5 Hvordan skape en helhetlig distrikts- og regionalpolitikk?

Som beskrevet i kapittel 2 synes det å være en utbredt oppfatning at distrikts- og regionalpolitikken i for stor grad preges av manglende helhetsperspektiv. På samme måte som nasjonens utvikling avhenger av hele spekteret av politikkområder, er utviklingen i det enkelte lokalsamfunn og den enkelte region avhengig av den politikken som føres på ulike områder. Distrikts- og regionalpolitikk er per definisjon sektorovergripende. Likevel er det slik at de områdene av politikken som har størst betydning for den geografiske utviklingen, bare i begrenset grad er utformet ut fra distrikts- og regionalpolitiske hensyn. Tvert om har det funnet sted viktige sektorpolitiske omlegginger som oppfattes som uheldige for utviklingen i distrikter og regioner. (Jf. punktene 3.4, 3.5 og 5.2.) Behovet for en mer ambisiøs og helhetlig distrikts- og regionalpolitikk synes derfor å være stort, noe også Effektutvalget har lagt stor vekt på. I dette kapitlet drøftes mulige strategier for å fremme en mer ambisiøs, helhetlig og konsistent distrikts- og regionalpolitikk, tilpasset de forutsetninger som finnes lokalt og regionalt.

5.1 Hvilke krav må stilles til en helhetlig distrikts- og regionalpolitikk?

I Distriktskommisjonens mandat står spørsmålet om valg og innretning av virkemidler i distrikts- og regionalpolitikken sentralt. I kapittel 4 har kommisjonen gjennomgått ulike politikkområder og kommet med en del generelle betraktninger om hvordan politikken innenfor disse områdene kan og bør innrettes fremover – ut fra distrikts- og regionalpolitiske hensyn. Vurderingene bygger blant annet på Effektutvalgets rapport, der det finnes en bred drøfting av det faglige grunnlaget for valg og innretning av virkemidler i distrikts- og regionalpolitikken.

Det er viktig å understreke at spørsmålet om valg og innretning av virkemidler ikke utelukkende kan besvares på generelt eller nasjonalt nivå. Utfordringene varierer ut over landet, og de endrer seg over tid. Sammensetningen og innretningen av virkemidlene må tilpasses den situasjonen man konkret står overfor på det enkelte sted og det aktuelle tidspunkt, samtidig som også forutsigbarhet og robusthet i virkemiddelbruken er viktig. Politikken må utformes slik at de ulike delene av landet sees i sammenheng.

En helhetlig distrikts- og regionalpolitikk må være:

• sektorovergripende

• tilpasset lokale og regionale forhold, samtidig som de ulike delene av landet sees i sammenheng

• fleksibel, samtidig som behovet for forutsigbarhet og robusthet ivaretas.

Mulighetene for til enhver tid å kunne utforme en slik politikk, som på den ene siden er tilpasset lokale og regionale forhold og på den andre siden ivaretar nasjonale hensyn og strategier, er avhengig av hvordan forvaltnings- og styringssystemet er bygd opp og fungerer. Distrikts- og regionalpolitikkens innhold og innretning kan derfor ikke drøftes uavhengig av styringssystemets utforming og virkemåte. De to temaene er uløselig knyttet sammen. I underkapittel 5.2 drøftes de krav som må stilles til det totale forvaltnings- og styringssystemet. Jf. de kravene som Oppgavefordelingsutvalget la til grunn for sine vurderinger (NOU 2000:22).

5.2 Krav til forvaltningssystemet

5.2.1 Territoriell samordning

Et sentralt krav til forvaltningssystemet er at det må være mulig å tilpasse politikken innenfor ulike sektorområder til de utfordringer og forutsetninger som finnes lokalt og regionalt. Det må være mulig å prioritere innen og mellom innsatsområder. Mens det i ett geografisk område kan være riktig å satse mer på personrettet tjenesteyting, kultur og utvikling av stedets attraktivitet, kan utbygging av vei og havnefasiliteter være viktigst i et annet. I tillegg må det være mulig å se ulike innsatsområder i sammenheng. Det kan være lite nytte i å bygge ut havna, hvis det ikke samtidig er mulig å utbedre veien frem til havna. I mange tilfeller vil det også være behov for å se bredere sektorer, som for eksempel infrastrukturutbygging, utdannings- og næringspolitikk, i sammenheng. Ved å se de ulike sektorpolitikkene i sammenheng på lokalt og regionalt nivå vil det være mulig å utforme helhetlige og tilpassede strategier, som er demokratisk forankret og som gir større samlet effekt av virkemidlene.

Forvaltningssystemet må muliggjøre territoriell samordning av ulike politikkområder både på lokalt og regionalt nivå. Politikken må ikke bare samordnes lokalt, men også mellom ulike geografiske områder innenfor en og samme region. Blant annet gjelder dette i forhold til sentrum og periferi. Mange mener at det er stort behov for en helhetlig politikk som i større grad bygger på den gjensidige avhengigheten som eksisterer mellom by og land, og som understøtter samspillet langs sentrum-periferi aksen.

5.2.2 Nærhetsprinsippet

Et annet sentralt krav bør være at offentlige beslutninger skjer så nær dem det angår som mulig. Det vil si at beslutninger som bare har konsekvenser for et avgrenset geografisk område, også bør kunne treffes på dette nivået. Det er flere grunner til at dette nærhetsprinsippet i dag er vidt akseptert. Prinsippet berører grunnleggende demokratiske verdier . Ikke minst i vår tid, hvor stadig flere beslutninger løftes opp på internasjonalt nivå for å finne sin løsning, er det viktig at lokalbefolkningen gis mulighet for innflytelse i saker som primært berører dem selv. Dette bidrar til maktspredning, og representerer som sådan en motvekt mot maktkonsentrasjonen på statlig og overnasjonalt nivå. Desentralisering av makt er en forutsetning for å mobilisere til engasjement og deltakelse i lokalpolitikken, og for at lokalsamfunnet skal kunne ta størst mulig ansvar for egen utvikling.

Nærhetsprinsippet er blant annet viktig for å fremme såkalt prioriteringseffektivitet , det vil si at de prioriteringer som gjøres, og den komposisjonen av virkemidler som benyttes, er best mulig tilpasset lokale og regionale behov. En slik tilpasning er som nevnt nødvendig for at politikken skal være målrettet og effektiv. På den annen side vil små enheter ikke uten videre være de mest kostnadseffektive i forhold til å løse konkrete oppgaver. Ut fra hensynet til kostnadseffektivitet kan en viss størrelse på enhetene være hensiktsmessig, både for å kunne bygge opp tilstrekkelig kompetanse og for å kunne høste eventuelle stordriftsfordeler. Ifølge undersøkelser er imidlertid heller ikke de største enhetene spesielt effektive.

5.2.3 Demokratisk forankring

Det representative demokratiet representerer grunnleggende verdier, som det i Norge er bred enighet om å verne om. Demokratisk valgte representanter utøver makt på vegne av, og har en ombudsfunksjon i forhold til, sine velgere. I spørsmål der det må utøves skjønn eller der det må prioriteres mellom ulike sektorer eller interesser er det derfor viktig at beslutningene fattes av folkevalgte organer. Kun et representativt politisk organ, med politikere valgt av dem som berøres, vil ha den nødvendige legitimitet til å treffe denne typen beslutninger. Nå kan man hevde at statens tjenestemenn også er demokratisk forankret, siden de arbeider på oppdrag av Storting og regjering. Imidlertid er avstanden fram til den enkelte statlige beslutningstaker ofte lang og beslutninger om prioriteringer er basert på skjønn. I tillegg mangler statlige aktører den nødvendige sektoroverskridende fleksibilitet, siden de er mer bundet opp av egen sektors føringer enn lokale og regionale politiske organer.

Ifølge Maktutredningen (NOU 2003:19) har det de senere år skjedd en forvitring av det norske folkestyret, ikke minst på lokalt og regionalt nivå. På denne bakgrunn har regjeringen nedsatt en lokaldemokratikommisjon, som skal vurdere lokaldemokratiets vilkår og foreslå tiltak. Denne kommisjonen leverer sin første delutredning våren 2005 og endelige utredning i 2006.

5.2.4 Brukermedvirkning og partnerskap

I tillegg til å styrke de ordinære folkevalgte organer, er mange offentlige instanser opptatt av å etablere flere kanaler for brukerinnflytelse. Dette kan anta ulike former, alt fra aktiv bruk av brukerundersøkelser til mer formelle og forpliktende partnerskap.

Ikke minst i et utviklingsperspektiv kan det være av stor betydning at de viktigste aktørene trekkes aktivt med i utformingen av politikken. Det offentlige legger avgjørende betingelser for næringsutviklingen, men kan ikke vedta en positiv utvikling. Drivkraften ligger i næringslivet selv. I tillegg utgjør banker, læresteder, forskningsinstitusjoner og en rekke andre aktører viktige premissleverandører og medspillere i utviklingen av nye og gamle virksomheter. For å sikre en helhetlig og målrettet utviklingspolitikk er det derfor nødvendig at det offentlige bidrar til å ansvarliggjøre aktørene, og drar i gang prosesser.

Samtidig er det viktig at slike partnerskap ikke utvikler seg til å bli beslutningsorganer på bekostning av de folkevalgte myndigheter. Aktørene vil ofte representere særinteresser. I tillegg vil for eksempel det ”ufødte næringslivet” normalt mangle talsmenn. Generelt er det derfor viktig å holde fast på at de representative folkevalgte organene vil være best egnet til å balansere ulike interesser og fatte beslutninger på vegne av fellesskapet.

5.2.5 Kvalitet og tilgjengelighet

Forvaltningssystemet bør være utformet slik at det bidrar til kvalitet og tilgjengelighet. De to begrepene kan være nært relaterte. Tilgjengelighet er viktig for at brukerne skal kunne dra nytte av offentlige tjenester, og for at de eventuelt skal kunne hevde sine rettigheter. Elektronisk kommunikasjon kan i denne sammenheng bidra til å redusere avstanden mellom brukere og forvaltning. Men også fysisk nærhet er av betydning, siden det øker tilgjengeligheten og dermed kvaliteten.

Det er her viktig å skille mellom tjenestens tilgjengelighet, avstanden til de ansvarlige politiske organer og avstanden til tjenesteprodusenten. I de senere år har det funnet sted utskilling, fristilling og konkurranseutsetting av offentlig tjenesteproduksjon, og i mange tilfeller har dette ført til geografiske endringer i produksjonsstrukturen. Det kommunale renovasjonsverket kan være avløst av et regionalt avfallsselskap, eller driften av sykehjemmet kan være satt ut til en ekstern aktør. Så lenge ansvaret for tjenesten ligger på et lokalt offentlig organ, kan det imidlertid bety lite for tilgjengeligheten om praktisk drift er ivaretatt av private eller offentlige aktører. Det vil da være opp til det lokale offentlige organet å sette vilkår for produksjonen, som sikrer tilgjengelighet og generelt tar utgangspunkt i brukernes behov.

5.2.6 Sektororganisering, fristilling og bestillerfunksjon

De senere år har vi vært vitne til dyptgripende reformer innenfor flere statlige sektorer. Mange av de store statsetatene er fristilt og omorganisert. (Jf. underkapittel 3.5.) Omstillingene har i stor grad vært motivert ut fra sektorpolitiske hensyn og hensynet til effektivitet. Både Effektutvalget og Maktutredningen har påpekt at denne utviklingen har bidratt til å svekke den folkevalgte styringen og mulighetene for å ivareta tverrgående mål som de distrikts- og regionalpolitiske. Ensektororganiseringen og fristillingen innenfor statlige sektorer har på mange måter vanskeliggjort den territorielle samordningen på lokalt og regionalt nivå.

Fristillingen av statlig virksomhet er et resultat av omfattende reformer i statsforvaltningen. Hvorvidt reformene har vært vellykket i forhold til måloppnåelse og effektivitet er for tidlig å fastslå. Uansett vil en eventuell reversering av reformene neppe komme før etter grundige evalueringer. Skal de distrikts- og regionalpolitiske hensynene igjen tillegges større vekt, bør det derfor kunne skje også innenfor dagens sektoriserte og fristilte organisasjonsstruktur. En utvikling av bestillerrollen fremstår i denne sammenheng som svært interessant. Ved å kanalisere mer statlige midler gjennom de politiske forvaltningsorganene på lokalt og regionalt nivå, kan det utformes en helhetlig og geografisk tilpasset politikk, uten at de organisasjonsmessige reformene i staten av den grunn må reverseres. Fylkeskommunen har allerede i dag en bestillerrolle overfor flere offentlige og private organisasjoner, og ved en eventuell overføring av makt og ressurser til det regionale nivå kan det være naturlig å videreutvikle denne rollen.

5.2.7 Rettssikkerhet og likebehandling

Behovet for en regionalt tilpasset politikk tilsier at det må være rom for ulike prioriteringer regionene imellom. Samtidig må det sikres rammebetingelser og offentlige tjenestetilbud som oppfattes som likeverdige i hele landet. Mellom disse to kravene ligger det et spenningsfelt, hvor utviklingen gjennom mange år har gått i retning av likebehandling. Oppbyggingen av velferdsstaten bygger på prinsippet om at alle landets innbyggere skal ha like rettigheter, og krav på et likeverdig offentlig tilbud, uansett hvilken sosial gruppe de tilhører eller hvor i landet de bor. Selv om kommunene har ansvaret for det meste av velferdsproduksjonen, har staten stått som garantist for at dette prinsippet gjelder. Gjennom lovgivning, detaljerte retningslinjer og øremerkede tilskudd har staten sørget for at underliggende forvaltningsnivåer yter tilnærmet samme service overfor innbyggerne. Samtidig er det økonomiske handlingsrommet til kommunene redusert. En direkte konsekvens av dette er at det lokale og regionale selvstyret gradvis har fått trangere kår. Rommet for lokale og regionale prioriteringer har skrumpet inn etter hvert som velferdsstaten og det nasjonale rettighetsregimet er bygget ut.

Ingen bestrider at hensynet til likeverdige tjenester er et viktig prinsipp. I denne sammenheng er det imidlertid viktig å utvikle ryddige retningslinjer for når lokal- og regionalforvaltningen gjennomfører nasjonal politikk som i utgangspunktet ikke skal tilpasses, og når lokal- og regionalforvaltningen har friere rammer for å gjøre egne politiske tilpasninger og prioriteringer. Lovmessige og økonomiske styringsvirkemidler bør ta høyde for disse forskjellene.

5.2.8 Samspill mellom nivåene

Uansett om det finnes to eller tre forvaltningsnivåer i Norge, og uansett hvordan makt og oppgaver er fordelt, vil det stilles betydelige krav til kommunikasjon og samspill mellom nivåene. I Norge har dette samspillet tradisjonelt vært preget av behovmeddelelser oppover i systemet og rammer og direktiver nedover. I forhold til de fleste europeiske landene vi gjerne sammenlikner oss med, er Norge spesielt ved at rollen til underliggende forvaltningsnivåer ikke er grunnlovsfestet. Mens samspillet mellom statlig og regionalt nivå i en del andre europeiske land er basert på forhandlinger og avtaler, er vårt system mer sentralstyrt. Det finnes ingen føderal tradisjon. Underliggende forvaltningsnivåer utøver sin makt på vegne av staten, og det innebærer at staten til syvende og sist sitter med det politiske ansvaret. Dessuten vil det alltid være behov for å ivareta viktige nasjonale hensyn i tillegg til de lokale og regionale. De senere år er det eksperimentert med ulike former for konsultasjonsmøter mellom staten og kommunesektoren.

Med en desentralisering av makt innenfor rammene av enhetsstaten vil dagens system endres. Spesielt gjelder dette dersom vesentlige deler av bevilgningene og bestillerfunksjonen flyttes nedover i systemet. Skal det regionale nivået gis et betydelig større ansvar for den territorielle samordningen på tvers av sektorene enn i dag, er det vanskelig å se for seg at dette kan skje uten at det samtidig får konsekvenser for organiseringen på statlig nivå og for statens styring. En slik utvikling vil kunne tvinge frem en mer omfattende styringsreform, der staten – på tvers av sektordepartementene – blant annet må kunne delta i en forpliktende styringsdialog med regionene, samt at staten konsentrerer seg om å koordinere og legge de overordnete rammebetingelser for lokal og regional utvikling tilpasset de ulike lokalsamfunns behov.

En påstand som ofte fremsettes, er at staten ikke kan inngå langsiktige og forpliktende avtaler. Dette av hensyn til den makroøkonomiske styringen, og fordi dagens politikere ikke kan binde Stortingets fremtidige disposisjoner. Påstanden medfører i en viss forstand riktighet. Samtidig er det viktig å påse at dette argumentet ikke brukes til å unnskylde statlig uvilje i forhold til spredning av makt, og det å gå i forpliktende dialog og avtaleinngåelse med underliggende forvaltningsnivåer. Behovet for handlingsrom ligger ikke bare på statlig nivå, men også lokalt og regionalt. Det finnes betydelig rom for å forplikte staten uten at dette kommer i konflikt med Stortingets frihet eller finanspolitiske styringsbehov. Også dagens system er basert på stor grad av forutsigbarhet.

5.3 Begrensninger i dagens forvaltningsstruktur

En hovedkonklusjon i Effektutvalgets rapport er at vilkårene for å føre en helhetlig og regionalt tilpasset distrikts- og regionalpolitikk er svekket:

For praktisk talt alle de sektorpolitikker som er gjennomgått, er det blitt mindre regional- og distriktspolitikk over tid. Den politiske handlefriheten begrenses av internasjonale avtaler og av de omorganiseringer som har skjedd i så godt som alle tjenesteytende sektorer. De siste årenes delegering av detaljstyringen går til en viss grad på bekostning av ønsket om å benytte sektorpolitikken til å oppnå tverrgående mål. Dermed er det blitt vanskeligere å føre en bred regionalpolitikk. Utvalget vil likevel understreke at det fortsatt finnes styringsinstrumenter, dersom det er politisk vilje til å bruke dem. (NOU 2004:2, s.17)

I dette underkapitlet beskrives noen av de utviklingstrekkene som har bidratt til å svekke mulighetene for å føre en helhetlig og regionalt tilpasset distrikts- og regionalpolitikk.

5.3.1 Redusert nasjonalt handlingsrom

Som beskrevet i underkapittel 3.5 har Norge gjennom de siste tiår inngått flere internasjonale avtaler, blant annet gjennom EØS- og WTO-samarbeidet, som begrenser våre muligheter til å nytte virkemidler som kan bidra til internasjonal konkurransevridning. Dette har blant annet ført til at Norge har måttet oppgi viktige distriktspolitiske virkemidler som den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften.

Det er imidlertid viktig å understreke at Norge på fritt grunnlag har inngått disse avtalene, som blant annet har gitt oss friere tilgang til store internasjonale markeder. Generelt er små land sårbare for negative handelspolitiske tiltak fra større handelspartnere. Det politiske flertallet her i landet har ment at fordelene av å tiltre avtalene er større enn ulempene. Som påpekt i underkapittel 3.5 har Norge dessuten, innenfor gjeldende avtaler, fortsatt et større nasjonalt handlingsrom enn det som benyttes – blant annet i den næringsrettede distrikts- og regionalpolitikken.

Selv om disse avtalene er inngått på fritt grunnlag, stiller noen spørsmål ved hvem som skal bære belastningene ved et innskrenket handlingsrom: Skal de utelukkende bæres av de grupper eller enkeltmennesker som rammes, eller vil det være rimelig at fellesskapet – som nyter godt av avtalene – tilstår dem som rammes en viss kompensasjon. Noen fremholder dette som et viktig prinsipielt spørsmål, som til nå ikke er avklart.

5.3.2 Mer makt til staten

Gjennom den senere tid er det gjennomført flere offentlige utredninger av den norske forvaltningsstrukturen. 1 Stort sett har konklusjonene fra disse utredningene pekt i samme retning, mot desentralisering av statlig makt til fylker og kommuner. I praksis synes imidlertid utviklingen å ha gått i motsatt retning. Fylkesmannen har styrket sin stilling, og staten har overtatt det fylkeskommunale ansvaret for tunge sektorer som sykehussektoren. Resultatet er at fylkeskommunenes ansvarsområde er redusert, og at primærkommunene i stadig sterkere grad er styrt av lover, reguleringer, statlige satsinger og individuelle og prosessuelle rettigheter og krav.

Den overføring av oppgaver fra fylkesmannen til fylkeskommunen som blant annet Oppgavefordelingsutvalget anbefalte, er ikke fulgt opp. Med et utvidet rettighetsregime har fylkesmannens kontrolloppgaver økt. Den parallelle oppbyggingen av fagmiljøer hos fylkesmannen og fylkeskommunen, innenfor samme geografiske område, har vært gjenstand for kritikk. Denne organisatoriske oppsplittingen vanskeliggjør samordning og effektiv ressursbruk for eksempel innenfor oppvekst og utdanning, og mellom næringsutvikling, landbruk og miljø. Regionalnivået blir ”flerhodet” og utydelig for kommuner og innbyggere. Flere har også pekt på at de ressurser som bindes opp i å utføre kontrollrelaterte oppgaver i større grad burde vært benyttet i utviklingsarbeid og aktiv tjenesteproduksjon. Det er nå er igangsatt to ulikt organiserte forsøk med såkalt Enhetsfylke (Møre og Romsdal og Hedmark). I Møre og Romsdal, som går lengst, innebærer dette at fylkeskommunen og fylkesmannen fusjonerer sine administrasjoner. Hensikten med dette er én dør for kommuner og innbyggere, samt en mer effektiv, brukerorientert og utviklingsorientert organisasjon.

Det er flere grunner til at stortingsflertallet har ønsket å sentralisere flere oppgaver. Et vesentlig argument fra statens side har vært å få kontroll med kostnadsveksten innenfor viktige sektorer, og blant annet unngå suboptimalisering som følge av et oppsplittet ansvar. For enkelte har det også vært et mål i seg selv å begrense veksten i offentlig sektor.

Den sentraliseringen av makt som har funnet sted har i prinsippet muliggjort en sterkere samordning av den statlige innsatsen innenfor enkeltsektorer. Dette gjelder blant annet sykehussektoren. Samordningen på tvers av sektorer har imidlertid ikke blitt lettere.

På sentralt nivå har det alltid vist seg vanskelig å få gjennomslag for tverrgående målsettinger. Blant annet har man for planpolitikken nasjonalt, regionalt og lokalt, miljøpolitikken og distrikts- og regionalpolitikken i perioder hatt store ambisjoner om å få til en mer helhetlig politikk, på tvers av departementsstrukturen. Resultatene har imidlertid aldri stått i forhold til initiativtakernes ambisjoner. Det er ingen sterk tradisjon her i landet for samordning av sektordepartementene.

5.3.3 Sektorisering av politikken

Samtidig med at staten har styrket sin makt på bekostning av underliggende forvaltningsnivåer, har staten også gitt fra seg makt gjennom konkurranseutsetting, privatisering og fristillingen av statlige etater og virksomheter. Jf. underkapittel 3.5. Hensikten med denne omorganiseringen har vært å skille politikk og drift, og på den måten legge til rette for effektivisering, kvalitetsheving og kostnadsbesparelser i produksjonsleddet. Hvorvidt reformene totalt sett har gitt denne typen gevinster er for tidlig å fastslå. Imidlertid synes det klart at sektorspesifikke målsettinger og hensynet til virksomhetenes egen økonomi har fått økt betydning for de prioriteringer som gjøres innenfor sektorene.

Fristillingen og omformingen av statlige etater og virksomheter har også ført til endringer i statens regionale organisering. Innenfor flere statlige sektorer er virksomheten omorganisert, og det er etablert nye regioninndelinger på tvers av dagens fylkesgrenser. Spesialisthelsetjenesten og Statens vegvesen er i dag organisert innenfor fem landsdelsregioner. Utlendingsdirektoratet, Statens barnevern, Husbanken, Mattilsynet og Fiskeridirektoratets ytre etater er andre eksempler på statlige sektorer som har organisert sin virksomhet innenfor egne regioner, som heller ikke følger fylkesgrensene. Disse geografiske inndelingene må antas å være funksjonelle ut fra den enkelte sektors eget behov. Men samtidig har de statlige sektorenes nye regionale organisering vanskeliggjort den regionale samordningen, og svekket fylkeskommunenes mulighet til å utøve sin territorielle utviklingsrolle.

5.3.4 Utvidet rettighetsregime

Sektorpolitikken er blitt mer rettighetsbasert de senere år. Dette gjelder blant annet innenfor sektorer som helse, sosial og utdanning. Økte individuelle rettigheter gir befolkningen trygghet og sikrer likebehandling over hele landet. Men samtidig begrenser det rommet for lokale og regionale prioriteringer. Med rettighetsbasert lovgivning, statlige direktiver og satsninger står kommuner og fylkeskommuner i fare for å bli redusert til rene tjenesteprodusenter (jf. NOU 2004:2). I tillegg har kommunene fått trangere økonomi. Netto driftsresultat har de siste årene ligget lavere enn hva en sunn økonomi skulle tilsi. Underskuddene er økt og nådde i 2003 opp i totalt 15 milliarder kroner. Ubalansene som er oppstått, skyldes at inntektsveksten i denne perioden har vært klart lavere enn det som har vært normalt tidligere, og klart lavere enn veksten i utgiftene. Dette må sees i sammenheng med gjennomføring av kostnadskrevende reformer, lønnsoppgjør med høye tillegg for grupper av kommunalt ansatte og økte pensjonskostnader. En svekket kommuneøkonomi har redusert mulighetene for sektorsamordning, og vanskeliggjort utformingen av en helhetlig og regionalt tilpasset politikk. Som påpekt i Maktutredningen (NOU 2003:19) bidrar det i tillegg til et demokratisk underskudd.

Selv om Stortinget også ser fordeler med en delegering av myndighet til lokalt og regionalt nivå, har det vist seg vanskelig for sentrale politikere å holde fast ved at det regionale nivået selv skal få bestemme i kontroversielle saker. Blant annet bidrar individfokuseringen i mediene til at partiene på Stortinget i mange tilfeller velger å detaljstyre for å vise ansvar og handlekraft.

5.3.5 Fylkeskommunen som regional utviklingsaktør

I 2003 ble en stor del av de distriktspolitiske virkemidlene desentralisert til fylkeskommunene. Begrunnelsen var å bidra til at virkemiddelbruken blir mer tilpasset de regionale forholdene, og dermed mer effektiv. Den såkalte ansvarsreformen gir fylkene myndighet til å prioritere innenfor den smale distriktspolitikken. Beslutningsmyndigheten for ca 800 millioner kroner er desentralisert. Reformen innebærer at fylkene har stor frihet til å prioritere hva midlene skal brukes til og hvem som skal være operatører for virkemidlene – dvs en regional prioriterings- og bestillerfunksjon. Ved å tilføre fylkene utviklingsmidler har reformen også gjort de regionale partnerskapene mer interessante og handlingskraftige. Dette til tross for at midlene ble redusert samtidig med at reformen ble innført.

Siden ansvarsreformen kun dreier seg om de distriktspolitiske virkemidlene får de mest urbane fylkene lite ut av denne reformen. Det pågår et omfattende forsøk med å teste ut et større fylkeskommunalt ansvar på flere sektorer som antas å ha stor betydning for regional utvikling (”Fritt Fram”-forsøket i Oppland). Forsøket omfatter oppgaver innenfor den brede regionalpolitikken, idet deler av det statlige bestilleransvaret er overført til fylkeskommunen. Selv om det enda vil gå noe tid før de første evalueringene foreligger, både av ansvarsreformen og de ulike forsøkene med utvidet regionalt ansvar, er det mange som mener at reformene er et skritt i riktig retning.

Innenfor landbrukssektoren gjennomføres en tilsvarende reform, med regionalisering og kommunalisering av virkemidler. Mange av forkjemperne for en desentralisert distrikts- og regionalpolitikk ser imidlertid for seg en langt større reform, som omfatter flere sektorer og et betydelig større ansvar for den brede politikken.

5.3.6 Partnerskapenes muligheter og begrensninger

Som regional utviklingsaktør er fylkeskommunene tillagt en samordningsrolle langt ut over de sektorer og budsjettposter de selv har kontroll over. Gjennom de regionale partnerskapene med næringsliv, kommuner, interesseorganisasjoner og regional stat er tanken at fylkeskommunene skal kunne bidra til en territoriell samordning, der politikkutformingen innenfor ulike sektorer sees i sammenheng. Erfaringene med de regionale partnerskapene er at de representerer en positiv samarbeidsform, som åpner nye muligheter for å utforme en helhetlig og strategisk forankret utviklingspolitikk på regionalt nivå. Disse erfaringene er også gjort gjennom flere frifylkeforsøk (blant annet Nordland og Aust-Agder), som fikk meget gode evalueringer.

Likevel ligger det klare begrensninger i det å jobbe gjennom partnerskap. Samordningen er basert på frivillighet, og de ulike partnernes mulighet for å tilpasse seg felles strategier varierer. Ikke minst når det gjelder omprioriteringer mellom sektorer og prioriteringer mellom geografiske områder innenfor det enkelte fylke, vil fylkeskommunens muligheter til å samordne være begrenset. I tillegg bidrar trange offentlige budsjetter og vertikal styring av de statlige sektorene til at deltakerne i partnerskapet i mange tilfeller har lite å legge i potten når helhetshensyn skal ivaretas.

5.4 Økt oppmerksomhet om regionenes betydning

Parallelt med at det regionale folkevalgte nivået i Norge gradvis er blitt svekket, har det vært en økende oppmerksomheten om regionenes betydning for konkurransekraft og verdiskaping. Det er utviklet en erkjennelse av at landet er heterogent, med ulike behov som vanskelig kan tilfredstilles uten å kjenne de lokale og regionale forutsetninger, og uten å ha et sett virkemidler for å møte behovene. Dette er det viktig å ha med seg når den norske forvaltningsstrukturen skal vurderes.

Som beskrevet i underkapittel 4.1 brukes begrepet region på svært ulike nivåer. I dette kapitlet brukes det i betydningen større sammenhengende områder, som gjerne omfatter både byer, deres omland og mer typiske distrikter. Det vil si regioner som er større enn en enkelt ABS-region, og som minst er på størrelse med dagens fylker.

5.4.1 Regionnivået i fokus

Kravet om en mer helhetlig og regionalt tilpasset politikk må forstås i lys av en økende regional bevissthet om de utfordringer som følger i kjølvannet av globaliseringen, herunder regionenes plass i den internasjonale konkurransen. Som beskrevet i underkapittel 3.6 er det mange som hevder at kampen om å tiltrekke seg og holde på en stadig mer mobil kapital og arbeidskraft ikke primært vil stå mellom nasjoner, men mellom regioner. Det fremholdes at de lokaliseringsbetingelser som morgendagens mennesker og næringsliv vil søke ikke først og fremst er nasjonsspesifikke, men regionspesifikke. Ifølge denne tenkningen er det bare på det regionale nivået at det kan skapes innovative nærings- og kunnskapsmiljøer som er så tette og dynamiske at selv de internasjonale selskapene vil se seg tjent med å være lokalisert der. De regioner som vil overleve på lang sikt er de som klarer å fremstå som ledende innenfor ett eller flere områder. Lykkes man med dette vil man kunne oppleve en selvforsterkende utvikling, der lokaliseringsfortrinnene forsterkes etter hvert som miljøene videreutvikles og kompetanse og kapital strømmer til regionen.

Regioner som ikke lykkes med å etablere en slik posisjon vil derimot, ifølge den samme tenkningen, kunne oppleve den motsatte utviklingen. Det vil si at mennesker og kapital gradvis forlater området som følge av at nærings- og kompetansemiljøene forvitrer, og at lokaliseringsbetingelser og attraktivitet svekkes. For en region som har kommet inn i en slik negativ utvikling hjelper det lite at næringslivet i regionen kan spille på sterke kompetansemiljøer i hovedstadsområdet eller i andre deler av landet. Regionen blir ikke mer attraktiv av det. For å hevde seg i konkurransen om de beste folkene og den mest ambisiøse kapitalen må den enkelte region satse på egne krefter. Det er nødvendig å utvikle regionale miljøer som er brede nok og tunge nok til å kunne fremstå som attraktive. De fleste regioner er opptatt av dette trusselbildet. Derfor opplever mange det som utilfredsstillende at man regionalt bare har begrenset innflytelse over de politikkområdene som er viktigst for den regionale utviklingen, som for eksempel høyere utdanning og forskning, infrastruktur og samferdsel. Skal regionene ta ansvar for egen utvikling hevdes det at de også må gis frihet til å ta de grep som anses nødvendig. I tillegg må staten støtte opp under regionale strategier.

5.4.2 Behov for en helhetlig og regionalt tilpasset politikk

Forutsetningene for å utvikle sterke og attraktive regioner varierer rundt om i Norge. Dette har med flere forhold å gjøre, knyttet til blant annet kultur, historie, befolkning, etablerte strukturer, avstander, topografi og klima. Ifølge dem som fremhever verdien av å utvikle sterke regioner, er ikke utfordringen å skape like regioner. Tvert om. Det understrekes at det nettopp er ved å dyrke egne særtrekk at den enkelte region har mulighet til å bli ledende på utvalgte områder. Målt i verdiskaping og antall mennesker er alle norske regioner små, og derfor er det viktig å videreutvikle seg på de områder der regionen allerede har fortrinn. Utfordringen er å utnytte disse fortrinnene på en slik måte at det utvikles regionale nærings- og kunnskapsmiljøer, som er så sterke at de videreutvikles av egen kraft. Regionene må lykkes i å legge grunnlaget for egenbasert vekst.

For å lykkes med dette er det behov for en helhetlig politikk tilpasset regionens spesielle forutsetninger. Mens det i én region på et gitt tidspunkt kan være riktig å prioritere utbygging av høyere utdanning, kan det viktigste i en annen region være å bygge ut ferdselsårene. For å kunne foreta denne typen prioriteringer er det nødvendig å ha kunnskap om den aktuelle situasjonen i regionen, og samtidig ha mulighet til å prioritere på tvers. I tillegg må det tas hensyn til ulike sammenhenger i økonomi og samfunn. For eksempel kan utvikling av nye tilbud innenfor reiselivet gi lite igjen hvis det finnes flaskehalser i transportsystemet som hindrer kundene i å utnytte tilbudet. For å finne frem til en optimal komposisjon av virkemidler er det nødvendig å kjenne til slike sammenhenger, og se de ulike politikkområdene i sammenheng.

5.4.3 Behov for å se by og land i sammenheng

Innenfor den enkelte region vil det også være en rekke relasjoner på tvers av geografien. De regionale nærings- og kunnskapsmiljøene har normalt en geografisk utbredelse, der de enkelte delene av verdiskapingssystemet er lokalisert på ulike steder. En politikk som skal fremme samspill og synergi mellom de involverte aktører, kunnskapsmiljøer og myndigheter må ta utgangspunkt i slike sammenhenger. Det er behov for en helhetlig regionalpolitikk som omfatter både befolkningstette områder og distrikter, og som bygger på samspillet og avhengigheten mellom by og land. Den distriktspolitiske innsatsen og regionalpolitikken må derfor sees i sammenheng.

Store deler av landet vil ha en konkurranseulempe knyttet til avstanden til det nasjonale og tildels til det nærmeste regionale sentrum. Samtidig vil de tynnest befolkede områdene ha en ulempe knyttet til at det lokale markedet er svakere enn i de mer sentrale og tett befolkede delene av landet. Det er dette som er bakgrunnen for at en i alle de nordiske landene, unntatt Danmark, har hatt en egen nasjonal innsats rettet mot de ikke-sentrale deler av landet. Denne innsatsen har vært begrunnet i de permanente konkurranseulemper en ikke-sentral lokalisering gir for modernisering av næringslivet, og som gjør det vanskelig å begrense flyttestrømmen fra periferi mot sentrum. I en bredere regionalpolitikk er dette fremdeles et nødvendig statlig ansvar.

Troen på at regionene representerer et viktig geografisk nivå for økonomisk utvikling står sterkt også i EU. Når EUs politikk for vekst og utvikling i stor grad retter seg mot det regionale nivået, er dette blant annet begrunnet i at funksjonelle regioner utgjør naturlige interessefellesskap og sammenhengende bolig-, transport og arbeidsmarkeder. Innenfor EU forutsettes det derfor at medlemslandene har en form for politisk styring av den regionale politikken. I de tilfellene der nasjonale grenser bidrar til å splitte funksjonelle regioner, ser EU det som sin oppgave å styrke det regionale samspillet på tvers av grensene. Blant dem som ønsker å styrke det norske mellomnivået er det mange som viser til EU og utviklingen av ”regionenes Europa”. Det understrekes at Norge må ha et regionalt nivå som kan matche EUs regionalpolitikk, med romslige strukturfond som gjør det mulig for regionene å engasjere seg i ulike sektorer. De regionalpolitiske strukturfondene utgjør i dag ca. en tredel av EUs budsjett.

Som beskrevet i underkapittel 3.6 er det ikke alle som har like stor tro på det regionale nivåets grunnleggende rolle i den økonomiske utviklingen. Flere stiller seg tvilende til påståtte klyngeeffekter og regionale samspilleffekter. Henvisninger til EU avvises med at forholdene i Norge ikke er sammenliknbare. Andre europeiske land er ofte større og har en annen historie enn Norge. Dessuten har EU flere interesser av å styrke sine direkte relasjoner til de europeiske regionene. Utviklingen av det indre markedet krever nedbygging av nasjonale grenser, og skal unionen videreutvikles må dette skje på bekostning av nasjonalstatenes makt. Ved å etterleve nærhetsprinsippet og etablere direkte kommunikasjon med det regionale nivået vil EU også redusere avstanden til befolkningen, noe som er viktig for EUs legitimitet.

5.5 Primærkommunens rolle

5.5.1 Primærkommunen som velferdsprodusent og utviklingsaktør

Distriktskommisjonen har som utgangspunkt at innbyggerne må settes i sentrum. For å nå dette målet må mest mulig myndighet og oppgaver desentraliseres til kommunene, som er det viktigste ledd i tjenesteproduksjonen i forhold til den enkelte innbygger. Ansvar for beslutninger og oppgaveløsning må flyttes nærmest mulig dem det gjelder. Kommunene er slik grunnstenen i samfunnsbyggingen. Innbyggerne har sterkest identitet til kommunen, og det er i kommunen den enkelte har størst mulighet til å påvirke avgjørelser om hvordan lokalsamfunnet skal utvikles. Også målt etter oppgaver og aktivitetsnivå utgjør primærkommunene det viktigste forvaltningsnivået i Norge. Primærkommunene har sentrale oppgaver innenfor blant annet arealplanlegging, samferdsel og infrastrukturutbygging, skole, primærhelsetjeneste, eldreomsorg og sosialtjeneste. Dette er oppgaver som er fundamentale for kommunens innbyggere, og dermed for kommunens attraktivitet som bosted.

I følge undersøkelser legger også bedriftene stor vekt på at kommunene ivaretar sine primæroppgaver raskt og effektivt, og på en måte som ivaretar næringslivets behov. I tillegg har de fleste kommuner et mer direkte engasjement i forhold til næringsutvikling. Trang økonomi og stort press på primæroppgavene, blant annet som følge av mange lovpålagte oppgaver, bidrar imidlertid til at det utadrettede næringsarbeidet i mange kommuner har relativt lav prioritet.

Som beskrevet i underkapittel 5.2 har utviklingen i retning av flere individuelle rettigheter, et mer detaljert statlig regelverk, flere øremerkede bevilgninger og trangere kommuneøkonomi redusert kommunens handlefrihet. De fleste oppgavene kommunene har ansvaret for, løser de på vegne av staten. Av den grunn legger staten stadig mer av premissene for kommunens virksomhet. Enkelte forskere mener denne utviklingen har gått så langt at de betegner dagens primærkommuner som ”effektueringskommuner” for staten (Flo 2003).

I et utviklingsperspektiv er det uheldig at kommunene på grunn av begrenset handlefrihet ikke er i stand til å legge mer kraft i rollen som utviklingsaktør. Som beskrevet i underkapittel 4.6 legger kommunene uansett viktige rammer for lokal næringsutvikling. Det er derfor påkrevet at kommunene ikke bare er bevisst hvordan denne rollen skal utøves, men at de også har tilstrekkelig frihet og nødvendige virkemidler til å iverksette sine strategier.

5.5.2 Kommunestruktur

Det er for tiden et betydelig press for at kommuner skal slutte seg sammen i større enheter. Det er flere grunner til dette. En hovedbegrunnelse er at mange av dagens kommuner hevdes å være for små til å ivareta sine oppgaver på en kostnadseffektiv og faglig tilfredstillende måte. Det stilles stadig større krav til kompetanse, og en del småkommuner sliter med å bygge opp sterke og stabile fagmiljøer på alle relevante områder. Noen mener at det finnes stordriftsfordeler spesielt innenfor en del spesialisttjenester, administrasjon og utviklingsoppgaver. Når det gjelder basisproduksjon innenfor omsorg og utdanning er stordriftsfordelene normalt mindre fordi tjenstene skal ytes der folk bor. Undersøkelser gjort av SSB antyder at mellomstore kommuner (10.000 – 40.000 innbyggere) i mange tilfeller er de mest effektive når det gjelder administrasjonsutgifter.

Et annet hovedargument for større kommuner er at det særlig rundt en del byer og tettsteder har utviklet seg større sammenhengende regioner, såkalte ABS-regioner, med felles arbeids-, bolig- og servicemarked. I mange tilfeller strekker disse ABS-regionene seg over flere kommuner. Noen mener at dette reiser spørsmål om fordeling av skatt og utgifter for kommunene, og stiller økende krav til samarbeid for å løse felles utfordringer på plansiden. I et regionalpolitisk utviklingsperspektiv er det svært viktig at disse koordineringsutfordringene kan løses på en fremtidsrettet og god måte.

Det finnes også de som avviser argumentene for større kommuner. Disse viser blant annet til undersøkelser som viser at innbyggene gjennomgående er mest fornøyd med tjenestene i mindre kommuner. Små kommuner er oversiktlige å orientere seg i, og veien fra innbygger til beslutningstaker er kort. I tillegg har noen små kraftkommuner relativt høye inntekter. Man stiller seg tvilende til påståtte gevinster ved kommunesammenslutninger, og viser til at de kostnadene som spares på offentlige budsjetter i mange tilfeller veltes over på innbyggerne. Enkelte peker også på at kommunesammenslutninger kan føre til økte transportkostnader, og at dette blant annet kan redusere offentlig sektors økonomiske gevinst. Når det gjelder midre kommuners mulighet til å etablere gode og stabile fagmiljøer, hevdes dette å være uproblematisk for de tunge sektorene, som barnehage, skole og omsorg. Innenfor andre sektorer fremheves interkommunalt samarbeid som løsningen for å skape tunge nok faglige miljø.

5.5.3 Kommunesammenslutning eller samarbeid

Det er i dag opp til kommunene selv å bedømme hvorvidt de skal slå seg sammen til større enheter, eller om de skal finne tjenlige løsninger gjennom interkommunalt samarbeid. Resultatet så langt er at det er gjennomført svært få kommunesammenslutninger, mens det er etablert et stort antall interkommunale samarbeidsordninger. Enkelte kommuner har inngått mer enn et hundretalls samarbeidsavtaler. Hvorvidt slike løsninger er mer effektive enn sammenslutninger finnes det lite dokumentasjon på.

Noen mener at sammenslutning av kommuner innenfor felles arbeids-, bolig- og servicemarkeder kan gi store gevinster i form av økt effektivitet, bedre samsvar mellom skattegrunnlag og påførte utgifter og bedrede muligheter for å tilrettelegge for videre vekst. Dette er mest tydelig i sentrale områder der kommunegrensene deler opp funksjonelle ABS-regioner. I en kommunesammenslutning vil det imidlertid sjelden være slik at alle kommunene kommer like godt ut. Dette representerer vesentlige barrierer med tanke på frivillige kommunesammenslutninger.

Andre viser til undersøkelser (KS2003) som peker på at dersom en virkelig skal spare penger på kommunesammenslutninger, må dette følges opp med strukturelle endringer i tjenestetilbudet. Da er det ikke lenger et spørsmål om kommunestørrelse, men om hvor langt innbyggerne skal måtte reise for å få tilgang til grunnleggende velferdstilbud. Noen mener at kommunesammenslutninger også svekker demokratiet. Kort avstand mellom innbygger og beslutningstaker vil fremme demokratisk medvirkning og gi bedre mulighet for å få til innbyggertilpassede løsninger. På den annen side kan større og mer kraftfulle kommuner også sies å bidra til å utvikle lokaldemokratiet.

En rekke distriktskommuner ligger utenfor pendlingsomlandet til byer og tettsteder. Mange av disse kommunene har et relativt lavt innbyggertall, men er samtidig store i utstrekning. I slike kommuner har det tidligere vist seg at det ofte er stor folkelig motstand mot sammenslåing med nabokommuner. Ut fra hensynet til geografi er det heller ikke åpenbart at en sammenslåing i slike tilfeller vil gi store effektiviseringsgevinster. Det at det koster mer å yte tjenester i distriktskommuner henger blant annet sammen med spredt bosetting og store avstander. Derfor vil det ikke nødvendigvis være lønnsomt å slå dem sammen til større kommuner. For distriktskommuner kan det kanskje være like stor effektiviseringsgevinst å hente ved å samarbeide med nabokommuner om forvaltning og tjenesteproduksjon.

Spørsmålet om kommunesammenslutning berører også demokratiaspektet. Her det imidlertid ulike syn på hva som normalt vil være optimal kommunestørrelse. Noen vektlegger nærheten og oversiktligheten i små enheter. Andre vektlegger at større enheter generelt åpner for desentralisering av statlige oppgaver, mer profesjonell og nøytral saksbehandling, mer helhetlige løsninger og mer mulighet for lokalpolitisk påvirkningskraft overfor omgivelsene.

5.5.4 Spesialist- eller generalistkommuner?

I dag er alle norske kommuner såkalte generalistkommuner. Det vil si at både små og store kommuner har det samme brede ansvarsområdet. I diskusjonen om kommunestruktur og fremtiden for de minste kommunene er det reist spørsmål ved om generalistprinsippet bør forlates, slik at mindre kommuner kan ivareta et smalere ansvarsområde enn større kommuner. Det er i dag betydelige forskjeller på kommunenes størrelse, og det kan derfor synes naturlig at de større kommunene ivaretar flere oppgaver enn de mindre. Ved å overlate en del oppgaver til overliggende organer argumenteres det for at små kommuner kan forsette å være små, og heller utvikle seg til å bli spesialistkommuner.

I en viss forstand er dette prinsippet allerede i ferd med å slå rot. En del små kommuner samarbeider om viktige forvaltnings- og serviceoppgaver for å være i stand til å bygge opp tunge nok fagmiljøer. Erfaringene så langt synes positive. I dette spørsmålet er det imidlertid viktig å skille mellom administrativ organisering og politisk ansvarsområde. Selv om en kommune i tjenesteproduksjonen utvikler seg til å bli en spesialistkommune, behøver den ikke bli det i politisk forstand. Også små kommuner kan ivareta et bredt politisk ansvarsområde hvis samarbeidsmulighetene på den administrative siden utnyttes.

Som beskrevet i punkt 5.2.4 har kommunene allerede i dag begrenset handlingsrom, på grunn av trang økonomi, øremerkede bevilgninger, statlige reguleringer og individbaserte rettigheter. Mister mindre kommuner i tillegg deler av sitt politiske ansvarsområde, er det grunn til å stille spørsmål ved behovet for en politisk styringsstruktur på lokalnivå. Med sterkt begrensede muligheter for skjønnsutøvelse og prioritering mellom sektorer blir det lite rom igjen til å drive politikk.

5.6 Oppgaver som bør samordnes på regionalt nivå

Utgangspunktet for hvorvidt det bør være et regionalt forvaltningsnivå i Norge, og eventuelt for utformingen av dette nivået, bør være de oppgaver som mest hensiktsmessig kan løses på dette nivået. Uten å ta stilling til modell, drøftes i dette underkapitlet spørsmålet om hvilke oppgaver som hensiktsmessig kan samordnes på regionalt nivå. Drøftingen bygger blant annet på Oppgavefordelingsutvalgets analyse (NOU 2000:22) og innspill fra kommuner og fylker (jf. vedlegg 1). Spørsmålet er imidlertid svært omfattende, og det er ikke naturlig for kommisjonen å gå i dybden.

5.6.1 Fokus på oppgaver av betydning for regional utvikling

Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene bør bygge på nærhetsprinsippet. (Jf. punkt 5.2.2.) Det betyr at de oppgavene som best kan løses i primærkommunene, også eventuelt bør løses på kommunenivå. Som beskrevet i underkapittel 5.3 er det imidlertid en del utfordringer som er knyttet til regionene, og som derfor eventuelt bør løses på det regionale nivået. Regioner utgjør funksjonelle strukturer, som rommer helhetlige nærings- og kompetansemiljøer, felles bolig-, arbeids- og servicemarkeder, sentrum og periferi. Funksjonelle regioner er kjennetegnet av et indre samspill basert på arbeidsdeling og avhengighet og mellom aktører og områder. For å videreutvikle slike regionale strukturer og styrke det regionale samspillet, må en del offentlige oppgaver også løses på dette nivået. For å utvikle sterke og selvstendige regioner er det nødvendig med en helhetlig og regionalt tilpasset politikk. Det innebærer at det bør være samsvar mellom myndighet og ansvar, slik at det nivået som har utviklingsansvar også har virkemiddel- og resultatansvar.

Et eventuelt regionalt nivå bør ha ansvar for helhetlig regional planlegging og prioritering. Dette vil være en forutsetning for at det regionale nivået skal kunne ta et tverrsektorielt utviklingsansvar, en bestillerrolle og ansvar for resultater. Det er vanskelig å gi et enkelt svar på hvilke oppgaver som bør løses på regionalt nivå, men et viktig utgangspunkt er at det regionale nivået bør ha vesentlig innflytelse på områder som er av stor betydning for den regionale utviklingen. Nå kan det hevdes at alle politikkområder har betydning for utviklingen i en region. Likevel er det åpenbart at noen områder har større betydning enn andre.

Som beskrevet i punkt 5.2.7 har politikken innenfor flere sektorer blitt mer rettighetsbasert de senere år. Spesielt gjelder dette individrettede sektorer som trygd, helse, sosial og omsorg. Disse sektorene er av stor betydning for innbyggernes trygghet og velferd og er dermed sentrale for bosettingen, men av relativt liten betydning for regional utvikling. For et regionalt forvaltningsnivå er det generelt av begrenset betydning å få økt innflytelse over slike politikkområder. Der hensynet til likebehandling og individuelle rettigheter må gis prioritet, vi det være lite rom for regional tilpasning. Dessuten vil det regionale nivået lett komme i en skvis mellom kravstore brukere og staten som fastsetter de økonomiske rammene. På den annen side kan lokaliseringsbeslutninger ha stor regionalpolitisk betydning også innenfor rettighetsstyrte sektorer.

De oppgavene som eventuelt legges på regionnivået bør altså ikke bare være av betydning for regional utvikling, de bør også være av en slik karakter at de egner seg og har behov for regional tilpasning.

5.6.2 Sammenheng mellom oppgaver og størrelse

Hvilke oppgaver som bør ligge på det regionale nivået henger også sammen med størrelsen på regionene, samt størrelsen på primærkommunene og hvilke oppgaver som er lagt til disse. Det er primært to grunner til at det er en sammenheng mellom størrelse og oppgaver.

For det første bør den territorielle samordningen og tilpasningen av politikken skje på et geografisk nivå som samsvarer med de funksjonelle strukturer det er ønskelig å påvirke. Er det snakk om å videreutvikle felles bolig-, arbeids- og servicemarkeder, for eksempel rundt de større byene, vil dette tilsi at regionen bør ha ansvar for ett sett av oppgaver. I dette tilfellet vil blant annet oppgaver knyttet til utbyggingsstrategier, arealutnyttelse og kommunikasjoner stå sentralt. Er det derimot snakk om å utvikle større regioner, som omfatter flere byområder og typiske distrikter, helhetlige nærings- og kompetansemiljøer, høyt spesialiserte funksjoner og tjenester osv., tilsier det at regionen bør ha et bredere ansvar. I dette tilfellet er det viktig at det regionale nivået har frihet til å utvikle en helhetlig politikk, som blant annet kan understøtte nærings- og kompetansemiljøene og samspillet mellom sentrum og periferi.

For det andre kan befolkningsgrunnlaget være en viktig premiss for hvilke oppgaver som bør legges til det regionale nivået. Skal det kunne bygges opp tunge nok fagmiljø innenfor en spesialisert disi­plin må befolkningsgrunnlaget være stort nok til å holde produksjonen på et visst nivå. Samtidig må det påpekes at Fylkesmannen har fått betydelig utvidede oppgaver innenfor dagens struktur.

5.6.3 Overkommunespørsmålet

Som tjenesteprodusent har fylkeskommunen langt på vei vært sidestilt med primærkommunene. Fylkene har ivaretatt oppgaver som enkeltkommunene har vært for små til å løse alene. For eksempel gjelder dette kommuneoverskridende planlegging der fylkesplanen skal være retningsgivende for kommunal og statlig virksomhet i fylkene. Oppgavefordelingen mellom kommunene og fylkeskommunene har snarere vært basert på en praktisk begrunnet arbeidsdeling, i forhold til om en oppgave krever et kommuneoverskridende perspektiv eller større befolkningsgrunnlag.

Med økt makt til det regionale forvaltningsnivået er det vanskelig å se at dette prinsippet fullt ut kan videreføres. Skal regionene gis vesentlig større myndighet på områder av betydning for regional utvikling, slik som for eksempel areal- og miljøforvaltning, vil regionnivået også legge rammer for deler av kommunenes virksomhet. Det er imidlertid grunn til å påpeke at en eventuell overkommunal funksjon ikke handler om at kommunene skal få flere føringer fra et overordnet nivå. Det handler snarere om dialog og partnerskap for felles løsninger, der et regionalt folkevalgt nivå utfører funksjoner som til nå har vært gjennomført av statlige tjenestemenn. Dette betyr at avhengigheten og behovet for samarbeid mellom de to nivåene vil øke. Dette er for eksempel tydeliggjort i Planlovutvalgets beskrivelser av prosesser for kommuneoverskridende planlegging. Også i dag er det utstrakt samarbeid og forhandlinger mellom fylkene og kommunene, men fylkene kan i liten grad treffe beslutninger som kommunene må forholde seg til. Det vil fortsatt være naturlig at det er staten som ivaretar oppgavene knyttet til tilsyn og kontroll med kommunenes virksomhet.

5.6.4 Nærings- og distriktspolitiske virkemidler

I innspill fra fylkeskommunene understrekes betydningen av at det regionale forvaltningsnivået har kontroll over de virkemidler og politikkområder som er viktige for å bygge regionen, fremme klyngedannelser og innovasjon, og utvikle samspillet mellom sentrum og periferi. (Jf. vedlegg 1) Regionnivået oppfattes som svært viktig med tanke på å utvikle sterke og innovative nærings- og kompetansemiljøer, og en næringspolitikk med sterk vekt på innovasjon og nyskaping må derfor være regionalt forankret. Det fremholdes at næringspolitikk og regionalpolitikk etter hvert fremstår som to sider av samme sak. På denne bakgrunn argumenteres det for at regionnivået bør få større innflytelse over de næringspolitiske virkemidlene. Dette gjelder blant annet tilretteleggende virkemidler (arenaskaping, kunnskapsparker, næringshager, inkubatorer med mer), investeringsstøtte, såkornkapital og andre bedriftsrettede virkemidler rettet mot innovasjon og entreprenørskap. Det gjelder også virkemiddelaktørenes aktivitet generelt. I tillegg peker fylkeskommunene på at regionnivået bør tillegges et større ansvar for deler av næringsoverføringene, foruten den smale distrikts- og regionalpolitikken (programområde 13.50).

5.6.5 Areal-, ressurs- og miljøforvaltning

Areal-, ressurs- og miljøforvaltningen legger rammer for utviklingen i viktige distriktsnæringer som landbruk, fiske, havbruk, reiseliv og energikrevende industri. Som det fremgår av vedlegg 1 argumenterer fylkeskommunene for at regionalnivået bør få økt myndighet i spørsmål som gjelder areal-, ressurs- og miljøforvaltning. Fylkesmennenes landbruks- og miljøvernavdelinger og fiskeridirektoratets regionkontorer foreslås underlagt det regionale folkevalgte nivået. Alle disse organene er i dag sentrale aktører i de regionale partnerskapene. Fylkesmannen bør rendyrke sine kontroll- og tilsynsoppgaver. Videre foreslås det økte muligheter for regional tilpasning av politikken, i den forstand at regionalnivået gis en viss frihet til å utforme en politikk som er tilpasset regionenes egne forutsetninger og muligheter. Det foreslås også at deler av den grunnrente som kan innkasseres bør tilfalle det regionale nivået. Blant annet gjelder dette i forbindelse med tildeling av oppdrettskonsesjoner. I tilfeller der nasjonale verne- og miljøhensyn begrenser utnyttelsen av regionale ressurser, foreslås det at regionen innrømmes økonomisk kompensasjon fra staten.

5.6.6 Samferdselspolitiske virkemidler

I sine innspill til Distriktskommisjonen understreker de fleste fylkeskommunene betydningen av å kunne se ulike kommunikasjonsmidler (vei, bane, båt, fly, telekommunikasjon) i sammenheng, når infrastruktur og kollektivtransport skal planlegges. (Jf. vedlegg 1.) Dette innbærer i så fall en desentralisering av myndighet på flere områder. Blant annet foreslår fylkeskommunene at ansvaret for riksvegene utenom stamvegene overføres til det regionale nivået. Det samme gjelder ansvaret for bredbåndsutbyggingen, der dette ikke er kommersielt lønnsomt. Flere fylkeskommuner peker på at det regionale nivået i tillegg bør kunne kjøpe flere regionale transporttjenester, som for eksempel regionale fly- og togtjenester. Dette vil særlig være aktuelt dersom regionene blir vesentlig større enn dagens fylker.

5.6.7 Utdannings- og forskningspolitiske virkemidler

Utdannings- og forskningspolitikken fremstår i dag som et av de viktigste politikkområdene med hensyn til utvikling av et konkurransedyktig, innovativt og lønnsomt næringsliv, ikke minst i et langsiktig perspektiv. I sine innspill understreker fylkeskommunene betydningen av at det regionale nivået gis betydelig innflytelse over den kunnskapsmessige infrastrukturen, herunder videregående og høyere utdanning, ulike FoU-institusjoner, Norges forskningsråd og kvalifiserende arbeidsmarkedstiltak. Jf. vedlegg 1. Flere fylker foreslår konkret at regionnivået overtar eierskapet til høgskolene. Videre understrekes betydningen av at regionene får sterkere innflytelse på Forskningsrådets strategier og satsinger, eventuelt i form av en hel eller delvis regionalisering. Noen fylker foreslår også å legge fylkeskontorene til a-etat under regionalt folkevalgt nivå. Andre påpeker at regionnivået først og fremst bør få økt innflytelse over a-etats oppgaver innenfor kvalifisering, veiledning og attføring, mens etatens oppgaver i tilknytning til personlige økonomiske rettigheter for arbeidsledige hevdes å være lite interessante i forbindelse med en desentralisering av myndighet til regionalt nivå.

5.6.8 Kulturpolitiske virkemidler

Et annet politikkområde som de senere år er blitt tillagt stadig større betydning for regional utvikling og identitetsbygging er kultursektoren, bredt definert. Som det fremgår av vedlegg 1 mener et flertall av fylkeskommunene at regionalnivået bør få større innflytelse over kulturpolitikken. Det foreslås at flere av riksinstitusjonene for kunst- og kulturformidling bør kunne avvikles til fordel for en styrket kulturaktivitet i regionene, at regionene bør kunne overta riksantikvarens ansvar etter kulturminneloven, at forvaltningen av spillemidlene bør ha en regional forankring, og at regionene bør få et utvidet ansvar for idrettspolitikken, museene, større kulturinstitusjoner (knutepunktinstitusjoner) og internasjonalt kultursamarbeid.

5.6.9 Helse

Gjennom helsereformen har staten nylig overtatt ansvaret for viktige deler av helsetjenesten fra fylkeskommunene. Dette ble av Stortingsflertallet ansett nødvendig for å få på plass en mer rasjonell struktur innenfor sykehussektor, spesialisthelsetjeneste og rusomsorg. Som det fremgår av vedlegg 1 er fylkeskommunene i dag tilbakeholdne med å kreve en full reversering av reformen. I en situasjon der sykehusenes økonomi er presset og det ikke lenger er rom for regionale prioriteringer, gis det uttrykk for at staten like gjerne kan styre dette direkte. På den annen side hevdes det at omleggingen har skapt et demokratisk underskudd, og at det med en eventuell etablering av større regioner vil være naturlig å vurdere på nytt hvilket ansvar de regionale folkevalgte organene skal ha på dette området. Flere peker på at det regionale nivået fortsatt må ha en sentral rolle i det mer planorienterte folkehelsearbeidet.

5.7 Modeller for regional samordning

Spørsmålet om forvaltningsstruktur og oppgavefordeling har vært gjenstand for debatt og tautrekking i flere tiår. Regjeringen behandlet spørsmålet senest i St meld.nr. 19 (2001-2002) og etter planen skal fylkeskommunene evalueres i løpet av den kommende stortingsperioden. En vurdering av fylkeskommunenes utøvelse av den regionale utviklingsrollen vil bli presentert for Stortinget allerede i regionalmeldingen våren 2005. Kommunenes Sentralforbund har også igangsatt omfattende prosesser i forhold til spørsmålene om regionalisering og kommunestruktur.

Tas det utgangspunkt i de krav som bør stilles til forvaltningssystemet (jf. punkt 5.1), ser vi at de ulike hensynene kan stå i motsetning til hverandre. Det er av den grunn ikke mulig å finne frem til en forvaltningsmodell som fullt ut imøtekommer alle krav. Staten ivaretar i dag oppgaver som er av lokalpolitisk og prioriterende karakter, samtidig som kommuner og fylkeskommuner ivaretar nasjonale rettighetsfestede oppgaver. Valg av modell må skje ut fra en avveining av ulike hensyn og veivalg.

Som påpekt i blant annet Maktutredningen og Effektutvalgets utredning er det noen klare svakheter ved dagens forvaltningsmodell som det er særlig viktig å ta tak i. (Jf. underkapittel 5.2.) Ut fra et distrikts- og regionalpolitisk perspektiv gjelder dette særlig mulighetene til å kunne utforme en helhetlig, samordnet og regionalt tilpasset politikk, med tanke på å bygge opp under utvikling av sterke regioner. Det sentrale er at systemet endres slik at det i større grad enn i dag åpner for en regional samordning av sektorpolitikken.

5.7.1 Trenivåmodell basert på en styrking av dagens fylkeskommuner

Da rammene for en ny og sterkere fylkeskommune ble lagt i 1976 var forventningene store. Ambisjonen om å tillegge mellomnivået flere oppgaver ble imidlertid bare delvis fulgt opp, og fylkeskommunen fikk aldri anledning til å spille den rollen den var tiltenkt (ECON 2004-016). En hovedforklaring på dette kan være at støttespillerne for regionnivået ikke har utgjort noen samlet allianse, samtidig som forslagene har møtt motstand fra sektorinteresser, kommuner og stat. I løpet av de senere år er fylkeskommunene snarere fratatt oppgaver og myndighet. Med sykehusreformen ble fylkeskommunens økonomisk sett tyngste oppgave overført til staten, og fylkeskommunene har i dag ansvaret for regionale utviklingsoppgaver og koordinering, helhetlig fylkesplanlegging og planveiledning, videregående opplæring, tannhelse, kollektivtransport, kultur og fylkesvegnett.

En vanlig oppfatning er at mellomnivået i dag befinner seg i krise, og at fylkeskommunenes fremtid er usikker. På den annen side er det mange som mener at Norge fortsatt trenger et regionalt folkevalgt forvaltningsnivå. Bare et folkevalgt organ vil ha den nødvendige legitimitet til å prioritere mellom sektorer og geografiske områder. I en rapport fra november 2003 anbefaler Europarådets kommunalkongress å opprettholde et folkevalgt mellomnivå. I rapporten heter det blant annet at: ”I lys av Norges geografiske og demokratiske trekk, synes det riktig å opprettholde tre styringsnivåer – lokalt, regionalt og sentralt – og beholde et regionalt nivå med folkevalgte myndigheter, som har demokratisk legitimitet, og som på en mer effektiv måte tilfredsstiller kravene til prinsippene om subsidiaritet og nærhet.” Landsstyret i Kommunenes sentralforbund, der primærkommunene er i flertall, har nylig vedtatt å gå inn for tre nivåer også i fremtiden.

De innspillene Distriktskommisjonen har mottatt fra fylkeskommunene er gjerne utformet i forståelse med kommunene. Jf. vedlegg 1. Innspillene viser at det fortsatt er stor tro på dagens fylkeskommuner, dersom de tilføres den makt som kreves for å fylle rollen som regional utviklingsaktør. I stedet for at staten skal overta flere oppgaver og utøve mer makt, argumenteres det for å gjøre det folkevalgte regionale nivået mer handlekraftig. Skal næringsliv, kommuner, organisasjoner og statlige organer mobiliseres innenfor omforente strategier, behøves det etter kommunesektorens syn et samordnende regionalt organ med legitimitet, autoritet og makt. Sentrale myndigheter kan ikke ivareta en slik rolle, og heller ikke regional stat. Jf. drøftingen i underkapittel 5.5 om makt og oppgaver som kan overføres til mellomnivået.

Videreføres dagens struktur med nitten fylker kan det flere steder være aktuelt å justere grenser. De eksisterende grensene ble trukket opp under andre forhold enn i dag, og det kan være behov for grensejusteringer for blant annet å unngå oppsplitting av funksjonelle arbeids-, bolig- og serviceregioner. Det er imidlertid ulike syn på om dagens fylker har en tjenlig størrelse i forhold til dagens og morgendagens utfordringer.

5.7.2 Trenivåmodell med regionkommuner

Noen argumenterer for en modell med såkalte regionkommuner. I stedet for dagens 19 fylker ønsker man seg ca 80 mindre regioner, i hovedsak basert på dagens kjente ABS-regioner. Utgangspunktet er at dagens kommuner hevdes å være for små, og at det spesielt innenfor felles arbeids-, bo- og servicemarkeder er stort behov for samarbeid på tvers av kommunegrensene. Dette viser seg blant annet gjennom de mange oppgaver som innenfor slike områder i dag søkes løst gjennom interkommunalt samarbeid. Tilhengerne av regionkommuner er imidlertid ikke tilfreds med utviklingen av interkommunalt samarbeid, som de mener er lite effektivt og fører til demokratisk underskudd.

I stedet for å slå sammen kommuner til større primærkommuner foreslår man å etablere et nytt forvaltningsnivå. Dagens primærkommuner forutsettes i hovedsak opprettholdt med egne folkevalgte organer, for å beholde nærheten til innbyggerne. Arbeids- og ansvarsdelingen mellom regionkommunen og primærkommunene ser man for seg kan variere, ut fra hva man etter lokale, demokratiske prosesser kommer frem til.

Innenfor denne modellen forutsettes fylkeskommunene nedlagt, og fleste oppgavene innenfor videregående skole, kultur, regional utvikling, miljø, arealplanlegging og -forvaltning overført til regionkommunene. I tillegg fremheves det at regionkommunene kan overta enkelte statlige oppgaver. De oppgavene som best kan løses på landsdelsnivå forutsettes ivaretatt av staten, demokratisk forankret i Stortinget. Landsdelsutvalg eller liknende kan ha en rådgivende og konsensussøkende funksjon på landsdelsnivå, og også ivareta oppgaver på prosjektbasis eller på andre måter etter avtaler med staten. I denne modellen vil fylkesmannen bestå som statens representant, med omtrent samme eller noe færre oppgaver enn i dag.

Tilhengere av denne modellen fremholder at regionkommunene i større grad enn fylkeskommunen og eventuelle storregioner vil ivareta nærhetsprinsippet, styrke lokaldemokratiet og handlefriheten i så vel utviklingsarbeidet som i tjenesteytingen. Samtidig vil man unngå en langvarig kamp om kommunegrenser. Motstanderne på sin side mener at modellen kompliserer mer enn den løser, og at en sammenslåing til større kommuner vil være ryddigere og innebære en mer langsiktig løsning. Etter deres mening representerer modellen heller ikke noen god løsning på behovet for territoriell samordning innenfor større funksjonelle regioner.

5.7.3 Trenivåmodell med større folkevalgte regioner

Blant dem som mener at dagens fylker er for små til å løse en del viktige samfunnsoppgaver, er det mange som ønsker å etablere et nytt regionalt nivå, med langt større ansvar enn dagens fylkeskommuner, og som omfatter større funksjonelt sammenhengende områder. Man ønsker en utvikling mot sterke og synlige regioner, og mener at dette ikke bare krever et handle­kraftig regionalt forvaltningsnivå som kan utforme og iverksette en tydeligere og mer samordnet regionalpolitikk, men også større regioner enn dagens fylker. Større befolkningsgrunnlag tilsier at regionene kan ivareta ansvaret for flere spesialiserte oppgaver. Videre understrekes betydningen av å tilrettelegge for utvikling av sterke nærings- og kompetansemiljøer, og det hevdes at slike innovative og samhandlende regionale miljøer gjerne vil omfatte tyngre sentra og ha en geografisk utbredelse som ofte går ut over dagens fylkesgrenser.

Kommune- og fylkesstrukturen i Norge har vært debattert ved en rekke anledninger 2 . Mens antallet kommuner over tid er blitt sterkt redusert, har fylkesinndelingen holdt seg mer eller mindre uendret siden 1886. I Oppgavefordelingsutvalget (NOU 2000:22) tilrådde flertallet (10 av 12 medlemmer) en inndeling i 10-15 regioner.

Forkjemperne for denne modellen fremhever at den ikke bare vil være prioriteringseffektiv, men også kostnadseffektiv. Antallet regionale forvaltningsenheter vil reduseres, og de nye regionale enhetene vil være store nok til at det kan bygges opp kompetente fagmiljøer på ulike områder. Ved å utvikle bestillerrollen vil makt og oppgaver kunne tilføres det regionale nivået uten at det dermed er behov for å reversere den fristillingen og enoppgaveorganiseringen som har funnet sted innenfor mange statlige sektorer. Jf. punkt 5.1.6. Færre regioner vil i tillegg gjøre det lettere å få til en tettere og mer formalisert styringsdialog mellom de regionale forvaltningsenhetene og staten.

Det finnes også betydelig motstand mot å avvikle dagens fylkeskommuner til fordel for større regionale enheter. Dagens fylker har i mange tilfeller dype historiske røtter, og spørsmålet om grenser og geografi rører ved folks identitetsfølelse. Det finnes tunge identitetsskapende elementer som språk og dialekter, historie og slektsbånd, og i en globalisert verden er identitet til det lokale viktigere enn før. Det snakkes om en såkalt glokalisering, som innebærer at behovet for en lokal forankring øker i takt med globalieringen. Identitet er imidlertid ikke noe som er statisk. Identitet kan påvirkes over tid, også av nye administrative strukturer. Det finnes blant annet eksempler på det etter kommunesammenslåinger, selv om det også finnes eksempler på det motsatte.

Det er også de som mener at mange av de institusjonene som gir identitet til fylket vil forsvinne ved en sammenslåing i større regioner, så som fylkesdekkende radio og aviser og ulike kulturinsttitusjoner som fylkesmusikere og fylkesteater. I det private næringsliv finnes det for eksempel banker og mange andre firma som i dag har hovedkontor i fylkene. Disse vil trolig også etter hvert følge den nye regionstrukturen og sentraliseres. De som er motstandere av store regioner vil hevde at en større region vil ha færre stemmer som taler det enkelte fylke sin sak, det vil føre til mindre selvbestemmelse og at noen områder vil fremstå som periferi innenfor en større struktur. Det kan i sin tur gjøre det vanskeligere å demme opp for en sentralisering inn mot et landsdelssenter. Den samme gruppen vil hevde at også hensynet til demokrati, nærhet og brukervennlighet tilsier at de regionale enheter ikke kan bli for store. Et spørsmål som ikke er belyst er for eksempel mandatfordeling til stortingsvalg innenfor store regioner.

Avhengig av størrelse på regionene kan det bli umulig å nå landsdelssenteret på dagmøter, noe som vil drive opp kostnadene for politisk og administrativt arbeid, men også gjøre det ressurskrevende for innbyggerne å ha kontakt med politisk og administrativt nivå.

5.7.4 Trenivåmodell med regionalt folkevalgt forvaltningsnivå – med indirekte representasjon

Som tidligere beskrevet (jf. punkt 5.6.3) er fylkeskommunene i dag langt på vei sidestilt med primærkommunene. Fylkeskommunene ivaretar oppgaver som primærkommunene er for små til å løse alene. Når det gjelder egne ansvarsområder, derimot, har mange primærkommuner vært motstandere av å gi fylkeskommunen en rolle som overkommune 3 .

Dette har svekket fylkeskommunens legitimitet vis á vis kommunene også på de områder der fylket faktisk har et overordnet ansvar, nemlig innenfor regional utvikling og planlegging. Spesielt har de store bykommunene hatt vondt for å anerkjenne fylkeskommunen som regional utviklingsaktør. Dette har blant annet med historiske forhold å gjøre. Det er tross alt ikke mer enn førti år siden byene ble innlemmet i fylkene. Men trolig har det også med representativitet og makt å gjøre. Mange byer er bevisst sin sentrale rolle i den regionale utviklingen. I flere fylkesting har de folkerike kommunene imidlertid vært sterkt underrepresentert.

Dette legitimitetsproblemet må løses dersom det skal være mulig å bygge opp et sterkere mellomnivå enn dagens. Noen mener at en indirekte valgordning, der det politiske organet består av folkevalgte fra kommunene, i så måte vil øke mellomnivåets legitimitet. Andre mener at en indirekte valgordning tvert om vil føre til svekket oppslutning om de vedtak som fattes, fordi den enkelte representant blir mer opptatt av å sikre hjemkommunens interesser enn av å ivareta helhetsperspektivet, og fordi styringsorganet blir indirekte valgt. En del motstandere av indirekte representasjon foreslår i stedet en direkte representasjon som i sterkere grad reflekterer velgergrunnlaget, for primært å øke fylkeskommunens legitimitet i byene.

5.7.5 Tonivåmodell med fleksible regionale samordningsstrukturer

Det siste tiåret har tanken om å fjerne det folkevalgte mellomnivået i forvaltningen hatt mange tilhengere. I følge dem som ønsker en tonivåmodell vil de få oppgavene fylkeskommunene i dag har lett kunne overføres til henholdsvis stat og kommune. Ved å fjerne et kostnadskrevende ledd ser man for seg en forenkling og effektivisering av det totale forvaltningssystemet. Samtidig vil ansvaret for utviklingsoppgavene bli klarere plassert. Blant annet må kommunene ta større ansvar for lokal utvikling, og finne frem til tjenlige samarbeidskonstellasjoner for å kunne løse regionale utfordringer. I en situasjon der utfordringene varierer i tid og rom vil slike konstellasjoner fleksibelt kunne etableres, justeres og avvikles etter behov. Som del av samme reform ser en for seg en sanering av småkommuner, og etablering av en kommunestruktur med færre, større og mer effektive kommuner.

Noen ser også for seg en utvikling med større grad av stykkprisfinansiering, med en indirekte statlig stykkprisfinansiering av primæroppgavene. Det hevdes at dette vil innebære større valgfrihet, på kryss av kommunegrenser. I en slik modell ser man for seg at kommunene i større grad konkurrerer om å gi det beste kvalitative tilbudet til innbyggerne, og derigjennom også å øke tilflytningen. Det fremholdes at en sunn konkurranse kommunene mellom, og mellom kommunene og eksterne leverandører av tjenester, med innbyggerne som kontrollører, både vil skape et kvalitativt godt tilbud og klargjøre hvor ansvaret ligger.

Tonivåmodellen har imidlertid også mange motstandere. Disse peker på at en tonivåmodell kan forventes å føre til sterkere sentral styring. Samtidig hevdes det at regionale utviklingsoppgaver bare et stykke på vei kan løses gjennom partnerskap og interkommunale samarbeidsstrukturer. Frivillig samarbeid vil bare være tjenlig så lenge det er snakk om vinn-vinn situasjoner og konsensusløsninger. Når det gjelder å prioritere på tvers av ulike interesser, sektorer og geografiske områder, derimot, er det begrenset hvor langt man kan komme med frivillighet. Tonivåmodellen fremholdes derfor som lite prioriteringseffektiv. Det vises i tillegg til at antallet samarbeidskonstellasjoner mange steder har blitt så stort at det allerede i dag fremstår som både uoversiktlig og kostbart. Transaksjonskostnadene er etter deres syn blitt så høye at det må reises tvil om hvor kostnadseffektiv en slik modell i realiteten er. Gjennom sammenslutning av kommuner til større enheter kan disse ulempene reduseres, men ikke fjernes.

5.7.6 Tonivåmodell med statlige regionale programmer

Den finske modellen omtales gjerne som en tonivåmodell, i og med at det ikke finnes noe folkevalgt nivå mellom kommune og stat. Dette betyr imidlertid ikke at regionale forvaltningsorganer er fraværende. For det første har statlige sektororganer gjerne en regional organisering, med regionale kontorer. I tillegg er det et utstrakt samarbeid mellom kommuner, regional og sentral stat og ulike organisasjoner om henholdsvis oppgaver og programmer. Når det gjelder offentlige oppgaver og tjenester inngås det interkommunalt samarbeid på områder der kommunene finner dette hensiktsmessig. Organiseringen varierer fra sak til sak. Rammene for de regionale programmene er i første omgang lagt av staten, og programmene er i betydelig grad finansiert av EU-midler. Innenfor de statlige rammene mobiliseres kommuner, regional stat, organisasjoner og flere, omtrent på linje med den norske partnerskapsmodellen. Denne modellen, som i Finland omtales som ”kommuneforbundsmodellen”, bidrar til skjerpet konkurranse mellom regionene. De regionene som klarer å etablere gode strategier og et fungerende partnerskap, drar også mest nytte av de tilgjengelige programmidlene.

Styrken i denne modellen er at den er fleksibel og oppgaveeffektiv, og at staten er aktivt og forpliktende med i programarbeidet – både når det gjelder valg av innretning, koordinering og finansiering. Men også ulempene er åpenbare. Finnene legger ikke skjul på at transaksjons­kostnadene i mange tilfeller er store, i og med at det må forhandles alle veier. Til tross for at programmene er statlig initiert har også sektorsamordningen vist seg vanskelig. Med et stort antall programmer sier det seg selv at det er begrenset hvor mye det enkelte program kan påvirke sektorpolitikken. Modellen er heller ikke særlig demokratisk. Staten er sterkt styrende og kommunene er indirekte representert i de ulike samarbeidsstrukturene. For tiden pågår det i Finland forsøk med et regionalt forvaltningsnivå basert på en direkte valgordning. I tillegg er det på flere områder et lovpålagt samarbeid mellom finske kommuner, for eksempel innenfor regional planlegging, sykehussektoren og barnevernet.

Forvaltningsstruktur

Finland skiller seg fra de andre nordiske land ved ikke å ha direkte valgte organer på regionalt nivå. Finland løser sine regionale oppgaver enten gjennom et nettverk av ulike interkommunale samarbeidsordninger eller gjennom statlig regional­forvaltning. Kommunenes ansvar for tjenesteproduksjon er svært omfattende. Finland har i dag 444 kommuner med et gjennomsnittlig innbyggertall på 11.000. Det er stor spredning i kommunestrukturen, med mange svært små kommuner. Kom­bina­sjonen av mangel på et folkevalgt regionnivå, mange små kommuner og et stort oppgavevolum har ført til at det finnes et utstrakt formalisert interkom­munalt samarbeid om en rekke oppgaver.

Den viktigste og vanligste formen for interkommunalt samarbeid er samkom­munene, hvor det vanligste er at samkommunen har ansvar for èn oppgave (sær­kommune). Samkommunene utgjør en egen juridisk enhet med egen organisasjon og virksomhet og er basert på indirekte valg og finansiering. Det kan være stor variasjon i hvordan de enkelte samkommunene organiseres og håndterer bestemte virksomhetsområder. Den finske kommuneloven forutsetter imidlertid at hver enkelt kommune er representert i styringsorganet for samkommunen. Som regel er samkommunene basert på frivillighet, men lovgivningen pålegger kom­munene at de skal inngå i interkommunalt samarbeid på tre bestemte områder: landskaps­förbunden (regional planlegging og utvikling), specialomsorgsdistrikten (psykisk utviklingshemmede) og sjukvårdsdistrikten (sykehus).

Landskapsförbund

Finland har i alt 19 pålagte samkommuner med ansvar for regional utviking og planlegging etter plan- og bygningsloven (landskapsförbund). I motsetning til sam­kommunene, som som regel har én oppgave, tar landskapsforbundene seg av flere oppgaver. Landskapsforbundene samarbeider med regional stat, kommune, næringslivet og kompetanseinstitusjoner i plan- og utviklingsarbeidet. De har også oppgaven med å identifisere regionale utviklingstiltak som kan finansieres med midler fra EUs strukturfond. Landskapsforbundene fungerer som ”over­kom­muner” med hensyn til arealplanleggingen for regionen. I den regionale areal­plan­leggingen inngår for eksempel planer for lokalisering av servicefunksjoner, be­byggelse og industriområder, infrastruktur for transport, vann/avløp, energi­for­syning og inne­deling av arealer i jordbruks-, skogbruks- og fritidsområder.

På mange måter tilsvarer de finske landskapsforbundene fylkeskommunens rolle og oppgaver som regionalt plan- og utviklingsorgan.

Organisering, styring og finansiering

Vanligvis er landskapsfullmektiga landskapsförbundenes høyeste besluttende organ. Dette er et permanent organ hvor representantene blir valgt fra medlems­kommunenes kommunestyrer for en periode på fire år. Landskapsforbundets iverksettende organ er landskapsstyrelsen, som velges av de landskapsfullmektiga og som også skal avspeile de politiske styrkeforholdet i landskapet.

Medlemskommunene dekker alle administrative kostnader for landskapsfor­bundene. Hver kommune betaler en medlemsavgift som beregnes på grunnlag av kommunenes størrelse og økonomiske situasjon. Fra staten mottar kommunene subsidier som dekker om lag 20 prosent av kostnadene. I tillegg finansieres tiltak for regional utvikling av EUs strukturfond.

5.7.7 Tonivåmodell med statlig regional samordning

Et alternativ til dagens folkevalgte fylkeskommuner kan være å erstatte fylkeskommunene med et styrket fylkesmannsembete. En slik modell med et statlig mellomnivå kjenner vi fra Sverige, der den statlige länshøvdingen lenge har hatt mange av de samme utviklingsoppgavene som de norske fylkeskommunene. Imidlertid har de store regionene Skåne og Vestre Gøtaland lenge hatt forsøk med omfattende utviklingsoppgaver som tidligere var på statens hånd. Det norske fylkesmannsembetet har de senere år styrket sin stilling, både vis á vis fylkeskommunen og som samordnende organ for statlig sektorvirksomhet på regionalt nivå.

Et statlig mellomnivå kan knytte seg tett opp til regionale partnerskap, slik at den samordningen av politikken som skjer på regionalt nivå baseres på regionalt forankrede strategier. Skal fylkesmannen kunne gjennomføre en reell samordning av den statlige sektoraktiviteten, vil det utfordre dagens sektorstyring. Fylkesmannsembetet må tilføres betydelig mer makt enn i dag, på bekostning av sentrale sektormyndigheter.

Modellens største svakhet ligger i manglende lokaldemokratisk forankring. Partnerskapene er ikke demokratisk valgt, og mangler således legitimitet for å prioritere mellom ulike interesser og sektorer. Som statlig embetsmann vil fylkesmannen heller ikke ha noe mandat fra regionen. En slik modell vil således bryte men en svært lang tradisjon i Norge, basert på folkevalgte organer og en viss grad av selvstyre på regionalt nivå.

5.8 Regional forvaltning i samiske områder

Norsk forvaltningsstruktur er i liten grad tilpasset den samiske geografien. Samiske språk- og identitetsregioner strekker seg på tvers av riksgrensene og de fleste forvaltningsgrenser. I Norge strekker det sørsamiske området seg fra Engerdal kommune i Hedmark til Saltfjellet i Nordland. I Nordland fylke finnes både sørsamer, pitesamer, lulesamer og nordsamer. Det nordsamiske området strekker seg fra Ballangen og nordover, og kan inndeles ytterligere. Det østsamiske (skoltesamiske) området er i Sør-Varanger. I samisk perspektiv er ikke disse områdene periferi, men samiske sentra som danner basis for sammenhengende sosiale og kulturelle nettverk.

Samene utgjør i Norge både et urfolk og en etnisk og språklig minoritet. Sametinget er som folkevalgt parlament et nasjonalt politisk redskap som skal bidra til en rettferdig behandling av det samiske folket. Dets fremste oppgave er å arbeide for at samene som folkegruppe gis mulighet til å bevare, utvikle og fornye sin kultur. Som urfolk har samene rettigheter ifølge internasjonale konvensjoner, og både Sametinget og norske myndigheter har plikt til å sikre det samfunns- og naturmessige grunnlaget for den samiske kulturen.

Sametingets myndighet er fortsatt i stor grad rådgivende. Det er staten som har det overordnede ansvaret for utformingen av samepolitikken, og iverksettingen skjer i stor grad gjennom kommuner og fylkeskommuner. Etter Sametingets oppfatning er denne situasjonen utilfredsstillende, og det ønskes endringer etter to linjer. For det første ønsker Sametinget å overta oppgaver fra både stat og kommunesektor innenfor områder som språk, kultur, opplæring og næringsutvikling. Blant annet gjelder dette forvaltningen av ulike nærings- og sektorpolitiske virkemidler. For det andre er det ytret ønske om å institusjonalisere et samarbeid mellom stat, region og urfolk, basert på trepartsforhandlinger. I Finnmark har man satt i gang en utredning om etablering av en egen urfolkssone, der spørsmålet er om Sametinget i fellesskap med fylkeskommunen skal overta forvaltningen av viktige regionale naturressurser.

5.9 Modeller for vertikal samordning

Uansett makt- og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene vil en helhetlig politikk ikke bare være avhengig av horisontal samordning. Like viktig vil det være å sikre en tett og god samordning mellom de ulike nivåene.

5.9.1 Forholdet mellom stat og region

Som beskrevet flere steder i denne rapporten er den norske forvaltningen preget av statens sterke stilling. I motsetning til de fleste europeiske land vi gjerne sammenlikner oss med, mangler våre kommuner og fylker et uavhengig rettsgrunnlag hjemlet i grunnloven. En sterkt sentralisert statsmakt delegerer oppgaver og myndighet til de lavere nivåene, samtidig som staten legger en rekke føringer på hvordan oppgavene skal løses og myndigheten forvaltes. På mange områder er de statlige premissene så sterke og de økonomiske rammene så trange at kommunesektorens oppgave langt på vei er å effektuere statlig politikk. (Jf. punkt 5.5.1)

De europeiske landene er preget av ulike forvaltningstradisjoner, knyttet til historiske og geografiske forhold. I flere av dem har det regionale nivået tradisjonelt hatt en langt sterkere stilling enn i Norge. I tillegg har de senere års utvikling i EU bidratt til at flernivåsamspillet mange steder har blitt et sentralt element i fornyelsen av offentlig sektor. Frankrike er kanskje det landet som har gått lengst i å desentralisere statlig makt og utvikle et samspill mellom stat og region som bygger på forhandlinger og inngåelse av langsiktige og juridisk forpliktende utviklings-/plankontrakter ( contrat de plan ). Systemet har til hensikt å motvirke den ubalanserte utviklingen landet opplever, der det meste av veksten kommer i Paris og andre større byområder. Den avtalefestede finansieringsandelen staten går inn med i avtalene varierer derfor sterkt mellom de ulike regionene.

Det er ikke grunnlag for å kopiere andre lands modeller. Dersom det regionale nivået skal styrkes, er det imidlertid et stort behov for å utvikle nye spilleregler for samspillet mellom stat og region. Utviklingskontrakter og bestilleransvar innen sektorpolitikken vil være sentrale elementer i en partnerskapsbasert forhandlingsstyring mellom stat og region. Partnerskapsbasert samhandling vektlegger gjensidighet, likeverd og oppgavedeling mellom stat og region, men bryter ikke med det formelle utgangspunktet om at det er Stortinget og regjeringen som trekker opp rammene for regionens virksomhet. Ut fra dagens sektoriserte forvaltningsstruktur vil dette likevel kunne kreve betydelige endringer også på sentralt nivå, for at staten i større grad enn i dag skal bli i stand til å forhandle og diskutere statlige bidrag på tvers av departementsstruktur og sektorpolitikkområder.

5.9.2 Forholdet mellom det regionale nivået og primærkommunene

Som beskrevet ovenfor har fylkeskommunen og primærkommunen vært mer eller mindre sidestilt, basert på en klar arbeidsdeling. Kommuner og fylker har langt på vei kunnet løse sine oppgaver uten å måtte finne frem til felles løsninger. I praksis har det derfor variert hvor tett samarbeidet mellom kommunene og fylkeskommunene har vært. Noen steder har samarbeidet vært nært, andre steder har det vært preget av konflikter og manglende tillit.

Faller mellomnivået bort er det grunn til å tro at regionale utfordringer vil bli søkt løst gjennom interkommunalt samarbeid, partnerskap og statlig medvirkning. Styrkes derimot det regionale forvaltningsnivået, vil avhengigheten og behovet for samarbeid mellom de to nivåene øke. (Jf. punkt 5.5.3) Dette har allerede vist seg i kjølvannet av ansvarsreformen og styrkingen av fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør. Det vil da være behov for å videreutvikle samspillet mellom primærkommunene og regionnivået, i retning av mer formaliserte kommunikasjonsformer og mer forpliktende avtaler.