16 Skisse til lovbestemmelser
16.1 Innledning
I avsnitt 16.4 presenterer utvalget en skisse til kapittel 10A i kommuneloven om statlig tilsyn med kommunene og fylkeskommunene. Avsnitt 16.5 inneholder en skisse til mønsterbestemmelse for regler om statlig tilsyn med kommunesektoren i særlovgivningen. Lovtekstene er ment som skisser, ikke fullt ut gjennomarbeidede lovutkast. Merknadene i avsnitt 16.2 og 16.3 er tilpasset dette.
16.2 Merknader til skisse til nytt kapittel 10A i lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkes-kommuner (kommuneloven)
Kapittel 10A. Statlig tilsyn med kommunen eller fylkeskommunen
Utvalgets system for hjemler for statlig tilsyn med kommunesektoren bygger på at det gis felles bestemmelser i et nytt kapittel 10A i kommuneloven for tilsynet, mens det i særlovgivningen pekes ut hvilke områder det skal føres tilsyn med. Med særlovgivningen menes her de lover som regulerer den enkelte tjeneste eller kommunale plikt – for eksempel barnevernloven, opplæringsloven etc. – og egne tilsynslover for de enkelte sektorer (for eksempel lov 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten). For å legge til rette for et helhetlig system har utvalget skissert en mønsterbestemmelse for reglene i særlovgivningen der det pekes ut hvilke områder det skal føres tilsyn med, jf. avsnitt 16.5.
§ 60a. Kapitlets virkeområde
Virkeområdet omfatter kommunens oppfyllelse av sine plikter enten oppfyllelsen skjer i a) egen regi (bruk av tjenestetilbydere som er en del av kommunen) eller b) ved kjøp av tjenester fra selvstendige rettssubjekt (tjenesteavtaler). Private tilbydere som utfører tilsvarende tjenester uten avtale med kommunen, eller med kommunal finansiering, omfattes derimot ikke.
Virkeområdet for kapitlet er avgrenset til tilsyn med de genuine kommunale pliktene, det vil si plikter som kun er pålagt kommuner og som er pålagt kommunene i deres egenskap av å være lokale folkevalgte organer (kommuneplikter). Reglene kommer derfor ikke til anvendelse på tilsyn med kommunens etterlevelse av regler som retter seg mot enhver som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste (aktørplikter). Kommunen kan for eksempel drive et forbrenningsanlegg for avfall og omfattes dermed av forurensningslovens regler på samme måte som enhver som driver en forurensende aktivitet. Et annet eksempel er kommunens plikter som arbeidsgiver. I egenskap av å være arbeidsgiver er kommunen underlagt arbeidsmiljølovens regler på samme måte som private arbeidsgivere.
I utkastet § 60a annet ledd annet punktum er det likevel tatt inn en bestemmelse om at § 60e gjelder for alt statlig tilsyn rettet mot en kommune, jf. merknadene til § 60e. Paragraf 60e gjelder altså både kommunale plikter og aktørplikter.
§ 60b. Lovlighetstilsyn
Gjennom utkastet § 60b avgrenses statlig tilsyn med kommunesektoren til å gjelde kontroll med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov (kommuneplikter). Dette innebærer at tilsynet underlegges de samme begrensninger som domstolene med hensyn til å overprøve kommunens frie skjønn. Med fritt skjønn siktes det her både til hensiktsmessighetsskjønnet og den friheten som noen ganger er gitt forvaltningen ved subsumsjon under skjønnsmessige og vage begrep. Lovlighetstilsyn er nærmere omtalt i kapittel 10.
Myndigheten til å føre tilsyn etter kapittel 10A er i lovskissen lagt direkte til fylkesmannen, fordi det er klart at det er denne instansen som skal være tilsynsmyndighet, jf. utvalgets mandat punkt nr. 5. En lovtekst som formelt utpekte departementet – og som forutsatte at departementet delegerte myndigheten til fylkesmannen – ville derfor ikke gjenspeile virkeligheten. Det er ikke meningen at utpeking av fylkesmannen som tilsynsmyndighet direkte i loven skal berøre departementets ordinære mulighet til å styre fylkesmannen gjennom blant annet instruksjon, eller gjennom omgjøring av fylkesmannens vedtak etter forvaltningsloven § 35.
Uttrykket ”der departementet i lov er gitt myndighet til å føre tilsyn” viser til at det i særlovgivningen pekes ut hvilke områder det skal føres tilsyn med, jf. avsnitt 16.5 og kapittel 9.2.
§ 60c. Innsyn
Utkastet § 60c gir fylkesmannen – når fylkesmannen fører tilsyn i medhold av kapittel 10A – hjemmel til innsyn i saksdokumenter, til å kreve opplysninger og adgang til institusjoner og anlegg.
Av annet ledd framgår det at fylkemannen har de samme rettighetene overfor private rettssubjekter som utfører kommunale oppgaver (kommuneplikter) etter avtale med kommuner. Bestemmelsen gir ikke hjemmel for innsyn i saksdokumenter, til å kreve opplysninger og adgang til institusjoner og anlegg for tilsyn med aktørplikter. Slik hjemmel må finnes i den enkelte lov som gir hjemmel for tilsyn med aktørplikten.
§ 60d. Pålegg
Første ledd gir fylkesmannen hjemmel til å gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører lovlighetstilsyn med (kommuneplikter). Bestemmelsen inneholder ikke hjemmel til å bruke tvangsmulkt.
Andre ledd fastslår at kommunen skal få en rimelig frist til å rette forholdet før det gis pålegg. Hva som er rimelig frist, må avgjøres ut fra forholdets art og kompleksitet. Det må foretas en avveining mellom kommunens evne til å rette forholdet og eventuele virkninger for samfunnet og enkeltpersoner av å utstette retting.
Med henvisningen i utkastet tredje ledd til forvaltningsloven kap. VI sikres kommunene rett til å påklage vedtak om pålegg. Det synes i dag å være ulike oppfatninger av i hvilken grad en kommune kan påklage pålegg (og andre sanksjoner) etter forvaltningslovens bestemmelser. Bestemmelsen slår fast at kommunene har klagerett. Ved å vise til hele kapitlet kommer også bestemmelsene om omgjøring (§ 35) og sakskostnader (§ 36) til anvendelse.
§ 60e. Samordning av tilsynet
Paragrafen har et videre virkeområde enn kapitlet for øvrig, jf. § 60a, siste punktum. Paragrafen gjelder alt tilsyn som er rettet mot kommuner og kommer til anvendelse både på tilsyn med kommunenes etterlevelse av plikter som bare er pålagt kommunen (kommuneplikter) og tilsyn med etterlevelsen av regler som retter seg mot enhver som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste (aktørplikter).
Utvalget bruker reaksjoner som en felles betegnelse på de handlinger og virkemidler tilsynet kan bruke. I kapittel 13 viser utvalget til at tilsynet kan bruke ulike reaksjoner hvis tilsynet finner brudd på lovgivningen. Noen reaksjonsformer inneholder et element av tvang som tilsynet kan bruke for å yte press på kommunen. Dette vil typisk være pålegg og tvangsmulkt. Utvalget kaller slike reaksjoner for sanksjoner. I § 60e skiller utvalget mellom reaksjoner og sanksjoner. Første ledd omhandler alle typer reaksjoner. Andre, tredje og fjerde ledd gjelder bare sanksjoner, altså pålegg, tvangsmulkt og eventuelle andre reaksjonsformer som inneholder et element av grad tvang (jf. kapittel 13.2).
I første ledd gis fylkesmannen kompetanse til å samordne statlig tilsyn med kommunene. Samordningen omfatter fylkesmannens tilsyn med kommuneplikter og andre statlige tilsynsorganers tilsyn med kommunenes aktørplikter. Både praktiske sider ved tilsynsarbeidet og tilsynets bruk av reaksjoner inngår i denne samordningen. Fylkesmannens samordning av tilsynets bruk av reaksjoner er avgrenset til de prosessuelle sidene ved samordningen. Sektortilsynene har en plikt til å delta i samordningsprosessen, men deres vedtakskompetanse endres ikke. Det er sektortilsynet som alene avgjør om kommunen oppfyller sine lovplikter. På samme måte er det sektortilsynet som avgjør om det skal ilegges sanksjoner.
Andre ledd pålegger både fylkesmannen og statlig sektortilsyn å vurdere de virkninger sanksjonen kan ha for kommunens øvrige virksomhet, før fylkesmannen eller sektortilsynet vedtar sanksjoner mot en kommune.
I tredje ledd pålegges sektortilsyn å varsle fylkesmannen i forkant av bruk av reaksjoner med vesentlige virkninger for kommunen. Formålet med denne bestemmelsen er å sikre at fylkesmannen er informert om den enkeltes kommunes tilsynsbyrde. Denne typen informasjon må fylkesmannen ha for å kunne utøve sin samordningsmyndighet etter første ledd.
Fjerde ledd gjelder både fylkesmannen og sektortilsyn. Bestemmelsen pålegger fylkesmannen og sektortilsyn i forkant å ha dialog med kommunen om utformingen av sanksjonen og om kommunens oppfølging av denne. Dialogen skjer i regi av fylkesmannen, jf. første ledd.
16.3 Merknader til skisse til mønsterbestemmelse i særlovgivningen
I skisse til mønsterbestemmelse er det tatt inn en utrykkelig henvisning til kapitlet i kommuneloven om statlig tilsyn med kommunesektoren som utvalget foreslår. Dette er gjort for at det skal være enkelt for brukerne av regelverket å se sammenhengen mellom sektorregelverket og kommuneloven. Mønsterbestemmelsen bygger på utvalgets prinsipp om at reglene i særlovgivningen skal peke ut hvilke spesifiserte områder det skal føres tilsyn med, jf. kapittel 9.2. Det er altså lagt opp til at det i særloven konkret angis hvilke deler av loven det skal føres tilsyn med.
I særlovgivning som regulerer tilsyn generelt, altså både tilsyn med kommuneplikter og aktørplikter, må det tas inn bestemmelser om at lovens regler om tilsyn ikke gjelder tilsyn med kommunene. Kommunelovens bestemmelser om statlig tilsyn med kommunesektoren gjelder isteden. I særlovgivningen pekes det imidlertid ut hvilke områder innenfor loven det skal føres tilsyn med. Også i lover som bare regulerer tilsyn med aktørplikter, må det tas det inn henvisning til i kommuneloven § 60e.
16.4 Skisse til nytt kapittel 10A i lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)
Kapittel 10A. Statlig tilsyn med kommunen eller fylkeskommunen.
§ 60a. Kapitlets virkeområde
Statlig tilsyn med kommunenes eller fylkeskommunenes oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov skjer etter reglene i dette kapittel når ikke annet følger av lovgivningen ellers.
Reglene i dette kapittel er avgrenset til tilsyn med plikter som bare er pålagt kommunene eller fylkeskommunene. Bestemmelsen i § 60e gjelder likevel for alt statlig tilsyn rettet mot en kommune eller fylkeskommunen.
§ 60b. Lovlighetstilsyn
Fylkesmannen kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov, der departementet i lov er gitt myndighet til å føre tilsyn.
§ 60c. Innsyn
Som tilsynsmyndighet etter dette kapitlet kan fylkesmannen kreve at kommunen eller fylkeskommunen gir opplysninger om enkeltsaker eller sider av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. Fylkesmannen har rett til innsyn i alle kommunale og fylkeskommunale saksdokumenter og kan kreve at kommunale eller fylkeskommunale organer uten hinder av taushetsplikt gir de opplysninger og meldinger som er nødvendige for at fylkesmannen kan utføre tilsyn i henhold til dette kapitlet. Fylkesmannen kan også kreve adgang til alle kommunale eller fylkeskommunale institusjoner, lokaler og anlegg som er nødvendige for at fylkesmannen kan utføre tilsyn i henhold til dette kapitlet.
Første ledd gjelder tilsvarende i forhold til private rettssubjekter som utfører kommunale eller fylkeskommunale oppgaver etter avtale med kommuner og fylkeskommuner.
§ 60d Pålegg
Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter § 60b.
Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet.
Reglene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder tilsvarende for vedtak om pålegg etter denne bestemmelse.
§ 60e. Samordning av tilsynet
Fylkesmannen samordner praktiske sider og bruk av reaksjoner ved statlig tilsyn rettet mot kommunen eller fylkeskommunen.
Før fylkesmannen eller statlig sektortilsyn vedtar sanksjoner mot en kommune eller en fylkeskommune plikter tilsynet å vurdere de virkninger sanksjonen kan ha for kommunens eller fylkeskommunens øvrige virksomhet.
Før sektortilsyn vedtar sanksjoner med vesentlige virkninger for kommunen eller fylkeskommunen, skal tilsynet varsle fylkesmannen.
Ved bruk av sanksjoner skal tilsynet i forkant ha dialog med kommunen eller fylkeskommunen om utformingen av sanksjonen og om kommunens eller fylkeskommunens oppfølging av denne.
16.5 Skisse til mønsterbestemmelse i særlovgivningen
Departementet fører tilsyn med § ... og ... . Tilsynet skjer i henhold til lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 10A.