12 Andre spørsmål

12.1 Konkurrerende anmodninger

12.1.1 Innledning

Den ettersøkte kan på samme tid være anmodet utlevert eller overlevert til ulike stater. Dersom vilkårene for utlevering eller overlevering er oppfylt for flere av anmodningene, oppstår spørsmålet om hvilken anmodning som skal gis fortrinn. Det kan foreligge konkurrerende anmodninger i form av konkurrerende utleveringsbegjæringer, konkurrerende arrestordrer eller en eller flere utleveringsbegjæringer og en eller flere arrestordrer som gjelder samme person. Arrestordren kan komme fra en stat i EU eller i Norden. Anmodningene kan gjelde samme eller ulike lovbrudd.

Utleveringsloven har ingen bestemmelse om konkurrerende utleveringsbegjæringer. I tråd med den generelle kompetansen etter utleveringsloven § 18 til å avgjøre om en utleveringsbegjæring skal etterkommes, avgjør Justisdepartementet hvilken begjæring som eventuelt skal etterkommes.

Arrestordreloven regulerer konkurrerende anmodninger i § 29. Første ledd fastsetter at dersom det foreligger flere arrestordrer som gjelder samme person, avgjør påtalemyndigheten hvilken som skal etterkommes. Foreligger det i tillegg til en eller flere arrestordrer en utleveringsbegjæring fra en stat utenfor Norden og EU, fatter departementet avgjørelse, jf. annet ledd. Tredje ledd angir momenter som skal vektlegges i vurderingen.

Utlevering eller overlevering kan ikke skje før det foreligger rettskraftig kjennelse fra retten om at vilkårene er oppfylt. Dette gjelder med unntak av tilfeller hvor den ettersøkte etter en nordisk arrestordre samtykker til overlevering. Domstolen skal imidlertid ikke avgjøre hvilken av anmodningene som skal gis fortrinn hvis det foreligger konkurrerende anmodninger.

Utlevering omtales i punkt 12.1.2, mens overlevering omtales i 12.1.3. Utvalgets vurderinger fremgår av punkt 12.1.4.

12.1.2 Utlevering

12.1.2.1 Gjeldende rett

Bakgrunn

Utleveringsloven 1908 regulerte konkurrerende utleveringsbegjæringer i §§ 7 og 8. Lovens § 7 gjaldt tilfeller hvor flere stater hadde framsatt utleveringsbegjæring for samme lovbrudd. Fortrinnet skulle da som regel gis til den staten hvor lovbruddet var begått. Hvis lovbruddet var begått i flere stater, skulle fortrinnet gis til staten hvor hovedhandlingen var begått. Utleveringsbegjæringer fra flere stater for ulike lovbrudd var regulert i § 8. I slike tilfeller skulle fortrinnet som hovedregel gis til den staten Norge først hadde mottatt anmodning fra.

Den nordiske utleveringsloven 1961 hadde i § 8 en bestemmelse om hvilke hensyn det skulle legges vekt på ved avgjørelsen av konkurrerende utleveringsbegjæringer fra flere nordiske stater. Etter første ledd skulle det «tas hensyn særlig til arten av og tiden og stedet for den eller de straffbare handlinger, tiden for begjæringene og vedkommende persons statsborgerforhold og bopel». Det kunne settes vilkår om at lovbryteren senere skulle utleveres videre til en annen nordisk stat som hadde fremmet utleveringsbegjæring, jf. annet ledd. Ved konkurrerende begjæringer fra en nordisk og en ikke-nordisk stat skulle 1908-loven gjelde, jf. Ot.prp. nr. 18 (1959–60) s. 13.

Ved utarbeidelsen av utleveringsloven 1975 kom departementet til at en fast regel om hvilken utleveringsbegjæring som skal gis fortrinn når det er framsatt begjæring fra flere stater, neppe burde opprettholdes, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 23–24. Departementet uttalte at avgjørelsen i slike tilfelle så vidt mulig burde skje på grunnlag av en samlet vurdering av hvor strafforfølgningen mest naturlig bør skje. En regel om dette var det imidlertid liten grunn til å ta inn i loven. Departementet uttalte også at bestemmelsen i den nordiske utleveringsloven § 8 «til dels er unødvendig, og dels kan virke mindre heldig», jf. proposisjonen s. 50.

Nærmere om avgjørelsen ved konkurrerende utleveringsbegjæringer

Utleveringsloven har ingen bestemmelse om konkurrerende utleveringsbegjæringer, dvs. tilfeller hvor flere stater har begjært utlevering av samme person, enten for samme eller forskjellige lovbrudd. Departementet avgjør hvilken anmodning som eventuelt skal etterkommes, i tråd med departementets generelle kompetanse til å avgjøre utleveringsbegjæringer, jf. utleveringsloven § 18.

Som nevnt fremgår det av Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 23–24 at avgjørelsen «så vidt mulig [bør] skje på grunnlag av en samlet vurdering av hvor strafforfølgningen mest naturlig bør skje». Utleveringskonvensjonen art. 17 regulerer konkurrerende begjæringer:

«Begjæres utlevering samtidig av flere stater, enten for samme forbrytelse eller for forskjellige forbrytelser, skal den anmodede stat treffe sin beslutning idet den tar hensyn til alle foreliggende omstendigheter og spesielt til forbrytelsenes relative alvorlige karakter og stedet for deres utførelse, de respektive begjæringers datering, vedkommende persons nasjonalitet og muligheten for senere utlevering til en annen stat.»

Etter departementets praksis er dette sentrale momenter i vurderingen. Også andre momenter er relevante, bl.a. foreldelse, om begjæringene omfatter flere forhold, om de gjelder strafforfølgning eller fullbyrding av dom og hvor alvorlig straff som eventuelt er idømt.

I Rt. 2007 s. 1130 og Rt. 2007 s. 1453 kom henholdsvis Høyesteretts kjæremålsutvalg og Høyesterett i avdeling til at vilkårene for utlevering av en kroatisk statsborger til Kroatia og Serbia var oppfylt. Departementet fattet vedtak om utlevering til Serbia. Det ble bl.a. sett hen til at utlevering til statsborgerlandet ville sperre for senere videre utlevering til Serbia, at den serbiske begjæringen gjaldt det mest alvorlige forholdet og påtalemyndighetens anbefaling, jf. Ruud mfl. s. 92.

Dersom det foreligger konkurrerende begjæringer for ulike lovbrudd og vilkårene er oppfylt for begge begjæringene, kan det være aktuelt å gi forhåndssamtykke til eventuell videre utlevering til den andre staten.

12.1.2.2 Folkerettslige rammer

Utleveringskonvensjonen art. 17 regulerer konkurrerende begjæringer, se ovenfor.

Utleveringsavtalene med Australia og USA har bestemmelser om konkurrerende utleveringsbegjæringer i henholdsvis art. 11 og art. 16. Ifølge disse skal den anmodende stat avgjøre hvilken av statene personen skal utleveres til etter en helhetsvurdering der det tas hensyn til alle forhold. Begge bestemmelsene gir en ikke-uttømmende angivelse av momenter det skal legges vekt på. Avtalen med Canada har ingen bestemmelse om konkurrerende begjæringer.

12.1.2.3 Nordisk rett

Mens Danmark og Island ikke har egne bestemmelser om konkurrerende utleveringsbegjæringer, har Finland og Sverige slike egne bestemmelser.

Det danske Justitsministeriet har opplyst at praksis i Danmark er at Rigsadvokaten avgjør hvilken av flere konkurrerende utleveringsbegjæringer som skal gis forrang.

I både Finland, Island og Sverige er det justisdepartementet som har kompetansen til å avgjøre hvilken av flere konkurrerende utleveringsbegjæringer som eventuelt skal etterkommes:

Den finske utleveringsloven 1970 25 § 1 mom. fastsetter at justisdepartementet skal avgjøre hvilken begjæring som skal etterkommes under hensyn til «brottets beskaffenhet, tiden och platsen för brottet, framställningarnas tidsföljd, personens nationalitet och hemvist samt övriga omständigheter som inverkar på saken». Gjelder begjæringene ulike lovbrudd, kan det settes vilkår om videreutlevering, jf. 2 mom.

Den islandske utleveringsloven § 17 tilsvarer i stor grad den norske utleveringsloven § 18 første ledd; departementet har kompetansen til å avgjøre utleveringsbegjæringer.

Den svenske utleveringsloven 1957 13 § samsvarer i betydelig grad med den finske utleveringsloven 25 §. Det er regjeringen som avgjør hvilken utleveringsbegjæring som skal gis fortrinn, jf. 15 §.

12.1.3 Overlevering

12.1.3.1 Gjeldende rett

Bakgrunn

Arrestordreloven § 29 gjennomfører parallellavtalen art. 19 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 15. Bestemmelsen viderefører lov om nordisk arrestordre 2008 § 14, med den endring at bestemmelsen gjelder både ved nordisk-europeiske og nordiske arrestordrer.

Bakgrunnen for utformingen av arrestordreloven § 29 fremgår av Prop. 137 LS (2010–2011) s. 38. Departementet viste til parallellavtalen art. 19. Dersom det foreligger flere arrestordrer som gjelder den samme personen, skal beslutningen om hvilken arrestordre som skal fullbyrdes, fattes av den iverksettende rettsmyndighet, jf. art. 19 nr. 1. Kommer en arrestordre i konflikt med en utleveringsbegjæring fra en tredjestat, skal beslutningen fattes av den kompetente myndighet hos den iverksettende stat, jf. nr. 3. I proposisjonen på s. 38 presiseres det at i sistnevnte tilfelle er det opp til den enkelte stat å avgjøre hvilken myndighet som skal treffe valget mellom arrestordren og utleveringsbegjæringen. Avgjørelsen kunne dermed treffes av departementet.

Det fremgår av proposisjonen s. 38 at riksadvokaten under høringen av utkastet til lov om nordisk arrestordre påpekte at avgjørelsen av hvilket krav som skal etterkommes bygger på et skjønn som særlig er knyttet til hva som gir best resultat i kampen mot kriminalitet. Riksadvokaten mente denne vurderingen naturlig hører hjemme hos den utøvende makten, og foreslo at avgjørelsen skulle legges til departementet, heller enn domstolene. Departementet sluttet seg til vurderingene, men la kompetansen til å velge mellom konkurrerende nordiske arrestordrer til påtalemyndigheten. I proposisjonen fulgte departementet opp dette, se arrestordreloven § 29.

Nærmere om arrestordreloven § 29

Arrestordreloven § 29 første ledd bestemmer at dersom det foreligger flere arrestordrer, enten flere nordiske, flere nordisk-europeiske eller en eller flere av hver, skal påtalemyndigheten avgjøre hvilken som skal etterkommes. I forarbeidene er det forutsatt at avgjørelsen skal treffes av det nivået i påtalemyndigheten som har kompetanse til å ta ut tiltale i den mest alvorlige saken, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 61. Kompetansereglene gitt i forskrift kan avvike fra dette. Arrestordreforskriften § 2 tredje ledd og § 4 tredje ledd fastsetter at statsadvokaten har avgjørelseskompetansen når det foreligger to eller flere konkurrerende arrestordrer. Dersom kompetansen til å avgjøre arrestordren er lagt til departementet etter arrestordreloven §§ 9 eller 10, avgjør departementet hvilken av de konkurrerende arrestordrene som skal etterkommes.

Foreligger det en eller flere arrestordrer og en utleveringsbegjæring fra en stat utenfor EU og Norden, følger det av arrestordreloven § 29 annet ledd at departementet skal avgjøre hvilken anmodning som skal etterkommes. Saken skal sendes via statsadvokaten og riksadvokaten til departementet, jf. arrestordreforskriften § 2 tredje ledd og § 4 tredje ledd. For nærmere om saksbehandlingen se proposisjonen s. 61.

I disse sakene vil det ikke være mulig å overholde fristene om saksbehandlingstid i arrestordreloven §§ 14 og 21. Påtalemyndigheten må derfor straks underrette den utstedende stat om forsinkelsen, jf. § 14 femte ledd og § 21 femte ledd, jf. proposisjonen s. 61. Det skal også opplyses om årsaken til forsinkelsen, jf. rundskriv G-02/2020 s. 17 og parallellavalen art. 20 nr. 4.

Arrestordreloven § 29 tredje ledd angir hvilke momenter det skal legges vekt på i vurderingen av hvilken anmodning som skal etterkommes. Bestemmelsen bygger på parallellavtalen art. 19 nr. 1 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 15 nr. 1. Listen er ikke uttømmende. jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 61.

Arrestordreloven § 29 må også tolkes i lys av praksis fra EU-domstolen, som har gitt føringer for hvilken anmodning som skal gis forrang i nærmere bestemte situasjoner. I storkammerdommen 6. september 2016 i sak C-182/15 Petruhhin slo EU-domstolen fast at når en EU-stat som ikke selv utleverer egne borgere til tredjeland, mottar en begjæring om utlevering til strafforfølgning av en annen EU-borger til et slikt tredjeland, skal det innledes en konsultasjonsprosedyre med den ettersøktes hjemland. Utsteder hjemlandet en arrestordre, skal den gis forrang foran utleveringsbegjæringen (avsnitt 48–50). Se nærmere om Petruhhin-avgjørelsen samt storkammerdommen 2. april 2020 i sak C-897/19 PPU Ruska Federacija i punkt 4.8.

Rundskriv G-02/2020 s. 35 viser til at også andre momenter enn de nevnt i tredje ledd vil kunne være relevante, f.eks. hvor langt strafforfølgningen har kommet i de enkelte landene og når de ulike forholdene foreldes etter de utstedende staters rett. Det uttales også at det i mange tilfeller vil være hensiktsmessig å prioritere anmodninger om utlevering eller overlevering til strafforfølgning foran anmodninger om fullbyrding av dom.

I teorien vises det til at andre relevante momenter kan være bl.a. hensynet til avviklingen av straffesaker, om noen av arrestordrene gjelder strafforfølgning med flere medtiltalte, statsborgerskap og humanitære hensyn. Normalt skal det ikke legges vekt på hva den ettersøkte selv ønsker, da man ikke kan velge hvor man vil bli strafforfulgt, jf. om dette og nærmere om vurderingen Ruud mfl. s. 230.

Dersom en arrestordre konkurrerer med et krav fra Den internasjonale straffedomstolen (ICC), skal sistnevnte etterkommes, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 61.

12.1.3.2 Folkerettslige rammer

Reguleringen i parallellavtalen art. 19 av avgjørelseskompetansen når det foreligger konkurrerende anmodninger, er omtalt i punkt 12.1.3.1. Både i tilfeller der det foreligger flere arrestordrer som gjelder den samme personen (nr. 1), og tilfeller hvor en arrestordre kommer i konflikt med en utleveringsbegjæring fra en tredjestat (nr. 3), skal det foretas en konkret helhetsvurdering, med vekt på visse angitte hensyn. Det skal bl.a. tas hensyn til

«alle omstendigheter, særlig åsted for de straffbare handlingene og deres relative alvorlighetsgrad, datoer for arrestordrene og hvorvidt ordrene er utstedt med henblikk på rettsforfølgning eller fullbyrdelse av frihetsstraff eller annen frihetsberøvelse.»

Når en arrestordre konkurrerer med en utleveringsbegjæring, skal det også tas hensyn til omstendigheter som er nevnt i en eventuell folkerettslig avtale som kommer til anvendelse, jf. nr. 3.

Parallellavtalen art. 19 svarer til EUs rammebeslutning art. 16.

Konvensjon om nordisk arrestordre art. 15 nr. 1 bestemmer at dersom det foreligger flere nordiske arrestordrer som gjelder den samme personen, skal avgjørelsen om hvilken arrestordre som skal fullbyrdes, fattes av den iverksettende judisielle rettsmyndighet. Kommer en nordisk arrestordre i konflikt med en europeisk arrestordre eller utleveringsbegjæring fra en tredjestat eller en EU-medlemsstat, skal avgjørelsen fattes av den kompetente myndighet i den iverksettende stat, jf. nr. 2. I forarbeidene til lov om nordisk arrestordre 2008, Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 23, er det presisert at man etter konvensjonen i sistnevnte tilfeller står fritt til å velge hvilken myndighet som skal avgjøre hvilken begjæring som skal etterkommes, slik at avgjørelsen kan treffes av departementet. I begge tilfeller skal det foretas en helhetsvurdering, med vekt på visse angitte hensyn. Det er de samme momentene som i parallellavtalen art. 19 nr. 1. I tilfeller hvor en arrestordre konkurrerer med en utleveringsbegjæring skal det også tas hensyn til omstendigheter som er nevnt i en eventuell folkerettslig avtale som kommer til anvendelse.

12.1.3.3 Nordisk rett

Når det gjelder den nordiske arrestordrelovgivningen, er kompetansen til å avgjøre hvilken av flere konkurrerende krav som skal etterkommes noe ulik i de nordiske statene.

Den danske utleveringsloven 2020 har ikke egne bestemmelser om konkurrerende anmodninger. Det danske Justitsministeriet har opplyst at praksis er at dersom det foreligger flere arrestordrer fra en stat i EU eller Norden som gjelder samme person, avgjør domstolene, på bakgrunn av en innstilling fra Rigsadvokaten, hvilken som skal gis forrang. Det samme gjelder dersom det foreligger en eller flere utleveringsbegjæringer og en eller flere arrestordrer.

Den finske loven om europeisk arrestordre 2003 34 § 1 mom. bestemmer at ved konkurrerende anmodninger fra EU-stater, avgjør domstolen hvilken stat personen skal overleveres til. Bestemmelsen fastsetter at domstolen skal legge vekt på alle omstendigheter i saken og angir momenter det særskilt skal legges vekt på. Foreligger det anmodning både fra en stat i EU og fra en stat utenfor EU og Norden mot samme person, til samme tid, ligger avgjørelseskompetansen hos justisdepartementet, jf. 3 mom. Loven om nordisk arrestordre 2007 31 § svarer til 2003-loven 34 § hva gjelder nordisk arrestordre.

Den islandske arrestordreloven 2016 § 29 bestemmer at når det foreligger flere arrestordrer som gjelder samme person, avgjør statsadvokaten hvilken som skal etterkommes. Dersom det foreligger en utleveringsbegjæring i tillegg til en eller flere arrestordrer, er det departementet som avgjør hvilken som skal etterkommes. Tredje ledd angir momenter som skal vektlegges i vurderingen.

Den svenske loven om europeisk arrestordre 2003 fastsetter at dersom det foreligger konkurrerende arrestordrer, skal sakene prøves i sammenheng i den tingretten som skal behandle den først innkomne saken, jf. 5 kap. 4 § 1 stk. Bestemmelsens 2 stk. regulerer tilfeller der det kommer inn en ny arrestordre etter at retten har fattet avgjørelse om overlevering, men før avgjørelsen er rettskraftig. I slike tilfeller kan ankeinstansen beslutte at tingretten skal prøve sakene i sammenheng. Momenter det særlig skal legges vekt på i vurderingen fremgår av stk. 3. Loven om nordisk arrestordre 2011 har en tilsvarende regulering i 4 kap. 6 § hva gjelder nordisk arrestordre. Avgjørende for hvilket regelsett som kommer til anvendelse er om den først innkomne arrestordren er europeisk eller nordisk. Dersom det pågår en utleveringssak, skal denne avgjøres før overleveringssaken behandles, jf. 2003-loven 5 kap. 5 § og 2011-loven 4 kap. 7 §. I praksis er det i slike tilfeller dermed regjeringen som avgjør hvilken anmodning som skal gis fortrinn.

12.1.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om den nye loven bør ha en bestemmelse som eksplisitt regulerer tilfeller der det foreligger flere utleveringsbegjæringer som gjelder samme person.

Som det fremgår ovenfor valgte man ved utarbeidelsen av utleveringsloven ikke å videreføre de tidligere bestemmelsene om konkurrerende utleveringsbegjæringer. Departementet uttalte at en fast regel om hvilken utleveringsbegjæring som skal gis fortrinn, neppe burde opprettholdes. Det ble vist til at avgjørelsen i slike tilfelle så vidt mulig bør skje på grunnlag av en samlet vurdering av hvor strafforfølgningen mest naturlig bør skje. En regel om dette var det liten grunn til å ta inn i loven, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 23–24.

Begrunnelsen i forarbeidene for ikke å ha en regel om dette i loven, er ikke lenger treffende. Uttalelsen ble gitt på et tidspunkt da det i alle tilfeller var departementet som skulle treffe avgjørelsen, og det sentrale var at det ikke var nødvendig med en egen bestemmelse som regulerte valget mellom flere begjæringer. Dette er endret med innføringen av arrestordresystemet, idet avgjørelseskompetansen ved konkurrerende anmodninger nå varierer, se ovenfor. Arrestordreloven regulerer i dag tilfeller der det foreligger konkurrerende arrestordrer og tilfeller der en eller flere arrestordrer konkurrerer med en utleveringsbegjæring. Dette tilsier at også den tredje situasjonen – konkurrerende utleveringsbegjæringer – bør reguleres i loven. Eksplisitt regulering av dette vil bidra til klarhet, og gi veiledning til den som anmodes utlevert eller kreves overlevert samt til myndighetene som behandler saken. Det kan i tillegg være en fordel å signalisere overfor andre stater hvordan slike situasjoner er regulert. Utvalget viser også til at både Finland og Sverige har egne bestemmelser om konkurrerende utleveringsbegjæringer.

Utvalget foreslår etter dette å lovfeste at departementet har avgjørelseskompetansen ved konkurrerende utleveringsbegjæring, noe som er en kodifisering av gjeldende praksis (lovutkastet § 44 tredje ledd og § 71 første ledd).

Videre foreslår utvalget at den nye loven skal ha én felles bestemmelse om konkurrerende anmodninger, som gjelder både ved utlevering og overlevering, jf. lovutkastet § 71.

Utvalget går inn for å videreføre kompetansereglene i arrestordreloven § 29 første og annet ledd; ved konkurrerende arrestordrer (fra en stat i EU eller Norden) avgjør påtalemyndigheten hvilken som skal etterkommes (lovutkastet § 55 og § 71 annet ledd), mens departementet har avgjørelseskompetansen når det foreligger en eller flere arrestordrer og en utleveringsbegjæring mot den ettersøkte (lovutkastet § 56 første ledd bokstav c og annet ledd og § 71 tredje ledd).

Etter utvalgets syn er det hensiktsmessig å angi i loven momenter det bl.a. skal legges vekt på ved vurderingen av hvilken arrestordre eller utleveringsbegjæring som skal etterkommes. Paragraf 17 fjerde ledd innebærer at det bl.a. skal legges vekt på stedet for og karakteren av de straffbare forholdene, når utleveringsbegjæringene eller arrestordrene er utstedt, og om de gjelder strafforfølgning eller fullbyrding av dom. Forslaget bygger på momenter angitt i utleveringskonvensjonen art. 17, parallellavtalen art. 19 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 15.

12.2 Transitt

12.2.1 Innledning

Utleveringsloven § 22 regulerer transitt gjennom Norge ved utlevering mellom to andre stater, med mindre transitten omfattes av arrestordreloven § 41.

Arrestordreloven § 41 regulerer transitt ved overlevering mellom to nordiske stater (første ledd), overlevering mellom to EU-stater og mellom en EU-stat og Island (annet ledd), og utlevering fra en stat utenfor EU og Norden til en stat i EU eller til Island (tredje ledd). Bestemmelsen bygger på parallellavtalen art. 28 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 21.

Tilfeller der Norge anmoder om tillatelse til transitt ved utlevering eller overlevering til Norge omtales i punkt 11.4.

12.2.2 Utlevering til stater utenfor EU og Norden

12.2.2.1 Gjeldende rett

Utleveringsloven § 22 fastslår at departementet kan samtykke i at en person som utleveres fra en fremmed stat til en annen fremmed stat, føres over norsk statsområde (transitt), såfremt ikke bestemmelsene i § 2 eller §§ 4 til 6 ville være til hinder for at det skjedde utlevering fra Norge til vedkommende fremmede stat for handlingen.

Bestemmelsen regulerer transitt gjennom Norge ved utlevering til en stat utenfor EU og Norden.

Departementet har etter ordlyden en valgfri adgang til å samtykke til transitt. Hovedregelen etter utleveringskonvensjonen art. 21 er at transitt gjennom en av statspartenes territorier skal tillates, jf. nr. 1. Norge er dermed i utgangspunktet forpliktet til å samtykke til transitt ved anmodning fra stater som er part i konvensjonen.

Hverken loven eller forarbeidene gir nærmere veiledning om hva som skal anses som transitt eller norsk statsområde. Det kan særlig oppstå uklare situasjoner i tilknytning til sjøterritoriet og luftterritoriet. For transitt gjennom luftterritoriet med fly har utleveringskonvensjonen detaljerte regler i art. 21 nr. 4. Se nærmere om dette i Ruud mfl. s. 103 og 253.

Etter utleveringsloven § 22 kan samtykke til transitt ikke gis dersom § 2 om forbud mot utlevering av norske statsborgere, § 4 om militært lovbrudd, § 5 om politisk lovbrudd eller § 6 om fare for forfølgelse ville være til hinder for utlevering fra Norge til staten utleveringen skal skje til. Dette er i tråd med utleveringskonvensjonen art. 21, som i nr. 1, 2 og 6 åpner for unntak fra hovedregelen om at transitt skal tillates.

12.2.2.2 Folkerettslige rammer

Utleveringskonvensjonen art. 21 gjelder både transitt ved utlevering mellom parter til konvensjonen og ved utlevering fra en stat som ikke er part i konvensjonen til en stat som er det. Hovedregelen er at transitt gjennom en statsparts territorium skal tillates dersom staten personen skal utleveres til fremsetter begjæring om dette. Etter art. 21 nr. 1 skal begjæringen fremsettes som angitt i art. 12 nr. 1. Dokumentene som fremgår av art. 12 nr. 2, dvs. de samme dokumentene som skal medfølge en utleveringsbegjæring, skal vedlegges, jf. art. 21 nr. 3.

Som nevnt åpner utleveringskonvensjonen art. 21 nr. 1, 2 og 6 for unntak. Konvensjonen art. 21 nr. 2 viser til art. 6, som fastsetter at den enkelte stat kan definere hvem som skal anses som statsborgere etter konvensjonen. Norge har avgitt erklæring om å kunne nekte utlevering av personer som er statsborger av eller har fast bopel i Norge eller en av de andre nordiske statene. Norske myndigheter kan nekte transitt av slike personer. Transitt av norske borgere må derimot nektes, jf. utleveringsloven § 2.

Utleveringskonvensjonen art. 21 nr. 5 fastsetter at en stat kan erklære at den bare vil tillate transitt av en person på de vilkår som kreves oppfylt for utlevering, eller på noen av disse vilkårene. Norge har ikke avgitt slik erklæring.

Etter utleveringskonvensjonen art. 24 nr. 2 skal omkostninger påløpt som følge av transitt gjennom territoriet til en stat som er anmodet om å tillate transitt, bæres av den anmodende stat.

Utleveringsavtalen med USA art. 18 regulerer transitt over norsk eller amerikansk territorium av en person som skal utleveres fra en tredjestat til den andre avtaleparten. Transitt ved utlevering fra en av partene til en tredjestat, faller utenfor bestemmelsen. Bestemmelsen innebærer at transitt skal tillates dersom tre vilkår er oppfylt: transittstaten er underrettet på forhånd om reiseruten, de som ledsager den utleverte har med seg original eller bekreftet kopi av beslutningen om utlevering og transitten ikke vil komme i strid med lovgivningen i transittstaten.

Avtalen med Australia art. 22 gjelder transitt av en person som utleveres fra en tredjestat gjennom en av avtalepartenes territorium til den andre avtaleparten. Begjærer en avtalepart slik transitt, skal den andre avtaleparten i utgangspunktet tillate dette, i henhold til sin lovgivning. Bestemmelsen åpner for at avslagsgrunner som etter avtalen gjelder ved utlevering, også kan påberopes ved transitt. Avtalens art. 23 fastsetter at transitt gjennom en avtaleparts territorium skal reguleres utelukkende av denne statens lovgivning.

Avtalen med Canada har ingen bestemmelse om transitt.

Ved transitt gjennom Norge ved utlevering til Sveits eller Liechtenstein, supplerer Schengen-regelverket utleveringskonvensjonen med forenklede saksbehandlingsregler. Etter Schengenkonvensjonen art. 65 nr. 1 kan en begjæring om transitt fremmes via diplomatiske kanaler eller mellom departementene som den enkelte stat har utpekt. Dette er for Norges del Justisdepartementet.

12.2.2.3 Nordisk rett

Den danske utleveringsloven 2020 § 54, stk. 1, bestemmer at riksadvokaten kan tillate at en person som utleveres fra en fremmed stat til en annen fremmed stat føres gjennom riket, såfremt bestemmelsene i §§ 6 (fare for forfølgelse, torturforbudet, Danmarks internasjonale forpliktelser), 18 (utlevering av danske borgere til strafforfølgning), 19 (utlevering til strafforfølgning), 24 (militært lovbrudd) eller 25 (politisk lovbrudd) ikke ville være til hinder for at det skjedde utlevering fra Danmark for den aktuelle handlingen. Paragraf 54, stk. 5, fastslår at § 32, stk. 2 og 3, og § 33, som regulerer bruk av tvangsmidler, gjelder tilsvarende ved transitt, se nærmere om §§ 32 og 33 i punkt 10.10.

Etter den finske utleveringsloven 1970 33 § 1 mom. gir justisdepartementet samtykke til transitt gjennom Finland for en person som utleveres fra en fremmed stat til en annen, såfremt personen ikke er finsk statsborger. En finsk borger kan transporteres gjennom Finland hvis vedkommende utleveres til en stat i Norden eller EU og vilkårene for utlevering etter henholdsvis loven om nordisk arrestordre 2007 eller europeisk arrestordre 2003 er oppfylt, jf. 2 mom. Etter 3 mom. skal en anmodning om transitt av en person som utleveres til en ikke-nordisk stat fremsettes på diplomatisk vei, med mindre annet følger av overenskomst med den fremmede staten.

Den islandske utleveringsloven 1984 har ingen bestemmelse om transitt. Transittanmodninger behandles av justisdepartementet.

Den svenske utleveringsloven 1957 regulerer transitt i 26 og 26 b §§. Etter 26 § 1 stk. kan justisministeren gi samtykke til transitt gjennom Sverige, såfremt det ikke gjelder en svensk statsborger og det ikke ellers foreligger spesielle grunner som taler mot det. Politiet kan tilbakeholde den som utleveres i inntil 48 timer, dersom det er nødvendig for å gjennomføre transporten, jf. 2 stk. Bestemmelsens 3 stk. slår fast at ved transitt ved utlevering til en stat i EU eller Norden gjelder loven om europeisk arrestordre 2003 8 kap. 2 §. Lovens 26 b § regulerer transitt med fly.

12.2.2.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget går inn for å videreføre gjeldende rett i utleveringsloven § 22 med noen redaksjonelle endringer og presiseringer, se lovutkastet § 72 første ledd. Det foreslås én fellesbestemmelse for transitt, se nærmere om videreføring av arrestordreloven § 41 nedenfor.

Som det fremgår av punkt 8.9 foreslår utvalget å åpne for utlevering av norsk statsborger etter en konkret vurdering når visse vilkår er oppfylt. Utvalget har vurdert om det også burde åpnes for at departementet kan tillate at en norsk borger som utleveres fra en fremmed stat til en annen fremmed stat, kan føres over norsk territorium (transitt via Norge). Man kan se for seg at departementet skal kunne gi slik tillatelse dersom vilkårene for utlevering av personen fra Norge er oppfylt, jf. lovutkastet § 17. Utvalget foreslår at det ikke åpnes for dette. Transittanmodninger må behandles raskt, og det vil være vanskelig å få klarlagt om vilkårene i § 17 er oppfylt så raskt som behandlingen av transittanmodningen krever.

Lovutkastet § 72 første ledd viderefører at departementet ikke kan tillate transitt dersom personen er norsk statsborger eller bestemmelsene om fare for forfølgelse (§ 6), politisk lovbrudd (§ 18) eller militært lovbrudd (§ 19) ville være til hinder for at det skjedde utlevering fra Norge til vedkommende fremmede stat for forholdet. I tillegg fastsetter bestemmelsen eksplisitt at det samme gjelder hvis § 5 om menneskerettigheter ville være til hinder for utlevering. Dette er ment som en presisering av gjeldende rett.

Hverken utleveringsloven eller arrestordreloven har særlige regler om bruk av tvangsmidler i forbindelse med transitt i Norge. Det antas at det f.eks. kan være behov for tvangsmiddelbruk i situasjoner hvor den ettersøkte forsøker å unndra seg overføringen, eller dersom det oppstår tekniske problemer med et fly i forbindelse med mellomlanding i Norge. For å dekke et antatt behov og klargjøre hjemmelsspørsmålet, foreslås det at bestemmelsene om tvangsmiddelbruk i utleverings- og arrestordresaker gis tilsvarende anvendelse ved transitt så langt de passer, se lovutkastet § 72 femte ledd. En slik løsning er også valgt i den danske utleveringsloven.

12.2.3 Overlevering til stater i EU utenfor Norden

12.2.3.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven § 41 annet ledd gjelder transitt over norsk territorium i tilfeller der en ettersøkt overleveres på grunnlag av en arrestordre mellom to EU-stater eller mellom en EU-stat og Island, unntatt overleveringer mellom to nordiske stater. Etter ordlyden omfattes ikke overlevering fra Island til en EU-stat, men dette må anses som en inkurie, jf. Ruud mfl. s. 253. Bestemmelsen gjennomfører parallellavtalen art. 28 nr. 1.

Annet ledd første punktum fastsetter at departementet skal gi samtykke til at personen føres over norsk territorium dersom norske myndigheter har mottatt opplysninger om identiteten og statsborgerskapet til den ettersøkte, den straffbare handlingens art og rettslig karakteristikk, og omstendighetene rundt handlingen, herunder tid og sted. Parallellavtalen forutsetter at overleveringen skjer på grunnlag av en arrestordre. Det må derfor også foreligge opplysninger om eksistensen av en arrestordre, jf. parallellavtalen art. 28 nr. 1 bokstav b og rundskriv G-02/2020 s. 37.

Annet ledd annet og tredje punktum gir særregler for transitt som gjelder norske statsborgere. Plikten til å tillate transitt gjelder ikke overfor en EU-stat som ikke overleverer egne borgere til Norge, jf. annet punktum. Ut fra gjensidighetsbetraktninger kan slik transitt nektes. Transitt av en norsk borger fra en slik stat og til en stat som overleverer egne borgere til Norge, følger derimot hovedregelen i annet ledd første punktum. Det kan stilles vilkår for å gi samtykke ved alle transitter av norske borgere, jf. tredje punktum og rundskrivet s. 38.

Hverken loven eller forarbeidene gir en nærmere beskrivelse av hva som skal anses som transitt eller hva som skal regnes som norsk territorium. For nærmere om dette se Ruud mfl. s. 103 og 253.

12.2.3.2 Folkerettslige rammer

Parallellavtalen art. 28 nr. 1 bestemmer at hver stat skal tillate transitt via sitt territorium av en person som overleveres, forutsatt at den har fått visse opplysninger. I tillegg til opplysningene som er oppregnet i arrestordreloven § 41 annet ledd, skal det gis opplysninger om at det foreligger en arrestordre. En stat som i samsvar med art. 7 nr. 2 har avgitt erklæring om at den ikke overleverer egne borgere, eller at egne borgere bare vil bli overlevert på visse vilkår, kan nekte transitt av egne borgere via sitt territorium eller gjøre transitten betinget av at vilkårene er oppfylt.

Artikkel 28 nr. 2 og 3 gir nærmere prosessuelle regler for fremsettelse av transittanmodninger. Det er forutsatt at hver stat utpeker en myndighet som er ansvarlig for å motta transittanmodninger og nødvendig dokumentasjon. I Norge er dette Justisdepartementet. Etter art. 28 nr. 4 gjelder avtalen ikke ved lufttransport uten planlagt mellomlanding. Foretas det en uplanlagt mellomlanding, skal opplysningene i nr. 1 gis.

Parallellavtalen art. 28 bygger på EUs rammebeslutning art. 25.

12.2.3.3 Nordisk rett

Den danske utleveringsloven 2020 § 54, stk. 2, bestemmer at riksadvokaten kan gi tillatelse til transitt ved overlevering til en annen stat i EU eller Norden hvis visse opplysninger er mottatt. Bestemmelsen gjennomfører ellers innholdsmessig EUs rammebeslutning art. 25. Som nevnt gir § 54, stk. 5, hjemmel for bruk av tvangsmidler.

Den finske loven om europeisk arrestordre 2003 regulerer transitt i 69 til 72 §§. Etter 69 § 1 mom. gir justisdepartementet, i samsvar med utleveringsloven 1970 33 §, tillatelse til transitt over finsk territorium av en person som utleveres (fra en stat i eller utenfor EU) til en EU-stat, hvis departementet har mottatt visse opplysninger. Bestemmelsens 2 og 3 mom. gir særregler om transitt av en finsk borger, mens 4 mom. fastsetter at transittanmodningen kan sendes til justisdepartemenet på enhver måte som gjør det mulig å få en «skriftlig uppteckning».

Den islandske arrestordreloven 2016 § 41 annet ledd har en lignende regulering som den norske arrestordreloven § 41 annet ledd.

Etter den svenske loven om europeisk arrestordre 2003 8 kap. 2 § 1 stk. skal politimyndigheten gi samtykke til transitt gjennom Sverige, dersom dette begjæres for en person som overleveres på grunnlag av en arrestordre eller utleveres til en annen EU-medlemsstat, Island eller Norge. Politimyndigheten skal også sette eventuelle vilkår for transitten. Politiet kan tilbakeholde den som utleveres i inntil 48 timer, dersom det er nødvendig for å gjennomføre transporten, jf. 2 stk. Bestemmelsens 3 og 4 stk. gjelder tilbakeholdelse ved uplanlagte mellomlandinger.

12.2.3.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget går inn for å videreføre arrestordreloven § 41 annet ledd.

Det foreslås likevel enkelte redaksjonelle endringer, se lovutkastet § 72 annet ledd. Bestemmelsen fastsetter at den gjelder ved overlevering mellom to stater i EU eller mellom Island og en stat i EU, og fanger nå etter sin ordlyd også opp overlevering fra Island til en stat i EU.

For at norske myndigheter skal være forpliktet til å gi tillatelse til transitt i tilfeller som nevnt over, må den anmodende stat gi opplysninger som nevnt i arrestordreloven § 41 annet ledd. I tillegg foreslår utvalget at det skal fremgå av ordlyden at norske myndigheter må ha mottatt opplysninger om at det foreligger en arrestordre. Dette er i tråd med parallellavtalen art. 28 nr. 1 bokstav b og anses som en presisering av gjeldende rett.

Videre foreslås det at bestemmelsene om tvangsmiddelbruk i utleverings- og arrestordresaker gis tilsvarende anvendelse ved transitt så langt de passer, jf. lovutkastet § 72 femte ledd og se nærmere om begrunnelsen for dette i punkt 12.2.2.4.

12.2.4 Overlevering til stater i Norden

12.2.4.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven § 41 første ledd regulerer transport over norsk territorium av en ettersøkt som skal overleveres mellom to andre nordiske stater. Bestemmelsen fastsetter at den som blir overlevert fra Sverige, Danmark, Finland eller Island til en av disse statene, kan føres over norsk territorium uten særskilt samtykke. Den viderefører lov om nordisk arrestordre 2008 § 22 uten endringer, jf. Prop. 137 LS (2010–2011) s. 64. Bestemmelsen svarer til den nordiske utleveringsloven 1961 § 18 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 21.

12.2.4.2 Folkerettslige rammer

Konvensjon om nordisk arrestordre art. 21 fastsetter at personer som skal overleveres fra et nordisk land til et annet nordiske land, uten særskilt tillatelse kan føres over eller gjennom et eller flere av de øvrige nordiske land.

12.2.4.3 Nordisk rett

Ved overlevering fra et nordisk land til et annet nordisk land, kan ettersøkte føres over transittstatens territorium uten særskilt samtykke, jf. den danske utleveringsloven 2020 § 54, stk. 4, den finske loven om nordisk arrestordre 2007 66 § 1 mom., den islandske arrestordreloven 2016 § 41 første ledd og den svenske loven om nordisk arrestordre 2011 7 kap. 2 § 1 stk.

Som nevnt gir den danske loven § 54, stk. 5, hjemmel for bruk av tvangsmidler. Etter den svenske loven om nordisk arrestordre 2011 7 kap. 2 § 2 stk. kan den som utleveres tas i forvaring av politiet i opptil 48 timer, dersom det er nødvendig for at transporten skal kunne gjennomføres.

12.2.4.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget går inn for å videreføre arrestordreloven § 41 første ledd, se lovutkastet § 72 tredje ledd.

Det foreslås at bestemmelsene om tvangsmiddelbruk i utleverings- og arrestordresaker gis tilsvarende anvendelse ved transitt så langt de passer, se punkt 12.2.2.4.

12.2.5 Utlevering til stater i EU eller Norden

12.2.5.1 Gjeldende rett

Arrestordreloven § 41 tredje ledd regulerer transitt over norsk territorium av personer som skal utleveres fra en stat utenfor EU og Norden til en EU-stat eller Island på grunnlag av en utleveringsbegjæring. Etter bestemmelsen gjelder annet ledd tilsvarende i disse tilfellene. Bestemmelsen gjennomfører parallellavtalen art. 28 nr. 5.

12.2.5.2 Folkerettslige rammer

Parallellavtalen art. 28 nr. 5 fastsetter at når en transitt gjelder en person som skal utleveres fra en tredjestat til en stat som er part i avtalen, gjelder art. 28 så langt den passer. Også særreglene for transitt av norske statsborgere kan dermed anvendes i slike tilfeller.

12.2.5.3 Nordisk rett

Den danske utleveringsloven 2020 § 54, stk. 3, bestemmer at ved utlevering til en annen stat i EU eller Norden fra en stat utenfor Norden og EU, skal det i tillegg til opplysningene nevnt i stk. 2 gis opplysning om hvorvidt det foreligger en utleveringsbegjæring. Som nevnt gir stk. 5 hjemmel for bruk av tvangsmidler.

Den islandske arrestordreloven 2016 § 41 tredje ledd har en lignende regulering som den norske arrestordreloven § 41 tredje ledd.

Den finske loven om europeisk arrestordre 2003 69 til 72 §§ og den svenske loven om europeisk arrestordre 2003 8 kap. 2 § er omtalt i punkt 12.2.3.3.

12.2.5.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget går inn for å videreføre arrestordreloven § 41 tredje ledd, se lovutkastet § 72 fjerde ledd.

Det foreslås at bestemmelsene om tvangsmiddelbruk i utleverings- og arrestordresaker gis tilsvarende anvendelse ved transitt så langt de passer, se punkt 12.2.2.4.

12.3 Utleveringsavtaler med andre stater

12.3.1 Gjeldende rett

12.3.1.1 Innledning

Utleveringsloven § 26 gjelder traktater om bl.a. utlevering. Første ledd gir Kongen fullmakt til å inngå overenskomst med fremmed stat om plikt til utlevering på bestemte vilkår, som ikke må stride mot utleveringsloven. Etter annet ledd er det adgang til utlevering uten hensyn til utleveringsloven i det omfang Norge er forpliktet til det etter overenskomst inngått før loven trådte i kraft. Tredje ledd fastslår at utlevering kan skje selv om Norge ikke har plikt til det etter traktat med en annen stat.

Bestemmelsen regulerer også annen rettshjelp i straffesaker, som ikke omfattes av utvalgets mandat.

I motsetning til utleveringsloven har arrestordreloven ingen bestemmelse om folkerettslige avtaler, men derimot en generell folkerettsreservasjon i § 2.

12.3.1.2 Nærmere om utleveringsloven § 26

Bakgrunnen for utleveringsloven § 26 første ledd om inngåelse av traktater fremgår av Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 20–21 og 47–48. Utleveringsloven 1908 hadde ikke noen regel tilsvarende fullmaktsregelen i § 26 første ledd, men det var lagt til grunn at Kongen kunne inngå utleveringstraktater som innebar plikt til utlevering. Prinsippet både i utleveringsloven 1908 og gjeldende lov har vært at norske myndigheter står fritt ved vurderingen av om en utleveringsbegjæring skal etterkommes, selv om lovens vilkår for utlevering er oppfylt. Utleveringsavtaler Norge er part i kan derimot medføre en plikt til utlevering når visse vilkår er oppfylt. Dermed kan forvaltningens skjønnsmessige adgang til å nekte utlevering være avskåret ved traktat, jf. proposisjonen s. 24. Siden en utleveringsavtale om plikt til utlevering derfor ville bryte med et vesentlig prinsipp i loven, fant man at denne burde gi en uttrykkelig hjemmel for å inngå en slik avtale, jf. proposisjonen s. 47. Hjemmelen er benyttet bl.a. til å inngå de bilaterale utleveringsavtalene med USA 1977 og Australia 1985.

Ordlyden i § 26 første ledd omfatter både bilaterale og multilaterale avtaler. I Justisdepartementets høringsutkast til loven var det inntatt et krav om at slike avtaler skulle bygge på gjensidighet. For å unngå praktiske vansker med inngåelse av nye avtaler, ble dette strøket i det endelige lovforslaget, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 47. På bakgrunn av innvendinger fra Utenriksdepartementet uttalte Justisdepartementet at det ikke bør gjelde noe krav om at statene etter en avtale er forpliktet etter de samme vilkår, selv om det vil være naturlig at det søkes en tilnærmet likhet i vilkårene.

Etter § 26 første ledd må overenskomster Kongen inngår etter lovens ikrafttreden ikke være i strid med loven. Men en avtale som fastsetter strengere vilkår enn det som følger av loven, vil ikke stride mot bestemmelsen, jf. proposisjonen s. 47.

Noen av utleveringslovens bestemmelser gir Kongen uttrykkelig hjemmel til å inngå avtaler som ikke er i samsvar med loven, se § 3 annet ledd og § 5 første ledd. Også andre bestemmelser gir adgang til å fravike loven ved overenskomst med fremmed stat, se bl.a. § 4, § 10 tredje ledd, § 13 første og femte ledd samt § 23 første ledd.

Inngåelse av utleveringsavtaler er i praksis normalt blitt ansett som en sak av viktighet som krever statsrådsbehandling, jf. Grunnloven § 28. Kongens kompetanse til å inngå slike avtaler kan ikke delegeres. Mindre endringer av eksisterende avtaler (f.eks. avtaler med enkeltstater om utfyllende bestemmelser) er imidlertid blitt gjennomført ved departementsvedtak. Inngåelse av både bilaterale og multilaterale utleveringsavtaler er ofte blitt ansett som en sak av særlig stor viktighet og dermed forelagt Stortinget etter Grunnloven § 26 annet ledd. Det gjelder f.eks. utleveringskonvensjonen, utleveringsavtalen med USA, konvensjon om nordisk arrestordre og parallellavtalen.

Ifølge utleveringsloven § 26 annet ledd kan utlevering skje i det omfang Norge har plikt til det etter overenskomst med fremmed stat inngått før utleveringsloven trådte i kraft. Dette innebærer at forpliktelsene etter bl.a. utleveringskonvensjonen 1957 og utleveringsavtalen med Canada 1873 kan gå foran utleveringslovens bestemmelser ved eventuell motstrid. De øvrige folkerettslige avtalene som Norge var bundet av før utleveringsloven trådte i kraft, er avløst av nyere avtaler. Bestemmelsen innebærer imidlertid ikke at en folkerettslig avtale kan være en selvstendig hjemmel for utlevering. Utlevering må ha grunnlag i loven, jf. legalitetsprinsippet og Rt. 2007 s. 1130 avsnitt 19.

Etter tredje ledd kan utlevering skje selv om det ikke foreligger plikt til dette etter avtale Norge har inngått med vedkommende fremmed stat om spørsmålet. I noen stater følger det av lovgivningen at utlevering bare kan finne sted på grunnlag av folkerettslig forpliktende avtale med den staten det skal utleveres til. Regelen i tredje ledd får betydning når det ikke foreligger noen avtale om utlevering mellom Norge og den anmodende stat. Også i slike tilfeller er det adgang til utlevering, jf. Ruud mfl. s. 142. Videre får bestemmelsen betydning når det foreligger en avtale som gir adgang, men plikt til utlevering, dvs. når avtalens vilkår for utlevering er mer restriktive enn loven. I Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 48 ble det forutsatt at regelen skulle gjelde både for utleveringsavtaler inngått før og etter at utleveringsloven trådte i kraft.

12.3.2 Nordisk rett

Den danske utleveringsloven 2020 har ingen bestemmelse tilsvarende den norske utleveringsloven § 26, mens den islandske utleveringsloven 1984 § 25 synes å tilsvare den norske lovregelen. Etter de avsluttende bestemmelsene i den finske utleveringsloven 1970 skal en overenskomst med fremmed stat som gjaldt ved lovens ikrafttredelse, fortsette å gjelde, selv om den avviker fra loven. Det samme følger av overgangsreglene i den svenske utleveringsloven 1957.

12.3.3 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets syn bør regelen i utleveringsloven § 26 første ledd videreføres. Kongen bør kunne inngå avtaler om plikt til utlevering som ikke strider mot den nye loven. Videre foreslår utvalget å videreføre prinsippet om at norske myndigheter i utgangspunktet står fritt ved vurderingen av om en utleveringsbegjæring skal etterkommes, selv om lovens vilkår for utlevering er oppfylt, se punkt 10.5.2. Det som er uttalt i de spesielle motivene til § 26 i Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 47–48, gjør seg derfor fortsatt gjeldende. Siden avtaler som medfører en plikt til utlevering når visse vilkår er oppfylt, bryter med lovens utgangspunkt, mener utvalget at loven bør gi en uttrykkelig hjemmel for å inngå en slik avtale.

Utvalget ser derimot ikke grunn til å opprettholde regelen i § 26 annet ledd om overenskomster inngått før lovens ikrafttredelse. Denne bestemmelsen anses overflødig ved siden av den generelle folkerettsreservasjonen utvalget foreslår, jf. lovutkastet § 2.

Regelen i § 26 tredje ledd bør videreføres. Norge bør fortsatt kunne utlevere selv om vi ikke er folkerettslig forpliktet til det. Det er langvarig praksis for dette, og det kan bidra til internasjonal kriminalitetsbekjempelse. Siden lovgivningen i noen stater krever en folkerettslig avtale for å kunne utlevere, er det klargjørende å fastslå uttrykkelig at dette ikke er tilfellet etter norsk rett.

I den nye bestemmelsen om utleveringsavtaler med andre stater har utvalget ikke beholdt henvisningene til «annen rettshjelp i straffesaker» og «annen hjelp i straffesaker» i § 26 første og tredje ledd. Som nevnt foran følger det av utvalgets mandat at bestemmelsene i utleveringsloven kap. V om annen rettshjelp ikke skal tas med i utvalgets forslag, se punkt 2.2. Bakgrunnen er at Straffeprosessutvalget i NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov har foreslått å oppheve utleveringsloven kap. V om annen rettshjelp og endre utleveringsloven § 26, og å innta reglene om internasjonalt samarbeid i ny straffeprosesslov del 4, jf. s. 90–91 og 349–350.

Utvalgets foreslåtte bestemmelse om utleveringsavtale med annen stat, lovutkastet § 73, gjelder ved utlevering. Utvalget foreslår ikke tilsvarende regler for overlevering. Arrestordreloven har ingen slik bestemmelse. Dersom det skulle oppstå behov for å inngå avtale om utlevering med stater som i dag er omfattet av arrestordresystemet, antas det at bestemmelsen vil gi hjemmel for dette. Utvalget antar at overlevering ikke er aktuelt med mindre det foreligger plikt til det etter avtale.

12.4 Endring av folkerettslige rammer

12.4.1 Bilaterale utleveringsavtaler og Europarådets utleveringskonvensjon med tilleggsprotokoller

Utvalget mener det er grunn til å se nærmere på om Norge bør reforhandle noen av de bilaterale utleveringsavtalene. Særlig utleveringsavtalen med Canada er utdatert på en rekke punkter. Det bør også sees nærmere på om Norge bør oppdatere noen av erklæringene som er gitt til utleveringskonvensjonen og de to første tilleggsprotokollene. For eksempel er erklæringen om at utleveringskonvensjonen ikke skal gjelde ved utlevering til Danmark, Finland eller Sverige, fordi utlevering til disse statene er regulert av ensartet lovgivning, utdatert. Det vil være naturlig å ta en gjennomgang av Norges forbehold og erklæringer på et senere tidspunkt i lovgivningsprosessen, i lys av hva departementet foreslår med hensyn til nytt regelverk om utlevering og arrestordre.

12.4.2 Konvensjon om nordisk arrestordre og parallellavtalen

De delene av utvalgets lovutkast som gjelder overlevering til stater i EU og Island gjennomfører parallellavtalen og konvensjon om nordisk arrestordre. Utvalget har lagt vekt på en lojal gjennomføring av avtalene og har lagt til grunn at det ikke er aktuelt å reforhandle dem. Det er relativt kort tid siden lovgiver vurderte hvordan avtalene hensiktsmessig kunne gjennomføres i norsk rett, og hvilke erklæringer Norge skulle avgi, se Prop. 137 LS (2010–2011), Innst. 68 L (2011–2012) og Lovvedtak 19 (2011–2012). Utvalget har konsentrert seg om å oppdatere og klargjøre det norske regelverket i tråd med rettsutviklingen som har funnet sted, og å foreslå lovtekniske justeringer. Ved utformingen av reglene og prosedyrene for overlevering er det lagt vekt på å effektivisere systemet, samtidig som det har vært essensielt at hensynene til rettssikkerhet og menneskerettighetene ivaretas.

12.5 Fordeling av utgifter mellom statene

12.5.1 Innledning

Utlevering omtales i punkt 12.5.2, mens overlevering omtales i 12.5.3. Utvalgets vurderinger fremgår av punkt 12.5.4.

12.5.2 Utlevering

12.5.2.1 Gjeldende rett

Utleveringsloven har ingen bestemmelse om utgiftsfordeling mellom statene. I praksis dekker norske myndigheter utgifter som påløper på norsk territorium som følge av en utlevering, mens alle andre utgifter dekkes av den anmodende stat. Dette er i samsvar med utleveringskonvensjonen art. 24 nr. 1.

Utleveringsloven 1908 hadde en bestemmelse om omkostninger. Etter § 24 kunne Kongen under forutsetning av gjensidighet, bestemme at omkostninger påløpt som følge av en utleveringsbegjæring, helt eller delvis ikke skulle kreves erstattet av den begjærende staten. Tidligere var utgangspunktet etter folkeretten at den staten som fremsatte en utleveringsbegjæring, pliktet å erstatte den utleverende statens utgifter ved utleveringen. Men etter hvert ble statene enige om gjensidig å frafalle krav på erstatning for slike utgifter, bortsett fra utgifter ved transport utenfor den utleverende stats grenser. Dette var i tråd med de fleste av Norges utleveringsavtaler jf. Ot.prp. nr. 26 (1906–07) s. 17.

Den nordiske utleveringsloven 1961 videreførte ikke utleveringsloven 1908 § 24. Under de nordiske drøftelsene var det enighet om at «utgifter i forbindelse med saken før utleveringen skal bæres av det land der de er påløpt, men at prinsippet kan modifiseres når praktiske grunner taler for det», jf. Ot.prp. nr. 18 (1959–60) s. 15, med videre henvisning til Straffelovrådets innstilling 1958 s. 31.

I forarbeidene til utleveringsloven 1975, Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 48, presiseres det at man i lovutkastet ikke har «tatt opp omkostningsbestemmelsene i utleveringslovens § 24».

12.5.2.2 Folkerettslige rammer

Utleveringskonvensjonen art. 24 regulerer fordeling av omkostninger («expenses») mellom statene. Etter nr. 1 skal omkostninger påløpt på den anmodede stats territorium som følge av utlevering, bæres av denne staten. Dette betyr at den anmodede stat ikke kan kreve refusjon av utgifter påløpt på eget territorium fra den anmodende stat. Det er antatt at slike omkostninger i utgangspunktet også omfatter utgifter i form av erstatning for uberettiget forfølgning og varetekt dersom utleveringsbegjæringen blir trukket, eller ikke tatt til følge, jf. Ruud mfl. s. 112.

Konvensjonen omtaler ikke transportomkostninger uttrykkelig. Men det følger av art. 24 nr. 1 at den anmodede stat skal dekke kostnadene den har med transport innenfor eget territorium til avtalt overleveringssted, som ofte er flyplassen. Den anmodende stat skal derimot bekoste transporten av den utleverte fra stedet som er avtalt for selve utleveringen, dvs. fra der hvor personen stilles til rådighet for den anmodende stat. Staten som begjærer utleveringen må også dekke utgifter med å oversette utleveringsbegjæringen med vedlegg og eventuelle dokumenter som mottas fra den anmodede stat i forbindelse med utleveringen, jf. Ruud mfl. s. 93 og 105. Etter art. 24 nr. 2 skal omkostninger påløpt som følge av transitt gjennom territoriet til en stat som er anmodet om å tillate transitt, bæres av den anmodende stat.

Etter utleveringsavtalen med USA art. 19 nr. 2 skal alle utgifter ved oversettelse av dokumenter og overføringen av den som skal utleveres, betales av den anmodende stat. Ifølge avtalen med Australia art. 21 nr. 3 skal utgifter til transport fra avtalt avgangssted på den anmodede stats territorium (jf. art. 18 nr. 1) dekkes av den anmodende stat. Det følger av begge avtalene at den anmodede stat som hovedregel ikke skal kunne reise noe økonomisk krav mot den anmodende stat på grunn av pågripelse, fengsling, forvaring, forhør og utlevering av den begjærte personen. Avtalen med Canada har en bestemmelse om utgifter i art. XIII, som antas å være uten praktisk betydning i dag.

12.5.2.3 Nordisk rett

Ingen av de nordiske statene har bestemmelser om fordeling av utgifter mellom den anmodende og anmodede stat i sine utleveringslover.

12.5.3 Overlevering

12.5.3.1 Gjeldende rett

Heller ikke arrestordreloven har noen bestemmelse om utgiftsfordeling mellom statene. Norske myndigheter dekker i praksis utgifter som påløper på norsk territorium som følge av en overlevering fra Norge, mens alle andre utgifter dekkes av den utstedende stat. Dette er i samsvar med parallellavtalen art. 33.

12.5.3.2 Folkerettslige rammer

Etter parallellavtalen art. 33 nr. 1 skal utgifter («expenses») som påløper på territoriet til den iverksettende stat ved gjennomføringen av en arrestordre, dekkes av denne staten. Når Norge er iverksettende stat innebærer dette at norske myndigheter skal dekke alle utgifter som påløper her i landet frem til overlevering på avtalt sted, jf. rundskriv G-02/2020 s. 37. Alle andre utgifter skal dekkes av den utstedende stat, jf. art. 33 nr. 2. Bestemmelsen svarer til EUs rammebeslutning art. 30. Konvensjon om nordisk arrestordre har ingen tilsvarende bestemmelse.

I Justis- og politidepartementets høringsnotat om forslag til lovendringer for gjennomføring av parallellavtalen (desember 2009) uttales det på s. 36 at art. 33 om utgifter er av en slik art at den ikke krever lovregulering.

12.5.3.3 Nordisk rett

Blant de nordiske statene er det bare Finland som har regler om utgiftsfordeling mellom statene i sine arrestordrelover, jf. lovene om europeisk arrestordre 2003 68 § og nordisk arrestordre 2007 65 §.

12.5.4 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets syn er det ikke behov for å foreslå lovbestemmelser om fordeling av utgifter som påløper ved utlevering eller overlevering mellom statene. Spørsmål om utgiftsfordeling angår de involverte myndighetene og reguleres av internasjonale avtaler. Hverken i forbindelse med den nordiske utleveringsloven, utleveringsloven eller arrestordreloven ble det ansett å være behov for å innta en bestemmelse som i utleveringsloven 1908. Med unntak av de finske arrestordrelovene har heller ikke de andre nordiske statene bestemmelser om dette i sine utleverings- eller arrestordrelover.

12.6 Særlig om soningsoverføring

12.6.1 Gjeldende rett

Reglene om soningsoverføring

Den som er begjært utlevert eller krevd overlevert, kan det også være aktuelt å overføre til samme eller en annen stat for å sone en idømt reaksjon i samme eller en annen sak. I slike tilfeller kan det oppstå spørsmål om forholdet til reglene om soningsoverføring («overføring»).

Soningsoverføring går ut på at en domfelt person overføres fra domsstaten til en annen stat, normalt hjemstaten, for å sone en ilagt reaksjon. Overføring til en stat domfelte har tilknytning til, er som regel hensiktsmessig for domfeltes sosiale rehabilitering, og derfor ønskelig.

Overføring mellom Norge og stater i Norden reguleres av lov 15. november 1963 nr. 15 om fullbyrding av nordiske dommer på straff m.v. og forskrift 3. desember 1963 nr. 1. Loven bygger bl.a. på overenskomst 8. mars 1948 mellom Norge, Danmark og Sverige om anerkjennelse og fullbyrdelse av dommer i straffesaker, og er resultat av et nordisk lovsamarbeid.

Overføring mellom Norge og stater utenfor Norden reguleres av lov 20. juli 1991 nr. 67 om overføring av domfelte (overføringsloven). Loven regulerer fire grunnlag for soningsoverføring i del A: Overføringskonvensjonen 21. mars 1983 med tilleggsprotokoll 18. desember 1997 (kap. II §§ 3 til 8), gyldighetskonvensjonen 28. mai 1970 (kap. III §§ 9 til 11), generelle bilaterale soningsoverføringsavtaler (kap. IV § 12) og ad hoc-avtaler (kap. IV § 13).

Overføringskonvensjonen og gyldighetskonvensjonen utgjør de viktigste grunnlagene for overføring. Konvensjonene er gjengitt i overføringsloven del B og C, og anvendes direkte. Norge har ellers inngått bilaterale soningsoverføringsavtaler med Latvia, Litauen, Romania og Thailand, jf. overføringsloven § 12. Overfor stater som hverken er tilsluttet konvensjonene eller en forutgående bilateral soningsoverføringsavtale, kan overføring skje etter avtale i den enkelte sak (ad hoc-avtaler), jf. § 13. Avtalekompetansen etter § 13 er tillagt Justisdepartementet i arrestordresaker, og slik avtale kan inngås når det foreligger «særlige grunner».

Avgjørelser om strafferettslige reaksjoner som omfattes av overføringskonvensjonen, kan fullbyrdes etter konvensjonens regler, jf. overføringsloven § 3. Overføring krever domfeltes samtykke, og statene må være enige om overføringen, jf. konvensjonen art. 3 nr. 1 bokstav d og f. Konvensjonen gir bare hjemmel for overføring til domfeltes hjemstat, og synes å kreve en fysisk overføring av domfelte, jf. s. 2 i den forklarende rapporten til tilleggsprotokollen til konvensjonen. Konvensjonen er ratifisert eller tiltrådt av 68 stater.

Konvensjonen suppleres av tilleggsprotokollen dersom begge statene er tilsluttet den, jf. overføringsloven § 3 annet punktum. Etter tilleggsprotokollen er domfeltes samtykke ikke nødvendig hvis den domfelte ved å flykte fra domsstaten har unndratt seg soning av dommen overføringen gjelder, eller i forbindelse med dommen er besluttet utvist eller lignende fra domsstaten, jf. henholdsvis art. 2 og 3. Tilleggsprotokollen er ratifisert eller tiltrådt av 40 stater.

Europarådet vedtok 22. november 2017 en endringsprotokoll til tilleggsprotokollen. Denne endrer bl.a. art. 2 nr. 1, slik at vilkåret om flukt erstattes av et krav om at den domfelte må ha flyktet eller på annen måte returnert til hjemlandet med kjennskap om enten en pågående straffesak mot vedkommende i domslandet (bokstav a) eller at det er avsagt en dom mot personen (bokstav b). Protokollen endrer også art. 3. Endringsprotokollen er ratifisert eller tiltrådt av åtte stater. Norge har undertegnet protokollen, men foreløpig ikke ratifisert den.

Schengenkonvensjonen 1990 del III kap. 5 (art. 67 til 69) har også regler om overføring. Disse utfyller overføringskonvensjonen, jf. art. 67. En konvensjonsstat som har dømt en annen konvensjonsstats borger til frihetsstraff eller en annen frihetsberøvende reaksjon, kan be hjemstaten overta soningen hvis vedkommende har unndratt seg straffen ved å flykte til hjemstaten, jf. art. 68 nr. 1. Overføringen krever ikke domfeltes samtykke. Overføringskonvensjonen får tilsvarende anvendelse, jf. art. 69.

Avgjørelser om strafferettslige reaksjoner som omfattes av gyldighetskonvensjonen, kan fullbyrdes etter konvensjonens regler, jf. overføringsloven § 9. Overføring krever ikke domfeltes samtykke, men statene må være enige om overføringen. Konvensjonen omfatter overføring av flere former for straffereaksjoner, og krever domstolsbehandling.

Som det fremheves på s. 2 i den forklarende rapporten til overføringskonvensjonen, har gyldighetskonvensjonen to store svakheter: Konvensjonen er ratifisert av et begrenset antall stater (23 stater), og prosedyrene er ikke egnet til å sikre raske overføringer.

Inntil nylig har gyldighetskonvensjonen hatt betydning først og fremst for overføring av andre straffereaksjoner enn frihetsstraff, fordi dommer på frihetsberøvelse også omfattes av overføringskonvensjonen, jf. Ruud s. 240.

I motsetning til overføringskonvensjonen krever ikke gyldighetskonvensjonen noen fysisk overføring av domfelte, jf. forutsetningen i art. 5 bokstav a.

Norge er ikke tilknyttet EUs rammebeslutning om soningsoverføring 2008 (2008/909/JIS), se punkt 12.6.2. Rammebeslutningen gjelder dermed ikke ved overføringer mellom Norge og stater i EU som ledd i arrestordresaker.

Soningsoverføring og utlevering

Soningsoverføring og utlevering er en sjelden kombinasjon. Bakgrunnen for dette er bl.a. at Norge, i likhet med de fleste andre stater, har et absolutt forbud mot utlevering av egne statsborgere. Utleveringskonvensjonen sier heller ikke noe om soningssted, slik parallellavtalen gjør.

Utlevering og overføring kan i enkelte tilfeller være aktuelt hvis den ettersøkte er ilagt en lang straff. Anmodes det om overføring til en stat utenfor Norden, er dette bare aktuelt hvis det gjenstår minst seks måneder til domfelte har sonet to tredjedeler av straffen, jf. overføringskonvensjonen art. 3 nr. 1 bokstav c. Behandlingen av både utleveringsbegjæringen og søknaden om overføring kan medføre at det gjenstår for kort tid å sone, slik at overføring er utelukket.

Utleveringsloven § 11 første ledd bestemmer at en person som soner en dom i Norge, i utgangspunktet ikke kan utleveres før vedkommende løslates eller utskrives fra fengselet eller anstalten. Vedkommende kan likevel utleveres til strafforfølgning på vilkår om tilbakeføring til Norge etter strafforfølgning i utlandet, jf. annet ledd. Midlertidig utlevering («utlåning») er behandlet i punkt 10.7.

Soningsoverføring og overlevering

Soningsoverføring og overlevering er en vanligere kombinasjon enn overføring og utlevering. Dette henger sammen med at arrestordresystemet i større grad enn den tradisjonelle utleveringslovgivningen legger opp til overlevering av egne borgere, med mulighet for at den domfelte kan sone en eventuell straffedom i hjemlandet.

Reglene om overlevering av egne borgere og personer som er bosatt i Norge til stater henholdsvis i EU og Norden har en side til både overføringslovens regler om soningsoverføring og lov om fullbyrding av nordiske straffedommer.

Etter arrestordreloven § 12 annet ledd (EU) og § 19 første ledd bokstav a, jf. § 12 annet ledd (Norden), kan overlevering av norsk borger og person bosatt i Norge til straffullbyrding nektes dersom Norge forplikter seg til å fullbyrde den utenlandske dommen. Bestemmelsene gjennomfører henholdsvis parallellavtalen art. 5 nr. 1 bokstav f, som speiler EUs rammebeslutning om europeisk arrestordre 2002 art. 4 nr. 6, og konvensjon om nordisk arrestordre art. 5 nr. 5.

Etter arrestordreloven § 15 annet ledd (EU) og § 22 annet ledd (Norden) kan overlevering av norsk borger og person bosatt i Norge til strafforfølgning gjøres betinget av at vedkommende tilbakeføres til Norge for soning av den utenlandske dommen. Bestemmelsene gjennomfører henholdsvis parallellavtalen art. 8 nr. 3, som speiler EUs rammebeslutning om europeisk arrestordre art. 5 nr. 3, og konvensjon om nordisk arrestordre art. 6.

EU-domstolens praksis knyttet til EUs rammebeslutning om europeisk arrestordre art. 4 nr. 6 og art. 5 nr. 3 har betydning for praktiseringen av bestemmelsene i arrestordreloven. Om praksisen vises det til punkt 12.6.2.

Påtalemyndigheten avgjør både om en arrestordre som gjelder en norsk borger eller en person bosatt i Norge, skal avslås mot at Norge påtar seg å fullbyrde den utenlandske dommen, og om overlevering skal gjøres betinget av tilbakeføring til Norge for soning. Unntaksvis er det departementet som treffer avgjørelsen, jf. arrestordreloven §§ 9, 10 og 29.

Formålet med arrestordreloven §§ 12, 15, 19 og 22 er å tilrettelegge for at soning skjer der det er mest hensiktsmessig av hensyn til den domfeltes sosiale rehabilitering. I Prop. 137 LS (2010–2011) s. 53 og 56 er det nærmere omtalt når en person har slik tilknytning til Norge at soning bør skje her. Om §§ 12 og 19 uttales det på s. 54:

«Det er ikkje meininga at verken norsk statsborgarskap eller busetnad her i landet i seg sjølv skal vere tilstrekkeleg grunn til at ein arrestordre til straffullbyrding vert avslått. Tvert imot bør avslag berre skje om personen har sterk og aktuell tilknyting til landet, noko som ikkje utan vidare er tilfellet verken for norske borgarar eller personar busette her. Ein kan tenkje seg personar som har behalde sitt norske statsborgarskap, men som har budd fleire år eller mesteparten av livet i utlandet. Det er neppe nokon grunn til at desse skal gjennomføre straffa her. På den andre sida kan ein tenkje seg personar som aldri er blitt norske statsborgarar, men som har budd her mesteparten av livet og har familie og nettverk her. I slike tilfelle kan bruk av denne avslagsgrunnen vere riktig. Ved vurderinga må ein også sjå hen til kva slags straff det er tale om å fullbyrde; dette er særleg aktuelt kor dommen går ut på anna tap av fridomen enn fengsel. Lengda på straffa er også relevant. Er den ettersøkte under 18 år, må det avgjerande vere barnet sitt beste.»

Om §§ 15 og 22 uttales det på s. 56:

«Om det skal stillast slikt vilkår må vurderast konkret. Ikkje minst må dette vurderast nøye dersom den ettersøkte er under 18 år. Generelt vil det elles vere slik at jo sterkare tilknyting den ettersøkte har til Noreg, jo meir nærliggande er det å stille vilkår om tilbakeføring for soning. Er den som skal overleverast norsk statsborgar, bør utgangspunktet være at det stillast vilkår som nemnd. Men har vedkomande budd i den staten han skal overleverast til over lengre tid, kan hende i fleire år, er dette likevel ikkje gitt. For borgarar som er busett her vil det vere av vesentleg tyding om personen skal overleverast til den staten han er statsborgar av eller til ein annan stat. Generelt vil det også ha tyding kor lang straff det er tale om å sone – dette gjeld anten den ettersøkte er norsk statsborgar eller berre er busett her.»

Den ettersøkte og kriminalomsorgen skal gis anledning til å uttale seg før påtalemyndigheten avslår arrestordren eller gjør overleveringen betinget, jf. arrestordreloven § 12 tredje ledd, § 19 annet ledd, jf. § 12 tredje ledd, § 15 annet ledd annet punktum og § 22 annet ledd annet punktum.

Hva den ettersøkte skal uttale seg om, fremgår ikke av arrestordreloven, men i proposisjonen s. 54 uttales det imidlertid at soning i Norge i praksis bare er aktuelt når den ettersøkte ønsker det.

Den ettersøkte bør også gis anledning til å uttale seg når arrestordren etterkommes, såfremt spørsmålet ikke er belyst under saksbehandlingen, jf. rundskriv G-02/2020 s. 31.

Er den ettersøkte under 18 år, bør også verge, og eventuelt barnevernet (eller andre med forutsetninger for det, jf. rundskrivet), gis anledning til å uttale seg, jf. proposisjonen s. 57. Ifølge rundskrivet vil hensynet til barnets beste være det avgjørende i disse tilfellene, jf. Grunnloven § 104 annet ledd. Grunnloven § 104 annet ledd bestemmer imidlertid at hensynet til barnets beste skal være «et grunnleggende hensyn» ved handlinger og avgjørelser som berører barn, jf. FNs barnekonvensjon art. 3 nr. 1.

Før vedtak om overlevering kan treffes, må norske myndigheter også innhente en aksept (uttalelse) fra den utstedende stat om at en eventuell dom kan sones i Norge, jf. rundskriv G-02/2020 s. 34. Det er i dag politiadvokaten/statsadvokaten som må avklare dette med den utstedende stat, jf. Riksadvokatens rutiner RA-2021-520 (overlevering fra Norge) punkt 2.7. Dersom uttalelse er gitt i selve arrestordren, er det ikke nødvendig å innhente slik aksept. I andre tilfeller kan aksepten innhentes via SIRENE (Kripos) eller direkte fra utenlandsk myndighet, jf. Grøstad s. 237. Noen staters lovgivning stenger for at deres egne statsborgere kan sone straffer i utlandet.

Hva kriminalomsorgen skal uttale seg om, kan hverken utledes fra arrestordreloven eller forarbeidene. I rundskriv G-02/2020 s. 31 fremgår det imidlertid at det særlig må bes om kriminalomsorgens uttalelse om hvorvidt norske myndigheter kan forplikte seg til eventuelt å fullbyrde dommen. Ruud mfl. s. 188 uttaler om dette:

«En uttalelse om at det er grunnlag for å sone dommen i Norge er en betingelse for at dommen kan sones her, da det er kriminalomsorgen (unntaksvis Justisdepartementet) som kan forplikte norske myndigheter til å gjennomføre en soningsoverføringsprosess […]. Erklærer kriminalomsorgen at det ikke foreligger grunnlag for at dommen kan sones her i landet, kan arrestordren følgelig ikke avslås etter § 12 annet ledd. Gir Kriminalomsorgen derimot uttalelse om at dommen kan sones i Norge, må påtalemyndigheten vurdere konkret om arrestordren bør avslås.»

Det er etter dette særlig spørsmålet om hvorvidt det er hjemmel for soning i Norge, påtalemyndigheten skal innhente en uttalelse om fra kriminalomsorgen. Kriminalomsorgsdirektoratet uttaler seg ikke om hvorvidt overføring faktisk kan gjennomføres, ettersom dette krever samtykke fra begge statene og normalt også fra den domfelte. Uttalelse fra kriminalomsorgen innhentes bare når det er aktuelt at dommen skal sones i Norge, jf. Riksadvokatens rutiner RA-2021-520 (overlevering fra Norge) punkt 2.7.

Kriminalomsorgen er organisert i tre nivåer: Kriminalomsorgsdirektoratet, fem regionale kontorer samt fengslene, overgangsboligene og friomsorgskontorene. I saker om overlevering til stater i EU etter arrestordreloven §§ 12 og 15, skal Kriminalomsorgsdirektoratet uttale seg. Kriminalomsorgens regionale kontorer uttaler seg i saker om overlevering til stater i Norden etter arrestordreloven §§ 19 og 22, jf. rundskriv G-02/2004 (delegeringsvedtak 21. juli 2004). Saker som omfattes av forskrift om fullbyrding av nordiske straffedommer §§ 40 til 42 skal likevel forelegges for Justisdepartementet, jf. nevnte delegeringsvedtak og rundskriv G-12/2012 s. 20.

Utvalget har forstått saksgangen slik: Dersom hverken overføringskonvensjonen, gyldighetskonvensjonen eller forutgående bilaterale avtaler gir hjemmel for overføring, sender Kriminalomsorgsdirektoratet saken til Justisdepartementet for en vurdering av om overføringsloven § 13 får anvendelse. Departementet vurderer deretter om det foreligger «særlige grunner», jf. § 13. Vurderingen blir i praksis ofte sammenfallende med vurderingen av om arrestordreloven § 12 annet ledd kommer til anvendelse. I tilfeller hvor departementet kommer til at vilkåret er oppfylt, returneres saken til påtalemyndigheten, som må innhente samtykke fra domslandet og den domfelte.

Dersom påtalemyndigheten beslutter å avslå arrestordren etter arrestordreloven § 12 annet ledd, må saken sendes tilbake til departementet, gitt at vilkårene for overføring foreligger (dvs. at domslandet og den domfelte samtykker til overføringen). Departementet treffer deretter vedtak om at overføringsloven § 13 kommer til anvendelse, og at dommen kan fullbyrdes i Norge i medhold av bestemmelsen.

Soning i Norge av en straffereaksjon ilagt ved en utenlandsk dom krever hjemmel i norsk lov, jf. Grunnloven § 94 første ledd første punktum. Hjemmel for soning av utenlandske dommer i Norge etableres etter reglene om soningsoverføring.

I rettsteorien er det lagt til grunn at arrestordreloven § 12 annet ledd og § 15 annet ledd neppe gir hjemmel for soning av utenlandske dommer i Norge (Ruud mfl. s. 186 og 204 samt Grøstad s. 252). Det er i disse sakene overføringsloven som eventuelt kan gi hjemmel for soningsoverføring.

Overføringskonvensjonen synes å kreve fysisk overføring av domfelte til staten hvor dommen skal fullbyrdes, unntatt i tilfellene der Schengenkonvensjonen art. 68 kommer til anvendelse (jf. art. 67, se ovenfor), og krever at soning er påbegynt. Konvensjonen kan derfor ikke brukes i arrestordreloven § 12-tilfellene ettersom bestemmelsen regulerer situasjoner hvor den domfelte befinner seg i Norge. Tilleggsprotokollen åpner derimot for overføring uten fysisk overføring av den domfelte, men bare når vedkommende har flyktet fra eller er utvist fra domslandet, jf. henholdsvis art. 2 og 3. Slike situasjoner vil sjelden komme på spissen, og protokollen har derfor liten praktisk betydning for arrestordreloven § 12.

I § 12-tilfellene synes det ellers ikke å være andre hjemler for overføring enn gyldighetskonvensjonen og overføringsloven § 13, jf. Grøstad s. 252. Gyldighetskonvensjonen har fått større betydning etter at reglene om nordisk-europeisk arrestordre trådte i kraft, fordi den også kan gi grunnlag for overføring når den domfelte befinner seg her i landet. Generelle bilaterale soningsoverføringsavtaler kan også gi hjemmel i disse tilfellene, jf. overføringsloven § 12.

Etter arrestordreloven § 15 finner det sted en fysisk overføring av den domfelte. Overføringskonvensjonen antas derfor å gi hjemmel for overføring i disse tilfellene, jf. Grøstad s. 241 og forutsetningsvis Ruud mfl. s. 204.

Dersom en nordisk arrestordre avslås etter arrestordreloven § 19 første ledd bokstav a eller overlevering gjøres betinget etter § 22 annet ledd, kommer lov om fullbyrding av nordiske dommer på straff m.v. til anvendelse, jf. Ot.prp. nr. 39 (2007–2008) s. 32. Overføring kan i disse tilfellene skje selv om den domfelte allerede befinner seg i Norge, jf. lov om fullbyrding av nordiske dommer på straff m.v. § 3 første ledd siste punktum. Gjelder den utenlandske dommen en særreaksjon, får overføringsloven anvendelse.

12.6.2 Folkerettslige rammer

Innledning

I tillegg til overføringskonvensjonen, gyldighetskonvensjonen, Schengenkonvensjonen og de bilaterale soningsoverføringsavtalene som det er redegjort for foran, er det flere konvensjoner og avtaler som regulerer soningsoverføring og overlevering, eller har bestemmelser om dette.

Parallellavtalen og konvensjon om nordisk arrestordre

Parallellavtalen art. 5 nr. 1 bokstav f gir statene adgang til å innføre en obligatorisk eller valgfri avslagsgrunn for overlevering til fullbyrding av en frihetsstraff eller annen frihetsberøvelse av den som «oppholder seg i», «er borger av» eller «bosatt i» den iverksettende stat, hvis denne staten forplikter seg til å fullbyrde straffen i samsvar med sin nasjonale lovgivning. Norge har ikke avgitt erklæring om at overlevering uten videre skal nektes i disse tilfellene, jf. art. 5 nr. 2.

Konvensjon om nordisk arrestordre art. 5 nr. 5 åpner for å avslå en nordisk arrestordre om overlevering til fullbyrding av en straffedom eller en annen frihetsberøvende reaksjon, når den ettersøkte «oppholder seg», er «statsborger i» eller «bosatt i» den iverksettende stat, og denne staten forplikter seg til å fullbyrde reaksjonen i samsvar med sin nasjonale lovgivning.

EUs rammebeslutning om europeisk arrestordre 2002 art. 4 nr. 6 oppstiller en valgfri avslagsgrunn som svarer til de to ovennevnte artiklene. I dom 29. juni 2017 i sak C-579/15 Popławski avsnitt 22 presiserte EU-domstolen at det vil være i strid med art. 4 nr. 6 å avslå en arrestordre uten at dommen også faktisk fullbyrdes. Denne forutsetningen ble gjentatt i dom 13. desember 2018 i sak C-514/17 Sut avsnitt 35 og storkammerdommen 24. juni 2019 i sak C-573/17 Popławski II avsnitt 100.

Parallellavtalen art. 8 nr. 3 gir adgang til å stille vilkår for overlevering til strafforfølgning av den som er «borger av» eller «bosatt i» den iverksettende stat om at vedkommende, etter å ha blitt hørt, skal bringes tilbake til den iverksettende stat for å sone frihetsstraffen eller frihetsberøvelsen som er idømt i den utstedende stat.

Konvensjon om nordisk arrestordre art. 6 gir adgang til å stille vilkår om tilbakeføring for soning ved overlevering til strafforfølgning av den som er «statsborger i» eller «bosatt i» den iverksettende stat.

EUs rammebeslutning om europeisk arrestordre art. 5 nr. 3 regulerer betinget overlevering og svarer til parallellavtalen art. 8 nr. 3 og konvensjon om nordisk arrestordre art. 6. En betinget overlevering skal angis tydelig av den iverksettende stat, og når det er mulig skal den utstedende og iverksettende stat enes om detaljene rundt en slik betingelse før overlevering besluttes, jf. EUs håndbok om europeisk arrestordre s. 35. Dersom den utstedende stat vet at den ettersøkte er borger av eller bosatt i den iverksettende stat, kan den utstedende stat samtykke til tilbakeføring allerede i arrestordren.

I dom 11. mars 2020 i sak C-314/18 SF avsnitt 54 viste EU-domstolen til rammebeslutningen om soningsoverføring 2008, og la til grunn at tilbakeføring etter art. 5 nr. 3 skal skje snarest mulig etter at dommen er endelig. Tilbakeføringen kan likevel skje senere dersom «konkrete grunde, der vedrører overholdelsen af den pågældende persons ret til forsvar eller retsplejehensyn, gør det nødvendigt, at denne er til stede i den udstedende medlemsstat, indtil der er truffet endelig afgørelse i de øvrige processuelle trin i forbindelse med straffesagen vedrørende den lovovertrædelse, der ligger til grund for den europæiske arrestordre» (avsnitt 62).

Om EU-domstolens praksis knyttet til tilknytningsvurderingen og «staying in»- og «resident»-begrepene i EUs rammebeslutning om europeisk arrestordre art. 4 nr. 6 og 5 nr. 3, vises det i hovedsak til punkt 8.9.3.1. I sammenhengen her fremheves bare at det i vurderingen etter art. 4 nr. 6 skal gjøres en samlet vurdering av en rekke objektive forhold som kjennetegner den ettersøktes situasjon, herunder også vedkommendes økonomiske tilknytning til den iverksettende stat, jf. storkammerdommen 17. juli 2008 i sak C-66/08 Kozłowski avsnitt 48 og 54 og storkammerdommen 5. september 2012 i sak C-42/11 Lopes Da Silva Jorge avsnitt 43 og 58.

EUs rammebeslutning om soningsoverføring 2008

EUs rammebeslutning om soningsoverføring 2008 regulerer overføring mellom statene i EU. Den erstatter bl.a. gyldighetskonvensjonen, overføringskonvensjonen med tilleggsprotokoll og Schengenkonvensjonen, i den utstrekning konvensjonene ville kommet til anvendelse mellom medlemsstatene i EU, jf. art. 26 nr. 1. Rammebeslutningen berører derimot ikke konvensjonenes anvendelse mellom EU-stater og tredjestater. Norge er ikke tilsluttet rammebeslutningen.

Rammebeslutningen forenkler og effektiviserer prosessen rundt soningsoverføringer sammenlignet med bl.a. overføringskonvensjonens og gyldighetskonvensjonens regler. Den innfører frister for saksbehandlingen og forplikter i større grad til gjensidig anerkjennelse av dommer. Statene må som utgangspunkt motta egne borgere og, etter nærmere kriterier, personer bosatt i medlemsstaten, til soning av dommer avsagt i andre medlemsstater. En beslutning om overføring skal som hovedregel foreligge innen 90 dager etter mottak av anmodningen, og overføringen skal gjennomføres senest 30 dager etter at overføring er godtatt i fullbyrdingsstaten.

Rammebeslutningen kommer til anvendelse når domfelte befinner seg i utstedelsesstaten eller fullbyrdingsstaten, jf. art. 3 nr. 2. I stedet for å utstede en europeisk arrestordre for å få overlevert domfelte til soning av straffen i domsstaten, kan rammebeslutningen dermed brukes til å fullbyrde dommen i staten der den domfelte bor eller oppholder seg. Artikkel 25 gir rammebeslutningen anvendelse ved fullbyrding av straffereaksjoner på grunnlag av en europeisk arrestordre i tilfellene som omfattes av EUs rammebeslutning om europeisk arrestordre art. 4 nr. 6 og 5 nr. 3.

12.6.3 Utenlandsk rett

Danmark kan nekte utlevering og overlevering av egne borgere og personer som har fast bopel i Danmark til straffullbyrding i og utenfor EU og Norden, hvis straffen i stedet fullbyrdes i Danmark, jf. utleveringsloven 2020 § 7, stk. 2. Utlevering og overlevering av egne borgere og personer som har fast bopel i Danmark til strafforfølgning i og utenfor EU og Norden, kan gjøres betinget av tilbakeføring for soning, jf. stk. 1.

Sverige overleverer ikke egne borgere til straffullbyrding i EU og Norden dersom de ber om at straffen fullbyrdes i Sverige, jf. henholdsvis loven om europeisk arrestordre 2003 2 kap. 6 § 1 stk. og nordisk arrestordre 2011 2 kap. 6 § 1 stk. Dersom borgeren på handlingstidspunktet har vært fast bosatt i den utstedende stat i minst to år, skal soningen skje i Sverige når personen ber om det og personlige forhold eller noen annen særlig grunn taler for at straffen sones der, jf. 2 kap. 6 § 2 stk., jf. 1 stk. (EU), og 2 kap. 6 § 2 stk., jf. 1 stk. (Norden). Overlevering av utlendinger som på handlingstidspunktet har vært fast bosatt i Sverige i minst to år til straffullbyrding i Norden, kan ikke skje hvis personen ber om soning i Sverige og personlige forhold eller noen annen særlig grunn taler for at straffen sones der, jf. 2 kap. 6 § 3 stk. (Norden). Overlevering av egne borgere til strafforfølgning i EU kan, dersom borgeren ber om soning i Sverige, bare skje dersom den utstedende stat gir garantier om tilbakeføring, jf. 3 kap. 2 § 1 stk. (EU). Dersom borgeren på handlingstidspunktet har vært fast bosatt i den utstedende stat i minst to år, kan overlevering skje uten garantier om tilbakeføring, dersom ikke vedkommendes personlige forhold eller noen annen særlig grunn taler for at straffen sones i Sverige, jf. 2 stk.

Finland overleverer ikke egne borgere til straffullbyrding i EU og Norden, jf. henholdsvis lov om europeisk arrestordre 2003 5 § 4 mom. og nordisk arrestordre 2007 4 § 4 mom. Overlevering av personer som har fast bopel i Finland til straffullbyrding i EU og Norden, kan nektes hvis vedkommendes personlige forhold eller noen annen særlig grunn taler for at straffen sones i Finland, jf. 6 § 6 mom. (EU) og 5 § 4 mom. (Norden). Overlevering av egne borgere til strafforfølgning i EU og Norden, skal gjøres betinget av tilbakeføring for soning, jf. 8 § 1 mom. (EU) og 7 § 1 mom. (Norden). Finland kan gjøre overlevering av personer som har fast bopel i Finland til strafforfølgning i EU og Norden, betinget av tilbakeføring for soning, dersom personlige forhold eller noen annen særlig grunn taler for at straffen sones i Finland, jf. 8 § 2 mom. (EU) og 7 § 2 mom. (Norden). Arrestordrelovene krever i de omtalte tilfellene at den ettersøkte ber om å få sone straffen i Finland.

Island kan nekte å overlevere egne borgere og personer som er bosatt eller oppholder seg på Island til straffullbyrding mot å forplikte seg til selv å fullbyrde straffen, jf. arrestordreloven 2016 § 10 første ledd bokstav c (EU) og § 19 første ledd bokstav a, jf. § 10 første ledd bokstav c (Norden). Overlevering av egne borgere og bosatte til strafforfølgning i EU og Norden, kan gjøres betinget av tilbakeføring for soning, jf. § 27 første ledd.

Frankrike utleverer ikke egne borgere til stater utenfor EU og Norden, jf. straffeprosessloven 1957 § 696-2 og § 696-4 nr. 1. Paragraf 695-53 presiserer at det samme gjelder overfor stater som ikke er medlem av EU, men som har inngått overleveringsavtale med EU. Norge tilhører denne kategorien. Etter § 695-24 nr. 2 kan overlevering til straffullbyrding nektes hvis den ettersøkte er fransk borger eller bosatt i Frankrike og avgjørelsen kan fullbyrdes i Frankrike, jf. § 728-31 (jf. EUs rammebeslutning 2008). Paragraf 695-32 fastsetter at overlevering av franske borgere og personer som har vært fast bosatt i Frankrike de siste fem årene, kan gjøres betinget av tilbakeføring til Frankrike for soning.

Nederland kan gjøre utlevering av egne borgere til strafforfølgning betinget av tilbakeføring for soning, jf. utleveringsloven 1967 § 4 annet ledd. Overlevering av egne borgere til strafforfølgning kan gjøres betinget av tilbakeføring for soning dersom det er grunnlag for å sone straffen i Nederland, jf. arrestordreloven 2004 § 6 første ledd. Første ledd gjelder tilsvarende for utlendinger som uavbrutt har oppholdt seg lovlig i Nederland i minst fem år, såfremt utlendingen kan strafforfølges i Nederland for handlingene arrestordren gjelder og ikke forventes å miste retten til opphold som følge av en reaksjon ilagt etter overleveringen, jf. tredje ledd. Nederland kan nekte overlevering av egne borgere til straffullbyrding mot å overta soningen, jf. § 6 a første ledd. Paragraf 6 a første til åttende ledd gjelder etter niende ledd tilsvarende for utlendinger som oppfyller visse fastsatte kriterier.

Tyskland overleverer egne borgere til strafforfølgning i EU bare mot garanti om tilbakeføring for soning, og bare hvis handlingen har tilstrekkelig tilknytning til den utstedende stat, jf. lov om internasjonal rettslig bistand i straffesaker 1982 § 80 første ledd første punktum. Overlevering av egne borgere til strafforfølgning i EU kan bare skje dersom vedkommende samtykker overfor en dommer, jf. tredje ledd. Overlevering til strafforfølgning i EU av utlendinger som har fast bopel i Tyskland kan nektes hvis overlevering av tyske borgere ikke kunne skjedd etter § 80 første og annet ledd, jf. § 83 b annet ledd nr. 1. Overlevering til straffullbyrding i EU av utlendinger som har fast bopel i Tyskland, kan nektes om utlendingen ikke samtykker overfor en dommer og personen har berettigede interesser i å sone straffen i Tyskland, jf. § 83 b annet ledd nr. 2. Paragraf 80 gjelder ikke ved overlevering til og fra Norge og Island, jf. § 98 annet ledd.

Storbritannia utleverer egne borgere til stater i og utenfor EU forutsatt at de øvrige vilkårene i loven er oppfylt, jf. utleveringsloven 2003, se punkt 8.9.2.3.

12.6.4 Utvalgets vurderinger

Innledning

Når det gjelder soningsoverføring og overlevering, går utvalget i hovedsak inn for å videreføre arrestordreloven §§ 12, 15, 19 og 22, se lovutkastet §§ 26 og 33. Se nærmere punkt 8.9.3.4 om overlevering av norsk statsborger og person bosatt i Norge.

Utvalget foreslår dermed å videreføre at overlevering til straffullbyrding kan nektes hvis den ettersøkte er norsk statsborger eller bosatt i Norge, og straffen i stedet fullbyrdes i Norge. Videre foreslår utvalget å videreføre at overlevering til strafforfølgning kan gjøres betinget av at den som overleveres, tilbakeføres for å sone en eventuell dom her.

Innspill utvalget har fått fra lovens brukere tyder på at saksbehandlingen kan og bør forenkles, særlig i tilfellene som behandles etter overføringsloven § 13. I disse sakene tas det i realiteten stilling til de samme forholdene tre ganger; først av påtalemyndigheten ved vurderingen av om en arrestordre skal avslås, deretter av departementet i forbindelse med vurderingen av om overføringsloven § 13 kan komme til anvendelse, og til slutt av departementet ved vedtaket om at § 13 kommer til anvendelse og dommen kan fullbyrdes her, se punkt 12.6.1. Utvalget ser det slik at saksbehandlingen her kan forenkles. Dette kan skje ved en justering av praksis, og krever ikke lovendring.

Den ettersøktes uttalelse

Når det er aktuelt å avslå en arrestordre mot en forpliktelse til å fullbyrde reaksjonen eller å gjøre overlevering betinget av tilbakeføring, skal påtalemyndigheten i dag innhente en uttalelse fra den ettersøkte. Et alternativ til en ordning der det innhentes uttalelse fra den ettersøkte, er å kreve at den ettersøkte samtykker til eller ber om å sone her. Sverige og Finland har en slik ordning. Etter utvalgets syn bør derimot dagens ordning med at både den ettersøkte og kriminalomsorgen gis adgang til å uttale seg, videreføres i den nye loven. Ordningen er innarbeidet og er så vidt utvalget er kjent med ikke kritisert. Utvalget foreslår imidlertid å klargjøre i hvilke tilfeller og på hvilket tidspunkt det skal innhentes uttalelser, hvem som skal innhente uttalelser, hvem som skal uttale seg og hva uttalelsene skal gjelde.

Soningsoverføring til Norge er i de fleste tilfeller bare aktuelt dersom den ettersøkte samtykker. Sammenhengen mellom reglene om soningsoverføring og overlevering tilsier etter utvalgets syn derfor at den ettersøkte bør oppfordres til å uttale seg om hvorvidt vedkommende vil samtykke til soningsoverføring når det antas at vilkårene for soning her er oppfylt.

Den ettersøktes tilknytning til Norge og den utstedende stat

Dersom den ettersøkte er norsk statsborger eller bosatt i Norge, skal påtalemyndigheten vurdere personens tilknytning til Norge og den utstedende stat ved avgjørelsen av om overleveringen bør gjøres betinget eller nektes.

Norsk statsborgerskap eller bosted i Norge skal ikke i seg selv være tilstrekkelig til at overlevering kan nektes eller gjøres betinget. Utvalget går inn for å opprettholde dagens krav om «sterk og aktuell tilknytning» til Norge. I tillegg til momentene som er trukket frem i Prop. 137 LS (2010–2011), mener utvalget, i lys av EU-domstolens praksis, at også den ettersøktes økonomiske forbindelser bør kunne vektlegges. Videre mener utvalget at språklig tilknytning bør kunne være et relevant moment, om enn av begrenset betydning. Hensynet til barnets beste må, slik utvalget ser det i lys av Grunnloven § 104, kunne vektlegges ikke bare hvis den ettersøkte er mindreårig, men også når vedkommende har mindreårige barn. Etter utvalgets syn bør den ettersøktes uttalelse derfor også belyse vedkommendes tilknytning til Norge og den utstedende stat, herunder f.eks. botid, familieforhold, arbeid og eventuelle andre forhold av betydning. Momentene er rekapitulert i merknadene til lovutkastet § 26.

Som det følger av EU-domstolens praksis og Prop. 137 LS (2010–2011), er varigheten av den ettersøktes opphold i Norge av betydning ved tilknytningsvurderingen. Utvalget har vurdert å si noe om hvilken lengde et opphold minst bør ha, for at kravet skal være oppfylt. Sverige og Nederland oppstiller lengdekrav i sin lovgivning, se punkt 12.6.3. Noe slikt absolutt krav har utvalget ikke funnet det hensiktsmessig å stille. Men det er på den annen side ønskelig å gi noe mer veiledning for vurderingen enn dagens rettskilder gir:

I den samlede helhetsvurderingen som skal foretas, finner utvalget det naturlig å søke en viss veiledning i tersklene som er oppstilt i avtaler om soningsoverføring og i statsborgerloven 10. juni 2005 nr. 51. I soningsoverføringsavtalen med Romania 2010 art. 1 bokstav f er staten der den domfelte «bor» definert som staten der vedkommendes bor og har hatt lovlig opphold uavbrutt i minst fem år og hvor personen vil beholde permanent oppholdstillatelse. Avtalene med Latvia og Litauen 2011 bestemmer begge i art. 4 nr. 1 bokstav c at dersom den domfeltes tilknytning er basert på fast bosted, skal vedkommende ha vært sammenhengende lovlig bosatt i den andre avtalestaten i minst fem år og ha permanent oppholdstillatelse der. Utvalget antar at det også kan være relevant å se hen til statsborgerloven § 7. Bestemmelsen gir den som på vedtakstidspunktet oppfyller nærmere vilkår, herunder har til sammen åtte års opphold i riket i løpet av de siste elleve årene, med oppholdstillatelser av minst ett års varighet, rett til norsk statsborgerskap.

Generelt ser utvalget det slik at jo nærmere den ettersøkte er å oppfylle kravene etter soningsoverføringsavtalene og statsborgerloven, jo mer taler for at hjemlene for soning her benyttes. Har den ettersøkte en sterk og aktuell tilknytning også til den andre staten, vil det imidlertid tale mot at dommen skal sones her i landet. I slike situasjoner er det naturlig å vektlegge øvrige momenter, som om personen har sin familie i Norge eller i den andre staten.

Dersom den ettersøkte er utvist herfra, bør det etter utvalgets syn ikke besluttes soning i Norge. Et utvisningsvedtak som ikke er endelig, vil ikke nødvendigvis sperre for soning her, men bør være et moment ved vurderingen av tilknytning til Norge.

En forutsetning for å nekte overlevering eller gjøre overlevering betinget, er at den ettersøkte har en viss tid igjen å sone. Overføring fra stater utenfor Norden vil som nevnt bare være aktuelt når det på tidspunktet det anmodes om overføring gjenstår minst seks måneder til den domfelte har sonet to tredjedeler av straffen, jf. overføringskonvensjonen art. 3 nr. 1 bokstav c. Både behandlingen av arrestordren og søknaden om overføring kan i praksis medføre at det gjenstår for kort tid å sone, slik at overføring vil være utelukket. Påtalemyndigheten må derfor se hen til soningsforløpet i den enkelte sak.

Kriminalomsorgens uttalelse

Kriminalomsorgen skal bare uttale seg dersom soning i Norge er aktuelt. Påtalemyndigheten skal bare innhente uttalelse fra kriminalomsorgen når det er avklart at den ettersøkte ønsker å sone her, at den utstedende stat aksepterer at dommen sones her, og kravet om tilknytning antas å være oppfylt, jf. RA-2021-520 (overlevering fra Norge) punkt 2.7.

Etter EU-domstolens praksis er det et vilkår at den utenlandske dommen faktisk sones i Norge, se punkt 12.6.2. Kriminalomsorgen bør etter utvalgets syn derfor uttale seg om hvorvidt det er faktisk og rettslig grunnlag for å sone en utenlandsk dom i Norge. Hva uttalelsen skal gjelde, hvordan den skal utformes og hvilket nivå i kriminalomsorgen som skal uttale seg, kan presiseres nærmere i forskrift, rundskriv eller retningslinjer.

Utvalget antar at påtalemyndigheten kan nyttiggjøre seg av kriminalomsorgens sakkunnskap og praksis om soningsoverføring i større grad enn den gjør i dag. Etter utvalgets syn er det derfor ønskelig at kriminalomsorgen uttaler seg ikke bare om det rettslige grunnlaget for en soningsoverføring, men også om overføring bør skje i den enkelte sak. Herunder bør kriminalomsorgen oppfordres til å uttale seg om hvorvidt det ville vært aktuelt med soningsoverføring dersom saken hadde vært en ordinær overføringssak. Dette kan sikre en mer enhetlig praksis.

Utvalget finner også grunn til å understreke viktigheten av at det etableres rutiner for oppfølging og faktisk soning etter at overlevering er nektet mot en forpliktelse til å fullbyrde straffen her, og etter at en overlevering er gjort betinget av tilbakeføring. Nærmere rutiner vil klargjøre fremgangsmåtene og ansvarsfordelingen, og slik sikre at soning skjer i samsvar med EU-domstolens praksis.

Hjemler for soningsoverføring

Utvalget ser det som en generell utfordring at hjemmelsspørsmålene hverken er klargjort i gjeldende lov eller forarbeider. Av rundskriv G-12/2012 s. 19 fremgår det at lov om fullbyrding av nordiske dommer på straff m.v. gjelder i saker om nordisk arrestordre. Noe tilsvarende er ikke uttalt i rundskrivet om nordisk-europeisk arrestordre.

Utvalget understreker at den nye loven ikke i seg selv gir hjemmel for soning i Norge. Soningsoverføring må fortsatt forankres i reglene om overføring av domfelte. Det betyr at overføringslovens regler gjelder ved overføring til og fra stater i EU, og at lov om fullbyrding av nordiske straffedommer kommer til anvendelse overfor de nordiske statene.

Endring av overføringsloven § 13

Utvalget finner ellers grunn til å bemerke at overføringsloven § 13, som gir hjemmel for å inngå ad hoc-avtaler når det foreligger «særlige grunner», ikke passer særlig godt i utleverings- og arrestordresaker. I bestemmelsens forarbeider er det uttalt at det er «nærmest en smakssak om man nevner humanitære hensyn spesielt» i tillegg til særlige grunner, og at det uansett er «klart at det oftest vil være slike hensyn som begrunner overføringen», jf. Ot.prp. nr. 41 (1999–2000) s. 22. I utleverings- og arrestordresakene er det ikke nødvendigvis humanitære hensyn som normalt begrunner overføringen. Utvalget anbefaler derfor at det gis en særregel for utleverings- og arrestordresaker, se utvalgets forslag til endring av overføringsloven § 13, jf. lovutkastet § 75 om endringer i andre lover.

Overføringsloven oppstiller ikke uttrykkelig noe krav til dobbel straffbarhet. Det gjør imidlertid overføringskonvensjonen art. 3 nr. 1 bokstav e, noe som innebærer at overføringer etter overføringsloven del A kap. II, jf. del B, fordrer dobbel straffbarhet. Dette gjelder også i tilfeller hvor dobbel straffbarhet ikke kreves etter arrestordreloven § 7, jf. arrestordreforskriften § 6. Etter utvalgets syn vil det være uheldig om kravet til dobbel straffbarhet stenger for overføring i et tilfelle hvor arrestordreregelverket tilsier at overlevering bør skje i kombinasjon med overføring. Det synes imidlertid ikke å være adgang til å lempe på kravet som gjelder ved overføringer etter overføringsloven kap. II, siden dette følger av konvensjonen. Derfor blir denne forskjellen mellom regelsettene et argument som taler for norsk tilslutning til EUs rammebeslutning om soningsoverføring 2008, jf. nedenfor. Artikkel 7 i rammebeslutningen unntar en rekke lovbrudd fra kravet til dobbel straffbarhet, og samsvarer med positivlisten i arrestordrelovgivningen. En tilslutning til rammebeslutningen vil dermed sikre at kravet til dobbel straffbarhet praktiseres likt etter begge regelsettene.

Lov om fullbyrding av nordiske dommer på straff m.v. krever ikke dobbel straffbarhet. Men hvis forholdet ikke er straffbart i Norge, vil dette inngå i vurderingen etter lovens § 17 annet punktum av om anmodningen om overføring bør etterkommes, jf. Innstilling fra Straffelovrådet om fullbyrdelse av nordiske dommer på straff m.v. 1962 s. 16.

Bilaterale soningsoverføringsavtaler (overføringsloven § 12) og ad hoc-avtaler (§ 13) kan åpne for overføring uten dobbel straffbarhet.

Særlig om EUs rammebeslutning om soningsoverføring 2008

Norge er ikke tilsluttet EUs rammebeslutning om soningsoverføring. Fra norsk side har det derimot vært uttrykt et ønske om en tilslutningsavtale til den, jf. bl.a. Prop. 82 LS (2010–2011). I proposisjonen ble det vist til at «hensynet til å praktisere det samme regelverk som EUs medlemsland benytter, og hensynet til å overføre flere utenlandske domfelte til sine hjemland», talte for en slik avtale (s. 12).

Utvalget viser til at EUs rammebeslutning om europeisk arrestordre 2002 og soningsoverføring 2008 er knyttet sammen. Uten tilknytning til rammebeslutningen om soningsoverføring mangler Norge et helt sentralt og viktig virkemiddel. Rammebeslutningen er etter utvalgets syn langt bedre egnet enn dagens regelverk til å realisere reglenes formål. Dette er ikke minst fordi gyldighetskonvensjonen har fått større betydning etter innføringen av arrestordreglene, med de vesentlige svakhetene denne konvensjonen har, se punkt 12.6.1. Utvalget anbefaler derfor at det arbeides videre for en norsk tilslutningsavtale til rammebeslutningen.

12.7 Forholdet til utlendingslovgivningen

12.7.1 Gjeldende rett

12.7.1.1 Innledning

Når en utlending begjæres utlevert eller overlevert fra Norge, kan det oppstå spørsmål om forholdet til utlendingsloven (lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her). Det er ingen lovregler som regulerer forholdet mellom saker etter utleverings- eller arrestordreloven og utlendingsloven. Men særlig i forvaltningspraksis har det utviklet seg visse retningslinjer. Vanligvis avgjøres en søknad om asyl før en sak om utlevering eller overlevering, mens utleverings- eller overleveringsspørsmålet avgjøres før et vedtak om bortvisning eller utvisning gjennomføres.

Forholdet mellom de to regelsettene har betydning av hensyn til Norges internasjonale forpliktelser – både avtalene om utlevering og arrestordre, menneskerettskonvensjonene, særlig EMK, og flyktningkonvensjonen. Videre ivaretar utleverings- og utlendingslovgivningen ulike hensyn.

En rekke vedtak etter utlendingsloven kan innebære utreiseplikt og dermed reise spørsmål om forholdet til utleveringslovgivningen:

Utlendingsmyndighetene kan vedta bortvisning av en utlending når det foreligger en bortvisningsgrunn etter utlendingsloven § 17, jf. § 18. Vedtak om bortvisning treffes av politiet eller Utlendingsdirektoratet (UDI). Rettsvirkningen er at utlendingen blir nektet innreise eller må forlate riket, men vedtaket medfører ikke forbud mot fremtidig innreise, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) s. 406.

Selv om det ikke treffes noe formelt vedtak om bortvisning, kan en utlending som får avslag på en søknad om oppholdstillatelse ha plikt til å forlate riket. Det følger av at vedkommende ikke har noe annet gyldig grunnlag for videre opphold, jf. proposisjonen s. 407.

Utvisning av utlendinger reguleres i utlendingsloven kap. 8 (§§ 66 til 72). Etter § 66 kan en utlending uten oppholdstillatelse bl.a. utvises ved grovt eller gjentatte brudd på utlendingsloven. En utlending kan også utvises i en rekke nærmere angitte tilfeller der vedkommende er idømt straff eller en særreaksjon i utlandet eller i Norge. Et utvisningsvedtak medfører plikt til å forlate riket, og UDI fastsetter samtidig et tidsbegrenset eller varig innreiseforbud. Som hovedregel innebærer et utvisningsvedtak fra norske utlendingsmyndigheter også et innreiseforbud i hele Schengen-området, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) s. 282. Det gjelder særlige regler for bortvisning og utvisning av utlendinger som omfattes av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen, jf. utlendingsloven kap. 13 §§ 121 til 124. Videre er det en særregel i § 126 om utvisning av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser.

Vedtak om rett til oppholdstillatelse for utlending som trenger beskyttelse (asyl) treffes av UDI etter utlendingsloven kap. 4 (§§ 28 til 37). Etter § 28 første ledd bokstav a skal en utlending som er i riket eller på norsk grense etter søknad anerkjennes som flyktning dersom utlendingen har en velbegrunnet frykt for forfølgelse på grunn av en i loven angitt forfølgelsesgrunn, jf. flyktningkonvensjonen art. 1 A og protokoll 31. januar 1967. Etter § 28 første ledd bokstav b gjelder det samme dersom utlendingen står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ved tilbakevending til hjemlandet. En utlending som anerkjennes som flyktning etter første ledd, har rett til asyl, jf. annet ledd.

Etter utlendingsloven § 73, om absolutt vern mot utsendelse, kan en utlending ikke sendes til et område der vedkommende ville være i en situasjon som nevnt i § 28 første ledd. Bestemmelsen gjenspeiler non refoulement-prinsippet i flyktningkonvensjonen art. 33 nr. 1. Det gjelder noen unntak i tilfeller der grunnlaget for beskyttelse følger av § 28 første ledd bokstav a; forbudet gjelder ikke dersom utlendingen er utelukket fra beskyttelse etter § 31, eller utlendingen med rimelig grunn anses som en fare for rikets sikkerhet eller har fått endelig dom for en særlig alvorlig forbrytelse og av den grunn utgjør en fare for det norske samfunn. Paragraf 73 annet ledd gir et absolutt vern mot å bli sendt til et område der man står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, jf. § 28 første ledd bokstav b.

Ifølge utlendingsloven kap. 5 (§ 38) kan UDI også gi oppholdstillatelse når det foreligger sterke menneskelige hensyn eller når utlendingen har særlig tilknytning til riket.

Til slutt nevnes at det også kan oppstå spørsmål om forholdet mellom utleverings- eller arrestordreloven og statsborgerloven (lov 10. juni 2005 nr. 51 om norsk statsborgerskap), se f.eks. nedenfor om Rt. 2015 s. 155 hvor behandlingen av søknad om statsborgerskap ble stilt i bero i påvente av utleveringssaken. Dersom en utlending får norsk statsborgerskap, kan det være til hinder for senere utlevering, se punkt 8.9. På den annen side kan straffbare handlinger begått i Norge eller utlandet få betydning ved erverv samt tap av statsborgerskap, herunder tilbakekall.

12.7.1.2 Nærmere om rettskildene

Som nevnt inneholder gjeldende lovgivning ingen generelle bestemmelser om forholdet mellom saker etter utleverings- eller arrestordreloven og utlendingsloven, hverken om de materielle vurderingene eller hvilke vedtak som bør treffes først.

Forarbeidene inneholder derimot uttalelser av interesse. I proposisjonen som lå til grunn for den nordiske utleveringsloven 1961, drøftes forholdet til den daværende fremmedloven 1956. I Ot.prp. nr. 18 (1959–60) heter det på s. 3–4:

«Som fremholdt i Straffelovrådets innstilling side 10, er det åpenbart at personer, etterlyst i hjemlandet for straffbare handlinger, må være blitt sendt tilbake dit i langt større utstrekning enn antallet av formelle utleveringsbegjæringer viser. Som det fremgår av opplysningene fra politihold, har utleveringsspørsmålet de nordiske land imellom stort sett vært behandlet som et rent politianliggende. Dels har utlevering skjedd uten noe egentlig rettslig grunnlag, dels synes det som om fremmedlovgivningen – og da fortrinnsvis rettsinstituttene avvisning og utvisning – har vært anvendt i utleveringsøyemed. Se nærmere om dette Straffelovrådets innstilling side 11–14. Som der anført skal imidlertid utleveringsinstituttet tjene strafforfølgningen i andre land mens fremmedlovgivningen har til oppgave å beskytte oppholdslandet mot uønskede utlendinger. Prinsipielt sett er det således et klart skille mellom de interesser som på den ene side utleveringslovgivningen og på den annen side fremmedlovgivningen skal tjene, men i praksis vil det i mange tilfelle være slik at et lands ønske om å bli kvitt en person faller sammen med et annet lands ønske om å få tak i ham. Fordi fremmedlovgivningens regler om avvisning og utvisning er langt mindre strenge i sine krav til vilkår og behandlingsmåte, har det erfaringsmessig vist seg nærliggende å benytte fremmedloven selv om hensikten i virkeligheten har vært å tjene utleveringsformål. Det er imidlertid ingen akseptabel ordning at et rettsinstitutt benyttes til fremme av andre oppgaver enn dem vedkommende rettsregler er satt til å løse. En slik fremgangsmåte innebærer en utglidning, og vil i mange tilfelle være et tegn på at de rettsregler som gjelder på området, er foreldet eller lite egnet ellers. Dette må sies å være tilfellet for gjeldende retts vedkommende når det dreier seg om utlevering mellom de nordiske land. Systemet har i praksis vist seg å være for tungrodd.» (Kursivert her.)

Også forarbeidene til utleveringsloven 1975 drøfter forholdet til fremmedloven. I Ot.prp. nr. 30 (1974–75) uttales det på s. 12–13:

«Prinsipielt er det en klar forskjell mellom formålet med utlevering, og formålet med de forføyninger som fremmedloven gir anvisning på for å nekte utlendinger adgang til landet eller utvise utlendinger som allerede oppholder seg her. Utlevering skjer prinsipalt for å imøtekomme et annet lands interesser i strafforfølgning for et lovbrudd. Forføyninger etter fremmedloven (se lov 27 juli 1956 om utlendingers adgang til riket, særlig kap. V om avvisning, bortvisning og utvisning) skjer derimot prinsipalt i landets egen interesse i å sikre seg mot eller bli kvitt uønskete utlendinger. Både på grunn av de forskjellige formål, og fordi det ved en utlevering alltid vil være spørsmål om strafforfølgning i et annet land for et alvorlig lovbrudd, er utlevering avhengig av strengere vilkår og undergitt en mer omstendelig saksbehandling enn forføyninger etter fremmedloven. I praksis vil imidlertid en annen stats interesser i utlevering ofte falle sammen med oppholdsstatens interesse i å bli kvitt vedkommende person, slik at vilkårene både for utlevering og forføyninger etter fremmedloven vil være til stede samtidig. I praksis har det vært diskutert om en bør eller kan gå fram etter fremmedloven også når utleveringsformålet er dominerende. Dette er det tatt prinsipielt avstand fra, se drøftelsene i innstillingen 29 mai 1958 fra Straffelovrådet om utlevering for straffbare handlinger til Danmark, Finland, Island og Sverige.» (Kursivert her.)

Straffelovrådets innstilling fra 1958, som de to proposisjonene viste til, fremhevet på s. 14 at det prinsipielt er et klart skille mellom interessene som fremmedlovgivningen og utleveringsretten skal tjene, selv om det i mange tilfelle kan være slik at «et lands interesse i å bli kvitt en person faller sammen med det annet lands interesse i å få ham». Etter Straffelovrådets syn kunne det «ikke gi noen akseptabel løsning å bruke fremmedloven, spesielt ikke dens avvisningsbestemmelser, når den forføyning det er tale om reelt sett er utlevering».

Også de spesielle motivene i Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 32–33 er av interesse. Bemerkningene til utkastet § 6 om vern mot utlevering ved bl.a. risiko for politisk forfølgelse viste til at flyktningkonvensjonen art. 33 om vern mot tilbakesendelse (non refoulement) var inkorporert i fremmedloven, særlig § 17 tredje ledd. Departementet fremholdt så at utleveringsloven ikke burde gi en svakere beskyttelse for utlendingen enn fremmedloven, men til dels heller gi en mer omfattende beskyttelse, siden utlevering ikke kunne skje «hvor det er i landets egen interesse å bli kvitt vedkommende», jf. fremmedlovens § 17 tredje ledd annet punktum (fare for rikets sikkerhet eller endelig dom for særlig alvorlig forbrytelse). I slike tilfeller burde saken vurderes som en utvisningssak etter fremmedloven, slik at det kunne bli spørsmål om utvisning selv om det ikke var adgang til utlevering. Se nærmere om problemstillingen Ruud s. 177–179.

Forarbeidene til utlendingsloven 1988 og utlendingsloven 2008 inneholder ingen generell drøftelse av forholdet mellom utleverings- eller arrestordrelovgivningen og utlendingslovgivningen, men nevner enkelte berøringspunkter: I NOU 1983: 47 Ny fremmedlov s. 87 ble det bl.a. pekt på at det i praksis har vært diskutert om man bør eller kan gå frem etter fremmedloven når utleveringsformålet er det dominerende, og at det i Straffelovrådets innstilling fra 1958 prinsipielt er tatt avstand fra dette (jf. foran). Av interesse er også Ot.prp. nr. 46 (1986–87) s. 83 og 85 og NOU 2004: 20 Ny utlendingslov s. 296. Forarbeidene til lovene om arrestordre 2008 og 2012 er tause.

Mer veiledning enn lovforarbeidene gir Justisdepartementets trerundskriv om praktiseringen av utleveringslovgivningen. Det første gjelder utleveringsloven, se rundskriv G-19/2001. Her fremgår det at en sak om utlevering skal gå foran en sak om utvisning når vilkårene etter begge lover er oppfylt samtidig, jf. del II kap. 5 (s. 47):

«Forholdet mellom utlendingsloven og utleveringsloven er ikke direkte løst i lovverket. I en del tilfeller er både vilkårene etter utlendingsloven og etter utleveringsloven oppfylt samtidig. I disse tilfellene skal sakene behandles etter utleveringsloven, ikke etter utlendingsloven.

Det er svært viktig at man av hensyn til internasjonale forpliktelser unngår at en person som er begjært utlevert utvises eller bortvises og sendes ut av landet, uten at de formelle prosedyrene for utlevering er fulgt. Av hensyn til den staten som begjærer utlevering, må det derfor påses at et eventuelt utvisnings- eller bortvisningsvedtak ikke effektueres så lenge utleveringsbegjæringen ikke er avgjort. Den staten som begjærer utlevering, kan også være en annen enn den staten man vurderer å utvise til.

Dersom den som begjæres utlevert er dømt for straffbare forhold i Norge og soner for dette forholdet, kan han ikke utleveres før han skal løslates, jf. utleveringsloven § 11. Utleveringssaken stilles i disse tilfellene i bero inntil vedkommende har sonet ferdig. Også i disse tilfellene kan det være aktuelt å utvise den som begjæres utlevert, og det må også her påses at vedkommende ikke utvises før utleveringsbegjæringen er avgjort.» (Kursivert her.)

Det andre rundskrivet – G-12/2012 om nordisk arrestordre – synes å forutsette at en sak om overlevering på grunnlag av en nordisk arrestordre har forrang fremfor en utvisningssak, jf. s. 6:

«Overlevering innebærer overføring av en person som er siktet, tiltalt eller domfelt i en straffesak. Overlevering må ikke forveksles med utvisning etter utlendingsloven, som innebærer at vedkommende ikke lenger er ønsket i Norge av norske myndigheter, for eksempel dersom vedkommende har begått straffbare forhold her i riket. Etter konvensjon om nordisk arrestordre har Norge en folkerettslig forpliktelse til å etterkomme en arrestordre fra et annet nordisk land med mindre en av avslagsgrunnene i konvensjonen er oppfylt.» (Kursivert her.)

Ifølge det tredje rundskrivet – G-02/2020 om nordisk-europeisk arrestordre – har en arrestordre forrang foran et utvisningsvedtak, jf. s. 6:

«Overlevering innebærer overføring av en person som er siktet, tiltalt eller domfelt i en straffesak fra iverksettende stat til utferdigende stat. Overlevering må ikke forveksles med utvisning etter utlendingsloven, som innebærer at vedkommende ikke lenger er ønsket i Norge av norske myndigheter, for eksempel dersom vedkommende har begått straffbare forhold her i riket. En arrestordre har forrang foran et utvisningsvedtak. Etter parallellavtalen har Norge en folkerettslig forpliktelse til å etterkomme en arrestordre fra et land innenfor EU, med mindre en av avslagsgrunnene i avtalen er oppfylt.» (Kursivert her.)

Av interesse er også UDIs retningslinjer, publisert 11. september 2000, og sist endret 28. november 2019. De er basert på kontakt med Justisdepartementet (Sivilavdelingen) og tar sikte på å samordne behandlingen av saker om bortvisning, utvisning og utlevering. I RUDI 2000-021 Utleveringssaker og saker om bortvisning og utvisning – rutiner mellom UDI og JD (ved utleveringsbegjæring fra en stat som ikke er tilsluttet utleveringskonvensjonen) fastslås det bl.a. at vedtak om bortvisning eller utvisning ikke skal effektueres så lenge en utleveringssak ikke er avgjort. Dersom det begjæres utlevering av en person som har fått asyl, vil departementet vurdere å avslå en begjæring fra vedkommendes hjemland, samt stille vilkår som forhindrer utlevering dit hvis begjæringen kommer fra tredjeland. Det er også retningslinjer om informasjonsutveksling, som suppleres i RUDI 2000-028 Saker om bortvising eller utvising når utlendingen er eller vert kravd utlevert.

Rettspraksis har belyst noen spørsmål om forholdet mellom utleveringslovgivningen og utlendingsloven:

I Rt. 2009 s. 705 hadde Utlendingsnemnda besluttet å utvise en polsk borger grunnet grov narkotikakriminalitet i Norge. Høyesterett kom til at utvisningen ikke ville være uforholdsmessig (avsnitt 63–68). Det var ikke avgjørende at tingretten tidligere hadde funnet at det ville stride mot grunnleggende humanitære hensyn å utlevere ham til Polen på grunn av en tidligere straffedom der (avsnitt 7–8, 31 og 66).

Rt. 2010 s. 40 gjaldt utlevering til Kosovo av en etnisk serber med asyl i Norge, siktet for krigsforbrytelser. Høyesterett fastslo at det ikke gjelder særlige krav for utlevering av utlendinger som har fått asyl (avsnitt 16). Siktede mister ikke sin asylstatus ved at det konstateres at vilkårene for utlevering er til stede eller ved et eventuelt vedtak om utlevering. Hvis vilkårene for utlevering finnes å være oppfylt, og tilbakekall anses hensiktsmessig, må det treffes eget vedtak om tilbakekall av asylstatus (avsnitt 21). Høyesterett kom til at vilkårene for utlevering forelå. Utleveringsloven § 6 om politisk forfølgelse var ikke til hinder for utleveringen (avsnitt 19–20 og 30 flg.) Avgjørende var forholdene på tidspunktet for utleveringsavgjørelsen, ikke da det ble innvilget asyl (avsnitt 36).

Rt. 2015 s. 155 dreide seg om utlevering til Rwanda av en mann derfra som var tiltalt for folkemord og forbrytelse mot menneskeheten. Han hadde oppholdt seg som flyktning i Norge siden 1999, hadde søkt om norsk statsborgerskap og oppfylte på søknadstidspunktet kravet om syv års botid i Norge, jf. statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e. Søknaden ble stilt i bero grunnet mistanken rettet mot ham. Vilkårene for utlevering ble ansett oppfylt (avsnitt 10 og 79–80).

I rettsteorien er forholdet mellom utleverings- og arrestordreloven og utlendingslovgivningen behandlet av Tønnesen s. 2.219–2.223 og 7.83, Mathisen s. 39–41, Ruud s. 177–179 og 201, Ruud mfl. s. 36–37 og Grøstad s. 246–247. Fremstillingene bygger på og utdyper rettskildene nevnt foran.

12.7.1.3 Nærmere om gjeldende rett

På bakgrunn av rettskildematerialet kan gjeldende rett om utlevering og overlevering på den ene siden og bortvisning og utvisning på den annen side oppsummeres slik:

Utlevering og overlevering skjer for å imøtekomme en annen stats interesser i strafforfølgning, mens bortvisning og utvisning etter utlendingsloven er en reaksjon mot utlendinger som vil ta eller har tatt ulovlig opphold i Norge eller har brutt vilkårene for opphold her, f.eks. ved straffbare forhold. Når både utleverings- og utlendingslovgivningen kan benyttes overfor samme person, ble det tidlig tatt prinsipiell avstand fra å bruke fremmedloven når utleveringsformålet var det dominerende, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 12–13, og tilsvarende gjelder for utlendingsloven 2008. Formuleringene synes å ta sikte på situasjonen hvor forholdet som ligger til grunn for bortvisning eller utvisning, er det samme som i utleveringssaken. Hovedbegrunnelsen har vært at utleveringslovgivningen stiller strengere vilkår og har grundigere saksbehandling, jf. at det er spørsmål om strafforfølgning i en annen stat. Når vilkårene etter begge regelsett er oppfylt, skal derfor utleverings- eller arrestordresaken ha forrang, jf. henholdsvis rundskriv G-19/2001 del II kap. 5 (s. 47) og G-02/2020 s. 6, samt bl.a. Ruud mfl. s. 36–37 og Grøstad s. 246–247. I praksis innebærer dette at utleverings- eller overleveringsspørsmålet vanligvis avgjøres før et vedtak om bortvisning eller utvisning gjennomføres.

Hvis vilkårene for bortvisning eller utvisning er oppfylt, men ikke for utlevering eller overlevering, kan bare utlendingsloven anvendes. Utlevering kan, i motsetning til utvisning, ikke være begrunnet i oppholdsstatens egen interesse i å hindre utlendingers uønskede opphold i Norge, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 33, f.eks. grunnet overtredelser av utlendingsloven eller straffelovgivningen.

Når det gjelder forholdet til asyl og opphold på humanitært grunnlag, er rettstilstanden i korte trekk slik:

Dersom en utlending som har søkt asyl i Norge, begjæres utlevert eller overlevert, må norske myndigheter vurdere konkret om utleverings- eller overleveringssaken skal bringes inn for retten eller stilles i bero til asylsøknaden er avgjort. Spørsmålet om vilkårene for utlevering eller overlevering er oppfylt, kan avhenge av utfallet av asylsøknaden, og i så fall blir vanligvis den rettslige prøvingen utsatt inntil asylsøknaden er avgjort, jf. Grøstad s. 246–247 (om situasjonen der utlendingen begjæres utlevert til samme stat som vedkommende har søkt beskyttelse mot). Som nevnt der vil påtalemyndigheten i praksis gjerne konferere med departementet før begjæringen stilles i bero. Det må vurderes konkret om siktede skal pågripes, eller om også fengslingsspørsmålet skal stilles i bero til søknaden er avgjort eller retten har funnet at vilkårene for utlevering er oppfylt.

At en person er innvilget asyl, er ikke i seg selv til hinder for at vedkommende kan utleveres eller overleveres. Det må i slike tilfeller foretas en konkret vurdering av om det er forhold som sperrer for utlevering nå, f.eks. etter utleveringsloven § 6 om forfølgelse og § 7 om grunnleggende humanitære hensyn. Utlevering eller overlevering kan skje til andre stater enn den utlendingen flyktet fra, men det kan da være aktuelt å sette som vilkår at personen ikke blir utlevert videre til hjemstaten, eventuelt at norske myndigheter må samtykke til slik utlevering. Utlevering eller overlevering til staten vedkommende flyktet fra er bare aktuelt dersom forholdene der har endret seg i tilstrekkelig grad. Denne vurderingen skal skje på grunnlag av forholdene på avgjørelsestidspunktet i utleveringssaken, ikke på det tidspunkt da det ble gitt asyl, jf. Rt. 2010 s. 40. Se også Ruud mfl. s. 36–37 og Grøstad s. 246.

At en person er gitt opphold på humanitært grunnlag i medhold av bestemmelsene i utlendingsloven kap. 5, taler ikke i seg selv mot utlevering. Det må foretas en konkret selvstendig vurdering av spørsmålet om utlevering eller overlevering, jf. Ruud mfl. s. 37.

12.7.2 Folkerettslige rammer

Norges folkerettslige forpliktelser kan tilsi at utlevering eller overlevering gjennomføres fremfor eller før eventuell utvisning eller bortvisning av samme person. Etter utleveringskonvensjonen art. 1 er hovedregelen at Norge har plikt til å etterkomme en utleveringsbegjæring i henhold til bestemmelsene i konvensjonen. Det samme gjelder våre bilaterale utleveringsavtaler. Også etter parallellavtalen og konvensjon om nordisk arrestordre er vårt land forpliktet til å etterkomme en arrestordre med mindre avtalen gir adgang til avslag.

Dersom en utleveringsbegjæring eller arrestordre gjelder en utlending som har søkt om eller er innvilget asyl i Norge, må vurderingen skje innenfor de rammer som følger av flyktningkonvensjonen, EMK, SP og FNs torturkonvensjon, se nærmere punkt 4.3 om menneskerettskonvensjoner og 8.6 om fare for forfølgelse. EMK regulerer som utgangspunkt ikke statenes valg mellom utlevering og utvisning, heller ikke en atypisk utlevering, men inngrepet må ikke være i strid med enkeltbestemmelser som art. 3 (forbud mot tortur mv.) eller art. 5 (frihetsberøvelse), jf. storkammerdommen Öcalan mot Tyrkia (GC), 12. mai 2005, avsnitt 86–89, se nærmere punkt 4.3.

12.7.3 Nordisk rett

Dansk, finsk, islandsk og svensk utleverings- og arrestordrelovgivning har ingen generelle regler om forholdet til utlendingslovgivningen. Av interesse er ellers den svenske Prop. 2010/11: 158 til loven om nordisk arrestordre 2011 (s. 61):

«Vad beträffar Migrationsverkets synpunkt att det skulle vara fördelaktigt med närmare handläggningsregler när den eftersökte är asylsökande kan konstateras att detta är en fråga som omfattar hela utlämningsområdet. Regeringen ser ingen möjlighet att inom ramen för det aktuella lagstiftningsprojektet analysera det eventuella behovet av en sådan reglering.»

Noen stater har i sin utlendingslovgivning visse bestemmelser som regulerer vedtak etter de to regelsettene, se f.eks. den svenske utlänningslagen 2005 12 kap. 8 a, 8 b og 21 §§.

12.7.4 Utvalgets vurderinger

Som nevnt foran har gjeldende rett ingen generelle bestemmelser om forholdet mellom vedtak etter henholdsvis utleverings- eller arrestordreloven og utlendingslovgivningen. Forarbeidene gir begrenset veiledning. Derimot gir rundskriv og forvaltningspraksis noen holdepunkter for hvilke sakstyper som bør prioriteres eller gis forrang når det oppstår spørsmål om å treffe vedtak både etter utlendingsloven og utleverings- eller arrestordreloven.

Utvalget har vurdert om disse spørsmålene bør reguleres i forslaget til utleverings- og arrestordrelov. Hensynet til klarhet, likebehandling og forutsigbarhet kunne tale for å utforme regler eller retningslinjer om hvordan forvaltningen skal håndtere de ulike situasjoner som kan oppstå i praksis. Hvis slike bestemmelser kan utformes slik at de gir tilstrekkelig veiledning, kan de være nyttige for organene som håndhever regelsettene og gi større forutberegnelighet for den som er begjært utlevert eller overlevert. Slik regulering kan også bidra til å sikre etterlevelse av Norges internasjonale forpliktelser.

På den annen side illustrerer de foreliggende rettskildene at det kan oppstå mange ulike situasjoner ved samordning etter utleverings- eller arrestordreloven og utlendingslovgivningen. Dessuten vil det ofte bli lagt stor vekt på de konkrete omstendighetene i hver enkelt sak. Begge disse forholdene, som også fremgår av opplysninger utvalget har innhentet om forvaltningspraksis, tilsier at det er vanskelig å gi generelle prioritets- eller forrangsregler. Utvalget er derfor kommet til at spørsmålene om forholdet mellom de to regelsettene ikke er godt egnet for regulering i lovs form. I samme retning trekker det at ingen av de andre nordiske landene har slike lovregler.

Utvalget mener likevel at det bør vurderes å gi mer detaljerte og samlede retningslinjer som et supplement til forvaltningspraksis, særlig for situasjoner som ofte oppstår i praksis. Utarbeidelsen av slike retningslinjer vil være arbeidskrevende og gå utover rammene for denne utredningen. Utvalget vil derfor bare gi noen overordnede bemerkninger og retningslinjer:

Det sier seg selv at hvis vilkårene for bortvisning eller utvisning er oppfylt, men ikke for utlevering eller overlevering, kan bare utlendingsloven anvendes.

Når vilkårene etter begge regelsett er oppfylt, er det et spørsmål om en bortvisnings- eller utvisningssak skal gis forrang fremfor en sak om utlevering eller overlevering. Argumentet mot å bruke utvisning eller bortvisning i disse tilfellene, har vært at reglene i utlendingslovgivningen ikke i tilstrekkelig grad ivaretar interessene til personen som skal utvises eller utleveres, eventuelt overleveres. Det er mulig at dette var et vektig argument tidligere, men dagens utlendingslov pålegger myndighetene å sikre utlendingens behov for beskyttelse, jf. bl.a. formålsbestemmelsen i utlendingsloven § 1 tredje ledd og vernet mot utsendelse i § 73, og inneholder mange saksbehandlingsgarantier. Også hensynet til effektivitet og at personen bør være kortest mulig frihetsberøvet i Norge, kan tilsi at utleverings- eller overleveringssaken ikke alltid prioriteres.

På den annen side er det viktig å se hen til at Norge kan være folkerettslig forpliktet til å prioritere utleveringen eller overleveringen. At en begjæring om utlevering eller overlevering etterkommes, kan også være den eneste måten den begjærende staten kan få tak i personen på. Dette gjelder særlig dersom personen er borger av en annen stat enn den begjærende staten. Et annet argument for å prioritere utlevering eller overlevering, er at personen i slike saker også er beskyttet av spesialitetsprinsippet; vedkommende skal i utgangspunktet ikke settes under strafforfølgning eller straffullbyrding for en annen straffbar handling enn den anmodningen om utlevering eller overlevering gjelder. Hensynet til våre folkerettslige forpliktelser, samt at lovbrudd strafforfølges og fullbyrdes, kan derfor tilsi at utlevering eller overlevering gjennomføres først.

Etter utvalgets syn bør en person ikke bortvises eller utvises når utleveringsformålet er det dominerende. Det vil ofte være tilfellet når forholdet som ligger til grunn for begjæringen om utlevering eller overlevering, også danner grunnlaget for den eventuelle bortvisningen eller utvisningen. Å benytte utlendingsloven i slike tilfeller, vil fremstå som en såkalt atypisk eller fordekt utlevering. Mange av de samme hensynene nevnt foran gjør seg imidlertid gjeldende også når det er ulike forhold som ligger til grunn for mulige vedtak etter de to regelsettene. Etter utvalgets syn bør effektuering av et vedtak om bortvisning eller utvisning som utgangspunkt derfor fortsatt utsettes til etter at utleverings- eller overleveringssaken er avgjort. Det er imidlertid ingenting i veien for at sakene behandles parallelt i sine respektive spor.

Også når det gjelder situasjonen der en person har søkt asyl, er innvilget asyl eller er gitt opphold på humanitært grunnlag i Norge, mener utvalget at gjeldende rett bør videreføres, jf. redegjørelsen under punkt 12.7.1.3.

Utvalget har ellers fått opplyst at informasjonsutvekslingen mellom de ulike forvaltningsorganene som behandler saker etter utleverings- eller arrestordreloven og utlendingslovgivningen – bl.a. departementene, UDI og politiet – tidvis oppleves som utilstrekkelig. Det fremstår uklart om eventuell manglende informasjonsflyt kan tilskrives utilstrekkelige hjemler eller er av mer praktisk art. Utvalget har ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdere dette nærmere, men peker på problemstillingen.

12.8 Forholdet til annen lovgivning

12.8.1 Straffeprosessloven

Straffeprosessloven (lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker) regulerer behandlingen av straffesaker. Loven har bl.a. regler om partene i slike saker, herunder også plikter og rettigheter for disse, bruk av tvangsmidler, anke over kjennelser og beslutninger samt bevis.

I NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov er det foreslått en ny straffeprosesslov. Det fremgår av Utleverings- og arrestordreutvalgets mandat at ettersom saksbehandlingen i utleverings- og arrestordresaker i stor grad baserer seg på straffeprosesslovens regler, skal utvalget se hen til gjeldende straffeprosessordning så vel som Straffeprosessutvalgets forslag.

Det følger av utleveringsloven § 14 tredje ledd at når ikke annet er bestemt i loven, kommer reglene i straffeprosessloven til anvendelse. Dette må likevel leses med den begrensningen at straffeprosessloven gjelder for påtalemyndighetens og domstolenes saksbehandling, fordi departementets behandling i utgangspunktet følger forvaltningslovens regler (se punkt 12.8.2). Arrestordreloven § 3 bestemmer på lignende måte at dersom ikke annet er bestemt i loven, gjelder straffeprosesslovens regler, så langt de passer.

Straffeprosessloven kap. 6 inneholder regler om påtalemyndigheten. Av særlig betydning i utleverings- og arrestordresaker er § 55. Bestemmelsen lovfester påtalemyndighetens uavhengighet ved behandlingen av den enkelte straffesak, presiserer at ingen kan instruere påtalemyndigheten i enkeltsaker eller omgjøre påtaleavgjørelser, og understreker at påtalemyndighetens tjenestemenn skal opptre objektivt i hele sin virksomhet. Hvem som tilhører påtalemyndigheten, er regulert i §§ 55 a flg. Kongen i statsråd kan gi nærmere regler om ordningen av påtalemyndigheten, jf. § 62. Reglene har betydning bl.a. for utstedelse av utleveringsbegjæringer, arrestordrer eller nordiske arrestordrer og for kompetansefordelingen ellers i arrestordresaker, jf. arrestordreforskriften §§ 2 til 5.

Utleveringsloven bruker begrepene «siktet» og «tiltalt», som bygger på straffeprosessloven § 82 (siktet) og kap. 7 (tiltalt). Hvorvidt en ettersøkt person er siktet, har betydning for avbrytelsen av foreldelsesfristen etter straffeloven § 88, jf. straffeprosessloven § 82 (se punkt 8.13). Når det gjelder den ettersøktes rettigheter, vises det særlig til reglene om forsvareren (kap. 9), og om rett til informasjon ved pågripelse, jf. § 177.

Det er også straffeprosessloven som etablerer det primære rettsgrunnlaget for bruk av tvangsmidler i utleverings- og arrestordresaker. Et viktig og generelt prinsipp følger av § 170 a, som bestemmer at tvangsmidler bare kan brukes når det er tilstrekkelig grunn til det, og at de ikke kan brukes om det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep (se punkt 10.10).

Straffeprosessloven § 462 a regulerer tilfellet der en person er utlevert eller overlevert til Norge for straffullbyrding på grunnlag av en dom som omfatter flere handlinger, og utlevering eller overlevering etter loven i den fremmede statens rett bare kan skje for noen av dem. I slike tilfeller skal retten etter begjæring fra påtalemyndigheten fastsette straff for handlingene utlevering eller overlevering kan skje for.

Den generelle henvisningen til straffeprosesslovens regler omfatter ikke bare lovens bestemmelser om fremgangsmåten ved sakens undersøkelse, men også om ansvar i anledning saken, så langt de passer, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 41, jf. straffeprosessloven kap. 31.

12.8.2 Forvaltningsloven

Forvaltningsloven (lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker) får i utgangspunktet anvendelse for Justisdepartementets, kriminalomsorgens og andre forvaltningsorganers virksomhet, jf. § 1.

Påtalemyndighetens og domstolenes saksbehandling i utleverings- og arrestordresaker reguleres derimot i hovedsak av straffeprosessloven, jf. utleveringsloven § 14 tredje ledd og arrestordreloven § 3, se punkt 12.8.1. Forvaltningsloven gjelder ikke domstolenes virksomhet, jf. forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav a.

Forvaltningsloven gjelder heller ikke for saker forvaltningsorganet selv behandler eller avgjør i medhold av rettspleielovene, herunder straffeprosessloven og domstolloven, jf. oppregningen i § 4 første ledd bokstav b. Utleveringsloven og arrestordreloven er ikke med i denne oppregningen og anses derfor ikke som rettspleielover. Dermed kommer forvaltningsloven til anvendelse i utleverings- og arrestordresaker.

Da forvaltningslovens ikrafttredelseslov ble vedtatt i 1969 ble det lagt til grunn at forvaltningslovens saksbehandlingsregler burde gjelde i den begrensede utstrekning de kommer inn i saker etter utleveringsloven, jf. Ot.prp. nr. 27 (1968–69) s. 59. Dette innebar at loven skulle gjelde når departementet tok stilling til om en utleveringsbegjæring fra en fremmed stat skulle etterkommes, og når departementet avgjorde om en anmodning fra påtalemyndigheten om å begjære noen utlevert til Norge, skulle tas til følge.

Etter forslaget i proposisjonen ville klagerett til Kongen være hjemlet i forvaltningsloven § 28. Det syntes klart for departementet at en klage burde gis oppsettende virkning for at klagebehandlingen skulle ha noen hensikt, og det ble foreslått å lovregulere dette i utleveringsloven, jf. § 18 fjerde ledd.

Utleveringsloven legger oppgaver til departementet bl.a. i § 14 (innledende behandling), § 18 (avgjørelse), § 19 (tvangsmidler etter endelig vedtak om utlevering), § 20 annet ledd (tvangsmidler før utleveringsbegjæring er fremsatt), § 22 (transitt) og § 23 (utlevering til Norge).

Ved utlevering fra Norge foretar departementet bl.a. en innledende prøving av om utleveringsbegjæringen er fullstendig, og om det på grunnlag av begjæringen og medfølgende opplysninger er klart at begjæringen må avslås, jf. utleveringsloven § 14 første ledd. Beslutningen treffes uten at saken forelegges den som er begjært utlevert, jf. Justis- og politidepartementets høringsnotat om forslag til ny utleveringslov (februar 1974) s. 26, som lå til grunn for proposisjonen. Departementet kan innhente ytterligere opplysninger i tillegg til det materialet den fremmede staten har oversendt, men det foreligger ingen plikt til dette, jf. Ot.prp. nr. 30 (1974–75) s. 41. Dersom departementet ikke avslår begjæringen straks, sendes saken til påtalemyndigheten, jf. § 14 annet ledd. Beslutningen om å sende saken til påtalemyndigheten er ikke et forvaltningsvedtak som gir siktede formell klagerett, jf. Mathisen, note 45 til § 14 annet ledd i Rettsdata, sist hovedrevidert 24. juni 2022.

Forvaltningslovens regler bl.a. om inhabilitet (kap. II), undersøkelses- og informasjonsplikt (§ 17), partsinnsyn (§§ 18 flg.), begrunnelse (§§ 24 og 25), klage og omgjøring (kap. VI) og utsatt iverksetting (§ 42) gjelder i utgangspunktet for departementets vedtak i saker om utlevering.

Når det ved kjennelse er endelig avgjort at lovens vilkår for utlevering foreligger, skal påtalemyndigheten snarest mulig sende sakens dokumenter til departementet, som avgjør om utleveringsbegjæringen skal etterkommes, jf. utleveringsloven § 18 første ledd. Departementet har rett og plikt til å sørge for at saken er fullstendig opplyst før avgjørelsen treffes, og må ta eventuelle nye opplysninger i betraktning ved vurderingen av om utlevering skal skje, jf. forvaltningsloven § 17, jf. HR-2016-1490-U avsnitt 14–15.

Avgjørelsen etter utleveringsloven § 18 første ledd anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b for så vidt vedtaket gjelder rettighetene eller pliktene til den som begjæres utlevert. Dersom departementet etterkommer begjæringen helt eller delvis, må det treffes et skriftlig enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 23. Vedtaket må oppfylle kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25. Dersom det settes vilkår (betingelser) etter utleveringsloven § 12, må disse fremgå av vedtaket. Vedtaket meddeles den som er begjært utlevert ved at det sendes til påtalemyndigheten, som sørger for at vedkommende underrettes om vedtaket. I forbindelse med underrettelsen skal vedkommende spørres om klageretten frafalles, jf. rundskriv G-19/2001 del II punkt 3.2.3 (s. 43).

Departementets vedtak om å etterkomme en utleveringsbegjæring etter utleveringsloven § 18 første ledd kan påklages etter forvaltningsloven § 28. Klageretten tilligger parter og andre med rettslig klageinteresse. Påtalemyndigheten og staten som har begjært utlevering, anses ikke som parter. Klagefristen er tre uker, jf. forvaltningsloven § 29. Klageinstans er Kongen i statsråd. Klagen sendes til departementet, som forbereder saken for endelig avgjørelse av Kongen i statsråd. Dersom departementet kommer til at klagen bør tas til følge, kan vedtaket omgjøres uten at saken forelegges statsråd. Utvalget har i punkt 10.5.2.4 foreslått å fjerne adgangen til å klage til Kongen i statsråd.

Forvaltningsloven § 28 fjerde ledd første punktum gir Kongen hjemmel til å fastsette klageregler for særskilte saksområder som utfyller eller avviker fra reglene i forvaltningsloven kap. VI. Forskrift som begrenser klageretten eller som ellers vesentlig endrer reglene til skade for partsinteresser, kan bare gis når «tungtveiende grunner» taler for det, jf. fjerde ledd annet punktum. Med hjemmel i fjerde ledd ble det i forvaltningslovforskriften (forskrift 15. desember 2006 nr. 1456 til forvaltningsloven) § 26 bokstav b fastsatt at det ikke skal være klagerett til Kongen over vedtak etter utleveringsloven § 25 (midlertidig overføring for avhør som vitne eller fremstilling til konfrontasjon). Avgjørelsesmyndigheten departementet hadde etter utleveringsloven § 25, har senere blitt flyttet til statsadvokaten, jf. lov 22. juni 2012 nr. 52 om endringer i utleveringsloven m.m. Forskriftsbestemmelsen er derfor uten betydning i dag.

Klage på vedtak om utlevering har oppsettende virkning, jf. utleveringsloven § 18 fjerde ledd. Utlevering kan derfor ikke gjennomføres før vedtaket i klagesaken foreligger. Er den ettersøkte varetektsfengslet, kan fengslingen forlenges inntil endelig avgjørelse foreligger og utleveringen iverksettes, jf. § 15 annet ledd.

I saker om utlevering til Norge avgjør departementet om påtalemyndighetens anmodning om å fremme en utleveringsbegjæring til en fremmed stat, bør etterkommes, jf. utleveringsloven § 23. Departementet vurderer om begjæringen oppfyller de formelle kravene, herunder kravet til oversettelse. Normalt vil departementet fremme begjæringen i samsvar med anmodningen, jf. rundskriv G-19/2001 del II punkt 2.1 (s. 28) og Prop. 137 LS (2010–2011) s. 42.

Også arrestordreloven legger noen avgjørelser til departementet, se bl.a. § 9 tredje ledd (politisk lovbrudd), § 10 annet ledd (norsk statsborger) og § 29 annet ledd (konkurrerende anmodninger). Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven gjelder tilsvarende i saker etter arrestordreloven der departementet skal treffe vedtak etter loven.

I NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov er det lagt frem forslag til ny lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven).

12.8.3 Offentleglova

Offentleglova (lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd) gjelder i utgangspunktet for Justisdepartementets, kriminalomsorgens og andre offentlige organers behandling av en utleverings- eller arrestordresak, jf. offentleglova § 2 første ledd bokstav a. Loven gjelder derimot ikke for påtalemyndighetens og domstolenes behandling av disse sakene, jf. offentleglova § 2 fjerde ledd første og tredje punktum.

Offentleglova gjelder ikke for gjøremål som andre organer enn domstolene har etter rettspleielovene («rettsstellovene») i egenskap av å være rettspleieorgan («rettsstellorgan»), jf. § 2 fjerde ledd annet punktum, jf. første punktum. Kongen kan gi forskrifter om hvilke lover som skal regnes som rettspleielover, og om at enkelte gjøremål etter rettsstellovene likevel skal være omfattet av loven, jf. fjerde ledd siste punktum. Offentlegforskrifta (forskrift 17. oktober 2008 nr. 1119 til offentleglova) § 3 regner opp hvilke lover som skal anses som rettspleielover etter offentleglova § 2 fjerde ledd. Utleveringsloven og arrestordreloven er ikke med i oppregningen og anses derfor ikke som rettspleielover. Dermed kommer offentleglova til anvendelse ved departementets behandling av utleverings- og arrestordresaker.

Mange av dokumentene departementet mottar i utleveringssakene har vært behandlet etter rettspleielovene. Dette innebærer at dokumentene har falt inn under unntaksreglene i offentleglova § 2 fjerde ledd ved behandlingen hos påtalemyndigheten og domstolene. Når dokumentene kommer til departementet, behandles de samme dokumentene etter reglene om dokumentinnsyn i offentleglova.

Utvalget er ikke kjent med at det har vært foretatt noen prinsipiell vurdering av om offentleglova bør komme til anvendelse når departementet, som siste instans, behandler utleveringssaker som på tidligere stadier har vært behandlet etter rettspleielovene. At saksdokumentenes status endres i forbindelse med overprøving, fremstår ikke som opplagt. Utvalget har ikke hatt tid til å se nærmere på spørsmålet, men tilrår at det utredes nærmere.

12.8.4 Andre lover

Innledning

Om forholdet til overføringsloven og lov om fullbyrding av nordiske straffedommer se punkt 12.6. Om utlendingsloven og statsborgerloven se punkt 12.7. Om SIS-loven se punkt 4.6.2.

Straffeloven

Straffeloven (lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff) er av betydning i utleverings- og arrestordresaker bl.a. ved at den må anvendes ved vurderingen av om et forhold oppfyller kravet til dobbel straffbarhet og strafferamme eller ville vært foreldet.

Arrestordreloven § 39 første ledd annet punktum, som gjelder beslag og overgivelse av ting, viser til reglene om inndragning i straffeloven §§ 67 til 73. Det er ellers f.eks. straffelovens regler om kriminell lavalder (§ 20 første ledd), som er avgjørende for om utlevering eller overlevering skal nektes etter utleveringsloven eller arrestordreloven § 8 første ledd bokstav b og § 18, jf. § 8 første ledd bokstav b (se punkt 8.11). Videre er det straffelovens regler om foreldelse (kap. 15) som avgjør om utlevering eller overlevering skal nektes etter utleveringsloven § 9 eller arrestordreloven § 8 første ledd bokstav k (se punkt 8.13). I flere sammenhenger er også straffelovens regler om jurisdiksjon (§§ 4 flg.) av betydning, f.eks. ved spørsmålet om avslagsgrunnene i arrestordreloven § 8 første ledd bokstav k eller i § 19 første ledd bokstav b skal anvendes (se punkt 8.17).

Ved utlevering eller overlevering til Norge kommer dessuten straffeloven § 83 om varetektsfradrag til anvendelse.

Domstolloven

Domstollovens (lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene) regler om adgangen til lukkede dører gjelder når det holdes muntlige forhandlinger i utleveringssaker, jf. utleveringsloven § 17 første ledd annet punktum. Loven har også regler bl.a. om beregning av frister og forkynning, som får betydning i både utleverings- og arrestordresaker.

Politiloven

Politiloven (lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet) § 17 g gir hjemmel for båndlegging. Båndlegging er et tiltak utenfor etterforskning som går ut på båndlegging av formuesgoder («at eieren mv. fratas rådigheten over et formuesgode i en viss periode», jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) s. 52). Det er ikke lenger et straffeprosessuelt tvangsmiddel, jf. Prop. 100 L (2018–2019) s. 79. Utleveringsloven § 15bestemmer at båndlegging i samme utstrekning som i saker angående lovbrudd av tilsvarende art som forfølges i Norge, kan anvendes til fremme av undersøkelsen og for å sikre utlevering. Og dersom kompetent myndighet i den fremmede staten ber om det før utleveringsbegjæringen er fremsatt, kan båndlegging anvendes i samme utstrekning som i saker angående lovbrudd av tilsvarende art som forfølges her i riket. Forutsetningen er at vedkommende i fremmed stat er siktet, tiltalt eller domfelt for en straffbar handling som kan begrunne utlevering etter utleveringsloven, jf. utleveringsloven § 20 (se punkt 10.10).