Del 1
Innledning

1 Innledning

1.1 Utvalgets sammensetning

Utvalget ble oppnevnt 6. februar 2015 med følgende sammensetning:

• Professor Ragnhild Helene Hennum, Oslo, leder

• Tingrettsdommer/avdelingsleder Torkjel Nesheim, Bærum

• Advokat Annichen Rye-Holmboe, Tromsø

• Tingrettsdommer Eirik Lereim, Trondheim

• Leder Stine Sofies Stiftelse Ada Sofie Austegard, Grimstad

Rådgiver Stine Gahre var utvalgets sekretær frem til 1. august 2015. Fra 1. juli 2015 overtok seniorrådgiver Joakim Mejdell-Edvardsen sekretærrollen.

1.2 Utvalgets mandat

Den 6. februar 2015 ga Justis- og beredskapsdepartementet utvalget i oppdrag å vurdere voldsoffererstatningsordningen. Mandatet er angitt slik: Justis- og beredskapsdepartementet har gitt utvalget i oppdrag å avgi en utredning i form av en NOU senest innen 1. april 2016 på grunnlag av følgende mandat:

«1. Innledning

Et klart etisk og juridisk utgangspunkt er at skadevolder står økonomisk til ansvar for sine handlinger overfor skadelidte. Skadelidtes erstatningskrav kan imidlertid være verdiløst hvis skadevolderen er ukjent eller betalingsudyktig. I en del tilfeller trer derfor staten inn og betaler erstatning til fornærmede.

Voldsoffererstatningsordningen ble opprettet som en billighetsordning i 1976. Ordningen var da fastsatt i forskrift ved kgl. res. 11. mars 1976. Ved kgl. res 23. januar 1981 ble det gitt ny forskrift, og i 2001 ble forskriften avløst av lov 20. april 2001 nr. 13 om erstatning fra staten for personskade voldt ved straffbar handling m.m. (voldsoffererstatningsloven). Voldsofre fikk da et rettskrav på erstatning. I takt med økt kunnskap og erfaring, er loven endret flere ganger.

Voldsoffererstatningsloven 2001 har både en kriminalpolitisk og sosialpolitisk begrunnelse. Det er en viktig offentlig oppgave å søke å forhindre kriminalitet i Norge. Der dette ikke lykkes, bør staten innenfor visse grenser sørge for at den som rammes av alvorlig kriminalitet langt på vei holdes økonomisk skadesløs. I tillegg er det et felles sosialt ansvar å hjelpe skadelidte ved alvorlig kriminalitet.

Ordningen skal være et treffsikkert sikkerhetsnett for skadelidte som risikerer ikke å motta den erstatningen vedkommende har krav på fordi skadevolder er betalingsudyktig eller ukjent. Loven skal også legge til rette for effektiv saksbehandling med god kvalitet.

2. Behovet for revisjon og forankring av arbeidet

Voldsoffererstatningsordningen har eksistert siden 1976, og det er nå behov for et samlet oversyn og en prinsipiell og lovteknisk gjennomgang. Ordningen har gått fra å være en forskriftsfestet billighetsordning til en lovfestet rettighetsordning, og voldsoffererstatningsloven 2001 har vært gjenstand for en rekke enkeltstående endringer. I tillegg kommer endringer i annet lovverk som voldsoffererstatningsloven viser til, for eksempel foreldelsesregelverket. Dette har ført til at det kan være uoversiktlig hvilke regler som gjelder for hvem, og det har bidratt til at vi i dag har et regelverk som er unødig komplisert og vanskelig tilgjengelig både for skadelidte og voldsoffererstatningsmyndighetene. Det er viktig med et klart og tydelig regelverk for at skadelidte lett skal kunne sette seg inn i hvilke rettigheter vedkommende har. Også for voldsoffererstatningsmyndighetene er et klart og enkelt regelverk av stor betydning for en effektiv saksbehandling og avgjørelser med høy kvalitet.

Økt oppmerksomhet om fornærmedes rettigheter og kunnskap om ofre for vold og annen alvorlig kriminalitet har ledet til en stor økning både i antall søknader og utbetalingsbeløp. Det er nødvendig å avveie hensynet til å ivareta og styrke ofres stilling mot vurderingen av hvilke tiltak som det er samfunnsmessig mest nødvendig å bruke statens midler på. Både ordningen som sådan og organiseringen av saksbehandlingen bør sees under ett for å sikre en kvalitetsmessig god, hensiktsmessig, treffsikker og effektiv videreutvikling.

Utvalgets arbeid er også forankret i regjeringserklæringens punkt om å «[v]urdere nye erstatningsordninger for ofre for kriminalitet», og i regjeringens ønske om å forenkle og effektivisere forvaltningen.

3. Målsettingene med utvalgets arbeid

Utvalget skal foreta en bred vurdering av voldsoffererstatningsloven 2001. Utvalget skal med utgangspunkt i gjeldende lov og praksis vurdere om loven virker etter sin hensikt. Utvalget skal foreslå lovendringer og eventuelt andre forslag til hvordan saksbehandlingen kan bli bedre. Dette innebærer at utvalget også skal vurdere om dagens organisering av voldsoffererstatningsmyndighetene er hensiktsmessig, og eventuelt foreslå endringer. Gjeldende lov er som nevnt i punkt 2 moden for en samlet prinsipiell og lovteknisk gjennomgang, og det kan derfor synes fornuftig at utvalget legger frem forslag til en ny lov som kan avløse voldsoffererstatningsloven 2001. Utvalget kan imidlertid selv vurdere i hvor stor grad det ønsker å bygge videre på gjeldende lov.

Utvalget skal legge vekt på å utrede og foreslå endringer der utvalget selv mener det er behov. Forslagene skal utarbeides på grunnlag av en overordnet målsetting om en erstatningsordning som er treffsikker og effektiv, og som bidrar til en god ivaretakelse av skadelidte. Hensynet til skadelidte må veies mot ordningens samlede utgifter, og utvalget skal vurdere tiltak for å redusere utgiftene. Forslaget bør reflektere en balansert avveining mellom hensynet til kostnadseffektivitet og ivaretakelse av skadelidte.

Det forutsettes at loven skal gjelde når noen blir utsatt for en straffbar handling som fører til en personskade av et visst omfang, og at ordningen i utgangspunktet ikke skal dekke tingsskader. Utvalget skal også forutsette at ordningen forblir subsidiær. Det innebærer en opprettholdelse av det klare utgangspunktet om at det er skadevolder som er ansvarlig for sine handlinger overfor skadelidte, og at staten ikke bør dekke krav i saker hvor det vil være et bedre alternativ at skadelidte sikrer seg gjennom en privat forsikringsordning.

Utvalget skal ha som forutsetning at ordningen fortsatt skal bygge på alminnelig erstatningsrett. Det kan likevel være grunner for å fravike alminnelig erstatningsrett på enkelte punkter, se punkt 4. Mandatet avgrenses for øvrig mot å vurdere alminnelig erstatningsrett utover hva som er nødvendig for å begrunne forslag til endringer i gjeldende voldsoffererstatningslov.

Loven skal legge til rette for en mer effektiv og kvalitativt god saksbehandling. En rask saksbehandling er både kostnadseffektivt og av stor betydning for søker. Mange søkere opplever at det er belastende når saksbehandlingen tar lang tid. Effektiviteten må imidlertid ikke gå på bekostning av en forsvarlig og god saksbehandling. Høy kvalitet i saksbehandlingen vil også bidra til riktige avgjørelser, færre klager og dermed være ressursbesparende i seg selv. Gode vedtak bidrar også til å gi søker en opplevelse av å ha blitt tatt på alvor.

Loven må utformes i tråd med kravene som følger av internasjonale forpliktelser, særlig Europarådets konvensjon av 24. november 1983 om erstatning til voldsofre, EUs direktiv 2204/80/EC av 29. april 2004 om kompensasjon til voldsofre og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Utvalget bør også se hen til andre lands erstatningsordninger.

Det er viktig at loven er informativ og lett tilgjengelig for både publikum og myndighetene, og at loven utformes på et klart og godt språk.

4. Enkelte sentrale spørsmål

Departementet vil peke på enkelte sentrale spørsmål som utvalget bør vurdere, men listen er ikke uttømmende:

1. Utvalget må gjennomgå lovens saklige virkeområde. Spørsmålet er om det er områder som gjeldende lov utelater som bør omfattes, og omvendt. Lovens saklige virkeområde må sees i lys av at ordningen først og fremst bør omfatte alvorlig kriminalitet.

2. Utvalget bør særskilt vurdere om det er forhold som bør falle utenfor loven fordi skadelidte har eller burde ha sikret seg gjennom tilgjengelige forsikringsordninger, for eksempel reiseforsikring og yrkesskadeforsikring.

3. Utvalget bes om å vurdere hvem som bør omfattes av ordningen. Eksempelvis kan det vurderes om polititjenestepersoner som blir påført skade i arbeidet fortsatt bør omfattes av ordningen. Likeledes om ordningen fortsatt bør omfatte personer som påføres skade i forbindelse med bistand til politiet.

4. Utvalget må gjennomgå lovens geografiske virkeområde. Gjeldende lov begrenser ordningen til straffbare voldshandlinger som har skjedd i riket. Hvis skadelidte hadde bopel i riket på skadetidspunktet og særlige grunner tilsier det, kan erstatning også ytes i andre tilfeller. I lys av hvordan bestemmelsen om geografisk virkeområde praktiseres i dag, må utvalget vurdere om det er grunn til å skjerpe inn denne regelen, eller om det er behov for andre endringer. Problemstillingen om risiko for dobbeltdekning må omtales.

5. Utvalget skal særlig vurdere om ordningen i tilstrekkelig grad sikrer barn. Det kan for eksempel vurderes om det geografiske virkeområdet bør utvides til også å omfatte barn uten bopel i Norge når straffesaken er behandlet av norsk domstol.

6. Utvalget må gjennomgå reglene om regress og ettergivelse med sikte på å styrke gjerningspersonens ansvar for egne handlinger. For øvrig vises det i denne sammenheng til uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6.

7. Utvalget må gjennomgå reglene for utmåling. Voldsoffererstatningsloven 2001 bygger på alminnelig erstatningsrett og henviser til skadeerstatningsloven. Utgangspunktet er at ordningen dekker det samme som gjerningspersonen er ansvarlig for. Dette utgangspunktet bør videreføres, jf. punkt 3. Det er gode grunner for at ordningen likevel bør fravike alminnelig erstatningsrett på enkelte punkter, for eksempel ved reglene om voldsoffererstatningens øvre og nedre grense. Utvalget skal særlig vurdere øvre og nedre grense. Det er likevel ikke aktuelt å heve den øvre grense nå. Spørsmålet om endring av nedre grense må vurderes i lys av at ordningen bør gjelde for alvorlig kriminalitet og at det søkes å oppnå en mer effektiv saksbehandling.

8. Utvalget skal vurdere dekning av advokatutgifter til bistand med erstatningssøknad, herunder om det er mest hensiktsmessig å dekke utgiftene etter straffeprosessloven, rettshjelploven eller det som i dag er voldsoffererstatningsloven. Utvalget må også vurdere dekning av advokatutgifter i forbindelse med klageomgangen.

9. Med utgangspunkt i regjeringens ønske om å forenkle og effektivisere forvaltningen, skal utvalget vurdere om lovverket og/eller behandlingen av søknadene kan forenkles. Det kan blant annet sees på dagens praksis med flere vedtak i samme sak. Utvalget skal også se på organiseringen av voldsoffererstatningsmyndighetene med sikte på om saksbehandlingen kan gjøres bedre og mer effektiv. Mandatet avgrenses mot utvikling av offeromsorg i vid forstand, herunder etablering av en nasjonal kriminalitetsoffermyndighet, voldsofferfond og lignende.

10. Utvalget bør undersøke om det er forhold utenfor voldsoffererstatningsmyndighetene som kan bidra til en mer effektiv saksbehandling. Utvalget bør i denne sammenheng også se hen til andre lands ordninger.

11. Utvalget bør vurdere om det er grunn til å gjøre endringer i dagens beviskrav.

12. Utvalget bes vurdere om loven bør bygge på strafferettslig- eller erstatningsrettslig terminologi. Dette må sees i lys av uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6.

13. Utvalget står fritt til å komme med forslag på områder som ikke er nevnt i mandatet, likevel med de begrensninger som følger av punkt 5.

5. Forholdet til annet lovarbeid

Ved lov 7. mars 2008 nr. 5 ble fornærmedes og etterlattes rettsstilling styrket, herunder bistandsadvokatordningen. Det vises for øvrig til Ot.prp. nr. 11 (2007–2008) og NOU 2006: 10. I denne forbindelse vises det også til at det i statsråd 20. juni 2014 ble oppnevnt et utvalg som skal utforme ny straffeprosesslov. Straffeprosessuelle regler som gjelder fornærmede og etterlattes rettsstilling faller utenfor dette mandatet.

Det vises til lov 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) og forskrift 20. september 2013 nr. 1097 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterforskriften) som delvis trådte i kraft 1. juli 2014. Utvalget må se hen til nytt regelsett ved vurdering av organisering av saksbehandlingen.

6. Generelt

Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Justis- og beredskapsdepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov.

En viktig del av utvalgets arbeid blir å sørge for innspill fra og dialog med berørte aktører og andre med interesse for arbeidet. I samråd med departementet bør utvalget tidlig vurdere om det er hensiktsmessig å arrangere studieturer, nedsette referansegrupper, arrangere debattmøter, seminarer eller på annen måte innhente synspunkter fra relevante fagmiljøer og interessegrupper. En egen nettside for utvalget kan være en egnet måte å bidra til slik informasjonsdeling.

Utvalget bør trekke veksler på Lovdatas kompetanse med hensyn til strukturering av avgjørelser, lover og forskrifter.

Utvalget skal utforme lovforslagene i samsvar med anbefalingene fra Justis- og beredskapsdepartementet i veilederen «Lovteknikk og lovforberedelse». Utvalget skal fremme forslag til eventuelle endringer i andre lover og forskrifter som er en følge av utvalgets øvrige forslag. Det må vurderes hva som bør reguleres i lov og hva som eventuelt bør reguleres i forskrift eller retningslinjer.

Utvalget skal redegjøre for økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser for sine forslag. Minst ett forslag skal være basert på uendret ressursbruk, jf. utredningsinstruksen punkt 3.1.

Den budsjettmessige rammen for utvalgets arbeid vil bli fastsatt særskilt. Utvalget kan etter nærmere avtale med Justis- og beredskapsdepartementet engasjere sakkyndig hjelp til utredningsarbeidet. Om godtgjøring gjelder regulativet for godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg, med mindre annet er avtalt.

Utvalget skal avgi sin utredning innen 1. april 2016».

På grunnlag av mandatet angitt ovenfor, fremlegger utvalget sine vurderinger og innstillinger i form av denne NOU.

Utvalget har blitt gitt frist til å levere sin utredning innen 1. april 2016. Grunnet blant annet byttet av sekretær, og omstendigheter i den forbindelse, har arbeidet først blitt ferdigstilt 23. juni 2016.

1.3 Utvalgets arbeidsmåte

Utvalget har hatt til sammen elleve møter, hvorav ni var todagersmøter og de øvrige var hel- og halvdagsmøter. Ett møte ble avholdt i Vardø, i forbindelse med et besøk hos Kontoret for voldsoffererstatning. De øvrige møtene ble avholdt i Oslo.

Utvalget har ønsket å innhente informasjon og innspill fra ulike aktører innenfor straffesakskjeden og offeromsorgen, og har derfor invitert representanter fra voldsoffererstatningsmyndighetene, advokater, domstolene, politi, kompetansesentre for vold og traumatisk stress og ulike interesseorganisasjoner for kriminalitetsutsatte til møter, og lyttet til deres innspill på hvordan voldsoffererstatningsordningen bør være. Utvalget har hatt møter med følgende aktører:

• Statens sivilrettsforvaltning

• Kontoret for voldsoffererstatning

• Erstatningsnemnda for voldsofre

• Advokatforeningen (advokat Siv Hallgren, advokat Hege Salomon og advokat Anne Kroken)

• Oslo tingrett (avdelingsleder Anne Margrethe Lund og avdelingsleder Nina Opsahl)

• Politiet (Oslo PD og Hordaland PD)

• JURK og Juss-Buss

• Landsforeningen for voldsofre (Margit Lømo og Knut-Erik Bjerkeseth)

• Krisesentersekretariatet (daglig leder Tove Smaadahl)

• Dixi (daglig leder Rannveig Kvifte Andresen)

• Støttesenteret for fornærmede i Trondheim (Hanne Haugen)

• Støttesenter mot incest (Marianne Wold Olsen)

• NKVTS (seniorforsker Ole Kristian Hjemdal og seniorforsker Åse Langballe)

Utvalget har mottatt skriftlige innspill fra følgende aktører:

• Advokatfirmaet Salomon Johansen

• Norsk pasientskadeerstatning

• Yrkesskadeforsikringsforeningen

• Statens pensjonskasse

• Kontoret for voldsoffererstatning

• Oslo tingrett

• Advokat Carl Gunnar Sandvold

Utvalget har også mottatt skriftlige innspill fra enkelte voldsutsatte.

1.4 Begrepsbruk og forkortelser

Med begrepet «voldsskade» menes i det følgende en fysisk eller psykisk skade som følge av en straffbar voldshandling. Med voldshandling, menes også seksuelle overgrep omfattet av straffeloven kapittel 26.

Begrepet «Utvalget» skal forstås som «et samlet utvalg». Dersom det utrykkes meninger som kun deler av utvalget stiller seg bak, vil dette fremgå uttrykkelig av teksten.

Straffeloven av 2005 trådte i kraft 1. oktober 2015, og erstattet dermed straffeloven av 1902. Når utvalget i utredningen skriver «straffeloven», menes straffeloven av 2005. I tilfeller hvor utvalget viser til straffeloven av 1902, vil utvalget skrive «straffeloven 1902».

Voldsoffererstatningsforskriften omtales som Forskriften i det følgende.

Kontoret for voldsoffererstatning omtales som KFV, Statens sivilrettsforvaltning omtales som SRF, mens Erstatningsnemnda for voldsofre omtales som nemnda.

2 Sammendrag

2.1 Sammendrag av utvalgets anbefalinger

Utvalget har foretatt en bred gjennomgang av voldsoffererstatningsordningen, og har identifisert en rekke områder hvor ordningen kan forbedres. På bakgrunn av dette foreslår utvalget en ny lov om voldsskadeerstatning.

Utvalget foreslår en ny bestemmelse som angir voldsskadeerstatningslovens saklige virkeområde. Den nye bestemmelsen oppstiller hvilke typer straffbare handlinger som gir rett på voldsskadeerstatning. Dette gjelder straffbare handlinger som nevnt i skadeserstatningsloven § 3-3, unntatt §§ 222 (Uriktig anklage), 268 første ledd (Uberettiget adgang) og 262 (Brudd på ekteskapsloven). I tillegg omfattes straffbare handlinger nevnt i §§ 273 (Kroppsskade), 275 (Drap), 279 (Forbund om drap eller voldsskade), 280 (Uaktsom forvoldelse av betydelig skade), 281 (Uaktsom forvoldelse av død), 284 (Kjønnslemlestelse) og 288 (Hensettelse i hjelpesesløs tilstand).

Utvalget foreslår at ordningen utvides slik at norske statsborgere og personer med bosted i Norge som utsettes for vold i utlandet skal ha rett på voldsoffererstatning for skade og tap som alminnelige reiseforsikringer ikke dekker. For personer under 18 år foreslår utvalget at reiseforsikring ikke skal ha betydning for erstatningen fra staten. I tillegg skal barn som utsettes for alvorlige straffbare handlinger begått av norske statsborgere eller personer med bosted i Norge på handlingstidspunktet, hvor saken er behandlet av norsk domstol, kunne få voldsoffererstatning uavhengig av statsborgerskap og bosted.

Utvalget foreslår at det skal gjelde en tidsmessig yttergrense for adgangen til å få behandlet søknader om voldsoffererstatning. Denne grensen bør knyttes til den strafferettslige foreldelsesfristen som gjelder for den aktuelle straffbare handlingen. Utvalget foreslår at seksuelle overgrep mot barn aldri foreldes, i den utstrekning de omfattes av skadeserstatningsloven § 3-3. For andre handlinger skal de nye foreldelsesreglene gjelde alle søknader om voldsoffererstatning som fremmes etter at loven trer i kraft. Utvalgets flertall mener lovendringen ikke bør få virkning for allerede avgjorte saker. Et mindretall mener denne endringen også bør gjelde for allerede avgjorte saker.

Utvalgets flertall foreslår å videreføre kravet om at forholdet må være anmeldt for at søknad om voldsoffererstatning kan tas til behandling. Det er tilstrekkelig at forholdet anmeldes innen forholdet er strafferettslig foreldet. Det stilles ikke krav til søkers medvirkning i forbindelse med etterforskning av straffesaken. Utvalgets flertall foreslår at unntak fra anmeldelsesvilkåret kun er aktuelt der oppgitt skadevolder er død eller er under den kriminelle lavalder. Også i disse tilfellene mener flertallet det må foreligge særlige grunner for å gjøre unntak fra anmeldelsesvilkåret. Dette innebærer at dagens praksis i hovedsak videreføres. Utvalgets mindretall foreslår at det i tillegg skal gjøres unntak fra anmeldelsesvilkåret i saker som gjelder grov vold og seksuelle overgrep mot barn, hvor det er dokumentert at den voldsutsatte av helsemessige årsaker ikke er i stand til å anmelde forholdet.

Et samlet utvalg foreslår at vilkåret om at skadelidte må ha krevd at erstatningskravet tas med i en eventuell straffesak mot skadevolder videreføres.

Personkretsen som omfattes av dagens lov bør videreføres. Utvalget mener voldsoffererstatning bør være forbeholdt den som er strafferettslig fornærmet, og at det kun unntaksvis bør gis voldsoffererstatning til andre personer. Utvalget mener de grensene som er satt av domstolene og voldsoffererstatningsmyndighetene, treffer den gruppen utvalget mener bør tilkjennes erstatning. Nærhet til handlingen bør i denne sammenheng fortsatt være et tungtveiende moment. Det bør ikke etableres rettskrav på erstatning for etterlatte søsken. Standarden «særlige tilfeller» bør i denne sammenheng praktiseres strengt.

Videre bør oppreisning for skader som oppstår i forbindelse med skadelidtes yrkesutøvelse fortsatt søkes dekket gjennom voldsoffererstatningsordningen, og ikke overføres til yrkesskadeerstatningsordningen. For skader oppstått i forbindelse med helsehjelp, bør alle erstatningsposter unntatt oppreisning kreves dekket gjennom pasientskadeerstatningsordningen. Oppreisning bør fortsatt ligge under voldsoffererstatningsordningen.

Endelig mener utvalget at terskelen for hvilke voldshandlinger som utløser oppreisning, bør være noe høyere for polititjenestepersoner. Personskader pådratt i forbindelse med yrkesdeltagelse i militære operasjoner bør ikke være omfattet av ordningen.

Utvalget foreslår at erstatning for reallønnsvekst kun tilkjennes der det foreligger særlige holdepunkter. Utvalget foreslår at det ikke skal betales morarenter på erstatning for lidt inntektstap. Når det gjelder menerstatning, foreslår utvalget å videreføre kravet om at graden av den medisinske invaliditeten og varigheten må være dokumentert ved erklæring fra spesialist. I spørsmålet om oppreisning, foreslår utvalget å opprettholde nemndas adgang til å fravike domstolens utmåling til gunst for skadelidte, slik at hensynet til skadelidte vektlegges foran saksbehandlingshensyn.

Utvalget foreslår at etterlatte skal ha krav på erstatning og oppreisning, men ikke menerstatning. Når det gjelder fordeling av voldsoffererstatning mellom etterlatte, mener utvalget at voldsoffererstatningsmyndighetene skal behandle søknadene fra de etterlatte etter hvert som de kommer inn, men avvente utbetaling av andre beløp enn oppreisning til alle søknader er ferdigbehandlet. Det bør imidlertid være adgang for voldsoffererstatningsmyndighetene til å sette en frist for innsending av erstatningskrav i tilfeller hvor det er åpenbart at det totale erstatningsbeløp vil overstige beløpsgrensen.

Utvalget foreslår at voldsoffererstatningsordningen fortsatt skal være begrenset til tap som følge av personskader, og at tingsskader som hovedregel faller utenfor, men anbefaler å videreføre dagens snevre adgang til å få dekket skade på klær og personlige bruksgjenstander som skadelidte hadde på seg da skaden ble voldt. Utvalget foreslår i tillegg å lovfeste en avgrensning mot gjenstander som blir frastjålet.

Ved utmålingen bør det etter utvalgets syn fortsatt gjøres fradrag for andre ytelser søker er berettiget til, jf. voldsoffererstatningsloven § 9.

I noen saker ser man at skadelidtes medvirkning til den skadevoldende handlingen brukes som begrunnelse for å sette ned erstatningen. I spørsmålet om avkortning og bortfall som følge av skadelidtes medvirkning, ønsker utvalget å presisere at nemndas medvirkningsvurdering også her skal følge domstolenes vurdering.

Utvalget mener det fortsatt bør gjelde en øvre grense for voldsoffererstatning, og at denne bør inneholde mulighet for unntak i særlige tilfeller. Beløpsgrensen bør være lik for alle nye søknader som settes frem etter at loven trådte i kraft, og knyttes til grunnbeløpet som gjelder på vedtakstidspunktet. Dette innebærer at også nye søknader som etter dagens ordning ville ha blitt behandlet etter Forskriften, som opererer med en øvre grense på kr 200 000, omfattes av de nye reglene og vil ha en beløpsgrense på 60 G. Utvalget anbefaler også å innføre et grunnfradrag på alle erstatningsutbetalinger, tilsvarende 2,5 % av grunnbeløpet.

Det bør fortsatt kreves regress i saker hvor det foreligger fellende dom, forelegg eller påtaleunnlatelse. Det samme gjelder saker hvor det foreligger frifinnende dom for straff, men dom for erstatning. Utvalgets flertall mener imidlertid at statens adgang til å kreve regress bør innsnevres på enkelte andre områder, sammenlignet med gjeldende praksis. For det første bør det ikke kreves regress for krav som ikke er underlagt domsbehandling, eller som er vedtatt ved forelegg. For det andre bør det ved saker hvor erstatningsutbetalingen har grunnlag i en konfliktrådsavtale, ikke kreves regress for annet enn det som fremgår av avtalen. Utvalgets mindretall mener at regress også kan kreves der domstolen ikke har behandlet alle tapsposter.

Utvalget vil opprettholde en adgang for skadevoldere til å få ettergitt regresskrav helt eller delvis dersom særlige grunner foreligger. Utvalget anbefaler at det fremgår tydeligere av loven eller forarbeider hva som skal til for å få nedsatt regresskrav. Personer under 18 år bør ha større muligheter til å få nedsatt regresskrav sammenlignet med dagens praksis.

Organiseringen av regress og nedsettelse slik det fungerer i dag bør videreføres. Utvalget mener imidlertid at det bør innarbeides rutiner som fremmer informasjonsstrømmen mellom KFV og Statens innkrevingssentral.

Utvalgets flertall mener at gjennomgangen av gjeldende rett viser at det er gode ordninger som sikrer gratis rettshjelp til nær halvparten av de som søker voldsoffererstatning. De sakene der det ikke gis gratis rettshjelp er mindre alvorlige voldssaker. På tross av dette ser utvalget at det er et utdekket behov for rettshjelp, og foreslår derfor at alle skal ha krav på å få dekket inntil 3 timer advokathjelp etter offentlig sats i forbindelse med søknader om voldsoffererstatning. Utvalget foreslår at alle eksisterende dekningsmuligheter skal opprettholdes. Utvalgets mindretall er enig i at alle dagens rettshjelpstilbud skal bestå. Mindretallet er enig i at tilbudet om gratis rettshjelp er bra for mange skadelidte, særlig for skadelidte med krav på bistandsadvokat. Mindretallet er av den oppfatning at det finnes skadelidte som kan være påført alvorlig skade og tap, og som faller utenfor dagens rettshjelpstilbud. Disse vil ikke få dekket sitt behov for rettshjelp ved flertallets forslag. Mindretallet mener derfor at adgangen til å få dekket advokatutgifter som en del av erstatningen etter voldsskadeerstatningsloven bør utvides sammenliknet med dagens ordning. Dette slik at også disse skadelidte sikres nødvendig advokatbistand.

Voldsoffererstatningsmyndighetene består i dag av Kontoret for voldsoffererstatning, Erstatningsnemnda for voldsofre og Statens sivilrettsforvaltning. Statens sivilrettsforvaltning er Erstatningsnemndas sekretariat. Utvalget foreslår ingen vesentlige endringer i denne organiseringen.

Erstatningsnemnda for voldsofre skal fortsatt være den foretrukne behandlingsform for de mest kompliserte voldsoffererstatningssakene. Utvalget mener en uavhengig nemnd i større grad gir en tillitvekkende klagebehandling. Nemnda kan la Statens sivilrettsforvaltning avgjøre omgjøringsbegjæringer uten nye opplysninger, kurante krav om regressnedsettelse og saker om saksomkostninger som ikke byr på tvil.

2.2 English Summary

Fair and Predictable – Compensation for Victims of Violent Crime

Official Norwegian Report 2016: 9

The Criminal Injuries Compensation Committee, which was appointed to examine the scheme for the compensation of victims of violent crimes, has undertaken a broad review of the scheme, and has identified a number of areas for improvement. The committee is therefore proposing a new draft act relating to Compensation for Victims of Violent Crime.

A new provision setting out the substantive scope of the Compensation for Victims of Violent Crime Act is proposed. The amendment should specify the different types of criminal offences that entitle the victim to compensation. These include criminal offences specified in section 3-3 of the Damages Act with the exception of sections 222 (False accusation), 268, first paragraph (Unlawful admission), and 262 (Breach of the Marriage Act). They also include criminal offences mentioned in sections 273 (Bodily injury), 275 (Murder), 279 (Conspiring to commit to a murder or violent crime), 280 (Unlawfully causing considerable injury), 281 (Causing death through negligence), 284 (Genital mutilation) and 288 (Causing helplessness).

The committee also proposes that the scheme should be extended to cover Norwegian citizens and persons residing in Norway who are exposed to violence abroad, in order that they should be eligible for criminal injuries compensation for personal injury and losses that are not covered by ordinary travel insurance. For persons under the age of 18, the committee proposes that any compensation paid by a travel insurance company should not influence the assessment of state criminal injuries compensation. In addition, children who are exposed to serious criminal offences committed by Norwegian citizens or persons residing in Norway at the time the offence is committed, should be able to receive criminal injuries compensation independently of their citizenship and place of residence when the case is tried in a Norwegian court.

The committee proposes that a time limit should be imposed on the right to have the claim for criminal injuries compensation processed, which should be viewed in relation to the period of limitation applicable to the offence concerned. The committee also proposes that there should be no period of limitation for sexual abuse of children, insofar as they are covered by section 3-3 of the Damages Act. With regard to other offences, the new rules for the period of limitation should apply to all claims for criminal injuries compensation that are submitted after the Act takes effect. The majority of the committee considers that the amendment should not apply to claims that have already been decided. A minority considers that the provision should also apply to such claims.

The majority of the committee proposes that the requirement that the criminal offence must have been reported before the claim for compensation can be processed, should be upheld. It is sufficient that the offence has been reported before the relevant period of limitation has elapsed. The applicant is not required to participate in the investigation of the crime. The majority of the committee proposes that an exception to the requirement to report the offence may only be made if the offender has died or is below the age of criminal responsibility. Even in these cases, however, the majority of the committee considers that exceptions may only be made for special reasons. This means that as a rule current practice will be continued. A minority of the committee proposes that a further exception from the requirement to report may be made in cases of gross violence and sexual abuse of children where it has been documented that the person exposed to the violence is unable for reasons of health to report the offence.

The committee proposes that the requirement that the aggrieved party must request that the claim for compensation is included in any criminal proceedings against the offender should be upheld.

The persons who may receive compensation should be the same as those covered by the existing Act. The committee considers that criminal injuries compensation should be confined to the aggrieved party, and only awarded to other persons in exceptional circumstances. We agree that the limits specified by the courts and the criminal injuries compensation authorities adequately cover the group of persons whom we consider should be awarded compensation. The degree of closeness to the aggrieved party should continue to be given weight in this context. Thus a legal claim to compensation should not be introduced for surviving siblings. The requirement of ‘special cases’ should be applied restrictively in this context.

Redress for injuries sustained in connection with the injured person’s exercise of their occupation should continue to be covered by the criminal injuries compensation scheme, and not by the occupational injury compensation scheme. With regard to injuries sustained in connection with medical treatment, claims for all forms of compensation apart from redress should be addressed to the patient compensation scheme. The criminal injuries compensation scheme should continue to apply to redress.

Finally, the committee considers that the level of violence for which redress may be granted should be somewhat higher for members of the police. Injuries to persons sustained in connection with professional participation in military operations should not be covered by the criminal injuries compensation scheme.

The committee proposes that compensation for real income growth should only be awarded under special circumstances. We also propose that interest should not be paid on overdue compensation for loss of income. With regard to compensation for permanent injury, we propose that the degree and potential duration of medical invalidity must continue to be documented by a statement from a specialist. As regards the question of redress, the committee proposes that the appeal board’s right to derogate from the court’s assessment in favour of the aggrieved party should be upheld, so that consideration for the aggrieved party outweighs administrative considerations.

The committee proposes that survivors should be eligible for damages or redress, but not for compensation for permanent injury. With regard to the division of criminal injuries compensation between survivors, the committee considers that the criminal injuries compensation authorities should process claims from survivors in the order they are submitted, but should delay payment of sums other than redress until all claims have been finally decided. However, the authorities should be empowered to set a time limit for the submission of compensation claims in cases where it is obvious that the total amount of compensation will exceed the prescribed limit.

The committee proposes that the criminal injuries compensation scheme should continue to be confined to losses sustained as a result of a personal injury, and that damage to property should as a rule fall outside the scope of the compensation scheme. However, personal items damaged as a result of the personal injury are compensated for.

In the view of the committee, deductions should continue to be made for other benefits that the claimant is entitled to, cf. section 9 of the present Compensation for Victims of Violent Crime Act.

If the aggrieved party has been complicit in the criminal offence, this factor has been cited in certain cases as a reason to reduce the amount of compensation. The committee wishes to underline that the decision to reduce or not to pay compensation in view of the aggrieved party’s complicity should be based on the judgment of the court. The committee also proposes upholding the provisions in sections 1-1, 1-3 and 5-2 of the Damages Act according to which consideration for the aggrieved party outweighs the liability of the offender under the law of damages.

The committee considers that an upper limit for criminal injuries compensation should continue to be imposed, but that allowance should be made for exceptions under special circumstances. The compensation limit should be the same for all new claims that are presented after the new Act comes into force and should be viewed in the light of the National Insurance basic amount that applies at the time when the claim is decided. This means that the new rules, which stipulate an upper limit of 60 times the basic amount, will apply to new claims that under the present scheme would have been processed in the light of the Compensation for Victims of Violent Crime Regulations, which stipulate an upper limit of NOK 200 000. The committee also recommends that a basic allowance corresponding to 2.5 % of the National Insurance basic amount should be introduced for all compensation payments.

The practice of claiming recovery in cases where there is a convicting judgement, writ or waiver of prosecution should be continued. The same applies to cases where the accused is acquitted from punishment but sentenced to pay compensation. However, the committee considers that the authority of the state to claim recovery should be limited in certain areas where it is not limited at present. Firstly, recovery should not be claimed in the case of claims that are not subject to judgment proceedings, or where compensation given by a writ has been accepted. Secondly, in cases where the payment of compensation is based on an agreement reached through a mediation board, recovery should only be claimed for what is specified in the agreement.

The committee considers that the offender’s right to have the claim for recovery waived entirely or in part for special reasons should be maintained. However, the committee recommends that the legal provisions or the legislative history should clarify in more detail the conditions for reducing recovery. It should be made easier than it is at present for persons under the age of 18 to have the claim for recovery reduced.

The present organisation of the arrangements for recovery and reduced recovery should be maintained. However, the committee considers that procedures should be introduced to improve the flow of information between the Criminal Injuries Compensation Authority and the State Agency for the Recovery of Fines, Damages and Costs.

The majority of the committee considers that a review of existing legislation shows that the arrangements for providing free legal aid to almost half of those claiming compensation for violent crimes function well, and that the cases where free legal aid is not provided are concerned with less serious violence. In spite of this, however, the committee has noted that there is still an unmet need for free legal aid. We therefore propose that all claimants should be entitled to receive up to three hours of free legal aid at official rates in connection with a compensation claim, and that all existing arrangements for covering the costs of the case should be maintained. A minority of the committee agrees that all the present forms of legal aid should be maintained, and that the free legal aid service benefits many aggrieved parties, especially those with a right to counsel. However, in the minority’s view, there are a number of aggrieved parties who have suffered serious injury and losses who fall outside the scope of the present free legal aid scheme, and whose needs will not be met by the majority’s proposal. The minority therefore considers that the right to coverage of legal costs as part of the compensation under the Compensation for Victims of Violent Crime Act should be extended beyond the present limits, in order for these aggrieved parties to receive the necessary legal aid.

At present the criminal injuries compensation authorities are the Criminal Injuries Compensation Authority, the Compensation Board for Victims of Violent Crime and the Norwegian Civil Affairs Authority. The Civil Affairs Authority serves as secretariat for the appeals board. The committee does not propose any changes in this organisation.

The committee considers that the Appeals Board for Victims of Violent Crime should continue to be the preferred agency for dealing with the most complicated compensation cases, and that an independent board has greater credibility in decisions on appeals. The Board may leave it to the Norwegian Civil Affairs Authority to decide requests for reversal where no new information has come to light, where there is an existing claim for reduced recovery and in cases relating to the costs of the case where there is no room for doubt.

3 Rettshistorisk fremstilling

3.1 Generelt om rettsutviklingen for fornærmede i straffesaker

Fornærmedes rettigheter i straffeprosessen har blitt styrket gjennom en rekke utredninger med påfølgende lovendringer de siste 25 årene. Dette gjelder rett til informasjon, innsyn og tilstedeværelse i forbindelse med straffesaken, utvidet rett til bistandsadvokat og styrkede rettigheter ved behandling av erstatningskrav. I 1988 satte Justisdepartementet ned et utvalg som i 1992 leverte rapporten NOU 1992: 16 Sterkere vern og økt støtte for kriminalitetsofre. I kjølvannet av utredningen kom Lov om endringer i straffeprosessloven m.v. (styrking av kriminalitetsofres stilling) i 1994, som blant annet ga utvidet rett til bistandsadvokat samt nye regler for besøksforbud. Fornærmedes rettsstilling ble særlig styrket ved vedtakelsen av Lov om endringer i straffeprosessloven mv. (styrket stilling for fornærmede og etterlatte) i 2008, som hadde grunnlag i Fornærmedeutvalgets rapport NOU 2006: 10 Fornærmede i straffeprosessen – nytt perspektiv og nye rettigheter. Utredningen var foranlediget av rapporten Kontradiksjon og verdighet: Komparativ fremstilling av fornærmedes stilling i de nordiske land, av dr. juris Anne Robberstad (2002). Lovendringene innebar blant annet et nytt kapittel 8 a i straffeprosessloven om fornærmede og etterlatte. Lovendringen ga denne gruppen en rekke utvidede rettigheter i alle ledd av straffesaken.

Fra 2015 kom det nye regler om avhør av barn, Lov om endringer i straffeprosessloven (avhør av barn og andre særlig sårbare fornærmede og vitner) og Forskrift om avhør av barn og andre særlig sårbare fornærmede og vitner (tilrettelagte avhør). De nye reglene gir barn og sårbare voksne særlige rettigheter i form av tilrettelagt avhør for å bedre kvaliteten på forklaringene, samt korte ned saksbehandlingstiden.

3.2 Voldsoffererstatningsordningen av 1976

Det er et klart utgangspunkt i alminnelig erstatningsrett at skadevolder plikter å erstatte tapet som vedkommende volder. Før voldsoffererstatningsordningen måtte skadelidte bære tapet selv der gjerningspersonen var ukjent eller betalingsudyktig. Med fremveksten av trygdesystemet ble skadelidte hjulpet et stykke på vei ved at staten tilbød sykepenger, lege- og sykehusbehandling, medisiner og lignende. Trygdesystemet dekker imidlertid ikke ethvert økonomisk tap. Det omfatter heller ikke erstatning for ikke-økonomisk skade. Skadelidte måtte derfor bære deler av tapet selv hvis gjerningspersonen ikke gjorde opp for seg.

Det var Den Norske Advokatforeningen som tok initiativ til å innføre voldsoffererstatningsordningen. I 1969 nedsatte foreningen et utvalg.1 Formålet var å se nærmere på en mulig offentlig erstatningsordning som skulle gjelde for ofre for voldsforbrytelser. Utvalget avga sin innstilling i 1970 og konkluderte med at det var behov for en slik ordning. Utvalget viste til forskjellige oppfatninger som kunne begrunne innføring av en offentlig erstatningsordning. For det første viste utvalget til en oppfatning om at samfunnet er forpliktet til å beskytte sine borgere mot forbrytelser, og at staten derfor bør være ansvarlig for at skadelidte faktisk mottar den erstatningen vedkommende er tilkjent. For det andre viste utvalget til en oppfatning som bygger på forsikringsmessige betraktninger, og tanken om at det er urimelig å la offeret selv måtte bære tapet i tilfeller hvor gjerningspersonen er ukjent eller betalingsudyktig. For det tredje viste utvalget til en sosialpolitisk oppfatning om at skader som følge av vold bør erstattes etter de prinsipper som ligger til grunn for de sosiale trygdeordninger.

Utvalget mente at innføring av en offentlig erstatningsordning ville være en naturlig følge av at voldskriminalitet syntes å ha blitt et uunngåelig fenomen i det moderne samfunn. Det burde være statens ansvar å sørge for at voldsofre ble holdt økonomisk skadesløse. Dette begrunnet de med at samfunnsmedlemmene ble utsatt for en reell økende risiko som ikke effektivt lot seg dekke med forsikringsordninger.2 Utvalget mente for øvrig at erstatningsordningen ikke burde etableres som en billighetsordning, men at skadelidte og etterlatte etter ordningen burde ha et rettskrav på erstatning.

Justisdepartementet fulgte opp Advokatforeningens forslag ved å nedsette en intern arbeidsgruppe i Lovavdelingen for å utrede samme problemstilling. Arbeidsgruppen la frem sin utredning i 1971. Arbeidsgruppen støttet Advokatforeningens forslag om å innføre en statlig erstatningsordning for personskade voldt ved straffbar handling. Forslaget ble sendt på alminnelig høring. Ingen høringsinstanser motsatte seg å innføre ordningen, men det var delte meninger om hvordan ordningen skulle utformes. Motforestillingene gjaldt særlig spørsmålet om man skulle behandle ofre for vold på en annen måte enn ofre for annen kriminalitet. Høringsinstansene var også uenige i begrunnelsen for ordningen. I likhet med utvalget i Advokatforeningen, forfektet enkelte høringsinstanser kriminalpolitiske synspunkter. Andre fremholdt sosialpolitiske betraktninger som mest vektige. Høringsinstansene hadde videre forskjellig syn på hvorvidt ordningen burde gi skadelidte et rettskrav på erstatning, hvordan behandlingen av erstatningskravene skulle organiseres, og omfanget av erstatningsplikten.

Justisdepartementet la frem forslag om å innføre en offentlig erstatningsordning i St.prp. nr. 39 (1975–76) Om bevilgning under kap. 424 i samband med innføring av en ordning om erstatning fra staten til ofre for straffbare handlinger. Departementets begrunnelse for forslaget var todelt: For det første mente departementet at de som begår straffbare handlinger regelmessig har svært liten evne til å betale erstatning, og at ofre for straffbare handlinger derfor står i en erstatningsrettslig særlig ugunstig stilling. Departementet viste i denne sammenheng også til at det er mye som tyder på at skadelidte ofte befinner seg i trange økonomiske kår. For det andre mente departementet at innføring av en offentlig erstatningsordning til ofre for straffbare handlinger måtte sees som et vesentlig ledd i den moderne kriminalpolitikk. Se mer om begrunnelsen for ordningen i punkt 3.3.

Departementet viste også til at det allerede var innført lignende erstatningsordninger i en rekke andre land, blant annet Sverige, Finland, Storbritannia, Irland, Østerrike, New Zealand og enkelte delstater i USA og Canada. I tillegg ble erstatningsordninger vurdert i blant annet Danmark, Nederland, Vest-Tyskland, Frankrike og Italia.

Departementet foreslo at ordningen, i alle fall i første omgang, burde baseres på billighet. Departementet la i den vurderingen særlig vekt på at også en billighetsordning kunne etableres slik at den gir skadelidte en rimelig erstatningsdekning. Etter departementets syn var det derfor rimelig at staten stod noe friere ved vurderingen av om og i hvilken utstrekning erstatning burde gis. Departementet påpekte at det ikke var meningen at erstatning bare skulle gis når skadelidte var i økonomisk nød. Det normale burde være at vanlige tap som personskaden medførte ble dekket. Erstatningen kunne imidlertid settes ned eller avslås dersom det etter en samlet vurdering fantes rimelig og behovet for erstatning var lite.

Etter forslaget i St.prp. nr. 39 (1975–76) bevilget Stortinget ved stortingsvedtak 5. mars 1976 kr. 1 000 000 på statsbudsjettet for 1976 til ny ordning om billighetserstatning til voldsofre. Representantene på Stortinget vektet hensynene bak ordningen noe forskjellig, men det var bred enighet om at erstatningsordningen skulle innføres. Enkelte tok til orde for at ordningen burde gi skadelidte et rettskrav på erstatning. Innføringen av ordningen som en billighetsordning var likevel et skritt i riktig retning. Ordningen kunne utvides etterhvert som man høstet erfaring med hvordan den fungerte.3

Ved kongelig resolusjon 11. mars 1976 ble det fastsatt forskrifter om erstatning fra staten for personskade voldt ved straffbar handling. Voldsoffererstatningsordningen ble en billighetsordning og Forskriften § 1 fastsatte at det ytes erstatning «i den utrekning det finnes rimelig», likevel med en nedre begrensning på kr. 500 og en øvre begrensning på kr. 100 000. Det ble stilt vilkår om at den straffbare handlingen måtte anmeldes til politiet «uten unødig opphold», jf. forskriften § 4. Det ble imidlertid ikke innført foreldelsesregler. Grunnen til dette var at det var et vilkår om anmeldelse uten ugrunnet opphold, og at ordningen ikke ga skadelidte et rettskrav på erstatning. Forskriften fastsatte at erstatningskravene skulle behandles av en nyoppnevnt nemnd på tre medlemmer, og at Justisdepartementet skulle fungere som sekretariat for nemnda. Klagesaker skulle behandles av Billighetserstatningsutvalget.

3.3 Rettspolitisk begrunnelse for voldsoffererstatningsordningen

Voldsoffererstatningsordningen har siden innføringen i 1975 blitt begrunnet med to hovedargumenter: et sosialpolitisk argument og et kriminalpolitisk argument. Både innholdet i argumentene og vektingen av dem har imidlertid variert med tiden. Ved innføringen av voldsoffererstatningsordningen i 1976, begrunnet departementet ordningen slik:

«Det ene er at disse skadevoldere regelmessig har svært liten evne til å betale erstatning.[…] Ofre for straffbare handlinger står derfor erstatningsrettslig i en særlig ugunstig stilling. Denne ugunstige særstilling kunne i og for seg være tilstrekkelig til å begrunne innføring av ordningen. Men det kan også nevnes at mye tyder på at skadelidte i mange tilfelle befinner seg i trange økonomiske kår. Et annet viktig forhold er etter departementets oppfatning at en ordning med statlig erstatning til ofre for straffbare handlinger må kunne ses som et vesentlig ledd i en moderne kriminalpolitikk: Det synes rimelig at fellesskapet (staten) trer inn og med og avdemper eventuelle uheldige virkninger for befolkningen av en mild strafferettspleie; det vil trolig også være lettere å få alminnelig tilslutning i samfunnet til en human kriminalpolitikk når staten yter erstatning til offeret».4

I sin innstilling til Stortinget, støttet Justiskomiteen departementets begrunnelse, og uttalte blant annet at rettsstaten Norge har «et overordnet ansvar for at personer som uforskyldt blir utsatt for vold i forbindelse med straffbare handlinger, i rimelig utstrekning blir holdt økonomisk skadesløse».5 Komiteen mente videre at ordningen ville bidra til «å vinne større forståelse for en human strafferettspleie, samtidig som den foreslåtte erstatningsordningen også vil kunne bevirke, at den enkelte borger i større grad påvirkes til å yte frivillig assistanse til politiet».6

Forslaget om å innføre voldsoffererstatningsordningen fikk bred støtte på Stortinget, selv om ikke alle var enige i departementets formulering av den kriminalpolitiske begrunnelsen. Stortingsrepresentant Jan P. Syse fra Høyre advarte blant annet mot at man lot erstatningsordningen «tjene som en slags avlatsbetaling for å slippe voldsforbrytere løs på samfunnet».7 Han anbefalte en diskusjon om human kriminalpolitikk for seg: «[d]et er nemlig ikke uten videre gitt at den politikk er mest human som utsetter uskyldige mennesker for større voldsrisiko – selv om de får erstatning».8 Statsråd Inger Louise Valle uttalte på sin side at det sentrale formål ved ordningen var å «gjenopprette det økonomiske tap som personskaden har medført offeret».9 Hun presiserte også at forslaget måtte sees som et klart uttrykk for at hun som justisminister var opptatt av offerets situasjon, og at innføring av en slik ordning ikke måtte oppfattes som noen innrømmelse av eller bekreftelse på at vi var i ferd med å få et samfunn av vold i Norge.10 Statsrådens uttalelser indikerer at det sosialpolitiske argumentet var det bærende argumentet.

Ved lovfesting av ordningen i 2001, ble ordningen fortsatt begrunnet med både sosialpolitisk og kriminalpolitisk argumentasjon. Departementet bemerket at for den skadelidte er behovet for hjelp i utgangspunktet uavhengig av skadeårsaken.11 Og videre at fra en sosialpolitisk synsvinkel kunne det derfor anføres at skadene i seg selv burde være avgjørende for de offentlige ytelser som tilbys. Dette argumentet har hatt stor gjennomslagskraft ved utviklingen av den moderne velferdsstaten der folketrygden spiller en sentral rolle, og et voldsoffer har krav på de samme trygdeytelser som enhver annen som rammes av sykdom eller skader. Siden trygden ikke dekker ethvert tap, blir denne dekningsformen for mange utilstrekkelig dersom skadevolder ikke selv gjør opp for seg. På grunnlag av det sosialpolitiske synspunkt kunne det etter departementets syn anføres at man burde bygge ut de generelle offentlige trygde- og støtteordningene fremfor å introdusere særskilte erstatningsordninger for personer som er skadet på en bestemt måte. Her har imidlertid det kriminalpolitiske argumentet spilt en rolle, om enn i en annen form enn ved opprettelsen:

«Når departementet likevel foreslår å videreføre og lovfeste ordningen med voldsoffererstatning fra staten, har imidlertid forslaget ikke bare en sosialpolitisk men også en kriminalpolitisk begrunnelse. En viktig statlig oppgave er å søke å forhindre kriminalitet. Der dette ikke lykkes, kan det anføres at staten bør sørge for at den som rammes av kriminalitet holdes økonomisk skadesløs. En slikt ansvar vil imidlertid føre for vidt med tanke på straffbare handlinger generelt, for eksempel økonomisk kriminalitet, tyveri og skadeverk. Etter departementets syn står statens ansvar for å forhindre voldsforbrytelser i en særstilling. Disse forbrytelsene representerer en direkte trussel mot folks liv og helse og krenker dermed de mest fundamentale rettsgodene i vårt samfunn. Der samfunnet i det enkelte tilfelle ikke lykkes i å forhindre slike handlinger, bør fellesskapet dekke det tap som personskaden fører med seg der dekning for tapet ikke kan oppnås på annen måte».12

Det følger av det ovennevnte at både sosialpolitiske og kriminalpolitiske hensyn er bærende argumenter for hvorfor ordningen har blitt opprettholdt og stadig utviklet og utvidet.

3.4 Sentrale endringer i voldsoffererstatningsordningen

Voldsoffererstatningsordningen ble som nevnt i punkt 3.2 forskriftsfestet ved kongelig resolusjon 11. mars 1976. Justisdepartementet fant i 1981 grunn til å gjøre flere endringer i ordningen, og ny forskrift ble fastsatt ved kongelig resolusjon 23. januar 1981. Saksforberedelsen og avgjørelsesmyndigheten ble da overført til fylkesmannen, mens Erstatningsnemnda for voldsofre ble klageinstans for fylkesmannens avgjørelser. I tillegg ble reglene endret slik at de var mer i samsvar med den praksis som etter hvert hadde utviklet seg. Endringene bestod i en viss oppmykning av straffbarhetsvilkåret i forskriften § 1 i de tilfellene der skadelidte var påført betydelig personskade eller skaden hadde medført døden. Videre innebar endringene en oppheving av unntaket for skade påført i ekteskapet, mellom samboere eller i den nærmeste familie. Visse saksbehandlingsregler ble opphevet som overflødige i lys av forvaltningsloven.

Ved kongelig resolusjon 6. desember 1985 ble forskriften endret igjen. Etter forslag fra Erstatningsnemnda for voldsofre, ble minimums- og maksimumsgrensene hevet til henholdsvis kr. 1 000 og kr. 150 000. Beløpsgrensene hadde stått uendret siden ordningen ble innført, og endringene ble begrunnet med fall i pengeverdien.

Ved kongelig resolusjon 26. november 1993 ble maksimumsgrensen hevet ytterligere til kr. 200 000.

Voldsoffererstatningsordningen ble lovfestet i 2001 med ikrafttredelse fra 1. juli 2001. Justisdepartementet la i Ot.prp. nr. 4 (2000–2001) Om lov om erstatning fra staten for personskade voldt ved straffbar handling m.m. (voldsoffererstatningsloven) frem forslag om lov med samme navn. Departementet viste til at både myndighetene og publikum hadde fått verdifull erfaring med ordningen, og at gode grunner talte for å fastsette ordningen ved lov.13 Ved innføringen av voldsoffererstatningsloven 2001 ble ordningen gjort om til en rettighetsordning. Skadelidte fikk da et rettskrav på erstatning om visse vilkår var oppfylt. Det var bred enighet om dette i høringsrunden. Flere instanser, blant annet Erstatningsnemnda for voldsofre, uttalte imidlertid at endringen neppe ville innebære noen realitetsforskjell. Ordningen var allerede såpass regelbundet at erstatning alltid ble tilkjent når vilkårene var oppfylt.14 Det ble også vist til at denne praksisen ble lagt til grunn i forbindelse med ratifikasjon av Den europeiske konvensjon 24. november 1983 om erstatning til voldsofre, se punkt 5.1.2.

Det ble også gjort andre endringer ved lovfestingen. Beviskravet «klar sannsynlighetsovervekt» ble lovfestet, og utmålingsreglene ble knyttet tettere til alminnelige erstatningsrettslige regler. Det siste ble gjort ved henvisninger til, og delvis gjengivelser av, skadeserstatningsloven kapittel 3 i voldsoffererstatningsloven15. Av særlig stor praktisk betydning, var endringen som innebar at skadelidte på visse vilkår fikk et rettskrav på full menerstatning. Beregningen av menerstatning ble knyttet opp mot skadeserstatningsloven § 3-2. Som følge av et lavt maksimalbeløp i forskriften § 6, hadde menerstatningen tidligere måttet reduseres betraktelig dersom det skulle bli noe igjen til øvrige poster. Denne endringen kan også sees i sammenheng med at den øvre grense ble hevet betydelig, fra kr. 200 000 til 20 ganger grunnbeløpet, som på det tidspunktet tilsvarte ca. kr 1 000 000.

Departementet foreslo videre å fjerne regelen i forskriften § 12 som åpnet for å dekke partens sakskostnader. Det var delte meninger om forslaget i høringsrunden, men forslaget fikk gjennomslag. Bakgrunnen for forslaget var datidens tresporede dekningssystem som etter departementets syn var uheldig. Man mente det var mest hensiktsmessig at rettshjelp ble dekket etter henholdsvis den offentlige rettshjelpsordningen og bistandsadvokatordningen. Se mer om dette i punkt 4.11.3.

Voldsoffererstatningsloven ble gjenstand for ytterligere liberalisering og klargjøring ved lovendringen som trådte i kraft 1. januar 2008. Ordningens saklige virkeområde ble utvidet til blant annet også å omfatte flere alvorlige trusselhandlinger, mishandling i nære relasjoner og menneskehandel. Ordlyden i voldsoffererstatningsloven § 1 ble endret fra «forsettlig legemskrenking eller annen straffbar handling som har preg av vold eller tvang» til «straffbar handling som krenker livet, helsen eller friheten». Det ble overlatt til praksis å trekke den nærmere grensen for bestemmelsen.16

Videre ble etterlattes rett til erstatning utvidet. Det ble presisert at barn som har opplevd vold mot en nærstående person som er egnet til å skade barnets trygghet og tillit, har rett til voldsoffererstatning. Hensynet til barn og unge ble ytterligere styrket ved innføringen av foreldelsesregelen som bestemmer at det alltid er tilstrekkelig å fremme søknad om voldsoffererstatning før skadelidte fyller 21 år.

På bakgrunn av et ønske om å opplyse sakene best mulig, ble det innført en regel om at KFV i særlige tilfeller kan bestemme at en part skal få dekket utgifter til å innhente erklæringer fra lege, tannlege, psykolog og lignende. Anmeldelsesvilkåret ble opprettholdt, men vilkåret om at det straffbare forholdet måtte være anmeldt «uten unødig opphold», ble fjernet. Også kravet om at anmeldelsen måtte inneholde en begjæring om straff som ikke senere var trukket tilbake, ble fjernet. Det ble innført en større mulighet til å fravike vilkåret om anmeldelse i særlige tilfeller.

Endelig ble det presisert at det ikke skal lempes eller reduseres i voldsoffererstatningsutbetalingen som følge av skadevolders alder, økonomi mv., slik det er anledning til etter skadeserstatningsloven § 5-2.

Når det gjelder organiseringen av ordningen, ble det innført en regel om at Erstatningsnemnda for voldsofres leder alene kunne avgjøre saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål. Erstatningsnemnda for voldsofre kunne etter endringen også delegere vedtaksmyndigheten til sitt sekretariat.

I 2009 ble den øvre grensen for utbetaling av voldsoffererstatning hevet fra 20 til 40 ganger grunnbeløpet. Lovendringen trådte i kraft 1. januar 2009.17

I 2011 la departementet frem forslag om en del endringer i voldsoffererstatningsordningen i Prop. 65 L (2011–2012) Endringer i voldsoffererstatningsloven og straffeprosessloven. Forslagene var initiert av terrorangrepet mot Regjeringskvartalet og Utøya den 22. juli 2011. Departementet foreslo å fastsette nærmere regler for gjennomføring av muntlige konferanser i forskrift, utvidelse av personkretsen til å omfatte personer som bistår ofre, og heving av den øvre grensen til 60 G. Departementet foreslo også at den øvre grensen skulle kunne fravikes i særlige tilfeller. Endelig foreslo departementet at domstolene på visse vilkår skal kunne avsi dom for selve oppreisningsbeløpet utmålt av voldsoffererstatningsmyndighetene. Endringene fikk gjennomslag og trådte i kraft 30. mars 2012. Endringene i voldsoffererstatningsloven § 1 og § 11 gjelder for tilfeller der det søkes om voldsoffererstatning som følge av handlinger som skjedde 1. januar 2011 eller senere.

Endringene i foreldelsesreglene i straffeloven 1902 i 2014 har også betydning for voldsoffererstatningsordningen18. Dette har sammenheng med at voldsoffererstatningsloven bygger både på strafferettslige og sivilrettslige foreldelsesregler, se punkt 4.4. Med virkning fra 1. juli 2014 ble saker om drap, voldtekt og seksuell omgang med barn under 14 år og 16 år unntatt fra foreldelse.19 Krav om voldsoffererstatning som følge av de aktuelle handlingene vil etter lovendringen aldri foreldes. Samtidig endret voldsoffererstatningsmyndighetene sin praksis fra å legge til grunn de strafferettslige foreldelsesfristene som gjaldt på vedtakstidspunktet, til å legge til grunn det regelsettet som gjaldt på skadetidspunktet for den enkelte handling.20