Del 5
Økonomiske konsekvenser og lovutkast

20 Økonomiske og administrative konsekvenser

Begge forslagene til lovendring vil gi politiet og påtalemyndigheten ytterligere et verktøy i arbeidet mot organisert kriminalitet. Hvorvidt politiet og påtalemyndigheten velger å bruke dette verktøyet framfor andre vil avhenge av hva man vurderer at har best effekt i det enkelte tilfelle. Rådet er av den oppfatning at bekjempelse av både «gjengkriminalitet» og øvrig organisert kriminalitet vil være svært ressurskrevende for politiet. Dette er situasjonen selv om politiet lenge har hatt målrettet innsats mot organisert kriminalitet og må forventes å bygge videre på denne kompetansen dersom deltakelse i og rekruttering til kriminelle grupper blir kriminalisert.

Det vi allerede vet fra erfaring med etterforsking og iretteføring av saker som gjelder organisert kriminalitet, slik som grove narkotikasaker, menneskehandel eller grove ran, er at de er svært ressurskrevende. Dette er en type saker som krever særskilt kompetanse og innsats over lang tid. Miljøene er svært lukket, de foretar en rekke mottiltak og tilpasninger for å unngå eller vanskeliggjøre etterforsking, og kriminaliteten skjer i det skjulte, av flere personer og ofte over landegrenser. Det kreves normalt store ressurser i forbindelse med omfattende metodebruk over lang tid, i tillegg til en krevende åpen etterforsking hvor de involverte bidrar i svært liten grad til oppklaring. Sakene blir ofte omfattende og iretteføringen er svært krevende med mange tiltalte og omfattende bevisførsel. Med bakgrunn i denne erfaringen er det grunn til å tro at etterforsking med det formål å avdekke en organisert kriminell gruppe med sikte på å oppløse den eller etterforsking med tanke på å avdekke deltakelse og rekruttering vil være tilsvarende vanskelig og ressurskrevende. Med dagens ressurssituasjon i politiet vil det ikke være realistisk å tro at man vil kunne gjennomføre denne type saker uten at det fortrenger andre saker.

Det er vanskelig å danne seg en kvalifisert oppfatning av om forslaget vil innebære noen økt saksmengde for påtalemyndigheten eller domstolene. Det vises til rådets drøftelser i utredningens kapittel 13 og 16.3. Konsekvensene vil avhenge av politiets og påtalemyndighetens prioriteringer og arbeidsmetoder. Det må likevel påpekes at erfaringen fra Danmark er at saker om oppløsning/midlertidig forbud mot kriminelle grupper har vært kostnadskrevende, slik prosessen i disse landene har vært lagt opp. Det er viktig å ta med seg disse erfaringene dersom utredningen skulle bli fulgt opp med forslag om en oppløsnings- eller forbudsadgang.

Det er som med straff ellers vanskelig å beregne de mer overordnede samfunnsøkonomiske konsekvensene. Dersom straff har tilsiktet preventiv effekt, vil det kunne spare samfunnet for store kostnader på flere plan. Dersom straffen ikke fungerer preventivt eller har utilsiktede negative konsekvenser, kan det tvert mot medføre store kostnader. Slike virkninger er vanskelige å kartlegge før en bestemmelse har virket over noe tid.

Valg av modell for kriminalisering vil også kunne ha betydning for ressursbruk.

Dersom flere blir domfelt, vil det kunne bety økt ressursbruk i kriminalomsorgen og økt behov for soningsplasser. Det er imidlertid neppe grunn til å anta at de foreslåtte bestemmelsene vil medføre en økning i antall fengselsdøgn av betydning for kriminalomsorgens oppgaver.

Kostnadene ved å gjennomføre eller utrede tiltak som omtalt i utredningens kapittel 19 vil være variable, men de antas ikke å innebære noe drastiske behov utover gjeldende budsjettrammer. Departementet må foreta en nærmere vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene ved den enkelte forslag, dersom forslaget er aktuelt.

Forholdet til EMK er vurdert, og forslagene antas å være innenfor de rammer som menneskerettighetene og folkeretten for øvrig stiller.

21 Lovutkast med merknader

21.1 Alternativ 1 (flertallets forslag)

21.1.1 Lovforslag

21.1.2 Merknader

Til straffeloven § 199:

Det foreslås nytt straffebud mot enkelte former for deltakelse i en organisert kriminell sammenslutning. Vilkårene avviker fra de som i dag brukes i straffeloven §§ 79 bokstav c og 198 om organiserte kriminelle grupper, og bestemmelsen er ment å ramme relativt veletablerte grupper. Medvirkning rammes ikke, jf. forslagets siste ledd. Det vises til vurderingene i kapittel 17.4.

Etablering og rekruttering er nevnt som to eksempler på slike deltakelseshandlinger som rammes. Bestemmelsen skal kun ramme vesentlige former for deltakelse eller bidrag til de straffbare aktivitetene til gruppen gjennom deltakelse. Eksempler på slike vesentlige bidrag er gitt i utredningens kapittel 15.3.3. Det skal vurderes hvorvidt bidraget har vært såpass vesentlig at den har hatt potensiale til å fremme gruppens virksomhet eller formål, og vurderingen er nødvendigvis konkret.

Sammenslutningen må bestå av tre eller flere personer, og den skal «forfølge et felles ulovlig formål». Et felles ulovlig formål vil typisk kjennetegnes av at noen av disse deltakerne begår ulovlige handlinger gjennom å benytte seg av sammenslutningens opparbeidede fryktkapital. Slike ulovlige handlinger vil for eksempel kunne være narkotika eller våpenomsetning, økonomisk kriminalitet og menneskehandel. Hvilken type kriminalitet det er tale om er imidlertid ikke avgjørende, og sammenslutningen vil også kunne drive lovlig virksomhet eller lovlige aktiviteter i tillegg. Det sentrale er at de ulovlige handlinger som sammenslutningen omfatter bygger opp eller utnytter en fryktkapital, som nyttes for å begå alvorlig kriminalitet når dette er nødvendig.

I «begå alvorlige straffbare handlinger som krenker liv, helse eller frihet» ligger at det må være tale om flere handlinger som kan tilskrives gruppens virksomhet. Forsøk på alvorlige straffbare handlinger som krenker liv, helse eller frihet kan være tilstrekkelig. Uttrykket «liv, helse eller frihet» brukes i dag i straffeloven § 62 første ledd som vilkår for å idømme overføring til tvungent psykisk helsevern. Som et utgangspunkt kan uttrykket i det foreslåtte straffebudet forstås likt som i § 62, men den nærmere vurderingen må gjøres i lys av at uttrykket her er ment å avgrense straffebudets rekkevidde. Vilkåret om at sammenslutningen følger et «felles ulovlig formål» vil også bidra til en avgrensning av hvilke organisasjoner som rammes.

Det er til forskjell fra § 62 ikke tilstrekkelig at rettsgodene utsettes for fare. Det må kunne vises til konkrete krenkelser, for eksempel i form av tidligere domfellelser.

Hva som er «organisert» må baseres på en helhetsvurdering. Enkelte momenter er nevnt i lovteksten. I «rollefordeling» ligger at sammenslutningen har en viss grad av spesialisering, ved at medlemmer er gitt definerte roller. Det behøver ikke å være stor grad av vurderinger bak arbeidsfordelingen. Andre momenter som kan ha betydning er om gruppen har «eierskap» over bydeler eller andre bestemte geografiske områder, om gruppen har et nettverk eller personer som selger narkotika, og om gruppen blir støttet, eller er en undergruppe, av større organisasjoner eller internasjonale nettverk.

Enkelte straffeutmålingsmomenter er drøftet i kapittel 17.10.

Flere aktive deltakelseshandlinger skal ikke anses som flere overtredelser av § 199. Slikt forhold anses som en fortsatt overtredelse.

Skyldkravet er forsett. Forsettet skal dekke alle straffbarhetsvilkår. Gjerningspersonen må være kjent med de trekk ved gruppen som bestemmelsen stiller.

21.2 Alternativ 2 (mindretallets forslag)

21.2.1 Lovforslag

21.2.2 Merknader

Straffeloven § 199

Straffeloven § 199 kommer istedenfor den generelle straffetrusselen i § 170 bokstav a. Strafferammen er noe forhøyet. Bestemmelsene skal ikke anvendes i konkurrens.

Det er et selvstendig vilkår for straff at domstolene i rettskraftig kjennelse har forbudt eller oppløst sammenslutningen etter reglene i straffeprosessloven § 222d.

Deltakelsesbegrepet skal i utgangspunktet forstås likt som i lovforslaget til alternativ 1. Ettersom vesentlighetskravet er fjernet, kan imidlertid mindre vesentlige former for deltakelse eller bidrag rammes. Det vil være opp til rettspraksis å avklare rammene. Et sentralt tolkningsmoment bør være at det skal mindre til å straffe den som bryter et forbud som han eller hun allerede er kjent med. Rettsstridsreservasjonen setter likevel grenser for hva slags handlinger som rammes. Begrepet «viderefører» er ment å ramme noe videre enn deltakelsesbegrepet. Videreføring vil, slik som i Danmark, omfatte enhver aktivitet som klart er forbundet med gruppen. Det vil kunne være handlinger som ellers er helt lovlige, slik som å bruke sammenslutningens symboler og å arrangere gruppemøter og lignende. Helt passiv deltakelse omfattes ikke, med mindre denne brukes for å demonstrere at gruppen fortsatt er i drift. Det kan for eksempel tenkes at deling av informasjon om gruppen på nett kan omfattes, hvis denne er egnet til å få det til å fremstå slik at gruppen er i aktivitet.

Det forutsettes at gruppens medlemmer og/eller virksomhet i vesentlig grad er den samme. Dersom nye deltakere helt selvstendig viderefører gruppens aktiviteter, uten hjelp fra de opprinnelige, men samtidig benytter den forbudte sammenslutningens navn, kjennemerker e.l. må det bero på en helhetsvurdering hvorvidt dette representerer en videreføring, eller om det må fremmes ny begjæring om forbud eller oppløsning. De nye deltakernes valg om å benytte navn/kjennetegn som er identifisert med en gruppe som er forbudt vil ofte innebære et forsøk på å videreføre den fryktkapital den forbudte gruppen besatt, hvilket kan tilsi at det kan være tale om videreføring selv ved en full utskiftning av medlemmene.

Straffeprosessloven § 222 d

Statsadvokaten har kompetanse til å fremme begjæring til tingretten om forbud mot deltakelse i og videreføring av aktivitetene til den kriminelle sammenslutningen. Det er gitt en del særregler om forkynning i bestemmelsens fjerde og sjette ledd.

Definisjonen av «organisert kriminell sammenslutning» er sammenfallende med definisjonen i flertallets forslag til ny strl. § 199.

Beviskravet for at vilkårene er oppfylt er sterk sannsynlighetsovervekt. Forbudet innebærer alvorlig inngrep i foreningsfriheten og beviskravet må gjenspeile dette. Det er imidlertid ikke tale om inngrep som i seg selv medfører straff for den enkelte. Derfor anses det ikke nødvendig at de faktiske forhold er bevist utover enhver rimelig tvil.

Uttrykket «nødvendig for å avverge alvorlig kriminalitet» innebærer at tiltaket må møte et behov og være proporsjonalt. I det ligger det blant annet at det må være stor grunn til å tro at gruppen vil begå alvorlig kriminalitet dersom forbud ikke nedlegges. Det må i den forbindelse vurderes om andre tiltak kan være bedre egnet for å avverge kriminaliteten.

Forbud etter første ledd bokstav a) retter seg mot deltakelse i og videreføring av sammenslutningens aktiviteter. Dette er ment å også omfatte rekruttering. I og med den forutberegnelighet som ligger i forhåndsforbudet er det ikke inntatt noen slik vesentlighetskvalifikasjon til deltakelsen som fremgår av flertallets forslag til ny strl. § 199 første ledd.

Oppholdsforbud etter første ledd bokstav b) forutsettes å rette seg mot deltakere i sammenslutningen. Det er ikke tilsiktet at eier av lokaler eller andre uten tilknytning til sammenslutningen som måtte ha rettmessig tilgang skal anses omfattet av et forbud etter bestemmelsen.

Det må oppnevnes forsvarer etter reglene i § 100. Kjennelse om forbud er et inngrep i foreningsfriheten, og sterke hensyn taler for at sammenslutningen gis en anledning til å fremstille sin sak. Dersom sammenslutningen ikke involverer seg i saken og derved ikke fremsetter noe forsvarerønske, må retten oppnevne en av de faste forsvarerne ved domstolen til å ivareta sammenslutningens interesser.

Straffeprosessloven § 226

Tillegget viser at politiets etterforskning også kan ha til formål å tilrettelegge for sak etter den foreslåtte § 222d. Departementet må i sin oppfølging vurdere hvilke etterforskningsmidler politiet skal gis i den forbindelse.