1 Oppnevning, mandat og arbeidsform

1.1 Mandat og sammensetning

1.1.1 Mandat

Distriktskommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 7. februar 2003. Kommisjonen fikk følgende mandat:

Distriktskommisjonen skal foreta en gjennomgang av helheten i dagens distrikts- og regionalpolitikk, det vil si av både ”bred” og ”smal” statlig politikk, som har betydning for bosetting og regional utvikling. Gjennomgangen må være basert på en drøfting av mål, verdi­grunnlag og problem­forståelser i forhold til aktuelle utfordringer i distrikts- og regional­politikken, knyttet til for eksempel endringer i bosettings­preferanser og i næringsstruktur. Gjennomgangen skal også ses i sammenheng med virkemiddelbruk i andre sammenlignbare land.

Hensikten med en slik kommisjon er å legge grunnlaget for en bred politisk forankring av innretningen og valg av typer virkemidler i distrikts- og regionalpolitikken. Kom­misjonen skal særlig foreta en vurdering av virkemiddel­typer som kan bidra til ny­skaping og nærings­utvikling, og derigjennom fremme bosetting og levedyktige lokalsamfunn. Kommisjonen skal legge fram konkrete forslag til endringer for å styrke eller endre dagens innretning av virkemidler i distrikts- og regional­politikken. Forslagene må gi grunnlag for prioriteringer innenfor eksisterende økonomiske rammer, og vurderes i et kjønns- og aldersperspektiv. De må også bygge på ramme­betingelsene EØS-medlemskapet og WTO gir for valg og innretning av virkemidler.

Regjeringen legger opp til at distriktskommisjonen bl.a. skal bygge på arbeidet i Effekt­utredningen, som vurderer virkningene av ulike typer statlig innsats for regional utvikling og distrikts­politiske mål. Det vil også være aktuelt å bygge på resultater fra andre utredninger. Det må forøvrig i arbeidet legges vekt på at distriktspolitikken avveies mot andre overordnede samfunnsmessige hensyn, herunder effektivitet i økonomien, miljø m.v.

Kom­misjonen skal legge fram resultatene av sitt arbeid i september 2004 i form av en offentlig utredning (NOU).

1.1.2 Bakgrunn for etableringen av Distriktskommisjonen

Tanken om å nedsette en distriktskommisjon ble lansert av stortingsrepresentant Inge Ryan fra Sosialistisk Venstreparti. I en interpellasjon til statsministeren 15. februar 2002 skrev Ryan:

I lang tid har det vært et politisk mål å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret i Norge, senest understreket i St.meld. 34 2000-2002. Gode intensjoner gjennom forskjellige regjeringer har ikke endret det faktum at halvparten av alle kommuner i Norge opplever netto fraflytting, mens byene vokser. Det må erkjennes at den politikken som hittil har vært ført har vært for lite ambisiøs, og at det har vært brukt feil virkemidler. For å snu avfolkingsmønstrene vi ser i distriktene, må det etableres en felles enighet om at distriktspolitikken slik den er utformet i dag ikke virker.

Vil statsministeren på denne bakgrunn vurdere å sette ned en distriktskommisjon som kan se med helt nye øyne på omfanget av – og retningen på – virkemidlene i distriktspolitikken, slik at Stortingets intensjoner om opprettholdelse av hovedtrekkene i bosettingsmønsteret blir opprettholdt?

I sitt svar tok statsminister Kjell Magne Bondevik utgangspunkt i at utviklingen i bosettingsmønsteret i nesten hele etterkrigstiden har gått i sentraliserende retning, både regionalt og nasjonalt. Han pekte på at årsakene til dette er sammensatte, men nært knyttet til endringer i næringsstruktur, utviklingen i utdanningssamfunnet og endringer i bostedspreferanser. Samtidig sa han seg enig med Ryan i at dagens virkemidler ikke holder i forhold til de store utfordringene vi vil få regionalt fremover. Bondevik viste til at det allerede var nedsatt et ekspertutvalg, det såkalte ”Effektutvalget”, som hadde i oppdrag å klargjøre virkningene av ulike typer statlig innsats av stor betydning for regional utvikling og distriktspolitiske mål. Han ga uttrykk for at det i forlengelsen av dette arbeidet kunne være aktuelt å nedsette et nytt og bredere sammensatt utvalg eller en kommisjon som ville få i oppdrag å gi anbefalinger på bakgrunn av rapporten fra Effektutvalget.

I den distriktspolitiske redegjørelsen til Stortinget 30. april 2002 gjentok kommunal- og regionalminister Erna Solberg at det kunne være aktuelt å nedsette en distriktskommisjon etter at resultater fra Effektutvalget begynte å foreligge, og sa at tanken kunne bli ytterligere aktualisert dersom det viste seg vanskelig å videreføre den differensierte arbeidsgiveravgiften i et tilstrekkelig omfang.

Den 6. juni 2002 annonserte statsminister Bondevik, i brev til stortingsrepresentant Inge Ryan, at regjeringen var innstilt på å nedsette en distriktskommisjon. Kommisjonen skulle tre i funksjon etter at den første rapporten fra Effektutvalget forelå ved årsskiftet. I budsjettproposisjonen for 2002-2003 ble det fastslått at regjeringen ville nedsette en politisk sammensatt distriktskommisjon tidlig i 2003. Hensikten med en slik kommisjon var å legge grunnlaget for en bred politisk forankring av innretningen av virkemidlene i distrikts- og regionalpolitikken. I proposisjonen ble også kommisjonens mandat omtalt.

1.1.3 Innfasing av Distriktskommisjonens arbeid

I mandatet heter det at Distriktskommisjonen skal bygge på arbeidet til Effekt­utvalget. Effekt­utvalget ble opprettet i oktober 2001, og leverte sin innstilling i januar 2004 (NOU 2004:2 Effekter og effektivitet). Utvalget leverte også en underveisrapport i desember 2002. I den perioden både Effekt­utvalget og Distriktskommisjonen var i funksjon, var det løpende kontakt mellom de to utvalgenes sekretariater. I tillegg har ett medlem sittet i begge utvalgene.

Distriktskommisjonens oppgave har vært å vurdere hvilke politiske grep som kan være aktuelle på bakgrunn av Effekt­utvalgets konklusjoner.

Både Effekt­utvalget og Distriktskommisjonen utgjør en del av forarbeidet til den neste regionalmeldingen, som etter planen skal legges frem våren 2005. Se figur 1.1. De to utvalgenes sekretariater har vært lokalisert i Kommunal- og regionaldepartementet, blant annet for å sikre best mulig informasjonsutveksling.

I tillegg til å bygge på Effekt­utvalget, har Distriktskommisjonen benyttet andre utredninger og meldinger i sitt arbeid, blant annet maktutredningen, storbymeldingen, virkemiddelmeldingen, SIVA-meldingen, utredningen om økt verdiskaping i fiskeindustrien, en rekke andre faglige utredninger og dokumentasjon fra ulike prosesser.

1.1.4 Distriktskommisjonens sammensetning

Distriktskommisjonen har hatt 15 medlemmer, hvorav sju menn og åtte kvinner. Blant medlemmene har det vært god spredning i forhold til geografi, alder og kjønn. Åtte av medlemmene ble utpekt av de enkelte partiene som ble representert på Stortinget ved valget i 2001. Ved å gi kommisjonen en bred parti­politisk representasjon har regjeringen ønsket å bidra til å avklare politisk enighet og uenighet om inn­retningen av distrikts- og regionalpolitikken.

Kommisjonen har hatt følgende sammensetning:

Johan Petter Barlindhaug, styreformann i Barlindhaug AS, Tromsø, leder

Trine Skei Grande, Venstre, stortingsrepresentant for Oslo, Oslo

Audun Holsbrekken, Kristelig folkeparti, gårdbruker, Lesja

Geir Knutson, Det norske arbeiderparti, fylkesrådsleder i Nordland, Bodø

Inge Myrvoll, Sosialistisk Venstreparti, ordfører i Rana kommune, Rana

Liv Signe Navarsete, Senterpartiet, selvstendig næringsdrivende, Lærdal

Per Sandberg, Fremskrittspartiet, stortingsrepresentant for Nord-Trøndelag, Levanger

Anders Talleraas, Høyre, selvstendig næringsdrivende, Molde

Elisabeth Angell, forsker ved Norut NIBR Finnmark, Alta (medlem av Effektutvalget)

Thor Tøllefsen, Kystpartiet, ordfører i Karlsøy kommune, Karlsøy

Marianne Balto Henriksen, direktør i Indre Finnmark Utviklingsselskap AS, Tana

Bergljot Landstad, ass. nærings- og miljøsjef i Møre og Romsdal fylke, Molde

Kristin Malonæs, seksjonssjef i Innovasjon Norge Hedmark, Hamar

Aud Stråbø Riise, Fellesforbundet, Hordaland, Kvam

Tine Sundtoft, regiondirektør NHO Agder, Lillesand

De partiuavhengige medlemmene i kommisjonen har vært personlig oppnevnt.

Kommisjonens sekretariat har bestått av sekretariatsleder Sverre Høifødt (01.03.03-12.10.04) og utredningsleder Åge Sund (10.08.03-12.10.04) i Kommunal- og regionaldepartementet.

1.2 Om Distriktskommisjonens arbeid

1.2.1 Tolkning av mandatet

I Distriktskommisjonens fortolkning av mandatet er følgende momenter vektlagt:

Etter kommisjonens mening legger mandatet få begrensninger på arbeidet. Mandatet nevner kun to begrensninger. Den første er at kommisjonens forslag må gi grunnlag for prioriteringer innenfor eksisterende økonomiske ramme r. Den andre er at valg og innretning av virkemidler må bygge på de ramme­betingelsene EØS-medlemskapet og WTO setter. For øvrig er kommisjonen bedt om å ”snu på alle steiner”. Dette er tolket dit hen at kommisjonen har vært fri til å reise et hvilket som helst spørsmål som den har ment er av betydning for utviklingen i regioner og distrikter. Det betyr at kommisjonen om nødvendig også har kunnet foreslå endring av politiske vedtak som nylig er fattet.

Kommisjonen er gitt et svært vidt mandat , knyttet opp til mandatet for effektutredningen. Blant annet er det grunn til å fremheve at kommisjonen skal gjennomgå både distriktspolitikken og regionalpolitikken , og komme med forslag til politikkendringer. Mandatet sier ingenting om vektleggingen av de to politikkområdene i forhold til hverandre. Ut fra navnet kan det imidlertid være forventninger om at Distriktskommisjonen i særlig grad skal ha fokus på distrikts­politikken.

Videre slår mandatet fast at kommisjonen skal gjennomgå både den ”lille” og den ”store” distrikts- og regionalpolitikken, med tanke på politikkendringer. Dette betyr at kommisjonen ikke bare skal vurdere de smale distriktspolitiske virkemidlene, men alle politikkområder av betydning for utviklingen i regioner og distrikter. Dette gjelder også tunge sektorer som blant annet samferdsel, kommuneøkonomi, landbruk, utdanning, forskning, helse og kultur.

Med en så bred tilnærming sier det seg selv at kommisjonen ikke har hatt mulighet for å gå inn i mange detaljer. Kommisjonen har konsentrert seg om de store grepene; om innretningen og ikke detaljutformingen av politikken. I tillegg har kommisjonen lagt stor vekt på helhetsperspektivet. I denne sammenheng er det blant annet lagt vekt på styringssystemets betydning for mulighetene til å føre en helhetlig og geografisk differensiert politikk, der de ulike politikkområdene drar i samme retning. Ut fra et helhetsperspektiv er hensynet til distrikts- og regionalpolitikken også forsøkt avveid mot andre overordnede samfunnsmessige hensyn.

Kommisjonen har lagt et langsiktig perspektiv til grunn for sitt arbeid. Utfordringene i distrikts- og regionalpolitikken er knyttet til tunge strukturer og utviklingstrekk, som det uansett tar tid å snu. Oppmerksomheten har derfor vært rettet mot utviklingen i et ti- til tjueårsperspektiv. Dette gjelder både mål og politikkutforming. Kommisjonens fokus på styringssystemet, og behovet for endringer i dette, har et slikt langsiktig perspektiv. I tillegg har kommisjonen vært opptatt av å komme med anbefalinger som kan gjennomføres innenfor dagens styringsstruktur, og som kan føre til endringer i politikken på kort sikt. I løpet av sitt arbeid har kommisjonen mottatt mange forespørsler om å engasjere seg i aktuelle saker, men har ikke sett det riktig å prioritere dette.

I et lenger perspektiv vil det skje en gradvis fornyelse av næringslivet. Mange av dagens virksomheter vil forsvinne, og nye vil komme til. Dette er en naturlig prosess, som også er nødvendig for å opprettholde et konkurransedyktig norsk næringsliv som er tilpasset løpende endringer i teknologi og marked. Kommisjonen har derfor vektlagt behovet for nyetablering, innovasjon og nyskaping i norsk næringsliv generelt, og i distriktene spesielt.

Distriktskommisjonen har tolket sitt mandat som en politisk bestilling , som krever et politisk svar . Kommisjonen har som forutsatt bygd på Effekt­utvalgets innstilling, som er basert på et faglig arbeid. Distriktskommisjonen legger ikke selv frem en faglig rapport.

Politisk er det ikke bare ulike syn på hva som bør være målene i distrikts- og regionalpolitikken, men også på hvordan disse målene best kan nås. Dette har vært utgangspunktet når kommisjonen har søkt etter en helhetlig politikk som kan samle bred politisk støtte , og dermed legge grunnlaget for en langsiktig og forutsigbar distrikts- og regionalpolitikk.

I henhold til mandatet skal kommisjonen ”legge fram konkrete forslag til endringer for å styrke eller endre dagens innretning av virkemidler i distrikts- og regional­poli­tikken”. Samtidig heter det at ”forslagene må gi grunnlag for prioriteringer innenfor eksisterende økonomiske rammer ”. Kommisjonen har ikke tolket denne begrensningen så strengt at ethvert forslag som kan medføre økte utgifter eller reduserte inntekter på statsbudsjettet, skal følges av ett eller flere forslag til inndekning. Kommisjonen har fremhevet tiltak som den mener det er særlig viktig å prioritere. Noen av disse tiltakene vil medføre økte kostnader. Kommisjonen har på generelt grunnlag pekt på ulike måter disse kostnadene kan dekkes inn på.

1.2.2 Målsettinger for arbeidet

I et av sine første møter satte Distriktskommisjonen seg mål for eget arbeid, i den forstand at det ble formulert noen kvaliteter ved den politikken man ønsket å utforme. Blant annet samlet kommisjonen seg om at man søkte etter en politikk som:

• er ærlig og realistisk – det vil si en politikk hvor det er samsvar mellom de målene som formuleres og de virkemidlene man er villig til å ta i bruk.

• er forutsigbar – det vil si en politikk som er robust i forhold til skiftende politiske regimer, og som dermed kan ligge noenlunde fast over tid.

• er helhetlig – det vil si en politikk der ulike sektorer ses i sammenheng og trekker i samme retning.

• er robust i forhold til de samfunnsendringer som den må forholde seg til. Dette gjelder blant annet utviklingen i internasjonale rammebetingelser. Politikken må ta høyde for at Norge, uavhengig av sitt forhold til EU, vil måtte tilpasse seg internasjonale spilleregler som gradvis reduserer mulighetene for å benytte tradisjonelle skjermingstiltak.

• utvikler livskraftige og stolte lokalsamfunn og regioner – basert på naturgitte og stedegne fortrinn, kulturelle særtrekk og relevant kompetanse.

• fremmer vekstkraft – ved økt fokusering på innovasjon og nyskaping, og på lokale og regionale kvaliteter.

• tar utgangspunkt i enkeltmenneskers valgsituasjon – herunder mennesker som søker å bosette seg der de best kan realisere sine ønsker, og i bedriftsledere som vil foreta riktige økonomiske valg.

• legger forholdene til rette for tilflytting til distriktene – i stedet for å fokusere på ”å hindre fraflytting”.

1.2.3 Arbeidsform

Allerede under de første drøftingene av arbeidsopplegget var det enighet i kommisjonen om at det måtte legges opp to parallelle løp ; et internt løp med siktemål å få frem et godt dokument, og et eksternt løp der hensikten var å bidra til offentlig debatt omkring viktige spørsmål knyttet til kommisjonens arbeid. Det siste løpet ble ansett som like viktig som det første. Siden hensikten med Distriktskommisjonen har vært å legge grunnlaget for en bred politisk forankring av distrikts- og regionalpolitikken, ville det etter kommisjonens mening være nødvendig å gjøre eget arbeid viktig også for andre – herunder for de viktigste organisasjonene, kommunesektoren, andre pågående prosesser og de politiske partiene.

Utadvendt og dialogpreget arbeidsform

Ut fra den relativt korte tiden som har vært til disposisjon har kommisjonen vært svært aktiv med tanke på å være synlig, lyttende og deltagende i den offentlige debatten. Blant annet har kommisjonen:

• arrangert fem miniseminarer om vitale distrikts- og regionalpolitiske spørsmål. Se avsnitt 1.2.4. Til disse miniseminarene, som ble arrangert ulike steder i landet, ble næringslivets organisasjoner, enkeltaktører og sektorinteresser knyttet til det aktuelle temaet invitert for å presentere sine synspunkter overfor kommisjonen. I tillegg var presse og andre medier invitert. Fagfolk var engasjert til å innlede. I disse miniseminarene var kommisjonen primært opptatt av å lytte og lære.

• invitert kommunesektoren til å komme med skriftlige innspill omkring en del sentrale problemstillinger. Invitasjonen gikk i form av to brev til samtlige fylkeskommuner, der fylkeskommunene ble bedt om å svare etter dialog med kommunene i fylket. En oppsummering av fylkeskommunenes svar finnes i vedlegg 1.

• invitert utvalgte kommuner til å komme med skriftlige innspill på noen sentrale spørsmål.

• arrangert en større konferanse om regionalisering i Kristiansand, i samarbeid med Kommunenes sentralforbund. Konferansen var fulltegnet, faglig vellykket og bidro til å øke engasjementet og den offentlige oppmerksomheten omkring regionaliseringsspørsmålet.

• invitert utvalgte aktører (Sametinget, LO, NHO, fem næringsforeninger, åtte universiteter og høgskoler, Norges forskningsråd, Innovasjon Norge og SIVA) til å komme med skriftlige innspill omkring en del sentrale problemstillinger. Svarene finnes i vedlegg 2.

• hatt dialog med andre pågående prosesser av betydning for distrikts- og regionalpolitikken. Dette gjelder blant annet Effektutvalget, prosessen mot ESA omkring den differensierte arbeidsgiveravgiften, tiltakssonemeldingen, gjennomgangen av de næringspolitiske virkemidlene, regjeringens handlingsplan for en helhetlig innovasjonspolitikk, WTO-forhandlingene, storbymeldingen, etableringen av Innovasjon Norge, utvalget som vurderer en sammenslått velferdsetat (SATS), prosesser i Kommunenes sentralforbund, den regionale satsingen til Norges forskningsråd, lokaldemokratikommisjonen, prosjektet Robuste regioner, inntektssystemutvalget, hovedstadsmeldingen, handlingsromutvalget og arbeidsgruppen for økt verdiskaping i fiskeindustrien.

• holdt en rekke foredrag på seminarer og konferanser. Mange av kommisjonens medlemmer har vært aktive. Kommisjonens leder har alene holdt mer enn 30 foredrag, og gitt et stort antall intervjuer til aviser og andre medier.

• kommunisert gjennom egen hjemmeside og e-postadresse på nettet .

• gjennom sine partirepresentanter hatt kontakt med de politiske partiene og arbeidet med partiprogrammene for stortingsvalget i 2005.

• fulgt arbeidet i effektutvalget og hatt dialog med det forberedende arbeidet til den neste stortingsmeldingen om distrikts- og regionalpolitikken.

Politisk dokument

Distriktskommisjonen ga som nevnt tidlig uttrykk for at den oppfattet mandatet som en politisk bestilling, som burde gis et politisk svar. Dette la etter kommisjons mening flere føringer på arbeidet med rapporten:

• Det skulle være et politisk dokument, der det var viktig å få frem politiske vurderinger og argumenter.

• Den faglige basisen skulle være Effektutvalget og andre tigjengelige utredninger. I tillegg ville det være aktuelt å bestille korte forskerinnspill på områder der det var nødvendig å få frem en kortfattet oversikt over eksisterende kunnskap. I alt er det levert …19 faglige innspill. Disse finnes på følgende nettadresse: www.distriktskommisjonen.dep.no.

• Dokumentet skulle være lett tilgjengelig , språklig og innholdsmessig. I tillegg skulle det være kort. Kommisjonen ønsket et påvirkningsdokument, og det tilsa at det skulle brukes begrensede ressurser på å utrede og skrive.

• Siden hensikten var å legge grunnlaget for en bredest mulig forankring av politikken, var hovedutfordringen å synliggjøre alternativer og finne frem til områder der det var mulig å utforme omforente anbefalinger.

• Dokumentet skulle ikke gå langt i å detaljere politikken. Det skulle først og fremst argumenteres for de politiske hovedgrepene og innretningen av politikken.

1.2.4 Arbeidet

Arbeidet har vært delt i fire faser. Første fase gikk med til å planlegge og utforme en plattform for arbeidet. Andre fase var utadrettet, og ble brukt til å innhente kunnskap om utfordringer og muligheter. Tredje fase gikk med til interne drøftinger av politikkens innhold, og av de systemmessige rammene for utforming og styring av politikken. Konklusjoner og anbefalinger ble trukket i den fjerde og siste fasen.

Kommisjonen har hatt halvannet år til rådighet for sitt arbeid. I løpet av denne tiden er det avviklet i alt 17 møter, se tabell 1.1

1.2.5 Dokumentet

Dokumentet er tredelt. Første del består av kapitlene 1 og 2, og beskriver utgangspunktet for kommisjonens arbeid. Andre del består av kapitlene 3, 4 og 5. I disse kapitlene drøftes ulike problemstillinger som reiser seg på bakgrunn av det utgangspunktet som er beskrevet i kapittel 2. Del tre består av kapitlene 6 og 7, og i denne delen beskrives kommisjonens anbefalinger med hensyn til veivalg, innretning og valg av virkemidler. Kapitlene 6 og 7 bør leses i sammenheng, men kan leses uavhengig av rapporten for øvrig.

Som nevnt foran, skal Distriktskommisjonen i henhold til sitt mandat bygge på Effektutvalgets arbeid. Dermed vil det i foreliggende rapport være en rekke referanser til Effektutvalget og deres utredning. For enkelhets skyld gjør vi derfor innledningsvis oppmerksom på at referansene til Effektutvalgets innstilling gjelder NOU 2004:2 Effekter og effektivitet .

De samiske kjerneområdene i Norge er samtidig tradisjonelle distriktsområder. I tillegg har de samiske områdene også sine særegne forutsetninger og utfordringer basert på historiske, kulturelle og næringsstrukturelle forhold. Distriktskommisjonen anser det meget viktig å inkludere denne dimensjonen i distrikts- og regionalpolitikken. Problemstillinger knyttet til urfolksperspektivet er derfor delvis omtalt i tilknytning til enkelte tema der dette er særlig relevant.