1 Utvalgets mandat og sammensetning
1.1 Utvalgets mandat
Utvalget fikk ved oppnevningen følgende mandat:
«Innledning
Regjeringen har satt ned et utvalg som skal vurdere særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer. Utvalget skal særlig vurdere om avgiftene kan og bør utformes slik at de i større grad tar hensyn til helse- og ernæringsmessige formål.
Bakgrunn
Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer er i dag i første rekke fiskalt begrunnet. Avgiftene har også helsemessige egenskaper ved at de kan bidra til å redusere forbruket av sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer. Avgiften treffer imidlertid bare delvis helseskadelige ingredienser og avgiftssatsene er ikke tilpasset eventuelle skadevirkninger ved konsum. Som for de øvrige særavgiftene gjelder avgiften både importerte varer og varer som produseres i Norge.
I forbindelse med budsjettet for 2018 ble avgiften på sjokolade- og sukkervarer og avgiften på alkoholfrie drikkevarer økt med henholdsvis 80 og 40 pst. reelt. Avgiftene ble deretter klaget inn for EFTAs overvåkingsorgan (ESA) som ulovlig statsstøtte. I budsjettet for 2019 foreslår Regjeringen at avgiften på sjokolade- og sukkervarer reduseres til (prisjustert) 2017-nivå. Regjeringen varslet samtidig at den ville sette ned et utvalg som skal gjennomgå særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer.
Avgiftene ble vurdert i NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene. Utvalget anbefalte blant annet at avgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer ble erstattet med en mer generell avgift på sukker i mat- og drikkevarer, men påpekte at en slik avgift måtte utredes nærmere.
Sjokolade- og sukkervareavgiften
Særavgiften på sjokolade- og sukkervarer har eksistert siden 1922. Begrunnelsen for å innføre den var at sjokolade- og sukkervarer var et luksusprodukt som egnet seg godt for beskatning. Det ble også vist til at det kunne skje et overforbruk av slike varer.
Avgiften omfatter i dag varer som typisk fremstår som godterier. Avgiften omfatter for det første sjokolade og andre varer som inneholder kakao. Kjeks og småkaker kan være avgiftspliktige dersom de er fylt med en viss angitt andel kakaomasse mv. eller har overtrekk av sjokolade mv. Videre omfatter avgiften sukkervarer som sukkertøy, pastiller, karameller, tyggegummi mv. Det legges også avgift på enkelte varer som ikke inneholder sukker. Råvarer og varer som ikke fremstår som godterier til direkte konsum (f.eks. masser), omfattes ikke av avgiftsplikten.
Avgiftsplikten er nærmere regulert i forskrift og er i hovedsak knyttet til tolltariffens varenummer. Avgrensningen innebærer at noen varer som tilsynelatende er ganske like, behandles ulikt avgiftsmessig, f.eks. er en marsipangris avgiftspliktig mens en én-kilos pakning med marsipan ikke er det. Et annet eksempel er Snickers-sjokolade som er avgiftspliktig, mens Snickers-is ikke er det. Avgiften omfatter ikke f.eks. is og bakervarer, selv om disse kan inneholde mye sukker og sjokolade. Varer som ernæringsmessig er ganske like, behandles derfor i noen tilfeller ulikt.
Avgift på alkoholfrie drikkevarer
Særavgift på alkoholfrie drikkevarer ble innført i 1924, da som en avgift på kullsyreholdige drikkevarer. Avgiften ble begrunnet med statens behov for inntekter, men det ble også vist til at varene ikke var nødvendighetsmidler og derfor kunne karakteriseres som luksusvarer. Avgiften har blitt endret en rekke ganger og er blant annet utvidet til å omfatte kullsyrefrie drikkevarer.
Avgiften på alkoholfrie drikkevarer omfatter drikkevarer som er tilsatt sukker eller søtstoff. Drikkevarer som kun inneholder naturlig sukker ilegges dermed ikke avgift. Det er redusert sats for saft og sirup mv. som er basert på frukt, bær eller grønnsaker og som ikke er tilsatt sukker. Varer i pulverform og melkeprodukter tilsatt kun små mengder sukker er fritatt for avgift. Avgiften omfatter også alkoholholdige drikkevarer med alkoholstyrke til og med 0,7 volumprosent alkohol dersom disse er tilsatt sukker eller søtstoff. Alkoholfritt øl produseres i all hovedsak uten at sukker eller søtstoff tilsettes og er derfor avgiftsfritt.
I forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2018 fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak: «Stortinget ber regjeringen utrede en reduksjon av særavgiften på alkoholfrie drikkevarer slik at avgiften differensieres ut fra sukkerinnhold, med utgangspunkt i modellene fra Storbritannia, Irland og Finland.»
Nærmere om mandatet
Utvalget skal foreta en helhetlig vurdering av dagens særavgifter på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer. Utvalget skal vurdere om avgiftene ivaretar formålene om å skaffe staten inntekter og samtidig har helsemessige gode egenskaper ved å redusere forbruket av sukkerholdige varer. Utvalget skal vurdere hvilke konsekvenser dagens avgifter har både for bransjen og avgiftsmyndighetene.
Utvalget skal særlig vurdere om avgiftene kan og bør utformes slik at de i større grad tar hensyn til helse- og ernæringsmessige formål. Utvalget skal vurdere og angi hvilke endringer i avgiftene som må gjøres for å oppnå dette. Dette må skje innen EØS-avtalens rammer.
Utvalget skal vurdere om dagens avgiftspliktige vareomfang er hensiktsmessig ut fra avgiftenes formål eller om avgiftene bør ha et bredere eller snevrere nedslagsfelt. Utvalget skal vurdere om det er hensiktsmessig å knytte den nærmere avgrensning av avgiftsplikten til tolltariffens varenummer slik det i dag er gjort for sjokolade- og sukkervareavgiften.
Videre skal utvalget vurdere dagens avgiftsfritak, dvs. om disse bør videreføres eller oppheves, og om det bør gis fritak i flere tilfeller. Utvalget skal vurdere om avgiftene bør omfatte sukkerfrie varer (varer uten (tilsatt) sukker). Det må også vurderes om naturlig sukrete produkter skal behandles annerledes enn produkter tilsatt kunstig søtning. Utvalget kan vurdere det generelle nivået på avgiftssatsene og differensiering av satsene.
Utvalget skal vurdere konkrete endringer i dagens avgifter, f.eks. for å fjerne avgrensningsproblemer, og om avgiftene kan og bør gjøres mer logiske ut fra et helseperspektiv e.l. Utvalget kan vurdere større omlegginger utover dagens avgifter, f.eks. en bredere eller mer generell helse- eller sukkeravgift. Utvalget skal vurdere om avgiftene bør oppheves. Utvalget skal legge frem minst ett forslag til omlegging som er provenynøytral.
Utvalget skal vurdere de økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene, herunder betydningen for grense-/netthandelen, proveny-, nærings- og helsevirkninger. Utvalget skal legge vekt på om forslagene er administrativt håndterbare og innebærer forenklinger for staten og næringslivet (de avgiftspliktige).
Utvalget skal beskrive lignende avgifter i land det er naturlig å sammenligne seg med, herunder drikkevareavgiftene i Storbritannia, Irland og Finland. Utvalget skal beskrive avgiftene i de nevnte landene og vurdere en omlegging som følger opp anmodningsvedtaket som er nevnt over. Sjokolade- og sukkervareavgiften i Danmark skal beskrives.
Utvalget skal vurdere om de forslag som fremmes er i tråd med våre internasjonale forpliktelser, herunder EØS-avtalen og særlig statsstøtteregelverket.
Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. april 2019 slik at utvalgets vurderinger kan inngå i budsjettet for 2020.»
Utvalgets frist for avlevering ble senere utsatt til 9. april 2019.
1.2 Utvalgets sammensetning
Utvalget har hatt følgende medlemmer:
Advokat Cecilie Aasprong Dyrnes, Bærum (leder)
Spesialrådgiver Ellen Bakken, LO, Lørenskog
Adm.dir. Petter Haas Brubakk, NHO Mat og Drikke, Vestby
Første nestleder Anne Berit Aker Hansen, Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund, LO, Oslo
Områdedirektør Knut-Inge Klepp, Folkehelseinstituttet, Oslo
Seniorforsker Snorre Kverndokk, Frischsenteret, Oslo
Førsteamanuensis Hans Olav Melberg, Universitetet i Oslo
Advokat Ellen Mulstad, NHO, Oslo
Advokat Kjerstin Ongre, Asker
Førsteamanuensis Sinne Smed, Universitetet i København
1.3 Utvalgets forståelse av mandatet
Utvalget forstår mandatet slik at det skal foretas en helhetlig vurdering av dagens særavgifter på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer i lys av at avgiftene og avgiftsnivået først og fremst er fiskalt begrunnet. Utvalget skal særlig foreta en vurdering av om avgiftene kan og bør utformes på en mer treffsikker måte enn i dag ved at de i større grad hensyntar helse- og ernæringsmessige formål.
I denne forbindelse legger utvalget til grunn at det først og fremst er avgift på sukkerholdige varer som ønskes vurdert, herunder om kunstig søtede varer bør behandles likt med sukkerholdige varer.
Utvalget forstår mandatet slik at det er de to gjeldende særavgiftene som skal vurderes, og har derfor ikke foretatt en egen vurdering av andre virkemidler for å redusere befolkningens inntak av sukkerholdige varer.
1.4 Utvalgets arbeid og møtevirksomhet
Utvalget har hatt 16 møter. Det første møtet ble avholdt 29. november 2018, det siste ble avholdt 3. april 2019.
NHO Mat og Drikke satt ned en referansegruppe med representanter fra næringen, bestående av:
Anders Brynildsen, administrerende direktør, Brynild Gruppen AS
Per Hynne, kommunikasjonsdirektør, Coca-Cola European European Partners Norge AS
Rita Kristin Broch, administrerende direktør, Diplom-Is AS
Paal Hennig-Olsen, administrerende direktør, Hennig-Olsen AS
Rune Forsberg, fabrikksjef, Hval sjokoladefabrikk ASA
Jan Audun Larsen, driftsdirektør, Lerum AS
Harald Bredrup, administrerende direktør, Mack AS (og styreleder i Bryggeri- og Drikkevareforeningen, en bransjeforening i NHO Mat og Drikke)
Celin Huseby, kommunikasjonsdirektør, Mondeléz Norge AS
Trond Aanerud, fagsjef, Orkla ASA
Johanna Ellefsen Rostad, direktør for corporate affairs, Ringnes AS
Petter Nome, direktør, Bryggeri- og Drikkevareforeningen
Dag Kjetil Øyna, fagsjef/advokat, NHO Mat og Drikke
Gerhard Salicath, fagsjef, NHO Mat og Drikke
Utvalget har avholdt ett møte med referansegruppen, hvor det også ble holdt innlegg.
I tillegg satt Folkehelseinstituttet ned en helse- og ernæringsfaglig referansegruppe, bestående av:
Lene Frost Andersen, professor, instituttleder, Institutt for medisinske basalfag, Universitetet i Oslo
Elling Bere, seniorforsker, Folkehelseinstituttet; professor, Universitetet i Agder
Lisa Garnweidner-Holme, førsteamanuensis, OsloMet
Trine Husøy, seniorforsker, Folkehelseinstituttet
Britt Lande, seniorrådgiver, Helsedirektoratet
Haakon Meyer, overlege, Folkehelseinstituttet; professor, Universitetet i Oslo
Harry Sam Selikowitz, rådgiver, dr.odont, Den Norske Tannlegeforening
Liv Elin Torheim, professor, OsloMet
Vivian Lam, policy officer, EAT
Tone Torgersen, fagsjef, Nasjonalforeningen for folkehelsen
Bente Øvrebø, rådgiver, Folkehelseinstituttet; stipendiat, Universitetet i Agder
Utvalget har avholdt ett møte med referansegruppen, hvor det også ble holdt innlegg.
Utvalget har også hatt møte med Hovedorganisasjonen Virke representert ved direktør for dagligvare Ingvill Størksen, direktør for handelspolitikk Jarle Hammerstad og senioranalytiker Kjetil Vee Moen. I møtet ble det også holdt innlegg.
Videre har utvalget hatt møte med frivillig sektor representert ved NCD1-alliansen og Press (Redd Barnas ungdomsorganisasjon) hvor det ble holdt innlegg. NCD-alliansen i Norge er et nettverk av frivillige organisasjoner som arbeider for å bekjempe ikke-smittsomme sykdommer og består av Diabetesforbundet, Kreftforeningen, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke, Nasjonalforeningen for folkehelsen og Rådet for psykisk helse.
Videre har det blitt holdt presentasjoner for utvalget om følgende emner: EØS-avtalens statsstøtteregler (Gjermund Mathisen, direktør for konkurranse og statsstøtteavdelingen i EFTAS overvåkingsorgan (ESA)), skattlegging av sukker (Tarjei Havnes, førsteamanuensis ved Økonomisk Institutt, Universitetet i Oslo), selvkontroll og regulering – et samfunnsøkonomisk perspektiv (Ole Røgeberg, seniorforsker, Frischsenteret), merking av mat- og drikkevarer (Nina Lødrup, Mattilsynet) og intensjonsavtalen for et sunnere kosthold mellom helsemyndighetene og matbransjen (Linda Granlund, divisjonsdirektør, Helsedirektoratet og Håkon Mageli, konserndirektør, Orkla ASA).
Utvalget har også hatt et møte med ekspertgruppen som skal vurdere enklere merverdiavgift satt ned av Finansdepartementet 18. januar 2019. Ekspertgruppen består av leder Vibeke Hammer Madsen (tidligere administrerende direktør i Hovedorganisasjonen Virke), Vidar Christiansen (professor emeritus, Universitetet i Oslo) og Anders Mikelsen (førsteamanuensis, Institutt for rettsvitenskap og styring, Handelshøyskolen BI). En del av mandatet til ekspertgruppen er å vurdere om helsemessige hensyn kan begrunne reduserte avgiftsatser eller nullsats (fritak) i merverdiavgiftsloven. Ekspertgruppen skal avgi sin innstilling 15. mai 2019.
Nina Lea Gjerde (seniorrådgiver, Nærings- og fiskeridepartementet) har bistått med statsstøtterettslige spørsmål.
Fotnoter
Non-Communicable Diseases