2 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid
2.1 Sammensetning
Ved kongelig resolusjon 13. november 2020 ble det oppnevnt et utvalg for å gjennomgå regelverket om utlevering av lovbrytere og overlevering på grunnlag av arrestordre, og utarbeide forslag til nye bestemmelser (Utleverings- og arrestordreutvalget). Utvalget har følgende sammensetning:
spesialrådgiver Janne Kristiansen, Moss (leder)
tidl. høyesterettsdommer Erik Møse, Oslo
lagdommer Vidar Stensland, Tromsø
politimester Ellen Katrine Hætta, Kirkenes
førstestatsadvokat Anne Grøstad, Oslo
førstestatsadvokat Hilde Stoltenberg, Bodø
advokat Tor Haug, Bodø
fagdirektør Liv Christina Houck Egseth, Nordre Follo
Utvalgets sekretariat har bestått av seniorrådgiverne Thea Elise Kjæraas (fra 1. desember 2020 til 19. april 2021 og 1. november 2021 til 30. juni 2022), Elisabet Kaasa Midtbøen (fra 1. mars 2021), Arild Brukstuen (fra 25. mai 2021) og Silje Holten (fra 21. februar 2022).
2.2 Mandat
Utvalget fikk ved oppnevningen følgende mandat:
«Innledning
Det bør nedsettes et offentlig lovutvalg under Justis- og beredskapsdepartementet som skal gjennomgå gjeldende regelverk om utlevering av lovbrytere og overlevering på grunnlag av arrestordre, og utarbeide forslag til nye bestemmelser.
Bakgrunn
Den 1. november 2019 trådte parallellavtalen mellom Island, Norge og EU om tilslutning til den europeiske arrestordre i kraft. Fra samme dato trådte også reglene om nordisk-europeisk arrestordre i lov 20. januar 2012 nr. 4 om pågriping og overlevering frå Noreg for straffbare forhold på grunnlag av ein arrestordre (arrestordreloven) i kraft. Denne endringen innebærer betydelige omlegginger av saksbehandlingen av saker om overlevering av lovbrytere mellom Norge og medlemslandene i EU. Reglene legger opp til en hurtig saksbehandling, og mulighetene for å nekte overlevering er betydelig innskrenket i forhold til den tidligere ordning etter lov 13. juni 1975 nr. 39 om utlevering av lovbrytere m.v. (utleveringsloven). Mens beslutninger om utlevering etter utleveringsloven treffes av departementet, er det ved arrestordre påtalemyndigheten som har den endelige avgjørelsesmyndighet i de fleste saker. For begge systemer gjelder imidlertid at domstolene må ha funnet at vilkårene for utlevering eller overlevering er til stede.
Utlevering og overlevering reguleres både av folkeretten og intern rett. Etter folkeretten er det ingen alminnelig plikt til utlevering, men statene kan inngå avtaler som i større eller mindre grad forplikter. Norge har sluttet seg til flere folkerettslige avtaler:
Den europeiske utleveringskonvensjon av 13. desember 1957
Konvensjon om nordisk arrestordre av 15. desember 2005
Parallellavtalen 28. juni 2006 mellom Island, Norge og EU om tilslutning til den europeiske arrestordre
Norge har bilaterale avtaler om utlevering med USA av 9. juni 1977, med Australia av 9. september 1985 samt at en gammel avtale med Storbritannia som fremdeles gjelder overfor Canada.
Det finnes dessuten en rekke multilaterale avtaler om kriminalitetsbekjempelse som inneholder bestemmelser om utlevering.
Internrettslig reguleres området av utleveringsloven av 1975 og arrestordreloven av 2012. Arrestordreloven gir regler for overleveringer til de nordiske land og til medlemslandene i EU, mens utleveringsloven gir regler for utleveringer til alle andre land. Straffeprosessloven supplerer begge regelsettene. De problemstillingene som oppstår ved utleveringer og overleveringer er i noen grad sammenfallende, mens saksbehandlingsreglene har betydelige forskjeller.
Det har i de senere år vært behandlet 100–120 saker om utlevering til og fra Norge hvert år. I tillegg kommer overleveringer til og fra de nordiske land. Det føres ikke sentral statistikk over disse, så antallet er ikke kjent. Det kan forventes at antallet saker vil øke som følge av omfattende grenseoverskridende kriminalitet og større effektivitet ved arrestordrene.
Behovet for revisjon
Utleveringsloven er moden for revisjon. Loven er fra 1975, og selv om den har vært endret flere ganger, har det ikke skjedd en samlet gjennomgang av loven i lys av den internasjonale utvikling som er skjedd på utleveringsområdet de siste 45 årene.
Når bestemmelsene om nordisk-europeisk arrestordre nå er trådt i kraft, og beslutningsmyndighet blir lagt til påtalemyndigheten, vil langt flere bli involvert i beslutningsprosessen enn tilfellet er etter utleveringsloven. Samtidig vil det forholdsvis beskjedne antallet overleveringssaker, når det fordeles på påtaledistriktene, medføre at det kan ta forholdsvis lang tid mellom hver gang den enkelte innen påtalemyndigheten blir involvert. Det samme vil gjelde for domstolene og forsvarerne. Samtidig er det en forutsetning at sakene skal behandles raskt. Det er derfor viktig med et klart og oversiktlig regelverk. Dagens lov om arrestordre ble vedtatt i 2012, nesten åtte år før ordningen med nordisk-europeisk arrestordre trådte i kraft.
Det er viktig at arrestordreordningen praktiseres likt i de deltakende landene. Det har skjedd en betydelig utvikling i praksis siden parallellavtalen ble inngått i 2006, og det foreligger relevant rettspraksis både fra nasjonale domstoler i deltakerlandene og fra EU-domstolen, som er viktig for forståelsen også i Norge. Innen EU er det også i tiden etter inngåelsen av parallelavtalen om tilslutning til den europeiske arrestordren vedtatt flere direktiver med sikte på å sikre grunnlaget for slik gjensidig anerkjennelse av rettsavgjørelser som arrestordreordningen bygger på.
Utvalgets arbeidsoppgaver
Utvalget skal gjennomgå hele det regelsett som gjelder for utleveringer og overleveringer, både folkerettslig og internrettslig. Det bør vurderes om regelverket bør samles i en felles lov, eller om det fortsatt bør reguleres i ulike lover. Utvalget skal vurdere hvordan Norge på best mulig måte kan overholde de folkerettslige forpliktelsene, og sikre en rask og effektiv prosess samtidig som hensynene til rettssikkerhet og menneskerettighetene varetas. I denne sammenheng skal utvalget også se hen til rettspraksis så vel fra norske domstoler som fra Den europeiske menneskerettsdomstol, og for så vidt gjelder arrestordren, fra EU-domstolen.
Saksbehandlingen i utleverings- og arrestordresaker baserer seg i stor grad på straffeprosesslovens regler. Utvalget må derfor i sitt arbeid se hen til så vel gjeldende straffeprosessordning som de forslag som er fremmet av straffeprosesslovutvalget i NOU 2016:14. Også på dette felt skal lovgivningen være et egnet redskap for å forfølge straffbare forhold samtidig som rettssikkerheten til den enkelte ivaretas. Hensynet til effektivitet skal veie tungt, men skal ikke gå på bekostning av hensynet til grunnleggende rettssikkerhet.
Bestemmelsene om annen internasjonal rettshjelp i utleveringsloven kap. V er foreslått inntatt i ny straffeprosesslov og skal ikke tas med i utvalgets forslag.
Utvalget skal se hen til hvordan de ulike folkerettslige regelverkene er innarbeidet i nasjonal lovgivning i andre deltakerland, spesielt i de nordiske land og i andre medlemsland i EU som det er nærliggende å sammenligne med.
Utvalgets sammensetning
Utleverings- og arrestordrelovgivningen utgjør et faglig komplisert saksområde. Det foreslås derfor nedsatt et ekspertutvalg med høy kompetanse i behandlingen av denne type saker, og med erfaring fra de ulike roller i prosessen. Det foreslås at utvalget får åtte medlemmer. Foruten leder, bør departementet, høyere påtalemyndighet, domstolene og forsvarerne være representert.
Generelt
Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Justis- og beredskapsdepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov.
Utvalget skal utforme lovforslag i samsvar med anbefalingene fra Justis- og beredskapsdepartementet i veilederen ‘Lovteknikk og lovforberedelse’. Utvalget kan fremme forslag til endringer i andre lover og forskrifter, herunder påtaleinstruksen, som er en følge av utvalgets øvrige forslag. Det må vurderes hva som bør reguleres i lov og hva som eventuelt kan reguleres i forskrift og retningslinjer. Lovforslaget skal utformes i et klart og godt språk. Et klart og godt språk er særlig viktig i lovtekster, og en ryddig struktur bidrar til at loven blir forstått og virker etter hensikten. Utvalget skal i denne sammenheng, og i arbeidet for øvrig, følge anbefalingene i Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder for utvalgsarbeid i staten.
Utvalget skal redegjøre for de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag. Minst et forslag skal være basert på uendret ressursbruk, jf. utredningsinstruksens punkt 3.1.
Den budsjettmessige rammen for utvalgets arbeid vil bli fastsatt særskilt. Utvalget kan etter nærmere avtale med Justis- og beredskapsdepartementet engasjere sakkyndig hjelp til utredningsarbeidet. Om godtgjøring gjelder regulativet for godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg, med mindre annet er avtalt.
Utvalget skal legge fram sitt arbeid for Justis- og beredskapsdepartementet innen 1. juli 2022.»
Utvalget har tolket mandatet slik at utlevering til internasjonale og overnasjonale domstoler faller utenfor mandatet. Utredningen avgrenses mot slik utlevering. Utleveringsloven gjelder den som i fremmed stat er siktet, tiltalt eller domfelt for straffbar handling (§ 1), mens arrestordreloven gjelder overlevering mellom Norge og stater i EU og Norden (§ 1). Norge er folkerettslig forpliktet til å utlevere personer til enkelte internasjonale domstoler. Det er gitt egne lover om dette. Forpliktelsen til å utlevere til Den internasjonale straffedomstolen (ICC) er gjennomført ved lov 15. juni 2001 nr. 65 om gjennomføring i norsk rett av Den internasjonale straffedomstols vedtekter 17. juli 1998 (Romavedtektene). Det er også gitt regler om utlevering til Jugoslavia- og Rwanda-domstolene, i lov 24. juni 1994 nr. 38 om gjennomføring i norsk rett av De forente nasjoners sikkerhetsråds vedtak om å opprette internasjonale domstoler for forbrytelser i det tidligere Jugoslavia og Rwanda § 2. Mandatene for tribunalene er utløpt, slik at reglene i dag bare gjelder Mekanismen for internasjonale straffedomstoler (MICT).
Utvalget skal påse at norsk rett er i overenstemmelse med Norges folkerettslige forpliktelser, både etter rammeverkene og etter rettspraksis fra bl.a. EMD og EU-domstolen. Etter utvalgets tolkning av mandatet ligger de folkerettslige avtalene fast. Et eventuelt behov for å reforhandle konvensjoner som Norge er forpliktet etter, ligger etter utvalgets oppfatning utenfor mandatet, se likevel punkt 12.4. Utvalget skal heller ikke vurdere og foreslå endringer til utleveringsloven kap. V om annen internasjonal rettshjelp. Det synes derfor ikke naturlig å vurdere norsk tilslutning til folkerettslige avtaler, direktiver eller andre rettsakter som regulerer annen internasjonal rettshjelp enn utlevering og overlevering.
2.3 Utvalgets arbeid
Utvalgsmøter
Utvalget hadde sitt første møte 18. januar 2021 og siste møte 27.–29. juni 2022. Til sammen har utvalget avholdt 13 møter, hvorav fire var av inntil én dags varighet, åtte over to dager og ett over tre dager.
Under møtene har utvalget hatt følgende innledere:
politiadvokatene Terje Bjøranger og Birgitte Valen, Retts- og påtaleavdelingen, Kripos
seniorrådgiver Liv Slungaard, SIRENE-seksjonen, Kripos
politioverbetjent Mona Martinsen, Seksjon for Interpol og Europol, Kripos
sambandsstatsadvokat Jo Christian Jordet, Eurojust
advokat Brynjulf Risnes, Matrix Advokater
tingrettsdommer Ingeborg Olebakken og dommerfullmektig Maria Bergram Aas, Oslo tingrett
seniorrådgiver Cathrine Westbye-Wiese og departementsrådgiver Sonja Beadle, Sivilavdelingen, Justis- og beredskapsdepartementet
statsadvokat Monica Krag Pettersen, Oslo statsadvokatembeter
politiadvokatene Anita Eskilt Andhøy, Felles enhet for utlending og forvaltning, og Mette Persen, Felles enhet for etterretning og etterforskning, Oslo politidistrikt
statsadvokat Kim Sundet, Det nasjonale statsadvokatembetet
politiadvokat Line Nyvoll Nygaard, Politiets sikkerhetstjeneste
avdelingsdirektør Martin Sørby, Rettsavdelingen, og avdelingsdirektør Monica Furnes, Seksjon for humanitær- og strafferett, Utenriksdepartementet
seniorrådgiverne Christine Myhre og Håvard S. Antonsen, Seksjon for straffegjennomføringsrett, Kriminalomsorgsdirektoratet
spesialrådgiver Kenneth Adale Baklund, Innvandringsavdelingen, Justis- og beredskapsdepartementet
områdeleder Camilla Torgersen og fagkoordinator Bente Langeid, Utlendingsdirektoratet
seniorrådgiver Cecilie Aspelund Bruset, Avdeling for kriminalitetsforebygging, Justis- og beredskapsdepartementet
avdelingsdirektør Tonje Meinich, Lovavdelingen, Justis- og beredskapsdepartementet.
Innlederne ble bedt om å orientere om sin institusjons eller profesjons rolle i eller i tilknytning til utleverings- og arrestordresaker og områder hvor det etter deres syn var behov for regelendringer.
Annen innhenting av informasjon
Utvalget har ved brev til Danmark, Finland, Frankrike, Island, Nederland, Storbritannia, Sverige og Tyskland innhentet informasjon om de nevnte statenes lovgivning og behandling av utleverings- og arrestordresaker. Statene ble særlig bedt om å redegjøre for om utlevering og overlevering er regulert i én eller flere lover samt for avgjørelseskompetansen i utleverings- og arrestordresaker.
Det er også innhentet statistikk innenfor gitte tidsperioder om antall utleverings- og arrestordresaker fra Sivilavdelingen i Justisdepartementet og Politidirektoratet.
I etterkant av Kripos’ presentasjon til utvalget ble organet oppfordret til skriftlig å utdype enkelte av revisjonsbehovene og komme med andre forslag til utvalgets utredningsarbeid. Kripos etterspør i sitt svarbrev klarere tvangshjemler for å gjennomføre et endelig vedtak der fristene for iverksettingen oversittes. Ellers pekes det bl.a. på at det er en del uklarheter knyttet til forståelsen av de ulike fristene som løper, og hvilket tidspunkt fristene skal regnes fra. Utvalget har vurdert Kripos’ svarbrev.
Etter invitasjon fra utvalget har Advokatforeningen gitt skriftlig uttalelse som belyser behovet for endringer i regelverket om utlevering og overlevering av lovbrytere. Advokatforeningen peker på at en rekke rettssikkerhetsmessige utfordringer gjør seg gjeldende i saker om utlevering og overlevering. Foreningen finner særlig grunn til å peke på viktigheten av vilkåret om dobbel straffbarhet i lys av problemstillingen i Rt. 2014 s. 680. I uttalelsen pekes det videre på at EU har en rekke direktiver om prosessuelle minsterettigheter som grunnlag for gjensidig tillit mellom medlemsstatenes rettssystemer, og at overholdelse av minsterettighetene er en forutsetning for å benytte seg av europeiske arrestordrer. Dette gjelder bl.a. Parlaments- og rådsdirektiv (EU) 2013/48 av 22. oktober 2013 om rett til adgang til advokatbistand mv. Foreningen fremholder at det er maktpåliggende å vurdere forholdet til mindre inngripende alternativer til utlevering og overlevering, herunder ordninger innen EU som EIO (European Investigation Order) og ESO (European Supervision Order). Tilknytningen til EUs rammebeslutning gjennom parallellavtalen bør etter Advokatforeningens syn kobles sammen med norsk tilknytning til slike mindre inngripende alternativer for å sikre forholdsmessighet.
Utvalget har i sitt arbeid tatt hensyn til Advokatforeningens uttalelse. Noen av problemstillingene foreningen tar opp, ligger imidlertid utenfor mandatet, se punkt 2.2. Utvalget bemerker ellers at folkerettslige avtaler Norge er forpliktet etter legger rammene for utvalgets vurderinger og forslag, og det er derfor begrenset handlingsrom til å foreslå krav eller vilkår som avviker fra dette. Gjennomgående er det utvalgets intensjon å sikre en rask og effektiv prosess samtidig som hensynene til rettssikkerhet og menneskerettighetene ivaretas best mulig.
Besøk til Danmark og Sverige
Norge, Danmark og Sverige står hverandre nær både rettslig, geografisk og historisk. Danmark og Sverige har vidt forskjellige regelverksstrukturer. Danmark vedtok en ny utleveringslov i 2020, som gjelder overfor alle stater, mens Sverige har et spredt regelverk med ulike regler overfor ulike kategorier av stater. Det er etter utvalgets syn derfor særlig relevant å utveksle erfaringer med disse landene.
På denne bakgrunn besøkte utvalgets leder, utvalgsmedlemmene Grøstad og Egseth samt utvalgets sekretariat Danmark 26.–27. april og Sverige 28.–29. april 2022.
I København hadde utvalget samtaler med Justitsministeriet, Rigsadvokaten, Advokatsamfundet og Domstolsstyrelsen. I Stockholm møtte utvalget Justitiedepartementet, Åklagarmyndigheten, Stockholms tingsrätt og Högsta domstolen.
Utvalget hadde på forhånd bedt aktørene orientere om sin rolle i utleverings- og arrestordresaker og dele sine erfaringer. De ble også bedt om å uttale seg om hvorvidt de så behov for regelverksendringer. Sentrale spørsmål var bl.a. om det er hensiktsmessig å regulere utlevering og overlevering i én eller flere lover, og hvem som bør ha avgjørelseskompetanse i sakene. Andre sentrale tema under møtene var utlevering av egne statsborgere og humanitære hensyn som avslags- eller utsettelsesgrunn.
Utvalget oppfattet de danske samtalepartene slik at den nye utleveringsloven av 2020 fungerer godt, samtidig som den er pedagogisk og brukervennlig. Loven regulerer både utlevering og overlevering til og fra Danmark, og legger avgjørelseskompetansen i både utleverings- og arrestordresaker til domstolene.
Likeledes syntes svenske myndigheter å være tilfreds med å ha flere lover og forskrifter. Flere av dem utvalget møtte, ga imidlertid uttrykk for at det kan være behov for enkelte endringer. Dette knyttet seg særlig til ordningen med at Högsta domstolen er den eneste rettsinstansen som behandler utleveringssaker før saken går til regjeringen for endelig avgjørelse.
Fristutsettelse
Ifølge mandatet skulle utvalget avgitt sin utredning innen 1. juli 2022. Våren 2022 fikk imidlertid utvalget utsatt leveringsfristen til oktober 2022.