12 Tilsynsmetode

Fylkesmannsembetenes bruk av ulike tilsynsmetoder og embetenes og kommunenes vurdering av metodene er det redegjort for i kapittel 6.2.2. I dette kapitlet vil de ulike tilsynsmetodene bli nærmere beskrevet, og utvalget vil gi sin vurdering av metodene. Utvalget vil i den sammenheng vurdere om tilsynsmetodikk bør standardiseres.

12.1 Ulike tilsynsmetoder

Det kan skilles mellom tre ulike tilsynsmetoder: systemrevisjon, inspeksjonstilsyn og områdeovervåking/tilstandsvurdering (NIBR 2004a).

I St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn beskrives en utvikling fra tradisjonell kontroll til internkontrollbasert tilsyn. Tradisjonelt har tilsynet vært gjennomført som såkalte inspeksjonstilsyn. Metodikken som da har vært benyttet, er at en inspektør fra en tilsynsetat oppsøker en virksomhet og kontrollerer om regelverket etterleves. Eventuelle feil eller mangler som inspektøren påpeker, må så rettes opp. Denne typen tradisjonelle tilsynsformer har vist seg å ha svakheter. Det er blant annet ressurskrevende for tilsynsmyndigheten å kontrollere alle virksomheter, og det kan være vanskelig å avdekke en del typer feil og mangler ved en enkelt inspeksjon. Både internasjonalt og i Norge har det på denne bakgrunn skjedd en utvikling der denne typen detaljkontroll i mindre grad benyttes, og erstattes av en type tilsyn som retter seg mot at virksomhetene selv skal kunne dokumentere at det er etablert systemer som gir tilstrekkelig sikkerhet for at regelverket respekteres, det vil si internkontrollbasert tilsyn.

12.1.1 Systemrevisjon

Tilsynsmetoden systemrevisjon er nær knyttet til internkontrollprinsippet. Internkontroll er et system for å dokumentere at lover og forskrifter blir fulgt. Begrepet internkontroll defineres vanligvis som systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetenes aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov. Utgangspunktet er at virksomhetene selv har ansvaret for å oppfylle de kravene som er fastsatt – og internkontroll er et overordnet styringssystem og et virkemiddel for å ivareta dette ansvaret. Krav om internkontroll understreker virksomhetens ansvar for å følge lover og forskrifter uavhengig av den kontrollen som myndighetene utfører. Fordi virksomhetene kan være svært ulike med hensyn til produksjon, organisering, ledelse, størrelse mv., er det ikke vanlig at det fra myndighetenes side fastsettes en detaljert standardmal for hvordan internkontrollen i den enkelte virksomhet eller bransje skal se ut. Likevel bør en del grunnleggende elementer være til stede i et internkontrollsystem: Det bør stilles krav til målsettinger, utførelse, oppfølging, avviksbehandling, korrigerende tiltak, erfaringstilbakeføring, ledelse, ansattes medvirkning og dokumentasjon. Vektleggingen vil variere avhengig av virksomhetens karakter.

Krav om internkontroll har i noen sektorer eksistert i mange år. For eksempel er det innenfor helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen påbud om internkontroll med forskjellige virksomheter. Kravet om internkontroll er nærmere regulert i forskrift av 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (den såkalte internkontrollforskriften). Det er også krav om internkontroll på mange kommunale ansvarsområder. Det har over tid skjedd en økning i antall områder og omfanget av internkontrollkrav på kommunale ansvarsområder. Det er i særlovgivningen innført krav om internkontrollsystem i ulike kommunale sektorer. Helsetjenesten har i lengre tid hatt krav om internkontroll gjennom lov om statlig tilsyn med helsetjenesten. Kommunene har dermed vært pålagt å ha internkontroll i tilknytning til tjenester etter lov om helsetjenesten i kommunene. Fra 2003 har kommunene i tillegg vært pålagt å ha internkontroll i tilknytning til tjenester etter lov om sosiale tjenester. Forskrift 20. desember 2002 nr. 1731 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten gir nærmere bestemmelser om kravet til innhold i internkontrollen.

Systemrevisjon er en metode for å kontrollere internkontrollsystem. Med systemrevisjon menes en systematisk undersøkelse for å fastslå om aktiviteter og tilhørende resultater er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov. Vanligvis vil en systemrevisjon konsentreres om ett eller flere på forhånd angitte områder. Tilsynsmetoden har til formål å fastslå om myndighetskravene overholdes. Fokuset rettes inn i ansvarskjeden med spørsmål om hvordan virksomheten (en kommune, en kommunal tjeneste eller en statlig etat eller et statlig foretak) arbeider for å sikre at nærmere angitte myndighetskrav overholdes. Det er samtidig et formål at systemrevisjonen skal bidra til utvikling av internkontroll-/styringssystemer og kvalitet i virksomheten. Dette betyr at virksomheten må dokumentere at det er etablert et internkontrollsystem, og at systemet fungerer i praksis. Tanken er at tilsynet gjennom å benytte systemrevisjon som metode kan avdekke grunnleggende svakheter i systemet i stedet for enkeltstående feil og mangler.

Fylkesmannsembetene benytter seg av systemrevisjon som tilsynsmetode overfor kommunene på flere områder, jf. kapittel 6. Systemrevisjon kan gjennomføres både overfor institusjoner og overfor hele sektorer i en kommune. Det er etter hvert utviklet standardiserte krav for systemrevisjon (ulike NS-ISO-standarder), som det meste av fylkesmannsembetenes systemrevisjon utføres i henhold til (NIBR 2004a). Noen sektorer har utarbeidet skriftlige prosedyrer for hvordan tilsyn gjennomført som systemrevisjon skal planlegges, utføres og følges opp.

For eksempel har Helsetilsynet laget et såkalt styrende dokument ( Tilsyn utført som systemrevisjon , 10. juni 2003) som etablerer en prosedyre som Statens helsetilsyn / Helsetilsynet i fylket / fylkesmannen skal anvende ved gjennomføringen av systemrevisjoner med verifikasjoner hjemlet i helse- og sosiallovgivningen. Verifikasjon og observasjon er sentrale elementer i en systemrevisjon. I nevnte prosedyre er verifikasjon definert som undersøkelse, kontroll, stikkprøve e.l. av at internkontrollen fungerer i praksis, og av at aktivitetene er i samsvar med myndighetenes krav. Med observasjon menes konstatering av fakta i løpet av en revisjon. Fakta bygger på dokumentgjennomgang, intervju og/eller verifikasjon. For at en observasjon skal kunne benyttes som begrunnelse for avvik, bør observasjonen bygge på minst to kilder. Helsetilsynet i fylket / fylkesmannen kan, i tillegg til å avdekke svikt på tilsynstidspunktet, avdekke uheldige forhold som på sikt kan medføre et problem for rettssikkerheten eller forsvarligheten i tjenesten, og dermed forebygge brudd på lover og forskrifter. Regelbrudd som avdekkes gjennom systemrevisjonen, påpekes som avvik fra aktuelt regelverk. Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Helsetilsynet i fylket / fylkesmannen kan videre gi merknader, det vil si at det gjennom systemrevisjonen er avdekket et forhold som ikke omfattes av definisjonen av avvik, men der det etter tilsynsmyndighetens oppfatning er et forbedringspotensial. Eventuelle avvik og merknader beskrives i revisjonsrapporten. Foreløpig versjon av rapporten sendes kommunen for eventuelle kommentarer. Tilsynsrapporten blir deretter sendt ut i godkjent og endelig rapport. Helsetilsynet i fylket / fylkesmannen skal ved oversendelsen av den endelige rapporten be om en plan for hvordan og når kommunen vil lukke påviste avvik. Helsetilsynet i fylket / fylkesmannen må deretter vurdere om kommunens plan er i samsvar med myndighetskravene, og må videre følge opp om planen overholdes. Helsetilsynet i fylket / fylkesmannen har ikke hjemmel til å kreve at kommunen på samme måte skal følge opp merknader. Men tilsynet kan selv i ettertid rette særlig oppmerksomhet mot kommuner og forhold i en kommune der det er gitt merknader.

Hvis kommunen ikke gir Helsetilsynet/ fylkesmannen en tilfredsstillende plan for retting, eller avvik ikke rettes i henhold til planen, må dette tas opp med kommunen. Dersom dette ikke fører fram, må Helsetilsynet i fylket vurdere om saken skal oversendes Statens helsetilsyn for eventuell bruk av pålegg. Det understrekes i prosedyren at kommunen må gjøres kjent med at bruk av pålegg vurderes. For tilsynet med sosialtjenesten gjøres vurderingen av om det skal gis pålegg av fylkesmannen. Myndighet til å gi pålegg etter sosialtjenesteloven er lagt til fylkesmannen.

12.1.2 Inspeksjonstilsyn

Tilsyn har, som tidligere nevnt, tradisjonelt vært utført som inspeksjonstilsyn. Med inspeksjonstilsyn menes at tilsynet gjennomføres som inspeksjoner. Det betyr at en inspektør fra en tilsynsetat oppsøker en kommunal institusjon, en kommunal bedrift eller en kommune for å kontrollere om de krav som myndighetene har fastsatt, er oppfylt. Eventuelle feil eller mangler som inspektøren påpeker, må så bringes i orden innen en gitt frist. Denne typen tilsynsmetodikk var i lang tid enerådende for eksempel overfor institusjoner hjemlet i sosialtjenesteloven eller barnevernloven. Inspeksjonstilsyn kan være anmeldt eller uanmeldt. Inspeksjonstilsyn er i mindre grad enn systemrevisjon en standardisert metode, og det er derfor stor variasjon i gjennomføringen av slike tilsyn (NIBR 2004a).

Det er generelt sett enighet om at inspeksjonstilsyn har noen svakheter. For det første er det en ressurskrevende tilsynsmetode, særlig på områder med et høyt antall institusjoner/virksomheter. For det andre kan det være vanskelig å avdekke en del typer feil og mangler ved en enkelt inspeksjon. Fordi tilsynet primært sier noe om situasjonen på det aktuelle tidspunktet, vil de forebyggende effektene være begrenset. I tillegg vil mange forhold være vanskelig å vurdere under en kortvarig inspeksjon. For eksempel vil denne typen tilsyn i mindre grad enn for eksempel systemrevisjon kunne konstatere om de feilene som avdekkes, skyldes systemfeil – det vil si at det påviste avviket skyldes forhold utenfor den enkelte institusjon.

Tidligere ble tilsyn etter sosialtjenesteloven utført som inspeksjonstilsyn. Det ble gjennomført tilsynsbesøk på institusjoner etablert med hjemmel i sosialtjenesteloven. Tilsyn med deler av tjenestene gitt etter sosialtjenesteloven føres nå som systemrevisjon. På barnevernsinstitusjoner (som nå er et statlig ansvar) gjennomføres tilsynet fortsatt som inspeksjonstilsyn. Fylkesmannen skal på tilsynsbesøk til hver enkelt barnevernsinstitusjon et gitt antall ganger i året. I tillegg skal fylkesmannen føre tilsyn som systemrevisjon i institusjon én gang i året. Tilsynsfrekvensen er fastsatt i forskrift. Barne- og familiedepartementet argumenterte da endringene i tilsynet (innføringen av tilsyn som systemrevisjon) ble gjennomført, for at det av hensyn til barnas rettssikkerhet var viktig og nødvendig å i tillegg videreføre et individbasert tilsyn gjennom inspeksjoner/tilsynsbesøk på institusjonene. Etter Barne- og familiedepartementets oppfatning ville ikke tilsyn etter systemrevisjonsmetoden fullt ut kunne erstatte det daværende tilsynet basert på anmeldte og uanmeldte tilsynsbesøk. Det ble i den sammenheng vist til at barn og unge på barnevernsinstitusjoner er en gruppe som i stor grad mangler mulighet til å målbære sine synspunkter selv, og som ofte heller ikke har pårørende som kan tale deres sak.

12.1.3 Områdeovervåking/tilstandsvurdering

Områdeovervåking/tilstandsvurdering innebærer en enda bredere vurdering av virksomheter eller tjenester enn det som skjer ved systemrevisjon. I helse- og sosialsektoren menes med områdeovervåkning tilsyn med et overordnet perspektiv, sammensatt av innhenting, systematisering og tolkning av kunnskap om tjenestene i et tilsynsperspektiv. Denne typen tilsyn gir grunnlag for å vurdere behovsdekning og kvalitet. I utdanningssektoren gjennomføres såkalte tilstandsvurderinger som en del av tilsynet. Denne tilsynsmetoden har tilsvarende innhold og innretning som områdeovervåking.

Tilsynsmyndighetens egen virksomhet er en viktig kilde for kunnskap og data som kan benyttes i områdeovervåking/tilstandsvurdering. Erfaringer fra tilsyn og andre aktiviteter, for eksempel klagesaker, kan systematiseres og analyseres med det formål at det skal benyttes som grunnlag for områdeovervåking/tilstandsvurdering. I tillegg baseres denne typen tilsyn på statistikk og annet systematisert datagrunnlag innhentet gjennom kartlegginger og datakilder (for eksempel KOSTRA og GSI). Dersom dette faktagrunnlaget blir vurdert opp mot myndighetskrav, er det tilsyn. Kunnskap fra denne typen tilsyn brukes til å innrette og prioritere tilsynsvirksomheten. Denne kunnskapen kan i tillegg formidles til tilsynsobjektene, altså kommunene. Det kan skje ved offentliggjøring av rapporter eller utredninger, eller ved fylkesmannen som veileder og formidler overfor kommunene.

12.2 Utvalgets vurderinger og tilrådinger

Valg av tilsynsmetode

På mange tilsynsområder har det i den siste tiden skjedd en endring i tilsynsmetodikk: fra inspeksjonstilsyn til tilsyn etter systemrevisjonsmetoden. Denne endringen i tilsynsmetodikk har nær sammenheng med at det i de aktuelle sektorene er innført krav om at tilsynsobjektene skal ha etablert internkontrollsystemer. Undersøkelsen til NIBR (2004a) viser at representanter både fra fylkesmannsembetene og kommunene i overveiende grad er positive til systemrevisjon som tilsynsmetode, jf. kapittel 6. Samtidig viser undersøkelsen at en del av kommunerepresentantene synes at systemrevisjon gjør tilsynet mer formalistisk, mindre tilrettelagt for dialog og veiledning og med en snevrere innretning og sterkere fokus på avvik og mangler.

Utvalget merker seg at både fylkesmannsembetene og kommunene i hovedsak er positive til systemrevisjon som tilsynsmetode. Det kan skyldes de svakheter som tradisjonelt har vært forbundet med inspeksjonstilsyn. Etter utvalgets oppfatning kan det virke som om systemrevisjon generelt sett er bedre egnet til å forebygge feil og mangler enn inspeksjonstilsyn. Tilsynet er rettet mot organisering, systemer, rutiner og dokumentasjon. Krav om internkontroll og tilsyn etter systemrevisjonsmetoden har gjort at kommunene må ha systemer for å ivareta de lovbestemte kravene, og må kunne dokumentere systemene overfor tilsynsmyndighetene. Det er da tilsynssubjektenes ansvar å etablere slike egne systemer og rutiner, samt å framskaffe dokumentasjon. Dermed kan en si at ”bevisbyrden” snus. Det er tilsynssubjektet som må vise at det har systemer for å ivareta de lovbestemte kravene, ikke tilsynet som må påpeke positivt at lovbestemte krav er brutt.

Utvalget understreker likevel betydningen av at tilsynsmyndigheten må fastsette og tilpasse internkontrollkravet (herunder krav til dokumentasjon) til størrelsen på og kompleksiteten i tilsynssubjektets oppgaver og organisasjon. Dette er viktig for å unngå at tilsyn ved systemrevisjon oppfattes som byråkratiserende og ineffektivt på grunn av strenge og unødvendige krav til dokumentasjon av systemer, prosedyrer og rutiner. Krav om internkontroll med påfølgende tilsyn etter systemrevisjonsmetoden kan etter utvalgets oppfatning resultere i store og omfattende internkontrollsystemer, som i større grad er tilpasset tilsynets behov enn kommunens behov. Det etableres store systemer som har til formål å forebygge alle små og store feil og mangler. Resultatet er et internkontrollsystem som er omfattende og godt dokumentert, men som den kommunale organisasjonen ikke har et forhold til og heller ikke har nytte av.

Utvalget er opptatt av at et internkontrollsystem ikke må bli så omfattende og komplisert at de som skal benytte seg av det i det daglige fremmedgjøres, og dermed at nytteverdien av systemet reduseres betraktelig. Utvalget understreker at både sentrale myndigheter og tilsynsmyndigheten må ha et bevisst forhold til hvordan krav til internkontroll på et område operasjonaliseres og følges opp. Etter utvalgets oppfatning kan internkontroll være et nyttig redskap for kommunene selv. Men det forutsetter at tilsynsmyndigheten har som utgangspunkt at internkontrollsystemet først og fremst skal være til nytte for kommunen selv, og være tilpasset kommunens behov, ikke tilsynets. Systemet med å ”snu bevisbyrden” ved at kommunene må vise at de har systemer for å ivareta de lovbestemte kravene, må ikke drives for langt. Selv om kommunene har et ansvar for å dokumentere at de lovpålagte kravene er oppfylt, må ikke tilsynet tolke dette dokumentasjonskravet for strengt eller for detaljert.

Selv om det gradvis har skjedd en dreining fra inspeksjonstilsyn til systemrevisjon, er inspeksjonstilsyn en tilsynsmetode som fortsatt er i bruk – enten alene eller i kombinasjon med andre metoder. Utvalget viser til at tilsynet gjennom inspeksjonstilsyn kommer i kontakt med brukerne. Undersøkelsen til NIBR (2004a) viser at mange oppfatter dette som ett av fortrinnene med denne tilsynsmetoden. Barne- og familiedepartementets begrunnelse for å videreføre inspeksjonstilsyn med barn i institusjoner var nettopp å fortsatt ha et individbasert tilsyn – det vil si direkte kontakt mellom tilsynsmyndigheten og den enkelte bruker. Utvalget er av den oppfatning at inspeksjonstilsyn er én av flere metoder som tilsynet kan og om nødvendig bør benytte seg av.

Undersøkelsen til NIBR (2004a) viser at kommunene oppfatter hendelsesbasert tilsyn som overveiende negativt. Utvalget viser imidlertid til at denne negative oppfatningen i mange tilfeller ikke skyldes tilsynsmetoden i seg selv, men måten tilsynet utøves på. Utvalget er av den grunn av den oppfatning at tilsynsmyndighetene kan, og om nødvendig bør, benytte seg av denne tilsynsmetoden hvis de finner det hensiktsmessig og nødvendig. På de fleste områder vil det være nødvendig at tilsynsmyndigheten har mulighet og rutiner for å reagere på konkrete hendelser/situasjoner. Tilsynsmyndighetene bør likevel være særskilt oppmerksomme på at tilsyn som initieres på denne måten, kan gi skjevheter. Blant annet kan tilsynsmyndighetens fokus på basis av for eksempel medieoppslag vris fra i utgangspunktet prioriterte områder til områder med sterke pressgrupper (ansatte, pårørende mv.) med egeninteresser.

Den siste tilsynsmetoden som er presentert i dette kapitlet, er såkalt områdeovervåking/tilstandsvurdering. Etter utvalgets oppfatning kan det settes spørsmålstegn ved om den typen aktiviteter som befinner seg her, kan karakteriseres som tilsyn. Denne typen aktiviteter bærer i større grad preg av å være generelle oppfølgingsaktiviteter i en sektor. Etter utvalgets oppfatning er det ikke korrekt å kalle dette tilsyn. Samtidig vil tilsynsmyndigheten i noen tilfeller vurdere det innhentede faktagrunnlaget opp imot myndighetskrav. Etter utvalgets oppfatning kan man da karakterisere dette som tilsyn.

Tilsyn er av utvalget definert som kontroll av om kommunens virksomhet er i tråd med lover og regler, avgrenset til å gjelde tilsyn med lovligheten av kommunenes eller fylkeskommunenes oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov. Etter utvalgets oppfatning vil likevel hovedtyngden av de aktivitetene og oppgavene som befinner seg under områdeovervåking eller tilstandsvurderinger, falle utenfor utvalgets definisjon av tilsyn.

Det betyr likevel ikke at utvalget er av den oppfatning at metoden som sådan ikke kan benyttes i tilsynssammenheng. Utvalget er tvert imot av den oppfatning at tilsynsmyndighetene må benytte seg av de metoder som til enhver tid anses å være mest hensiktsmessige. Utvalget viser i den sammenheng til den vurderingen av dette spørsmålet som ble gjort i forbindelse med endringer i tilsynsloven (lov om statlig tilsyn med helsetjenesten):

Generelt gjelder at tilsynsmyndigheten må velge en tilnærming til bruk av kilder og metoder for tilsynet som gjør at kontrollen med at helselovgivningen etterleves, utføres best mulig med de ressurser som står til rådighet. Plikten til å utøve forsvarlig hensyn medfører at man bør være forsiktig med å definere tilsyn til kun å omfatte de konkrete tilsynsaktiviteter og tilsynsmetoder som etaten benytter pr. i dag. I beskrivelsen av avgrensningen av tilsyn må tilsynsmyndighetene gis tilstrekkelig handlingsrom til å etablere de aktiviteter og ta i bruk de metoder som etaten finner påkrevd for å ivareta et forsvarlig tilsyn (Ot.prp. nr. 105 (2001-2002) Om lov om endringer i lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten og i enkelte andre lover , kapittel 3).

Utvalget vil ikke anbefale at en bestemt metodikk skal benyttes for alt statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner. Utvalget tilrår at tilsynsmetode ikke skal lovreguleres. Etter utvalgets oppfatning bør tilsynsmyndighetenes valg av tilsynsmetode vurderes løpende og i tillegg tilpasses det enkelte tilsynsområde og den enkelte situasjon.

Etter utvalgets oppfatning er det av den grunn uheldig å lov- eller forskriftsfeste tilsynsmetodikk. Utvalget viser i den sammenheng til tilsyn med barnevernsinstitusjoner, der det i forskrift er fastsatt både tilsynsmetode og tilsynsfrekvens. Statliggjøringen av barnevernsinstitusjonene gjør at kommunesektoren ikke lenger er berørt av dette tilsynet. Utvalget vil likevel understreke at denne typen lov- og forskriftsfestede krav etter utvalgets vurdering legger for sterke begrensninger på tilsynsmyndighetens mulighet til å innrette tilsynet på den måten de anser som mest hensiktsmessig. Etter utvalgets vurdering gjør denne typen krav at tilsynssystemet blir rigid og lite fleksibelt.

Utvalgets tilrådinger

Tilråding nr. 13: Tilsynsmetode lovreguleres ikke.