2 Utvalgets oppnevning, bakgrunn og arbeidsform
Stortinget har vedtatt at det skal opprettes et utvalg som skal utrede ulike modeller for differensierte avgifter på elektrisitet, jf. Innst. S. nr. 260 (2002–2003):
«Stortinget ber Regjeringen nedsette et bredt sammensatt nasjonalt utvalg bestående av representanter for strømleverandører, distributører, nettselskaper, samt representanter for forbruker- og miljøorganisasjoner som skal utrede ulike modeller for differensierte avgifter på elektrisitet. Utvalget skal legge fram en innstilling så snart det lar seg gjøre, men innen utgangen av 2003.»
På bakgrunn av dette, oppnevnte Finansdepartementet et utvalg som skal vurdere ulike modeller for differensiert el-avgift. For at kvaliteten på utvalgets arbeid skal bli best mulig, ble fristen for utvalget satt til 1. mars 2004.
Utvalget ble oppnevnt 26. september 2003, og fikk følgende sammensetning:
Professor Lars-Erik Borge, NTNU (utvalgsleder)
Direktør Axel Collett, Energibedriftenes landsforening
Forsker Bente Halvorsen, Statistisk sentralbyrå
Seniorrådgiver Monica Havskjold, Norges vassdrags- og energidirektorat
Daglig leder John Martin Jacobsen, Naturvernforbundet Hordaland
Underdirektør Undis Scheslien, Forbrukerrådet
Underdirektør Arvid Stokke, Toll- og Avgiftsdirektoratet
Sekretariatet har bestått av:
Rådgiver Torhild H. Martinsen, Finansdepartementet (sekretariatsleder)
Rådgiver Tom Wiersdalen Karlsen, Olje- og energidepartementet
Seniorrådgiver Rune H. Nygaard, Finansdepartementet
Seniorrådgiver Aarne Ø. Røvik, Finansdepartementet
2.1 Mandat
Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Utvalget skal innenfor en provenynøytral ramme utrede ulike modeller for differensierte avgifter på elektrisitet for husholdningene, jf. bl.a. Innst. S. nr. 135 (2002–2003) fra energi- og miljøkomiteen om forslag om innføring av to-prissystem på strøm gjennom differensiert el-avgift.
Utvalget skal vurdere de prinsipielle og økonomiske konsekvensene ved de ulike modellene
Utvalget bes belyse hvordan modellene som legges fram påvirker utnyttelsen av kraftressursene. Virkningen på bruken av elektrisitet og andre energikilder, herunder forbruket av fyringsolje og bruken av nye fornybare energikilder må vurderes
Utvalget skal utrede fordelingsvirkninger av de ulike modellene. De prinsipielle sidene ved å benytte el-avgiften som et fordelingspolitisk virkemiddel bør også drøftes
Utvalget skal legge vekt på at modellene er administrativt håndterbare. Herunder må det drøftes hvordan de ulike modellene kan avgrenses og hvilke virkninger og egenskaper disse avgrensningene vil ha. Det må legges vekt på at motivene til og mulighetene for omgåelser skal være begrensede, og den kontrollmessige håndteringen av systemene må vurderes
Utvalget skal være åpent for synspunkter fra interesseorganisasjoner som ikke er representert i utvalget
Utvalget skal legge fram sin rapport innen 1. mars 2004.»
Som omtalt nedenfor ble fristen for fremleggelsen av rapporten utsatt til 1. april 2004.
2.2 Utvalgets tolkning av mandatet
Spørsmålet om differensiert el-avgift må ses i sammenheng med nivået på kraftprisen til husholdningene, jf. bl.a. omtale i kapittel 6. Energiutvalget så differensiering i sammenheng med en generell økning i el-avgiften for å begrense elektrisitetsforbruket, og forslagene om differensiering vinteren 2002/03 hadde sammenheng med økt markedspris på kraft. Vurdert på denne måten må selve differensieringen (den progressive strukturen) primært forstås som et virkemiddel for å motvirke uheldige fordelingsvirkninger av økte kraftpriser til husholdningene (enten dette skyldes generell avgiftsøkning eller økte markedspriser). I tillegg har både Energiutvalget og Stortinget lagt til grunn at en differensiert avgift må utformes slik at den premierer nøkternt og lavt forbruk. Dette kan forstås som at den progressive strukturen ikke må motvirke forbruksreduksjonen som følge av en generell avgiftsøkning, eller bidra til å øke kraftprisene ytterligere i en situasjon hvor markedsprisen er høy.
Utvalgets oppdrag er å utrede ulike modeller for differensiert el-avgift innenfor en provenynøytral ramme. Det innebærer at det er viktig å skille mellom avgiftsnivå og avgiftsstruktur. Avgiftsnivå er å forstå som gjennomsnittlig avgiftsnivå for alle husholdninger. Et gitt nivå på el-avgiften kan kombineres med ulike avgiftsstrukturer. Her går det et hovedskille mellom en flat avgift (samme avgift for alle husholdninger) og differensiert avgift (hvor avgiften varierer mellom husholdninger). Videre kan avgiften tenkes differensiert etter ulike kriterier som f.eks. samlet forbruk, type forbruk, antall husholdningsmedlemmer, type bolig og geografisk lokalisering.
El-avgiften kan betraktes som et energipolitisk virkemiddel, jf. omtale i kapittel 5. Det finnes flere virkemidler innenfor energipolitikken, men det ligger utenfor utvalgets mandat å gi en vurdering av disse virkemidlene. Utvalget mener at en vurdering av ulike virkemidler i energipolitikken og samspillet mellom disse hører hjemme i en samlet og helhetlig vurdering av energipolitikken, slik det bl.a. blir gjort i Energimeldingen, jf. St.meld. nr. 29 (1998–1999) Om energipolitikken.
2.3 Utvalgets arbeid
Utvalget har hatt 8 heldagsmøter. Det første møtet ble avholdt 23. oktober 2003, mens det siste møtet ble avholdt 22. mars 2004. Dette har vært et utvalg bestående av interesseorganisasjoner og fagpersoner, og sekretariatet har i all hovedsak stått for selve skrivingen av kapitlene.
Det ble forutsatt at utvalget skulle være åpne for synspunkter fra interesseorganisasjoner som ikke er representert i utvalget. Utvalget har mottatt skriftlige innspill fra Enova om alternative energikilder og fra Emendo Energi og Miljø om energibruk i turistanlegg og hytter.
Vedlegg 1 er skrevet av sekretariatet og bygger på Stortingsmelding nr. 41 (2002–2003) Om tariffer på overføring av kraft og tovegskommunikasjon. I tillegg er det hentet informasjon fra prosjektet Forbrukerfleksibilitet ved effektiv bruk av IKT. Vedlegg 2 er skrevet av Bente Halvorsen og Runa Nesbakken i Statistisk sentralbyrå, og bearbeidet i samråd med utvalget. Kapittel 7 er skrevet på bakgrunn av resultatene i dette vedlegget.
Fristen for utvalgets arbeid ble ved oppnevnelsen satt til 1. mars 2004. For å sikre en grundig analyse og evaluering av analyseresultatene var det behov for en utsettelse av fristen til 1. april 2004. Søknaden om utsatt frist for utvalgets arbeid ble innvilget av Finansministeren i brev av 5. februar 2004.
Utvalget vil takke sekretariatet for innsatsen i arbeidet med NOUen.