1 Utvalgets oppnevning, sammensetning, mandat og arbeid

1.1 Utvalgets oppnevning og sammensetning

Utvalget for utredning av det utenrettslige tvisteløsningstilbudet i forbrukersaker ble oppnevnt av Regjeringen ved kongelig resolusjon 27. november 2009. Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Sorenskriver Liv Synnøve Taraldsrud

• Førsteamanuensis Trygve Bergsåker

• Advokat Håkon Elvenes

• Advokat Rune Erstad

• Seniorrådgiver Unni Garberg

• Fagdirektør Tore Andreas Hauglie

• Advokat (nå tingrettsdommer) Thom Arne Helleslia

• Lovrådgiver (nå kst. lagdommer) Vibeke Løvold

• Regiondirektør Benedicte B. Mælan

• Advokat Anna E. Nordbø

• Adm.dir. Harald Sverdrup

• Forbrukerombud Bjørn Erik Thon

Sorenskriver Liv Synnøve Taraldsrud ble oppnevnt som utvalgets leder. Det har vært to utskiftninger i utvalget. Forbrukerombud Bjørn Erik Thon ble utnevnt til direktør for Datatilsynet og fratrådte da utvalget. Benedicte Mælan trådte ut av sin stilling hos Forbrukerrådet og over i ny virksomhet. Disse to ble erstattet av henholdsvis nestleder hos Forbrukerombudet, Gry Nergård, og underdirektør Anne Beate Hammerstad hos Forbrukerrådet. I tillegg har administrerende direktør i Forbrukerrådet, Randi Flesland, deltatt på et utvalgsmøte. Anne Sophie Kobbe har vært utvalgets sekretær.

1.2 Utvalgets mandat

Utvalget fikk ved oppnevnelsen følgende mandat:

«Del 1 – Bakgrunn

Innledning

Det er et sentralt forbrukerpolitisk mål å legge til rette for god tilgang til effektiv og rimelig tvisteløsning. Forbrukersakene handler ofte om mindre beløp, og domstolsbehandling kan være kostbart og ressurskrevende. Gode klageordninger virker preventivt og stimulerer til å finne minnelige løsninger på tvisten, på en rask og rimelig måte for forbrukeren. Næringsdrivende kan gjennom deltakelse i klageordninger få incitamenter til å forbedre sine produkter og håndtering av klager, og til å unngå klager. Forbrukerklagene representerer dessuten verdifull informasjon om svakheter ved produkter, uriktige påstander i markedsføring, urimelige avtalevilkår, useriøse næringsdrivende mm., og kan bidra til å sanere usunne forhold i markedet.

Det er ikke foretatt noen systematisk og helhetlig gjennomgang av det utenrettslige tvisteløsningstilbudet siden de første elementene i dette ble etablert for drøyt 30 år siden. En rekke forhold som beskrevet i det følgende tilsier at det nå bør foretas en slik gjennomgang. Dette gjelder særlig hvordan og i hvilken grad ulike vare- og tjenesteområder dekkes, og effektiviteten i saksbehandlingen.

Utenrettslig behandling av forbrukertvister - Forbrukertvistutvalget og nemndene

Dagens system baserer seg i hovedsak på en modell bestående av Forbrukertvistutvalget (FTU) og bransjevise klagenemnder.

Forbrukertvistutvalget (FTU) ble etablert gjennom lov om behandling av forbrukertvister av 28. april nr. 18 1978 (Forbrukertvistloven). Utvalget behandler tvister om forbrukerkjøp, håndverkertjenester og avtaler etter angrerettloven. Også Forbrukerrådet (FR) har lovpålagte oppgaver i forbindelse med saksforberedelse etter Forbrukertvistloven. Sakene som behandles av FTU skal først bringes inn for FR som skal megle mellom partene med sikte på en frivillig løsning.

Det andre elementet er de bransjevise klagenemndene som er opprettet ved avtale mellom Forbrukerrådet og de respektive bransjeorganisasjonene. Det er pr. i dag et tjuetalls nemnder som favner om et vidt spekter særlig av tjenesteområder (for eksempel bank, forsikring, parkering, selskapsreiser, inkasso, bilutleie og eiendomsmegling).

Behandlingen er gratis for forbrukerne i FTU og i de fleste nemndene. Både FTU og nemndene er partssammensatte med et likt antall representanter for næringsinteresser og forbrukerinteresser, og med en nøytral jurist som leder. Vedtakene fra FTU blir rettslig bindende dersom de ikke bringes inn for domstolene, mens nemndenes avgjørelser kun er rådgivende for partene.

Sakstall, organisering, sekretariatsstørrelsen, saksbehandlingstiden og etterlevelsen av avgjørelsene – varierer betydelig mellom nemndene. Noen av nemndene er gitt en indirekte lovforankring, ved at det i lov som regulerer den aktuelle næringsvirksomheten åpnes for at vedtektene kan bli godkjent av Kongen og dermed oppnå nærmere angitte rettsvirkninger.

Det finnes også andre typer nemnder som behandler klager fra forbrukere, herunder statlige (for eksempel Husleietvistutvalget og Pasientskadenemnda) og rene bransjenemnder uten medvirkning fra forbrukerorganisasjonene (for eksempel innen tannlegebehandling.)

En del nyere EØS-regelverk har krav til klageordninger. Det er opprettet to klagenemnder (for elektronisk kommunikasjon og flyklager) med basis i EØS-lovgivning og hjemlet i vedtekter. Norge deltar også i Kommisjonens ECC-Net, et nettverk av forbrukerkontorer som gir råd og bidrar til tvisteløsning i forbindelse med handel over grensene.

Aktuelle utviklingstrekk – herunder problemstillinger tatt opp i SIFO- utredningen nr.4:2007

Forbruketvistloven fra 1978 omfattet bare tvister om varekjøp, som den gang dominerte husholdenes innkjøp og forbruk. Stadig mer komplekse tjenester utgjør nå en økende og større del av forbruket. Mens forbrukertvistloven og FTUs kompetanse hovedsakelig fortsatt er begrenset til varer, er de bransjevise nemndene i all hovedsak knyttet til behandling av klager på tjenester. Mer komplekse tjenester blant annet innenfor ny teknologi medfører nye tilbud og muligheter, men bidrar også til flere forbrukerklager.

På oppdrag fra departementet har Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) foretatt en evaluering av FTU og de bransjevise nemndene; jf. SIFO- rapport 4 - 2007 Å få rett når du har rett. Rapporten indikerer at systemet i hovedsak fungerer bra, men at det på enkelte punkter er rom for forbedringer.. SIFO- rapporten konkluderer med at det utenrettslige tvistetilbudet har fått et sammensatt og tilfeldig preg. Det er store ulikheter i hvordan tvisteløsningsorganene på de ulike vare- og tjenesteområdene er organisert og fungerer, og tilsvarende variasjoner i tilbud og effektivitet uten at dette er saklig/faglig begrunnet. SIFO- rapporten tar også opp spørsmål om i hvilken grad FTU oppfattes som et nøytralt organ, og sammenhengen dette har med FR’s rolle med både å være interesseorganisasjon og samtidig forvalte et offentlig tvisteregelverk.

Forholdet til domstolene – ny tvistelov

Med ny tvistelov som trådte i kraft 1. januar 2008 ble det innført nye prosessregler som vil kunne gi forbrukerne bedre tilgang til domstolsbehandling av forbrukertvister. Dette gjelder særlig reglene om småkravsprosess og gruppesøksmål. I forarbeidene til loven (NOU 2001:32 og Ot.prp. nr. 51 (2004-2005-)) er det gitt brede vurderinger av forholdet til alternativ tvisteløsning, og det fremheves som et mål at flere saker enn i dag blir løst utenrettslig. I proposisjonen diskuteres hvilke rettsvirkninger nye eller eksisterende ordninger bør ha, herunder spørsmålet om avgjørelser bør ha retts- og tvangskraftvirkninger. Det konkluderes med at dette bør vurderes særskilt for det enkelte rettsområdet. Lovendringene og vurderingene her kan ha enkelte føringer for utformingen av systemene for behandlingen av forbrukertvister, men kan ikke ses å svekke behovet for slike systemer.

Del 2 – Mandat

Det er et mål at forbrukertvister skal løses raskt og på en juridisk og prosessøkonomisk god måte. Departementet legger til grunn at det skal opprettholdes en grunnmodell med en kombinasjon av et offentlig tvisteløsningstilbud og bransjevise klagenemnder. Det kan også være ønskelig å vurdere tiltak som kan stimulere til større grad av behandling i andre egnede organer, som for eksempel Konfliktrådet. Utvalget står også fritt til å vurdere og å foreslå mer effektive og hensiktsmessige rammer og former for samspillet mellom det offentlige tilbudet og nemndene, herunder å foreslå nødvendige endringer i lov om forbrukertvister.

Modellen med nemnder innebærer at den enkelte bransje selv tar et ansvar, også økonomisk, for tvisteløsning. Næringslivets medvirkning er viktig for å sikre den nødvendige bransjekunnskap i nemndene, samtidig som det bidrar til ansvarliggjøring og forbrukerorientering blant bransjens medlemmer. Departementet ønsker derfor at næringslivets rolle i nemndsystemet videreføres.

På denne bakgrunn skal utvalget fremme forslag til tiltak og endringer i modellen for utenrettslig tvistløsning.

Følgende mål skal legges til grunn:

• 1. En modell som dekker de grupper av varer og tjenester som utvalget mener bør omfattes av et utenrettslig tvisteløsningstilbud.

  Utvalget skal:

  • vurdere hvilke vare- og tjenestegrupper som det er ønskelig skal omfattes av et utenrettslig tvisteløsningstilbud,

  • vurdere hvordan dette behovet er ivaretatt for ulike varer og tjenester under dagens system,

  • vurdere hvilken type organer og løsningsmekanismer som er best egnet for de ulike kategorier varer og tjenester,

  • særskilt vurdere om saker der begge parter er forbrukere fortsatt bør omfattes av det offentligrettslige tvisteløsningstilbudet, eventuelt foreslå hvordan slike saker alternativt kan ivaretas,

  • vurdere hvordan dagens tilbud med rådgivning til forbrukere og mekling mellom partene i klagesaker fungerer, og eventuelt komme med forslag til hvordan dette kan forbedres for å forebygge tvister og/eller løse dem på et tidligere stadium.

  For dette punkt bør det gis en oversikt over og beskrivelse av dagens tilbud for utenrettslig behandling av forbrukerklager, også ulike former for nemnder og utvalg utover de nemndene som er opprettet mellom Forbrukerrådet og ulike bransjer, og en summarisk fremstilling av det rettslige tvisteløsningstilbudet i forbrukersaker.

• 2. Mer effektive og enhetlige nemnder.

  Utvalget skal vurdere:

  • om det bør stilles standardiserte krav til nemndenes vedtekter,

  • om det bør etableres en form for myndighetsgodkjenning av nemndene,

  • andre tiltak for å gjøre saksbehandlingen i nemndene mer effektiv,

  • hvilke nemndsavgjørelser som bør ha rettsvirkninger etter tvisteloven, samt fordeler og ulemper ved å gi avgjørelsene retts- og tvangskraft dersom de ikke bringes inn for domstolene.

• 3. En aktiv involvering av næringslivet.

  Utvalget skal vurdere næringslivets deltakelse og rolle i de bransjevise nemndene, og i den grad det er behov, foreslå tiltak for å styrke næringsaktørenes engasjement i opprettelse, utvikling og drift av nemndene. Utvalget bør videre se på eventuelle problemer med næringsdrivendes oppfølging av vedtak i nemndene, og hvordan disse kan løses.

• 4. Effektiv saksforberedelse og saksbehandling i FTU - sakene.

  Utvalget skal vurdere:

  • om den forberedende saksbehandling for Forbrukertvistutvalget bør skje i et styrket FTU-sekretariat i stedet for i Forbrukerrådets lokalkontorer,

  • ulike former for forenklede prosedyrer/løsninger, herunder en styrking av FTUs sekretariat både når det gjelder saksforberedelse og behandling av enklere saker,

  • hvilken betydning det vil få for Forbrukerrådets virksomhet dersom saksforberedelsen overtas av FTU.

• 5. Utvalget kan også ta opp andre temaer det finner naturlig/hensiktsmessig å gå inn på og som kan bidra til et bedre og mer effektivt tvisteløsningstilbud.

  ------------------------------------------

  Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene skal utredes, herunder kostnader for både næringsliv, forbrukere og myndigheter. Minst ett av forslagene til tiltak skal baseres på uendret ressursbruk, jf. Utredningsinstruksen pkt. 3.1.

  Utredningen skal ferdigstilles og overleveres til departementet innen 31. desember 2010.»

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har holdt åtte møter, hvorav to har strukket seg over to dager. Utvalgsleder og sekretær samt representanter fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har besøkt Almänna Reklamationsnämnden (ARN) i Stockholm, og utvalgets sekretær har vært på besøk hos Forbrukerklagenævnet (FKN) i København. I tillegg har utvalgets leder og sekretær hatt møter med Forbrukerrådet og Forbrukertvistutvalget. Det er også innhentet skriftlig informasjon fra en rekke frivillige tvisteløsningsnemnder som utvalget har bygget på i sine vurderinger.