6 SIFO-rapport nr. 4 – 2007 Å få rett – når du har rett
6.1 Innledning
På oppdrag fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet ble Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) bedt om å evaluere det utenrettslige tvisteløsningssystemet for forbrukersaker i Norge. SIFO fremla 15. januar 2007 oppdragsrapport nr. 4 – 2007 Å få rett - når du har rett. Rapporten foretok en vurdering av de frivillige klagenemndene og Forbrukertvistutvalgets effektivitet, nøytralitet og legitimitet.
Rapportens overordnete problemstilling var formulert slik:
I hvilken grad fungerer det utenrettslige tvisteløsningssystemet i Norge som en effektiv, nøytral, og legitim institusjon for løsning av forbrukertvister, og hvilke endringer er det nødvendig å foreta for å opprettholde og styrke denne effektiviteten og legitimiteten?
For å besvare dette spørsmålet vurderte SIFO hvordan den enkelte klager bruker det som betegnes som «klagetrappa». Begrepet «klagetrappa» er ment som en beskrivelse av klageprosessen. Første trinn vil være å reklamere overfor selger, annet trinn vil være muntlig kontakt med Forbrukerrådet eller en av de frivillige nemndene, tredje trinn vil være å sende inn en skriftlig klage. For hvert trinn vil misfornøyde kunder vurdere om de vil fortsette prosessen eller gi opp, enten fordi de er fornøyd med det resultatet de har oppnådd, fordi sjansene for å få medhold er for små, eller fordi de ikke anser den økonomiske gevinsten for å være stor nok til at forbrukeren velger å bruke ressurser på det. SIFO var opptatt av hvordan klagesakene beveger seg oppover denne trappa og hvilke mekanismer som bestemmer om klager fortsetter et trinn til, eller trekker seg ut.
Videre hadde SIFO fokus på følgende forhold:
Forbrukermisnøye med ulike produkter og produktgrupper, og forholdet mellom misnøye og klageadferd.
Nemndenes uavhengighet, sett i forhold til finansiering og organisering av virksomheten.
Saksbehandlingstid og saksforberedelse for de ulike nemndene.
Resultat av behandlingen. I hvilken grad får forbrukerne medhold i sine klager, og følger bransjen opp vedtakene?
Forbrukerrådets rolle i klageprosessen. Er Forbrukerrådets representanter forbrukernes advokater, eller er de nøytrale jurister?
Forbrukertvistutvalgets legitimitet og effektivitet.
Det utenrettslige tvisteløsningssystemets forhold til domstolene.
6.2 Metode
Rapporten bygger på ulike datakilder. For det første innhentet SIFO materiale som statistikk, årsmeldinger, representasjon og vedtekter fra Forbrukertvistutvalget og de frivillige nemndene. For det annet gjennomførte SIFO en undersøkelse blant klagere og innklagede som hadde vært i kontakt med Forbrukertvistutvalget. For det tredje ble det gjennomført kvalitative intervjuer med personer som håndterte klagesaker på vegne av enkelte bransjer eller Forbrukerrådet og i Forbrukertvistutvalget, eller i en av de frivillige nemndene. Endelig ble det gjennomført studieturer og intervjurunder i Sverige og Danmark.
Av de frivillige nemndene valgte SIFO å fokusere på Forsikringsklagenemnda, Parkeringsklagenemnda, Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser og Elklagenemnda. Utvelgelsen ble foretatt i samarbeid med Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Bakgrunnen for at disse nemndene ble valgt, var at de representerer bredden av de frivillige nemndene.
6.3 Konklusjoner
Som et utgangspunkt konkluderte SIFO med at det utenrettslige tvisteløsningssystemet i hovedtrekk fungerer veldig bra. Det understrekes av SIFO at det er Forbrukerrådets innsats og deltakelse som gjør det mulig i det hele tatt å snakke om et tvisteløsningssystem og ikke bare en rekke bransjevise tvisteløsningsordninger, jf. SIFO-rapporten kapittel 7, s. 78. På tross av dette mente SIFO at det er rom for forbedringer og pekte på følgende problematiske forhold:
Det utenrettslige tvisteløsningstilbudet har et sammensatt og tilsynelatende noe tilfeldig preg.
Det kan synes noe tilfeldig hvilke saker som behandles av Forbrukertvistutvalget og hvilke som behandles i en av de frivillige nemndene. Dette er uheldig fordi det kun er avgjørelser fra Forbrukertvistutvalget som har retts- og tvangskraft, slik at disse sakene får et bedre rettsvern enn andre.
Det ble identifisert tre flaskehalser i saksforberedelsen for Forbrukertvistutvalget. For det første kan Forbrukerrådets mekling ta tid, for det andre er det tidkrevende å forkynne klagen for den innklagede og for det tredje foreligger en ikke ubetydelig kø i utvalgets egen behandling av sakene.
Så mye som halvparten av brukerne oppfattet Forbrukertvistutvalget som et forbrukervennlig tvisteløsningsorgan. Det var langt flere klagere som oppfattet utvalget som et nøytralt organ, enn innklagede. Det spilte også en avgjørende rolle for oppfatningen om bruker hadde fått medhold eller ikke.1
75 prosent av klagerne oppfattet Forbrukerrådet som nøytralt, mens kun 34 prosent av de innklagede gjorde det samme.
Flere av de spurte mente at medlemmene i Forbrukertvistutvalget ikke hadde tilstrekkelig spisskompetanse.
Det foreligger store forskjeller blant de frivillige nemndene. Blant annet er det stor variasjon i ressurser, formell uavhengighet, etterlevelse av uttalelser, stiftelsesgrunnlag og saksbehandlingsregler.
I rapporten lanserte SIFO tre alternative modeller som mulige løsninger på de ovennevnte problemene:
Standardisering og justeringsmodellen
Denne modellen innebærer at nemndene standardiseres slik at de blir mest mulig like, at sekretariatet i Forbrukertvistutvalget kan avgjøre saker, og avklare rollene når det gjelder Forbrukerrådet og de ulike bransjenes deltakelse.
Styrking av Forbrukertvistutvalget i retning av den svenske løsningen (ARN)
Denne modellen innebærer at de mindre nemndene legges under Forbrukertvistutvalget, at nye nemnder innen bransjer hvor det ikke finnes tvisteløsning legges inn under Forbrukertvistutvalget, og at det utredes nærmere hvilke av de resterende nemndene som bør høre inn under Forbrukertvistutvalget-paraplyen.
Overføring av ansvar fra Forbrukertvistutvalget til de frivillige nemndene
Denne modellen innebærer at det opprettes nye frivillige nemnder innenfor bransjer som i dag ikke dekkes av Forbrukertvistutvalget. Videre opprettes nye frivillige nemnder på områder som i dag dekkes av Forbrukertvistutvalget, slik at de to ordningene eksisterer parallelt med hverandre. Endelig kan det gjennomføres endringer i lovverket som overfører det formelle ansvaret fra Forbrukertvistutvalget til de frivillige nemndene.
De tre modellene var ment å være forslag som den politiske ledelsen kan arbeide videre med.