1 Utvalgets oppnevning, mandat, arbeidet i utvalget og sammendrag
1.1 Oppnevning og mandat
I statsråd 3. oktober 2008 ble det oppnevnt et lovutvalg for å utarbeide lovforslag om nye regler til frivillige sikringsordninger i borettslag. Som medlemmer i utvalget ble følgende oppnevnt:
Advokat Kristin Bjella (H), leder
Advokat Thor Eek,
Fagsjef Rune Fjørtoft,
Spesialrådgiver Anne-Kari Tuv
Regiondirektør Torgeir Øines
Sekretær for utvalget har vært stipendiat Harald Benestad Anderssen, Universitetet i Tromsø. Seniorrådgiver Marianne Raa Bjaaland, Kommunal- og regionaldepartementet, har vært til stede på utvalgets møter som observatør.
Med unntak av lederen er medlemmene foreslått oppnevnt av sine respektive organisasjoner, men medlemmene er personlig oppnevnte. Utvalgets leder, Kristin Bjella, er advokat i Oslo, Thor Eek er avdelingsdirektør i Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL), Rune Fjørtoft er fagsjef i Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH), Anne-Kari Tuv er spesialrådgiver i Kredittilsynet, og Torgeir Øines er regiondirektør i Forbrukerrådet.
I utvalgets mandat heter det blant annet:
«Utvalet bør få i oppdrag å koma med eit framlegg til minimumskrav til sikringsordningar i burettslag. Utgangspunktet for arbeidet er å sikra at lovverket legg til rette for trygge og gode sikringsordningar. Utvalet bør vurdera kva som skal vera minstekravet i slike ordningar, og dei bør vurdera om det skal vera vilkår knytte til ordninga. Slike vilkår kan til dømes vera krav om kor lenge sikringsordninga skal dekkja tapet, ei eventuell øvre grense for kor store tap som skal dekkjast, og eventuelle krav til kva som må gjerast for å minska tapet. Det kan òg vera grunn til å vurdera andre verkemiddel.
Utvalet bør vurdera om lovframlegget skal avgrensast til å innehalda minstekrav til ordninga, eller om det òg bør vera slik at ein må søkja om konsesjon for å tilby produktet. I samband med det bør utvalet òg vurdera om ordninga krev tilsyn, og i så fall kven som skal føra tilsyn. Utvalet bør òg vurdera kva lov krava skal forankrast i, og om nokre av vedtaka bør vera utforma som forskrifter.
Det finst fleire aktørar som tilbyr ordningar som skal sikra mot tap av felleskostnader. Utvalet bør vurdera om det er naudsynt med overgangsordningar for dei sikringsordningane som allereie finst. Utvalet bør òg vurdera om det bør vera innskrenkingar eller krav knytte til kva som kan marknadsførast som ei sikringsordning mot tap av felleskostnader eller liknande produkt.
Utvalet bør òg få i oppdrag å gjera andre vurderingar som det viser seg er naturleg å gjera i samband med arbeidet.»
Utvalget ble gitt slikt nærmere mandat:
«1. Utvalet skal vurdera og gjera framlegg om minimumskrav til friviljuge sikringsordningar i burettslag – ei ordning som skal sikra andelseigarane mot å verta ansvarlege for felleskostnadene til dei andelseigarane som ikkje betalar.
2. Utvalet skal vurdera om det bør vera innskrenkingar eller krav knytte til kva som kan verta marknadsført som ei sikringsordning mot tap av felleskostnader, eller liknande produkt.
3. Utvalet må vurdera om ein skal krevja konsesjon for å tilby slike tenester, om det skal førast tilsyn med ordninga, og kven som i så fall bør vera tilsynsstyresmakt.
4. Utvalet må vurdera om det vil vera tilbydarar av slike sikringsordningar, medrekna om aktørar bør ha høve til å tilby produktet til berre delar av marknaden.
5. Utvalet skal òg gjera framlegg om korleis noverande burettslag utan sikringsordning kan koma inn under ei slik ordning.
6. Utvalet må vurdera om det er naudsynt med overgangsreglar for etablerte sikringsordningar.
7. Utvalet må gjere greia for dei administrative og økonomiske konsekvensane framlegga har for staten, bustadbyggjelaga og andre som har slike tilbod i dag.
Denne opplistinga er ikkje meint å vera uttømmande. Utvalet må òg vurdera andre tilhøve som vil vera av betyding for slike sikringsordningar.»
Utvalget ble bedt om å legge frem sin utredning senest 1. juli 2009.
1.2 Arbeidet i utvalget
Utvalget har hatt elleve møter; ni av møtene har vært heldagsmøter, to møter har vært halvdagsmøter og to av møtene har gått over to dager. Utvalget har hatt møter med representanter for Oslo Bolig- og Sparelag (OBOS), Frittstående Forretningsføreres Forening og Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) for å drøfte ulike aspekter av de problemstillingene mandatet reiser.
Utvalget har vurdert om det burde innhentes eksterne utredninger om hvilket marked en lovfestet sikringsordning ville ha, og hvilke aktører som ville ha interesse av å gi tilbud i et slikt marked. Etter utvalgets vurdering ville det vært formålstjenlig å få utredet dette og de økonomiske og administrative konsekvenser for borettslagene og andelseierne. Med den tiden utvalget har hatt til rådighet, og med de lovsatte rammer for offentlige innkjøp, har det ikke vært mulig å innhente slike eksterne utredninger før levering av innstillingen. Utvalgets medlemmer har imidlertid hatt kontakt med sine organisasjoner og innhentet synspunkter til lovforslaget på den måten.
1.3 Kort sammendrag og oversikt over innstillingen
Utvalget legger fram forslag om å lovfeste ufravikelige minstekrav til frivillig sikring mot tap av felleskostnader i borettslag. Kravene knytter seg i hovedsak til to aspekter. For det første foreslås krav til hvem som kan tilby sikring (lovforslaget § 5-20 b, se særlig utredningen punkt 6.2.1). For det andre foreslås minstekrav til hvor stor dekning sikringen må gi borettslagene (lovforslaget § 5-20 c, se særlig utredningen punkt 6.2.2). Minstekravene foreslås lovfestet som et nytt kapittel 5 avsnitt VI i burettslagslova. I overensstemmelse med mandatet foreslås ikke en modell for obligatorisk sikring. En slik modell omtales bare kort i utredningen punkt 6.4.
Bakgrunnen for oppnevnelsen av utvalget var et initiativ fra et hurtigarbeidende statssekretærutvalg om lavinnskuddsborettslag. Utvalget har imidlertid ikke som siktemål å sørge for en sikringsordning for lavinnskuddsboligene (se likevel omtalen i punkt 2.4.1). Lovforslaget retter seg mot alle former for sikring som tilbys overfor borettslag, uavhengig av størrelsen på andelseiernes innskudd i borettslaget.
Felleskostnadene utgjør en viktig del av borettslagenes inntekter og økonomi. I kapittel 2 gjør utvalget rede for det regelverket som i dag regulerer borettslagenes økonomi. Her gjør utvalget rede for de problemstillinger som påvirker borettslagenes inntektssituasjon, tvangssalg av borettslagsandel (punkt 2.6) og konkurs i borettslag (punkt 2.7). Videre inneholder kapittel 2 en sammenfatning av hvilke situasjoner som kan føre til at borettslagene taper felleskostnader (punkt 2.8). I kapittel 2 har utvalget også redegjort for en del statistisk materiale som er innhentet om borettslagenes økonomi. Det er blant annet innhentet tall som indikerer at det ikke foregår omfattende tvangssalg av borettslagsandeler og at antall konkurser de siste ti år (tom. 15. juni 2009) har vært begrenset.
Kapittel 3 inneholder en redegjørelse for hvilke sikringsordninger som i dag finnes og beskriver de ulike modellene sikring i dag skjer etter (punkt 3.2). I dette kapittelet er det redegjort for hvilket tilsyn det offentlige fører med sikringen som i dag tilbys (punkt 3.3). Her redegjøres også for en del statistiske opplysninger om dagens sikringsordninger, herunder at tilbyderne av sikring tradisjonelt har hatt små inntekter og utbetalinger knyttet til sikringen (se punkt 3.1).
I kapittel 4 gir utvalget en kort oversikt over den rettslige situasjonen i Sverige og Danmark. Ingen av disse landene har ordninger som tilsvarer de norske sikringsordningene.
Kapittel 5 gir en framstilling av utvalgets overordnede vurderinger. I punkt 5.1 drøfter utvalget behovet for lovfestet sikring av felleskostnader, mens punkt 5.2 redegjør for de overordnede hensyn som må ligge til grunn ved utformingen av regelverket. I punkt 5.3 gjør utvalget rede for hvordan de ulike typetilfellene for sikring som er kjent fra praksis forholder seg til gjeldende rammelovgivning. Utvalgets hovedkonklusjoner er at «sikring ved fond» (se punkt 3.2.1) og «sikring ved overtakelse av fordringer» (se punkt 3.2.3) faller inn under henholdsvis forsikringslovgivningen (punkt 5.3.2) og finansieringslovgivningen (punkt 5.3.3). I punkt 5.4 redegjør utvalget for regelverket for slik konsesjonspliktig virksomhet, og drøfter i punkt 5.4.5 om det bør gjøres unntak fra de alminnelige krav som regelverket stiller til slike aktører. Utvalget konkluderer med at det ikke vil foreslå slike unntak. I punkt 5.5 drøfter utvalget om en tilbyder av sikring kan pålegge borettslaget å bruke en bestemt forretningsfører.
Kapittel 6 inneholder en nærmere redegjørelse for og drøftelse av de forslag utvalget legger fram for frivillig sikring mot tap av felleskostnader. I kapittelet redegjør utvalget også for sitt syn på noen spørsmål som vil være av betydning for borettslagenes økonomi generelt, og dermed også for behovet for sikring mot tap av felleskostnader.
I punkt 6.2 drøfter utvalget hvilke krav som skal stilles til sikring mot tap av felleskostnader. I punkt 6.2.1 behandler utvalget først hvilke krav som skal stilles til tilbyder av sikring. Utvalget foreslår at det skal kreves at tilbyderen har konsesjon til å drive skadeforsikrings-, kredittforsikrings- eller finansieringsvirksomhet. Dernest drøfter utvalget hvilke minstekrav som bør stilles til produktet som tilbys. Herunder redegjør utvalget for sitt syn på hvor lenge sikringen minst må dekke borettslagenes tap, hvor stort tap sikringen minst må dekke og hvor stor egenandel det maksimalt kan kreves av borettslagene (punkt 6.2.2). Utvalgets tilråding i lovforslaget § 5-20 c er at sikringen minst må dekke tap knyttet til den enkelte andelen i 24 måneder, at sikringen minst må utgjøre 15 prosent av felleskostnadene i det forutgående regnskapsåret (men ikke mindre enn 4 G) og at egenandelen ikke kan være høyere enn ti prosent (likevel slik at det alltid kan kreves egenandel på 1/10 G).
Når det gjelder forhold knyttet til borettslagenes økonomi generelt, vises til punkt 6.3.4 der utvalget legger fram forslag om hvordan tvangssalg av andelen etter at en andelseier har sagt opp bruksretten skal foregå, og punkt 6.3.5 om forslag om opplysningsplikt omkring borettslagenes sikringsordninger.
Videre redegjør utvalget i punkt 6.3.2 for sitt syn på spørsmålet om minstekrav til innskudd, og i punkt 6.3.3 tar utvalget opp spørsmålet om krav til forretningsfører. Her legger utvalget ikke fram konkrete forslag til lovendringer.
Kapittel 7 inneholder en redegjørelse for de økonomiske og administrative konsekvensene av de forslagene utvalget legger fram.
I kapittel 8 kommenteres de enkelte forslagene nærmere. Kapittelet må særlig sees i sammenheng med kapittel 5 og 6.
I kapittel 9 og kapittel 10 legger utvalget fram forslag til lov- og forskriftstekst.