11 Organisering av tilsynet
Utvalget skal ifølge mandatet søke å komme fram til et tilsynssystem som er til beste for kommunenes og fylkeskommunenes samlede oppgaver. Målet er å komme fram til en organisering som sikrer at tilsynet har faglig legitimitet, samtidig som tilsynet ivaretar hensynet til helhet og samordning.
Når det gjelder organisering av statlig tilsyn med kommunesektoren, sies det i mandatet punkt 5 at utvalgets arbeid skal ”skje med utgangspunkt i at tilsynet med kommunene skal tilligge fylkesmannen.” Dette for å sikre politisk styring med og samordning overfor kommunene. Denne føringen på utvalgets arbeid skyldes at det er en nær sammenheng mellom organisering og samordning av tilsynet.
I tillegg til at organiseringen av tilsynet drøftes i dette kapitlet, omtales tilsynsorganiseringen på sentralt nivå og ordningen der settefylkesmann avgjør klagesaker hvor fylkesmannsembetet selv er klager.
11.1 Organisering av tilsynet
Organisering av tilsynet har nær sammenheng med samordning av tilsynet. Organisering i større sektorovergripende tilsyn – som fylkesmannen – fokuserer på samordning av ulike hensyn, mens sektorbaserte tilsyn fokuserer på smalere formål. Organisering av tilsynene har også betydning for i hvilken grad det er mulig for politiske myndigheter å overprøve tilsynenes avgjørelser. Muligheten for politisk styring av tilsynene kan avskjæres ved å gjøre tilsynene uavhengige.
Utvalget behandler samordning av statlig tilsyn med kommunesektoren spesielt i kapittel 14.
Spørsmålene om tilsynenes organisering kan belyses gjennom St.meld. nr. 17 Om statlige tilsyn og St.prp. nr. 66 (2002 –2003) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2004 (kommuneproposisjonen) , som fokuserer på noe ulike sider ved disse problemstillingene.
11.1.1 Uavhengighet
Problemstillingen er her om det skal være mulig for politiske myndigheter – departement og statsråd – å instruere eller overprøve tilsynene (i enkeltsaker). Tilsynenes uavhengighet kan fremheves som viktig for at tilsynene skal fatte beslutninger på et rent faglig grunnlag. På den annen side er grensen mellom politikk og fag uklar. Tilsynene vil derfor ofte måtte fatte beslutninger som i sin natur er delvis politiske og delvis faglige.
Dagens modell med at fylkesmannen ivaretar kommunerettet tilsyn på de fleste områdene, er bygget på muligheter for politisk styring av tilsynet. I praksis legges det likevel svært sjelden politiske føringer på fylkesmannens tilsynsvirksomhet i enkeltsaker, og politiske organer dessuten like bundet av rettsregler som uavhengige tilsyn.
11.1.2 Sektortilsyn
En annen problemstilling er om tilsyn med ulike sektorområder skal legges til samme tilsynsorgan og samordnes av dette, eller om tilsynet skal utøves av sektortilsyn. I St.prp. nr. 66 (2002-2003) argumenteres det for at dersom fagspesifikke tilsyn forfølger sine spesifikke mål uten hensyn til ”omverdenen” vil både andre sektorer og det lokale selvstyret lide. De tilsynene som praktiserer den strengeste kvalitetsnormen, vil vinne kampen om ressursene i kommunebudsjettene. Det framheves videre at det for brukerne av kommunale og fylkeskommunale tjenester er viktig med en enhetlig og oversiktlig forvaltning, og at statlig tilsyn med kommunesektoren derfor bør samles i et tilsynsorgan.
I St.meld. 17 (2002-2003) fokuseres det mer på rendyrking og avgrensning av tilsynenes formål, enn på samordning. For at roller og oppgaver skal framstå som ryddige overfor allmennheten og tilsynsobjektene, bør formålene med de enkelte tilsynene i større grad klargjøres og rendyrkes slik at det blir klart hvilke tilsyn som har ene- eller hovedansvar for å følge opp hvert enkelt formål:
Endringer i tilsynsorganiseringen må ta sikte på at samme tilsyn normalt ikke skal ivareta formål som kan stå i konflikt til hverandre. Slike avveininger vil ofte være av politisk karakter og bør ikke foretas av tilsynene. Formålet til lovene det skal føres tilsyn etter utgjør mål for tilsynet. Konflikterende mål kan oppstå ved at det føres tilsyn etter flere lover med motstridende formål, eller at det er motstridende formål i en og samme lov. Målkonflikter kan løses på flere måter. For det første kan lovverket endres med sikte på å avvikle formål som står i konflikt. Alternativt kan tilsynsansvar flyttes slik at konflikterende formål ikke ivaretas av ett og samme tilsyn. En gjennomgang av lovgrunnlaget til de ulike tilsynene er derfor ønskelig (St.meld. nr. 17 (2002-2003)).
Det synes altså å være et noe ulike utgangspunkter i St.prp. nr. 66 (2002-2003) og i St.meld. nr. 17 (2002-2003). Mens St.prp. nr. 66 (2002-2003) fokuserer på samordning og politisk styring, fokuserer St.meld. nr. 17 (2002-2003) på rendyrking av tilsynenes formål. Også i St.meld. nr. 17 (2002-2003) er det imidlertid gitt uttrykk for problemer rundt en oppsplitting av tilsynene:
Utstrakt delegering [...] kan gi raske og effektive beslutninger i tilsynene, og kan være særlig fordelaktig der rask saksbehandling tillegges stor vekt. Samtidig gjør en slik rendyrket modell det vanskeligere å tilrettelegge for en politisk avveining mellom ulike mål og samfunnshensyn.
En rendyrket funksjonsspesialisert modell kan gi klare og entydige målsettinger og mulighet for faglig spesialisering, men på den andre siden vil en slik modell kunne medføre at den enkelte sektor og bransje får et større antall tilsyn å forholde seg til med den samordningsproblematikk det vil reise. Fordi flere tilsyn vil måtte behandle ulike sider av samme sak, vil det også være mer problematisk å gi tilsynene en utstrakt grad av uavhengighet.
En rendyrket sektorspesialisert modell kan oppfattes som en fordel sett fra den enkelte virksomhets (tilsynsobjekts) side ved at man får et svært begrenset antall tilsyn å forholde seg til. På den andre siden vil en slik modell kunne føre til at tilsynsmyndigheten får en uheldig identifikasjon med bransjens interesser og mister de overordnete, samfunnsmessige målene av syne. En slik identi-fikasjon vil antakelig lettere oppstå for tilsyn som er organisert etter sektorprinsippet enn for tilsyn som er organisert med bredere sektormessig ansvarområde (St.meld. nr. 17 (2002-2003)).
11.1.3 Utvalgets vurderinger og tilrådinger
Etter utvalgets oppfatninger ligger det visse spenninger og motsetninger i utgangspunktene og løsningene i St.meld. nr. 17 (2002-2003) og i St.prp. nr. 66 (2002-2003). Utvalget stiller likevel spørsmål om i hvor stor grad disse dilemmaene medfører problemer i praksis. Dagens fylkesmannsmodell er bygget på muligheter for politisk styring av tilsynet. Fylkesmannen er underlagt departementene og den politiske ledelsen. Etter utvalgets antakelser legges det likevel i praksis sjelden politiske føringer på fylkesmannens tilsynsvirksomhet i enkeltsaker. Tilsvarende kan det reises spørsmål om i hvor stor grad tjenestemenn i tilsynene vil ”utøve politikk” hvis de ikke er underlagt politisk styring.
Spørsmålet om de statlige tilsynenes uavhengighet er særlig aktuelt når det er staten selv som har ansvar for den virksomheten det føres tilsyn med. Forholdet til statlig tilsyn med kommunene blir noe annerledes. Uavhengighet i forbindelse med tilsyn med kommunene behøver derfor ikke nødvendigvis å bety uavhengighet fra politiske organer i staten, men uavhengighet fra tjenesteyter, det vil si kommunen.
Utvalget har lagt til grunn mandatets føringer om at statlig tilsyn med kommunesektoren skal ligge til fylkesmannen for å sikre samordning og politisk kontroll.
Når det gjelder statlig tilsyn med fylkeskommunene, er det utvalgets oppfatning at også dette bør ligge til fylkesmannen. I praksis vil det særlig være statlig tilsyn med videregående opplæring som er aktuelt når det gjelder tilsyn med fylkeskommunene. De samordningseffektene som ligger i å plassere tilsynet til fylkesmannen, gjør seg gjeldende på samme måte for fylkeskommunene som for tilsyn overfor kommunene.
Nærmere om organisering av tilsyn med helsetjenesten
Fra 2003 ble fylkeslegen og statens utdanningskontor integrert i fylkesmannsembetet. Formålet med integreringen var å bedre samordningen av statens styring av kommunesektoren, jf. St.meld. nr. 31 (2000–2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling og Innst. S. nr. 307 (2002–2001). Ved integreringen ble det likevel bestemt at myndigheten som regionalt tilsynsorgan etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten fortsatt skulle ligge direkte til fylkeslegen. Med andre ord ble den direkte faglige styringslinjen mellom Helsetilsynet og fylkeslegene opprettholdt i saker der det utøves tilsyn. Fylkeslegen, som i tilsynssaker nå opptrer som Helsetilsynet i fylket, er i øvrige saker og administrativt underlagt fylkesmannen.
Etter utvalgets oppfatning er ikke denne organiseringen av tilsyn med helsetjenesten i tråd med det som var formålet med integreringen, nemlig å samordne statens styring av kommunesektoren. Utvalget viser til at det er en sammenheng mellom organisering og samordning, og til de argumentene som en anførte for å samle tilsynet med kommunesektoren hos fylkesmannen. Etter utvalgets oppfatning gjør de samme argumentene seg gjeldende for å legge tilsynet med helsetjenestene under fylkesmannen. Det vil gi fylkesmannen bedre muligheter til å samordne tilsynet med de kommunale helsetjenestene med tilsynet med øvrige kommunale tjenester.
Utvalgets tilrådinger
Tilråding nr. 11: Statlig tilsyn med fylkeskommunen legges til fylkesmannen.
Tilråding nr. 12: Oppgavene til Helsetilsynet i fylket overføres til fylkesmannen.
11.2 Tilsynsorganiseringen på sentralt nivå
Et sentralt tema i utvalgets arbeid er målsettingen om at statlig tilsyn med kommunesektoren skal være samordnet. Utvalget ønsker å bidra til organisering og tilsynsformer som sikrer at tilsynene har faglig legitimitet, samtidig som tilsynene ivaretar helhetshensyn og framstår som godt samordnet. Utvalget har lagt som viktige premisser for innretningen av framtidige tilsyn at disse er basert på risiko- og sårbarhetsanalyser, og at bruken av ressurser må kunne forsvares ut fra kost-nytte analyser.
En innretning av tilsynene etter disse prinsippene krever grundige analyser og avveininger både på overordnet strategisk nivå (departement/direktorat) og på operativt nivå (fylkesmann), jf. kapittel 8.6.
For eksempel vil man på overordnet strategisk nivå ut fra en risiko- og sårbarhetstilnærming, måtte innhente, systematisere og tolke kunnskap om tilsynområdet (områdeovervåking), og ut fra slike analyser ta stilling til hvilke temaområder en skal rette tilsynsressursene mot. Det er viktig at man metodisk holder tilfredsstillende kvalitet slik at holdbare sammenstillinger og analyser sikres.
På operativt nivå – hos fylkesmannen – må man ut fra samme risiko- og sårbarhetstenking ta stilling til hvilke objekter og virksomheter i det gitte geografiske området man tilsynsmessig faktisk skal gå inn i, gitt at man ut fra ressurshensyn/nytte-kostnadsvurderinger ikke finner det formålstjenlig å undersøke alle aktuelle enheter. Hvor er sannsynligheten for lovbrudd størst? For å svare på dette trenger man en systematisk bruk av risikoinformasjon.
Gjennom utvalgets mange drøftinger er man kommet til at det også i framtiden, blant annet ut fra rettssikkerhetshensyn, vil være nødvendig med statlig tilsyn med kommunesektoren på enkelte områder.
Spørsmålet som bør stilles er om forvaltningen i dag har en tilsynsorganisering på sentralt nivå som understøtter forventningene om god samordning lokalt, og som gir den nødvendige kraft til faktisk å gjennomføre utvalgets forslag om en risiko-orientert og nytte-kostnadsbasert tilnærming til tilsynsoppgavene.
Dagens organisering og roller
På fylkesnivå er fylkesmannsembetet sektormyndighet på blant annet skole-, helse-, sosial- og barnevernsområdet. Innenfor disse områdene fungerer fylkesmannsembetet som rettssikkerhetsinstans overfor innbyggerne ved å føre tilsyn og ved å være klageinstans i forhold til særlovgivningen, samtidig som embetet er en pådriver og utviklingsaktør i forhold til iverksetting av statlig politikk på feltene. Det ligger på fylkesnivå således vel til rette for at fylkesmannen skal kunne ivareta en samordningsrolle på disse fagområdene.
På sentralt nivå er det for barnevernfeltets del slik at Barne- og familiedepartementet tilsynsmessig direkte står for etatsstyringen av fylkesmennene og løpende arbeider med metodeutvikling og regelverksutforming i samarbeid med fylkesmennene. Fra 1. juli 2004 ble det etablert et nytt Barne-, ungdoms- og familiedirektorat som har et meget bredt oppgave- og ansvarsområde, der blant annet drift av en rekke statlige barneverninstitusjoner og godkjenning av private barnevernsinstitusjoner inngår. Disse institusjonene er underlagt fylkesmennenes tilsyn og direktoratet har derfor ingen styringsmessige oppgaver i forhold til fylkesmennene.
Helsetilsynet er den sentrale tilsynsmyndighet for sosialtjenesten og helsetjenesten. Helsetilsynet hører under Helsedepartementet som overordnet myndighet, der Helseavdelingen har etatsstyringsansvaret. Sosialdepartementet har styringsansvar for de oppgavene Helsetilsynet utfører rettet mot sosialtjenesten. Helsetilsynet er overordnet organ for Helsetilsynet i fylkene og for fylkesmennenes oppgaver med tilsyn med sosialtjenesten.
Helsetilsynet sentralt har et ansvar for overordnet faglig tilsyn med helsetjenesten og sosialtjenesten. Sentrale elementer i dette overordnede tilsynet er utarbeidelse av en felles strategiplan for tilsyn med sosial- og helsetjenestene, etablering av en presis styringsdialog og god kommunikasjon med embetene, koordinering av tilsynsvirksomheten, planlegging og gjennomføring av landsomfattende tilsyn, områdeovervåking (innhente, systematisere og tolke ulike former for kunnskap om sosial- og helsetjenester i et tilsynsperspektiv), vurdering av behov for og metoder for harmonisering av klagesaksbehandlingen ved embetene og bruken av denne kunnskapen som ledd i risiko- og sårbarhetsvurderinger.
På skolesiden ble Utdanningsdirektoratet – direktoratet for utvikling av grunnskole og videregående opplæring – etablert 15. juni 2004. Utdanningsdirektoratet vil være et viktig virkemiddel i den nasjonale utdanningspolitikken. En av hovedoppgavene til direktoratet vil være tilsyn og forvaltning, herunder også oppfølging av fylkesmennenes arbeid på disse områdene.
Behov for nærmere utredninger
Fylkesmennene opplever løpende ulikheter i den tilsynsmessige tilnærmingen fra de ulike sentrale tilsynsmiljøene. Dette gjelder forskjeller i selve styringsdialogen mot embetene, ulike metodiske tilnærminger, ulik kraft i systematiseringen og bearbeidingen av innhentede data, ulike informasjonsstrategier (blant annet bruken av internett i tilsynssammenheng), ulik grad av samhandling med andre tilsynsmiljøer, store variasjoner når det gjelder opplærings- og kompetansetiltak rettet mot embetene både omfangsmessig og faglig, ulike tilnærminger til utformingen av regelverk (for eksempel i forhold til krav om internkontroll i de ulike særlovene eller hvilke instanser som bør være gjenstand for statlig tilsyn).
Utvalget har forventninger om at man for fremtiden skal legge større vekt på risiko- og sårbarhetsvurderinger og nytte-kostnadsvurderinger i tilsynssammenheng. Om ambisjonene skal la seg realisere vil dette måtte bety at sentrale instanser må fungere som ”motorer” i tilsynssammenheng. Ut fra denne erkjennelsen og i lys av den viktige samordningsrolle utvalget legger til grunn at fylkesmannen skal ha, er det viktig at også de sentrale tilsynsmiljøene opptrer samordnet. Utvalget vil peke på at regjeringen i forlengelsen av utvalgets arbeid bør utrede nærmere om man kan oppnå en bedre samordning sentralt, herunder også drøfte om organisatoriske justeringer må til for å oppnå dette.
11.3 Klage over enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven
En særlig ordning som utvalget finner grunn til å drøfte, finnes for klage over enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven. Fylkeskommunen og statlige organer kan påklage enkeltvedtak dersom vedtaket direkte berører vedkommende myndighets saksområde. Dette vil i tillegg til vedtakelse av regulerings- og bebyggelsesplan samt vedtak i enkeltsaker i det vesentligste være saker der det gis dispensasjon fra gjeldende plan.
Klageadgangen for statlige organer eller fylkeskommunen på kommunens vedtak er forankret i plan- og bygningsloven § 15, og innebærer et avvik fra hovedregelen om behandling av klagesaker i forvaltningen. Vanligvis vil ikke statlige organer eller fylkeskommuner har klagerett. Forvaltningsloven forutsetter at klage over enkeltvedtak normalt skal behandles av nærmeste overordnede organ. I saker kommunene behandler etter – særlover f.eks. plan- og bygningsloven – vil fylkesmannen oftest være det organ som behandler klagesakene. I tilfelle fylkesmannen påklager kommunens vedtak, må disse klagesakene avgjøres av et annet organ.
For å få en enhetlig saksbehandling har Miljøverndepartementet, som tidligere selv hadde denne myndigheten, overført myndigheten til å avgjøre klagesaker hvor fylkesmannsembetet selv er klager, til fylkesmannsnivået, ved bruk av såkalt settefylkesmann. Sakene overføres da via Arbeids- og administrasjonsdepartementet til fylkesmannen i et annet fylke for avgjørelse. Tankegangen bak dette er å sammenlikne med en situasjon der fylkesmannen er inhabil. Forskjellen fra ordinære habilitetssaker er at sakene ikke er knyttet til fylkesmannen som person. Dessuten er disse klagesakene relativt mange, og man har (derfor) etablert et eget system for å håndtere dem.
Ordningen viser seg i praksis å være problematisk. For det første er det grunn til å reise spørsmål ved at fylkesmannen, som normalt er et overordnet organ i forhold til kommunene, i noen avgrensede saksområder skal påklage kommunenes vedtak. Det kan synes å være i strid med den hierarkiske oppbygningen av forvaltningen med overordnede og underordnede organer – og forholdet mellom disse. Videre er det grunn til å stille spørsmål ved om et statlig forvaltningsorgan som fylkesmannen i enkelte saker bør ha samme stilling som private. Det reises også spørsmål ved om fylkesmannen i nabofylket er tilstrekkelig uavhengig til å fungere som klageorgan i disse sakene, eller om det er en for stor nærhet mellom de ulike fylkesmannsembetene til at denne ordningen gir tilstrekkelig rettssikkerhet.
Så lenge en slik klageadgang består, bes departementet vurdere om myndigheten til å avgjøre klagene bør tilbakeføres til Miljøverndepartementet.
Et alternativ til klage som kan vurderes, er en ordning der fraråding fra den fylkeskommunen eller det statlig organet hvis saksområde er berørt, fører til at det spørsmålet saken reiser, må sluses inn i den ordinære kommuneplanprosessen og avgjøres der. Dersom for eksempel fylkeslandbruksstyret ikke kan akseptere at det gis en dispensasjon fra den fastsatte arealbruken i et landbruksområde, vil dette føre til at forslaget om endret arealbruk må løses ved endring av planen. I en slik ordning vil en forsterke planprosessenes betydning for avklaring av arealbruken og bygge videre på den ordningen for løsning av konflikter som er etablert i plansystemet (innsigelsesordningen). Samtidig vil en avvikle en særordning for klagebehandling som bryter med alminnelig rolleforståelse i forvaltningen, og som ikke synes å ha tilstrekkelig tillit hos kommunene og de private partene i sakene.