15 Særlige tiltak for å fremme etnisk likestilling

15.1 Innledning

I dette kapittelet behandles ulike virkemidler som kan være aktuelle i arbeidet for å oppnå etnisk likestilling, utover det som kan oppnås gjennom et forbud mot etnisk diskriminering. I kap. 15.2 drøfter utvalget hvorvidt det i diskrimineringsloven bør fastsettes regler om en særskilt aktivitetsplikt med sikte på å oppfylle lovens formål. Det drøftes hvilke rettssubjekter som bør være underlagt en slik plikt, samt omfanget av plikten og hvordan oppfølgingen av plikten bør rapporteres. Utvalget foreslår at det blir innført en aktivitetsplikt for offentlige myndigheter, arbeidsgivere generelt og arbeidslivets organisasjoner.

I kap. 15.3 behandles registrering av opplysninger om etnisitet som et virkemiddel for å fremme etnisk likestilling, for eksempel i arbeidslivet. Kartlegging av etnisitet reiser imidlertid prinsipielle spørsmål med hensyn til retten til personvern. Utvalget skisserer ulike fremgangsmåter for å få fram kunnskap om den etniske sammensetningen av arbeidsstyrken, men foreslår ingen lovfesting av registrering.

I kap. 15.4 gis en fremstilling av bruk av ikke-diskrimineringsklausuler ved offentlig innkjøp. I EU foreligger en ny fortolkningsuttalelse fra EU-kommisjonen som klargjør hvordan ikke-diskrimineringsklausuler kan brukes innenfor EUs innkjøpsregelverk. Utvalget peker på at krav om etnisk likebehandling vil kunne benyttes som virkemiddel ved offentlig innkjøp også i Norge. Utvalget foreslår at bruken av ikke-diskrimineringsklausuler for å oppnå etnisk likestilling blir utredet nærmere.

15.2 Plikt til å arbeide for etnisk likestilling (aktivitetsplikt)

15.2.1 Innledning

I dette kapittelet drøfter utvalget om det bør innføres en plikt til å arbeide for like muligheter og like rettigheter uavhengig av etnisk bakgrunn (aktivitetsplikt) i lov mot etnisk diskriminering. Utvalget vurderer det som viktig å ikke bare ha regler som forbyr etnisk diskriminering, men også ha regler om tiltak som medvirker til å fremme etnisk likestilling utover det som kan oppnås gjennom et forbud mot diskriminering.

Det er nærliggende å se på erfaringene med likestillingsloven og reformbehovene i denne loven i forbindelse med utvalgets behandling av hvordan formålet i lov mot etnisk diskriminering kan fremmes. Utvalget ser også hen til aktuell lovgivning fra enkelte andre land og internasjonale forpliktelser om styrking av det rettslige vernet.

Offentlige myndigheter er sentrale når spørsmålet om aktivitetsplikt behandles. Utvalget drøfter også om det bør gjelde en aktivitetsplikt i arbeidslivet, og i så fall hvor omfattende denne plikten bør være. Videre drøfter utvalget det nærmere innholdet av aktivitetsplikten knyttet til de ulike funksjonene der en slik plikt foreslås innført, dvs. offentlige myndigheter, alle arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner.

Utvalget vurderer også hvordan plikten bør gjennomføres og rapporteres. Endelig blir spørsmålet om håndheving behandlet.

15.2.2 Likestillingsloven. Plikt til å arbeide for likestilling

Formålsbestemmelsen i likestillingsloven sier at loven skal fremme likestilling mellom kjønnene og at loven særlig tar sikte på å bedre kvinners stilling.

Som ledd i å oppfylle formålet med likestillingsloven har det i § 1 annet ledd vært fastsatt en plikt for offentlige myndigheter til å legge forholdene til rette for likestilling mellom kjønnene på alle samfunnsområder (bestemmelsen er endret i april 2002, se straks nedenfor). Bestemmelsen er ifølge forarbeidene en prinsipperklæring som skal markere at alle offentlige myndigheter, innen sine ansvarsområder, skal gi arbeidet med likestilling høy prioritet. Det går fram av forarbeidene at det ikke var ansett ønskelig å angi uttømmende hvilke fagområder myndighetene skal arbeide med likestilling på. 1 Noen særlig viktige områder ble likevel fremhevet i lovens § 1 tredje ledd, hvor det fremgår at kvinner og menn skal gis like muligheter til utdanning, arbeid og kulturell og faglig utvikling.

Stortinget vedtok i april 2002 endringer i likestillingsloven og regnskapsloven mv. 2 I ny § 1 a i likestillingsloven er bestemmelsen om plikt til å arbeide for likestilling endret. Aktivitetsplikten er skjerpet i forhold til den tidligere ordlyden fra å «legge forholdene til rette» til et krav om at « offentlige myndigheter skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene på alle samfunnsområder». Aktivitetsplikten er også utvidet til å omfatte alle virksomheter i arbeidslivet, både i offentlig og privat sektor. Det er også lovfestet en tilsvarende plikt for arbeidslivets organisasjoner til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene innenfor sine virkefelt.

Den nye § 1 a omfatter også krav om at virksomheter som er pålagt å utarbeide årsberetninger, skal redegjøre for den faktiske tilstanden vedrørende likestilling og foreliggende planer om tiltak. Offentlige myndigheter pålegges å gi tilsvarende redegjørelser i de årlige budsjettene. Tilsvarende bestemmelser er tatt inn i kommuneloven (lov av 25. september 1992 nr. 107) § 48 nr. 5 som et nytt annet punktum for så vidt gjelder kommunene og fylkeskommunene, og i regnskapsloven (lov av 17. juli 1998 nr. 56) som nytt fjerde ledd i § 3-3 om årsberetningens innhold.

Plikten til å arbeide for likestilling skal håndheves gjennom likestillingslovens vanlige system. Likestillingsombudet vil kunne ta initiativ til å påpeke mangler gjennom sitt tilsyn med at loven ikke overtres, jf. lovens § 11. Ombudet kan påpeke forholdene og vise til plikten til å iverksette tiltak for å rette på forholdene. Plikten til å redegjøre for tilstanden i årsbudsjetter eller årsberetninger kan også medvirke til at bestemmelsen følges opp, ved at redegjørelsen synliggjør iverksatte og planlagte tiltak for å fremme likestilling. Også plikten til å gi slik redegjørelse skal håndheves på tilsvarende måte gjennom likestillingslovens vanlige system (i tillegg til den kontroll som skjer etter regnskapsloven). Plikten er av offentligrettslig karakter, og gir ikke enkeltindivider rettigheter som kan gi grunnlag for noe krav. Erstatningsregelen i likestillingsloven § 17 kommer derfor ikke til anvendelse.

15.2.3 Noen andre land

15.2.3.1 Sverige

Den svenske lagen omåtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet har som formål å fremme like rettigheter og muligheter uavhengig av etnisk tilknytning (etnisk mangfold i arbeidslivet) i spørsmål om arbeid, ansettelsesvilkår og andre arbeidsvilkår. I lovens § 4 er det et krav om at arbeidsgiveren, innen rammen av sin virksomhet, skal drive et målrettet arbeid for å fremme etnisk mangfold. Plikten omfatter arbeidsforhold og rekruttering, jf. lovens §§ 5-7. Når det gjelder arbeidsforhold omfatter plikten slike tiltak som med hensyn til arbeidsgiverens ressurser og omstendighetene for øvrig, kan kreves for at arbeidsforholdene skal tilpasses alle arbeidstakere uavhengig av etnisk tilhørighet. Arbeidsgiveren skal gjennomføre tiltak for å forebygge og forhindre at noen arbeidstakere utsettes for etnisk trakassering eller for represalier på grunn av anmeldelse av etnisk diskriminering. Arbeidsgiveren skal dessuten virke for at personer med ulik etnisk tilhørighet gis mulighet for å søke ledige stillinger. I Handbok för aktiva åtgärdergir Ombudsmannen mot etnisk diskrimineringråd til arbeidsgiverne på de områdene hvor loven forplikter arbeidsgiveren til en målrettet innsats.

Formålet med bestemmelsen om målrettet arbeid for etnisk mangfold er blant annet å få til langsiktige forandringer i arbeidslivet for å oppnå like muligheter uavhengig av etnisk opprinnelse. Bakgrunnen for lovbestemmelsen er at personer med utenlandsk bakgrunn er i en utsatt posisjon på store deler av arbeidsmarkedet sammenlignet med andre. I konkurransen om stillinger har enkelte søkere vanskeligere for å hevde seg og å konkurrere på like vilkår med svensker. Kravet om målrettet arbeid innbærer at arbeidsgiveren selv skal ta initiativ, sette klare mål for rekruttering, planlegge og sette i verk tiltak for å tilpasse arbeidsforholdene til alle arbeidstakere. Loven oppstiller ikke målene, fordi målene må tilpasses den enkelte virksomheten.

15.2.3.2 Storbritannia

I 2000 ble Race Relations Act underlagt en omfattende revisjon. Den nye loven pålegger offentlige myndigheter en generell plikt til å arbeide for å avskaffe etnisk diskriminering. Myndighetene skal også fremme like muligheter og gode relasjoner mellom personer av ulike etniske grupper. Det er også innført forskrifter som forplikter offentlige myndigheter til å skrive såkalte Race Equality Scheme. Forskriftene pålegger at det skal redegjøres for hvilke funksjoner, forslag og politikk som er relevante for overholdelse av den generelle plikten. Det vises ellers til kap. 9.7.1.

15.2.3.3 Nederland

I Nederland ble Act for the promotion of Proportional Labour Participation of non-Nativesvedtatt i 1994. Loven ble i 1999 avløst av Act on the promotion of Labour Participation of Ethnic Minorities (Wet stimulerung Arbeidsdeelname Minderheden – SAMEN). Formålet med SAMEN er å oppnå en proporsjonal arbeidsdeltakelse 3 av etniske minoriteter og motvirke arbeidsløshet blant minoritetene. Loven forplikter arbeidsgiverne til å utarbeide en plan for å oppnå proporsjonal arbeidsdeltakelse blant minoritetene. Utvalget viser for øvrig til nærmere omtale av SAMEN i kap. 15.3.5.4.

15.2.4 Utvalgets vurdering

15.2.4.1 Bakgrunn

Likebehandling uavhengig av etnisk bakgrunn er en grunnleggende rettighet for enhver. I forslaget til ny lov mot etnisk diskriminering stilles det imidlertid opp som lovens formål at loven skal fremme like muligheter og like rettigheter for alle uavhengig av etnisk bakgrunn. Lovens formål er derfor mer omfattende enn å sikre at ingen blir utsatt for etnisk diskriminering.

For å realisere lovens formål er det derfor ikke bare nødvendig å forby etnisk diskriminering. Det er også behov for andre tiltak. Utvalget viser til at det er behov for å påskynde en samfunnsutvikling i riktig retning. Det vises til kap. 4 i utredningen, der det gis eksempler på problemer som etniske minoriteter kan møte i Norge. For å påskynde utviklingen er det nødvendig med en bevisstgjøring blant sentrale aktører. En bevisstgjøring kan skje gjennom at beslutningstakere får pålegg om å arbeide aktivt for å sikre at alle skal ha like muligheter uavhengig av etnisk tilhørighet. Eksempler på slik målrettet virksomhet er blant annet kjent fra rekruttering til offentlig virksomhet.

Fra før er det som nevnt fastsatt en plikt til aktive tiltak i norsk rett når det gjelder likestilling mellom kjønnene. Også andre land har innført slike tiltak i sin lovgivning, særlig kan det vises til Sverige og Storbritannia.

Av Norges internasjonale forpliktelser fremgår at det er et grunnleggende prinsipp at alle skal kunne nyte menneskerettighetene på like fot og at statene skal ta nærmere forholdsregler for å ivareta dette. 4 Utvalget har redegjort for omfanget av disse forpliktelsene i kap. 6, og viser til at det foreligger en plikt for statene til å arbeide for like muligheter og like rettigheter uavhengig av etnisk bakgrunn. Det er imidlertid ikke nærmere angitt hvorledes plikten bør gjennomføres nasjonalt.

Utvalget mener det er behov for at lovgivningen uttrykkelig angir og spesifiserer plikten til å fremme likestilling uavhengig av etnisk bakgrunn, utover plikten til å unnlate diskriminering. Personer med minoritetsbakgrunn er ofte dårligere stilt på arbeidsmarkedet enn personer med norsk etnisk bakgrunn. Også på andre områder kan minoritetsgrupper stille svakere enn majoriteten, som innen utdanningssektoren, på boligmarkedet og når det gjelder en del offentlige tjenester. Et forbud mot diskriminering kan rette opp noe av dette, men gjennom tiltak i offentlig sektor og tiltak innenfor arbeidslivet kan det oppnås mer i form av en raskere integrering og en bedret situasjon for personer med minoritetsbakgrunn.

Det er ulike tiltak som kan være aktuelle for arbeidsgivere og for offentlige myndigheter. Det er imidlertid av vesentlig betydning at virksomhetene selv kan kartlegge den faktiske tilstanden og selv kan finne fram til egnede mål og tiltak. Utvalget foreslår derfor at det blir innført en aktivitetsplikt for offentlige myndigheter og for aktørene i arbeidslivet. Gjennom en plikt til å iverksette aktive tiltak vil lovens formål kunne realiseres raskere. Aktive tiltak og forbudet mot diskriminering har samme hovedformål og utfyller hverandre.

Hensikten med en aktivitetsplikt i arbeidslivet er å pålegge iverksetting av en prosess der hensynet til etniske minoriteter inkluderes i bedriftens personalpolitikk. Aktivitetsplikten for offentlig virksomhet vil innebære at virkningen for etniske minoriteter ivaretas ved utforming av all politikk og planlegging.

Utvalget skiller mellom aktivitetsplikt i tre ulike funksjoner. Den første funksjonen er som offentlig myndighet, dvs. i forbindelse med myndighetsutøvelse. Den andre funksjonen er som arbeidsgiver. Det tredje funksjonen er som organisasjon i arbeidslivet, det vil si funksjonen som arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjon. Aktivitetsplikten i disse ulike funksjonene behandles nærmere nedenfor.

Som ledd i arbeidet for å oppnå likestilling uavhengig av etnisk bakgrunn, kan det også være aktuelt med såkalt positiv særbehandling eller positive særtiltak. Adgangen til å iverksette slike tiltak er foreslått hjemlet i ny lov mot etnisk diskriminering, jf. kap. 13.6. At det må være adgang til å iverksette slike tiltak, følger også av Norges internasjonale forpliktelser, jf. kap. 6. Positive særtiltak skal være midlertidige og opphøre når formålet er oppnådd. Ett av målene med slike tiltak vil være å bedre representasjonen for minoriteter på arbeidsmarkedet og på andre samfunnsområder. Det må understrekes at en plikt til aktive tiltak etter lov mot etnisk diskriminering ikke innebærer noen plikt til å ta i bruk positiv særbehandling. Men dersom den enkelte instans eller arbeidsgiver finner grunnlag for å ta i bruk positiv særbehandling, vil det være adgang til dette. Den bevisstgjøring som kan skje gjennom en aktivitetsplikt vil kunne avdekke et slikt behov.

15.2.4.2 Aktivitetsplikt for offentlige myndigheter

En plikt for offentlige myndigheter til å arbeide for likestilling mellom personer uavhengig av etnisk bakgrunn på alle samfunnsområder vil kunne være et viktig virkemiddel i arbeidet for å fremme lovens formål. Utvalget viser til at offentlige myndigheter har et særlig ansvar for å realisere lovens formål. En bestemmelse om aktivitetsplikt vil være et viktig verktøy for å ivareta minoritetsperspektivet i det offentliges planlegging. Enkeltpersoner vil imidlertid ikke kunne påberope seg konkrete rettigheter gjennom en slik pliktbestemmelse.

Utvalget foreslår at en plikt til slikt arbeid skal gjelde alle offentlige myndigheter som driver forvaltningsvirksomhet, dvs. både statlige, fylkeskommunale og kommunale organer. For å falle inn under betegnelsen offentlig myndighet kreves at organet har en myndighetskarakter, som for eksempel departementer, direktorater, fylkeskommune, kommune og lignende. For ordens skyld nevnes at domstolenes dømmende virksomhet ikke vil være omfattet av aktivitetsplikten.

Blant de organer som faller utenfor betegnelsen offentlige myndigheter er ulike foretak som er eiet av det offentlige og som yter forretningsmessig produksjon av varer eller tjenester. Disse foretakene er aktører i markedet. Heller ikke offentlige monopolbedrifter som post, jernbane, samt forvaltningsbedrifter vil være å anse som offentlige myndigheter i denne sammenheng. Utvalget foreslår imidlertid at alle arbeidsgivere, enten de er private eller offentlige, skal ha en aktivitetsplikt i sin rolle som arbeidsgiver. Disse foretakene og bedriftene, samt de organer som utøver offentlig myndighet vil alle ha en rolle som arbeidsgiver, se fremstillingen nedenfor.

15.2.4.3 Aktivitetsplikt i arbeidslivet

Arbeidsplassen er en av de viktigste arenaene for å oppnå reell likestilling for etniske minoriteter. Arbeidslivet er et samfunnsområde der det ­rapporteres om etnisk diskriminering fra ulike hold, se nærmere om dette i kap. 4.5. Arbeidsgivere i både offentlig og privat sektor samt arbeidslivets organisasjoner er viktige premissleverandører for utviklingen på dette området. Arbeids­givernes holdninger og tiltak vil få stor betydning for utviklingen på den enkelte lokale arbeidsplassen.

Arbeidsgiverne har en særlig maktposisjon i tilknytning til fordeling av goder og ivaretakelse av like muligheter for alle. Disse bør derfor, i tillegg til plikten til å unngå direkte og indirekte diskriminering på grunnlag av etnisk bakgrunn, også ha plikt til å aktivt forebygge etnisk diskriminering og legge forholdene til rette for at alle skal ha like muligheter. Plikten omfatter for eksempel rekruttering, ansettelse, forfremmelse, kompetansehevende tiltak og omplassering. For å sikre en størst mulig effekt, foreslår utvalget at plikten til å arbeide for like muligheter og rettigheter gjøres gjeldende overfor arbeidsgivere i både privat og offentlig sektor.

Organisasjonene i arbeidslivet, dvs. arbeidsgivernes og arbeidstakernes organisasjoner, har en viktig rolle i arbeidet med å gi like muligheter til alle uavhengig av etnisk bakgrunn. Organisasjonenes virksomhet er sentral ved at de utformer avtaleverket for arbeidslivet. Å pålegge organisasjonene en særskilt aktivitetsplikt vil føre til et større nedslagsfelt for konkrete tiltak. Organisasjonene kan også gjennom sin medlemsvirksomhet bidra til å skape holdningsendringer, synliggjøre problemstillingene knyttet til etnisk diskriminering og få til endringer i praksis. I EUs rådsdirektiv 2000/43/EF artikkel 11 er dialog mellom arbeidslivets parter fremhevet. Utvalget vil foreslå at det fastsettes en plikt for arbeidslivets organisasjoner til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling uavhengig av etnisk bakgrunn.

15.2.4.4 Generelt om aktivitetsplikten

Arbeidet for likestilling mellom personer uavhengig av etnisk bakgrunn skal være aktivt og planmessig.

Dette innbærer at det er et krav om aktivitet. I forbindelse med aktiviteten må målsettingene klarlegges. Målet bør omfatte mer enn å unngå diskriminering. Det bør også klarlegges hvem i virksomheten som skal ha ansvaret for å gjennomføre tiltakene. Et planmessig arbeid forutsetter at virksomheten utarbeider og følger en bevisst strategi.

Utover dette vil innholdet i aktivitetsplikten være forskjellig etter som det dreier seg om funksjonen som offentlig myndighet, funksjonen som arbeidsgiver eller funksjonen som arbeidslivsorganisasjon. Organer som utøver offentlig myndighet vil omfattes av krav til aktivitetsplikt i rollen som myndighetsutøver i tillegg til i rollen som arbeidsgiver.

15.2.4.5 Aktivitetsplikten for offentlige myndigheter. Innhold og rapportering

For det offentlige vil plikten til aktivitet ikke bare innbære en plikt til å iverksette konkrete tiltak for å fremme like muligheter i de enkelte virksomhetene. Plikten vil også innebære at hensynet til like muligheter og like rettigheter integreres i all offentlig virksomhet. Gjennom dette kan det avdekkes om regelverk, retningslinjer eller myndighetspraksis utgjør barrierer for minoritetsbefolkningen.

Det vil inngå i aktivitetsplikten å ta initiativ til endringer av regelverk som strider mot loven her. Organet skal påse at alle endringer og alt nytt regelverk og nye retningslinjer ikke virker diskriminerende. I tillegg må det også vurderes hvordan det mer omfattende siktemålet om å fremme likestilling kan ivaretas, utover det å se til at lovens forbud mot diskriminering ikke brytes. Aktivitetsplikten vil kunne innebære at offentlige myndigheter må vurdere konkret om det er behov for særskilte tiltak for å forebygge eller kompensere for ugunstige forhold for personer eller grupper med etnisk minoritetsbakgrunn. Plikten vil også kunne medføre at det må iverksettes konkrete tiltak for å fremme like muligheter og like rettigheter. Videre vil aktivitetsplikten også omfatte arbeidet med saker som munner ut i konkrete forvaltningsvedtak. Offentlige myndigheter vil også måtte påse at disse vedtakene er i samsvar med målsettingene for den offentlige likestillingspolitikken uavhengig av etnisk bakgrunn på sine områder.

Aktivitetsplikten for offentlige myndigheter vil være knyttet opp til de fagområder vedkommende myndighet har ansvar for. Arbeidet med å sørge for fravær av etnisk diskriminering, og utvise aktivitet med sikte på å fremme likestilling, må integreres i all offentlig virksomhet. Men de mer konkrete tiltak som det kan være nødvendig å iverksette for å fremme like muligheter og like rettigheter uavhengig av etnisk bakgrunn, vil kunne være av ulik art innen ulike områder. Det må derfor vurderes helt konkret innen de ulike fagområdene og i de enkelte sammenhengene hvilke tiltak som kan være aktuelle.

Utvalget vil også vise til at plikten gjelder Stortinget i plenum for så vidt gjelder bevilgninger til tiltakene. Det er imidlertid her ikke aktuelt med noen rapportering og håndheving.

Utvalget foreslår at offentlige myndigheter skal gi en redegjørelse for status og tiltak for å fremme like muligheter uavhengig av etnisk bakgrunn i de årlige budsjetter, jf. tilsvarende endringer i likestillingsloven vedtatt våren 2002, se nærmere Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) om endringer i likestillingsloven mv.

For departementene og underliggende etater vil rapportering skje i Stortingsproposisjon nr. 1. Når det gjelder andre myndigheter skal disse rapportere i sine respektive budsjetter. En slik redegjørelse vil kunne synliggjøre om den offentlige myndigheten har oppfylt sin aktivitetsplikt.

En tilsvarende plikt til å redegjøre for kjønnslikestilling er fastsatt i kommuneloven § 48 nr. 5.

I forarbeidene til likestillingsloven (Ot.prp nr. 77 (2000-2001) s. 26) sies det at:

«ved å plassere bestemmelsen i likestillingsloven, oppnår man en best mulig samlet oversikt over regler om likestilling i lovverket. Samtidig vil Likestillingsombudet og Nemnda kunne håndheve bestemmelsen ut over den kontroll som skjer etter regnskapsloven. Ved at det i tillegg plasseres likelydende bestemmelser i regnskapsloven og kommuneloven, ivaretar man hensynet til oversiktlighet og brukervennlighet for dem som skal utarbeide årsberetninger etter disse regelsettene. Departementet antar også at bestemmelsen på denne måten i større grad vil bli overholdt enn dersom den bare inntas i likestillingsloven.»

Utvalget mener at de samme hensynene gjør seg gjeldende i relasjon til redegjørelse for arbeid med etnisk likestilling, og foreslår derfor at plikten for kommuner og fylkeskommuner til å redegjøre i årsbudsjettet hjemles særskilt. Utvalget foreslår at plikten hjemles i kommuneloven § 48 nr. 5, og således plasseres sammen med hjemmelen for plikten til å redegjøre etter likestillingsloven.

Redegjørelsen i de årlige budsjettene vil også omfatte det offentliges plikter i rollen som arbeidsgiver, jf. kap. 15.2.4.6.

15.2.4.6 Aktivitetsplikten for arbeidsgivere. Innhold og rapportering

For arbeidsgivere, både i offentlig og privat sektor, vil aktivitetsplikten omfatte konkretisering av mål og tiltak for å sikre like muligheter uavhengig av etnisk bakgrunn, knyttet til den enkelte virksomheten. Plikten foreslås å omfatte rekruttering, ansettelse, forfremmelse, arbeidsforhold, utviklingsmuligheter og beskyttelse mot trakassering og represalier.

Når det gjelder rekruttering kan aktivitetene omfatte en kartlegging av representasjon av etniske minoriteter blant de ansatte. Det kan klargjøres om virksomheten bør legge til grunn som et langsiktig mål at andelen av etniske minoriteter blant de ansatte skal tilsvare andelen av etniske minoriteter i befolkningen i den region virksomhetene drives, i den grad denne kan bringes på det rene. For virksomheter som har personer med minoritetsbakgrunn blant de ansatte, kan det være et aktuelt tiltak å gjennomgå kriterier for karriereutvikling, samt kartlegge eventuelle lønns­forskjeller mellom personer med minoritetsbakgrunn og andre.

Utvalget understreker likevel at den foreslåtte aktivitetsplikten for arbeidsgivere ikke i seg selv innebærer et krav om at det skal foretas noen registrering av arbeidsstyrkens etniske sammensetning. Når det gjelder etnisk sammensetning i virksomhetene er det ikke like enkelt å foreta kartlegging som når det gjelder kjønnsammensetning. Opplysninger om kjønn er ikke sensitive opplysninger i personopplysningslovens forstand, mens opplysninger om etnisk bakgrunn er definert som sensitive, og registrering er derfor underlagt restriksjoner. Arbeidsgiveres mulighet til å samle relevant statistikk om den etniske sammensetning av arbeidsstokken er derfor mer begrenset.

De problemstillinger som reiser seg ved spørsmål om arbeidsgivers adgang til å registrere opplysninger om etnisitet som et virkemiddel for å oppnå like muligheter, er drøftet nedenfor i kap. 15.3. Det er der konkludert med at arbeidsgivere gjennom frivillig medvirkning fra arbeidstakerne, i flere tilfeller vil kunne foreta en viss registrering av den etniske sammensetningen av arbeidsstokken med opplysninger om fordeling på stillingskategorier, fordeling av kompetanseutviklingstiltak, tilstanden vedrørende forfremmelse mv. Det kan imidlertid reise særlige problemer å følge utviklingen over tid. Slik registrering vil ofte være avhengig av at det søkes om og blir innvilget konsesjon etter personopplysningsloven.

Ved rekruttering bør arbeidsgiveren vurdere å anvende formelle kanaler når stillinger skal besettes, enten det er arbeidsformidling eller stillingsannonser som er tilgjengelige i offentlige medier. En rekruttering som skjer gjennom et etablert nettverk blant personer som kjenner hverandre, øker muligheten for indirekte diskriminering. I forbindelse med offentlig kunngjøring av ledige stillinger bør det være med en oppfordring til personer med minoritetsbakgrunn om å søke. Dette bør gjøres for stillinger på alle arbeidsplasser der personer med minoritetsbakgrunn er underrepresentert. I enkelte statlige virksomheter er det innført krav om at minst én kvalifisert søker med minoritetsbakgrunn innkalles til intervju. Andelen personer med minoritetsbakgrunn bør søkes økt slik at sammensetningen i bedriften avspeiler befolkningssammensetningen i vedkommende region der arbeidsplassen er etablert. Tiltakene bør tilpasses bedriftens størrelse.

Andre aktuelle tiltak kan være å kartlegge om virksomhetens praksis fungerer slik at personer med minoritetsbakgrunn gis dårligere muligheter enn andre til meningsfylte arbeidsoppgaver, faglig utvikling mv. Dersom de ansatte skal benytte uniform, kan det være aktuelt å gjennomgå retningslinjene for bruk av uniform, slik at det ikke hindrer personer med minoritetsbakgrunn å arbeide i virksomheten. Et eksempel på tiltak kan være at bedrifter der det brukes uniform, tilrettelegger for bruk av religiøst hodeplagg til uniformen. Det kan også være aktuelt å gjennomgå retningslinjer for permisjoner og for arbeidstidsordninger som ivaretar religiøse høytider mv. I aktivitetsplikten ligger også en plikt til å analysere alle tiltak som berører ansatte i et likestillingsperspektiv.

Aktivitetsplikten kan etter dette omfatte en rekke forskjellige tiltak. Det kan dreie seg om synliggjøring av minoritetsperspektivet i bedriftens personalplaner, holdningsskapende arbeid, ledelsesstrategier, målsettinger for rekruttering, gjennomgang av ansettelsesrutiner, samt rutiner for opplæring og kompetanseutvikling. For å oppfylle aktivitetsplikten er det nødvendig at arbeidsgiverne vurderer hvilke forhold som kan fungere som barrierer for etniske minoriteter ved rekruttering og på arbeidsplassen, og hvilke konkrete tiltak som kan medvirke til å fjerne disse barrierene. Disse forhold må tas opp i samarbeid med de ansatte og ansattes organisasjoner. Forventningene til arbeidsgivers aktivitet må ses i sammenheng med bedriftens størrelse, type, geografi og kapasitet.

Det bør utarbeides veiledning for arbeidsgiverne om hvordan aktivitetsplikten kan gjennomføres. Utvalget viser i denne sammenheng til forslaget i kap. 20 om at SMED omdannes til et kompetansesenter for etnisk likestilling. Oppgaven knyttet til veiledning om oppfølging av aktivitetsplikten vil kunne følges opp av kompetansesenteret.

Et særskilt spørsmål er hvordan aktivitetsplikten for virksomhetene i arbeidslivet samt for arbeidslivets organisasjoner bør følges opp. Utvalget mener at det bør stilles krav om en rapportering fra virksomhetene som kan gi et innsyn i hvordan aktivitetsplikten blir fulgt opp. Utvalget har kommet til at de virksomhetene som har plikt til å utarbeide årsberetninger etter regnskapsloven, bør redegjøre for tiltak som er iverksatt eller tiltak som planlegges med sikte på å fremme like muligheter og rettigheter uavhengig av etnisitet. I forbindelse med endringene i likestillingsloven i april 2002, ble det fastsatt at slike virksomheter skal redegjøre for tilstanden når det gjelder likestilling mellom kjønnene i årsberetningen. Utvalget mener at det også bør innføres en plikt for virksomhetene til å redegjøre for arbeidet med sikte på å fremme likestilling uavhengig av etnisitet.

I Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) er det nærmere angitt hva redegjørelsen for likestilling mellom kjønnene skal inneholde. På s. 25 heter det:

« Plikten til å redegjøre forutsetter en systematisk beskrivelse av forhold som er relevante for å vurdere graden av likestilling mellom kvinner og menn i virksomheten. Det er særlig lønns- og andre personalpolitiske forhold som vil være mest aktuelle. Det kan være hensiktsmessig å benytte seg av statistikk, som bør være kjønnsoppdelt for å egne seg til formålet. Forhold som er relevante – og nødvendige – for å få et godt bilde, er for eksempel kjønnsoppdelt statistikk for lønn (inkludert naturalytelser, pensjon og lignende), oppdeling på stillingskategorier, arbeidstid, permisjonsuttak, videreutdanning, rekruttering, avansement, arbeidskraftbehov og sykefravær.»

Utvalgets forslag innebærer at virksomhetene som etter regnskapsloven er underlagt krav om årsberetning, i denne beretningen også skal gjøre rede for tilstanden vedrørende arbeidet for likestilling uavhengig av etnisitet. Det er viktig at virksomhetene i arbeidslivet bevisstgjøres også på dette feltet og får en tydelig plikt til å synliggjøre iverksatte og planlagte tiltak. En plikt til redegjørelse i årsberetningen vil innebære at det gis mulighet til innsyn i virksomhetens planer, målsettinger og aktiviteter for å legge til rette for like muligheter for alle uavhengig av etnisk bakgrunn.

Redegjørelsen i årsberetningen bør omhandle den generelle likestillingspolitikken og personalpolitikken som føres av virksomheten. For en stor del vil bedriftene kunne redegjøre for denne politikken og aktuelle tiltak uten at det foretas noen kartlegging av den etniske sammensetningen av arbeidsstyrken. Plikten til å redegjøre i årsberetningen er dermed generell og omfatter overordnet personalpolitikk og tiltak for å fremme lovens formål.

Diskrimineringstilsynet vil i forbindelse med behandling av enkeltsaker om etnisk diskriminering kunne etterspørre redegjørelsen. Gjennom dette vil det kunne være mulig å få belyst virksomhetens generelle politikk på området, noe som igjen kan bidra til å klargjøre den konkrete saken.

15.2.4.7 Aktivitetsplikten for organisasjonene i arbeidslivet. Innhold og rapportering

For arbeidslivets organisasjoner vil aktivitetsplikten være knyttet til virksomheten som avtalepart i arbeidslivet. Aktivitetsplikten vil også være knyttet til deres funksjon som interesseorganisasjon for arbeidsgivere og arbeidstakere. Aktivitetsplikten bør også ses i sammenheng med organisasjonenes mulighet til å drive holdningsskapende arbeid overfor sine medlemmer.

Et eksempel på oppfølging av aktivitetsplikten kan være bruk av seminarer for medlemmene der problemstillinger vedrørende etniske minoriteter gjennomgås og følges opp med konkrete tiltak.

En tilsvarende rapporteringsplikt som det som foreslås for arbeidsgivere bør innføres også overfor organisasjonene i arbeidslivet. Også disse organisasjonene bør på grunnlag av sin aktivitetsplikt rapportere om iverksatte og planlagte tiltak. På samme måte som for arbeidsgivere bør plikten omfatte organisasjoner som har regnskapsplikt etter regnskapsloven.

15.2.4.8 Håndheving av aktivitetsplikten

Utvalget foreslår at aktivitetsplikten håndheves ved at Diskrimineringstilsynet med hjemmel i § 10 kan foreta undersøkelser, be om opplysninger etter de vanlige reglene, gå inn i dialog med virksomheten og påpeke manglende oppfølging. Hvis årsberetningen eller årsregnskapet er mangelfullt, kan Diskrimineringstilsynet ta dette opp med virksomheten, fremsette kritikk og informere om lovens krav. Utvalget finner at dette vil være tilstrekkelige virkemidler i denne sammenheng, og vil ikke foreslå at den generelle bestemmelsen i utkastets § 14 annet ledd om å fastsette pålegg med frist for retting mv. skal gis anvendelse for slike forhold.

Aktivitetsplikten og plikten til å rapportere om oppfølgingen av den er av offentligrettslig karakter og vil ikke gi enkeltindivider grunnlag for noe krav. Regelen om oppreisning i utkastets § 16 vil derfor heller ikke komme til anvendelse.

Det er i denne sammenheng av betydning at arbeidsgivere og andre får en viss tid til å omstille seg til de nye kravene. Utvalget vil peke på at spørsmålet om å innføre sanksjoner knyttet til manglende oppfølging av aktivitetsplikten og rapportering bør vurderes på nytt når loven har virket en tid, i lys av erfaringer med bestemmelsen.

For øvrig håndheves regnskapslovens regler av regnskapsregisteret, men dette vil kun foreta en formalkontroll, mens innholdskontrollen vil foretas av Diskrimineringstilsynet. Forslaget er ellers i tråd med endringene av 2002 i likestillingsloven.

15.2.5 Forslag til lovbestemmelser

15.2.5.1 § 8 Aktivitetsplikt

Offentlige myndigheter skal arbeide aktivt og planmessig for å fremme lovens formål.

Arbeidsgivere i offentlig og privat sektor skal arbeide aktivt og planmessig for å fremme lovens formål innenfor sin virksomhet. Aktivitetsplikten omfatter blant annet rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår, forfremmelse, utviklingsmuligheter og beskyttelse mot trakassering. Arbeidslivets organisasjoner skal arbeide tilsvarende innenfor sine virkefelt.

Virksomheter som i lov er pålagt å utarbeide årsberetninger skal i årsberetningen redegjøre for tiltak som er iverksatt eller planlegges for å fremme lovens formål.

Offentlige myndigheter og offentlige virksomheter som ikke har plikt til å utarbeide årsberetning, skal gi tilsvarende redegjørelse i sine årsbudsjetter.

Utvalget foreslår følgende endringer i andre lover:

Lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven):

§ 48 nr. 5 nytt siste punktum skal lyde:

Det skal også redegjøres for tiltak som er iverksatt eller planlagt for å fremme like muligheter og rettigheter uavhengig av etnisitet og for å hindre etnisk diskriminering.

Lov av 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v. (regnskapsloven) endres slik:

§ 3-3 fjerde ledd siste punktum skal lyde:

Det skal også redegjøres for tiltak som er iverksatt eller planlagt for å fremme like muligheter og rettigheter uavhengig av etnisitet og for å hindre etnisk diskriminering.

15.3 Adgang til å registrere opplysninger om etnisitet

15.3.1 Innledning

Utvalget drøfter i det følgende om registrering av opplysninger om etnisitet bør brukes som et virkemiddel for å sikre etnisk likestilling. Begrepet etnisitet er nærmere omtalt i kap. 3.4. og 13.4.2. Utvalget gjennomgår dagens regelverk og gir en vurdering av hvilke muligheter det er til å foreta slike registreringer.

Det er vanlig å trekke et skille mellom opplysninger som kan knyttes til enkeltpersoner og anonyme opplysninger. Etter personopplysningsloven er enhver opplysning eller vurdering som kan knyttes opp til enkeltpersoner, å anse som personopplysninger. 5 Med registrering menes her alle former for behandling av personopplysninger, herunder å samle inn og systematisere opplysningene i både elektroniske og manuelle registre. Personregistre er definert på følgende måte i personopplysningsloven:

«registre, fortegnelser m.v. der personopplysninger er lagret systematisk slik at opplysninger om den enkelte kan finnes igjen.» 6

Behandling av anonyme opplysninger vil ikke være å anse som registrering i denne sammenhengen.

Drøftelsen omhandler registrering av etnisitet i ulike registre, særlig registre som kan benyttes i arbeidslivet. Det kan skilles mellom registre til privat og offentlig bruk. Innenfor sistnevnte kategori faller registre til statistiske formål eller forskningsformål, som reguleres gjennom statistikkloven. 7 Personopplysningsloven regulerer alle registre som innbefatter behandling av personopplysninger som skjer gjennom elektroniske hjelpemidler eller som inngår i et personregister, men avgrenser mot behandling av personopplysninger til rent personlige eller private formål. Innen arbeidslivet kan det skilles mellom registre som utarbeides lokalt på den enkelte arbeidsplassen og mer sentrale registre, som for eksempel statens sentrale tjenestemannsregister og arbeidstakerregisteret.

15.3.2 Argumenter for og imot registrering av opplysninger om etnisitet

Hovedformålet med å samle inn informasjon om etnisitet hos arbeidstakere og arbeidssøkere er å sikre likebehandling og like muligheter for alle. Det er nødvendig med informasjon om de ulike etniske gruppene og situasjonen deres for å belyse eventuelle forskjeller mellom gruppene, og for å undersøke om enkelte grupper faller dårligere ut enn andre.

Det finnes sterke motforestillinger mot å ta i bruk registrering av etnisitet både på prinsipielt grunnlag og av historiske grunner. Utvalget vil her peke på en del prinsipielle betenkeligheter ved å ta i bruk metoder som innebærer registrering av personer på grunnlag av deres etnisitet.

En hovedinnvending er at slik registrering bidrar til å opprettholde et lite ønskelig fokus på individers etnisitet. Det ideelt ønskelige er å flytte fokus fra en persons etnisitet til vedkommendes kvalifikasjoner og personlige egenskaper, med andre ord fra vedkommendes ytre kjennetegn og gruppetilhørighet til vedkommendes individuelle trekk. Selv om en persons etnisitet kan være avgjørende for om vedkommende får jobb, vil det normalt ikke være av betydning for hvordan et arbeid utføres. En registrering av etnisk tilhørighet av alle arbeidstakere vil bidra til å opprettholde et etnisk fokus som ideelt sett burde motarbeides.

Slik registrering bidrar til å skape et skille mellom majoritets- og minoritetsgruppene. En inndeling etter etnisitet kan også bidra til å stigmatisere grupper, ved at enkelte grupper først og fremst forbindes med problemer for storsamfunnet.

En annen betenkelighet ved registrering av etnisitet, er at det i utgangspunktet er umulig å kategorisere gruppene på en måte som vil være dekkende. I Storbritannia er listene over de ulike kategorier av etniske grupper svært omdiskutert, fordi store grupper føler at de ikke passer inn under noen av kategoriene. Selv om det opprettes nye grupper på listene vil det alltid finnes personer som enten hører inn under flere grupper eller som ikke kan identifisere seg med noen av dem.

Det kan også foreligge en risiko for misbruk av opplysninger om etnisitet, dvs. at opplysningene brukes til andre formål enn det som opprinnelig er tenkt. Av historiske årsaker er det en utbredt skepsis blant enkelte av minoritetsgruppene mot slik registrering. Ved bruk av sensitive opplysninger vil det alltid, selv om bruken begrenses til et bestemt formål, være en risiko for misbruk av informasjonen på en slik måte at det kan skade de personene som opplysningene gjelder. Databaseopplysninger om etnisitet vil dessuten kunne være av interesse for andre land, særlig de asylproduserende land, noe som øker betenkelighetene med slik registrering.

Ved vurderingen av om det er behov for å registrere personer ut fra deres etnisitet, kan det vises til at det allerede finnes opplysninger i Det sentrale folkeregister om navn, fødested, statsborgerforhold, foreldre mv. På basis av disse opplysningene vil det være mulig å få et visst kjennskap til en persons sannsynlige etnisitet. Det vil imidlertid være en viss feilmargin ettersom folkeregisteret ikke tar hensyn til at det kan finnes flere etniske grupper innenfor samme land (som for eksempel USA, Israel, Tyrkia eller nasjonalstatene som er dannet etter oppløsningen av det tidligere Jugoslavia). Opplysningene i sentrale registre som Det sentrale folkeregisteret kan eventuelt samkjøres med andre informasjonssystemer og på den måten bidra til å si noe om sammensetningen av de ulike gruppene på ulike samfunnsområder, ikke bare i forhold til fordelingen mellom kjønn men også i forhold til etnisitet.

Informasjonen slik den foreligger i dag gir likevel bare i liten grad tilstrekkelig nyansert kunnskap om den etniske sammensetning i arbeidslivet. Det er fra flere hold vist til behovet for og nødvendigheten av å ha et tallmessig eller statistisk materiale som gir en oversikt over situasjonen til de ulike etniske gruppene i arbeidslivet for å kunne måle effektenav en virksomhets likebehandlingspolitikk. 8 Det vil være nødvendig med informasjon både om arbeidstakere og arbeidssøkere for å kunne utforme og følge opp tiltak for å sikre etnisk likebehandling. Virksomheter som har tall på fordelingen mellom de ulike gruppene blant de ansatte, vil ha mulighet til å sammenligne gruppene og identifisere eventuelle forskjeller mellom disse.

De høye ledighetstallene for personer med innvandrerbakgrunn taler for at det er behov for å utvikle særtiltak rettet mot disse gruppene. Det vil være nødvendig med mer inngående informasjon både om de som er i arbeid og de som søker arbeid for å vurdere om det er behov for særlige tiltak for å oppnå likebehandling, og i så fall hva slags former for tiltak som kan være aktuelt. For å få en oversikt over situasjonen til de ulike gruppene som er ansatt i virksomheten, vil det være nødvendig med nærmere informasjon om hvilke stillinger de enkelte besitter, i hvilken grad de ulike gruppene er med på ledelsesnivå og deres muligheter for forfremmelse og karriereutvikling. Ved hjelp av slik informasjon kan virksomheten også få oversikt over hvilke grupper som er underrepresentert i virksomheten og på hvilke områder. I tilfeller hvor virksomheten finner at det foreligger en vesentlig underrepresentasjon av personer med minoritetsbakgrunn sammenlignet med antallet kvalifiserte søkere, kan det være grunn til å iverksette tiltak for å motvirke en systematisk utestenging av minoriteter.

Samtidig kan det framheves at høye ledighetstall blant enkelte minoritetsgrupper i Norge ikke bare skyldes diskriminering. Det at enkelte grupper kommer dårligere ut enn andre på arbeidsmarkedet, kan skyldes ulike forhold. Det er ikke gitt at såkalte særtiltak for å oppnå likebehandling vil hjelpe mot høy ledighet. Av den grunn er det viktig å ha et realistisk forhold til hva informasjon om den etniske sammensetningen kan bidra til og være forberedt på at eventuelle særtiltak for utsatte grupper vil kunne ha en begrenset effekt.

Informasjon om hvem som ansettes i virksomheten, hvilke grupper som systematisk faller utenfor og hvilke stillinger de enkelte besitter kan også benyttes til bevisførsel i saker om etnisk diskriminering. For eksempel vil informasjon om tidligere arbeidssøkere og om hvem som ble ansatt, kunne ha betydning som sammenligningsgrunnlag i en sak om diskriminering ved ansettelse.

15.3.3 Historisk bakgrunn

Det foreligger som nevnt en utbredt skepsis mot å registrere etnisitet. Noe av forklaringen er å finne i historiske forhold.

Myndighetene i Norge har tidligere i likhet med myndighetene i en rekke andre land i betydelig omfang foretatt registreringer av grupper av personer basert på deres etniske bakgrunn. Formålet med myndighetenes registrering har ikke alltid vært like klart. Folke- og boligtellingene i Norge inkluderte etnisitet i over hundre år, inntil 1970, da den siste innsamlingen ble foretatt. 9 Formålet med å kartlegge etnisitet hadde lenge vært blant annet å gi en beskrivelse av den samiske og kvenske befolkningen. 10

Gjennom nasjonale folketellinger er det tidligere ført register over antall personer som vedkjente seg som jøder. I 1875 var det kun 25 vedkjennende jøder i Norge. På 1920-tallet hadde dette tallet vokst til om lag 1500. Ved folketellingen i 1946 var det registrert 559 jøder i Norge, dvs. en fjerdedel av tallet før krigsutbruddet.

Det finnes også eksempler på at staten tidligere førte registre som inneholdt ømtålige opplysninger, slik som åndssvakeregisteret og taterregisteret. Disse registrene oppbevares i dag i Riksarkivet, som er det forvaltningsorganet som har ansvaret for arkivene etter den statlige sentraladministrasjonen. Registrene er underlagt strenge innsynsregler. Registrene vil verken bli slettet eller anonymisert, fordi man i så fall ville slettet eventuell dokumentasjon på overgrep som har funnet sted. Dette er i tråd med ønskene fra Romanifolkets Landsforening.

På grunn av de grove overgrep som tidligere har foregått i statlig regi overfor samene og flere av gruppene innen de nasjonale minoritetene (ved den strenge fornorskningspolitikken og for eksempel tvangssterilisering), er det også i dag en utbredt skepsis blant disse gruppene til registrering av etnisk tilknytning. Denne skepsisen er delvis beskrevet i St. meld. nr. 15 (2000-2001) om politikken overfor nasjonale minoriteter i Norge, se kap. 5.2.4.2 s. 38 der det heter:

«Det er ikkje gitt at folk i dag ønskjer å bli oppfatta som tilhøyrande romanifolket (taterane/dei reisande). Fordommar og særomsorg har gjort sitt til at personar er blitt stempla som taterar eller reisande utan omsyn til eigne ønske og opplevingar. På den eine sida er folk stolte av bakgrunnen sin, på den andre sida er det mange som ikkje ønskjer å skilje seg ut av frykt for diskriminering og forfølging. Dei er engstelege for at omgivnadene skal få vite om bakgrunnen deira.»

I denne sammenhengen kan også nevnes at samemanntallet ble opprettet ved lov så sent som i 1987. Hovedbegrunnelsen for opprettelsen av et eget samemanntall var å sikre representativitet i et samisk politisk organ av og for samer. Til fordel for opprettelsen av et eget samemanntall ble det videre anført at manntallet kan betraktes som et virkemiddel i samisk kulturreising. Samemanntallet ble ansett som et viktig bidrag til styrkingen av samisk bevissthet og selvfølelse, og ville således også bidra til å gi samene status som et eget folk.

Ettersom samemanntallet inneholder opplysninger om etnisitet, ble forslaget om etablering av et eget samemanntall møtt med en viss motstand. Det ble blant annet anført at en slik form for offentlig registrering av samene ville skape stor strid i de samiske lokalsamfunnene og at man dermed kunne få uheldige diskusjoner om enkeltpersoners etniske bakgrunn. Noen mente at en slik registrering ville stigmatisere den samiske folkegruppen. En del eldre samer som hadde opplevd nazistenes forfølgning av etniske grupper under andre verdenskrig, var skeptiske til opprettelsen av et eget samemanntall fordi man mente at man ikke hadde noen garanti mot misbruk av registeret.

Dette er noe av bakgrunnen for at bruk av registre som fører oversikt over antall personer ut fra personers etniske bakgrunn ikke umiddelbart oppfattes som en god løsning av alle de involverte etniske grupper. Slike registre kan misbrukes til andre formål enn det som var den opprinnelige intensjonen.

15.3.4 Gjeldende rett

Lov av 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) av­løs­te personregisterloven 9. juni 1978 nr. 48. Den nye loven fokuserer ikke så sterkt på personregistre som personregisterloven, men regulerer først og fremst elektronisk behandling av personopplysninger mer generelt. 11 Formålet med loven er å beskytte den enkelte mot at personvernet blir krenket gjennom behandling av personopplysninger og hindre at opplysningene kommer på avveie og misbrukes.

Loven skiller mellom personopplysninger 12 og sensitive personopplysninger13 og fastsetter strengere vilkår for behandling av personopplysninger som er sensitive. Med personopplysninger menes opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson. Anonyme opplysninger faller utenfor lovens virkeområde. Opplysninger om rasemessig eller etnisk bakgrunn, eller filosofisk eller religiøs oppfatning er å anse som sensitive personopplysninger.

Loven fastsetter i utgangspunktet et forbud mot enhver bruk av personopplysninger både for privat og offentlig virksomhet. Det er likevel fastsatt så mange unntak fra dette, at det ikke er den praktiske hovedregel.

Lovens § 11 oppstiller grunnleggende krav til behandling av personopplysninger og fastsetter blant annet at personopplysninger bare kan behandles når dette er tillatt etter §§ 8 og 9.

Det følger av § 11 første ledd bokstav b at personopplysninger bare kan brukes til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i virksomheten. Det følger av forarbeidene at kravet til uttrykkelige og saklige formål gjelder både når opplysningene samles inn fra de som registreres og når opplysningene innhentes fra andre kilder. 14 I kravet om at formålet skal være uttrykkelig angitt ligger at den behandlingsansvarlige forut for behandlingen må fastsette et formål som er tilstrekkelig konkret og avgrenset til at det skaper åpenhet og klarhet om hva behandlingen skal tjene til. Et slikt formål vil for eksempel kunne være å sikre likebehandling og like muligheter for alle uavhengig av etnisitet innenfor virksomheten.

Det kreves at formålsbeskrivelsen oppfyller et visst presisjonsnivå. Jo større fare behandlingen kan medføre for personvernet, desto viktigere er det at formålet er presist definert slik at den registrerte kan gjøre sine rettigheter gjeldende. Videre er det et krav at formålet med behandlingen er saklig begrunnet i virksomheten.

Lovens § 11 første ledd bokstav c begrenser muligheten til å bruke allerede innsamlede personopplysninger til formål som er uforenlige med det opprinnelige innsamlingsformålet.

Dersom en arbeidsgiver ønsker å benytte tidligere innhentede personopplysninger til andre formål enn det de opprinnelig er innsamlet for, må vedkommende godtgjøre at den nye bruken fyller kravene til lovlig behandling i § 8, eventuelt også § 9, dersom bruken omfatter sensitive personopplysninger. I tillegg er det et særskilt vilkår at det nye formålet ikke må være uforenlig med det formålet som opprinnelig lå til grunn for innsamlingen av personopplysningene, jf. § 11 første ledd bokstav c. Dette kravet utgjør en selvstendig og viktig begrensning blant annet for adgangen til å bruke elektroniske spor og til å samkjøre registre eller andre informasjonssamlinger.

I henhold til forarbeidene er sentrale momenter i vurderingen av om den nye bruken av opplysningene innebærer ulemper for den registrerte, om bruken skiller seg sterkt fra det som lå til grunn for innsamlingen, eller om bruken stiller strengere krav til datakvalitet enn det opprinnelige innsamlingsformålet. Derimot vil det normalt ikke være uforenlig bruk av opplysningene, dersom det nye formålet står i en nær og naturlig sammenheng med den behandlingsansvarliges virksomhet. 15

Personopplysningsloven § 8 fastsetter vilkårene for all behandling av personopplysninger, dvs. personopplysninger som loven får anvendelse på. Behandling av personopplysninger kan bare finne sted dersom den registrerte har samtykket i behandlingen, hvis behandlingen er fastsatt ved lov, eller dersom ett eller flere av vilkårene i bokstav a til f er oppfylt. Felles for vilkårene i § 8 første ledd bokstav a til f er at behandling av personopplysninger bare er tillatt i den utstrekning behandlingen er nødvendig for å ivareta nærmere definerte interesser. Vurderingen av om nødvendighetskravet er oppfylt beror på hva slags behandling det er tale om.

Det er særlig § 8 første ledd bokstav a, d og f som kan være relevante i forhold til adgangen til å registrere den etniske sammensetningen på den lokale arbeidsplassen.

Etter § 8 første ledd bokstav a første alternativ kan behandling av personopplysninger finne sted dersom det er nødvendig for å oppfylle en avtale der den registrerte er part. Et eksempel kan være at arbeidsgiver inngår en avtale med de ansatte om å sikre likebehandling på arbeidsplassen uavhengig av etnisitet.

Bestemmelsen i § 8 første ledd bokstav d fastsetter at det er adgang til å behandle personopplysninger dersom dette er nødvendig for å utføre en oppgave av allmenn interesse. I henhold til forarbeidene kan slike oppgaver være behandling av personopplysninger som ledd i arkivering eller i forbindelse med statistikk, eller i forbindelse med offentlige eller private informasjonssystemer som er tilgjengelige for allmennheten. 16 Denne bestemmelsen vil imidlertid neppe være tilfredstillende hjemmel for registrering av etnisitet i arbeidsforhold.

Etter § 8 første ledd bokstav f kan behandling av personopplysninger finne sted når dette er nødvendig for at den behandlingsansvarlige skal kunne ivareta en berettiget interesse, og hensynet til den registrertes personvern ikke overstiger denne interessen. Det følger av forarbeidene at tredjepersoner som får utlevert opplysningene, likestilles med den behandlingsansvarlige. 17 Videre fremgår det at vurderingen av om behandlingen er tillatt eller ikke, avhenger av en avveining av den behandlingsansvarliges interesser i å gjennomføre behandlingen mot den registrertes interesse i at behandlingen ikke gjennomføres. I tillegg må det legges vekt på eventuelle fordeler og ulemper med behandlingen. I en eventuell avveining mellom hensynet til privatlivets fred og kommersielle interesser skal hensynet til privatlivet tillegges størst vekt.

Lovens § 9 fastsetter som vilkår for å behandle sensitive personopplysninger, at både ett av vilkårene i § 8 og ett av vilkårene i § 9 første ledd a-h er oppfylt.

Sensitive opplysninger kan blant annet behandles dersom den registrerte samtykker, jf. § 9 første ledd bokstav a, dersom behandlingen er hjemlet i lov, jf. § 9 første ledd bokstav b eller dersom den registrerte selv frivillig har gjort opplysningene alminnelig kjent, jf. § 9 første ledd bokstav d. Det følger av forarbeidene at med alminnelig kjent menes at opplysningene er gjort kjent for allmennheten. 18

En bestemmelse av særlig interesse er § 9 første ledd bokstav f, som gir adgang til å behandle sensitive personopplysninger når dette er nødvendig for at den behandlingsansvarlige skal kunne oppfylle sine arbeidsrettslige plikter eller rettigheter. Det følger av forarbeidene at uttrykket arbeidsrettslige plikter eller rettigheter omfatter alle plikter og rettigheter som hviler på et arbeidsrettslig grunnlag. 19 I NOU 1997: 19 Et bedre personvern vises det til at det rettslige grunnlag for arbeidsrettslige forpliktelser i Norge enten vil være lov, arbeidsavtale eller tariffavtale. Dette vil kunne forstås slik at det i utgangspunktet vil kunne tilrettelegges for registrering av opplysninger om etnisitet gjennom arbeidsavtaler eller tariffavtaler.

På den annen side gjelder en tariffavtale kun for avtalepartene, slik at en del arbeidstakere vil falle utenfor. Dermed kan man spørre om det er mulig å oppnå formålet med registrering av arbeidstakeres etnisitet gjennom en slik avtale. I tillegg kreves det at de sensitive opplysningene som behandles bare kan nyttes til formål som er saklig begrunnet i virksomheten, jf. § 11 første ledd bokstav b.

Registrering av etnisitet i arbeidsforhold vil være et inngripende tiltak i forhold til den enkelte ansatte. Samtidig vil risikoen for misbruk alltid være til stede og konsekvensene av et eventuelt misbruk vil kunne være betydelige. Dette sammen med hensynet til legalitetsprinsippet og proporsjonalitetshensyn tilsier at det må stilles strenge krav til hjemmel for registrering av etnisitet. For alle vurderinger etter §§ 8 og 9 gjelder et krav om at alle opplysninger som registreres må være nødvendige for å oppnå formålet. I den grad det inngås en avtale med fagforeningene om registrering av etnisitet på arbeidsplassen, vil en slik avtale etter personopplysningsloven ikke være bindende for uorganiserte.

Utvalget vil også vise til reglene om meldeplikt og konsesjonsplikt. Hovedregelen er at behandling av personopplysninger er meldepliktig, mens behandling av sensitive opplysninger er konsesjonspliktig.

Meldeplikten er regulert i personopplysningsloven § 31. Hovedregelen er at det skal gis melding til Datatilsynet før behandling av personopplysninger, med elektroniske hjelpemidler. Videre skal det gis melding før opprettelse av et manuelt register som inneholder sensitive personopplysninger.

Meldeplikten innebærer at den som ønsker å sette i gang behandling av personopplysninger, skal orientere Datatilsynet før behandlingen igangsettes. Meldingen skal sendes til Datatilsynet på eget skjema senest 30 dager før behandlingen tar til. Meldingen skal være knyttet til den enkelte behandling. Enhver behandling skal knyttes til en behandlingsansvarlig, og behandlingen av personopplysninger skal baseres på et forhåndsdefinert formål. Dette innebærer at det må sendes inn en ny melding dersom det blir endringer i ansvarsforholdene. På tilsvarende måte må det sendes ny melding dersom formålet med behandlingen blir endret. Videre må det sendes ny melding når det har gått tre år fra forrige melding.

Konsesjonsplikten er regulert i personopplysningsloven § 33, som fastsetter at det kreves konsesjon fra Datatilsynet for å behandle sensitive personopplysninger.

Datatilsynet skal avgjøre om konsesjon skal gis. Det skal ved vurderingen klarlegges om behandlingen vil volde ulemper som ikke avhjelpes av lovens øvrige bestemmelser. I så fall skal Datatilsynet vurdere om ulempene den enkelte påføres blir oppveid av hensyn som taler for behandlingen. 20

Unntak fra konsesjonsplikten gjelder for behandling av sensitive personopplysninger som er avgitt uoppfordret. Det finnes også flere andre unntak fra konsesjonsplikten. Blant annet gjelder det et unntak for behandling av personopplysninger i organ for stat eller kommune når behandlingen har hjemmel i egen lov. 21 Videre er det fastsatt en rekke unntak i forskrift til personopplysningsloven, blant annet for forskningsprosjekter. 22

15.3.5 Kort om adgangen til registrering og kartlegging av arbeidstakere i Danmark, Sverige, Nederland og Storbritannia

15.3.5.1 Innledning

Flere av landene som omtales nedenfor har lover som regulerer behandling av personopplysninger og sensitive opplysninger, som ligner på den norske personopplysningsloven. I det følgende går utvalget ikke inn på lovgivningen om personopplysninger, men ser først og fremst på lovgivningen som er særlig rettet mot registrering av opplysninger om etnisitet i arbeidslivet.

15.3.5.2 Danmark

Lov nr. 459 av 01.06.96, Lov om forbud mot forskelsbehandling på arbejdsmarkedet (diskriminationsloven) fastsetter spesialregler for innhenting av følsomme (sensitive) opplysninger på arbeidsmarkedet.

Diskrimineringsloven § 4 fastsetter forbud mot å legge vekt på blant annet rase eller hudfarge. Loven fastsetter videre et forbud mot at arbeidsgiver innhenter, mottar eller bruker slike opplysninger i forbindelse med ansettelse. Dette betyr at det ikke er adgang til å registrere arbeidstakernes etnisitet.

Det pågår i dag en diskusjon i Danmark om det bør være adgang til å bruke registrering av etnisitet som et virkemiddel for å sikre likebehandling på arbeidsmarkedet.

15.3.5.3 Sverige

I Sverige er det ingen generelle eller spesielle lovbestemmelser som hjemler adgang til å føre personregister over de ansattes etniske bakgrunn.

Det kan likevel pekes på at arbeidsgivere har plikt til å iverksette såkalte aktive tiltak ( aktiva åtgärder), jf. Lag om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet av 1999 §§ 4-7. Plikten innebærer at arbeidsgiver må arbeide mårettet for å fremme etnisk mangfold innen virksomhetene. Plikten omfatter de tiltak som, med hensyn til arbeidsgiverens ressurser og omstendighetene for øvrig, kan kreves for å tilpasse arbeidsforholdet til alle arbeidstakere uavhengig av etnisk tilhørighet. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har konkretisert lovens påbud. 23 DO anbefaler bl.a. å sette opp rekrutteringsmål for andel personer med minoritetsbakgrunn, noe som vil innebære at det føres et visst oppsyn med den etniske sammensetningen av arbeidsstokken.

15.3.5.4 Nederland

Act on the promotion on Labour Participation of Ethnic Minorities (Wet Stimulerung Arbeidsdeelname Minderheden – SAMEN) 24, heretter be­nevnt SAMEN, gjelder midlertidig fra 1. januar 1998 til 1. januar 2004. Loven inngår som en del av den generelle arbeidsmarkedspolitikken som føres i Nederland for å oppnå en proporsjonal 25 arbeidsdeltakelse av etniske minoriteter. Målgruppen som omfattes av lovens bestemmelser er utlendinger og barn av utlendinger som kommer fra landområder som er nærmere spesifisert i SAMEN artikkel 3 (herunder personer som kommer fra land i Afrika, Surinam, Aruba, Tyrkia eller det tidligere Jugoslavia). Loven fastsetter at arbeidsgivere med 35 ansatte eller mer har plikt til å føre separat personalregister med opplysninger om arbeidstakere, herunder opplysninger om blant annet fødested og foreldres fødested mv.

Enhver arbeidstaker er i utgangspunktet forpliktet til å gi slike opplysninger. Dersom arbeidstaker ikke ønsker å opplyse om eget og foreldres fødested, må vedkommende fremsette skriftlige innsigelser. Dermed bortfaller opplysningsplikten. Det er også adgang til å fremme en klage etter at opplysningene er levert. Opplysningen skal da fjernes fra registeret. I tillegg til å føre et personalregister skal arbeidsgiver lage en årsrapport som inneholder opplysninger om andel ansatte som tilhører etniske minoriteter i virksomheten. Rapporten skal også inneholde beskrivelse av hvilke tiltak arbeidsgiver har iverksatt for å fremme en proporsjonal fordeling av etniske minoriteter i virksomheten. Et særskilt offentlig organ (arbeidsinspeksjonen (AI)) overvåker at arbeidsgiverne oppfyller kravene etter SAMEN. Dersom en arbeidsgiver ikke oppfyller kravene i loven, skal AI sende en rapport om dette til foretaksrådet, fagforeninger og kopi til arbeidsformidlingssentre. For å sikre en effektiv oppfølging av loven har den nederlandske regjeringen investert i flere støttetiltak for å hjelpe arbeidsgivere å etterleve kravene i loven. Det er blant annet opprettet en hjelpedesk som gir informasjon og råd om hvordan virksomheter kan sikre etnisk likestilling gjennom sin personalpolitikk, og det finnes en egen Internett-side med all relevant informasjon. Loven skal etter planen evalueres etter utløpet av virkeperioden i 2004.

15.3.5.5 Storbritannia

I Storbritannia benyttes målinger av den etniske sammensetningen av arbeidstakerne som ett av flere virkemidler for å sikre likebehandling. Dette omtales som monitoring og er definert på følgende måte:

«Monitoring is the term used to describe the process by which employers and others measure the effectiveness of their equal opportunity policy. It involves assessing, according to ethnic origin, the impact of the policy on applicants, those who are appointed and those who are promoted within an organisation.» 26

Begrepet monitoring er vanligvis oversatt til overvåking på norsk. Overvåking innebærer noe mer enn målinger og kartlegging av etnisitet. Overvåking vil etter normal språkbruk kunne omfatte alt fra kontrollordninger og tilsynsordninger til mer generell overvåking av særskilte områder, for eksempel gjennom å observere mediebildet. En slik forståelse av begrepet monitoring vil også være i tråd med det som følger av normal språkbruk i Storbritannia.

Derimot vil de miljøer i Storbritannia som arbeider aktivt med å bekjempe diskriminering først og fremst omtale monitoring som et virkemiddel for å måle effekten av eventuelle likebehandlingstiltak. Dette innebærer at begrepet benyttes i en langt snevrere betydning i arbeidet med å bekjempe etnisk diskriminering enn det som følger av normal språkforståelse.

Commission for Racial Equality (heretter kommisjonen) har utarbeidet retningslinjer om hvordan arbeidsgiver kan innføre en likebehandlingspolitikk på arbeidsplassen, Race Relations Code for Practice, 1984. Disse er senere godkjent av Parlamentet. I veiledningen anbefales arbeidergiverne å etterprøve om målsettingene ved likebehandlingspolitikken oppfylles gjennom å føre oversikt over situasjonen til de ansatte, herunder den etniske sammensetningen av arbeidsstokken og blant søkere til virksomheten. Dette vurderes som nødvendig for å identifisere underrepresentasjon, om det forekommer diskriminering og om det er behov for spesifikke særtiltak.

Kommisjonen har gitt ut en håndbok: A Measure of Equality – monitoring and achieving racial equality in employment, 1991 som inneholder en presentasjon av hvordan bedriftene kan iversette monitoring. Håndboken er ment som en hjelp for bedrifter som ønsker å opprette sitt eget registreringssystem eller forbedre eksisterende system. Registreringen anses som nødvendig for å kunne vurdere effekten av likebehandlingspolitikken og for å kartlegge eventuell forskjellsbehandling i virksomheten. I håndboken anbefaler kommisjonen bruk av bestemte kategorier av etniske minoriteter til registreringen. 27 Det har vært diskusjon om hvilke kategorier som anses som mest dekkende for formålet. Listen over de ulike kategoriene av personer er derfor under revisjon.

The Civil Service Management Code pålegger departementene og offentlige etater å føre data over etnisitet, alder, kjønn og funksjonshemming for alle ansatte og alle som søker seg til virksomheten. Denne informasjonen nyttes til å evaluere effekten av statens egne tiltak for å oppnå etnisk likebehandling, som oppfølging av handlingsplaner mv. 28

Kommisjonen anbefaler at data om etnisitet bør ligge i personalmappen til den enkelte og være underlagt de samme strenge reglene for innsyn som gjelder for annen konfidensiell informasjon.

Kommisjonen skiller mellom to ulike metoder for innsamling av data:

1. Egen identifikasjon gjennom en egenmelding, dvs. at de ansatte selv oppgir etnisitet på et fastsatt skjema for dette formålet. Denne metoden gir sjelden 100 % svardekning.

2. Ledelsen eller administrasjonen registrerer de ansattes etniske opprinnelse på bakgrunn av sin kunnskap, for eksempel ut fra synlige kjennetegn eller informasjon i personalmappen (fødested, navn, nasjonalitet o.l.). I dette tilfellet fører arbeidsgiver et register uavhengig av om den ansatte samtykker. Kommisjonen understreker viktigheten av å opplyse de ansatte om et eventuelt registreringssystem, og hvordan informasjonen skal brukes. Videre bør den enkelte ansatte gis mulighet til å kontrollere informasjonen som er registrert. Denne metoden gir heller ikke et 100 % riktig bilde av situasjonen på grunn av risikoen for feil kategorisering av personer.

Kommisjonen anbefaler en kombinasjon av disse to metodene:

1. Egen identifikasjon supplert med innsamling av opplysninger gjennom ledelsen eller administrasjonen. De ansatte inviteres til å fylle ut en egen melding om sin etniske bakgrunn. De som ikke fyller ut skjemaet blir oppfordret til å fylle det ut av personalkontoret. Dersom skjemaet likevel ikke fylles ut, blir dette gjort av ledelsen eller administrasjonen, som underretter vedkommende om hva som er registrert. Vedkommende som er registrert skal gis mulighet til å endre eller kommentere opplysningene.

2. Alternativt anbefaler kommisjonen at ledelsen eller administrasjonen registrerer opplysninger som innhentes gjennom intervju med de ansatte. Samtlige ansatte inviteres gjennom et kort intervju til å gi opplysninger om sin etniske bakgrunn. Dersom en ansatt ikke stiller opp, registrerer ledelsen eller administrasjonen opplysninger om etnisitet basert på egne observasjoner. De som ikke deltar på intervju vil motta opplysninger om hva som er registrert om dem og gis muligheten til å korrigere opplysningene.

Etter at dataene er samlet inn, må de vurderes og analyseres. For en mer overfladisk analyse trengs informasjon om de ansattes etniske opprinnelse, kjønn, stilling, eventuell avdeling og lokalisering i bedriften. I en grundigere analyse trengs også informasjon om endringer i karrieren, antall år i virksomheten og lignende.

Når underrepresentasjonen er klarlagt må virksomheten sette klare mål i form av antall medarbeidere med minoritetsbakgrunn som ønskes. Måltallene for representasjonen kan for eksempel ta utgangspunkt i befolkningssammensetningen på stedet og de ulike minoritetsgruppenes andel av befolkningen.

Kommisjonen har under utarbeidelse en ny håndbok om registrering av opplysninger om etnisitet (Draft on Ethnic Monitoring Guide for Public Authorities).

Med hjemmel i Race Relations Act utstedte Home Office en forskrift (secondary legislation) (Race Relations Act 1976 (Statutory duties) Order 2001) som trådte i kraft 3. desember 2001. Forskriften pålegger arbeidsgivere innen offentlig sektor en spesiell plikt til å kartlegge de etniske gruppene (racial groups) på arbeidsplassen innen 31. mai 2002 eller innen rimelig tid. Kartleggingen skal omfatte antall ansatte, arbeidssøkere til virksomheten, ansatte under opplæringstiltak og ansatte som er forfremmet. Dersom virksomheten har mer enn 150 faste heltidsansatte skal det i tillegg blant annet kartlegges antall personer som mottar opplæring eller andre fordeler, antall personer som utsettes for disiplinære tiltak og som sies opp. Resultatet fra kartleggingen skal offentliggjøres i en årlig rapport. Kommisjonen, som skal overvåke etterlevelsen av Race Relations Act, er tillagt myndighet til å gi advarsler til de institusjoner som ikke oppfyller plikten.

15.3.6 Noen eksempler på eksisterende sentrale databaser (registre) som inneholder opplysninger om etnisitet

Av sentrale registre er det først og fremst Det sentrale folkeregisteret som inneholder opplysninger om fødested og statsborgerskap. Her føres register over alle personer som har fått tildelt et norsk fødselsnummer. Registeret kan blant annet inneholde opplysninger om navn, fødested, kjønn og sivilstand, bosted, foreldreansvar for barn, tilhørighet til Den norske kirke og statsborgerforhold. Høsten 2001 ble det gjennomført en ny folketelling i Norge.

I tilknytning til Det sentrale folkeregisteret føres også et eget samemanntall. Dette manntallet er hjemlet i sameloven av 12. juni 1987 nr. 56. Stemmerett ved valg til Sametinget forutsetter at man er innført i samemanntallet i valgkretsen, jf. sameloven § 2-5. Alle som avgir erklæring om at de oppfatter seg selv som same, og som enten har samisk som hjemmespråk, eller har eller har hatt forelder, besteforelder eller oldeforelder med samisk som hjemmespråk, eller er barn av person som står eller har stått i samemanntallet, kan kreve seg innført i et eget samemanntall i bostedskommunen, jf. sameloven § 2-6. Registrering i samemanntallet skjer derved på frivillig basis. Når en person er innført i samemanntallet, kan dette registreres i Det sentrale folkeregisteret. For å unngå misbruk av samemanntallet er det bestemt i loven at opplysningene kun skal være tilgjengelig for den myndighet som har ansvaret for gjennomføring av valg til Sametinget, eller etter samtykke fra Kommunal- og regionaldepartementet. Loven fastsetter at samemanntallet kan føres ved hjelp av EDB, jf. § 2-6 fjerde ledd.

Blant andre særskilte registre kan vises til politiets strafferegister. 29 Dette registeret kan inneholde opplysninger om en persons etniske bakgrunn gjennom opplysninger om statsborgerskap, fødested og nasjonalitet. Andre eksempler på særskilte forvaltningsregistre er utlendingsforvaltningens interne fremmedregister (FREMKON-registeret) og Schengen informasjonssystem (SIS-registeret).

Utlendingsdirektoratet har konsesjon til å føre personregisteret FREMKON. Registeret, som kan føres elektronisk, omfatter alle utlendinger som oppholder seg i Norge. Det inneholder blant annet opplysninger om navn og fødselsdata, fødested, nåværende og tidligere statsborgerskap, ulike steder vedkommende har bodd i hjemlandet og i Norge, andre steder enn hjemlandet hvor vedkommende har oppholdt seg mer enn 6 måneder, yrke, nåværende og tidligere stillinger med nærmere opplysninger om arbeidsgivere og om arbeidsforholdenes varighet. Videre skal det fremgå om vedkommende er innvilget oppholdstillatelse, bo­settingstillatelse, asyl, arbeidstillatelse mv. Det skal fremgå hvilke reisedokumenter vedkommende er i besittelse av (pass, tidligere reisedokument, visum), registeret skal inneholde en rekke opplysninger om eventuell ektefelle eller samboer og barn, og det skal fremgå om det er besluttet bortvisning eller utvisning, m.m. I tillegg omfatter konsesjonen tillatelse til å føre et utvisningsregister, et register over saksopplysninger/hendelsesregister og et register over særlige opplysninger om asylsøkere/asylsaker. 30

Lov av 16. juli 1999 nr. 66 om Schengen informasjonssystem (SIS-registeret) fastsetter regler om behandlingen av opplysninger innenfor SIS-registeret, som er et informasjonssystem knyttet til Schengen-samarbeidet. Systemet be­står av en nasjonal del for hver stat og en felles støttefunksjon for hver av de statene som deltar i samarbeidet. Loven hjemler adgang til å føre et informasjonssystem med personopplysninger og opplysninger om visse gjenstander som har tilknytning til straffbare handlinger. 31

Statistisk sentralbyrå (SSB) utgir kvartalsmessig statistikk over antall arbeidsledige i landet kategorisert etter statsborgerskap. For øvrig kan nevnes at Kommunal- og regionaldepartementet har inngått en rammeavtale med SSB om å utvikle innvandrerrelatert statistikk som blant annet har resultert i levekårsstatistikk og undersøkelser om holdninger til innvandrere.

15.3.7 Utvalgets vurdering

I Norge foretas det i liten grad registrering av de ansattes etniske bakgrunn på den enkelte lokale arbeidsplassen. Eksempler på arbeidsplasser som har fastsatt konkrete mål om å øke andelen ansatte med minoritetsbakgrunn i virksomheten, og som dermed fører oversikt over den etniske sammensetningen av sine ansatte, er Utlendingsdirektoratet og Kristiansand kommune. Det er også gjennomført større kartleggingsprosjekter som har som formål å følge med på karriereutviklingen til de ansatte på arbeidsplassen for å identifisere eventuelle forskjeller mellom personer med ulik etnisitet. 32 Utvalget vil nedenfor foreta en vurdering av noen modeller for registrering av opplysninger om etnisitet. Utvalget viser samtidig til at det er en rekke prinsipielle betenkeligheter ved å opprette en generell registreringsordning på dette området, og vil i det følgende vurdere hvilke muligheter dagens lovgivning åpner for når det gjelder å fremskaffe informasjon om etniske minoriteter, særlig i arbeidslivet.

15.3.7.1 Konsesjon i det enkelte tilfellet. Eksempel fra Veidekke AS

Et alternativ er at den enkelte arbeidsgiver søker om konsesjon for å kunne registrere opplysninger om de ansattes etnisitet. Det er et vilkår for å kunne få konsesjon at personopplysninger bare skal nyttes til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i virksomheten. 33

I juni 2000 fikk Veidekke AS konsesjon fra Datatilsynet for manuell registrering av arbeidstakere med innvandrerbakgrunn etter den tidligere personregisterloven. (Det er ikke uten videre gitt at vurderingen ville blitt den samme etter den nye personopplysningsloven.) Formålet var at Veidekke AS skulle arbeide systematisk for å øke rekrutteringen av ansatte med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn. Veidekke ønsket å rekruttere personer med innvandrerbakgrunn til alle nivåer i bedriften. Det skulle utarbeides en oversikt over antall ansatte med innvandrerbakgrunn, hvilke stillinger de innehadde og deres formelle kvalifikasjoner. På denne måten ville det være mulig å vurdere framgang og rekrutteringsstrategier i de enkelte divisjoner, regioner og stillingskategorier.

Ordningen innebærer at personalansvarlig skal kunne finne fram til ansatte med innvandrerbakgrunn ved å søke i personalregisteret på etternavn. Datatilsynet har anbefalt at målgruppen mottar informasjon om registeret og formålet med dette samt hva som skal registreres, før opplysningene innhentes. For de ansatte i Veidekke AS som samtykker i å bli registrert i det nye registeret, kan følgende opplysninger innhentes:

1. Nasjonal/etnisk bakgrunn

2. Stilling

3. Type utdanning

4. Divisjonstilhørighet

5. Geografisk /regionstilhørighet (i Veidekke)

6. Hvorvidt de har fast ansettelse, er i vikariat eller engasjement, er lærlinger og lignende

7. Kjønn

Skjemaene med opplysninger lagres hos personaldirektøren. Personaldirektøren utarbeider en statistisk oversikt hvor ingen opplysninger kan føres tilbake til den enkelte. Oversikten vil inneholde informasjon om andelen av ansatte med innvandrerbakgrunn, hvor de er ansatt, i hvilke stillingskategorier og regions- og divisjonstilhørighet. Informasjon om nasjonal/etnisk bakgrunn vil begrense seg til verdensdeler og større regioner (for eksempel Sør-Amerika, Asia, Afrika, Øst-Europa).

Etter utvalgets vurdering forutsetter denne fremgangsmåten, registrering gjennom konsesjon etter personopplysningsloven, en viss størrelse på virksomheten for at det skal fungere etter intensjonen. Hoveddelen av virksomhetene i Norge er mindre arbeidsplasser. Disse vil med letthet kunne følge med i sammensetningen av arbeidsstokken uten noen form for registrering, og vil dermed ikke ha det samme behovet som store virksomheter for å overvåke den etniske sammensetningen. Ettersom den største andelen av norske arbeidsplasser er virksomheter med under 50 ansatte, vil det være begrenset i hvilken grad denne modellen kan tas i bruk i Norge. Når det gjelder offentlig sektor stiller det seg litt annerledes. Det bør være opp til den enkelte arbeidsplass å vurdere om det bør opprettes registrering med utgangspunkt i konsesjon etter personopplysningsloven.

15.3.7.2 Samkjøring av sentrale registre – Det ­sentrale folkeregisteret, Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret og sentraltjenestemannsregisteret

Samkjøring av sentrale registre i tråd med reglene i personopplysningsloven § 9 første ledd bokstav c, vil etter utvalgets vurdering kunne være et egnet tiltak for registrering av etnisitet i arbeidslivet. En slik ordning vil kunne gjennomføres fra sentralt hold for all offentlig virksomhet. I utgangspunktet vil det også være mulig for private arbeidsgivere å be SSB om å samkjøre data fra disse registrene til bruk for utvikling av virksomhetens likebehandlingspolitikk, dersom det er innhentet den nødvendige konsesjon fra Datatilsynet på forhånd. Dette vil imidlertid normalt være begrenset til bruk i forskningsøyemed.

På oppdrag fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet i 2001 ble Statistisk sentralbyrå bedt om å samkjøre opplysninger i Det sentrale folkeregisteret med opplysninger i statens sentrale tjenestemannsregister og arbeidstakerregisteret for å få fram andelen av innvandrere ansatt i statlig og privat sektor. Det sentrale folkeregisteret inneholder blant annet opplysninger om en person er førstegenerasjonsinnvandrer eller født i Norge med to utenlandsfødte foreldre. Statens sentrale tjenestemannsregister inneholder opplysninger om hvem som er ansatt i statens tjeneste. Arbeidstakerregisteret inneholder opplysninger om hvem som er ansatt i den private sektoren. Når disse tre databasene samkjøres kan man innhente opplysninger om andel innvandrere som er ansatt i staten og i den private sektoren.

Samkjøringen gjør det mulig å belyse slike spørsmål som:

1. innvandrerandelene internt i de forskjellige departementene,

2. andel innvandrere ansatt i staten kontra i privat sektor for sammenlignbare stillingsgrupper,

3. andelen ikke-vestlige innvandrere kontra vestlige innvandrere,

4. hvordan innvandrerne fordeler seg på de ulike stillingsnivåene i staten,

5. utdanningsnivåene for innvandrerne kontra andre arbeidstakere og i relasjon til stillingsnivåer,

6. betydningen av innvandrernes botid for andel sysselsatte,

7. utviklingen over tid.

En slik samkjøring av informasjon i sentrale registre for å få data i anonymisert form skal ifølge Datatilsynet ikke være problematisk. Det bør merkes at slike statistiske data vil kunne si noe om andelen av deltakelse i arbeidslivet blant førstegenerasjonsinnvandrere og personer som er født i Norge med to utenlandsfødte foreldre. Det vil imidlertid ikke være mulig å si noe om samenes og de nasjonale minoriteters deltakelse i arbeidslivet gjennom et slikt system.

Å utlede statistikk på makroplan kan være nyttig, men den er ikke til hjelp for en enkelt bedrift som ønsker å måle effektiviteten av igangsatte tiltak for å fremme likebehandling eller som ønsker å vurdere om bedriften har behov for slike tiltak.

Det vil i teorien være mulig for Statistisk sentralbyrå (SSB) med tillatelse fra Datatilsynet å innhente slike statistiske data etter forespørsel fra større private arbeidsgivere. Det vil imidlertid ikke være mulig å be om statistikker som er brutt ned i så små enheter av bedriften, slik at opplysningene ville kunne spores tilbake til bestemte personer. Derimot vil slik statistikk kunne omfatte analyser hvor enkelte bedrifter er analyseenheter eller grupper av bedrifter innenfor en bestemt bransje.

Ulemper med samkjøring av eksisterende databaser kontra registrering av opplysninger om etnisitet på den enkelte lokale arbeidsplassen er at man ville måtte gjenta samkjøringen for å kunne følge med i utviklingen over tid. En annen ulempe er at samkjøring av eksisterende databaser bare ville gi opplysninger om arbeidstakere. Man ville ikke kunne få opplysninger om andel innvandrere som har søkt ledige stillinger som ble innkalt til intervjuer eller som ble tilbudt stilling. Derimot er det sannsynligvis mulig å få opplysninger om andel innvandrere som er blitt forfremmet internt i bedriften eller som har deltatt i yrkesopplæring tilbudt i bedriften.

15.3.7.3 Bruk av rammeavtaler mellom ­arbeidslivets parter

På sentralt nivå kan det inngås rammeavtaler mellom arbeidslivets parter med formål å oppnå likebehandling på de lokale arbeidsplassene. Dette kan for eksempel gjennomføres på tilsvarende måte som når det gjelder likestilling mellom kjønnene. Både i offentlig og privat sektor foreligger det avtaler som inneholder bestemmelser om kartlegging av fordelingen mellom kjønnene på arbeidsplassen. Et eksempel på dette er en tilleggsavtale til hovedavtalen i staten mellom arbeidslivets parter, hvor det oppfordres til å inngå lokale avtaler om å kartlegge fordelingen mellom kjønnene på arbeidsplassen. 34 De aktuelle bestemmelsene lyder slik:

1. De lokale parter bør drøfte opprettelse av bedrifttilpasset avtale om likestillling.

2. En lokal avtale bør inneholde retningslinjer om stedlig kartlegging som viser forholdet mellom menns og kvinners representasjon, ansettelse, lønn, opplæring, avansement og lignende.

3. Tvist om forståelse av en lokal avtale kan bringes inn for hovedorganisasjonene.

En tilleggsavtale kan oppfordre partene til å utarbeide lokale avtaler som inneholder retningslinjer om stedlig kartlegging av den etniske sammensetningen. Avtaler mellom partene i arbeidslivet vil i utgangspunktet være et egnet virkemiddel både i offentlig og privat sektor. Tariffavtaler er imidlertid kun bindende for avtalepartene, hvilket gjør at en del arbeidstakere vil falle utenfor en slik ordning.

15.3.7.4 Sentrale retningslinjer

Arbeids- og administrasjonsdepartementet kan utarbeide sentrale retningslinjer for statlig virksomhet. Alle statlige etater kan bli pålagt å føre oversikt over den etniske sammensetningen av arbeidsstokken for å sikre likestilling.

15.3.7.5 Innføring av en særskilt aktivitetsplikt for arbeidsgivere

Lovutvalget foreslår å innføre en særskilt aktivitetsplikt for arbeidsgivere i lov om etnisk diskriminering for å sikre etnisk likestilling, jf. kap. 15.2. I Sverige har sentrale myndigheter, som et ledd i arbeidet med etnisk mangfold på arbeidsplassene, utarbeidet en anbefaling til arbeidsgiverne om mål og tiltak for å sikre etnisk mangfold. I anbefalingen inngår blant annet at arbeidsgiver setter rekrutteringsmål for virksomheten når det gjelder andel personer med minoritetsbakgrunn. Dersom det innføres en aktivitetsplikt anbefaler utvalget at ansvarlig myndighet utarbeider en veiledning om gjennomføring av aktivitetsplikten til hjelp for lokale arbeidsgivere. I denne sammenheng kan det også være aktuelt å gi veiledning om kartlegging av den etniske sammensetningen på arbeidsplassen.

15.3.7.6 Bruk av innvandrerrelatert statistikk

Videre viser utvalget til at innvandrerrelatert statistikk som er utarbeidet av SSB også vil kunne inngå som dokumentasjon om den etniske sammensetningen i arbeidslivet. Det kan inngås avtaler mellom SSB og sentrale myndigheter om videreføring og videreutvikling av slike statistikker.

15.3.8 Utvalgets konklusjon

Som nevnt foreligger det en rekke prinsipielle betenkeligheter ved innføring av omfattende, generelle registreringsordninger for å fremskaffe oversikt over den etniske sammensetningen av befolkningen på ulike samfunnsområder. Utvalget vil ikke foreslå noen mer omfattende og generell hjemmel for registrering av etnisitet enn det som allerede finnes i dag. Utvalget vil likevel peke på at det er et stort behov for et detaljert kunnskapsgrunnlag om situasjonen for de etniske minoriteter på flere samfunnsområder, og særlig i arbeidslivet. Informasjon om den etniske sammensetningen på arbeidsplassen kan brukes til å utvikle effektive og målbare likestillingstiltak tilpasset den enkelte lokale arbeidsplassen. Det bør derfor arbeides på flere nivåer med å fremskaffe en oversikt over den etniske sammensetningen i arbeidslivet, for å få et mer helhetlig bilde av den generelle situasjonen i arbeidslivet.

Utvalget viser til gjennomgangen foran av de mulighetene som foreligger når det gjelder å fremskaffe oversikt over den etniske sammensetningen i arbeidslivet, og mener at den adgangen som følger av gjeldende rett til å registrere opplysninger om etnisitet, vil være tilstrekkelig. Utvalget viser i denne sammenheng også til at det er full adgang til å registrere anonymiserte opplysninger om etnisitet, dvs. opplysninger som ikke kan spores tilbake til enkeltpersoner. Utvalget konkluderer med at det ikke er grunn til å foreslå noen særskilt lovbestemmelse i lov om etnisk diskriminering for å regulere adgangen til å registrere opplysninger om etnisitet i arbeidslivet eller på andre områder.

15.4 Klausuler om ikke-diskriminering i forbindelse med offentlige anskaffelser

15.4.1 Rettslige utgangspunkter

Offentlig sektor har i kraft av posisjon som innkjøper en mulighet til å stille krav til de bedriftene den kjøper varer og tjenester fra. Et virkemiddel som anvendes i enkelte land for å fremme likebehandling uavhengig av etnisk opprinnelse, er at det stilles krav til leverandører av varer og tjenester til offentlig sektor. Med dette utgangspunktet reiser utvalget spørsmål om det bør innføres standardiserte klausuler eller kontraktsvilkår om ikke-diskriminering hos leverandørene.

Med offentlige anskaffelser menes her kjøp av varer og tjenester til det offentlige, samt offentlige bygge- og anleggskontrakter. Slike innkjøp er regulert i lov av 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser. Denne loven avløste lov av 27. november 1992 nr. 116 om offentlige anskaffelser, og trådte sammen med nye forskrifter i kraft 1. juli 2001. Loven har som et grunnleggende prinsipp å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling, jf. § 1. Loven omfatter både statlige, fylkeskommunale og kommunale organer samt rettssubjekter som (på nærmere angitte vilkår) er kontrollert av det offentlige, og som tjener allmennheten og ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter. Videre omfatter loven rettssubjekter som er gitt særlige og eksklusive rettigheter av offentlig myndighet innenfor sektorene vannforsyning, energi, transport eller telekommunikasjon.

EØS-avtalen binder Norge til å følge kravene i EUs innkjøpsdirektiver. Prinsippene som ligger til grunn ved utformingen av regelverket er fri konkurranse, forutsigbarhet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Videre skal utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skje på grunnlag av objektive kriterier. Leverandørene har også krav på å bli behandlet likt ut fra på forhånd klarlagte kriterier.

Oppdragsgiver skal ikke diskriminere mellom leverandører på grunnlag av nasjonalitet, bruke standarder eller tekniske spesifikasjoner som virkemiddel for å hindre konkurranse eller dele opp anskaffelser for å omgå regelverket.

Verdien av offentlige innkjøp var i 1998 på 210 milliarder kroner, 35 hvorav kommunal sektor sto for litt i underkant av halvparten. Et stort antall private bedrifter blir berørt av regelverket for offentlig innkjøp. En mulig innfallsvinkel til å fremme en aktiv ikke-diskriminerende praksis i arbeidslivet kan derfor være å stille krav overfor de private foretak det offentlige kontraherer med. Avtalevilkårene kan utformes på flere måter i forbindelse med oppdraget, se neste avsnitt.

15.4.2 Bruk av vilkår eller klausuler for å fremme likebehandling

Avtalevilkår for å fremme etnisk likebehandling kan utformes på mange ulike måter. Det kan også variere i hvilken grad vilkårene gjøres rettslig bindende. Videre er det også spørsmål om i hvilken fase av en anskaffelsesprosess det kan stilles slike vilkår, om det kan gjøres i anbudsfasen, i utvelgelsesfasen eller i utførelsesfasen.

Det kan dreie seg om krav til leverandøren om at virksomheten skal gjennomføre en personalpolitikk som sikrer likestilling av personer med minoritetsbakgrunn i forbindelse med rekruttering, avskjed, oppsigelse, overflytting, utdannelse, forfremmelse eller med hensyn til lønns- og arbeidsvilkår. Det kan også dreie seg om å stille til rådighet praksisplasser for lærlinger med minoritetsbakgrunn.

Et annet eksempel kan være at det ikke må foreligge dom om diskriminering eller tilsvarende vedtak fra tilsynsorgan de siste tre årene. 36 Det kan også være andre typer krav til planlegging av tiltak i bedriften for å sikre etniske minoriteter likebehandling. Et vilkår om etnisk sammensetning av arbeidsstokken kan også vurderes nærmere, dersom det innføres adgang til å stille krav om statistikkføring av den etniske sammensetningen blant de ansatte i bedriften.

15.4.3 Samfunnsmessige hensyn i det norske regelverket

Samfunnsmessige hensyn i innkjøpsregelverket har vært under diskusjon i Norge.

I NOU 1997: 21 ble det foretatt en grundig vurdering av om regelverket burde stille en del samfunnsmessige krav, som krav til skatteattester, helse-, miljø- og sikkerhet (HMS), opplæringsordningen for lærlinger og kontraktørvirksomhet. Utgangspunktet er at slike krav kun kan stilles dersom de ikke kommer i konflikt med målene for selve anskaffelsesprosessen.

Utvalget som utredet ny lov om offentlige anskaffelser fremholdt også at eventuelle krav må formuleres slik at de innebærer minst mulig ressursbruk fra oppdragsgiverens side. Et tredje forhold som ble vektlagt er at det i minst mulig grad bør åpnes for kriterier som gir rom for skjønn hos oppdragsgivere.

I forarbeidene til den nye loven, Ot.prp. nr. 71 (1997-98) og Innst. O. nr. 27 (1998-99), samt til senere lovendring, jf. Ot.prp. nr. 3 (2000-2001) og Innst. O. nr. 26 (2000-2001), fremgår det at det kun skal kunne stilles krav om skatteattest og egenerklæring om oppfyllelse av HMS-krav fra leverandører som ønsker å levere varer og tjenester eller å utføre bygge- og anleggsarbeider fra oppdragsgivere som hører under regelverket. Egenerklæringen skal bekrefte at virksomheten har innført, eller har under etablering, et HMS-system som tilfredsstiller kravene i forskriften om internkontroll. Kravene vil ikke omfatte leverandører som kun leverer varer. Krav om lærlingklausuler og antikontraktørklausuler er etter grundige overveielser ikke tatt inn i regelverket.

15.4.4 Klausuler om sosiale hensyn i EUs regelverk

EU-kommisjonen ga 15. oktober 2001 retningslinjer for bruk av sosiale klausuler ved kontrakter om offentlige innkjøp. 37 Retningslinjene er ment å være et hjelpemiddel for offentlige myndigheter, slik at de kan ta sosiale hensyn ved offentlige anskaffelser og samtidig sikre forretnings- og kon­kur­ranse­messige hensyn. Kommisjonen slår fast at EU-retten tillater visse former for sosiale klausuler.

Meddelelsen fra Kommisjonen redegjør for hvordan sosiale hensyn kan vektlegges på hvert stadium i anbudskonkurransen. I anbudsfasen kan myndighetene stille krav om at tilbudsgiverne overholder lovgivning om ikke-diskriminering. Forutsetningen er at slike kriterier uttrykkelig gjøres kjent i kunngjøringen, slik at tilbudsgiverne skal kunne gjøre seg kjent med at et slikt kriterium vil bli vurdert. Ved utvelgelsesfasen kan tilbudsgivere som har forbrutt seg mot slik lovgivning avvises. Utelukkelse på dette grunnlaget kan for eksempel vare i en gitt «karanteneperiode» etter en domfellelse, eller inntil tilbudsgiveren viser at han har iverksatt tiltak for å rette opp den ulovlige praksisen. For øvrig kan det ikke legges vekt på forhold av sosial karakter ved utvelgelsen av kandidater. Det økonomisk mest fordelaktige tilbudet må vinne konkurransen. Det er først og fremst på utførelsesstadiet, dvs. etter kontraktstildelingen, at en kontrakt kan være et middel for offentlige myndigheter til å fremme sosiale målsettinger. Direktivene tillater for eksempel at myndighetene kan kreve at leverandøren som får oppdraget skal gjennomføre tiltak for å fremme etnisk mangfold og likebehandling under utførelsen av oppdraget. Det må komme klart frem av anbudsbrevet at det vil bli stilt slike krav for kontrakten, og tilbyder må akseptere disse vilkårene for å få kontrakten. Brudd på vilkårene kan medføre heving av kontrakten.

15.4.5 Bruk av ikke-diskrimineringsklausuler i utenlandsk rett

15.4.5.1 Sverige

Verdien av statens offentlige innkjøp i Sverige utgjør om lag 100 milliarder SEK pr. år. I tillegg er verdien av annet offentlig innkjøp beregnet til ca. 300 milliarder pr. år. Et stort antall private bedrifter og underleverandører er berørt av det offentliges innkjøp.

Spørsmålet om bruk av klausuler om ikke-diskriminering ved offentlige anskaffelser ble grundig behandlet i diskrimineringsutredningen SOU 1997:174 Räkna med mangfald. Utredningen foreslo at slike klausuler burde brukes så fremt det ikke er rettslige hindringer for det, og at bruken av dette virkemiddelet burde utredes videre. Det ble også fremhevet at hensikten med antidiskrimineringsklausuler eller mangfoldklausuler først og fremst er forebyggende. Upphandlingskommittén fikk etter dette et tilleggsmandat om å analysere spørsmålet om antidiskrimineringsklausuler. I sin innstilling SOU 2001:31 foretok komiteen en grundig gjennomgang av bruken av klausuler om ikke-diskriminering, og konkluderte med at det er juridisk mulig å innarbeide slike hensyn. Siden SOU 2001:31 ble lagt fram før EU kom med sin fortolkning, anses disse spørsmålene nå i hovedsak avklart, jf. det som er sagt i det foregående om EUs regelverk og muligheten til å ta sosiale hensyn ved kontraktstildeling.

Forutsetningen er at grunnleggende EU-rettslige prinsipper om fri bevegelse av varer og tjenester, ikke-diskriminering, likebehandling, proporsjonalitet og åpenhet følges. Regjeringen ga i forbindelse med En nationell handlingsplan mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering (Skr. 2000/2001:59) uttrykk for at den vil anvende de muligheter som er til stede for å bruke antidiskrimineringsklausuler ved offentlige anskaffelser. Av budsjettproposisjonen for 2002 fremgår det at slike klausuler blir innført fra og med 1. juli 2002. Nämnden för offentlig upphandling har fått i oppdrag 38 å utrede typeeksempler for å legge til rette for bruken av dette virkemiddelet. 39

15.4.5.2 Danmark

I Danmark har spørsmålet om anvendelsen av såkalte sosiale avtalevilkår vært utredet av Udvalget om sociale klausuler som avga innstilling den 20. januar 2000. 40 Ifølge mandatet skulle utvalget undersøke de grenser som eksisterer for å anvende slike klausuler i kontraktsforhold mellom offentlige myndigheter og private virksomheter. Oppgaven var ifølge mandatet å komme med forslag til hvordan en oppfølging av sosiale klausuler og klausuler om etnisk likebehandling kan skje. Det var også vist til EU-rettslige regler og gjeldende innkjøpsregler, men også denne utredningen ble utarbeidet før kommisjonen ga sine retningslinjer.

I forbindelse med avtalen av 2000 om finansloven, 41 fikk et nytt utvalg ( Udvalget om implementering av sociale klausuler) i oppdrag å belyse hvordan kommunene kan arbeide med sosiale avtalevilkår. Dette førte blant annet til opprettelsen av et prosjekt for nettverk mellom kommunene om bruk av slike virkemidler. 42 Siktemålet er blant annet å spre kunnskap om hvordan sosiale klausuler kan benyttes av kommunene.

15.4.5.3 Storbritannia

I Storbritannia er det mulighet for å kreve såkalt Contract Compliance ved offentlige innkjøp i lokal sektor, dvs. i hovedsak kommunene. Det er gjennom et særskilt unntak i Local Government Act åpnet adgang til å stille leverandøren spørsmål om likebehandling uavhengig av rase.

Ved innkjøp kan lokale myndigheter ta med skriftlige spørsmål til leverandøren om etnisk likebehandling i arbeidslivet. Hvilke spørsmål som kan stilles er angitt i en veiledning. 43 De lokale myndighetene er rådet til å inkludere vilkår om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk bakgrunn i skriftlig avtale i spørsmålsunderlaget. Leverandører som ikke møter kravene på en tilfredsstillende måte blir holdt utenfor konkurransen. I henhold til engelsk lov kan myndighetene ikke heve en avtale dersom en leverandør ikke lever opp til disse kravene.

Kommunene har ved tildeling av kontrakter adgang til å legge vekt på den etniske sammensetningen av arbeidsstokken. Det er også ansett som relevant etter reglene å legge vekt på brudd på Race Relations Act og at bedriften ikke må være dømt for etnisk diskriminering de siste tre årene. Det kan også stilles krav om at bedriften må følge god ikke-diskriminerende praksis. 44 I Storbritannia er reglene under revisjon.

Commission for Racial Equality vurderer våren 2002 om det bør utarbeides en ny veiledning om offentlig innkjøp og etnisk likestilling.

15.4.5.4 USA

I USA har antidiskrimineringsklausuler ved offentlige innkjøp (Contract Compliance) vært benyttet i mange år 45 gjennom en forordning som et virkemiddel for å fremme like muligheter og motvirke diskriminering. Senere ble forordningen utvidet til å omfatte såkalt affirmative action.46 Forordningen stilte krav om at bedriftene skulle forebygge diskriminering og at de skulle ta i bruk tiltak for å fremme like muligheter i arbeidslivet for arbeidstakere uavhengig av rase, religion, hudfarge eller nasjonal opprinnelse.

Executive Order 1124647 inneholder krav om at enheter som gir ut oppdrag på føderalt nivå skal ha med en equal opportunity-klausul for alle kontrakter av verdi over 10 000 dollar. Klausulen krever at leverandøren benytter positive særtiltak for å forsikre seg om at arbeidssøkende og ansatte behandles likt uten hensyn til deres rase, hudfarge, religion, kjønn eller nasjonale opprinnelse. Klausulen gjør likebehandling til en integrert del av leverandørens avtale med de føderale myndighetene. En manglende oppfølging innebærer et kontraktsbrudd. Executive Order 11246 inneholder også krav om at bedrifter skal utvikle et program for positive særtiltak innen bedriften. Det amerikanske arbeidsmarkedsdepartementets av­de­ling for tilsyn (OFCCP) fører tilsyn mv. med føderale kontrakter. Undersøkelser viser at innkjøpspolitikken har hatt positive effekter. 48

15.4.6 Utvalgets vurdering

Utvalget mener det vil være av stor betydning å foreta en utredning med sikte på å vurdere nærmere om bruk av avtalevilkår knyttet til etnisk likebehandling ved offentlige anskaffelser bør tas i bruk også i Norge. Det vises til utredningsarbeidet i Sverige, Danmark og Storbritannia på dette området. Det er nå også gjennom EU-kommisjonens fortolkningsmeddelse av 15.10.2001, 49 klarlagt at det er rettslig adgang til å ta sosiale hensyn ved kontraktstildeling. 50

I NOU 1997: 21 Offentlige anskaffelser ble det anbefalt tilbakeholdenhet med å bruke statlige anskaffelser som virkemiddel for å ivareta samfunnsmessige hensyn. De nye retningslinjene fra EU-kommisjonen er ment å være et hjelpemiddel for offentlige myndigheter, slik at de kan ta sosiale hensyn ved offentlige anskaffelser og samtidig sikre forretnings- og konkurranse­messige hensyn. På den bakgrunn og ut fra hensynet til å få til et bedre vern mot etnisk diskriminering, mener utvalget at bruk av ikke-diskrimineringsklausuler på dette området bør vurderes på ny. Virkemidler som opprinnelig skal ivareta særlige samfunnshensyn (for eksempel økt verdiskapning og effektiv bruk av ressurser) bør også kunne tas i bruk for å ivareta grunnleggende rettigheter om likestilling og ikke-diskriminering.

Utvalget har sett at bruk av ikke-diskrimineringsklausuler reiser mange spørsmål, som trenger nærmere utredning. Utvalget har ikke innenfor sine rammer sett anledning til å utrede disse spørsmålene. Utvalget vil imidlertid foreslå at det foretas en særskilt utredning om aktiv bruk av ikke-diskrimineringsklausuler ved offentlige innkjøp, med siktemål å hindre etnisk diskriminering og fremme lovens formål. Utvalget antar at det er et stort potensiale for å utnytte de mulighetene det offentlige har i kraft av sin rolle som innkjøper til å sikre etnisk likestilling.