avgjørende vekt på den straffverdighetsvurderingen lovgiver skal foreta ved fastsettelsen av strafferammene. Det foreslås således at alle overtredelser med en høyere strafferamme enn fengsel i 2 år skal ha ubetinget påtale, mens det ellers skal være et vilkår for påtale at allmenne hensyn tilsier at forholdet forfølges. Den generelle adgangen til å ilegge bot ved siden av fengselsstraffen, jf utk § 6–2 første ledd nr 2, er ikke tilstrekkelig til å gjøre påtalen ubetinget, jf utk § 6–2 andre ledd. Påtaleregelen foreslås tatt inn i utkastet til strpl § 62 a andre ledd, jf avsnittene 11.6.3 og 13.2 nedenfor. Derved unngår man også denne type prosessuelle regler i den nye straffeloven. Forslaget berører en rekke av bestemmelsene i lovutkastet, uten at kommisjonen har ansett det nødvendig å kommentere dette i forbindelse med behandlingen av enkeltbestemmelsene i kapittel 9 nedenfor.

Kommisjonens forslag innebærer en viss utvidelse av påtalemyndighetens skjønnskompetanse. Dels skjer dette ved at krav om påtalebegjæring avløses av krav om allmenne hensyn, jf drøftelsen foran, dels ved at regler om ubetinget påtale for enkelte straffebud endres til regler om betinget påtale. Statsadvokaten i Troms og Finnmark pekte i sin høringsuttalelse til delutredning I på følgende:

«Når det ikke kreves påtalebegjæring fra fornærmede, bør påtalen i utgangspunktet være ubetinget offentlig. Kreves det også her at almene hensyn må foreligge, kan det gi grunnlag for et økt antall henleggelser på grunn av kapasitetsproblemer.»

Kommisjonen erkjenner at forslaget gir påtalemyndigheten større mulighet for å henlegge overtredelser med lav strafferamme på grunn av kapasitetsproblemer, under henvisning til at allmenne hensyn ikke tilsier påtale. Nå foreslås det riktignok en formalisering av adgangen til å henlegge saker av kapasitetsgrunner, jf utkastet til strpl § 67 sjuende ledd og avsnitt 11.6.3 nedenfor, men denne adgangen kan ikke brukes dersom gjerningspersonen er kjent. Kommisjonen har på denne bakgrunn vært noe i tvil om forslaget går for langt i å gi påtalemyndigheten slik skjønnskompetanse. Det er imidlertid en kjensgjerning at det uavhengig av gjeldende regelverk vil måtte foretas prioriteringer innenfor påtalemyndighetens arbeidsområde. Avgjørelser om ikke å påtale forholdet vil dessuten kunne bli påklaget til høyere påtalemyndighet, jf foran. En annen sak er at det kanskje kan være behov for at Riksadvokaten utarbeider instrukser for hvordan skjønnsutøvelsen skal foretas, i tillegg til de retningslinjene som er angitt i utkastet til strpl § 62 a. Dette kan være nødvendig for å sikre at overtredelser som bør forfølges i strafferettsapparatet, ikke blir liggende upåtalt.

På den annen side vil forslaget i forhold til konkrete bestemmelser også innebære en viss innskrenkning av dagens regler om betinget offentlig påtale. Det er således eksempler på straffebud hvor påtalen etter gjeldende rett er betinget, men som i utkastet til ny straffelov foreslås videreført med en høyere strafferamme enn 2 års fengsel, og som følgelig faller utenfor området for betinget påtale. Dette gjelder:

• utk § 19–17 om grov organisert menneskesmugling, jf utlendingsloven 24. juni 1988 nr 64 § 47 fjerde ledd, hvor det foreslås en strafferamme på 6 års fengsel, jf avsnitt 9.5.3 nedenfor,

• utk § 22–7 om grov passiv bestikkelse, i den grad bestemmelsen viderefører strl § 405 b. Det foreslås her en strafferamme på fengsel inntil 6 år, jf avsnitt 9.8.3 nedenfor;

• utk § 22–13 om grov innsidehandel, jf verdipapirhandelloven 19. juni 1997 nr 79 § 2–1, jf § 14–3 første ledd, hvor det foreslås en strafferamme på 6 års fengsel, jf avsnitt 9.8.3 nedenfor,

• utk § 26–9 om grove trusler, jf strl § 227 første ledd andre punktum, hvor det foreslås en strafferamme på bot eller fengsel inntil 3 år, jf avsnitt 9.12.3 nedenfor,

• utk § 27–14 om hensettelse i hjelpeløs tilstand mv, jf strl § 242, hvor det foreslås en strafferamme på bot eller fengsel inntil 3 år, jf avsnitt 9.13.3 nedenfor,

• utk § 30–5 om grovt underslag, jf strl § 256, hvor det foreslås en strafferamme på fengsel inntil 6 år, jf avsnitt 9.16.3 nedenfor,

• utk § 30–11 om grov utpressing, for så vidt gjelder forhold som nevnt i strl § 266 andre ledd. Det foreslås her en strafferamme på fengsel inntil 6 år, jf avsnitt 9.16.3 nedenfor;

• utk § 32–11 om grov kursmanipulering, jf verdipapirhandelloven § 2–6, jf § 14–3 første ledd, hvor det foreslås en strafferamme på 6 års fengsel, jf avsnitt 9.18.4 nedenfor.

I tillegg er det en del bestemmelser som foreslås gitt en høyere strafferamme enn fengsel i 2 år, og hvor påtalen etter gjeldende rett er betinget hvis den fornærmede er en av gjerningspersonens «nærmeste», jf strl § 5, eller på annen måte har en særlig nær tilknytning til gjerningspersonen. Dette gjelder:

• utk § 22–11 om grov økonomisk utroskap, jf strl § 276, hvor det foreslås en strafferamme på fengsel inntil 6 år, jf avsnitt 9.8.3 nedenfor,

• utk § 25–10 om påføring av smitte eller fare for smitte, jf strl § 155, hvor det foreslås en strafferamme på bot eller fengsel inntil 3 år, jf avsnitt 9.11.3 nedenfor,

• utk § 26–2 om grov tvang, jf strl § 222 første ledd andre punktum, hvor det foreslås en strafferamme på bot eller fengsel inntil 3 år, jf avsnitt 9.12.3 nedenfor,

• utk § 30–2 om grovt tyveri, jf strl § 258, hvor det foreslås en strafferamme på bot eller fengsel inntil 6 år, jf avsnitt 9.16.3 nedenfor,

• utk § 30–11 om grov utpressing, jf strl § 266, hvor det foreslås en strafferamme på fengsel inntil 6 år, jf avsnitt 9.16.3 nedenfor,

• forsettlig overtredelse av utk § 32–2 om grovt bedrageri, jf strl § 271, hvor det foreslås en strafferamme på fengsel inntil 6 år, jf avsnitt 9.18.3 nedenfor.

Kommisjonen har normalt ikke sett behov for å videreføre slike unntak fra hovedregelen om ubetinget offentlig påtale. Bare i utk § 25–10 om påføring av smitte eller fare for smitte foreslår kommisjonen å videreføre et vilkår om allmenne hensyn for å reise påtale, i tilfeller hvor gjerningspersonen er en av den fornærmedes nærmeste, jf utk § 2–1. I slike saker kan en regel om ubetinget påtale lede til støtende rettsforfølgninger i forholdet mellom nærstående, jf avsnitt 9.11.2 nedenfor. Uavhengig av at det etter kommisjonens forslag ellers vil bli rettslig adgang til strafforfølgning i flere saker enn tidligere, vil det imidlertid som nevnt være praktisk vanskelig for påtalemyndigheten å forfølge saken uten hjelp fra den fornærmede når denne har en særlig nær tilknytning til gjerningspersonen. Det er derfor liten grunn til å anta at de foreslåtte endringene vil få store konsekvenser i praksis.

Heller ikke ellers har kommisjonen funnet behov for å foreslå avvik fra toårsregelen i utkastet til strpl § 62 a andre ledd. Dette gjelder selv om overtredelsen må subsumeres som grov, jf utk § 23–4 om grovt brudd på informasjonsbeskyttelse, § 23–9 om grov overvåking og § 30–15 om grov ulovlig bruk av løsøregjenstand, som alle foreslås gitt en strafferamme på bot eller fengsel i 2 år, jf avsnittene 9.9.3 og 9.16.3 nedenfor.

Kommisjonen ser heller ingen grunn til å innskrenke regelens anvendelsesområde til straffeloven. Det foreslås derfor ikke noe unntak fra utk § 1–1, som bestemmer at de alminnelige bestemmelsene i straffeloven også kommer til anvendelse på særlovgivningen.

Kommisjonen foreslår videre at det i utkastet til strpl § 62 a andre ledd også gis retningslinjer for vurderingen av om allmenne hensyn foreligger. I delutredning I s 109 bebudet den tidligere kommisjonen at den i en senere utredning ville forsøke å klarlegge nærmere hvilke momenter som skal eller kan tillegges vekt i så måte. I høringsrunden til delutredning I mente enkelte instanser at det i loven burde gå fram hva som menes med allmenne hensyn, jf delutredning V s 242. Den tidligere kommisjonen var ikke enig i dette, men anga i delutredning V s 245 enkelte momenter som det burde legges vekt på ved vurderingen. Den nåværende kommisjonen er kommet til at det likevel kan være hensiktsmessig at loven angir de viktigste skjønnsmomentene. Blant annet vil dette kunne bidra til å motvirke den faren for uriktige henleggelser som Statsadvokaten i Troms og Finnmark pekte på i sin høringsuttalelse til delutredning I, jf foran.

Det er viktig at politi og påtalemyndighet er seg bevisst skillet mellom henleggelse av kapasitetsgrunner og henleggelse fordi allmenne hensyn ikke tilsier påtale. En lovfesting av momentene vedrørende allmenne hensyn kan bidra til en skjerpet bevissthet her, jf utkastet til strpl § 62 a andre ledd.

Når det gjelder den nærmere forståelsen av bestemmelsen, vises det til opplistingen av momenter i delutredning V s 245. Med hensyn til overtredelsens grovhet vil det være den relative grovheten sammenliknet med vanlige overtredelser av vedkommende straffebud det kommer an på. I utgangspunktet vil det jo bare være aktuelt å stille krav om allmenne hensyn ved mindre alvorlige overtredelser. Det framgår av ordlyden at det også er relevant å legge vekt på om den fornærmede, en annen skadelidt eller vedkommende berørte myndighet ønsker påtale. Som eksempel på det sistnevnte kan nevnes at forurensningsmyndighetene, jf forurensningsloven 13. mars 1981 nr 6 §§ 81 flg, vil være det relevante myndighetsorgan å forholde seg til ved vurderingen av om påtale bør reises i forurensningssaker, i den grad særreglene i forurensningsloven §§ 78 og 79 (begges siste ledd) avløses av krav om at det skal foreligge allmenne hensyn for å påtale slike handlinger. Når det gjelder hvem som kan ansees som fornærmet eller på annen måte skadelidt, kan det vises til kommisjonens motiver til tidl utk § 93, jf delutredning V s 246–248. Praksis i tilknytning til strpl § 3 om hvem borgerlige rettskrav kan fremmes på vegne av, er også relevant. Noen skarp avgrensning av fornærmet og skadelidt i utkastet til strpl § 62 a andre ledd er det imidlertid ikke behov for, da det her er tale om en bred skjønnsmessig vurdering hvor ikke noe enkeltmoment alene er avgjørende.

I høringsrunden reiste Advokatforeningen spørsmålet om

«… påtalemyndigheten bør pålegges plikt til å begrunne nærmere hvorfor man mener at allmenne hensyn krever offentlig påtale, jf. i denne forbindelse strpl § 252 annet ledd hvor det fremgår at dersom påtalen ikke er ubetinget offentlig, skal det av tiltalebeslutningen fremgå at vilkårene for offentlig påtale foreligger. En plikt til å begrunne hvorfor allmenne hensyn foreligger, vil også kunne være av betydning for utøvelse av den klagerett som Straffelovkommisjonen foreslår regulert i straffeprosessloven … .»

En slik begrunnelsesplikt, som vel også måtte gjelde der hvor påtalemyndigheten mener at allmenne hensyn ikke foreligger, ville muligens kunne bidra til at påtalemyndighetens vedtak lettere ble akseptert, og til at det dermed ble lagt en demper på partenes tilbøyelighet til å klage over vedtakene. Etter kommisjonens syn vil det imidlertid være lite naturlig å innføre en begrunnelsesplikt bare for påtaleavgjørelser knyttet til spørsmålet om det foreligger allmenne hensyn. Advokatforeningens uttalelse åpner for en diskusjon om påtalemyndigheten bør pålegges en plikt til å begrunne sine vedtak generelt sett, i hvert fall den type vedtak som ikke senere skal gjøres til gjenstand for domstolprøvelse. Dette er en omfattende problemstilling som det ikke er naturlig for Straffelovkommisjonen å ta opp.

7.9 Private straffesaker

Ifølge strpl § 80 kan forfølgning av straffbare handlinger ved den fornærmede skje etter reglene i strpl kap 28. Strpl § 402 regner opp tre grupper av tilfeller hvor den fornærmede kan reise privat straffesak.

For det første gjelder dette etter § 402 første ledd nr 1 for straffbare handlinger som ikke påtales av det offentlige . I lovgivningen finnes det imidlertid ikke lenger noen tilfeller hvor påtalen er helt overlatt til private, og denne bestemmelsen har derfor ingen praktisk betydning i dag.

For det andre nevner § 402 første ledd nr 2 at privat straffesak kan reises i saker hvor offentlig påtale krever allmenne hensyn, enten alene eller sammen med den fornærmedes begjæring.

Saker nevnt i nr 1 og 2 kalles ubetinget private , selv om betegnelsen ikke er helt treffende for saker nevnt i nr 2, jf Andenæs, Norsk straffeprosess bind II s 212 og Hov, Fornærmedes stilling s 180.

Den tredje gruppen av private straffesaker som loven regner opp, er de såkalte subsidiært private , jf § 402 første ledd nr 3.

I tilknytning til denne oppregningen kan også nevnes den adgangen som den fornærmede har etter strpl § 404 til å slutte seg til den offentlige forfølgningen i saker som nevnt i § 402 første ledd nr 2.

Den tidligere kommisjonen la til grunn at ordningen med private straffesaker skulle bestå, jf blant annet drøftelsen i delutredning V s 246–247. Det reises imidlertid svært få private straffesaker i Norge. De få det dreier seg om, er stort sett ærekrenkelsessaker etter § 402 første ledd nr 2. Kommisjonen foreslår i denne utredningen en vesentlig innskrenkning av det strafferettslige ansvaret for ærekrenkelser, jf avsnittene 9.12 og 11.3.2 nedenfor, og dette vil ventelig føre til en ytterligere reduksjon i antallet private straffesaker. Kommisjonen mener tiden nå er moden for å oppheve ordningen med private straffesaker. I avsnitt 7.8 foran foreslår kommisjonen for øvrig også å fjerne den fornærmedes begjæring som vilkår for påtale, og drøftelsene av disse temaene bør sees i sammenheng.

Som begrunnelse for ordningen med private straffesaker har for det første kontrollhensynet tradisjonelt blitt trukket fram, jf Straffeprosesslovkomitéens innstilling 1969 s 118–119 med henvisninger. Adgangen til private straffesaker skal således forhindre at påtalemyndigheten unnlater å forfølge saker uten tilstrekkelig grunn. I innstillingen pekes det også på at påtalemyndigheten med en slik ordning kan henvise den fornærmede til selv å gå til aksjon dersom vedkommende ikke aksepterer påtalemyndighetens skjønn. Flertallet i Stortingets justiskomite framhevet på s 3 i Innst O nr 5 (1993–94) at ordningen med private straffesaker er en sikkerhetsventil for borgerne i de tilfellene hvor påtalemyndigheten henlegger anmeldte straffbare forhold av prosessøkonomiske grunner eller på grunn av manglende etterforskningskapasitet. Vekten av disse argumentene svekkes imidlertid når man tar i betraktning den vide adgangen den fornærmede har til å klage henleggelsen inn til overordnet påtalemyndighet eller Sivilombudsmannen.

Et annet argument som i sin tid skal ha vært motiverende for adgangen til privat straffesak, er den fornærmedes tilfredsstillelse ved å kunne se at gjerningspersonen blir straffet. Som Straffeprosesslovkomitéen framhevet på s 119 i innstillingen, har imidlertid dette argumentet liten vekt.

Fra flere hold har det vært reist kritikk mot ordningen med private straffesaker. Det har blant annet blitt pekt på at urealistiske søksmål legger unødig beslag på domstolenes arbeid. I Hov, Fornærmedes stilling s 158–165 drøftes ulike fordeler og ulemper ved at den fornærmede har innflytelse på straffespørsmålet, og derunder mulighet for å reise privat straffesak. Hov skriver i den forbindelse blant annet (s 164):

«Erfaringer viser at den subsidiære forfølgningsrett stort sett har hatt den funksjon å tjene som utblåsningsventil for kverulanter.»

Det er i tillegg trukket fram at ordningen lett kan bli misbrukt. Den fornærmede vil gjerne ha problemer med å vurdere hensiktsmessigheten av en straffesak på en like nøktern måte som påtalemyndigheten, og private straffesaker kan i ytterste konsekvens bli brukt utelukkende for å skandalisere gjerningspersonen.

Spørsmålet om å oppheve ordningen med private straffesaker ble berørt i Straffeprosesslovkomitéens innstilling 1969 s 120:

«Det har under komitéens drøftelser vært atskillig sympati for tanken om helt å avskaffe private straffesaker. Det kan sies å være prinsipielt uriktig at spørsmålet om straff blir avgjort i en strid mellom to private parter. Forutsetningen for en slik endring måtte være at den som er fornærmet ved en ærekrenkelse kunne reise mortifikasjonssak i sivilprosessens former. En slik omlegning vil imidlertid gripe så dypt inn i reglene om rettsvern mot ærekrenkelser at spørsmålet bør diskuteres i sammenheng med straffelovens bestemmelser om ærekrenkelser for øvrig. Ville man helt avskaffe de private straffesakene, ville det også for andre straffebestemmelser være nødvendig å diskutere om dette burde medføre noen endring i påtalereglene. Dette ville føre ut over komitéens mandat, og man nøyer deg derfor med å peke på spørsmålet.»

Et flertall i komitéen foreslo likevel en sterk begrensning i adgangen til å reise privat straffesak. Etter forslaget skulle ordningen med subsidiært private straffesaker falle bort, slik at bare ubetinget private saker ble beholdt. Begrunnelsen var blant annet at erfaringen syntes å vise at det sjelden kom noe positivt ut av en subsidiært privat sak, og at ingen slik sak hadde ført til domfellelse i den femårsperioden komitéen hadde undersøkt, jf innstillingen s 119. Mindretallet foreslo å beholde adgangen til å reise subsidiært private straffesaker og la i den forbindelse særlig vekt på den betydningen denne adgangen kunne ha for tilliten til strafferettspleien, jf samme sted.

I den nye straffeprosessloven 1981 ble mindretallets syn fulgt, jf Ot prp nr 35 (1978–79) s 84–86. Spørsmålet om en fullstendig opphevelse av ordningen med private straffesaker ble da rimeligvis ikke berørt.

Det gikk fram av proposisjonen at også professor dr juris Anders Bratholm hadde sluttet seg til mindretallets syn i en artikkel i LoR 1970 (feilaktig angitt til 1969 i proposisjonen s 85) s 161 flg på s 176. Ti år senere synes Bratholm å ha endret syn, jf Bratholm, Strafferett og samfunn s 429:

«Det kan hevdes at det ikke bør være noe privat anliggende å reise straffesak. Dette er en så typisk offentlig oppgave at det bør være helt opp til påtalemyndigheten å avgjøre dette. Fornærmedes adgang til selv å reise straffesak bør derfor oppheves, eller iallfall begrenses vesentlig.»

I 1993 fikk Straffelovrådet i oppdrag å utrede spørsmål om ulike endringer i injurielovgivningen. Bakgrunnen var et forslag fra Den norske redaktørforening. Straffelovrådets overveielser og konklusjoner finnes i NOU 1995: 10 Reformer i injurielovgivningen. Rådet går blant annet inn for at adgangen til private straffesaker ved ærekrenkelser oppheves, og at mortifikasjonssaker skal reises i sivilprosessens former, jf s 58–60 i utredningen. Rådets begrunnelse er at det i de aller fleste tilfeller er av underordnet betydning for den fornærmede at injurianten straffes, og at injurievernet må ansees tilstrekkelig utbygd gjennom den fornærmedes adgang til å reise søksmål med krav om mortifikasjon og oppreisning. Et mindretall i rådet går inn for at mortifikasjonsinstituttet oppheves fullstendig, jf utredningen s 63–67.

I en særuttalelse fra rådets leder, professor dr juris Henry J. Mæland, går det fram at han er noe skeptisk til forslaget om å oppheve adgangen for den fornærmede til å reise privat straffesak for ærekrenkelser, selv om han slutter seg til forslaget, jf NOU 1995: 10 s 70–71. Mæland er opptatt av at det bør reageres med straff i alvorlige ærekrenkelsessaker, for eksempel der mediamedarbeidere «grovt og gjentagne ganger tilsidesetter sin aktsomhetsplikt eller hvor krenkelsen bærer sterkt preg av ondt sinnelag». Fortsetter dagens henleggelsespraksis, vil heller ikke slike alvorlige krenkelser bli straffet når muligheten for privat straffesak faller bort.

Etter Mælands syn framtrer det for øvrig noe inkonsistent generelt å beholde instituttet private straffesaker og samtidig oppheve ordningen ved ærekrenkelser, som er det området hvor instituttet har størst praktisk betydning. Dette er kommisjonen enig i. Den er samtidig enig i Straffelovrådets forslag. Dersom disse forslagene følges opp, synes de forutsetningene Straffeprosesslovkomitéen mente burde foreligge for helt å oppheve ordningen med private straffesaker, i det vesentlige å være til stede. Kommisjonen foreslår på denne bakgrunn at ordningen oppheves.

Kommisjonen kan heller ikke se noe særlig behov for å beholde adgangen for den fornærmede til å slutte seg til den offentlige strafforfølgningen for så vidt gjelder straffekravet , i saker hvor påtalemyndigheten har funnet at allmenne hensyn foreligger, jf strpl § 404. (Etter kommisjonens forslag vil slik tilslutning fra den fornærmede etter strpl § 415 tredje ledd ikke lenger være aktuelt.)

I tillegg til de lovendringene Straffelovrådet foreslår, medfører kommisjonens forslag at strpl § 80 og kap 28 oppheves. Dermed må også strpl § 3 siste ledd andre punktum endres. Videre må strpl § 428 andre ledd omskrives, og § 429 kan oppheves.

7.10 Kompetansefordelingen innen påtalemyndigheten

Skillet mellom forbrytelser og forseelser har i dag betydning for hvilket organ innen påtalemyndigheten som har kompetanse til å avgjøre spørsmålet om påtale og om bruk av rettsmidler, jf strpl §§ 64 til 68. Som hovedregel har statsadvokatene kompetanse i forbrytelsessaker og politiet i forseelsessaker. Men det finnes en rekke unntak fra dette, jf også at kompetansen i visse tilfeller ligger hos Riksadvokaten eller Kongen i statsråd. En opphevelse av skillet mellom forbrytelser og forseelser gjør det nødvendig å endre reglene om kompetansefordelingen innen påtalemyndigheten. I kommisjonens høringsnotat 16. desember 1994 var dette blant de spørsmålene som det særlig ble bedt om synspunkter på. Med henvisning til delutredning V s 59 ble det der antydet to mulige måter å endre reglene på:

«Man kan la strafferammen i det aktuelle straffebudet være avgjørende for kompetansefordelingen innen påtalemyndigheten. Alternativt kan man, etter mønster fra dansk rett, angi i straffeprosessloven ved henvisning til straffebestemmelsene hvilket nivå innen påtalemyndigheten som har kompetanse til å avgjøre påtalespørsmålet.»

En ordning med å la strafferammen i det aktuelle straffebudet være avgjørende fikk støtte fra noen av høringsinstansene.

Politiets overvåkingstjeneste uttalte:

«Man antar at det vil være mest hensiktsmessig å knytte påtalekompetansen til strafferammen i det aktuelle straffebudet. Det foreslås at politiet gis påtalekompetanse i alle saker der det (de) aktuelle straffebud har en strafferamme på 1 års fengsel (+ eventuell bot) eller lavere straff.

…

Straffebudene i strl kap. 8 og 9 bør være unntatt fra hovedregelen.»

Også Fiskeridirektoratet, Justisdepartementets sivilavdeling, Konkurransetilsynet, Politimesteren i Asker og Bærum og Politimesteren i Drammen mente det beste ville være om påtalekompetansen ble knyttet til strafferammen i det enkelte straffebudet.

Politimesteren i Follo mente at strafferammen alene ikke burde være avgjørende for kompetansefordelingen innen påtalemyndigheten, da dette ville medføre en utilsiktet og uønsket innskrenkning eller utvidelse av politiets kompetanse. Politimesteren i Follo gikk i stedet inn for en kombinert ordning, hvor politiet gis påtalekompetanse i alle saker hvor strafferammen ikke overstiger 6 måneders fengsel, og i saker som uttrykkelig betegnes som politisaker, fortrinnsvis slik at det framgår direkte av straffebudet om overtredelsen er å anse som en politisak.

Også Politimesteren i Trondheim gikk inn for et blandet system:

«I forhold til den etablerte ordning, vil regelen om at maksimalstraffen i de enkelte straffebud skal være avgjørende for kompetansespørsmålet, være en ny tanke og en ny ordning. Selv om man kommer fram til en maksimalstraff som slik grense, bør det være åpning for at den øverste påtalemyndighet (riksadvokaten) skal kunne gi utfyllende bestemmelser for delegert påtalekompetanse for de hyppigst tilbakevendende straffebudene. Det er ikke uten grunn at noe av hensikten ved ordningen med delegert påtalekompetanse nettopp er å avlaste statsadvokatene, slik at disse i større utstrekning kan tre inn i den nye statsadvokatrollen.

Med dette som utgangspunkt, kan en grense for den maksimale straff i de enkelte straffebud på fengsel i 3 år være passende for hvilke avgjørelser som kan tas av politi eller statsadvokat.»

Bergen byrett mente at man burde bruke den danske modellen med å angi i straffeprosessloven ved henvisning til straffebestemmelsene i hvilke saker politiet har påtalekompetanse. Byretten tilføyde at dersom man valgte å knytte påtalekompetansen til strafferammen, burde det gjøres unntak for særskilt oppregnede straffebud, det vil si slike som kunne by på vanskeligheter av faktisk eller rettslig art.

Endelig uttalte Riksadvokaten om dette spørsmålet:

«Etter riksadvokatens oppfatning bør det nøye overveies å frigjøre spørsmålet om påtalekompetanse fra strafferammene. Hvilket trinn påtalekompetansen skal legges til bør i prinsippet avgjøres særskilt for den enkelte særlov, og de enkelte bestemmelser i straffeloven.

Å knytte politiets kompetanse til grensen mellom forbrytelse og forseelse er ikke udelt heldig.

Om straff over 3 måneder kan idømmes, er til liten veiledning ved vurderingen av hvor påtalekompetansen bør ligge. I mange særlover er dessuten fastsatt at overtredelse er forseelse selv om strafferammen er vesentlig høyere enn 3 måneder. Det er grunn til å tro at det ikke i alle tilfeller er godt overveiet at påtalekompetansen dermed legges til politiet.

Sakens juridiske vanskelighetsgrad har liten, om noen, sammenheng med skillet mellom forbrytelser og forseelser. Ofte kan forseelser mot særlovgivningen reise kompliserte spørsmål på et rettsområde som er lite belyst i teori og praksis.

Kompetanseavgrensning direkte knyttet til strafferammen, f eks slik at straffbare handlinger som kan føre til straff i mer enn 1 år påtales av statsadvokaten, lider av de samme svakheter. Straffelovkommisjonens gjennomgang av straffebudene vil føre til bedre innbyrdes harmoni mellom strafferamme og straffverdighet. Men kompetansekravene til den påtaleansvarlige bør stilles etter andre kriterier. Eksempelvis vil trolig (grovt) tyveri måtte gis høyere strafferamme enn det politiet generelt bør ha påtalekompetanse for. Men påtale og iretteføring av slike saker vil regelmessig være relativt enkelt og bør overlates politiet.

I andre sakstyper kan det være grunn til, som i dag, å legge kompetansen til et høyere trinn i påtalemyndigheten enn det som ville følge av en avgrensning etter strafferammene. Eksempelvis bør det ved straffbare handlinger som nevnt i straffeprosessloven § 65 nr 2 og 3 fortsatt være riksadvokaten som har tiltalekompetanse. Se også påtaleinstruksen § 22–2.

Den ordning som er fastsatt i dansk rettsplejelovs kap. 65, har således krav på betydelig interesse.

Riksadvokaten anbefaler etter dette at Straffelovkommisjonen gjennomgår særlovgivningen og straffeloven med sikte på å fremsette forslag til ordning av påtalekompetansen etter mønster av den danske rettsplejelov.

Ved en slik gjennomgang må konkret vurderes hvilket nivå i påtalemyndigheten som ut fra faglige forutsetninger bør ha påtalekompetanse. Det må samtidig tas hensyn til at den totale arbeidsbelastning ved statsadvokatembetene ikke bør økes.»

Subsidiært anførte Riksadvokaten:

«Velger Straffelovkommisjonen likevel å knytte påtalekompetansen til strafferammen i det enkelte straffebud, må den samlede straffelovgivning gjennomgås med sikte på å finne frem til en passende grense. Mye tyder på at politiet får påtalekompetanse i for få saker dersom grensen settes ved 3 måneder. Uansett hvilken grense som settes, vil det trolig være nødvendig med omfattende unntak for å sikre en effektiv og hensiktsmessig straffesaksbehandling.»

Den nåværende kommisjonen viker tilbake for å foreslå vesentlige endringer i dagens kompetansefordeling innen påtalemyndigheten. Det ligger utenfor Straffelovkommisjonens oppgaver å vurdere om straffeprosesslovens fordeling av påtalekompetanse fungerer hensiktsmessig. Endringer i kompetansefordelingen vil ikke minst kunne ha økonomiske og ressursmessige konsekvenser som kommisjonen ikke har oversikt over. Spørsmålet for kommisjonen er derfor først og fremst hvordan fordelingen lovteknisk skal gjennomføres når man ikke lenger kan bygge på skillet mellom forbrytelser og forseelser.

Når det her tales om påtalekompetanse, tenkes det først og fremst på kompetansen til å ta ut tiltale, eventuelt til å begjære pådømming i forhørsrett. Andre påtaleavgjørelser, slik som henleggelse, påtaleunnlatelse, utferdigelse av forelegg, overføring av en sak til behandling i konfliktrådet, fullbyrding og soningsutsettelse, vil fortsatt være undergitt spesialregulering hvor kompetansenivået vil kunne avvike fra hovedregelen vedrørende tiltalespørsmålet, jf utkastet til strpl § 67 om politiets kompetanse.

Å fordele kompetansen etter en bestemt strafferamme vil rent rettsteknisk være det enkleste. Som påpekt av Politimesteren i Follo, vil en slik ordning imidlertid medføre en utilsiktet innskrenkning eller utvidelse av politiets kompetanse, alt etter hvilken strafferamme som blir valgt. Forholdet er jo at kompetansefordelingen i dag ikke følger av noen bestemt strafferamme. Flere av bestemmelsene i straffelovens tredje del om forseelser har for eksempel en høyere strafferamme enn den alminnelige grensen mellom forbrytelser og forseelser på tre måneder etter strl § 2. Videre er det i en rekke tilfeller i særlovgivningen bestemt at overtredelser skal regnes som forseelser, selv om strafferammen til dels er vesentlig høyere enn tre måneder. Og i medhold av strpl § 67 andre ledd andre punktum har politiet fått seg tildelt påtalekompetanse i en del forbrytelsessaker, hvor noen har strafferamme helt opp til seks år.

Strafferammene kan derfor åpenbart ikke benyttes som eneste kriterium for kompetansefordelingen. Ulempene ved å la strafferammene være avgjørende avhjelpes imidlertid ved å innføre unntaksbestemmelser som modifiserer hovedreglene. Dette vil riktignok kreve relativt omfattende oppregninger av paragrafer, og er derfor lovteknisk noe uheldig. På den annen side synes det vanskelig å unngå slike lister i en eller annen form, uansett hvilken løsning man velger. Den eneste måten å unngå dette på, er å la det framgå direkte av straffebestemmelsen om saken behandles som politisak, jf foran om forslaget fra Politimesteren i Follo. Kommisjonen vil imidlertid ikke anbefale at det tas slike prosessuelle bestemmelser inn i straffebudene. Det reelle alternativet til en hovedregel som knytter påtalekompetansen til strafferammen, er derfor lange bestemmelser i straffeprosessloven hvor det positivt angis hvilke overtredelser statsadvokatene og politiet har påtalekompetanse for.

Når det gjelder kompetansen for Kongen i statsråd og Riksadvokaten, vil en slik oppregning stort sett samsvare med ordningen i dag og foranlediger ingen ytterligere drøftelse. For kompetansefordelingen mellom statsadvokatene og politiet, finner kommisjonen det derimot mer hensiktsmessig med en hovedregel hvor strafferammen er avgjørende for påtalekompetansen. Dette vil for det første gjøre oppregningen av bestemmelser kortere, ettersom det ikke vil være behov for å nevne de bestemmelsene som faller inn under hovedregelen. Dernest er det en fordel med denne løsningen at unntakene kan utformes som delegasjonshjemler, slik at selve oppregningen av paragrafer kan finne sted i påtaleinstruksen i stedet for i loven, jf nedenfor.

Kommisjonen foreslår at påtalekompetansen som hovedregel ligger hos statsadvokatene for straffebud med en strafferamme på mer enn 1 års fengsel, med den reservasjon at spørsmålet ikke hører under høyere påtalemyndighet, jf utkastet til strpl § 66 første ledd. Politiet får i utgangspunktet kompetanse til å påtale de resterende straffebudene, jf utkastet til strpl § 67 andre ledd første punktum. Det er utelukkende fengselsstraffens lengde som skal være avgjørende, noe som innebærer at politiet ifølge hovedregelen også vil ha kompetanse til å påtale forholdet selv om bot kan idømmes i tillegg til 1 års fengsel, jf utk § 6–2 første ledd nr 2. Dette følger direkte av utk § 6–2 andre ledd.

Påtalekompetansen ligger i dag hos statsadvokatene for flere av de straffebudene som i utkastet til ny straffelov er foreslått videreført med strafferammer i det lavere sjiktet, det vil si med inntil 1 års fengsel. Som eksempel kan nevnes utk § 20–4 om hets, jf strl § 135 a, og utk § 26–8 om trusler, jf strl § 227 første ledd første punktum. Hvis man ikke skal utvide politiets kompetanse i forhold til gjeldende rett, er det derfor behov for en ytterligere avgrensning av kompetansen. Kommisjonen anser det imidlertid for uheldig å innta en lang oppregning i straffeprosessloven av hvilke bestemmelser dette vil gjelde for. Det foreslås derfor en delegasjonshjemmel i utkastet til strpl § 66 andre ledd, som forutsetter at en slik liste framgår av påtaleinstruksen.

På den annen side legger kommisjonen til grunn at politiet også skal beholde den begrensede kompetansen de etter gjeldende rett har til å påtale overtredelser av straffebud som i utkastet til ny straffelov har en høyere strafferamme enn 1 års fengsel. Kommisjonen foreslår derfor en delegasjonshjemmel i utkastet til strpl § 67 andre ledd andre punktum, hvor det framgår at slik kompetanse kan tildeles politiet for straffebud med en strafferamme inntil 6 års fengsel. Det er nødvendig med en så høy strafferamme for å ivareta hensynet til i størst mulig grad å videreføre gjeldende rett. Kommisjonen har for eksempel foreslått at det kan idømmes inntil 6 års fengselsstraff for utk § 30–2 om grovt tyveri. Denne overtredelsen har politiet i dag kompetanse til å påtale, jf henvisningen til strl § 258 i strpl § 67 andre ledd andre punktum og påtaleinstruksen § 22–2 andre ledd første punktum. På den annen side kan politiet i dag også få kompetanse til å påtale overtredelser av strl § 317 fjerde ledd, som kommisjonen foreslår videreført med en strafferamme på 10 års fengsel i utk § 21–10 om grovt heleri og hvitvasking. Slik kompetanse er imidlertid ikke tildelt politiet i henhold til påtaleinstruksen § 22–2, og kommisjonen legger derfor til grunn at det ikke innebærer noe praktisk problem at adgangen til slik tildeling vil bli avskåret som følge av forslaget.

Den nærmere avgrensningen mellom statsadvokatenes og politiets påtalekompetanse vil som følge av kommisjonens forslag framgå av påtaleinstruksen. Utarbeidelsen av de listene som forutsettes plassert i instruksen, jf utkastet til strpl § 66 andre ledd og § 67 andre ledd andre punktum, vil sikre en grundig vurdering av spørsmålet om hvor kompetansen bør ligge. Dette vil følgelig medføre at strafferammen i størst mulig grad kan fastsettes ut fra handlingens straffverdighet, og ikke for å oppnå bestemte prosessuelle virkninger. Dette er i tråd med kommisjonens generelle synspunkter på fastsettelse av strafferammer, jf avsnitt 5.5.2.6 foran.

Valget av 1 års strafferamme som skjæringspunkt for kompetansefordelingen er til en viss grad motivert av at man skal slippe å ta i hvert fall denne type prosessuelle hensyn ved fastsettelsen av strafferammene i det lavere sjiktet. Dersom hovedregelen i stedet legger kompetansen til statsadvokatene for overtredelser av straffebud med en strafferamme på mer enn seks måneders fengsel, vil utkastet til strpl § 66 andre ledd sannsynligvis være overflødig. Til gjengjeld vil et slikt forslag sannsynligvis medføre behov for en forholdsmessig mye større utvidelse av listen over de bestemmelsene der politiet skal ha kompetanse i medhold av utkastet til strpl § 67 andre ledd andre punktum, med mindre fastsettelsen av strafferammer i det lavere sjiktet baseres på hvilke konsekvenser dette får for påtalekompetansen.

Når det gjelder bestemmelser hvor kommisjonen foreslår en høyere strafferamme enn 1 års fengel, er det bare et mindre antall av overtredelsene som i dag regnes som forseelser, eller som politiet har delegert påtalekompetanse for i medhold av strpl § 67 andre ledd andre punktum. Det er derfor heller ikke hensiktsmessig å foreslå en høyere strafferamme som kompetansegrense.

Kommisjonens forslag medfører også at man unngår en omfattende revisjon av strpl § 68 om ankekompetansen. I dag er det statsadvokatene som har kompetanse til å gjøre vedtak om anke i saker hvor politiet har tatt ut tiltale i medhold av strpl § 67 andre ledd andre punktum om delegert påtalekompetanse, jf strpl § 68 første ledd tredje punktum. Kommisjonen finner det lite hensiktsmessig med en egen oppregning i påtaleinstruksen for så vidt gjelder ankekompetansen. I praksis er det derfor to alternative måter å dele ankekompetansen mellom statsadvokatene og politiet på. Den kan for det første følge påtalekompetansen, men dette vil innebære en utvidelse av politiets ankekompetanse, jf foran om strpl § 67 andre ledd andre punktum. Alternativt kan statsadvokatene beholde ankekompetansen i de sakene hvor politiet har tatt ut tiltale etter utkastet til strpl § 67 andre ledd andre punktum. Ved å anvende en lavere grense enn 1 år som skjæringspunkt, vil imidlertid en slik henvisning også fange opp overtredelser som i dag regnes som forseelser. Politiets ankekompetanse vil derfor kunne bli betydelig innskrenket, avhengig av den senere fastsettelsen av strafferammene innenfor det lavere sjiktet. Med en 1 års grense blir det derimot mulig å beholde dagens system uten å forrykke kompetansegrensene i betydelig grad, jf utkastet til strpl § 68 første ledd tredje punktum.

Som det framgår av utkastet til strpl §§ 66 og 67, er selvsagt både statsadvokatenes og politiets påtalekompetanse begrenset av den kompetansen som er tildelt Kongen i statsråd, jf utkastet til strpl § 64, og Riksadvokaten, jf utkastet til strpl § 65. Kommisjonen foreslår i hovedsak ingen endringer i disse bestemmelsene, jf avsnitt 11.6.3 nedenfor. En annen sak er at enkelte av kommisjonens øvrige forslag i utredningen i noen grad vil forrykke kompetansefordelingen mellom Riksadvokaten og statsadvokatene, jf omtalen av strpl § 65 i avsnitt 11.6.3 nedenfor.

Det er kommisjonens inntrykk at spørsmålet om hvor påtalekompetansen skal ligge, ikke alltid har vært tilstrekkelig vurdert. Dels har man uten nærmere refleksjon lagt til grunn den hovedregelen som følger av skillet mellom forbrytelser og forseelser, dels har man for en del særlovers vedkommende gjort unntak fra hovedregelen uten at behovet for dette synes tilstrekkelig gjennomdrøftet. Med den ordningen kommisjonen foreslår, vil man i forbindelse med ny lovgivning nødvendigvis måtte foreta en grundigere vurdering av kompetansefordelingen enn tidligere. I høringsrunden understreket Riksadvokaten betydningen av at påtalemyndighetens syn kom fram i denne vurderingen:

«For å sikre at påtalekompetansen legges på det hensiktsmessige nivå, må det ved revisjon av straffebestemmelser, og ved ny lovgivning, sørges for at forslagene gjennomgås av strafferettslig ekspertise. Alle slike forslag må forelegges den høyere påtalemyndighet til uttalelse. Dette bør understrekes av Straffelovkommisjonen i forarbeidene.»

Det viktigste hensynet ved fastleggingen av kompetansefordelingen innen påtalemyndigheten er etter kommisjonens mening å sikre en tilstrekkelig forsvarlig behandling av påtalespørsmålet. Samtidig har kompetansefordelingen betydning for arbeidsbelastningen for de ansatte på de ulike nivåene. Kommisjonen mener at man i departementene vanskelig kan vurdere disse spørsmålene i full bredde uten at Riksadvokatens syn er innhentet. Kommisjonen er derfor enig i at Riksadvokaten alltid må høres når det gjelder spørsmålet om påtalekompetansen ved nye straffebud eller endring av kompetansen i eksisterende straffebud. Dette må da også ansees å følge av utredningsinstruksen (fastsatt ved kgl res 18. februar 2000) punkt 5.1, hvor det er bestemt at fagdepartementet skal sende saken på høring til alle berørte offentlige og private institusjoner og organisasjoner.

I høringsrunden tok Riksadvokaten også opp spørsmålet om at påtalekompetansen for politiet i visse saker skal kunne begrenses til de mer erfarne politijuristene:

«Ved endringen av straffeprosessloven § 67 annet ledd ble det valgt å åpne for overføring av påtalekompetanse til politiet ved en delegasjonsbestemmelse. (Se lov 11. juni 1993 nr 79, Ot. prp. nr 79 (1992–93)). Det gav anledning til å sette nærmere vilkår for hvilke tjenestemenn innen påtalemyndigheten som tildeles påtalekompetanse for de aktuelle saker, jf. riksadvokatens rundskriv del II–nr. 1/1993. I rundskrivet fastsettes at det skal tas hensyn til personlig egnethet og kunnskapsnivå. Det oppstilles også minimumskrav for erfaring som normalt skal være oppfylt.

Selv om det nå ser ut til at man lykkes i å heve kunnskapsnivået i påtalemyndigheten i politiet, og flere jurister velger å arbeide i påtalemyndigheten i lengre perioder enn før, vil det være nyttig å ha en tilsvarende mulighet til å differensiere påtalekompetansen innen politiet. Sikrer man seg at den kompetente påtalejurist oppfyller visse kunnskaps-, erfarings- og egnethetskrav, er det forsvarlig å legge flere sakstyper til politiet. Går Straffelovkommisjonen inn for en ordning etter dansk mønster, bør det i straffeprosessloven inntas en bestemmelse som gjør det mulig å begrense påtalekompetansen for enkelte sakstyper til de politijuristene som oppfyller visse egnethetskriterier.»

Siden kommisjonen går inn for å beholde en hjemmel om delegert påtalekompetanse for politiet, jf foran, kan ordningen i påtaleinstruksen § 22–2 andre ledd andre og tredje punktum beholdes som i dag. Det er da ikke behov for noen uttrykkelig hjemmel for dette i straffeprosessloven.

Kommisjonen har for øvrig foreslått en omskriving av strpl § 455 første ledd, blant annet for å tilpasse bestemmelsen til endringene i reglene om påtalekompetanse. Det samme gjelder særregelen for militære straffesaker i strl § 474. Se avsnitt 11.6.3 nedenfor.