Del 1
Innledning
1 Sammendrag
1.1 Innledning (del I)
Kapittel 1 inneholder et sammendrag av utredningen.
I kapittel 2 redegjøres det for bakgrunnen for gruppens arbeid. Gruppen ble nedsatt i kjølvannet av Stortingets behandling av forbrukerkjøpsloven i 2002. Stortinget sluttet seg da til Justisdepartementets forslag om at det burde nedsettes en arbeidsgruppe til å foreta en nærmere utredning av spørsmålet om det bør gis ufravikelige forbrukervernregler om strømkontrakter. På denne bakgrunn ble det 5. desember 2002 nedsatt en slik arbeidsgruppe under ledelse av Justisdepartementet.
Kapittel 3 inneholder en presentasjon av arbeidsgruppens sammensetning, mandatet, arbeidet i gruppen og hvilken terminologi som er lagt til grunn i fremstillingen. Arbeidsgruppen har hatt representanter fra Justisdepartementet, Olje- og energidepartementet, Barne- og familiedepartementet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Forbrukerombudet, Forbrukerrådet og Energibedriftenes landsforening. Mandatet har vært å vurdere hvorvidt det skal gis forbrukervernregler om strøm, og hvor slike regler eventuelt skal plasseres. Arbeidsgruppen har i perioden 17. desember 2002 til 21. januar 2004 avholdt 15 alminnelige møter.
1.2 Dagens rettslige og faktiske situasjon (del II)
I del II gis det en forholdsvis bred fremstilling av dagens rettslige og faktiske situasjon. En nærmere kjennskap til hvordan energisektoren er bygget opp, hvilke regler som gjelder og hvordan kjøp og overføring av elektrisk energi foregår i praksis, er etter arbeidsgruppens syn en nødvendig forutsetning for å utarbeide kontraktsrettslige regler som tar tilstrekkelig hensyn til særegenhetene ved elektrisk energi som ytelse. Del II inneholder en presentasjon av de viktigste offentligrettslige reglene som gjelder, og i noen grad også annen lovgivning som er av betydning for energiselskapene. Gjeldende rett med hensyn til kontraktsrettslige spørsmål blir det derimot redegjort for i tilknytning til de prinsipielle drøftelsene i del IV.
I kapittel 4 gjøres det rede for det konsesjonsrettslige rammeverket på grunnlag av reglene i energiloven kapittel 3 og 4 med tilhørende forskrifter. Sentralt i forhold til gruppens arbeid er at energiloven bygger på et grunnleggende skille mellom omsetning av elektrisk energi som egner seg for konkurranse, og overføring av elektrisk energi som er et naturlig monopol (det er samfunnsøkonomisk svært kostbart å operere med konkurrerende nett innenfor samme område). I forhold til omsetningsleddet (kraftleverandørene) er virkemidlene deregulering og konkurranse. I forhold til overføringsleddet (nettselskapene) er virkemidlene monopolkontroll og innføring av tredjepartsadgang til nettet.
I kapittel 5 følger en omtale av nettvirksomheten, som er et naturlig monopol. Et sentralt formål med den offentligrettslige reguleringen av nettdriften er å motvirke uheldige utslag av monopolstillingen gjennom krav til bl.a. organisering og ikke-diskriminerende og objektive vilkår for adgang til nettet. Nettvirksomheten er også underlagt omfattende regulering av de økonomiske rammene for driften. Denne inntektsrammereguleringen er i utredningen omtalt forholdsvis utførlig, ettersom den har betydning for flere av de spørsmålene gruppen drøfter. Inntektsrammereguleringen går i korthet ut på at Norges- vassdrags og energidirektorat (NVE) fastsetter en inntektsramme for hvert enkelt nettselskap, som gjenspeiler kostnadsforholdene i leveringsområdet. Inntektene som kommer fra overføringstariffene må ikke være høyere enn det NVE har fastsatt som maksimal tillatt inntekt for selskapet. Denne skal sikre at nettselskapene ikke får en urimelig monopolfortjeneste, samt at kostnadsreduksjoner også kommer kundene til gode. Kraftproduksjonsvirksomheten og kraftomsetningsvirksomheten er konkurranseutsatt, og er derfor ikke underlagt en tilsvarende økonomisk regulering.
Kapittel 6 inneholder en redegjørelse for faktiske og rettslige forhold knyttet til kraftmarkedet. Kraftmarkedet kan deles inn i engrosmarkedet, regulerkraftmarkedet og sluttbrukermarkedet. I engrosmarkedet handler kraftprodusenter, kraftleverandører, større industriforetak og andre større enheter. Handelen foregår bilateralt mellom ulike markedsaktører og over markedene til den nordiske elbørsen Nord Pool. Den fysiske handelen mellom de nordiske landene er basert på Nord Pool Spot AS" elspotmarked. Regulerkraftmarkedet utgjør sammen med engrosmarkedet det fysiske markedet for omsetning av elektrisk energi. Regulerkraftmarkedet håndterer det ikke-prognoserbare avviket mellom virkelig og planlagt utveksling av elektrisk energi, og skaper balanse mellom den løpende produksjonen og forbruket. Sluttbrukermarkedet karakteriseres ved at kraftleverandørene tilbyr sluttbrukerne ulike kontrakter om pris (markedspris, standard variabel pris, fastpris m.m.).
I kapittel 7 gis det en oversikt over lovgivning av direkte eller indirekte betydning for forbrukerne utover energiloven med tilhørende forskrifter. Oversikten dekker følgende lover: Konkurranseloven og EØS-avtalen artikkel 53, 54 og 59, markedsføringsloven, avtaleloven, angrerettloven, produktansvarsloven, naturskadeforsikringsloven, inkassoloven og sosialtjenesteloven.
Kapittel 8 inneholder en presentasjon av gjeldende standardavtaler i forbrukerforhold. Forbrukerombudet og Energibedriftenes landsforening (EBL) har utarbeidet tre standardavtaler: Standard tilknytningsvilkår, Standard nettleieavtale og Standard kraftleveringsavtale. Avtalene ble første gang fremforhandlet i 1993. De någjeldende avtalene ble ferdigstilt 1. oktober 2002. Disse er tilpasset forskriftsendringer og lovendringer siden 1993.
Arbeidsgruppen gir i kapittel 9 en fremstilling av dagens klageordninger. Først omtales NVEs klagebehandling i henhold til forskrifter etter energiloven. Deretter følger en omtale av Elklagenemnda, som ble opprettet i 1991 i henhold til avtale mellom Norges Energiverkforbund (nå Energibedriftenes landsforening) og Forbrukerrådet.
1.3 Fremmed rett (del III)
Kapittel 10 inneholder en redegjørelse for EU-direktiver på energiområdet som er relevante i forhold til gruppens arbeid med tanke på regulering av kjøp og overføring av elektrisk energi. Dette omfatter direktiv 96/92/EF om felles regler for det indre marked for elektrisitet (eldirektivet) og direktiv 2003/54/EF om felles regler for det indre marked for elektrisitet og opphevelse av direktiv 96/92/EF (eldirektiv II). Eldirektiv II ble vedtatt 26. juni 2003. Direktivets regler om offentlige serviceforpliktelser og forbrukerbeskyttelse er relevante for arbeidsgruppen. Det er derfor redegjort nærmere for innholdet i direktivet på disse punktene. Direktiv 99/44/EF om visse sider ved forbrukerkjøp og tilknyttede garantier (forbrukerkjøpsdirektivet) omfatter ikke elektrisk energi, og er derfor ikke nærmere behandlet i gruppens utredning.
I kapittel 10 gis det en oversikt over forbrukernes rettsstilling overfor energiselskapene i Finland, Sverige og Danmark. Finland har i en egen lov, elmarknadslagen, regler om sivilrettslige rettigheter og plikter ved salg av elektrisk energi til forbrukere. I tillegg har man i elsäkerhetslagen regulert spørsmål om produktansvar. Sverige har regulert de sivilrettslige spørsmålene i kapittel 11 i ellagen. Dessuten gjelder reglene om produktansvar i kapittel 10 i samme lov. Danmark har i elforsyningsloven kapittel 2 regler om forbrukerens stilling ved kjøp av elektrisk energi. Videre omfatter købeloven også nettytelsen. Endelig har man også i Danmark en produktansvarslov som også omfatter elektrisk energi.
1.4 Arbeidsgruppens prinsipielle vurderinger (del IV)
I kapittel 12 drøfter arbeidsgruppen i hvilken grad det er behov for forbrukervernregler om strømkontrakter. I denne vurderingen mener gruppen at et sentralt moment vil være om forbrukerne har et beskyttelsesbehov som ikke er tilstrekkelig ivaretatt gjennom dagens lovgivning og standardkontrakter. Gruppen mener imidlertid at det også må tas hensyn til en rekke andre momenter, så som ytelsens karakter av nødvendighetsgode, reglenes tilgjengelighet og hvilke konsekvenser et styrket forbrukervern må antas å få for henholdsvis energibransjen og forbrukerne.
Elektrisitetens karakter av nødvendighetsgode kan etter gruppens syn generelt tale for at forbrukerne bør gis en særlig kontraktsrettslig beskyttelse i lovgivningen. Behovet for kontraktsrettslige forbrukervernregler er imidlertid varierende, fordi forbrukernes interesser i noen grad er ivaretatt gjennom den offentligrettslige reguleringen og standardavtalene. Arbeidsgruppen mener generelt at det er større behov for lovfastsatte forbrukervernregler i forhold til nettselskapene enn i forhold til kraftleverandørene. I forhold til kraftleverandørene mener gruppen at det bare er behov for regler om forsinkelse ved oppstart av kraftleveringsavtale, samt regler som innebærer en styrking av Elklagenemnda som tvisteløsningsorgan. Når det gjelder forholdet til nettselskapene, mener arbeidsgruppen at det særlig er behov for å regulere ansvar for avbrudd og mangelfull leveringskvalitet, adgangen til å stenge av tilgangen til nettet og Elklagenemndas virksomhet. Enkelte av gruppens medlemmer mener også at det kan være grunn til å se nærmere på de offentligrettslige reglene om såkalt anleggsbidrag. I sin drøftelse peker arbeidsgruppen videre på at lovregulering kan innebære en klargjøring og tydeliggjøring av forbrukernes rettigheter, og at lovregulering kan bidra til en mer samordnet og konsistent forbrukervernlovgivning.
I kapittel 13 reises det spørsmål om nettselskapene eller kraftleverandørene bør bære risikoen for mangelfull leveringskvalitet. Arbeidsgruppen konkluderer med at nettselskapene bør bære risikoen for mangelfull leveringskvalitet, og således være primært ansvarssubjekt. Dette begrunnes hovedsakelig med at det er i overføringsnettet at den elektriske energien får sine fysiske egenskaper. Kvaliteten på den ytelsen forbrukerne mottar, er derfor avhengig av involverte nettselskapers ytelse. Kraftleverandørene kan på sin side ikke ha kontroll med eller være årsak til mangelfull leveringskvalitet. Kraftleverandørens ytelse har karakter av å være en prisgaranti, og ikke en fysisk forpliktelse overfor sluttbrukeren.
Siden arbeidsgruppen mener at kraftleverandørene ikke bør kunne gjøres ansvarlig for manglende leveringskvalitet, har kapittel 15 til 20 i utredningen bare betydning for rettsforholdet mellom et nettselskap og en forbruker.
Kapittel 14 gjelder spørsmålet om hvor forbrukervernreglene skal plasseres. Arbeidsgruppen har foretatt en samlet vurdering av fordelene og ulempene ved å plassere kontraktsrettslig forbrukervernlovgivning i henholdsvis forbrukerkjøpsloven og energiloven. Gruppen mener at det kan anføres gode argumenter for begge løsninger. Gruppen er imidlertid delt omtrent på midten når det gjelder hvilken løsning som vil være den beste. Den ene grupperingen mener at både hensynet til forbrukerne og lovstrukturelle hensyn med styrke taler for at reglene bør plasseres i forbrukerkjøpsloven, og ikke i energiloven. Noen av disse medlemmene mener også at en plassering i energiloven vil være i strid med klare signaler fra Stortinget. En annen gruppering mener at en regulering i energiloven vil være den beste og mest brukervennlige løsningen. Disse medlemmene legger bl.a. vekt på at elektrisk energi faller utenfor forbrukerkjøpsdirektivet, og at forbrukervernregler vedrørende elektrisk energi i de fleste andre land er gjort til en del av energilovgivningen. Siden det er delte meninger om valg av lovteknisk løsning, har gruppen valgt å utforme to alternative lovforslag: Et som innebærer at reglene plasseres i forbrukerkjøpsloven, og et som innebærer at reglene plasseres i energiloven.
I kapittel 15 drøftes hvilke krav som skal stilles til leveringskvalitet. Leveringskvalitetsbegrepet kan sies å bestå av to hovedkomponenter, nemlig leveringspålitelighet og spenningskvalitet. Leveringspåliteligheten er et uttrykk for tilgjengeligheten av elektrisk kraft, og sier noe om risikoen for å oppleve avbrudd i kraftforsyningen. Spenningskvaliteten er et uttrykk for den elektriske energiens anvendelighet. Som en motsats til leveringspålitelighet kan man definere dette som en beskrivelse av leveringskvaliteten når det ikke er avbrudd i forsyningen. Spenningskvalitet omfatter en rekke ulike fenomener og forstyrrelser: Spenningens frekvens, effektverdi og kurveform. I samsvar med etablert oppfatning legger arbeidsgruppen til grunn at både sviktende leveringspålitelighet og sviktende spenningskvalitet utgjør mangler i rettslig forstand. Strømavbrudd klassifiseres altså ikke som forsinkelse.
Etter arbeidsgruppens forslag er avtalen utgangspunktet for mangelsvurderingen, noe som innebærer at den elektriske energien har mangel dersom den ikke er i samsvar med avtalen. Gruppen foreslår også at den elektriske energien må være i samsvar med offentligrettslige krav som stilles i lovgivningen eller offentlige vedtak i medhold av lovgivningen, med mindre noe annet er avtalt. I denne forbindelse er det grunn til å merke seg at NVE har under utarbeidelse en forskrift om leveringskvalitet i kraftsystemet, som ventes å tre i kraft 1. januar 2005. Dersom det gis en slik forskrift, medfører gruppens forslag at mangelsspørsmålene normalt må bedømmes med utgangspunkt i forskriften. Arbeidsgruppen foreslår også at den elektriske energien må tilfredsstille den normale forventning til ytelsen, men presiserer at denne bestemmelsen neppe vil spille noen stor rolle i praksis dersom det gis en forskrift om leveringskvalitet.
Kapittel 16 inneholder arbeidsgruppens drøftelse av skjæringspunktet for risikoens overgang. Arbeidsgruppen foreslår at risikoen skal gå over på forbrukeren i tilknytningspunktet, dvs. det punktet som markerer overgangen fra nettselskapets distribusjonsnett til sluttbrukerens elektriske anlegg. Hvor tilknytningspunktet skal ligge, vil bero på partenes avtale, men det vil vanligvis være det punkt i distribusjonsnettet hvor stikkledning er tilknyttet, eller ved tilkoblingsklemme på husvegg eller grunnmur.
I kapittel 17 drøftes hvilke reklamasjonsfrister som skal gjelde i tilfeller hvor forbrukeren ønsker å gjøre gjeldende krav eller rettigheter på grunnlag av et angivelig kontraktsbrudd fra nettselskapets side. Gruppen foreslår at forbrukeren må reklamere innen rimelig tid etter at han eller hun oppdaget eller burde ha oppdaget mangelen. Fristen for å reklamere kan etter forslaget aldri være kortere enn to måneder fra det tidspunkt da forbrukeren oppdaget eller burde ha oppdaget forholdet. Arbeidsgruppen foreslår videre at det skal gjelde en absolutt reklamasjonsfrist på to år. Alt dette er i samsvar med reguleringen i forbrukerkjøpsloven. Gruppen har imidlertid ikke foreslått noen femårsfrist som i forbrukerkjøpsloven § 27 annet ledd annet punktum, fordi elektrisk energi produseres og forbrukes momentant.
Kapittel 18 inneholder drøftelser av hvilke sanksjoner forbrukeren skal kunne gjøre gjeldende ved nettselskapets kontraktsbrudd. Gruppen mener at retting og omlevering ikke er aktuelle sanksjoner i relasjon til kontrakter om overføring av elektrisk energi, mens heving i praksis vil være lite aktuelt. Derimot mener gruppen at det er behov for regler om tilbakeholdsrett i egen ytelse, prisavslag og erstatning. Med hensyn til tilbakeholdsrett foreslår arbeidsgruppen at forbrukeren kan holde tilbake et beløp for å dekke krav som følge av mangel, men ikke åpenbart mer enn det som vil gi betryggende sikkerhet for kravet.
Utredningen inneholder en utførlig drøftelse av regler om prisavslag. Arbeidsgruppens medlemmer er enige i at lovens utgangspunkt skal være en skjønnsmessig prisavslagsbestemmelse basert på mangelens betydning for forbrukeren. Et mindretall på tre medlemmer mener at det i tillegg bør fastsettes en egen bestemmelse som innebærer at forbrukerne ikke skal kunne kreve prisavslag i den grad de får kompensasjon gjennom den såkalte KILE-ordningen. Et mindretall på to andre medlemmer mener at prisavslagsreglene bør utformes uten hensyn til at forbrukerne gjennom KILE-ordningen kan få en kompensasjon i form av lavere nettleie. De understreker imidlertid at nettselskapene ikke skal måtte kompensere dobbelt for samme avbrudd i form av både utbetaling av prisavslag til forbrukerne og reduksjon i inntektene gjennom KILE-ordningen. Disse medlemmene mener også at det ved avbrudd på minst fire timer bør gjelde en regel om standardiserte prisavslag i form av reduksjon i det årlige fastleddet for nettleie. De standardiserte satsene skal etter deres forslag tilsvare mellom 3 og 48 uker av nettleiens fastledd, avhenging av hvor lenge avbruddet har vart.
Arbeidsgruppen har foretatt en bred drøftelse av hvilke erstatningsregler som bør gjelde, med hovedvekt på hvilken ansvarsmodell som bør velges. Et flertall i gruppen foreslår en regel om objektivt ansvar med spesifiserte unntak. Etter flertallets forslag gjøres det unntak fra det objektive ansvaret i tilfeller hvor tapet skyldes naturskade etter naturskadeloven § 4 første ledd, vedtak fra systemansvarlig med hjemmel i energiloven § 5A-1, vedtak under beredskap og i krig med hjemmel i energiloven § 6-1, terror- eller sabotasjeaksjoner, krigshandlinger eller feil som har oppstått i utenlandske kraftsystemer. Flertallet legger i sin begrunnelse særlig vekt på behovet for å styrke forbrukernes erstatningsrettslige vern, samt behovet for klare og lett praktikable regler. Mindretallet går inn for en kontrollansvarsregel tilsvarende den som finnes i Standard nettleieavtale § 12-1 og i øvrig kontraktslovgivning. De mener at en kontrollansvarsregel innebærer en rimelig risikofordeling mellom nettselskapene og forbrukerne, og at en lovregulering i seg selv vil innebære en styrking av forbrukernes stilling. De påpeker dessuten at flertallets forslag vil kunne ha uoverskuelige konsekvenser for nettselskapene, og at det derfor er behov for en nærmere konsekvensutredning før et skjerpet erstatningsansvar eventuelt innføres. Subsidiært går mindretallet inn for en regel om objektivt ansvar med spesifiserte unntak, men da med flere unntak enn det flertallet foreslår.
Kapittel 19 omhandler direktekrav basert på mislighold, dvs. i hvilken grad sluttbrukere bør kunne reise misligholdskrav overfor selskaper som eier eller driver overliggende eller sideordnede nett, og som således ikke står i noe kontraktsforhold til sluttbrukerne. Arbeidsgruppen mener at forbrukerne på nærmere vilkår bør ha en adgang til å fremsette direktekrav. Gruppen har drøftet ulike former for direktekravsregler og konkludert med at det bør gjelde en direktekravsregel som innebærer at selskaper som eier eller driver overliggende nett skal være ansvarlig overfor forbrukerne etter samme regler som det lokale nettselskapet. Forutsetningen er imidlertid at det også foreligger mangel i forholdet mellom det lokale nettselskapet og forbrukeren, dvs. at det må foreligge en mangel i to ledd vurdert ut fra de foreslåtte forbrukervernreglene. To av gruppens medlemmer har foreslått en særlig direktekravsregel for deltakere i boligsammenslutninger med hensyn til tilfeller hvor deltakerne ikke har inngått kontrakt med nettselskapet.
I kapittel 20 drøftes hvilke sanksjoner som skal gjelde ved forbrukerens kontraktsbrudd. Arbeidsgruppen anser det som opplagt at nettselskapet må ha rett til å kreve oppfyllelse ved forbrukerens kontraktsbrudd. Gruppen mener også at nettselskapet må kunne kreve erstatning for tap det er påført pga. forbrukerens mislighold. Ifølge gruppen er det imidlertid ikke behov for å foreslå egne regler på dette punktet, bl.a. fordi ulovfestede kontraktsrettslige regler gjennomgående må anses å lede til rimelige resultater. Gruppen har foreslått at nettselskapet ikke skal ha anledning til å heve kontrakten, selv om det foreligger vesentlig mislighold. Grunnen til det er at en hevingsrett ville undergrave stengingsreglene og dessuten komme i konflikt med nettselskapenes leveringsplikt etter energiloven § 3-3.
Arbeidsgruppen mener at det er behov for å gi lovregler om nettselskapenes stengingsrett, dvs. den adgang nettselskapene har til i visse tilfeller å koble sluttbrukere fysisk fra nettet på grunn av deres kontraktsbrudd, uten at avtaleforholdet opphører. Etter forslaget er et grunnvilkår for stenging at det foreligger vesentlig kontraktsbrudd fra forbrukerens side. Dersom det er fare for liv, helse eller betydelig tingskade, kan stenging likevel ikke skje. Stenging kan heller ikke skje dersom forbrukeren har innsigelser mot grunnlaget for stengingen, med mindre innsigelsene er åpenbart grunnløse. Lovforslaget inneholder også bestemmelser om bestemte varslingsrutiner i forbindelse med stenging. En nyskaping i forhold til gjeldende rett er at nettselskapet skal sende kopi av stengingsvarselet til sosialkontoret i den kommunen forbrukeren har fast bosted. Dersom sosialkontoret innen en nærmere angitt frist har meddelt skriftlig at det tar på seg ansvaret for å oppfylle forbrukerens forpliktelse, kan stenging ikke skje. I hvilken grad sosialkontoret kan ha en plikt til å dekke forbrukerens økonomiske forpliktelser overfor nettselskapet, må vurderes på grunnlag av sosialtjenestelovens regler. Dersom et nettselskap har opptrådt i strid med stengingsreglene, kan selskapet etter forslaget ikke kreve at forbrukeren dekker kostnadene i forbindelse med stengingen.
I kapittel 21 drøftes hvilke regler som skal gjelde ved kraftleverandørens forsinkede oppstart av kraftleveranse. Etter arbeidsgruppens oppfatning er det viktig å hindre at en forbruker blir påført tap eller annen ulempe som følge av at en leverandør ikke har fulgt opp sine plikter i forbindelse med et leverandørbytte eller i forbindelse med førstegangs inngåelse av kraftleveringsavtale. Arbeidsgruppen har derfor foreslått at forbrukeren i slike tilfeller kan holde betalingen tilbake, kreve oppfyllelse, kreve heving eller kreve erstatning etter reglene i forbrukerkjøpsloven kapittel 5.
Kapittel 22 omhandler tvisteløsning. Arbeidsgruppen mener at det bør gis enkelte lovbestemmelser som legger til rette for at Elklagenemnda kan fungere som et effektivt og billig tvisteløsningsorgan for forbrukere. Gruppen ser det som viktig at man gjennom lovregulering kan etablere en nemndsordning som alle energiselskaper må være tilknyttet. Lovregulering kan også bidra til å gi Elklagenemnda styrket autoritet og gjennomslagskraft. Lovforslaget bygger på at en partene i nemndsavtalen kan søke Kongen om godkjenning av nemnda. Dersom slik godkjenning gis, inntrer forskjellig rettsvirkninger, bl.a. at NVE kan stille krav om nemndstilslutning som vilkår for omsetningskonsesjon; at tvister som er til behandling i nemnda, ikke samtidig kan bringes inn for de alminnelige domstolene; og at saker som har vært realitetsbehandlet i nemnda, kan bringes direkte inn for tingretten uten forutgående forliksrådsbehandling. Et mindretall på to mener dessuten at det bør åpnes for å knytte retts- og tvangskraftsvirkninger til nemndas avgjørelser.
I kapittel 23 gjøres det rede for de økonomiske og administrative konsekvensene av gruppens forslag. Dette gjelder både konsekvensene for det offentlige og konsekvensene for private, herunder kraftleverandører, nettselskaper og forbrukere. Lovforslaget inneholder en del endringer i forhold til gjeldende rett. Det er likevel ikke tale om fundamentale omlegginger av forholdet mellom energiselskaper og forbrukere. I forholdet mellom kraftleverandører og forbrukere er det bare foreslått mindre endringer. Generelt er det således ikke grunn til å vente at forslaget medfører vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser for nettselskapene og kraftleverandørene. Etter arbeidsgruppens vurdering er det i første rekke flertallets forslag til regler om nettselskapenes erstatningsansvar som kan tenkes å få økonomiske konsekvenser av særlig betydning. Det er grunn til å tro at en skjerping av erstatningsansvar vil medføre en viss økning i nettselskapenes erstatningsutbetalinger. Gruppens flertall er innforstått med at dette kan føre til en økning i nettleien, men mener at dette er en pris man bør være villig til å betale for å stille bedre i tilfeller hvor man blir påført et tap pga. mangelfull leveringskvalitet. Et mindretall går imot en skjerping av erstatningsansvaret i forhold til det som følger av standardavtalen, og mener i alle fall at dette ikke må skje uten at de økonomiske konsekvensene er nærmere utredet.
1.5 Merknader til de enkelte bestemmelsene (del V)
Utredningens kapittel 24 og 25 inneholder merknader til de enkelte bestemmelsene.
Arbeidsgruppen har som nevnt valgt å utarbeide to lovforslag: et forslag som innebærer at forbrukervernreglene om strømkontrakter innarbeides i forbrukerkjøpsloven, og et forslag som innebærer at bestemmelsene innarbeides i energiloven. Dette gjør at det har vært behov for å utarbeide to sett med særmerknader. På punkter hvor forslaget til regulering i energiloven er helt identisk med forslaget til endringer i forbrukerkjøpsloven, er det imidlertid henvist til de særmerknadene som er skrevet til bestemmelsene i forbrukerkjøpsloven. Dersom regler om strømkontrakter blir innarbeidet i forbrukerkjøpsloven, oppstår det også spørsmål om hvordan lovens øvrige bestemmelser skal anvendes på denne kontraktstypen. Dette er det derfor gjort særskilt rede for i utredningen.
Det er ikke skrevet særmerknader til forslagene fra mindretallene. Dissensene er imidlertid forsøkt utformet på en måte som gjør at de skal kunne gi veiledning ved tolkningen av de foreslåtte reglene.
1.6 Lovforslag (del VI)
Kapittel 26 inneholder et lovforslag basert på løsninger som har et flertall bak seg i gruppen. Lederen og ett av gruppens øvrige medlemmer kan fullt ut stille seg bak dette lovforslaget. De øvrige medlemmene har dissentert på enkelte punkter.
Kapittel 27 inneholder mindretallsforslag. Det foreligger to dissenser med hensyn til reguleringen av prisavslag, mens det foreligger en dissens med hensyn til reguleringen av erstatningsansvar. To av gruppens medlemmer har også fremmet mindretallsforslag om rettsstillingen til enkelte deltakere i boligsammenslutninger, om bortfall av forbrukerens plikt til å betale nettleie ved stenging, og om retts- og tvangskraft knyttet til Elklagenemndas avgjørelser.
2 Bakgrunn
Spørsmålet om elektrisk energi er en vare som faller inn under kjøpslovgivingen, var uavklart inntil man fikk kjøpsloven av 1988. I odelstingsproposisjonen til kjøpsloven uttalte Justisdepartementet at det er lite naturlig å karakterisere bestilling av elektrisk energi som kjøp i egentlig forstand. 1 Det ble også vist til at strømleveranser skiller seg så vidt mye fra det man til vanlig kaller ting, at det er lite naturlig å la kjøpsloven komme direkte til anvendelse. Departementet konkluderte slik:
«Departementet er på denne bakgrunn kommet til at loven ikke uten videre passer for elektrisitetsforsyninger, og at elektrisitet i form av strøm derfor ikke bør omfattes av lovutkastet. Dette hindrer ikke at mange av kjøpslovens regler kan anvendes analogisk på kontrakter om forsyning av elektrisk strøm.»
Departementets standpunkt fikk tilslutning i Stortinget. Det er således på det rene at kjøpsloven fra 1988 ikke omfatter kjøp av elektrisk energi.
Justisdepartementet oppnevnte 20. juni 1989 et utvalg til å utrede forbrukerkjøpenes stilling og komme med forslag til en lov om forbrukerkjøp. Forbrukerkjøpslovutvalget, som la frem sin utredning i 1993, gikk inn for at forbrukerkjøpsloven skulle omfatte kjøp av elektrisk energi. 2 Utvalget viste til at elektrisk energi ligger helt i grenseland for kjøpslovens virkeområde, og at det derfor ikke vil innebære noen prinsipiell utvidelse av kjøpslovgivningens virkeområde. Det ble også lagt vekt på at produktansvarsloven etter en lovendring 27. november 1992 (lov nr. 113) omfatter skader forårsaket av elektrisk energi. Utvalget tok til orde for at elektrisk energi også i kontraktsrettslig sammenheng bør likestilles med ordinære fysiske gjenstander.
Under høringen av utvalgets innstilling var det delte meninger om elektrisk energi bør være omfattet av forbrukerkjøpsloven. På den ene siden ble utvalgets forslag støttet av Forbrukerrådet og NHO. På den andre siden gikk Forbrukertvistutvalget og Energiforsyningens fellesorganisasjon imot forslaget. Sistnevnte fremhevet særlig at utvalget ikke hadde tatt tilstrekkelig hensyn til den nye rettslige situasjonen som oppsto ved energiloven 1990.
På bakgrunn av EUs forbrukerkjøpsdirektiv sendte Justisdepartementet i 2000 på høring et noe endret forslag til lov om forbrukerkjøp. Departementets foreløpige standpunkt i høringsnotatet var at kraftleveringsavtaler burde omfattes av forbrukerkjøpsloven, mens nettleieavtaler burde falle utenfor. Også denne gangen var det betydelig uenighet under høringen. Barne- og familiedepartementet, Forbrukerombudet, Forbrukerrådet, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Landsorganisasjonen i Norge gav uttrykk for at avtaler om levering av elektrisk energi bør være omfattet av forbrukerkjøpsloven. Energiforsyningens fellesorganisasjon, Forbrukertvistutvalget (lederen), Norges Vassdrags- og energidirektorat, Næringslivets Hovedorganisasjon og Olje- og energidepartementet forfektet det motsatte syn.
På grunnlag av høringen mente Justisdepartementet at det ikke var tilstrekkelig grunnlag for å ta stilling til om det bør gis ufravikelige forbrukervernregler om strømkontrakter, og at det derfor burde nedsettes en arbeidsgruppe til å utrede spørsmålet nærmere. I proposisjonen til forbrukerkjøpsloven heter det: 3
«Departementet har kommet til at det på det nåværende tidspunktet ikke er tilstrekkelig grunnlag for å ta stilling til om det skal gis ufravikelige lovregler for strømkontraktene. Departementet legger i den forbindelse vekt på at det er betydelig uenighet om behovet for lovregulering og hvordan en slik lovregulering i tilfelle bør gjennomføres. Departementet er enig med de høringsinstanser som har pekt på betydningen av at energisektoren er i stadig utvikling. På den ene siden kan dette tilsi at behovet for en lovregulering har økt, men det kan også tale for at man avventer utviklingen slik at en eventuell lovregulering tilpasses den virkelighet reglene skal fungere i.
Regjeringen vil ta initiativ til å nedsette en arbeidsgruppe til å se nærmere på spørsmålet om det skal gis ufravikelige forbrukervernregler om strøm, og hvor slike regler eventuelt skal plasseres. Det kan dermed bli aktuelt med ytterligere lovregulering både av avtalene om levering av strøm og nettleie. Dette gjelder kanskje først og fremst avtalene om nettleie, idet forsinkelser og mangler som i praksis oppstår, kan føres tilbake til nettet. Dagens regelverk gir et godt stykke på vei forbrukerne vern, men det finnes ikke en mer samlet og ufravikelig regulering som er gitt særskilt med sikte på de kontraktene det her er tale om. Som nevnt vil behovet for slik lovgivning bl.a. avhenge av utviklingen av standardvilkårene i bransjen. Hvorvidt det i så fall er naturlig å la forbrukerkjøpsloven omfatte slike avtaler, tar ikke departementet stilling til i denne omgang.»
Flertallet i justiskomiteen sluttet seg til dette. 4 Også mindretallet støttet forslaget om å nedsette en arbeidsgruppe som skal vurdere forbrukervernregler om elektrisk energi, men i motsetning til flertallet uttalte mindretallet at arbeidsgruppen måtte arbeide ut fra det mandat at elektrisk energi skal omfattes av forbrukerkjøpsloven. I innstillingen fra justiskomiteen heter det:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, har merket seg at det er betydelig uenighet om behovet for å regulere lovgivningen vedrørende strømkontrakter, og støtter departementets forslag om at det skal settes ned et utvalg for å vurdere dette. Flertallet mener at strøm bør omfattes av forbrukerkjøpslovgivningen, på samme måte som olje og gass.
…
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti er enig i den avgrensing som er gjort i lovforslaget, med unntak av avgrensningen av forbrukerbegrepet, jf. ovenfor under pkt. 3.3. Disse medlemmer mener dessuten det er nødvendig å innarbeide kjøp av strøm i loven så raskt som mulig.
Disse medlemmer viser til at elektrisk strøm må regnes som en basisvare som utgjør en vesentlig utgift for forbrukeren. Disse medlemmer støtter Regjeringens initiativ til å nedsette en arbeidsgruppe som skal se på forbrukervernregler om strøm, men mener denne gruppa må arbeide ut fra det mandat at strøm skal omfattes av forbrukerkjøpsloven. Disse medlemmer vil presisere at det er viktig med et enhetlig, enkelt og tilgjengelig regelverk som sikrer forbrukerne, spesielt på bakgrunn av at konsekvensene av å bli avskåret fra tilgang til, eller å bli utsatt for mangelfull levering av, strøm kan være betydelige. Disse medlemmer mener at en slik arbeidsgruppe burde være ferdig med sitt arbeid innen høsten 2002.
Disse medlemmer vil i den forbindelse framheve at det er viktig at de tvisteløsningsorganer man har i forbrukerkjøpene, tilføres nødvendig kompetanse for å takle saker vedrørende kjøp av strøm. Den nedsatte arbeidsgruppa bør av den grunn vurdere behovet for slik kompetanse da dette erfaringsmessig er saker av problematisk art.»
På denne bakgrunn ble det 5. desember 2002 nedsatt en arbeidsgruppe under ledelse av Justisdepartementet for å vurdere hvorvidt det skal gis forbrukervernregler om strøm, og hvor slike regler eventuelt skal plasseres.
3 Arbeidsgruppen, mandatet, arbeidet og terminologi
3.1 Arbeidsgruppen
Arbeidsgruppen ble nedsatt ved Justisdepartementets brev 5. desember 2002 til Olje- og energidepartementet, Barne- og familiedepartementet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Forbrukerombudet, Forbrukerrådet og Energibedriftenes landsforening.
Arbeidsgruppen har hatt følgende sammensetning:
Fung. lovrådgiver Tore Fjørtoft, Justisdepartementet (leder)
Førstekonsulent Karl Rosén, Justisdepartementet
Rådgiver Trond Ulven Ingvaldsen, Olje- og energidepartementet
Rådgiver Geir Jørgensen, Barne- og familiedepartementet
Rådgiver Steinar Parelius, Norges vassdrags- og energidirektorat
Førstekonsulent Frode Elton Haug, Forbrukerombudet
Seksjonssjef Jon-Andreas Lange, Forbrukerrådet
Næringspolitisk rådgiver Ole Haugen, Energibedriftenes landsforening
Førstekonsulent Karl Rosén gikk i november 2003 ut i permisjon, og var fra da av ikke lenger involvert i gruppens arbeid.
Arbeidsgruppen har ikke hatt egen sekretær.
3.2 Mandatet
I brev 5. desember 2002 fra Justisdepartementet heter det:
«Det er nå avklart at det skal nedsettes en arbeidsgruppe under ledelse av Justisdepartementet for å vurdere hvorvidt det skal gis forbrukervernregler om strøm, og hvor slike regler eventuelt skal plasseres. Arbeidsgruppen bør videre vurdere økonomiske, administrative og eventuelle andre vesentlige konsekvenser av forslagene, herunder for næringsdrivende. Arbeidsgruppen vurderer selv behovet for å innhente ytterligere ekstern ekspertise. Arbeidsgruppen skal avgi en rapport til Justisdepartementet om spørsmålet innen utløpet av 2003.»
Dette har vært arbeidsgruppens mandat. Mandatet omfatter både spørsmålet om i hvilken grad det skal gis forbrukervernregler om elektrisk energi, og hvor slike regler eventuelt skal plasseres. Arbeidsgruppen har tolket mandatet slik at det er kontraktsrettslige forbrukervernregler det siktes til, og har derfor ikke foreslått endringer i offentligrettslige regler på området. En annen sak er at gruppen har tatt hensyn til den eksisterende offentligrettslige reguleringen ved vurderingen av om det er behov for kontraktsrettslige forbrukervernregler.
Etter mandatet skulle utredningen avgis innen utløpet av 2003. Arbeidsgruppen fikk i desember 2003 en måneds utsettelse med å levere utredningen.
3.3 Arbeidet
Arbeidsgruppen har til sammen hatt 15 alminnelige møter. De fleste møtene har vært heldagsmøter, men det har også vært noen halvdagsmøter. Det første møtet fant sted 17. desember 2002, mens det siste ble avholdt 21. januar 2004.
På gruppens møte 18. juni 2003 holdt senioringeniør Frode Trengereid fra Norges vassdrags- og energidirektorat et foredrag om leveringskvalitet. Gruppen har utover dette ikke benyttet seg av eksterne innledere.
Energibedriftenes landsforening avholdt 25. september 2003 et seminar om styrket forbrukervern ved strømkjøp. Både gruppens leder, Tore Fjørtoft, og medlemmene Frode Elton Haug og Steinar Parelius holdt der innledninger og svarte på spørsmål fra representanter fra bransjen.
Den 25. november 2003 ble det avholdt et møte om leveringskvalitet i forhold til forbrukere og enkelte tilgrensende emner. Til stede var Tore Fjørtoft fra Justisdepartementet, Trond Ulven Ingvaldsen fra Olje- og energidepartementet, Snorre Lamark fra Energibedriftenes landsforening og stud. jur. Marie Braadland, som er vitenskapelig assistent ved Nordisk Institutt for Sjørett, Avdeling for Petroleumsrett. Hun leverte i januar 2004 en avhandling om hvilke krav forbrukere kan stille til leveringskvalitet på kraft, og hvilke misligholdsbeføyelser som eventuelt kan gjøres gjeldende. Braadland tar i sin avhandling opp mange av de samme spørsmålene som gruppen drøfter.
3.4 Terminologi
Arbeidsgruppen definerer i det følgende noen begreper med hensyn til den videre fremstilling.
Anleggsbidrag: Beregnet investeringstilskudd ved tilknytning av en ny kunde eller ved forsterkning av nettet til en eksisterende kunde.
Avbrudd: Tilstand karakterisert med uteblitt levering av elektrisk energi til en eller flere sluttbrukere, hvor forsyningsspenningen er under 1% av kontraktsmessig avtalt spenning, jf. EN 50160. Avbruddene klassifiseres i: langvarige avbrudd (> 3 min) og kortvarige avbrudd (= 3 min).
Avbruddsvarighet: Medgått tid fra avbrudd inntrer til sluttbruker igjen har spenning over 90% av kontraktsmessig avtalt spenning.
CENELEC (European Committee for Electrotechnical Standardization): Komité som har ansvaret for alt standardiseringsarbeid innenfor det elektrotekniske området i Europa (EFTA og EU), og som utgir europeiske normer (EN).
Distribusjonsnett: Overføringsnett med nominell spenning opp til og med 22 kV.
Effektivitetskrav: Årlig reduksjon i årlig inntektsramme for eget nett og for fellesnett basert på det enkelte nettselskaps effektivitet og et generelt effektivitetskrav.
Elspotmarkedet: Marked hvor kontrakter for kjøp og salg av elektrisk energi handles på timebasis for fysisk levering neste døgn.
FASIT (Feil- og avbruddsstatistikk i totalnettet): Et standardisert registreringssystem (med egen kravspesifikasjon) for feil og avbrudd i kraftsystemet. FASIT omfatter en felles terminologi, strukturering og klassifisering av data, felles opptellingsregler m.m.
Forbruker: Fysisk person som ikke hovedsakelig handler som ledd i næringsvirksomhet.
Husholdning: Bruker av elektrisk energi i et målepunkt i fast bopel. Hytter og fritidsboliger regnes ikke som fast bopel.
Ikke levert energi (ILE): Beregnet mengde elektrisk energi som ville ha blitt levert til sluttbruker dersom svikt i leveringen ikke hadde inntruffet.
Innmating: Den totale mengde elektrisk energi som blir matet inn i et kraftnett.
Kontraktsmessig avtalt spenning: Spenningsverdi som er kontraktfestet i avtale mellom nettselskap og kunde. Kontraktsmessig avtalt spenning er som regel det samme som nominell spenning. I tilfeller der det er enighet mellom nettselskap og kunde at spenningen avviker fra den nominelle spenningen, er denne spenningen å regne for kontraktsmessig avtalt spenning.
Kraftleverandør: Omsetningskonsesjonær som selger elektrisk energi til sluttbruker. Leverandør er også sluttbrukere som handler i organiserte markeder.
Kraftleveringsavtale: Avtale mellom en kraftleverandør og en sluttbruker om kjøp av elektrisk energi til en bestemt pris. Det finnes tre hovedtyper av kraftleveringsavtaler som tilbys forbrukere: Avtaler med standard variabel kraftpris, avtaler om markedskraft basert på spotpris og avtaler med fast pris.
Kundegruppe: En avgrenset gruppe av sluttbrukere, avgrenset ut fra likheter i brukstid, leveringskvalitet og forbruksnivå.
Kundespesifikke kostnader: Kostnader knyttet til kundehåndtering, herunder måling, avregning, fakturering, tilsyn mv.
Leveringskvalitet: Et samlebegrep som omfatter begrepene leveringspålitelighet og spenningskvalitet i overføringsanlegg for allmenn forsyning.
Leveringspunkt : Et av de berørte parter definert grensesnitt mellom nettselskap og nettkunde der elektrisk energi utveksles.
Leveringspålitelighet : Beskriver tilgjengeligheten av elektrisk energi og er knyttet til hyppighet og varighet av varslede og ikke varslede avbrudd.
Levert energi: Summen av målt energiuttak til sluttbruker.
Luftnett: Nett som inneholder mer enn 90 % kraftledning (målt i antall km). Med nett menes i denne sammenheng anleggsdeler som beskyttes av samme effektbryter/sikring.
Mangel : Mangelfull leveringskvalitet.
Markedsplasskonsesjonær : Selskap som etter konsesjon for organisert markedsplass forestår organisering eller drift av markedsplass for omsetning av elektrisk energi, jf. energiloven § 4-5.
Momentan balanse: Likevekt mellom samlet forbruk og samlet produksjon av elektrisk energi, hensyntatt kraftutveksling med tilknyttede kraftsystemer.
Nettkunde : Tilknyttede nettselskaper, sluttbrukere og produsenter av elektrisk energi som etterspør overføringstjenester for elektrisk energi; i fremstillingen her primært forbrukere.
Nettleieavtale: Avtale mellom et nettselskap og en sluttbruker om overføring av elektrisk energi til sluttbrukerens anlegg.
Nettselskap: Innehaver av anleggs- eller områdekonsesjon for overføringsanlegg, samt eier av overføringsanlegg for allmenn forsyning av elektrisk energi med nominell spenning fra og med 230 V til og med 1000 V.
Nettjenester: En eller flere av følgende:
overføring av kraft, herunder drift, vedlikehold og investering i nettanlegg
tariffering
måling, avregning og kundehåndtering
tilsyn og sikkerhet
driftskoordinering
pålagte beredskapstiltak
pålagt kraftsystemplanlegging.
Omsetningskonsesjonær: Enhet som har konsesjon meddelt etter energiloven § 4-1.
Organisert marked: Marked for omsetning av elektrisk energi som er regulert gjennom energiloven § 4-5.
Produsent: Innehaver av anleggskonsesjon for produksjon av elektrisk energi, og som er tilknyttet overføringsanlegg for allmenn forsyning, samt eier av produksjonsanlegg tilknyttet overføringsanlegg for allmenn forsyning med nominell spenning fra og med 230 V til og med 1000 V.
Regionalnett: Overføringsanlegg mellom sentralnett og distribusjonsnett eller mellom sentralnett og sluttbruker.
Reguleringsperiode: Periodisk gjennomgang av beregningsgrunnlaget for årlig inntektsramme for eget nett. Reguleringsperioden er minimum 5 år.
Sentralnett: Anlegg i overføringsnettet på spenningsnivå 132 kV eller høyere og som er definert som anlegg i sentralnettet.
Spenningsdipp: En reduksjon i spenningens effektivverdi til under 90 %, men større enn 1 % av kontraktsmessig avtalt spenning, med varighet fra 10 millisekunder til 60 sekunder.
Spenningsfeil : En betegnelse på mangelfull spenningskvalitet.
Spenningskvalitet : Beskriver anvendeligheten av elektrisk energi, og kan kategoriseres ved spenningens frekvens, effektivverdi og kurveform.
Sluttbruker: Eier av anlegg for bruk av elektrisk energi, og som ikke fordeler denne videre.
Stansing: At en kraftleverandør utøver tilbakeholdsrett, noe som innebærer at områdekonsesjonærens leveringsplikt i henhold til energiloven § 3-3 inntrer.
Stengingsrett: Den adgang et nettselskap i visse tilfeller har til å koble sluttbrukere fysisk fra nettet på grunn av deres kontraktsbrudd, uten at avtaleforholdet opphører.
Strømavtaler: En fellesbetegnelse på kraftleveringsavtaler, nettleieavtaler og tilknytningsavtaler, med mindre noe annet fremgår av sammenhengen.
Systemansvarlig: Omsetningskonsesjonær som i henhold til energiloven § 5A-1 er tildelt systemansvaret i det norske kraftsystemet.
Tariffer: Alle priser og annen økonomisk godtgjørelse som konsesjonæren fastsetter for tilknytning til og bruk av elektriske nettanlegg (i motsetning til kraftpris).
Tilknytningsavtale: Avtale mellom et nettselskap og en sluttbruker om tilknytning av sluttbrukerens elektriske installasjon til nettselskapets distribusjonsnett.
Tilknytningsgebyr: Generelt gebyr ved tilknytning av nytt anlegg.
Tilknytningspunkt: Et av de berørte parter definert grensesnitt mellom nettselskap og nettkunde der elektrisitet utveksles.
Varslet avbrudd: Avbrudd som skyldes planlagt utkobling der berørte sluttbrukere er informert på forhånd.
Årlig inntektsramme for eget nett: Den samlede årlige inntekten fra salg av nettjenester som NVE tillater et nettselskap å hente inn fra kundene. Årlig inntektsramme for eget nett skal dekke kostnader i egen nettvirksomhet, eksklusiv innbetalt eiendomsskatt og kjøp av nettjenester fra andre nett, samt gi en rimelig avkastning over tid forutsatt effektiv drift.