Del 1
Verdier, hovedproblemstillinger og mandat

1 Mål, verdier og prinsipper

1.1 Mål og verdier

1.1.1 Læring

Denne utredningen skal bidra til bedre læring for barn, unge og voksne med særskilte behov. Barnehage og skole skal være for alle, uavhengig av bakgrunn og forutsetninger. Alle barn og unge skal være en del av et inkluderende fellesskap som gir gode muligheter for læring og utvikling. Nasjonale planer og lovverk forutsetter at barnehage og skole bygger på verdier som likestilling, likeverd, sosial rettferdighet og medvirkning. Læring skjer også uformelt i aktivitet, samvær og lek i fritiden og gjennom ulike medier og på forskjellige arenaer. Aldri har det foregått så mye opplæring, aldri har informasjonstilgangen vært så stor. Aldri har ressursbruken til opplæring vært større.

Opplæring er en grunnleggende rett for alle barn. FNs konvensjon om barns rettigheter, som ble vedtatt i 1989 og ratifisert av Norge i 1991, gir alle barn og unge under 18 år rett til liv og helse, skolegang og utvikling, deltakelse og innflytelse, samt omsorg og beskyttelse. I Norge har alle barn rett og plikt til tiårig grunnskoleopplæring og rett til treårig videregående opplæring. Fra 2009 har alle barn fra ettårsalderen rett til barnehageplass. Dette gjør at Norge har et nokså komplett utdanningssystem. Dilemmaet er at gode systemer, ordninger og tiltak ikke uten videre garanterer god utdanningskvalitet for den enkelte. Økt oppmerksomhet om læringsutbytte har dokumentert store utfordringer. Med grunnlag i norsk og internasjonal forskning er det utviklet en forståelse av at læringspotensialet i befolkningen kan utnyttes bedre. Institusjonene fungerer bedre for noen enn for andre. Forhold som kjønn, etnisitet, sosial gruppe, kulturell bakgrunn og bosted kan ha mye å si for hva slags utbytte den enkelte får. Særlig utsatte og sårbare er barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte.

1.1.2 Bedre læring

Hvor mye bedre bør så læringen bli, og hva vil være tilfredsstillende læringsutbytte? Det er ikke mulig å gi et eksakt svar på disse spørsmålene. Måloppnåelse så vel som innhold og arbeidsformer i opplæringen må ta utgangspunkt i den enkeltes forutsetninger i samsvar med prinsippet om tilpasset opplæring. Følgende spørsmål må stilles: Under hvilke betingelser lærer den enkelte, og hvilken tilrettelegging må til for at enhver skal oppleve mestring og utvikling? Læring er ikke bare en individuell prosess, men også noe som skjer i fellesskapet og mellom deltakerne i fellesskapet. Hensynet til den enkelte og fellesskapet må derfor balanseres når best mulig utbytte skal vurderes.

Barn og unges læring er resultatet av en rekke ulike faktorer. Virksomheten i barnehage og skole er en konsekvens av prioriteringer og krav formulert nasjonalt, kommunalt, ved den enkelte barnehage og skole, av førskolelærere og lærere, og av barn, unge og deres foreldre. Det er lang beslutningskjede fra statlige intensjoner til den enkelte i barnehage og skole, og i denne ligger mange muligheter for valg og bortvalg, med mulige konsekvenser for den enkeltes læring og utvikling. Særlig er kommunenes ansvar som barnehage- og skoleeier sentral for virksomheten. Dette ansvaret handler både om å forvalte opplæringsinstitusjonene i samsvar med statlige reguleringer, og om å skape sammenheng og helhet mellom ulike sektorer som alle har i oppgave å gi barn og unge gode oppvekstvilkår.

Den enkelte førskolelærers og lærers skjønn står sentralt i alt læringsarbeid. Et viktig virkemiddel for bedre læring er å sørge for at lærergruppene har høy og relevant kompetanse. En forutsetning for læring er tilbakemeldinger som er relevante for videre læring. Barn og unge må få en bekreftelse på hva de faktisk mestrer og kan. Videre må det de lærer ha betydning for den livssituasjonen de er i.

Både barnehage og skole har et omfattende samfunnsmandat, og det er lagt til grunn en bred og dynamisk forståelse av læringsbegrepet. Skolen skal bidra til å utvikle «kunnskap, dugleik og holdningar» og elevene skal få utfalde skaparglede, engasjement og utforskartrong». Opplæringen skal også bidra til å «opne dører mot verda og framtida», slik det uttrykkes i formålsparagrafen. Det er grunn til å framheve at det ikke er et motsetningsforhold mellom grunnleggende faglige ferdigheter og sosial, kulturell og demokratisk kompetanse. Samtidig er grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving, regning og IKT en forutsetning for nesten all annen læring. Utfordringen er å sikre disse ferdighetene for alle elever. En stor gruppe deltar ikke i gode faglige læringsprosesser, med lavt læringsresultat som konsekvens.

1.1.3 Absolutt alle

Det slås fast gjentatte ganger at retten til opplæring også gjelder barn med nedsatt funksjonsevne. Da Blomkomiteen i 1970 la fram sin innstilling, var det en milepæl for norsk skole, senere også for barnehagene. Den integreringsprosessen mange allerede hadde startet, ble bekreftet. Det prinsipielle grunnlaget ble dermed lagt for et videre arbeid med å legge til rette opplæring i nærskole for elever som tidligere gikk på spesialskoler. Konsekvensen av at barnehage og skole skal være for alle, er et mangfoldsperspektiv og ikke et likhetsperspektiv. Det forutsetter positiv diskriminering, en aksept for at likeverd og likestilling gjør det nødvendig med ulikheter i tilbud og tiltak, men innenfor en inkluderende ramme. Å oppfylle disse intensjonene er svært krevende for personalet i barnehage og skole, og mulighetene for å gjøre det varierer fra institusjon til institusjon og mellom kommuner. Spørsmålet om differensiering i og utenfor grupper og klasser er et av de dilemmaer som ikke løses en gang for alle, men som forutsetter kompetanse, samarbeid og vurderingsevne i hvert enkelt tilfelle. Inkludering har som ideal at alle skal være en del av et fellesskap. Samtidig kan det være en utfordring å få dette fellesskapet til å fungere positivt for den enkeltes læring.

Samfunnet har fortsatt en tendens til å klassifisere og kategorisere mennesker ut fra forenklede forestillinger om normalitet og avvik. Det fører til at barn, unge og voksne kan bli vurdert ut fra om de er gode nok, og om de passer inn eller ikke. Derfor er et kontinuerlig vedlikeholdsarbeid nødvendig for å bidra til at holdninger og praksis samsvarer med det brede og rike mangfoldet i befolkningen. Fellesskap i barnehager og skoler dannes ut fra alder og bosted, ikke ut fra forutsetninger. Utvalget vil framheve betydningen av å anerkjenne forskjellighet og ulikheter mellom mennesker. En rekke internasjonale konvensjoner og erklæringer er utformet de siste tiårene som støtte for det. Et eksempel er konvensjonen om urfolks rettigheter, som har bidratt til bedre ivaretakelse av samisk kultur og tradisjon i opplæringen.

1.1.4 Særskilte behov

Målgruppen for denne utredningen er barn, unge og voksne med særskilte behov. Denne gruppen kan defineres på forskjellig vis. Noen undersøkelser antyder at rundt 25 prosent av elevene i norsk skole har vansker med å detta aktivt i opplæringen. De lærer ikke det de skal og oppfattes å ha behov for særskilt tilrettelegging. En snevrere inndeling er knyttet til omfanget av spesialundervisning. Seks–syv prosent av elevene i skolen får spesialundervisning etter § 5-1 i opplæringsloven. De har ikke tilstrekkelig utbytte av opplæringen. Her foreligger det en sakkyndig utredning og det er gjort et enkeltvedtak.

Det er en hovedutfordring for skolen å nå bedre ut til alle elever. Barn og unge representerer et mangfold av egenskaper og forutsetninger, og da ligger det implisitt at noen trenger mer støtte enn andre. Behovene kan springe ut av egenskaper hos den enkelte eller forhold i hjemmemiljøet. Like ofte er det forhold ved barnehagen eller skolen som utløser behov for særskilte tiltak. Det kan skje dersom læringsmiljøet ikke er godt, oppgavene og aktivitetene ikke er tilpasset den som skal lære, eller oppfølgingen ikke er tett og god nok. Det er stor variasjon mellom barnehager, skoler og grupper, og det som defineres som spesielt i ett miljø, kan ses som en del av normalvariasjonen i et annet miljø. Utfordringen er å gi alle barn og unge det tilbudet de trenger for å lære og utvikle seg. Dette innebærer hjelp og støtte i ulik grad, på ulike måter, til forskjellig tidspunkt og av ulik varighet.

Det har vært lagt stor vekt på å unngå stigmatisering av barn og unge med særskilte behov ut fra de grunnleggende verdiene om likestilling og likeverd. En følge av dette er at tiltak har blitt utsatt, ut fra en forestilling om at ting kan endres eller gå over. Denne «vente og se» holdningen har også en basis i utviklingspsykologiske perspektiver. Alternativet er tidlig innsats ved at det blir satt inn tiltak så snart det er mistanke om at barn eller unge har særskilte behov. Tidlig innsats rører ikke ved det verdimessige fundamentet som gjelder for opplæringen.

1.2 Grunnleggende prinsipper

Utvalget skal ifølge sitt mandat bygge på de overordnede prinsippene om retten til tilpasset og likeverdig opplæring i en inkluderende skole for alle, samt prinsippet om universell utforming. Dersom disse prinsippene skal kunne danne grunnlag for utformingen av arbeidet i skole og barnehage, er det viktig at de som har ansvar for å realisere skolens og barnehagens mål, har felles forståelse av hva disse prinsippene innebærer. Utvalget har derfor valgt å legge statens egen fortolkning 1 av disse prinsippene til grunn.

I den praktiske hverdagen kan disse prinsippene være vanskelige å realisere og de kan også oppleves som motstridende. Et best mulig tilbud til barnet eller eleven vil derfor noen ganger kunne kreve avveininger mellom ulike prinsipper og hensyn. Utvalget vil i neste kapittel drøfte noen av de dilemmaene lærere og førskolelærere står oppe i.

1.2.1 Likeverdig opplæring

Likeverdig opplæring handler om å gi alle like muligheter til opplæring uavhengig av evner og forutsetninger, alder, kjønn, hudfarge, sosial bakgrunn, seksuell orientering, religiøs eller etnisk tilhørighet, bosted, familiens utdanning eller hjemmets økonomi. Likeverdig opplæring må derfor forstås både på systemplanet i et nasjonalt perspektiv med utgangspunkt i lov og forskrifter med læreplaner, og på individplanet for en opplæring tilpasset den enkeltes evner og forutsetninger. For å sikre likeverdig opplæring for alle kreves det forskjellsbehandling, ikke lik behandling.

Sitatet presenterer tre hovedpoenger. Det første er at alle skal ha like muligheter til opplæring. Det andre er at dette er et ansvar for hele forvaltningskjeden fra topp til bunn. Det tredje er at likeverdighet forutsetter ulike former for differensiering av tiltak. Likeverdig opplæring kan også ses i lys av antidiskriminerings- og tilgjengelighetsloven som trådte i kraft 1. januar 2009.

1.2.2 Tilpasset opplæring

Tilpasset opplæring er en plikt for skoleeier, opplæringsstedets ledelse og personale til å gi en god og forsvarlig opplæring ut fra den enkeltes evner og forutsetninger. Tilpasset opplæring innebærer blant annet valg av metoder, lærestoff og organisering for å sikre at den enkelte utvikler grunnleggende ferdigheter og når kompetansemålene. Dette forutsetter at opplæringssituasjonen tilrettelegges på individ- og gruppenivå. Tilpasset opplæring innebærer ikke at all opplæring individualiseres, men at alle sider av læringsmiljøet tar hensyn til variasjoner hos dem som får opplæringen.

Også styringsdokumentene for barnehagen har formuleringer om tilpasning. Tilpasset opplæring er ikke en individuell rett for den enkelte, men en plikt for skoleeier, skoler og personale. Tilpasset opplæring er en forutsetning for å kunne gi en likeverdig opplæring, og i den ligger mulighetene for å gi forskjellige tilbud innenfor en likeverdig ramme.

1.2.3 Inkluderende opplæring

Inkluderende opplæring innebærer at alle tar del i fellesskapet på en likeverdig måte – faglig, sosialt og kulturelt. Det stiller krav til lærestedet og hver enkelt persons evne til å bygge gode relasjoner med utgangspunkt i menneskers egenart og likeverd. Inkludering er både en prosess og et mål, og dreier seg om hvordan lærestedet kan møte individets forutsetninger og behov på best mulig måte. Dette krever tilrettelegging for mangfoldet og endringer i tilbudet, slik at den enkelte deltar mer og har større utbytte av å delta i fellesskapet. Konsekvensen av inkludering er at systemet må tilpasse seg den enkelte person og gruppe. Dette fritar imidlertid ikke den enkelte for ansvaret for å ville delta.

Inkluderende opplæring er i denne sammenhengen et grunnleggende prinsipp og ikke en konkret handling. Handlingene som skal til for å oppnå inkluderende opplæring er konkretisert til blant annet relasjonsbygging, deltakelse, differensiering og sikring av utbytte. Inkludering er en ramme for likeverdig og tilpasset opplæring.

1.2.4 Universell utforming

Universell utforming har etter hvert blitt et viktig prinsipp i norsk planlegging og forvaltning. Den nye antidiskriminerings- og tilgjengelighetsloven gir nye rettigheter og bedre vern mot usaklig forskjellsbehandling. Loven angir en nasjonal forpliktelse til universell utforming i offentlige og private virksomheter:

Offentlig virksomhet skal arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innenfor virksomheten […] Offentlig og privat virksomhet rettet mot allmennheten har plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten.

Barnehage og skole- og utdanningsinstitusjon skal foreta en rimelig individuell tilrettelegging av tilbudet for å sikre at barn og elever med nedsatt funksjonsevne får utviklings- og læringsmuligheter.

Mange barnehager og skoler ble bygget før retningslinjer for universell utforming ble gitt. Utvalget vil peke på at det ikke sjelden oppstår situasjoner der elever blir henvist til andre barnehager eller skoler på grunn av et uegnet bygg. Kommunenes økonomi tillater ikke alltid de investeringene som er nødvendig, og dette kan føre til konflikter som er vanskelige for alle parter. Etter utvalgets mening bør prinsippet om universell utforming også gjelde for pedagogiske metoder og virkemidler. I antidiskriminerings- og tilgjengelighetsloven heter det at nye IKT-løsninger skal være universelt utformet fra og med 1. juli 2011 og eksistrerende fra og med 1. januar 2021.

1.2.5 Medvirkning og innflytelse

En viktig demokratisk verdi er retten til medvirkning og innflytelse i spørsmål som berører en selv direkte. Endringene som ble gjort i barneloven § 6-3 som ledd i inkorporeringen av barnekonvensjonen, innebærer at barn som er fylt syv år, skal ha en ubetinget rett til informasjon og en ubetinget adgang til å uttale seg før det tas avgjørelse i en sak som berører dem. Også barn under syv år kan gis slik adgang etter en konkret vurdering av om barnet er i stand til å danne seg egne synspunkter. Når det gjelder utforming av tjenester, er medvirkning fra dem som tjenesten berører, i tillegg svært nyttig for utvikling av faglig kvalitet. I mange offentlige etater har man opplevd at brukernes synspunkter har endret prioriteringsmønstre og ressursfordeling på grunn av ny og overraskende viten om brukernes prioriteringer og opplevelse av «hva som hjelper». Utvalgets inntrykk er at skoleverket ikke har utnyttet disse mulighetene i samme grad. Elever og foreldre har flere arenaer for å gi innspill, men disse innspillene integreres ikke i tilstrekkelig grad i det faglige utviklingsarbeidet.

For utvalget er det viktig å understreke at prinsippene om en likeverdig, inkluderende og tilpasset opplæring henger tett sammen. Om opplæringen ikke er likeverdig, er den heller ikke inkluderende eller tilpasset, og opplæringen må være tilpasset den enkeltes evner og forutsetninger for å være likeverdig. Samtidig er medvirkning og innflytelse et viktig element i både likeverdig, tilpasset og inkluderende opplæring.

1.3 Integrering og inkludering

Det er av avgjørende betydning at det skilles tydelig mellom begrepene integrering og inkludering. Å sette disse to begrepene opp mot hverandre klargjør betydningen av dem. Prinsippet om integrering har en relativt lang historie i norsk opplæring, mens inkludering først ble brukt i forbindelse med Reform 97, og da med referanse til UNESCOs Salamancadeklarasjon fra 1994.

Bakgrunnen for integreringen i barnehage og skole var den etablerte segregeringen av de barn og unge som ikke passet inn i det «normale» fellesskapet. Segregering var ikke i samsvar med grunnleggende verdier om likhet og likeverd. Integrering har hatt sosial utjevning som mål. De som har stått utenfor fellesskapet skal komme innenfor. Særordningene og særtiltakene for denne gruppen barn og unge er gradvis blitt tatt bort. En konsekvens er at denne gruppen i stor grad har fått ta del i den samme opplæringen som alle andre i barnehage og skole, men med et varierende omfang av kompensatoriske tiltak. Likhet og likeverd har med andre ord blitt definert ut fra et tenkt homogent normalfellesskap, og er forstått som å få ta del i den samme opplæringen. Et av de mest tydelige resultatene av denne integreringslinjen er at en del barn og unge med behov for ekstra støtte har tatt del i den vanlige opplæringen, men uten at de har hatt særlig utbytte av den.

Inkluderingsbegrepet forutsetter at likeverdighet oppfattes som en rett til å være forskjellig, og ikke bare som en rett til å være i et fellesskap slik som i integreringsbegrepet. At inkluderingsbegrepet er lagt til grunn for barnehage og skole, har derfor en rekke konsekvenser. Det innebærer at alle barn og unge skal ha en naturlig plass i fellesskapet i barnehage og skole, og at virksomheten legges til rette på en slik måte at den fungerer godt for alle. Det vil hindre marginaliseringstendenser og krysspress, og bidra til å sikre full deltakelse, mestring og læringsutbytte for alle. Inkludering sikrer minoritetsvernet, ved at presset om utjevning og likhet reduseres. Innenfor denne forståelsesrammen betyr likeverdighet ikke at alle skal behandles likt. Alle skal i stedet ha mulighet for og rett til aktiv støtte på egne vilkår i samsvar med prinsippet om tilpasset opplæring. Derfor innebærer inkludering ulike tiltak som en forutsetning for likeverdighet og likestilling, men innenfor rammen av fellesskapet. Barn og unge som har behov for ekstra hjelp og støtte for å kunne fungere innenfor denne rammen, skal få det. En slik positiv diskriminering medfører at barnehage og skole kontinuerlig må være i endring, for at virksomheten skal tilpasse seg de som til enhver tid oppholder seg der.

Inkluderingsbegrepet har en spesiell relevans og betydning for samene, urfolket i Norge. Det gir en ramme for å sette barnehage og skole inn i et menneskerettsperspektiv som skal sikre urfolket et minoritetsvern. Det medfører at deres språk og kultur skal være et fundament, at det etableres positive særtiltak og gis aktiv støtte for å sikre at den samiske befolkningen kan nyttiggjøre seg opplæringen.

Det er knyttet mange utfordringer og dilemmaer til inkludering når prinsippet skal praktiseres. Da blir idealet satt under press. Realiseringen er avhengig av det handlingsrommet som eksisterer lokalt. Det er et resultat av nasjonale reguleringer, av prioriteringer i kommunene, av hvordan barnehage og skole forvalter sine oppgaver, av den enkelte førskolelærer og lærers forståelse og kompetanse. Forståelsen og praktiseringen er bestemt av en rekke forhold, slik som juridiske, økonomiske, organisatoriske, etiske, ideologiske og faglige faktorer. Det kan være motsetninger mellom dem, de kan være uklare og ha flere rimelige tolkninger. Derfor kan det være nødvendig å gjøre avveininger mellom de ulike forholdene, og å prioritere noen elementer framfor andre. Innholdet i og relasjonene mellom dem er derfor ikke bestemt en gang for alle. De varierer med tid, med situasjon og med person og er avhengig av kontinuerlig analyse og diskusjon.

Et sentralt dilemma er i hvilken grad egne grupper og tilbud for grupper av barn og unge skal kunne aksepteres. Den strengeste forståelsen av inkludering vil ikke tillate det. Samtidig er det et press i barnehage og skole om å skille ut barn og unge som avviker mye fra det «normale», og gi dem egne opplegg. Det kan ikke gis et konkret svar på hvordan en slik utfordring kan løses. Idealet om fellesskapet som ramme står sterkt, men kan praktiseres på ulik måte avhengig av den enkeltes behov og barnehagens og skolens forutsetninger. Det som ikke kan aksepteres, er at det etableres varige spesialgrupper av barn og unge med de samme diagnosene eller egenskapene. Det er enklere å ha forståelse for å opprette egne tidsbegrensede tiltak med klare mål for en gruppe elever som har noenlunde like læringsbehov og kan ha nytte av å lære sammen. I enkelte tilfeller kan aleneundervisning være den eneste måten å gi opplæring på, fordi det handlingsrommet som er tilgjengelig, ikke tillater noe annet.

1.4 Rett til læring

Både inkludering og prinsippene om likeverdig og tilpasset opplæring følger som konsekvens av en allmenn rett og plikt til opplæring. Retten til opplæring er ikke bare en rett til et opplæringstilbud, men også til et innhold i og en kvalitet på opplæringen som setter barn og unge i stand til å nå de mål som er satt for opplæringen, eller de mål som er realistiske for den enkelte. Det handler om en rett til læring . Fordi barn og unge er forskjellige, vil innholdet i opplæringen måtte tilpasses den enkelte for at kvaliteten skal være den samme for alle. Det gjelder så vel sosial og kulturell bakgrunn som individuelle forutsetninger. Opplæringen er ikke likeverdig dersom den ikke er tilpasset barnets eller elevens forutsetninger, men heller ikke dersom innhold og bruk av eksempler reflekterer en erfaringsverden som for mange er fremmed. Likeverdig opplæring innebærer at alle har samme mulighet til å nå de mål som er realistiske for dem.

Dette innebærer et rettighetsperspektiv, til forskjell fra et behovsperspektiv. Tiltak og tilrettelegging i opplæringen for å møte barn og unges individuelle behov og forutsetninger er ikke begrunnet i behovet, men i retten til likeverdig opplæring. Utvalget ønsker derfor å bryte med forestillingen om at det er en viss, avgrenset gruppe som har særskilte behov. Mange barn og unge har behov for ekstra hjelp og støtte, for kortere eller lengre tid, for å kunne få det utbyttet av opplæringen de har krav på. Noen vil ha behov for omfattende tilrettelegging, som vil kunne innebære store organisatoriske endringer og forutsette spesialisert kompetanse, for at retten til læring skal kunne oppfylles.

Å understreke det allmenne ved retten til læring skal altså ikke oppfattes som en nedtoning av det spesielle, eller behovet for spesiell tilrettelegging, til fordel for det allmenne. Tvert imot vil tilrettelegging ofte være en forutsetning for å innfri det allmenne, forstått som alles rett til læring. En opplæring som organiseres ut fra forestillingen om «normaleleven», eller som ensidig reflekterer majoritetskulturens verdier og erfaringsverden, vil ikke kunne gi en likeverdig opplæring til alle.

1.5 Sammensatte utfordringer

I dette kapittelet har utvalget presentert noen av de viktigste begrepene og prinsippene som er lagt til grunn for utredningen. Det har dessuten pekt på noen sentrale dilemmaer og utfordringer som er knyttet til dem. Det er gjort for å få fram kompleksiteten som er knyttet til barn og unges læring. Blant barn og unge er det et stort mangfold som gjør det umulig å formulere enkle framgangsmåter og tiltak for å oppnå bedre læring. Barnehage og skole er sammensatte og svært varierte institusjoner. Styringssystemet for virksomheten er omfattende, med kombinasjonen av statlige reguleringer, kommunalt ansvar, skolenes muligheter for prioriteringer og personalets profesjonalitet.

2 Hovedutfordringer

Dette kapittelet vil ta utgangspunkt i det ordinære tilbudet som gis i barnehage og skole. Hovedutfordringene for de barn og unge som har behov for særskilt hjelp og støtte, utgjør grunnlaget for utvalgets forslag til tiltak. Kapittelet er ikke ment å gi en fullstendig oversikt, men kan betraktes som en veiviser til de viktigste utfordringene og problemstillingene som erfaring, forskning, statistikk og mandatet stiller oss overfor. Temaene som tas opp her, dokumenteres i del II Målgrupper og systemer og drøftes i del III Vurderinger og forslag.

For utvalget har det vært avgjørende å finne fram til de grunnleggende utfordringene i utdanningssystemet. På den ene siden skal det tas hensyn til nytte, effektivitet og resultater. Det skal skapes vilkår for best mulig læring og utvikling for den enkelte og for barn og unge samlet. På den andre siden skal det tas hensyn til bestemte normer og verdier for hva som er akseptable rammer for handling og hva som kan godtas som tiltak. Det kan være utfordrende å innfri disse ofte motstridende kravene. I noen tilfeller vil det som fungerer best for å oppnå maksimalt faglig læringsutbytte, gå på bekostning av pålagte verdiprioriteringer.

Målet om likhet og likeverd er dypt forankret i det norske samfunnet. Likhet er forstått som like muligheter og utfordringer. Likeverd betyr at dette skal gjelde alle, uansett bakgrunn, evner og funksjonsnivå. Disse idealene utfordrer det norske samfunnet på mange områder, blant annet utdanningssektoren. «En skole for alle» i eget nærmiljø har bred støtte i den norske befolkningen. Nå er også barnehagen en selvfølgelig rett for alle som ønsker den. Alle barn og unge skal, uansett bakgrunn, oppleve læring, fellesskap, tilhørighet og ha muligheter til å utvikle sine evner og talenter.

Det er mange positive sider ved det norske utdanningssystemet. Vi har barnehageplass for alle som ønsker det, og med svært høy brukertilfredshet. Vi har god tilgang til opplæring for alle, uavhengig av bosted og inntekt. Utdanningen er gratis, det er gode støtteordninger til livsopphold for elever og studenter, og vi har et desentralisert skoletilbud. Over 98 prosent av elevene går i ordinær skole, og alle skoler skal være tilrettelagt for elever med nedsatt funksjonsevne. 99 prosent av elevene går videre fra grunnskolen til videregående opplæring, og ca. 50 prosent går videre til høyere utdanning. Norge ligger helt i verdenstoppen når det gjelder andel ungdom under utdanning. Vi har gode systemer for livslang læring, blant annet systemer for anerkjennelse og dokumentasjon av realkompetanse. Elevene trives godt på skolen, og vi har, sammenlignet med andre land, lite mobbing. Brukertilfredsheten blant foresatte er høy og økende. Norske elever har gode kunnskaper om demokrati, og er flinke i engelsk sammenlignet med elever i andre europeiske land. Det er små forskjeller mellom skolene sammenlignet med mange andre land. Vi bruker mer penger på skolen enn nesten noe annet land.

Det er også utfordringer og uløste oppgaver i barnehage og skole. Av St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring går det fram at man ikke har lyktes i å realisere målet om en opplæring som er tilpasset hver enkelt elev. Det er store og systematiske forskjeller i læringsutbytte, en uforholdsmessig høy andel elever tilegner seg for dårlige grunnleggende ferdigheter og det er svak gjennomføring i videregående opplæring. Forskjellene mellom elevene skyldes blant annet sosiale ulikheter. Målet om et åpent, inkluderende og utjevnende utdanningssystem er langt fra nådd. Skolen reproduserer og forsterker sosiale forskjeller i stedet for å løfte fram det beste i hver enkelt, uansett sosial bakgrunn.

Det kan se ut til at en av de grunnleggende utfordringene i norsk skole har vært manglende fokus på resultat, på barn og unges utbytte av opplæringen. Med utbytte menes her både faglige utviklings- og læringsresultater, sosiale forhold og trivsel. Det finnes lite dokumentasjon når det gjelder det samlede utbyttet barn har av å gå i barnehage, men studier av tilstanden innenfor opplæringen i skolen viser at utbyttet av opplæringen varierer sterkt i befolkningen. Deler av denne variasjonen må forventes på grunn av forskjellen mellom individer, deres bakgrunn og forutsetninger. Samtidig er det klart at mange barn og unge har en opplæring som ikke svarer til deres evner og muligheter, og som ikke gir et tilstrekkelig eller akseptabelt resultat. Det kan for eksempel se ut som om 20–25 prosent av elevene i skolen ikke har tilstrekkelig utbytte av opplæringen, periodevis eller kontinuerlig. Om lag halvparten av dem opplever at det settes inn tiltak for å rette på dette, enten i form av individuelt tilpassede tiltak eller som spesialundervisning. En stor utfordring ligger også i at bestemte grupper elever er systematisk mer utsatt enn andre for å miste faglig utbytte. Dette er grupper som skårer lavt på sosiodemografiske faktorer, eksempelvis enslige foreldre med lav utdanning og lav inntekt. I tillegg er barn og unge i urbefolkning og førstegenerasjons innvandrere fra noen land ekstra utsatt. Gutter som gruppe har også mindre utbytte av skolen enn jenter. Et stort paradoks er at betydelig ressursinnsats og høy lærertetthet i skolen ikke reflekteres fullt ut i elevens resultater. Det kan se ut som om andre innsatsfaktorer er vel så viktige. Det hjelper ikke å sette inn «mer av det samme» ettersom varierte læringsformer og allsidig kompetanse må til for å møte variasjonen av utfordringer.

Skolen har ikke fungert slik planer og lovverk legger opp til. Det kan se ut som om utdanningssystemet er spesielt godt tilpasset en gruppe veltilpassede elever med foreldre som selv har lyktes i utdanningssystemet. I tillegg kan det se ut som om de som arbeider i skolen i stor grad har samme bakgrunn. Slik kan de som kjenner utdanningssystemets koder få en god og tilpasset utdanning, mens elever med en annen bakgrunn krever en annen tilnærming til lærestoff og læringsprosesser. Mange av disse opplever at skolen ikke utfordrer deres potensial, ikke legger til rette for den læring som treffer dem, og i enkelte tilfeller heller ikke føler det er skolens jobb å tilpasse seg «marginale grupper». Forskning hevder at skolen verken utfordrer de flinke eller tar godt nok vare på de som trenger ekstra hjelp for å utvikle evnene sine. Skolen er tilpasset en gjennomsnittselev som ikke finnes.

Kunnskapsløftets mål er å bedre disse forholdene (St.meld. nr. 30 (2003–2004)). Kunnskapsløftets læreplan ble innført i skoleåret 2006–2007 og var ferdig implementert i skoleåret 2008–2009. Kunnskapsløftet bygger på Kvalitetsutvalgets innstillinger (NOU 2002: 10 Førsteklasses fra første klasse og NOU 2003: 16 I første rekke ), evalueringen av Reform 97, internasjonale undersøkelser og annen relevant forskning. Reformen er både en strukturreform, en systemreform og en innholdsreform. De viktigste elementene i innholdsreformen er at grunnleggende ferdigheter styrkes, lese- og skriveopplæring vektlegges fra første årstrinn, og at nye læreplaner utarbeides i alle fag med tydelige mål for elevenes og lærlingenes kompetanse og ny fag- og timefordeling. Den nye læreplanen understreker vektleggingen av læringsutbytte og er et viktig bidrag til å endre fokus fra prosesser og ressurser til utbytte av opplæringen.

Kunnskapsløftet er fulgt opp med en rekke stortingsmeldinger. Det er meldinger som på en rekke punkter er inne på mandatområdene for dette utvalget, og som skal utvikle en mer inkluderende skole for å sikre at flest mulig barn og unge lærer mer (St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen , St.meld. nr. 23 (2007–2008) Språk bygger broer , St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen , St.meld. nr. 11 (2008–2009) Læreren – Rollen og utdanningen og St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja ). Videre er Kunnskapsløftet fulgt opp i lovendringer og forslag til lovendringer som ligger til behandling i Stortinget og i forslag til endring av forskrift til opplæringsloven når det gjelder elevvurdering.

2.1 Barnehage, skole og samfunn

Opplæringen i barnehage og skole er i stor grad påvirket av samfunnsutviklingen og de rådende verdier og holdninger som preger befolkningen. Utdanningspolitikken som utformes i regjeringen og Stortinget, gir rammer for den opplæringen som forvaltes av kommunene. Det er lagt føringer på innholdet i barnehagen og skolen. Intensjonen er at ny politikk skal føre til forbedringer i utdanningen, og at det konkrete arbeidet i barnehage og skole skal utføres i pakt med politiske prioriteringer.

Men opplæringen er også preget av lokal kultur, lokale holdninger og ulike verdisyn. Til tider kan en oppleve at lokale og nasjonale prioriteringer står i motsetning til hverandre, og at nasjonale føringer på barnehagens og skolens arbeid blir tonet ned til fordel for lokale prioriteringer. Dette skjer blant annet i spørsmål utvalget er opptatt av, eksempelvis segregering/inkludering av barn og unge med særskilte behov, i spørsmål knyttet til samordning av hjelpetiltak på tvers av nivåene og sektorene og i spørsmål knyttet til økonomiske prioriteringer. Begrunnelsene kan være at de nasjonale prioriteringene oppleves å være tuftet på «glansbilder» og manglende realiteter, at de står i motsetning til hverandre, og at de ikke har fokus på barnets og den unges beste. Et eksempel er skepsisen til den økende vektleggingen av læringsutbyttet og faglige resultat, av det som omtales som «testregimer», og av konkurranse mellom skoler som ledd i forbedringsarbeid. Mange hevder at alt dette står i kontrast til andre verdier som barnehagen og skolen bygger på, som inkludering og fellesskap.

Samisk barnehage og skole skal ha sin verdiforankring i samiske samfunn, og den skal reflektere både det tradisjonelle i samisk språk og kultur og den nyskapingen som skjer i de samme miljøene. Det forutsetter likeverdig tilgang til opplæring, og anerkjennelse av urfolkets kulturelle verdier, kunnskaper, tradisjoner og skikker og deres forhold til naturen.

Det norske styringssystemet hviler på en del grunnleggende prinsipper knyttet til ansvars- og rollefordeling mellom statlig, kommunalt og fylkeskommunalt forvaltningsnivå. Det lokale selvstyret har vært en bærebjelke i det norske styringssystemet. Kommunene og fylkeskommunene har ulike roller ved at de både er selvstendige lokal–regionaldemokratiske aktører og egne rettssubjekter, og samtidig utførere av statlig politikk. Den lokale friheten har gjennom utbyggingen av offentlig sektor måttet balanseres mot nasjonale utjevningsbehov og andre statlige styringsbehov. Det er et spenningsforhold mellom kommunens/fylkeskommunens rolle som selvstendig politisk aktør og som utøver av statlig politikk. St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati uttaler at de klassiske grunnverdiene for det lokale selvstyret er frihet, demokrati og effektivitet, og at diskusjoner om rammevilkårene til lokaldemokratiet dypest sett handler om et ønske om å nå nasjonale politikkmål på en måte som hegner om det lokale folkestyret og de verdiene dette representerer.

Stortingsmeldingen uttaler videre at en verdifull egenskap ved de norske kommunene og de regionale folkevalgte organene er det brede spekteret av oppgaver og funksjoner som gjør kommunene til generalister. Dette gjør det mulig å se sammenhenger, prioritere og samordne på en bedre måte enn dersom oppgavefeltet hadde vært snevrere og ansvaret for fellesoppgavene hadde vært splittet opp. Meldingen påpeker at nærheten til innbyggerne gir kommunene relativt bedre vilkår enn staten for å legge til rette for effektiv utførelse av en rekke av velferdstjenestene. Kommunene skiller seg fra statlige etater ved at de i større grad har ansvar for lokalsamfunnene som helhet.

Det såkalte ansvarsprinsippet innebærer at den instansen (det nivået) som er tillagt de praktiske avgjørelser og som dermed produserer utgiftene, også bør ha et vesentlig økonomisk ansvar. Omvendt formulert innebærer dette prinsippet også at statlig inngripen i den kommunale frihet, gjennom mer detaljert styring, vil kunne utløse krav om økt statlig finansiering. I ovennevnte stortingsmelding påpekes det at det har utviklet seg en mindre grad av aksept for ulikheter i kommunenes tjenestetilbud. Kommunal- og regionaldepartementet mener ulikhet i kommunenes inntekter langt på vei kan forklare ulikheten i de kommunale tjenestetilbudene. Det er i stor grad staten som avgjør disse inntektsulikhetene. «Det vil då framstå som eit svært lite effektivt styringssystem først å vera med på å skapa inntektsskilnader, og dernest prøva å motverke følgjene av slike skilnader gjennom sterkare statleg styring». Det framheves at statliggjøring av oppgaver og større bruk av sterke virkemidler som stykkprisfinansiering og rettighetsfesting undergraver kommunenes fortrinn som arena for prioriteringer.

De spenninger som her beskrives påvirker politikkutforming på de fleste områder, og ikke minst på opplæringsområdet. Særlig skolen står i en sterk sektorpolitisk tradisjon og er omfattet av sterke nasjonalpolitiske interesser, noe ikke minst de senere tiårenes reformiver på skoleområdet vitner om. Skolen har også lenge vært gjenstand for mer detaljert statlig styring enn andre områder kommunene har ansvaret for. De siste årene har vi også sett en intensivert statlig styring av barnehagesektoren. Barnehage og skole spiller en avgjørende rolle for barn og unges muligheter videre i livet, og det er en grunnleggende verdi i den norske velferdsstaten å sikre at disse mulighetene er så likeverdige som mulig.

Barnehager og skoler makter ikke dette alene. Gode læringsmuligheter forutsetter et tett samarbeid med hjemmet, med andre sektorer i kommunene og med hele lokalsamfunnet om å skape trygge og gode oppvekstmiljøer og læringsbetingelser for alle barn og unge.

Det eksisterer en spenning mellom sektorvise styringsbehov og behov for tverrsektorielt samarbeid. Det er grunn til å tro at en sterk og detaljert statlig sektorstyring, blant annet på opplæringsområdet, kan hemme det tverretatlige samarbeidet om barn og unges oppvekstvilkår og læring. Selv om det er kommunene som har ansvaret for å yte de tjenestene som skal sikre barn og unge gode oppvekst-, utviklings- og læringsmuligheter, påhviler ansvaret for helhet og sammenheng i like stor grad staten som kommunene, blant annet gjennom de styringssignaler som formidles til de ulike kommunale sektorene og de handlingsmuligheter som skapes for samarbeid. Staten må også ta ansvar for at de utdanninger som forsyner disse sektorene med kvalifisert personale, formidler kunnskaper og normer som støtter slikt samarbeid.

Behovet for samarbeid og koordinering på tvers av sektorer og nivåer blir særlig tydelig når det gjelder barn og unge som har behov for mer sammensatt hjelp og støtte. Barnehage og skole er avhengig av et system som sikrer nødvendig kompetanse, bistand og støtte, både til dem selv og til barnet eller eleven. Det en først tenker på er den spesialpedagogiske kompetanse som må finnes i barnehagen og skolen, eller i kommunens/fylkeskommunens PP-tjeneste, og den mer spesialiserte kompetansen som Statped representerer. Denne er viktig, og må være tilgjengelig, trolig mer tilgjengelig enn den er i dag. Dette temaet behandles flere steder i utredningen. Men det handler også om et stort omland av tjenester og kompetanse, både i kommunen/fylkeskommunen og på regionalt statlig nivå, som kommunale psykologer, fysio- og ergoterapeuter, helsetjenester, kommunale habiliterings- og rehabiliteringstjenester, HABU, BUP, NAV, Bufetat osv. Det vil ikke være mulig å utforme et komplett støttesystem som dekker alle behov barn og elever kan ha avgrenset til opplæringsområdet. I stedet må en finne fram til arbeids- og samarbeidsformer som sikrer samarbeid på tvers av systemer, og som bidrar til en helhetlig tiltakskjede for både mottaker og avgiver av tjenester.

2.2 Hovedutfordringene

Nedenfor presenterer utvalget noen sentrale utfordringer i barnehage og skole når det gjelder institusjonenes evne til å gi gode tilbud til alle barn og unge. De problemene vi ser, har på ulike måter konsekvenser for spesialundervisningen. Disse forholdene skaper hver for seg og sammen en rekke utfordringer som utvalget vil komme mer detaljert inn på i senere kapitler. Utfordringene utvalget vil trekke fram er:

• tendensen til ensretting og mangel på hensyn til mangfoldet blant dem som får opplæring

• ulike oppfatninger av regelverket

• mangel på samordning av tilbudene og samarbeidskompetanse

• forhold knyttet til den spesialpedagogiske innsatsen

2.2.1 Tendensen til ensretting av opplæringen

Ensretting er å forstå og behandle mennesker mer likt enn mangfoldet i populasjonen tilsier. Det handler om ikke å ta hensyn til eller ha forståelse for variasjon og ulikhet mellom mennesker. Tendensen til ensretting i opplæringen har lange historiske røtter og er innvevd i grunnleggende samfunnsmessige konstruksjoner gjeldende langt ut over opplæring og utvikling. Herunder ligger diskusjonen om mangfold er en berikelse eller et problem. Resultater fra blant annet evalueringen av Kunnskapsløftet tyder på at ensretting praktiseres og at omfanget kan være økende. Begrepene integrering og inkludering er sentrale her. Det er stor tilslutning til begge, men de er forstått og praktisert forskjellig. En hovedutfordring for opplæringen av barn, unge og voksne med særskilte behov er knyttet til hvordan disse begrepene blir forstått og praktisert. Med integrering menes oftest at opplæringen blir gitt innenfor et fellesskap. Da er hovedvekten lagt på deltakelse i det sosiale fellesskapet. Å være sammen med alle andre i opplæringen er målet. Inkludering handler også om prosesser som øker barn, unge og voksnes deltakelse i skolens kultur og læring og som gir mindre utskilling. Inkludering innebærer i tillegg at opplæringen er tilpasset den enkelte og har de nødvendige kvaliteter når det gjelder struktur, prosess og resultat.

Ensretting slik det er fortstått her, kan gi seg ulike utslag for elever som har behov for mer eller annen hjelp. En variant er at enkeltelevers behov ikke blir tatt hensyn til, ut fra et ønske om ikke å skille noen ut. Dette vil være en integrering uten inkludering. Når opplæringen rettes mot «normaleleven», vil de som representerer noe annet enn normalen få en opplæring som er mindre tilrettelagt og mindre tilpasset deres forutsetninger. I noen tilfeller vil de bli overlatt til seg selv. Mye av kritikken av den integrerte opplæringen går nettopp ut på at barna og de unge er til stede i et fellesskap, men at de ikke får en god nok opplæring. Denne situasjonen utfordrer likeverdigheten og likestillingen.

En annen variant er at alle som ikke helt passer «passer inn» i den opplæringen som rettes mot «normaleleven», samles i egne grupper utenfor fellesskapet. Egne klasser eller grupper for elever med samme diagnose er ikke uvanlig. En kan også møte oppfatninger om at alle med den samme diagnosen er så like at de automatisk utgjør en naturlig og sammensveiset gruppe, og at de ikke har noe særlig til felles med andre barn og unge. Når betydningen av likhet mellom mennesker (homogene grupper) oppleves som en forutsetning for god opplæring og utvikling, skjer slik segregering i større grad enn i miljøer der inkludering har en grunnfestet verdi.

Forskningen viser at for store grupper barn, unge og voksne med særskilte behov er det å være i fellesskap med andre oftest bedre enn andre løsninger. Samtidig kan individuell opplæring eller opplæring i mindre grupper utenfor fellesskapet også gi gode resultater under bestemte betingelser. Forskningen tyder samtidig på at det er mulig å legge til rette for opplæring innenfor fellesskapet for alle om det er vilje, evne og kompetanse til å sette inn de tiltakene som er nødvendige. Når opplæring innenfor en inkluderende ramme ikke fungerer, er forklaringen oftest at innsatsene og oppleggene ikke er omfattende eller målrettede nok. For å kunne lykkes må tilstrekkelig faglig kompetanse være tilgjengelig i det direkte arbeidet med opplæringen. Samtidig er det en forutsetning at det er god tilgang på faglig hjelp og på de hjelpemidlene som trengs. Jo mer heterogent et opplæringsmiljø er, desto viktigere er dette.

2.2.2 Ulike oppfatninger av regelverket

Det lokale handlingsrommet i utdanningssystemet gir muligheter for faglig skjønn og vurderinger for både kommunene, institusjonene og den enkelte førskolelærer og lærer. Slik må det være, fordi det i mange tilfeller ikke er mulig på forhånd å vite hva som er best for den enkelte. Dermed gis det åpninger for å trekke inn ulike kriterier for vurdering av opplæringen. Variasjon og tilpasning i opplæringen er nødvendig for å kunne gi den enkelte lærings- og utviklingsmuligheter. Gjennom tilrettelagt variasjon i innhold og organisering kan en tr konsekvensene av medbestemmelse, likestilling og likeverd i opplæringen.

Handlingsrommet skaper vilkår for helt forskjellige løsninger, og det er uproblematisk så lenge de overordnede prinsippene for opplæringen blir ivaretatt. I enkelte tilfeller kan tiltakene i opplæringen avvike fra de generelle prinsippene, og da kan variasjon og ulikhet bli et problem. Det er en utfordring når forskning viser at opplæringstilbudet har så varierende kvalitet fra en kommune til en annen, fra en skole til en annen og innad på samme skole, at det blir stilt spørsmål ved om Norge har en fellesskole. Det er for eksempel godt dokumentert at det er store forskjeller i omfanget av spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp (etter enkeltvedtak) i barnehagen, grunnskolen, mellom fylker, mellom kommuner og mellom barnehager og skoler i samme kommune. Antall elever i spesialundervisning varierer i mange fylker mellom 1–2 prosent og 16–17 prosent av elevene. Et faglig tiltak som defineres som spesialundervisning etter enkeltvedtak ett sted, kan defineres som en form for tilpasset opplæring et annet sted. Mens et barn i en kommune får spesialundervisning med en kvalifisert spesialpedagog, vil det samme barnet i en annen kommune kunne bli overlatt til en ufaglært assistent og i en tredje kommune ikke få noe ekstra tilbud i det hele tatt. Både PP-tjenesten og Statped gir varierende støtte, og deres tilbud er med på å bekrefte at ulikhetene i tilbud antakelig er større enn det som er rimelig i lys av grunnleggende verdier om like muligheter og likeverd.

For barn, unge og voksne med særskilte behov er det avgjørende hvilke verdier og forestillinger som bestemmer opplæringstilbudet der de bor. Variasjon som i utgangspunktet skal være positivt, kan fungere motsatt. Den kan indikere at den opplæringen et barn eller en elev får, til en viss grad kan være avhengig av hvor de bor, hva slags barnehage, skole eller institusjon de er tilknyttet og hvem som er lærere. De lokale forskjellene synes å være nokså stabile, og reflekterer dermed ikke nødvendigvis objektive ulikheter i behovet for spesialundervisning. Det gir en indikasjon på at den sentrale reguleringen av opplæringen ikke fungerer etter intensjonene om å sikre likeverdighet i opplæringen.

Variasjonen i opplæringstilbudene henger sammen med statlige styringssignaler, fylkeskommunale og kommunale prioriteringer, kulturen og miljøet ved den enkelte barnehage og skole, med lærerens valg, med den lokale PP-tjenestens anbefalinger og råd og med foresattes engasjement og ønsker.

En annen utfordring er de statlige styringssignalene som er svært mange, og ikke nødvendigvis klare og konsistente. Ovenfor er det for eksempel pekt på at et begrep som inkludering har sterk tilslutning, men at det blir forstått forskjellig. I praksis kan de overordnede prinsippene for opplæringen også stå i motsetning til hverandre. Da må det balanseres mellom ulike hensyn, og den balansegangen kan være vanskelig. Det gjelder for eksempel forholdet mellom likeverd og likhet. Et dilemma er at likeverd forutsetter forskjellsbehandling. Forskjellsbehandling kan oppleves som stigmatiserende og kan også være i strid med prinsippet om likeverd. Likeverdig opplæring av barn og unge med særlige behov er avhengig av faglig kompetanse – det å ha tilgang på riktig og nødvendig kompetanse til å gjennomføre en god opplæring. Den faglige kompetansen varierer imidlertid sterkt, både når det gjelder direkte arbeid med barn og unge og i hjelpeapparatet rundt, og kan være en forklaring på variasjonene det er pekt på ovenfor. Utfordringen er å sikre relevant faglig kompetanse gjennom hele opplæringssystemet og å sørge for at denne kompetansen er til stede og tilgjengelig når behovet er der. Det vil være den viktigste forutsetningen for å lykkes bedre, uansett regelverk. Det er solid dokumentasjon for at variasjonen også kan reflektere ulike pedagogiske ideologier og tilnærminger. Disse forandres over tid, og det vil alltid være spenninger mellom ulike forståelsesformer og løsninger.

Ulikheten kan settes i relasjon til den måten retten til opplæring er oppfattet på. Det kan synes som om interessen og oppmerksomheten i mange sammenhenger er mest knyttet til retten til tiltak og tilbud, og mindre til kvaliteten på tiltaket, og hva slags resultat tiltaket fører til. Så lenge det kan dokumenteres at et tiltak er satt i verk, og at det vurderes som forsvarlig, synes hovedkravet å være oppfylt. Dermed overses utfordringen med å følge opp resultatene av tiltakene.

2.2.3 Mangel på samordning og samarbeidskompetanse

Opplæringen og hjelpeapparatet består av mange instanser med delansvar for tiltak. Utfordringen ligger i at disse ikke samvirker godt nok med hverandre eller med barnehagen/skolen. Det utføres dobbeltarbeid, det er lite helhet i tiltak, det er manglende samordning i tid, det er manglende informasjon og den ene instansen vet ikke nødvendigvis hva den andre gjør. Forskning viser at det er altfor stor mangel på sammenheng, samordning og relevans. Samordning mellom den ordinære opplæringen i barnehager og skoler og spesialpedagogiske tiltak for de som trenger det, har stort utviklingspotensial.

Det er flere forklaringer på den manglende samordningen. Tjenestetilbudene er forvaltet innenfor ulike institusjoner og organisasjoner. Ansvaret for det spesialpedagogiske systemet er fordelt mellom ulike forvaltningsnivåer (kommune, fylke og stat), med forskjellig distanse til brukerne (første- og andrelinjetjenestene), med ulik faglig basis (helsevesenet, sosialetaten, utdanningssystemet) og med ulike yrkesgrupper involvert (førskolelærere, lærere, spesialpedagoger, leger, psykologer). I tillegg har flere statlige departementer oppgaver og ansvar for opplæringsfeltet.

Det er først og fremst kommunenes oppgave å samle og koordinere alle disse forskjellige elementene. Det kan synes som en formidabel oppgave på grunn av kompleksiteten i organiseringen. De ulike instansene kan i seg selv representere ulike barrierer og ulike forståelser av utfordringene og hvordan en best kan møte dem. Det skaper lett manglende oversikt og liten mulighet for smidig organisering fra dem som har hovedansvaret. Det er samtidig tydelig for utvalget at grensemarkeringer, hegemoni og profesjonsinteresser også ligger bak og er til hinder for effektiviteten i tjenestene. Det kan for eksempel være uenighet innad i og mellom profesjonsgruppene om hva som er gode tiltak. Gruppene har ulik status i systemene, og det eksisterer et formelt og et uformelt statushierarki som kan fungere lite funksjonelt. Samtidig er det blitt tydeligere enn før at de ulike instansene i tiltakskjeden ofte har liten innsikt i og kunnskap om hverandre. Større gjensidig kjennskap vil kunne øke muligheten for god samordning.

Et viktig virkemiddel for å sikre samordning kan være koordinering av tiltak gjennom individuell plan. Implementering av individuell plan i stadig flere systemer må imidlertid ikke bli en sovepute. Et tydelig regelverk, og ikke minst felles og klare rutiner, vil også være en hjelp. Måten kommunale tjenester er organisert på kan fremme eller hemme samarbeid og reise eller fjerne hindre for gode læringsmiljøer og læringsmetoder.

2.2.4 Forhold knyttet til den spesialpedagogiske innsatsen

Den fjerde hovedutfordringen konkretiseres gjennom tre ulike utfordringer som gjelder den spesialpedagogiske innsatsen:

1. Begrepet «spesialundervisning» slik det praktiseres, har et uklart innhold.

2. Den spesialpedagogiske innsatsen kommer sent.

3. Forholdet mellom diagnoser og pedagogiske tiltak er sammensatt.

Under «paraplyen» spesialundervisning finnes i praksis en rekke ulike former for tiltak. Det er personalressurser i form av ekstra personale eller redusert gruppestørrelse. Det kan være materielle ressurser i form av utstyr, hjelpemidler og lokaliteter. Det er finansielle ressurser som gjør ekstra innsatser mulig. Bare en del av det som i dag omtales som spesialundervisning, er faktisk opplæring utført av personale med spesielle forutsetninger for og kompetanse til å støtte læringen til barn, unge og voksne med særskilte behov. Konsekvensen er at begrepet spesialundervisning, er uklart. Det er behov for en begrepsmessig avklaring og presisering.

Spesialundervisningen settes inn sent. Man venter gjerne med tiltak, og den mest omfattende innsatsen kommer på de høyere klassetrinn. Dette avviker fra holdningene i blant annet Finland. Finnene setter inn omfattende hjelpetiltak tidlig og målrettet mot elever som ikke har tilstrekkelig utbytte av opplæringen for så å kunne redusere innsatsen etter hvert.

Det kan være flere grunner til den norske praksisen med at ekstra tiltak settes inn sent. Noe kan skyldes en kulturell holdning, eksempelvis at modning løser de fleste problemer. Tanken om den frie oppvekst har vært gjennomgripende. Det kan også henge sammen med at vi ikke har hatt en utviklet og planmessig evalueringskultur som kunne ha gitt bedre informasjon om behov for tidlige tiltak. Det har også vært til dels sterk motstand mot å formidle informasjon om enkeltindivider fra en del av systemet til en annen del. Noe av tenkningen har vært at den enkelte skal få starte med «blanke ark og nye fargestifter» i et nytt miljø. I tillegg har det vært et ønske om å unngå tiltak rettet mot enkeltelever som kan virke stigmatiserende på den det gjelder.

For en stor gruppe elever som i de første skoleårene har behov for særskilte tiltak, vil økt tidlig innsats være til stor hjelp og kunne gjøre dem i stand til, etter en tid, å fungere i den ordinære opplæringen. For andre barn og unge med mer omfattende og varige behov for hjelp vil ikke tidlig innsats kunne eliminere lærevanskene, men antakelig bidra til å redusere problemene, forebygge utvikling av nye problemer og gjøre det enklere å leve med og takle utfordringene man står overfor.

Diagnoser er ingen forutsetning for å få spesialpedagogisk eller annen kompetent hjelp. Opplæringsloven § 5-1 definerer manglende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet som grunnlaget for retten til spesialundervisning. Likevel er det mange steder en tendens til at diagnoser i seg selv gir rett til spesialundervisning i skolen / spesialpedagogisk hjelp i barnehagen, uten at utbyttet av den ordinære undervisningen er analysert særlig inngående. Det er i seg selv en utfordring. I tillegg kommer spørsmålet om en diagnose gir tilstrekkelig og tydelig innsikt i hva som skal til av pedagogisk handling.

I en del tilfeller er det ingen klar og automatisk sammenheng mellom innholdet i diagnosen og hvilke pedagogiske tiltak som bør settes inn. Diagnosen opplyser ikke om hva som skal eller bør gjøres i opplæringen. En av hovedkritikkene barnehage og skole retter mot støttesystemene, er nettopp at de ikke gir tilstrekkelig hjelp med å legge til rette konkrete opplegg i opplæringen. En forklaring på sen innsats kan være mangelen på sammenheng mellom diagnoser og pedagogisk handling.

Det er en kjensgjerning at enkelte fagmiljøer og instanser innenfor den spesialpedagogiske tiltakskjeden har vært mest opptatt av diagnostisering og har lagt mindre vekt på arbeid med tiltak. Det er også mangel på kunnskap om tiltak i mange sammenhenger, som en følge av at fagmiljøene enten ikke er oppdatert, eller ikke har interessert seg nok for å sikre at slik kunnskap faktisk er tilgjengelig. Løsningen på denne utfordringen ligger i stor grad i at hjelpeapparatet må presisere ikke bare hva lærevanskene skyldes, men i minst like stor grad hvordan barnehage og skole skal arbeide med dem.

2.3 Kompetanse

Utdanningssystemet skal legge til rette for at så mange barn og unge som mulig skal få opplæring innenfor inkluderende rammer i ordinær opplæring. De som har behov for det, skal få ekstra hjelp. Det er et gjennomgående resultat i forskningen at kvaliteten på lærerne er den faktoren som har størst betydning for elevenes utvikling og prestasjoner, av de ressursene skolen rår over. Det er sannsynlig at dette også gjelder for virksomheten i barnehagen.

En av hovedutfordringene i utdanning og opplæring er derfor å sikre tilgang på relevant kompetanse. Tilgangen på kompetanse varierer mye, og avhenger delvis av innholdet i utdanningen for læreryrkene, og delvis av om det finnes personale med relevant utdanning og erfaring. Det spesialpedagogiske feltet omfatter behov for kompetanse på en rekke andre områder enn de pedagogiske og spesialpedagogiske, spesielt når det gjelder tiltak for barn, unge og voksne med omfattende og sammensatte behov.

Kompetanseutfordringen gjelder innholdet i og kvaliteten ved grunnutdanningen for lærere og førskolelærere. Lærerutdanningene har vært til dels kraftig kritisert for manglende yrkesretting. Samtidig viser nyere klasseromsforskning at mange lærere ikke mestrer å håndtere elevmangfoldet i skolen. Begge disse forholdene forsøkes rettet opp gjennom en ny lærerutdanning (St.meld. nr. 11 (2008–2009)). Særlig to områder vil stå sentralt i grunnutdanningen for lærere. Det første er at lærernes generelle faglige, fagdidaktiske og pedagogiske kompetanse er avgjørende for at barnehage og skole skal mestre utfordringen med å gi opplæring av høy kvalitet innenfor de rammene som læreplanen trekker opp. Godt kvalifiserte lærere vil redusere behovet for ekstra tiltak for en del barn og unge. Det andre er at grunnutdanningen for førskolelærere og lærere må ha et omfattende spesialpedagogisk innslag. Lærerne må være i stand til å oppdage og forstå at barn og unge har lærevansker, og være i stand til å møte de mest vanlige vanskene på en pedagogisk god måte. På begge disse områdene er det stort potensial for forbedring.

Det spesialpedagogiske feltet er sammensatt og krever omfattende og grundig kunnskap. Det er mange «vanskeområder», og det kreves flerfaglig samarbeid og ulike løsningsalternativer som forutsetter stor innsikt. Avhengig av behovet må slik kompetanse finnes i den enkelte barnehage eller skole (for eksempel som spesialpedagogisk team), i kommunen (oftest PP-tjenesten) og regionalt/ nasjonalt (for eksempel nåværende Statped). Her står vi overfor flere utfordringer. Den første er å få tilgang på nødvendig kompetanse når det er behov for det. Nå varierer det mye om det er mulig, både på den enkelte institusjon, i kommunene og nasjonalt. Dimensjoneringen av deler av hjelpeapparatet er ikke alltid i samsvar med behovene.

Kompetansen må også være tilgjengelig så nær den enkelte som mulig og så hurtig som råd. Derfor er det spesielt viktig å utvikle og ta vare på kompetansen i kommunene. Det er også grunn til kontinuerlig å diskutere innholdet i den spesialpedagogiske utdanningen for at den skal være oppdatert og ha et så høyt nivå som mulig. Utviklingen på det spesialpedagogiske fagområdet skjer raskt. Å få del i ny kunnskap vil være et viktig bidrag til å øke personalets kompetanse og kvaliteten ved virksomhetene.

Et av de tiltakene som kan sikre både lærerutdanningene og de spesialpedagogiske utdanningene økt kvalitet og relevans, er et nærmere samarbeid med de mest kvalifiserte og spesialiserte delene av hjelpeapparatet. Et slikt samarbeid kan omfatte blant annet utveksling av personale, undervisning, praksisopplæring og forskningssamarbeid.

2.4 Sammenfatning av hovedproblemstillinger og utfordringer

I dette kapittelet har utvalget presentert noen av de mest grunnleggende utfordringene som gjelder opplæring for barn, unge og voksne med særskilte behov. Innledningsvis er det pekt på den nære forbindelsen mellom samfunnsforhold mer allment og de vilkårene som gjelder i barnehage og skole. Deretter har utvalget presentert en kort karakteristikk av den ordinære opplæringen og omtalt de største utfordringene i opplæringen av barn, unge og voksne med særskilte behov.

Utvalget konstaterer at det er store variasjoner når det gjelder måten opplæringen fungerer på. Det finnes mange eksempler på at både fylkeskommuner, kommuner, barnehager og skoler lykkes i å gi likeverdig, tilpasset og inkluderende opplæring. Samtidig eksisterer det klare tendenser til ensretting, store institusjonelle ulikheter, mangel på sammenheng og samordning av tiltak, for sen innsats og for lite vekt på innhold når særskilt opplæring iverksettes. Det skaper problemer for kvaliteten i opplæringen. De utfordringene som springer ut av disse områdene, vil være mer inkludering, mer likhet og likeverd, mer sammenheng og samordning, mer tidlig innsats og mer vekt på innhold. Drøftingene har skissemessig identifisert noen få felles forklaringer på tilstandene. Forklaringene representerer samtidig hovedområdene for utvalgets forslag til endringer og tiltak.

Det første hovedpoenget er dette: For svært mange barn, unge og voksne med særskilte behov er måten den vanlige opplæringen er organisert og gjennomført på, helt avgjørende for det utbyttet de får av virksomheten. Når kvaliteten på den vanlige opplæringen øker, øker utbyttet for alle som er involvert. Det reduserer dermed behovet for ekstra tiltak og for særskilte tiltak som spesialundervisning. Når kvaliteten på den ordinære opplæringen går ned, øker behovet for ekstra tiltak og for spesialundervisning. En viktig utfordring er dermed å sørge for at den vanlige opplæringen får så høy kvalitet som mulig. Det forutsetter nært samarbeid mellom alle som er involvert i opplæringen for alle grupper av barn, unge og voksne, og kan ikke overlates til en eller noen få parter.

Et neste hovedpoeng er at regelverket åpner for mange ulike tiltak, men legger i for liten grad klare nok eller gode nok føringer på organiseringen av tjenestene, på hvilke tiltak og handlinger som skal eller kan iverksettes, og hvordan disse må henge sammen. Regelverket kan med fordel presiseres og nyanseres på en del områder. Det gjelder også hvordan PP-tjenesten og Statped er organisert og fungerer. På den andre siden er det utvalgets erfaring at det ikke er regelverket i seg selv som er problemet, men måten det etterleves på. Det finnes tolkninger, organiseringer og handlinger i feltet som klart er i strid med de forutsetningene som er bygget inn i styringsdokumentene. Utfordringen er å få barnehage- og skoleeiere til i større grad å handle i tråd med disse forutsetningene. Oppmerksomheten må rettes både mot de ansvarlige, mot regelverket og mot forsterket kontroll med virksomheten.

Et tredje hovedpoeng gjelder tilgangen på kompetanse. Et åpent regelverk kombinert med store faglige utfordringer og store lokale forskjeller forutsetter at det er omfattende faglig kompetanse tilgjengelig. Kompetansen må være så nær den aktuelle opplæringen som mulig, og være tilgjengelig når behovene er der. Den enkelte kommune og fylkeskommunen må kunne møte de mest hyppige utfordringene på dette området. Alle lærere må ha en solid utdanning som gjør dem sikre i yrket, og i tillegg må det finnes tilgang på lærere med høy og relevant spesialpedagogisk utdanning. Kompetansen lokalt bør forsterkes. Samtidig er det nødvendig å sikre kompetanse rundt de mindre frekvente og mest alvorlige utfordringene. Det vil være en oppgave som kommuner og fylkeskommuner ikke kan forventes å makte alene, og som må sikres gjennom regionale og nasjonale satsinger.

3 Utvalgets forslag

4 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

4.1 Oppnevning og mandat

Ved kongelig resolusjon av 29. juni 2007 oppnevnte Regjeringen Stoltenberg II utvalget for bedre læring for barn, unge og voksne med særskilte behov (Midtlyngutvalget). Utvalget fikk følgende mandat:

• Utvalget skal bygge på de overordnede prinsippene om retten til tilpasset og likeverdig opplæring i en inkluderende skole for alle, samt prinsippet om universell utforming.

• Utvalget skal vurdere i hvilken grad vi har et system som sikrer tidlig intervensjon for barn med særlige behov, og vurdere tiltak som kan sikre tidlig innsats og livslang læring.

• Utvalget skal gjøre en grundig vurdering av hvordan den ordinære opplæringen legger til rette for læring og utvikling for den enkelte elev med særskilte behov.

• Utvalget skal vurdere tilbudet til voksne med særskilte behov, herunder voksne med lese- og skrivevansker.

• Utvalget skal gjøre en grundig gjennomgang av spesialundervisningens plass i norsk skole, herunder organisering, ressursbruk og resultater.

• Utvalget skal beskrive det statlige spesialpedagogiske støttesystemet og gjøre en samlet gjennomgang av arbeidsoppgaver og arbeidsdeling mellom enhetene i det statlige støttesystemet, og mellom det statlige støttesystemet og den lokale og regionale PP-tjenesten.

• Utvalget skal beskrive og oppsummere forhold som hemmer og fremmer tverrfaglig og tverretatlig samarbeid, lokalt og på tvers av nivåene.

• Utvalget skal som grunnlag for vurderinger og forslag utarbeide et oppdatert kunnskapsgrunnlag, herunder resultater fra evalueringer m.m.

• Utvalget må gjøre seg kjent med hvordan tilbudet for barn, unge og voksne med behov for spesialpedagogisk hjelp er tilrettelagt og organisert i sammenlignbare land og utnytte relevant internasjonal forskning på området.

• Utvalget skal på bakgrunn av sine analyser og vurderinger legge fram konkrete forslag til bedre organisering og effektiv ressursbruk for en fremtidig helhetlig tiltakskjede for barn, unge og voksne med behov for spesialpedagogisk hjelp. Forslaget må omfatte:

  • Ansvars-, oppgave- og rollefordeling for de ulike instanser på de ulike nivåer

  • Ulike virkemidler med sikte på målrettet og koordinert hjelp nærmest mulig brukeren

  • Særskilt omtale av psykisk helse, sosiale- og emosjonelle vansker og

  • atferdsvansker

  • Vurderinger av fremtidige kompetansebehov i tiltakskjeden og samarbeid

  • mellom støttesystemet og universitets- og høyskolesektoren skal omtales særskilt

• Utvalget skal vurdere økonomiske, administrative og evt. andre vesentlige konsekvenser av de ulike forslagene.

• Utvalget skal fremme forslag innenfor dagens ressursramme.

• Utvalget må arbeide i tråd med utredningsinstruksen med veiledninger.

• Utvalget skal avslutte sitt arbeid innen 1. juli 2009.

4.2 Utvalgets sammensetning

Uvalget har hatt 16 medlemmer:

• Leder: Jorid Midtlyng, kommunaldirektør for oppvekst og utdanning, Trondheim kommune

• Grete Dalhaug Berg, høgskolelelektor, Høgskulen i Volda

• Eva Björck-Åkesson, professor, Högskolan för lärande och kommunikation, Jönköping

• Einar Christiansen, direktør, Lillegården kompetansesenter, Porsgrunn

• Marit Dahl, spesialrådgiver, Utdanningsforbundet, Oslo

• Per-Erik Davidsen, avdelingsdirektør, Bufetat region Nord, Alta

• Niels Egelund, professor, Center for grundskoleforskning, Aarhus Universitet

• Rune Grahn, rektor, Skedsmo videregående skole, Lillestrøm

• Bente Hagtvet, professor, Institutt for spesialpedagogikk, Universitetet i Oslo

• Peder Haug, professor, Høgskulen i Volda

• Gidske Holck, forsker, Statped Vest, Bergen

• Øystein Lund, enhetsleder i pedagogisk-psykologisk tjeneste, Tromsø / stipendiat, Høgskolen i Bodø

• Tove-Lill Labahå Magga, høgskolelektor, Høgskolen i Finnmark, Alta

• Jorun Sandsmark, rådgiver, KS, Oslo

• Johans Sandvin, professor, Høgskolen i Bodø

• Marianne Ween, generalsekretær, Funksjonshemmedes Studieforbund, Oslo

Utvalgets sekretariat har gjennom hele perioden bestått av sekretariatsleder Per Arild Nord, seniorrådgiver Brita Nesheim og førstesekretær Elisabeth Løvaas på deltid. I tillegg har rådgiver Elisabeth Buk-Berge og seniorrådgiver Ida M. Andrén vært tilknyttet sekretariatet på deltid i ulike perioder i utvalgets mandatperiode. I mars 2009 ble sekretariatet utvidet med førstekonsulent Halvard Hølleland på full tid, og fra april 2009 med rådgiver Jens Rydland på deltid og rådgiver Jan A. Hårvik på fulltid.

4.3 Utvalgets møter, arbeid og arbeidsform

Utvalget har hatt 16 møter til sammen, hvorav to i 2007, ni i 2008 og fem i 2009. Innstillingen ble avgitt 2. juli 2009. Alle utvalgsmedlemmer har deltatt aktivt i skrivearbeidet.

Utvalget har i sin funksjonstid hatt en portalside på www.kunnskapsnettverk.no der møteinnkallinger med dagsorden, møtereferater og diverse offentlige dokumenter og rapporter med mer har vært lagt ut. Utvalget har i tillegg hatt et eget arbeidsrom tilgjengelig for utvalgets medlemmer og sekretariatet.

Sekretariatet har hatt møter med fast kontaktperson i Utdanningsdirektoratet omkring hver fjerde uke og tilsvarende faste kontaktmøter med Kunnskapsdepartementet. Sekretariatet har dessuten hatt kontakt og møter med eksterne fagmiljøer, fagpersoner og organisasjoner, deltatt på fagkonferanser med mer.

For å belyse ulike temaer av betydning for utvalgets mandat og arbeid har utvalget invitert eksterne aktører og forskere, brukerorganisasjoner og rådgivende organer samt representanter for kommunesektoren og tjenesteytere innenfor det spesialpedagogiske feltet til møter med utvalget:

• Førsteamanuensis Kjell-Arne Solli, Høgskolen i Østfold

• Professor Thomas Nordahl, Høgskolen i Hedmark

• Forskningsleder Eifred Markussen, NIFU STEP

• Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG) ved Nina Bøhnsdalen og Trine Lise Systad

• Seniorrådgiver Miriam Evensen fra sekretariatet for Karlsenutvalget (NOU 2008: 18 Fagopplæring for framtida )

• Statens råd for funksjonshemmede (SRFF) ved professor Jan Tøssebro

• Utdanningsdirektoratets råd for inkluderende opplæring (URIO) ved leder Åse Wrålsen og medlem Steinar Sandnes

• Student Halvard Hølleland, tidligere leder av Elevorganisasjonen

• Fylkeskommunen: fylkesdirektør i Avdeling for videregående opplæring i Vestfold, Øyvind Sørensen

• Kommuner/PP-tjenester: Skien kommune ved assisterende barnehage- og skolesjef / rektor Bente Råve, styrer Bjørg Eskeland og leder for PP-tjenesten Anlaug Johre Kaasin. Bodø kommune ved skolesjef Per Oskar Schølberg og leder for PP-tjenesten Bent Cato Hustad og en interkommunal PP-tjeneste, Hobøl, Skiptvet og Spydeberg kommuner ved leder for PP-tjenesten Kjell Syversen og skolefaglig rådgiver Eva Kubberød Utne

• Direktør Astrid Søgnen og avdelingsdirektør Sidsel Sparre, Utdanningsetaten i Oslo kommune

• Ekspedisjonssjef Hanna Marit Jahr, Kunnskapsdepartementet

• Førsteamanuensis Øyvind Kvello, NTNU

• Utvalgsleder Lars Erik Flatø, Utvalget for bedre samordning av tjenester til utsatte barn og unge (Flatøutvalget)

Følgende rapporter er bestilt av utvalget og ble presentert i utvalgsmøte:

• «Skoler med liten og stor forekomst av problematferd» – Anne Kostøl, Sølvi Mausethagen og Thomas Nordahl, Høgskolen i Hedmark

• «Den ene dagen» – Hanne Jahnsen, Svein Nergaard, Frank Rafaelsen og Arne Tveit, Lillegården kompetansesenter

Utvalget har også fått presentert to rapporter fra evalueringen av Kunnskapsløftet – gjennomgang av spesialundervisning:

• «Spesialundervisningens forutsetninger, innsatser og resultater. Situasjonen til elever med særskilte behov for opplæring i grunnskolen under Kunnskapsløftet» – Thomas Nordahl og Rune S. Hausstätter, Høgskolen i Hedmark

• «Inkludert eller segregert? Om spesialundervisning i videregående opplæring like etter innføringen av Kunnskapsløftet» – Eifred Markussen, Jens B. Grøgaard og Mari Wigum Frøseth, NIFU STEP

Møterunde med Statped

Utvalgsmedlemmer har hatt fem heldagsmøter med representanter for de ulike fagområdene/kompetansesentrene i Statped, for å bli nærmere orientert om arbeidsoppgaver og organisering i dag og deres vurdering av framtidig struktur og dimensjonering av støttesystemene. På disse møtene har også Utdanningsdirektoratet og Kunnskapsdepartementet vært representert. Møtenes innhold og temaer har vært forberedt av utvalgets sekretariat i samarbeid med direktoratet. Følgende møter ble holdt:

• 27. februar 2008: Sentre for syn og hørsel, på Møller kompetansesenter i Trondheim

• 11. april 2008: Sentre for sammensatte lærevansker, på Torshov kompetansesenter i Oslo

• 9. mai 2008: Sentre for språk/tale/kommunikasjon, på Bredtvet kompetansesenter i Oslo

• 15. mai 2008: Alle fagsektorer under Statped Nord, i Tromsø

• 16. mai 2008: Samisk spesialpedagogisk støtte (SEAD), i Alta

4.4 Forståelse og avgrensning av mandatet

Utvalget har arbeidet med utgangspunkt i det verdigrunnlaget og de prinsippene som ligger i mandatet. Dette tilsier et bredt læringssyn og at særskilte behov kommer til uttrykk på svært mange måter og omfatter en langt større gruppe enn de som har spesialundervisning.

Barnehage og skole er en del av lokalsamfunnet og et omfattende tjenestetilbud, og ifølge mandatet skal utvalget vurdere hva som hemmer og fremmer tverrfaglig og tverretatlig samarbeid. Utvalget har vurdert samarbeidet mellom barnehage/grunnopplæring og ulike kommunale og statlige tjenester, men har særlig innrettet utredningen mot barns og elevers utvikling og læring. Bakgrunnen for dette er blant annet oppnevnelsen av Utvalget for bedre samordning av tjenester til utsatte barn og unge (Flatøutvalget).

Lærernes og andre tjenesteyteres muligheter til å lykkes i det daglige arbeidet avhenger av rammebetingelser som er gitt av stat og kommune. Statlige styringssignaler kommer i stor grad parallelt fra ulike fagdepartementer til kommunene. Disse er ikke alltid koordinert og bestemmelsene i de ulike særlovene er ikke tilstrekkelig harmonisert. Dette kan det være vanskelig for kommunene å kompensere for og da kan disse systemsvakhetene bli utfordringer i det tverrfaglige samarbeidet. Utvalget har drøftet disse utfordringene, men fremmer ikke omfattende forslag knyttet til temaet.

Utvalget har vurdert mandatpunktet om voksne med særskilte behov, men som følge av tidsramme, sammensetning og at utvalget skal fremme forslag innenfor dagens ressursramme, har det vært vanskelig å levere en tilfredsstillende utredning innenfor voksenopplæringsfeltet. Det ble avklart i møte med statssekretær Lisbet Rugtvedt 6. juni 2008 at utvalget skal peke på utfordringer i voksenopplæringsfeltet, men ikke gå detaljert inn i problemkomplekset knyttet til voksne med lese- og skrivevansker.

Utvalget fikk underveis i prosessen spørsmål om det var mulig å forsere arbeidet, slik at innstillingen ble avgitt tidligere enn den fastsatte fristen. Utvalgets tilbakemelding var at det ikke var grunnlag for å framskynde fristen for å avgi innstilling. Bakgrunnen for dette var at flere viktige spørsmål knyttet til utvalgets mandat var til ekstern kartlegging og forskning, og flere rapporter, blant annet evaluering av Kunnskapsløftet og kartlegging av PP-tjenesten, først ville foreligge våren 2009.

Hvilken kompetanse førskolelærere og lærere bør tilegne seg i utdanningen, er ikke nevnt i mandatet, men utvalget har likevel ønsket å fremme forslag for å styrke barnehagens og skolens kompetanse. Dette gjelder delvis hvor mye kunnskap og hva slags kunnskap om spesialpedagogiske problemstillinger og spesialundervisning som bør inn i allmennlærerutdanningen. På bakgrunn av dette sendte utvalget en uttalelse til den annonserte stortingsmeldingen om lærerutdanningen (St.meld. nr. 11 (2008–2009) Læreren – rollen og utdanningen ). Denne uttalelsen følger som vedlegg 3.

Staten har særlige forpliktelser overfor samene, og i ulike kapitler i denne utredningen blir samiske spørsmål tatt opp. Flere forslag til tiltak har direkte betydning for samene. Utkast til NOU ble sendt Sametinget til eventuelle merknader, jf. konsultasjonsavtalen av 11. mai 2005 mellom Sametinget og regjeringen.

4.5 Parallelle prosesser – stortingsmeldinger, forskning og utvalg med betydning for utvalget

St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen , som ble framlagt i juni 2008, tok opp flere tiltak som vil være av vesentlig betydning for kvalitetsarbeidet i grunnskolen, herunder tiltak for barn og elever med særskilte opplæringsbehov. Også St.meld. nr. 23 (2007–2008) Språk bygger broer. Språkstimulering og språkopplæring for barn, unge og voksne , som ble framlagt i mai 2008, berørte spørsmål som utvalget har arbeidet med. Det samme gjelder St.meld. nr. 28 (2007–2008) Samepolitikken, framlagt i mai 2008, St.meld. nr. 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen , framlagt i mai 2009, samt St.meld. nr. 44 (2008-2009) Utdanningslinja, framlagt i juni 2009. Viktige stortingsmeldinger på utvalgets område ble altså lagt frem underveis i mandatperioden, og to meldinger kun få uker før utvalgets frist.

Parallelt med utvalgets arbeid har det pågått evalueringer av områder som er sentrale i utvalgets arbeid. Dette gjelder evalueringen av Kunnskapsløftet (2007–2011), blant annet en egen delevaluering av spesialundervisningen. Det har også blitt gjennomført en kartlegging og evaluering av PP-tjenesten. Resultater fra evalueringene har blitt publisert i mai og juni 2009, bare uker før utvalgets frist for overlevering av utredningen.

Et av mandatpunktene sier at utvalget skal beskrive og oppsummere forhold som hemmer og fremmer tverrfaglig og tverretatlig samarbeid, lokalt og på tvers av nivåene. Dette punktet i mandatet overlapper imidlertid delvis mandatet for en offentlig utredning om bedre samordning av tjenester for utsatte barn og unge som skal avgis til Barne- og likestillingsdepartementet innen utgangen av 2009. Utvalget som skal utrede dette (Flatøutvalget) ble oppnevnt i statsråd i september 2008. De to utvalgssekretariatene har hatt felles kontorlokaler.

Spesialpedagogiske tiltak og spesialundervisning for minoritetsspråklige er ikke nevnt særskilt i utvalgets mandat. I 2008 ble det oppnevnt et utvalg (Østbergutvalget) som skal gjennomgå barnehage-, opplærings- og utdanningstilbudet for minoritetsspråklige barn, unge og voksne, og vurdere ansvarsforhold, virkemidler og tiltak som kan sikre inkluderende og likeverdige opplærings- og utdanningstilbud. Østbergutvalget skal legge fram sin innstilling til Kunnskapsdepartementet innen 1. juni 2010. Midtlyngutvalget har derfor ikke funnet grunn til å gå i dybden i spørsmål vedrørende minoritetsspråkliges situasjon på det spesialpedagogiske området.

I april 2008 ble det oppnevnt et utvalg (Holteutvalget) for å gjennomgå organisering og finansiering av hjelpemiddelforvaltning og hjelpemiddelformidling, for å komme fram til en mer helhetlig oppgave- og rollefordeling mellom de mange aktørene innenfor hjelpemiddelområdet. Utvalget skal avgi innstilling til Arbeids- og inkluderingsdepartementet innen 1. desember 2009.

Helse- og omsorgsdepartementet har gitt Helsedirektoratet i oppdrag å lage en handlingsplan for habilitering av barn og unge, som skal være ferdig i juni 2009.

Ovennevnte utvalg arbeider med problemstillinger som i noen grad griper over i hverandre. De aktuelle departementer har derfor understreket at det er ønskelig med god dialog mellom de berørte utvalg og sekretariater. Sekretariatet har derfor hatt kontakt med sekretariatene for alle de nevnte utvalgene.