1 Utvalg, mandat, arbeid
1.1 Utvalget
Ved kongelig resolusjon 19. september 2014 ble det nedsatt et utvalg (Regnskapslovutvalget) som skal gjennomgå regnskapsloven med sikte på å modernisere og forenkle regelverket, samt tilpasse de norske reglene til nytt EØS-regelverk på området. Regnskapslovutvalget fikk følgende sammensetning:
Professor Erlend Kvaal (utvalgsleder), Bærum
Advokat, Stig Berge, Oslo
Statsautorisert revisor Elisabet Ekberg, Bergen
Statsautorisert revisor Aase Aamdal Lundgaard, Oslo
Statsautorisert revisor Tove-Gunn Moen, Sandnes
Seniorrådgiver Rune Tystad, Oslo
Som sekretærer ble oppnevnt statsautorisert revisor Britt Torunn Hove, førsteamanuensis Tonny Stenheim, seniorrådgiver Thomas Yul Hansen og rådgiver Geir Karlsen, begge de to sistnevnte fra Finansdepartementet. Hansen fratrådte 31. desember 2014 i forbindelse med overgang til annet arbeid. Som ny sekretær ble oppnevnt seniorrådgiver Per Fiskerud i Finansdepartementet.
1.2 Mandat og etterfølgende presiseringer
Utvalgets mandat lyder:
«
I
1. Vurdere endringer som kreves for å gjennomføre direktiv 2013/34/EU (det konsoliderte regnskapsdirektivet)
Utvalget skal gå gjennom regnskapslovgivningen, og utrede hvilke endringer som er nødvendig for å gjennomføre forventede EØS-forpliktelser som svarer til EUs parlaments- og rådsdirektiv 2013/34/EU (det konsoliderte regnskapsdirektivet) i norsk rett. Utvalget skal ikke vurdere direktivets kapittel 10 om rapportering om betalinger til myndigheter. Regnskapsloven § 3-3d forutsettes videreført.
2. Vurdere endringer utover det som er nødvendig for å gjennomføre direktivet
Utvalget skal vurdere om det bør gjennomføres endringer utover de som er nødvendige som følge av det nye regnskapsdirektivet. Ved vurderingen skal utvalget legge til grunn at formålet med regnskapslovgivning er å gi et mest mulig effektivt bidrag til at norske regnskapspliktige viser reelle perioderesultat og stilling etter sunne bedriftsøkonomiske prinsipper. Samtidig skal offentlig regulering av hvordan private innretter sine regnskaper gjøres så enkel og lite byrdefull som mulig.
Regnskapslovgivningen bør bidra til effektiv ressursanvendelse ved at de administrative byrdene som regnskapsplikt medfører for regnskapsprodusentene, står i et rimelig forhold til nytten regnskapsbrukerne har av regnskapene. Utvalget skal derfor foreta en særskilt kost-/nytte-vurdering av ev. forslag til krav som går utover direktivets minstekrav. Utvalget skal i den forbindelse også vurdere om ulike behov hos ulike grupper av regnskapsbrukere tilsier mer differensierte løsninger enn det som følger av gjeldende regnskapslov. Det bør i den forbindelse vurderes å ta i bruk de særlige løsningene for mellomstore foretak og for mikroforetak som regnskapsdirektivet åpner for. Utvalget bes også om å vurdere å innføre ytterligere forenklingsløsninger for grupper av foretak som har regnskapsplikt etter gjeldende rett, men som ikke omfattes av virkeområdet til regnskapsdirektivet, herunder stiftelser og ideelle organisasjoner samt små enkeltmannsforetak og andre foretak hvor eierne hver for seg eller til sammen har ubegrenset deltakeransvar.
3. Vurdere om det i større utstrekning enn i dag kreves eller åpnes for løsninger som følger av internasjonale regnskapsstandarder
Utvalget skal se på om det innenfor de rammer direktivet tillater, i større utstrekning enn i dag skal kreves eller åpnes for løsninger som følger av internasjonale regnskapsstandarder, og i den forbindelse om og i hvilken utstrekning regnskapslovens grunnleggende regnskapsprinsipper bør videreføres, eventuelt for hvilke grupper av regnskapspliktige. I lys av utvalgets forslag på dette området bes det om en særskilt vurdering av om det er behov for å videreføre forskrift om forenklet anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder, gitt med hjemmel i regnskapsloven § 3-9.
4. Vurdere om den rettslige standarden god regnskapsskikk bør videreføres
Det følger av regnskapsloven § 4-6 at årsregnskap skal utarbeides i samsvar med god regnskapsskikk. God regnskapsskikk er en rettslig standard som i stor utstrekning fastsettes av Norsk RegnskapsStiftelse. I Ot.prp. nr. 39 (2004–2005) er det opplyst at standardsettingen i Norsk RegnskapsStiftelse etter departementets vurdering har fungert godt, og har vært et viktig bidrag til utviklingen av forsvarlige rammer for norsk regnskapsavleggelse. Departementet opplyste også at siden forsvarlige rammer for utarbeidelse av årsregnskap også er et offentlig ansvar, ville forholdet mellom standardsetting og forskrift bli evaluert etter at reglene hadde fått virke i noe tid.
Under hensyn til den regnskapsfaglige utviklingen og utviklingen av internasjonal standardsetting, bes utvalget om å utrede om kravet om at regnskap skal utarbeides i samsvar med god regnskapsskikk bør videreføres i sin nåværende form, ev. om den rettslige standarden god regnskapsskikk bør erstattes eller suppleres med direkte henvisninger til regnskapsstandarder. I den forbindelse bes utvalget også om å evaluere Norsk RegnskapsStiftelses rolle i standardsettingsarbeidet, og vurdere om det ev. vil være ønskelig å tillegge internasjonal standardsettingsarbeid større vekt enn i dag ved utviklingen av god regnskapsskikk i Norge. Dersom utvalget mener det er ønskelig å legge større vekt på internasjonalt standardsettingsarbeid, bes utvalget også om å vurdere hvordan det kan legges til rette for mer aktivt norsk arbeid inn mot standardsetting i internasjonale fora fra norske myndigheter og regnskapsfaglige miljøer, herunder vurdere hvordan slikt arbeid mest hensiktsmessig kan organiseres.
5. Vurdere om det er behov for selskapsrettslige tilpasninger for å sikre likt utbyttegrunnlag uavhengig av regnskapsspråk
Ved innføringen av internasjonale regnskapsstandarder (IFRS) i norsk rett ble det gjennomført selskapsrettslige tilpasninger i aksjelovene, herunder innføring av nye bestemmelser om fond for urealiserte gevinster og fond for vurderingsforskjeller. Sistnevnte bestemmelse fremgikk tidligere av regnskapsloven, men ble flyttet til aksjelovgivningen fordi bestemmelsen anses å være selskapsrettslig begrunnet. Med samme begrunnelse er fond for urealiserte gevinster regulert i aksjelovene og ikke i regnskapslovgivningen. Det fremgår av forarbeidene til endringen at det er en målsetting at utbyttegrunnlaget er «tilnærmet likt i selskaper som fører årsregnskap i samsvar med IFRS og de som følger regnskapsloven og god norsk regnskapsskikk». Under hensyn til utvalgets øvrige forslag skal det vurderes om målsettingen om tilnærmet likt utbyttegrunnlag tilsier ytterligere selskapsrettslige tilpasninger.
II
6. Vurdere kravene til presentasjon av opplysninger om ikke-finansielle forhold og om det kan gjøres unntak fra noen av disse opplysningskravene for små foretak
Utviklingen på rapporteringsområdet, både i Norge og internasjonalt, reflekterer i økende grad nye informasjonsbehov hos en variert gruppe brukere. Dette har ført til krav om mer kompleks, omfangsrik og variert rapportering, bl.a. med mer vekt på skjønnsmessige fremadskuende vurderinger, og med utvidede opplysningskrav om ikkefinansielle forhold, herunder om foretaksstyring og samfunnsansvar. I EU har dette kommet til uttrykk bl.a. gjennom EU-kommisjonens forslag (COM(2013) 207) til direktiv med nye krav til rapportering av ikke-finansiell informasjon for enkelte grupper av store foretak. Internasjonalt pågår det også et viktig arbeid med å gjøre foretakenes rapportering mer brukervennlig og relevant, bl.a. gjennom såkalt «integrert rapportering».
Utvalget skal i lys av utviklingen som har skjedd og som ventes framover, vurdere behovet for forskjellige løsninger for ulike grupper av regnskapsprodusenter og regnskapsbrukere, herunder særlig kapitalmarkedenes behov for regnskapsmessig sammenlignbarhet, relevans og pålitelighet og små og mellomstore foretaks (SMFsektorens) behov for administrativt enkle løsninger. Utvalget bes i den forbindelse også om å vurdere om og i hvilken utstrekning regnskapslovens årsberetningskrav og andre krav til presentasjon av opplysninger om ikke-finansiell informasjon i større utstrekning kan og bør tilpasses mulige nåværende eller framtidige løsninger for «integrert rapportering», eventuelt om det også bør foretas lempninger i kravene til årsberetning eller andre ikke-finansielle opplysninger for små foretak. Arbeidet til Det internasjonale rådet for integrert rapportering (IIRC) har særlig relevans for denne delen av utvalgets utredning. Dersom utvalget foreslår lempninger i kravene til årsberetning for små foretak bes det også om at utvalget vurderer om det kan være hensiktsmessig eller nødvendig at enkelte krav til opplysninger i årsberetningen erstattes med noteopplysningskrav.
7. Vurdere kravene til åpnings- og mellombalanse i selskapslovgivningen
Stortinget endret 14. juni 2013 aksjelovene § 2-8 slik at det nå bare kreves åpningsbalanse hvis aksjeinnskudd skal kunne gjøres i annet enn penger eller selskapet skal bli part i en avtale eller noen skal gis særskilte rettigheter, jf. forslag fra Justisdepartementet i Prop. 111 L (2012–2013). Det ble samtidig vist til at det kan være grunn til å se nærmere på om kravet til åpningsbalanse kan sløyfes helt, men at en opphevelse av kravet vil måtte vurderes opp mot åpningsbalansens betydning som del av generalforsamlingens beslutningsgrunnlag i forbindelse med fusjoner og fisjoner, samt skattemyndighetenes behov for å bruke åpningsbalanser i kontrollsammenheng. Det ble på den bakgrunn varslet at Finansdepartementet, i forbindelse med en gjennomgang av regnskapsregelverket i Norge, vil foreta en nærmere vurdering av kravet.
Utvalget bes om å vurdere om det kan være grunnlag for ytterligere lempninger eller tilpasninger i kravet til åpningsbalanser og mellombalanser i selskapslovgivningen.
8. Vurdere adgangen til å benytte avvikende regnskapsår
Etter gjeldende regnskapslov skal regnskapsåret som hovedregel følge kalenderåret. Regnskapsloven tillater likevel unntak fra hovedregelen for sesongmessig virksomhet samt for filialer og datterselskaper av utenlandske foretak hvor det utenlandske foretaket følger et annet regnskapsår enn kalenderåret. Videre er departementet gitt hjemmel til i særlige tilfeller å gjøre unntak fra hovedregelen ved enkeltvedtak eller forskrift.
Utvalget bes om å vurdere om det er grunnlag for å endre adgangen til å benytte avvikende regnskapsår. Utvalget bes ved vurderingen å se hen til hvilken adgang foretak i andre nordiske land har til å benytte avvikende regnskapsår. Ved vurderingen skal det legges vekt på om avvikende regnskapsår vil gi like god informasjon til regnskapsbrukerne som regnskaper som følger kalenderåret. Det skal videre vektlegges at ordningene som etableres skal være enkle å administrere for Regnskapsregisteret, skatteetaten og andre kontrollmyndigheter.
9. Vurdere om det bør innføres regler om delårsregnskap i regnskapslovgivningen
Gjeldende regnskapslov regulerer ikke utarbeidelse og offentliggjøring av delårsregnskap. Det er imidlertid oppstilt krav om delårsregnskap for enkelte rapporteringspliktige, herunder for utstedere etter verdipapirhandelloven, for enkelte institusjoner underlagt Finanstilsynets tilsyn mv. Utvalget bes om å vurdere om det er behov for særlige regler om delårsregnskap i regnskapslovgivningen. Utvalget bes i den forbindelse drøfte om det er behov for krav til offentliggjøring av delårsregnskap utover dem som i dag er omfattet av særskilte krav i spesiallovgivningen og/eller om det er behov for presentasjons- eller opplysningskrav til frivillig avlagte delårsregnskap, herunder om nasjonale eller internasjonale regnskapsstandarder helt eller delvis bør legges til grunn for slike krav.
Utvalgets vurderinger bør ta høyde for nye eller forventede EØS forpliktelser som svarer til nytt rapporteringsdirektiv i EU. Det bør tas hensyn til at regnskapsbrukere av selskaper med høy aksjeomsetning må gi det norske finansmarkedet tilstrekkelig oppdatert regnskapsinformasjon.
10. Vurdere reglene om filialregnskapsplikt
Dagens filialregnskapsplikt etter regnskapsloven § 1-2 nr. 13 er særlig begrunnet i hensynet til skatteberegning og -kontroll.
Under hensyn til sine øvrige forslag bes utvalget om å vurdere om filialregnskapsplikten har en hensiktsmessig innretning for å ivareta hensynet til skatteberegning og -kontroll. Ved vurderingen skal det tas hensyn til ev. regnskapsmessige krav som foretaket oppfyller etter hjemstatens regler.
III
Utvalget skal der det er relevant innhente opplysninger om hvordan tilsvarende spørsmål er regulert i andre land det er relevant å sammenligne med.
Utvalget skal følge retningslinjene i utredningsinstruksen, herunder utrede økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes. Det skal utarbeides lov- og forskriftsutkast som reflekterer utvalgets vurderinger. Utvalgets forslag til nye lovregler skal utarbeides i tråd med retningslinjene i heftet Lovteknikk.
Dersom det anses hensiktsmessig, kan utvalget nedsette egne underutvalg til å utrede bestemte deler av mandatet. Utvalget avgjør selv om og på hvilken måte eventuelle underutvalg skal rapportere til utvalget og forankre sine vurderinger og konklusjoner der. Utvalget kan etter nærmere avtale med Finansdepartementet utnevne eksterne medlemmer og sekretærer til slike underutvalg.
Utvalget kan dele arbeidet i to utredninger.
Utredning av punktene i del I i mandatet skal avgis til Finansdepartementet innen 26. juni 2015.
Utredning av punktene i del II i mandatet skal avgis til Finansdepartementet innen 24. juni 2016.»
Utvalget ba i brev til departementet 23. januar 2015 om visse endringer og presiseringer av mandatet:
«
I følge mandatet pkt. 1 skal utvalget utrede hvilke endringer i regnskapslovgivningen som er nødvendig for å gjennomføre forpliktelsene etter nytt regnskapsdirektiv. I tillegg til bestemmelser om årsregnskapet inneholder direktivet bestemmelser om årsberetningen. Av hensyn til den knappe tiden som utvalget har til rådighet for den første delen av sin utredning, ønsker utvalget at arbeidet med årsberetningen i denne delen begrenses mest mulig. Utvalget ønsker å uttale seg om innholdet årsberetningen bare så langt som det er nødvendig for sammenhengen med årsregnskapet og heller komme med en bredere vurdering av årsberetning i delutredning nr. 2. Det bes om departementets samtykke til dette.
I følge mandatet pkt. 5 skal utvalget vurdere om det er behov for selskapsrettslige tilpasninger for å sikre likt utbyttegrunnlag uavhengig av regnskapsspråk. Utvalget anser at det er nødvendig for å kunne vurdere virkningen av forslag til regnskapsregler at utvalget i delutredning 1 drøfter om og i så fall hvordan gjennomgående utbytte i konsernforhold skal gjennomføres. Når det gjelder tilrådning om utbyttegrunnlaget for øvrig, anser utvalget at dette med fordel kan utsettes til delutredning 2. Også denne anmodningen begrunnes med knapp tid.
I følge mandatet pkt. 4 skal utvalget bl.a. «evaluere Norsk RegnskapsStiftelses rolle i standardsettingsarbeidet». Som kjent utgir Norsk RegnskapsStiftelse standarder både om finansiell rapportering og om bokføring. I tillegg har Norsk RegnskapsStiftelse arbeid med sikte på påvirkning av internasjonal regnskapsutvikling, som det er naturlig for utvalget å vise til når mandatet ber om vurdering av «hvordan det kan legges til rette for mer aktivt norsk arbeid inn mot standardsetting i internasjonale fora». Det er ikke klart for utvalget om departementet har tenkt seg at evalueringen av Norsk Regnskapsstiftelses rolle skal avgrenses til det som gjelder arbeidet med å utgi regnskapsstandarder, eller om departementet forventer en bredere evaluering av virksomheten i Norsk RegnskapsStiftelse. Uenigheten om oppnevningen til Bokføringsstandardstyret i 2014 har særlig vært fremme i utvalgets foreløpige diskusjoner om virksomheten i Norsk RegnskapsStiftelse. Det har vært delte meninger om mandatet skal forstås slik at utvalget forventes å uttale seg om denne saken. Utvalget ønsker en presisering fra departementet om dette.»
Departementets besvarte dette ved brev 10. februar 2015 hvorfra hitsettes:
«1.
Departementet tar til etterretning at utvalget, av hensyn til den knappe tiden utvalget har til rådighet for den første delen av sin utredning, ønsker at arbeidet med spørsmålet om årsberetningen begrenses mest mulig. Departementet samtykker derfor til at utvalget i sin første delutredning bare uttaler seg om innholdet i årsberetningen så langt som det er nødvendig for sammenhengen med årsregnskapet, og at utvalget vil komme med en bredere vurdering av årsberetningen i delutredning 2, (jf. mandatet pkt. 1).
2.
Departementet noterer at utvalget anser at det er nødvendig for å kunne vurdere virkningen av forslag til regnskapsregler at utvalget i delutredning 1 drøfter om, og i så fall hvordan, gjennomgående utbytte i konsernforhold skal gjennomføres. Departementet samtykker til at utvalget, på grunn av knapp tid, utsetter behandlingen av spørsmålet om utbyttegrunnlaget for øvrig til delutredning 2, (jf. mandatet pkt. 5).
3.
I brev 23. januar 2015 vises det videre til at i følge mandatet pkt. 4 skal utvalget bl.a. «evaluere Norsk RegnskapsStiftelses rolle i standardsettingsarbeidet». Det fremgår av brevet at det ikke er klart for utvalget om departementet har tenkt seg at evalueringen av Norsk RegnskapsStiftelses rolle skal avgrenses til det som gjelder arbeidet med regnskapsstandarder, eller om departementet forventer en bredere evaluering av virksomheten i Norsk RegnskapsStiftelse. Det vises til at spørsmålet om oppnevningen til Bokføringsstandardstyret i 2014 særlig har vært fremme i utvalgets foreløpige diskusjoner om virksomheten i Norsk RegnskapsStiftelse. Det har, etter det opplyste, vært delte meninger om mandatet skal forstås slik at utvalget forventes å uttale seg om denne saken, og utvalget ønsker en presisering fra departementet om dette.
Departementet viser til at det i punkt 4 i mandatet blant annet heter:
«Under hensyn til den regnskapsfaglige utviklingen og utviklingen av internasjonal standardsetting, bes utvalget om å utrede om kravet om at regnskap skal utarbeides i samsvar med god regnskapsskikk bør videreføres i sin nåværende form, ev. om den rettslige standarden god regnskapsskikk bør erstattes eller suppleres med direkte henvisninger til regnskapsstandarder. I den forbindelse bes utvalget også om å evaluere Norsk RegnskapsStiftelses rolle i standardsettingsarbeidet.»
Finansdepartementet viser etter dette til at utvalget i henhold til mandatet særlig skal evaluere NRS’ rolle i forbindelse med standardsettingsarbeidet, og da særlig innenfor regnskapsområdet. Departementet mener det ikke er nødvendig for oppfyllelse av mandatet at utvalget har en konkret omtale av diskusjonene rundt siste oppnevning til Bokføringsstandardstyret. Departementet antar imidlertid at de problemstillingene som dannet grunnlaget for disse diskusjonene, på generelt grunnlag vil kunne være nødvendig for utvalget å vurdere for å belyse NRS’ rolle i standardsettingsarbeidet.»
Det har vært ytterligere uformell kontakt mellom utvalget og departementet (bl.a. ved epost og møte) for å drøfte arbeidsdelingen mellom delutredning I og delutredning II. Utvalget har på grunnlag av denne kontakten lagt til grunn at det overordnede formålet for delutredning I er å utarbeide et lovforslag som ivaretar Norges forpliktelser etter det nye regnskapsdirektivet. Utvalget gir i kapittel 1.4 en oversikt over spørsmål som har blitt reist i forbindelse med det foreliggende utredningsarbeidet, men som ikke er ferdig utredet her, og som av den grunn vil bli tatt opp igjen i forbindelse med delutredning II. Utvalget legger til grunn at departementet som oppdragsgiver vil instruere utvalget dersom denne arbeidsplanen inneholder temaer som ikke ønskes inkludert i utredningen.
1.3 Utvalgets arbeid
For å utarbeide delutredning I har utvalget hatt 12 ordinære utvalgsmøter og ett telefonmøte. De ordinære møtene har vært halvdagsmøter, og alle har vært avholdt i Oslo. I tillegg til saksbehandling på utvalgsmøter har det i noen grad vært saksbehandling pr. epost.
Utvalget avholdt et åpent seminar 2. mars 2015 i regjeringskvartalet med tittelen «Fremtidens norske regnskapsstandarder – funksjon og organisering». Seminaret samlet ca. 65 deltakere. De foreløpige utredningstekstene vedrørende grunnleggende prinsipper (kapittel 5), god regnskapsskikk (kapittel 11) og organisering av fremtidig standardsettingsarbeid (kapittel 12) ble gjort tilgjengelig i forkant av seminaret. Utvalget presenterte kort sine overordnede prioriteringer, og deretter sine forslag vedrørende de temaene som var satt på dagsorden. I tillegg presenterte professor Hans Robert Schwencke resultater fra en undersøkelse utvalget hadde bestilt om domstolenes tolkning av god regnskapsskikk (se nedenfor). To regnskapseksperter som ikke er medlemmer av utvalget, Steinars Sars Kvifte (EY) og Bjørn Einar Strandberg (PricewaterhouseCoopers), presenterte sine overordnede personlige synspunkter på utvalgets forslag, og seminardeltakerne stilte spørsmål og ga kommentarer til forslagene. Seminaret ga ikke grunnlag for større endringer av forslagene som utvalget la frem, men ga utvalget nyttige innspill til justering av deler av de fremlagte forslagene og til arbeidet med andre deler av utredningen.
Den delen av kapittel 12 som gjelder utvalgets vurdering av arbeidet i Norsk RegnskapsStiftelse, ble ikke lagt frem på det åpne seminaret.
Utvalgsleder har, alene eller sammen med andre utvalgsmedlemmer, hatt flere møter med instanser som er sentrale for regnskapsreguleringen i Norge hvor det både har vært gitt informasjon om utvalgsarbeidet og mottatt synspunkter på dette. Kvaal og Ekberg har to ganger (27. november 2014 og 7. april 2015) møtt i Stiftelsesstyret i Norsk RegnskapsStiftelse for å orientere om arbeidet. Utvalgssekretærene Hove og Stenheim har deltatt på møtene til Regnskapsstandardstyret og orientert om utvalgets arbeid. Regnskapsstandardstyret har gitt mange nyttig innspill til utvalgets arbeid. Kvaal og Lundgaard møtte med Finansdepartementet 21. mai 2015 for å presentere overordnede forslag i utredningen. Kvaal og utvalgssekretærene Hove og Stenheim møtte med Statistisk sentralbyrå 27. mai 2015. Hensikten med dette møtet var både å orientere om forslagene i utredningen og å få en redegjørelse om byråets behov for regnskapsinformasjon. Kvaal og Stenheim deltok også på et møte i Fagutvalg Kreditt i Finans Norge 8. april 2015. Hensikten med dette møtet var primært å få informasjon om finansinstitusjonenes bruk av regnskapsinformasjon, jf. omtale i kapittel 3.2.
I tillegg til de avholdte møtene har utvalget via skriftlige medier utvekslet informasjon med sentrale instanser. Utvalget har i perioden mars – juni 2015 hatt jevnlig kontakt med Regnskapsregisteret og fått verdifull informasjon derfra. Utvalget har videre hatt kontakt med Norske Finansanalytikeres Forening, som har bidratt med en spørreundersøkelse om bruk av regnskapsinformasjon som omtales i kapittel 3.2, og med Norske Kredittopplysningsbyråers Forening, som har kommet med innspill til samme tema. For samme formål har utvalget tatt kontakt med Norsk Venturekapitalforening uten at dette har materialisert seg i noen form for informasjon til utvalget.
Den skriftlige fremstillingen i utredningen er for det meste utarbeidet av utvalgssekretærene Hove og Stenheim sammen med utvalgsleder. Utvalgsmedlemmene har også bidratt med tekster. I tillegg har personer uten tilknytning til utvalget bidratt med tekster eller grunnlagsmateriale for tekster. Utvalget er selvsagt ansvarlig for det som fremlegges i utredningen, men vil likevel nevne at Eirik Knudsen (Statistisk sentralbyrå) har hjulpet med teksten i kapittel 3.2.6, Signe Moen (PricewaterhouseCoopers) har skrevet første utkast til teksten i 10.4.1, og Harald Brandsås, Den norske Revisorforening, har bidratt med flere tekstbiter om regnskapsføring i offentlig sektor og om arbeidet i Norsk RegnskapsStiftelse. Vidar Nilsen, Deloitte, har gitt merknader til enkelte tekster som gjelder pensjon. Fagutvalg små foretak og fagutvalgsleder Jan Terje Kaaby har gitt nyttige bidrag til både kapittel 10.5 og kapittel 11.
I forbindelse med arbeidet med kapittel 3.2 har utvalget tatt initiativ til to undersøkelser om profesjonelle brukeres bruk av regnskapsinformasjon fra ikke-børsnoterte foretak. Som forklart i kapittel 3.2 er forskningskunnskap om bruk av regnskapsinformasjon, både i Norge og andre land, konsentrert om det som gjelder børsnoterte foretak, som i begrenset grad er undergitt den reguleringen som foreslås i denne utredningen. Det er svært sparsomt med litteratur om hvordan regnskap fra ikke-børsnoterte foretak brukes. Utvalget har derfor ønsket å fremskaffe ny kunnskap om dette. Etter henvendelse til Finans Norge har det vært gjennomført en spørreundersøkelse hos bankmedarbeidere om deres bruk av regnskapsinformasjon fra kunder. Utvalget står ansvarlig for denne undersøkelsen, men den hadde ikke latt seg gjennomføre uten hjelp fra Rolf Mæhle i Finans Norge. Jørgen Moksness, Den Danske Bank har hjulpet med å formulere spørsmålene i undersøkelsen. Studentene Øystein Robberstad og Mudassir Sheikh har gjennomført analysen og hjulpet til med teksten.
Den andre spørreundersøkelsen ble gjennomført blant medlemmene i Norske Finansanalytikeres Forening (NFF). Den ble gjennomført av NFF selv på basis av et utkast til spørsmål utarbeidet av utvalget. Anne Cathrine Bernhoft og Per Magne Hansen i EY har analysert materialet.
Som det fremgår av mandatet punkt 4, skal utvalget vurdere om den rettslige standarden god regnskapsskikk bør videreføres. Dette spørsmålet er primært drøftet i kapittel 11. For å kunne ta stilling til disse spørsmålene var det for utvalget ønskelig å få en vurdering av hvordan domstolene har tolket innholdet i god regnskapsskikk, herunder hvilken vekt domstolene har lagt på norske regnskapsstandarder ved slik tolkning. På denne bakgrunn ba utvalget professor Hans Robert Schwencke lage en studie om dette. Professor Schwenckes studie ble avgitt til utvalget 17. mars 2015, og den er inkludert som vedlegg i denne utredningen.
I løpet av den tiden det har tatt å utarbeide delutredning I, har utviklingen gått sin gang, og blant annet har IASB publisert et høringsutkast til nytt konseptuelt rammeverk. Når man skriver en utredning av denne typen, er det ikke mulig å være helt ajour med all regelverksutvikling på det tidspunktet den avgis. Tekstene reflekter status på reguleringen om lag på utgangen av første kvartal 2015.
1.4 Forholdet til delutredning II
Det fremgår av mandatet at utvalgets arbeid skal deles i to delutredninger. I henhold til mandatet er spørsmålene som skal behandles i delutredning II, presentasjon av ikke-finansielle forhold (punkt 6), kravene til åpnings- og mellombalanse i selskapslovgivningen (punkt 7), adgang til avvikende regnskapsår (punkt 8), regler om delårsregnskap (punkt 9) og regler om filialregnskapsplikt (punkt 10).
Den presiseringen av mandatet som følger av utvalgets brevveksling med departementet, medfører at to av temaene som opprinnelig var tiltenkt delutredning I, blir behandlet i delutredning II. Det ene av disse temaene er årsberetningen. Den foreliggende utredningen inneholder utelukkende én materiell vurdering av bestemmelsene om årsberetningen, og det er om små foretak skal ha plikt til å utarbeide årsberetning. Ut over dette er utvalgets forslag til endring i bestemmelsene om årsberetningens innhold begrenset til en konsekvensjustering som følge av forslag om endring i bestemmelsen om fortsatt drift.
Det andre temaet som det skyves på i henhold til presiseringen, er utbyttereguleringen. Den foreliggende utredningen drøfter i kapittel 13 hvordan man kan beholde et system med gjennomgående utbytte i en overgangsfase mellom vedtak av en lov basert på utvalgets forslag i delutredning I og vedtak av nye utbytteregler etter behandling av forslag i delutredning II. Utvalget vil da i delutredning II se på både spørsmålet om utbyttenøytralitet mellom regnskapsspråk, som er tatt opp i mandatet punkt 5, og spørsmålet om en varig løsning på spørsmålet om gjennomgående utbytte. I tilknytning til utbyttereguleringen vil utvalget også klargjøre hvordan regnskapsdirektivets ulike pliktige fond skal anvendes og hvilke navn de bør ha i norsk regnskaps- og aksjelovgivning.
I tillegg til nevnte temaer for delutredning II er det i løpet av arbeidet med delutredning I identifisert en del temaer som utvalget har til hensikt å ta opp i delutredning II. Det dreier seg om temaer som kunne ha vært utredet i delutredning I, men som det av forskjellige grunner er mer hensiktsmessig å skyve til delutredning II. En gjennomgående grunn til å skyve på oppgavene er tiden som er til disposisjon. Utvalget har hatt bare ni måneders produksjonstid for den foreliggende utredningen, og den omfatter kompliserte temaer som nødvendigvis legger beslag på mye tid og oppmerksomhet. En annen grunn er at utvalget ikke har hatt tilgang på all informasjon som trengs for å ta stilling til særskilte spørsmål. Endelig er det noen temaer som bør vurderes i sammenheng med temaer som er øremerket delutredning II. I det følgende gis en oversikt over temaer som utvalget har planlagt å behandle i utredning nr. 2 i tillegg til de som allerede er nevnt.
Valuta og språk
Utvalget har som overordnet oppgave å gjennomgå regnskapsloven. Gjeldende regnskapslov § 3-4 har en bestemmelse om regnskapsvaluta, presentasjonsvaluta og språk. Regnskapsvalutaen er valutaen regnskapet føres i, presentasjonsvalutaen er den valutaen som det publiserte regnskapet er i, og bestemmelsen om språk gjelder alle tekstlige fremstillinger i årsregnskapet, konsernregnskapet og årsberetningen.
Gjeldende lovbestemmelse om regnskapsvaluta, presentasjonsvaluta og språk er forenlig med direktivet, ettersom direktivet ikke har bestemmelser om dette. I lovutkastet i denne utredningen er derfor gjeldende bestemmelse videreført med konsekvensjusteringer. Utvalget vil foreta en reell vurdering av reguleringen av disse forholdene i delutredning II.
Regulering av regnskapspliktige som omfattes av forordning (EF) nr. 1606/2002 artikkel 4
Som nevnt over har utvalget som overordnet oppgave å gjennomgå regnskapsloven. Gjeldende regnskapslov § 3-9 har en bestemmelse om anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder. Utvalget foreslår at foretak som ikke er omfattet av forordning (EF) nr. 1606/2002 artikkel 4, jf. § 3-9 fjerde ledd, som i dag skal ha anledning til å avlegge selskapsregnskap og konsernregnskap etter internasjonale regnskapsstandarder. Dette forslaget omtales i kapittel 10.3. Adgangen til å anvende «forenklet IFRS», jf. § 3-9 femte ledd, foreslås også videreført, jf. omtale i kapittel 10.4, men utvalgsflertallet mener at den skal ha et noe begrenset virkeområde. Et mindretall mener at dagens virkeområde ikke skal innsnevres. Utvalget har ikke realitetsvurdert regnskapsloven § 3-9 tredje ledd, som vedrører selskapsregnskapet for foretak som omfattes av forordning (EF) nr. 1606/2002 artikkel 4, og § 3-1 tredje ledd som fritar foretak som anvender § 3-9 fra en del bestemmelser i regnskapsloven, men foreslår bestemmelsene videreført med konsekvensjusteringer. Utvalget vil komme tilbake til en reell vurdering av reguleringen av problemstillingene i delutredning II.
Offentlighet
Regnskapsloven har bestemmelser om offentlighet i kapittel 8 som bl.a. ivaretar bestemmelser i fjerde direktiv. Det nye direktivet har bestemmelser om offentlighet i kapittel 7, som for det meste er en videreføring av bestemmelsene i fjerde direktiv. Utvalget har startet arbeidet med å vurdere bestemmelsene om offentlighet og har i den forbindelse bl.a. hatt en nyttig dialog med Regnskapsregisteret. Utvalget har imidlertid kommet til at bestemmelsene om offentlighet og innsendingsplikt, som bl.a. setter frister for innsendelse og forsinkelsesgebyr, bør ses i sammenheng med bestemmelser om regnskapsåret som etter mandatet skal vurderes i delutredning II. Utvalget anser at gjeldende bestemmelse er forenlig med nytt direktiv, og har derfor i lovutkastet lagt opp til en videreføring med konsekvensjusteringer.
I arbeidet med bestemmelsene om offentlighet og innsendingsplikt er det blitt identifisert en uklarhet mht. Regnskapsregisterets kontrolloppgave ved innsending av årsregnskap mv. Regnskapsregisteret foretar en kontroll av innsendt årsregnskap mv. bl.a. for å kunne vurdere om det skal ilegges forsinkelsesgebyr, jf. regnskapsloven § 8-3. Den hjemmel Regnskapsregisteret har til å utføre en slik kontroll er imidlertid ikke klar. Uklarheten gjelder spesielt den rekkevidden og det innholdet denne kontrollen skal ha. Utvalget er innstilt på å komme tilbake til dette spørsmålet i utredning II.
Regnskapsstandarder for foretak som ikke omfattes av direktivet
Utvalget drøfter regnskapsplikten i kapittel 10. Utvalget foreslår at de regnskapspliktige inndeles i fire kategorier, som åpner for en ulik utvikling av regnskapsreglene mellom kategorier. I denne utredningen gir utvalget tydelige føringer på hvordan regnskapsstandarder kan utvikles for ulike klasser av regnskapspliktige (små foretak, foretak med alminnelig regnskapsplikt, store foretak, foretak av allmenn interesse) i kategori 1, som er de foretak som er omfattet av direktivet. For kategori 2, som er næringsdrivende foretak som ikke er omfattet av direktivet, og kategori 4, som er ikke-næringsdrivende juridiske personer, har utvalget skissert grovt hva slags regnskapsstandarder en kan ha. Utvalget er innstilt på å gi mer detaljerte retningslinjer for hvordan slike regnskapsstandarder skal være, og om nødvendig supplere lovforslaget med ytterligere bestemmelser om dette.
I utvalgets lovutkast er finansforetak under tilsyn kalt kategori 3. For disse videreføres det i lovutkastet en forskriftshjemmel til å gi utfyllende eller avvikende bestemmelser. Utvalget har ikke planer om å utrede noe mer vedrørende denne kategorien.
Internasjonalt arbeid
Siste setning i mandatets punkt 4 lyder:
«Dersom utvalget mener det er ønskelig å legge større vekt på internasjonalt standardsettingsarbeid, bes utvalget også om å vurdere hvordan det kan legges til rette for mer aktivt norsk arbeid inn mot standardsetting i internasjonale fora fra norske myndigheter og regnskapsfaglige miljøer, herunder vurdere hvordan slikt arbeid mest hensiktsmessig kan organiseres.»
Utvalget har formulert det som en hovedprioritering at lovgivningen skal legge til rette for internasjonalisering av norsk regnskapspraksis, jf. drøfting i kapittel 3.3. Det følger da av mandatet at den foreliggende utredningen også skulle ha drøftet hvordan norsk arbeid inn mot internasjonale fora skal organiseres. De internasjonale fora som da er mest nærliggende å se på, er IFRS-strukturen, som består av det standardsettende styret IASB og noen omkringliggende tolknings- og rådgivningsorganer, og organer som representerer EU, som Norge deltar i som EØS-medlem. De sistnevnte omfatter Accounting Regulatory Committee, som organiserer representanter for statsmyndighetene, og EFRAG, som er et rådgivende organ for EU-kommisjonen, som inkluderer både private interesser og myndighetsorganer på EU-nivå.
Utvalget mener at det er viktig at Norge aktivt tar del i de strukturer hvor det er mulig å påvirke utviklingen. Under arbeidet med delutredning I har utvalget imidlertid ikke hatt tilgang på den nødvendige informasjon for gjøre denne vurderingen. Utvalget mener uansett at de forslag som legges frem i denne utredningen, kan vurderes uavhengig av om det foreligger en tilrådning om organisering av norsk arbeid overfor internasjonale regnskapsorganer. Utvalget vil således komme med sine råd om dette i delutredning II.