Del 3
Ekspertgruppens anbefalinger og forslag

11 Ekspertgruppens mål med anbefalingene

Forstørr bilde

Drøftingene i den første delrapporten viste at det er behov for tydelige rammer som sikrer forsvarlig læringsanalyse. Disse rammene må ivareta personvernet til elevene og studentene, samtidig som de må skape tilstrekkelig handlingsrom for å utnytte potensialet. Ekspertgruppen erfarer at det i utdanningssektoren er stor etterspørsel etter klare føringer ved forhold som gjelder personvern og kunstig intelligens. Når det gjelder forhold som vurdering av kvalitet og beslutninger om bruk, er det ønskelig med større grad av støtte og veiledning.

Å utvikle god praksis der det inngår læringsanalyse, innebærer å legge til rette for profesjonsfaglige diskusjoner om formål, påvirkning på læringsprosesser, undervisningssituasjoner og roller. Slike diskusjoner må ta opp i seg både faglige, pedagogiske, etiske og personvernmessige aspekter. Gjennom å benytte profesjonsfellesskapet på denne måten øker både kunnskap, bevissthet og kompetanse om læringsanalyse, adaptivitet og bruk av kunstig intelligens.

I denne utredningen har vi tatt utgangspunkt i kunnskap om hva slags læringsanalyse som utføres i norsk utdanning i dag, hvilke behov aktørene selv oppgir at læringsanalyse kan dekke, hva som kjennetegner datakvalitet i læringsanalyse, og hvordan læringsanalyse er regulert i dagens regelverk. Gjennom å vurdere hvordan læringsanalyse kan fremme læring og forbedre undervisning, hvilke pedagogiske og etiske utfordringer som er forbundet med læringsanalyse, hvordan medvirkning bør ivaretas, og behovet for å endre regelverket, har ekspertgruppen utarbeidet anbefalinger og forslag som skal bidra til å ivareta tillit, redusere risiko og bygge god pedagogisk praksis.

11.1 Ivareta tilliten til utdanningssektoren

I Norge nyter offentlige myndigheter høy tillit i befolkningen. Personvernet er en verdi som bidrar til å ivareta og bygge tillit i samfunnet (NOU 2022: 11). For ekspertgruppen har det vært viktig å ta stilling til spørsmål om personvern i sammenheng med pedagogiske, etiske og juridiske spørsmål. Læringsanalyse kan både utfordre og styrke tilliten til utdanningssektoren, og ekspertgruppen har lagt vekt på å utarbeide anbefalinger og forslag som bidrar til trygg og forsvarlig læringsanalyse med klart pedagogisk formål.

Det er verdt å merke seg at tilliten til hvordan skolen ivaretar barns personvern, er vesentlig lavere enn til andre offentlige etater (Datatilsynet, 2020b). Noe av årsaken til dette kan være at det har vært viet stor oppmerksomhet til flere brudd på personopplysningsloven i skolesektoren (NOU 2022: 11). Vårt klare inntrykk er likevel at det er høye forventninger til at skolen skal klare å løse personvernutfordringer på en god måte. Foreldreutvalget for grunnopplæringen (2022b) sier i et innspill til ekspertgruppen at

[v]alg vi foreldre gjør på fritiden bærer ofte preg av naivitet og tillit til at noen passer på at ingen gjør noe galt med mine data. Når vi sender barna til skolen, har mange av oss en høyere forventing til hvilke vurderinger skolen skal gjøre rundt våre barn. Skolen som samfunnsinstitusjon skal sette standarden! (s. 3)

I høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning har representanter for studentene gitt uttrykk for at de i hovedsak oppfatter at personopplysningene deres er i trygge hender hos lærestedene.

Personvern handler ikke bare om at personopplysninger skal være trygge. Det vil styrke tilliten dersom utdanningsinstitusjonene behandler elev- og studentdata på måter hvor formål og framgangsmåten er forutsigbare og forståelige for elever og studenter. Ved læringsanalyse vil ikke behandlingen av opplysninger være selvforklarende, slik som i digitale læringsressurser med enklere funksjonalitet. Dersom skoler og læresteder setter elever og studenter i stand til å forstå og ta i bruk persontilpasset funksjonalitet på en god måte, bidrar det til å øke deres tillit og autonomi.

Å gjøre tydelige grep som bidrar til å styrke tilliten til at personvernet er ivaretatt gjennom utdanningsløpet, er et av hovedmålene med ekspertgruppens anbefalinger og forslag. Først og fremst må tilliten styrkes gjennom en forbedret personvernpraksis. Ekspertgruppen anbefaler å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for læringsanalyse og å utarbeide en norm og retningslinjer for personvern i utdanningene for å bidra til å nå dette målet. Anbefalinger omkring forutsigbarhet, rettferdighet, åpenhet og medvirkning i læringsanalyse er sentrale for å ivareta tillit.

11.2 Redusere risiko

Beslutninger om læringsanalyse innebærer ulike vurderinger av risiko. Å redusere risiko forbindes gjerne med forsiktig framferd, men ekspertgruppen vil peke på at stillstand heller ikke er risikofritt, særlig innenfor teknologifeltet. Nyvinninger innen kunstig intelligens har skapt grobunn for nysgjerrighet, utforskning og innovasjon i utdanningssektoren, men også behov for å stille kritiske spørsmål. Vi ønsker å legge til rette for å gjøre erfaringer med læringsanalyse innen så trygge og forsvarlige rammer som mulig, men erkjenner at forbedring og utvikling av undervisningspraksis gjennom bruk av nye former for teknologi alltid innebærer en viss risiko.

Læringsanalyse forutsetter at skoleeierne og utdanningsinstitusjonene vurderer risikoen ved å benytte informasjon om elevers og studenters aktiviteter, atferd, prestasjoner og bakgrunn for å fremme læring og forbedre undervisning. Dette innebærer å avveie konsekvenser for personvernet mot andre verdier i samfunnet. En viktig oppgave er å identifisere tiltak som reduserer personvernrisikoen til et akseptabelt nivå. Skoleeierne og institusjonene må også vurdere risikoen ved ikke å utnytte potensialet i læringsanalyse til å fremme læring og forbedre undervisning. Selv om kunnskapsgrunnlaget om læringsanalyse i Norge er mangelfullt, finner vi indikasjoner på et uutnyttet potensial. Som vi viste i første delrapport, peker forskning og utviklingsprosjekter på pedagogiske gevinster ved å ha tilgang til informasjon om elevenes og studentenes faglige utvikling gjennom læringsanalyse. Å realisere disse gevinstene forutsetter innovasjon og utvikling av gode ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse. Dette er et marked med store investeringskostnader og utvikling innebærer høy risiko for utviklere og leverandører (IKT-Norge, 2023).

Å gjøre skoleeierne og institusjonene bedre i stand til å ivareta elevenes og studentenes personvern er et tydelig mål med anbefalingene ekspertgruppen legger fram. Ekspertgruppen vil begrense både en unødig restriktiv og en ukritisk tilnærming til læringsanalyse i utdanningssektoren. Vi ønsker også å stimulere til utvikling som i større grad henter ut verdien som ligger i læringsanalyse. Anbefalinger om norm og retningslinjer om personvern og dessuten en tydeliggjøring av det rettslige grunnlaget kan bidra til det første, og anbefalinger om kompetanseutvikling, veiledningstjenester, tilskuddsordninger og bruksbaserte prismodeller kan bidra til det siste.

11.3 Bygge god praksis

En vanlig bekymring omkring teknologibruk i utdanningen er hvorvidt den bidrar til god læring og undervisning. En viktig oppgave for ekspertgruppen har vært å utrede hvordan læringsanalyse kan understøtte formålet med utdanningene og fremme læring. Flere av våre anbefalinger og forslag dreier seg om å legge til rette for god pedagogisk praksis ved å øke valgfriheten og støtten til vurdering av kvalitet i læringsanalyse og å tilby ulike veiledningstjenester og bidra til kompetanseutvikling.

En stor del av dataene som genereres i læringssituasjoner der det brukes digitale enheter, kan utgjøre en verdifull pedagogisk ressurs. Å gi elever og studenter innsikt i egen læring og å gi lærere og undervisere bedre grunnlag for å tilpasse undervisning og oppfølging er to hovedområder for nytteverdi. Det tredje hovedområdet for nytteverdi handler om at læringsanalyse også er et egnet virkemiddel for å drive datastøttet kvalitetsarbeid i utdanningene. Analyse av elev- og studentdata kan i tillegg være relevant på et enda mer overordnet nivå. I regjeringens strategi for digital kompetanse og infrastruktur i barnehage og skole blir det pekt på at forskere kan bruke aggregerte data for å utvikle kunnskap om læring, og myndighetene kan bruke dem for å tilpasse virkemiddelbruken for å bedre skolenes situasjon (Kunnskapsdepartementet, 2023). I strategien for digital omstilling i universitets- og høyskolesektoren er det en uttalt ambisjon at data fra universitets- og høyskolesektoren brukes for å bidra til å effektivisere og styrke utdanning og forskning og gi mer innovasjon og verdiskapning (Kunnskapsdepartementet, 2021).

Rammer og retningslinjer som ivaretar handlingsrom og profesjonelt skjønn, vil fungere som en støtte for å forbedre og videreutvikle den pedagogiske praksisen. Ekspertgruppen ønsker slik å fremme god læringsanalyse og pedagogisk praksis gjennom å anbefale rammer og retningslinjer for læringsanalyse for henholdsvis grunnopplæringen, høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. For grunnopplæringen har vi lagt vekt på å gi lærere og skoler økt oversikt og valgfrihet når de skal ta i bruk digitale ressurser, styrke grunnlaget for å vurdere kvalitet og egnethet i ressursene og legge til rette for kompetanseutvikling. I høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning har vi vektlagt valgfrihet, veiledning og kompetanseutvikling.

11.4 Overordnet blikk på innholdet i anbefalingene

Ekspertgruppen vil i de følgende kapitlene presentere fire hovedanbefalinger for å understøtte god og forsvarlig læringsanalyse i hele utdanningssystemet. Grunnopplæringen og høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning får hver sine anbefalinger. Årsaken er dels at sektorene ikke har de samme formålene, strukturene, tradisjonene og praksisene, men også at de har ulik erfaring med læringsanalyse, og de behovene de har for læringsanalyse, skiller seg tydelig fra hverandre. Det er likevel viktig å se de fire anbefalingene i sammenheng. Det er først og fremst fordi det å gå gjennom et utdanningsløp bør innebære en viss grad av kontinuitet og forutsigbarhet, men også fordi anbefalingene påvirker og bygger på hverandre. Anbefalinger om rettslig grunnlag har for eksempel tett sammenheng med anbefalingene om å lage en norm og retningslinjer om personvern. For at læringsanalyse i det hele tatt kan brukes som et virkemiddel, må det rettslige grunnlaget være på plass, men det er normen og retningslinjene som vil kunne sikre en forsvarlig praksis.

11.4.1 Ekspertgruppens fire hovedanbefalinger om læringsanalyse

Den første anbefalingen er å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for læringsanalyse i grunnopplæringen, høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. Formålet med denne anbefalingen er å oppklare når behandling av personopplysninger i læringsanalyse er lovlig, skape bedre forutsigbarhet og gi veiledning.

Den andre anbefalingen er å utarbeide en norm for personvern i grunnopplæringen. Formålet med denne anbefalingen er å styrke elevenes personvern og legge til rette for god personvernpraksis og øke bevisstheten og kompetansen om personvern.

Den tredje anbefalingen er å etablere rammer for god læringsanalyse i grunnopplæringen. Formålet med denne anbefalingen er å styrke valgfriheten til elever og lærere og gi bedre grunnlag for pedagogiske beslutninger om læringsanalyse for å fremme læring.

Den fjerde anbefalingen er å utvikle overordnede retningslinjer for god og forsvarlig læringsanalyse i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. Formålet med denne anbefalingen er å legge til rette for god personvernpraksis og forsvarlig læringsanalyse som fremmer studentenes læring og øker utdanningskvaliteten.

12 Rettslig grunnlag for læringsanalyse

Det å behandle personopplysninger om elever og studenter står sentralt i mange former for læringsanalyse. For at skolene og lærestedene skal ha adgang til å behandle disse personopplysningene, må det finnes et rettslig grunnlag. I kapittel 10 vurderer ekspertgruppen ulike rettslige grunnlag for læringsanalyse.

Ekspertgruppen har oppfattet at det er en tydelig usikkerhet i utdanningssektoren om hvilket rettslig grunnlag de har til å behandle personopplysninger i læringsanalyse. Denne usikkerheten får ulike utslag. I grunnopplæringen er ekspertgruppens inntrykk at det varierer mellom skoler og kommuner hva som betraktes som lovlig og forsvarlig bruk av ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse. Spennet strekker seg fra en relativt ukritisk bruk – som også personvernkommisjonen bekrefter – til en mer restriktiv tilnærming. Dette fører til stor uforutsigbarhet for både elever, foreldre og leverandører (Foreldreutvalget for grunnopplæringen, 2022a; IKT-Norge, 2023). I høyere utdanning erfarer ekspertgruppen at usikkerheten om rettslig grunnlag innebærer at læringsanalyse omtrent ikke inngår i pedagogisk praksis fordi sentralt nivå hos tjenesteleverandørene og institusjonene begrenser tilgangen til funksjonalitet og ressurser. For fagskolene er bildet noe mer uoversiktlig, men ekspertgruppens inntrykk er at praksisen varierer stort mellom de ulike lærestedene.

Ekspertgruppen mener at det er behov for å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for å behandle personopplysninger i læringsanalyse. Dette vil gjøre det mer forutsigbart for elevene og studentene hvordan personopplysningene deres blir behandlet gjennom utdanningsløpet. Vi vil i dette kapitlet legge fram aktuelle alternativer for å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget i regelverket for de tre utdanningsnivåene. Et tydeligere rettslig grunnlag vil gi et klarere utgangspunkt for videre praksis med læringsanalyse i utdanningssektoren.

12.1 Noen overordnede utfordringer

Ekspertgruppen vil peke på tre overordnede utfordringer med å endre på regelverket for å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for læringsanalyse.

Signaleffekten – et tydeligere rettslig grunnlag er ikke ment som en oppfordring

Hensikten med å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget handler ikke om at mer læringsanalyse er et mål i seg selv. Det vil være uheldig dersom et rettslig grunnlag blir oppfattet som en oppfordring til å utføre læringsanalyse som har begrenset pedagogisk verdi.

Det rettslige grunnlaget må ta høyde for en teknologi i rask utvikling

Endringer skjer raskt på læringsanalysefeltet. Rettslige grunnlag som er for teknologispesifikke og rettet mot bestemte måter å behandle personopplysninger på, risikerer å bli raskt utdaterte og irrelevante.

Mer kompleksitet i regelverket kan gi mindre forutsigbarhet

De eksisterende bestemmelsene ekspertgruppen har vurdert som mulige grunnlag for læringsanalyse, befinner seg i ulike deler av regelverket. Ved å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget er det en fare for å øke kompleksiteten unødig og gjøre regelverket mer uoversiktlig enn det allerede er. Konsekvensen av et mer uoversiktlig regelverk er mindre forutsigbarhet for elever, studenter og behandlingsansvarlige.

12.2 Ekspertgruppens anbefalinger om det rettslige grunnlaget for læringsanalyse i grunnopplæringen

Ekspertgruppen anbefaler å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for læringsanalyse i grunnopplæringen. Vi vil i dette delkapitlet legge fram et forslag til hvordan det rettslige grunnlaget for å behandle personopplysninger i læringsanalyse kan tydeliggjøres i regelverket for grunnopplæringen.

Dette forslaget handler om å etablere en egen bestemmelse om å behandle personopplysninger i læringsanalyse, forutsatt at behandlingen er forsvarlig. Ettersom læringsanalyse per definisjon innebærer en høy risiko for personvernet og behandlingen kan være inngripende for den enkelte, mener ekspertgruppen at læringsanalyse bør reguleres i en egen bestemmelse. I mars 2023 la departementet fram et nytt forslag til opplæringslov, hvor det i hovedsak har blitt foreslått å videreføre de bestemmelsene som har vært diskutert i denne utredningen (Prop. 57 L (2022–2023)). Ekspertgruppens forslag til bestemmelse tar utgangspunkt i systematikken i forslaget til ny opplæringslov. Forslaget vårt vil også gjelde tilsvarende bestemmelser i privatskoleloven.

12.2.1 Bestemmelse om behandling av personopplysninger i læringsanalyse

Med bakgrunn i den høye risikoen for elevenes personvern mener vi det bør etableres en egen bestemmelse som gjør det tydeligere at elevers personopplysninger kan behandles i læringsanalyse. En egen bestemmelse egner seg til å få tydeligere fram at elevers personopplysninger kan behandles i læringsanalyse når det er nødvendig for å løse oppgavene i loven, for eksempel i forbindelse med tilpasset opplæring, underveisvurdering og kvalitetsutvikling.

Ekspertgruppen mener at bestemmelsen bør inngå som et eget avsnitt i opplæringsloven § 25-1, bestemmelsen om behandling av personopplysninger i forslag til ny opplæringslov som er en videreføring av § 15-10 (Prop. 57 L (2022–2023), pkt. 54.5.2). Ekspertgruppen redegjorde for dagens § 15-10 i kapittel 10.3.1. Første avsnitt i § 25-1 har et rent pedagogisk formål. Avsnittet tydeliggjør at det er adgang til å behandle personopplysninger når det er nødvendig for å utføre en oppgave i loven, dette følger allerede av personvernforordningen artikkel 6. Dessuten fastsetter § 25-1 andre og tredje avsnitt selvstendige rettslige grunnlag som gjelder behandling av opplysninger i forbindelse med skolebytte og for å forebygge fravær i opplæringen. Bestemmelsen § 25-1 inneholder både generelle føringer og selvstendige rettslige grunnlag for å behandle personopplysninger. Ekspertgruppen vurderer at disse lovbestemmelsene egner seg til å inkludere et avsnitt om å behandle personopplysninger i læringsanalyse.

Ekspertgruppen mener at bestemmelsen om behandling av læringsanalyse først vil utgjøre et selvstendig rettslig grunnlag etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e hvis bestemmelsen slår fast et grunnlag for å «utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet». Dersom bestemmelsen kun beskriver behandlingen av personopplysninger i læringsanalyse og de oppgavene i loven hvor behandling av personopplysninger i læringsanalyse vil kunne være nødvendig, vil bestemmelsen ikke utgjøre et selvstendig rettslig grunnlag. Forslaget vårt vil ikke utgjøre et selvstendig rettslig grunnlag, men det vil sette tydeligere rammer for behandlingen til de eksisterende oppgavene og pliktene i lov og forskrift.

Ekspertgruppen understreker at selve uttrykket læringsanalyse ikke vil være egnet i en lovbestemmelse. Uttrykket læringsanalyse har ikke et entydig innhold, det blir forstått ulikt i sektoren, og gjennom ekspertgruppens møter med ungdommer har det blitt klart at elevene ikke kjenner til uttrykket. Dette kan imidlertid løses ved å beskrive hva slags behandlinger av personopplysninger læringsanalyse innebærer.

I de neste avsnittene vil vi vise hvordan en bestemmelse om læringsanalyse kan beskrive behandlingen av personopplysninger og oppgavene der det kan være nødvendig å behandle personopplysninger i læringsanalyse etter loven, og hva som kvalifiserer til en forsvarlig behandling av personopplysninger. Deretter vil vi vurdere hvordan formålet ved behandlingen kan konkretiseres, og eventuelle andre kriterier som bør fastsettes. Til sist vil vi beskrive hva som skal til for at bestemmelsen utgjør et selvstendig rettslig grunnlag etter forordningen eller er en tydeliggjøring av det eksisterende grunnlaget i regelverket.

Bestemmelsen bør beskrive behandlingen

En egen bestemmelse om læringsanalyse i lov eller forskrift bør beskrive hvordan behandlingen av personopplysninger foregår. Et spørsmål er om bestemmelsen skal inneholde oversikt over alle mulige opplysninger som kan behandles til læringsanalyse. Kunnskapsdepartementet drøftet spørsmålet før Stortinget vedtok den generelle bestemmelsen om å behandle personopplysninger i opplæringsloven § 15-10. Departementet konkluderte med at det ikke vil være hensiktsmessig at bestemmelsen inneholder en oversikt over alle typer opplysninger som loven gir adgang til å behandle. For det første mente departementet at det ikke er mulig å sette opp en uttømmende liste, og for det andre ble det uttalt at en ikke-uttømmende liste egner seg bedre i forskrift eller som retningslinje (Prop. 145 L (2020–2021), pkt. 2.3.2.3). Ekspertgruppen mener den samme vurderingen er relevant for læringsanalyse. Det er ikke hensiktsmessig å lage en oversikt over alle typer personopplysninger som kan behandles i læringsanalyse. Vi foreslår å bruke formuleringen «maskinell analyse og sammenstilling» for å inkludere behandling av personopplysninger ved hjelp av kunstig intelligens, og formuleringen er samtidig dekkende for behandling av personopplysninger i læringsanalyse i grunnopplæringen.

Nødvendighet

Ekspertgruppen mener at bestemmelsen bør beskrive hvilke oppgaver i loven behandling av personopplysninger i læringsanalyse kan være nødvendig for. Vi har identifisert oppgavene tilpasset opplæring, underveisvurdering og kvalitetsutvikling som relevante, men bestemmelsen bør ikke stenge for at andre oppgaver også kan være aktuelle. Det er en fare for at en bestemmelse som åpner for at behandling av personopplysninger i læringsanalyse kan skje for å løse oppgaver i loven, kan tolkes slik at den åpner for å behandle personopplysninger også til andre oppgaver i loven som ikke er relevante. Ekspertgruppen understreker at forslaget ikke har til hensikt å legge til rette for økt behandling av personopplysninger i læringsanalyse i forbindelse med at man utfører andre oppgaver i loven hvor læringsanalyse ikke er nødvendig eller forsvarlig. For oppgaver som følger av loven, vil skoleeierne kunne ha behandlingsgrunnlag dersom kravet om nødvendighet er oppfylt etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e, jf. artikkel 6 nr. 3.

Forsvarlighet

I tillegg til at bestemmelsen må beskrive selve behandlingen, mener ekspertgruppen at bestemmelsen må stille krav om at behandlingen skal være forsvarlig. Kravet til forsvarlighet handler om å understreke at behandlingen må foregå med vilkår om at de pedagogiske og etiske aspektene ved behandlingen er vurdert. Inngrepet i personvernet til den enkelte eleven kan være betydelig ved læringsanalyse, og det krever at man gjør en grundig avveining av de pedagogiske og etiske sidene ved den konkrete behandlingen.

Ekspertgruppen mener at å behandle personopplysninger i læringsanalyse reiser problemstillinger av en pedagogisk og etisk karakter. Dette har gjort det nødvendig at lovteksten understreker at behandlingen må være etisk og pedagogisk forsvarlig, slik at ordlyden tydelig kommuniserer hva som er styrende for vurderingen. Hva som vil være forsvarlig behandling av personopplysninger i læringsanalyse, må vurderes konkret ved den spesifikke behandlingen og i lys av anerkjente pedagogiske og etiske prinsipper. Ekspertgruppen mener at vurderingen om hva som utgjør en forsvarlig behandling i det enkelte tilfellet forutsetter som et minimum en vurdering av de etiske og pedagogiske utfordringene gruppen har drøftet i kapittel 8. Samtidig anerkjenner vi at utfordringene vil endre seg over tid, og at dette vil påvirke hva som bør inngå i vurderingen av forsvarlighet.

Konkretisere behandlingens formål

Det overordnede formålet med læringsanalyse følger i dag av opplæringens formål og av de enkelte oppgavene i lov og forskrift. Å ytterligere konkretisere formål for behandling av personopplysninger i en egen bestemmelse vil kunne tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for læringsanalyse.

Ekspertgruppen peker på at det i dag finnes lite erfaringsbasert kunnskap om hvilke konkrete formål det er hensiktsmessig at læringsanalyse skal ha. Læringsanalyse er en kompleks praksis som kan brukes til forskjellige formål. Vi har i denne utredningen identifisert flere formål vi mener har tilstrekkelig pedagogisk verdi til at det er forsvarlig å behandle personopplysninger. Formålene vi har identifisert, utgjør ikke en uttømmende oversikt over de typene av behandlinger som vil ha tilstrekkelig pedagogisk verdi. Derfor mener ekspertgruppen at det ikke er fornuftig å ta inn disse formålene i lovteksten. De følgende konkretiseringene kan likevel gi veiledning om hva som er forsvarlig og nødvendig behandling av personopplysninger i læringsanalyse. Konkretiseringene er basert på vurderingene i kapittel 7 og 8.

1) Innsyn i elevenes læring

Ekspertgruppen mener at læringsanalyse som gir innsyn i elevenes læring, vil kunne være nyttig for elever og lærere.

For læringsanalyse som gir informasjon til elevene, gjelder modereringen om at læreren er involvert og støtter elevene i å tolke informasjonen fra analysen når det er nødvendig. Denne informasjonen vil for eksempel kunne presenteres gjennom en visualisering, anbefaling eller rapport som gir oversikt over hva elevene mestrer, og kan bidra til medvirkning og refleksjon om egen læring. Vi mener at denne formen for læringsanalyse og lærerens involvering må tilpasses elevens alder og modenhet. Læringsanalyse som gir informasjon til lærerne, kan gi grunnlag for å tilpasse opplæringen og gi underveisvurdering. Denne informasjonen vil for eksempel kunne presenteres gjennom visualisering, anbefaling eller rapport som gir oversikt over elevenes læringsaktiviteter og faglige progresjon.

2) Tilbakemeldinger og forslag

Ekspertgruppen mener at læringsanalyse som gir elever og lærere tilbakemeldinger og forslag til undervisning og læring basert på elevdata, vil kunne ha pedagogisk nytteverdi.

For elevene kan dette innebære at de får anbefalinger fra læringsressursen om hva de bør jobbe videre med. Et annet eksempel er at en elev får tildelt oppgaver i en adaptiv ressurs basert på hvordan eleven tidligere har løst oppgaver. Forsvarlig bruk av adaptive ressurser forutsetter at læreren har mulighet til å ha en viss oversikt over hvordan elevene arbeider med disse ressursene. For eksempel må ressursen tilrettelegge for at læreren kan fange opp om elever av ulike grunner skulle få tilbakemeldinger eller forslag som er feilaktige basert på elevens faktiske behov. For lærerne kan læringsanalyse gi anbefalinger om læringsaktiviteter og faginnhold blant annet basert på gitte preferanser, fag, tema eller metode. Læringsanalyse kan også bidra til å effektivisere og individualisere tilbakemeldinger til den enkelte eleven.

3) Arbeid med kvalitetsutvikling

Ekspertgruppen mener at læringsanalyse som gir informasjon om læring og undervisning, kan være nyttig i kvalitetsutviklingsarbeidet på skoler og hos skoleeiere.

Aggregert informasjon om elevenes faglige utvikling og om undervisningspraksis kan utgjøre et relevant kildegrunnlag for arbeidet med kvalitetsutvikling. I hovedsak vil dette gjelde informasjon som er sammenlignbar over tid og på tvers av skoler. Informasjon som gir en overordnet beskrivelse av tilstand, vil også være nyttig for å støtte skolene i kvalitetsutviklingsarbeidet.

Fastsette ytterligere kriterier for å behandle personopplysninger i læringsanalyse

Som vist i kapittel 5.2.1 gir forordningens artikkel 6 nr. 3 mulighet til å fastsette begrensninger i det rettslige grunnlaget for å behandle personopplysninger. Denne typen kriterier vil blant annet kunne omfatte lagringsbegrensning, viderebehandling, riktighet og dataminimering. Ekspertgruppen peker på at læringsanalyse kan innebære å behandle personopplysninger på forskjellige måter til ulike formål. Dette gjør det vanskelig å fastsette konkrete begrensninger som gjelder alle former for læringsanalyse. Likevel mener vi at det er avgjørende for elevenes personvern at det ikke blir behandlet personopplysninger som identifiserer elever mer enn det som er nødvendig for formålet. Bestemmelsene som fastsetter oppgavene om tilpasset opplæring, underveisvurdering og kvalitetsutvikling, er åpne med tanke på hva slags informasjon som samles inn for å løse oppgavene. Derfor foreslår vi at forslaget til bestemmelse slår uttrykkelig fast at graden av personidentifikasjon ikke skal være større enn det som er nødvendig for formålet. Dette er en presisering av dataminimeringsprinsippet i forordningens artikkel 5 bokstav c, og vi gjør oppmerksom på at det særlig ved kvalitetsutvikling sjelden vil være nødvendig for formålet å behandle direkte identifiserende personopplysninger. Denne lovformuleringen har også blitt brukt i andre lover og forskrifter.1

Når det gjelder viderebehandling av personopplysninger for andre formål enn dem som følger av regelverk innenfor utdanningssektoren, så erfarer ekspertgruppen at dette skjer blant annet for å videreutvikle programvare. Dette er et kommersielt formål som hører til hos leverandørene av digitale ressurser, og denne viderebehandlingen skjer uten rettslig grunnlag (Bouvet, 2021; NOU 2022: 11). Vi mener at dette er en situasjon som ikke kan fortsette. Skoleeierne er imidlertid ikke i stand til å gjøre noe med dette hver for seg, og det er derfor nødvendig at nasjonale myndigheter initierer en dialog med leverandørene for å få en avklaring på denne problemstillingen.

Ekspertgruppen støtter også personvernkommisjonens forslag om at:

[…] regjeringen må ta initiativ til en bred utredning av digitale verktøy som er i bruk i norsk skole i dag og hvordan de påvirker barns personvern. En slik utredning bør gjelde alle typer læremidler og øvrige metoder og verktøy som brukes i undervisningssammenheng. Hvilke kontroll- og overvåkningsmuligheter disse verktøyene gir, hvilken kunnskap det er mulig å trekke ut av opplysningene som samles inn og lagres og hvordan kunnskapen blir brukt til nytte for elever og for utdanningsinstitusjoner, bør belyses i en slik utredning. Videre bør det kartlegges hvordan personopplysningene som samles inn viderebehandles til ulike formål. (NOU 2022: 11, s. 136–137)

12.2.2 Ekspertgruppens forslag om rettslig grunnlag for læringsanalyse i grunnopplæringen

Ekspertgruppen anbefaler å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for å behandle personopplysninger i læringsanalyse i grunnopplæringen. Forslaget tar utgangspunkt i systematikken i forslaget til ny opplæringslov (Prop. 57 L (2022–2023)). Bestemmelsen skal settes inn i opplæringsloven og i tilsvarende bestemmelse i privatskoleloven:

• Ekspertgruppen foreslår å ta inn et nytt avsnitt i opplæringsloven § 25-1 om behandling av personopplysninger i læringsanalyse og hvilke oppgaver i loven disse behandlingene vil kunne være nødvendige for. Forslag til nytt avsnitt:

  «Kommunar, fylkeskommunar og lærebedrifter kan behandle personopplysningar om elevar og lærlingar ved hjelp av maskinell analyse og samanstilling når det er etisk og pedagogisk forsvarleg og nødvendig for å utføre oppgåver og plikter i lova og forskriftene til lova. Døme på slike oppgåver og plikter kan vere å tilpasse opplæringa, arbeidet med kvalitetsutvikling i § 17-12 og undervegsvurdering i forskrifta til opplæringslova § 3-10. Graden av personidentifikasjon skal ikkje vere større enn nødvendig for det aktuelle formålet.»

12.3 Ekspertgruppens anbefalinger om det rettslige grunnlaget for læringsanalyse i høyere utdanning

Gjennomgangen av de eksisterende rettslige grunnlagene for å behandle personopplysninger i læringsanalyse i høyere utdanning i kapittel 10.4 viste at det er et klart behov for å tydeliggjøre grunnlaget for behandling av personopplysninger i læringsanalyse. Ekspertgruppen mener at bestemmelsene om oppgavene og ansvaret institusjonene har, ikke egner seg for å presisere og utgjøre rettslig grunnlag for å behandle personopplysninger i læringsanalyse.

Ekspertgruppen anbefaler å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for læringsanalyse i høyere utdanning. Vi vil i dette kapitlet legge fram to forslag for å styrke det rettslige grunnlaget for å behandle personopplysninger i læringsanalyse i høyere utdanning. Det første forslaget handler om å utforme en egen bestemmelse om å behandle personopplysninger i læringsanalyse. Det andre forslaget handler om å presisere en av bestemmelsene om kvalitetsarbeid, slik at det blir tydeligere at institusjonen kan behandle personopplysninger i læringsanalyse i kvalitetsarbeidet. Forslagene fra ekspertgruppen vil ikke utgjøre selvstendige rettslige grunnlag i personvernforordningens forstand fordi forslagene ikke pålegger institusjonene egne oppgaver som gjør det nødvendig å behandle personopplysninger. Imidlertid vil forslagene sette tydeligere rammer for å behandle personopplysninger i læringsanalyse som skjer for å utføre oppgavene i regelverket.

12.3.1 Bestemmelse om behandling av personopplysninger i læringsanalyse

Universitets- og høyskoleloven § 4-15 inneholder bestemmelser om å behandle personopplysninger. Bestemmelsens første avsnitt fastsetter at utdanningsinstitusjonene kan behandle personopplysninger «når formålet med behandlingen er å ivareta den registrertes rettigheter, eller å oppfylle institusjonens oppgaver og plikter etter universitets- og høyskoleloven». Dette utgjør ikke et selvstendig rettslig grunnlag fordi bestemmelsen ikke sier noe mer enn det som følger av artikkel 6 nr. 1 bokstav e og nr. 3, at personopplysninger kan behandles når «behandlingen er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse» og oppgaven er fastsatt i nasjonalt regelverk. Ekspertgruppen mener at § 4-15 om behandling av personopplysninger vil være et egnet sted å fastsette en bestemmelse om å behandle personopplysninger i læringsanalyse.

I de neste avsnittene vil vi vise hvordan en bestemmelse om læringsanalyse kan beskrive behandlingen av personopplysninger og hvilke oppgaver som det etter loven kan være nødvendig å behandle personopplysninger i læringsanalyse for, og hva som kvalifiserer til forsvarlig behandling. Deretter vil vi vurdere hvordan bestemmelsen skal konkretisere formålet ved behandlingen.

Bestemmelsen bør beskrive behandlingen

En tydeliggjøring av bestemmelsen forutsetter at man beskriver behandlingen av personopplysninger. Som ekspertgruppen viste i kapittel 12.2.1, er det verken hensiktsmessig å benytte uttrykket læringsanalyse i en bestemmelse eller liste opp alle opplysningene som vil kunne være relevante å behandle i læringsanalyse. Denne vurderingen gjelder også for behandlingen av personopplysninger i høyere utdanning. Vi foreslår å bruke formuleringen «maskinell analyse og sammenstilling» for å inkludere behandling av personopplysninger ved hjelp av kunstig intelligens, og formuleringen er samtidig dekkende for behandling av personopplysninger i læringsanalyse i høyere utdanning.

Nødvendighet

Ekspertgruppen mener at bestemmelsen bør beskrive hvilke oppgaver i loven behandling av personopplysninger i læringsanalyse kan være nødvendige for. Ekspertgruppen mener at å behandle personopplysninger i læringsanalyse er relevant blant annet for å oppfylle følgende oppgaver og plikter, men at bestemmelsen ikke bør stenge for at andre oppgaver også kan være aktuelle:

• ansvaret for å tilby høyere utdanning basert på det fremste innen forskning i § 1-3a, og sikre at undervisningen holder et høyt faglig nivå og utøves i samsvar med anerkjente vitenskapelige, etiske og pedagogiske prinsipper i § 1-5 første avsnitt

• ha et tilfredsstillende internt system for kvalitetssikring i § 1-6, og krav til at systematisk kvalitetsarbeid i studiekvalitetsforskriften § 2-1 og studietilsynsforskriften § 4-1.

Det vil kunne være en fare for at en bestemmelse som nevner eksempler på oppgaver læringsanalyse kan være relevant for, kan tolkes slik at den åpner for å behandle personopplysninger også til andre oppgaver i loven som ikke er relevante. Ekspertgruppen understreker at dette forslaget til lovformulering ikke har til hensikt å legge til rette for økt behandling av personopplysninger i læringsanalyse når det ikke er nødvendig eller forsvarlig. For oppgaver som følger av loven, vil institusjonene kunne ha behandlingsgrunnlag dersom kravet om nødvendighet er oppfylt etter personvernforordningen artikkel 6 nr.1 bokstav e, jf. artikkel 6 nr. 3.

Forsvarlighet

Ekspertgruppen mener det å behandle personopplysninger i læringsanalyse reiser problemstillinger av en pedagogisk og etisk karakter. Dette har gjort det nødvendig at lovteksten understreker at behandlingen må være etisk og pedagogisk forsvarlig, slik at ordlyden tydelig kommuniserer hva som er styrende for vurderingen. Hva som vil være forsvarlig behandling av personopplysninger i læringsanalyse, må vurderes konkret ved den spesifikke behandlingen og i lys av anerkjente pedagogiske og etiske prinsipper. Ekspertgruppen mener at vurderingen om hva som utgjør en forsvarlig behandling i det enkelte tilfellet forutsetter som et minimum en vurdering av de etiske og pedagogiske utfordringene gruppen har drøftet i kapittel 8. Samtidig anerkjenner vi at utfordringene vil endre seg over tid, og at dette vil påvirke hva som bør inngå i vurderingen av forsvarlighet.

I tillegg til at bestemmelsen må beskrive selve behandlingen av personopplysninger, mener ekspertgruppen at bestemmelsen må stille krav om at behandlingen skal være forsvarlig. Kravet til forsvarlighet handler om å tydeliggjøre at behandlingen må foregå med vilkår om at de pedagogiske og etiske aspektene ved behandlingen er vurdert. Inngrepet i personvernet til den enkelte studenten kan være betydelig i læringsanalyse, og det krever en grundig avveining av de pedagogiske og etiske sidene ved den konkrete behandlingen.

Konkretisere behandlingens formål

Det overordnede formålet med læringsanalyse følger i dag av opplæringens formål og av de enkelte oppgavene i lov og forskrift. Å ytterligere konkretisere formål for behandling av personopplysninger i en egen bestemmelse vil kunne tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for læringsanalyse.

Ekspertgruppen peker på at det i dag finnes lite erfaringsbasert kunnskap om hvilke konkrete formål det er hensiktsmessig at læringsanalyse skal ha. Læringsanalyse er en kompleks praksis som kan brukes til forskjellige formål. Vi har i denne utredningen identifisert flere formål vi mener har tilstrekkelig pedagogisk verdi til at det er forsvarlig å behandle personopplysninger. Formålene vi har identifisert, utgjør ikke en uttømmende oversikt over de typene av behandlinger som vil ha tilstrekkelig pedagogisk verdi. Derfor mener ekspertgruppen at det ikke er fornuftig å ta inn disse formålene i lovteksten. De følgende konkretiseringene kan likevel gi veiledning om hva som er forsvarlig og nødvendig behandling av personopplysninger i læringsanalyse. Konkretiseringene er basert på vurderingene i kapittel 7 og 8.

1) Studentaktiv læring

Ekspertgruppen mener at læringsanalyse som gir studentene innsyn i egen læring, vil kunne være nyttig i læringsprosessen deres.

Informasjon om hvilke aktiviteter studentene har utført, og hvilke faglige resultater de har oppnådd innenfor ulike fagområder underveis i utdanningsløpet, kan bidra til selvregulering, medvirkning og deltakelse. Ekspertgruppen mener at studentene skal involveres i prosesser om læringsanalyse på lærestedet. Studentene må også få tilstrekkelig veiledning til å kunne forstå, tolke og nyttiggjøre seg informasjonen fra læringsanalyse for at denne skal kunne oppfylle formålet om økt innsyn i egne læringsprosesser og studentaktiv læring.

2) Oppfølging av studentene

Ekspertgruppen mener at læringsanalyse som gir informasjon om læring og undervisning, kan ha pedagogisk nytteverdi for underviserne.

Data om studentene fra digitale ressurser vil kunne gi informasjon til underviserne om hvordan studentene benytter ressursene som er tilgjengelige for dem. Dette kan støtte underviserne i å følge opp studentene og tilrettelegge undervisningen. For læringsanalyse med dette formålet er det sentralt at undervisere og studenter samarbeider om å tolke informasjonen og sammen finner ut hvilken betydning analysene skal få for den videre utviklingen av undervisningen.

3) Kvalitetsarbeid

Ekspertgruppen mener at læringsanalyse som gir informasjon om studentenes faglige utvikling og om undervisningspraksis kan utgjøre et relevant kildegrunnlag for kvalitetsarbeidet på lærestedene.

Ekspertgruppen mener at hovedregelen må være at opplysningene som behandles til kvalitetsarbeid må være avidentifiserte. Å behandle personopplysninger for kvalitetsarbeid forutsetter nødvendige garantier i samsvar med personvernforordningen artikkel 89 for å sikre elever og studenters rettigheter og friheter. Garantiene skal sikre at det er innført tekniske og organisatoriske tiltak for at prinsippet om dataminimering overholdes. Tiltakene kan være pseudonymisering, avidentifisering, aggregering eller anonymisering. Beslutningen om hvilken grad av identifisering som tillates må basere seg på en risikovurdering knyttet til hvilke typer personopplysninger som inkluderes i analysen.

12.3.2 Presisering av bestemmelse om kvalitetsarbeid

Bestemmelsene om kvalitetsarbeid er fordelt mellom tre forskjellige lov- og forskriftsverk. Universitets- og høyskoleloven § 1-6 fastsetter den overordnede bestemmelsen, at institusjonene «skal ha et tilfredsstillende internt system for kvalitetssikring som skal sikre og videreutvikle kvaliteten i utdanningen». Målene med og kravene til innhold i kvalitetsarbeidet følger av studiekvalitetsforskriften § 2-1 og i studietilsynsforskriften § 4-1. Disse konkretiserer i større grad hvordan institusjonene skal arbeide med kvalitetsutvikling. For å understøtte systematikken i dagens regelverk vil en presisering for å tydeliggjøre grunnlaget for å behandle personopplysninger i læringsanalyse være best egnet å ta inn i bestemmelsen som regulerer hvordan kvalitetsarbeidet skal foregå.

I studietilsynsforskriften § 4-1 følger det blant annet at «[i]nstitusjonen skal systematisk innhente informasjon fra relevante kilder for å kunne vurdere kvaliteten i alle studietilbud». Ordlyden er åpen med tanke på hva slags informasjon som samles inn for kvalitetsarbeidet, derfor mener ekspertgruppen at bestemmelsen eksplisitt bør vise til at graden av personidentifikasjon ikke skal være større enn det som vil være nødvendig for formålet, som er nærmere diskutert i kapittel 12.2.1. Det har vært en bekymring hos studentorganisasjonene at det blir behandlet personopplysninger i systemene som unødig identifiserer den enkelte student. Et krav om at graden av personidentifikasjon må være nødvendig for formålet, tydeliggjør hvordan ekspertgruppen mener at dataminimeringsprinsippet i personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav c bør konkretiseres i forbindelse med kvalitetsarbeid.

12.3.3 Ekspertgruppens forslag om rettslig grunnlag for læringsanalyse i høyere utdanning

Ekspertgruppen anbefaler å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for å behandle personopplysninger i læringsanalyse i høyere utdanning. Bestemmelsene skal settes inn i universitets- og høyskoleloven med forskrifter:

• Ekspertgruppen foreslår å sette inn et nytt avsnitt i universitets- og høyskoleloven § 4-15 om behandling av personopplysninger i læringsanalyse og hvilke oppgaver disse behandlingene vil kunne være nødvendig for. Forslag til nytt avsnitt:

  «Utdanningsinstitusjonen kan behandle personopplysninger om studenter ved hjelp av maskinell analyse og sammenstilling når det er etisk og pedagogisk forsvarlig og nødvendig for å oppfylle oppgaver og plikter i loven. Eksempler på slike oppgaver og plikter kan være kvalitetsarbeid og ansvaret for å sikre at undervisningen utøves i samsvar med anerkjente etiske og pedagogiske prinsipper, jf. § 1-5.»

• Ekspertgruppen foreslår å presisere bestemmelsene om kvalitetsarbeid i studietilsynsforskriften § 4-1 slik at disse uttrykkelig gjelder behandling av personopplysninger i læringsanalyse. Forslag til nytt avsnitt:

  «Institusjonene kan behandle personopplysninger ved hjelp av maskinell analyse og sammenstilling når det er nødvendig for det systematiske kvalitetsarbeidet. Graden av personidentifikasjon skal ikke være større enn nødvendig for det aktuelle formålet.»

12.4 Ekspertgruppens anbefalinger om det rettslige grunnlaget for læringsanalyse i høyere yrkesfaglig utdanning

Ekspertgruppen anbefaler at det rettslige grunnlaget for læringsanalyse i fagskolene blir tydeliggjort. Ekspertgruppen peker på at vurderingene i kapittel 12.3 om behandlingsgrunnlag for høyere utdanning i all hovedsak er overførbare for å behandle personopplysninger i læringsanalyse i høyere yrkesfaglig utdanning.

Ekspertgruppen mener også at det er hensiktsmessig at utformingen av det rettslige grunnlaget for å behandle personopplysninger i læringsanalyse er identisk for høyere yrkesfaglig utdanning og for høyere utdanning. Derfor vil ekspertgruppen i dette kapitlet bare presentere endringer i forslag til regelverket og henviser til kapittel 12.3 for en beskrivelse av bakgrunnen for anbefalingene.

12.4.1 Bestemmelse om behandling av personopplysninger i læringsanalyse

Behandlingen av personopplysninger ved fagskolene er regulert i fagskoleforskriften § 4. Ekspertgruppen foreslår å legge til et nytt avsnitt i bestemmelsen som gjelder å behandle personopplysninger i læringsanalyse.

Ekspertgruppen mener at å behandle personopplysninger i læringsanalyse er relevant blant annet for å oppfylle følgende oppgaver og plikter, men at bestemmelsen ikke bør stenge for at andre oppgaver også kan være aktuelle:

• kvalitetsarbeid etter fagskoleloven § 5 og fagskoletilsynsforskriften § 4-1

• kravet om at fagskolene skal ha lærings- og undervisningsformer som er egnet til at studentene kan oppnå læringsutbyttet i fagskoletilsynsforskriften § 2-1.

12.4.2 Presisere bestemmelsen om kvalitetsarbeid

Ekspertgruppen mener det også er relevant å presisere bestemmelsen om kvalitetsarbeid i fagskolene på tilsvarende måte som ekspertgruppen har foreslått i regelverket for høyere utdanning, se kapittel 12.3.2. Fagskoleloven § 5 slår fast at fagskolene skal ha systemer for kvalitetssikring. Det nærmere innholdet i kravet til fagskolens kvalitetsarbeid er regulert i fagskolestilsynsforskriften. Fagskoleloven § 5 sjette avsnitt bokstav d slår fast at departementet har adgang til å gi forskrift om krav til kvalitetsarbeid. I fagskoletilsynsforskriften § 4-1 tredje avsnitt følger det blant annet at fagskolene skal «systematisk innhente […] informasjon fra studenter, ansatte, representanter fra yrkesfeltet og eventuelle andre relevante kilder». Ekspertgruppen mener det vil være hensiktsmessig å presisere i den samme bestemmelsen at fagskolene kan behandle personopplysninger ved hjelp av læringsanalyse i forbindelse med kvalitetsarbeid når dette vil være nødvendig og forsvarlig.

12.4.3 Ekspertgruppens forslag om rettslig grunnlag for læringsanalyse i høyere yrkesfaglig utdanning

Ekspertgruppen anbefaler å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for å behandle personopplysninger i læringsanalyse i høyere yrkesfaglig utdanning. Bestemmelsene skal settes inn i fagskoleloven med forskrifter:

• Ekspertgruppen foreslår å sette inn et nytt avsnitt i fagskoleforskriften § 4 om behandling av personopplysninger i læringsanalyse og hvilke oppgaver disse behandlingene kan være nødvendig for. Forslag til nytt avsnitt:

  «Fagskolene kan behandle personopplysninger om studenter ved hjelp av maskinell analyse og sammenstilling når det er etisk og pedagogisk forsvarlig og nødvendig for å oppfylle oppgaver og plikter i loven. Eksempler på slike oppgaver og plikter kan være kvalitetsarbeid og å ha lærings- og undervisningsformer som er egnet til at studentene kan oppnå læringsutbyttet, jf. fagskoletilsynsforskriften § 2-1.»

• Ekspertgruppen foreslår å presisere bestemmelsen om kvalitetsarbeid i fagskoletilsynsforskriften § 4-1 tredje avsnitt slik at disse uttrykkelig gjelder behandling av personopplysninger i læringsanalyse. Forslag til nytt avsnitt:

  «Fagskolene kan behandle personopplysninger ved hjelp av maskinell analyse og sammenstilling når det er nødvendig for det systematiske kvalitetsarbeidet. Graden av personidentifikasjon skal ikke være større enn nødvendig for det aktuelle formålet.»

12.5 Oppsummering av ekspertgruppens anbefalinger og forslag om det rettslige grunnlaget for læringsanalyse

Grunnopplæringen

Ekspertgruppen anbefaler å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for å behandle personopplysninger i læringsanalyse i grunnopplæringen. Forslaget tar utgangspunkt i systematikken i forslaget til ny opplæringslov (Prop. 57 L (2022–2023)). Bestemmelsen skal settes inn i opplæringsloven og i tilsvarende bestemmelse i privatskoleloven:

• Ekspertgruppen foreslår å ta inn et nytt avsnitt i opplæringsloven § 25-1 om behandling av personopplysninger i læringsanalyse og hvilke oppgaver i loven disse behandlingene vil kunne være nødvendige for. Forslag til nytt avsnitt:

  «Kommunar, fylkeskommunar og lærebedrifter kan behandle personopplysningar om elevar og lærlingar ved hjelp av maskinell analyse og samanstilling når det er etisk og pedagogisk forsvarleg og nødvendig for å utføre oppgåver og plikter i lova og forskriftene til lova. Døme på slike oppgåver og plikter kan vere å tilpasse opplæringa, arbeidet med kvalitetsutvikling i § 17-12 og undervegsvurdering i forskrifta til opplæringslova § 3-10. Graden av personidentifikasjon skal ikkje vere større enn nødvendig for det aktuelle formålet.»

Høyere utdanning

Ekspertgruppen anbefaler å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for å behandle personopplysninger i læringsanalyse i høyere utdanning. Bestemmelsene skal settes inn i universitets- og høyskoleloven med forskrifter:

• Ekspertgruppen foreslår å sette inn et nytt avsnitt i universitets- og høyskoleloven § 4-15 om behandling av personopplysninger i læringsanalyse og hvilke oppgaver disse behandlingene vil kunne være nødvendig for. Forslag til nytt avsnitt:

  «Utdanningsinstitusjonen kan behandle personopplysninger om studenter ved hjelp av maskinell analyse og sammenstilling når det er etisk og pedagogisk forsvarlig og nødvendig for å oppfylle oppgaver og plikter i loven. Eksempler på slike oppgaver og plikter kan være kvalitetsarbeid og ansvaret for å sikre at undervisningen utøves i samsvar med anerkjente etiske og pedagogiske prinsipper, jf. § 1-5.»

• Ekspertgruppen foreslår å presisere bestemmelsene om kvalitetsarbeid i studietilsynsforskriften § 4-1 slik at disse uttrykkelig gjelder behandling av personopplysninger i læringsanalyse. Forslag til nytt avsnitt:

  «Institusjonene kan behandle personopplysninger ved hjelp av maskinell analyse og sammenstilling når det er nødvendig for det systematiske kvalitetsarbeidet. Graden av personidentifikasjon skal ikke være større enn nødvendig for det aktuelle formålet.»

Høyere yrkesfaglig utdanning

Ekspertgruppen anbefaler å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for å behandle personopplysninger i læringsanalyse i høyere yrkesfaglig utdanning. Bestemmelsene skal settes inn i fagskoleloven med forskrifter:

• Ekspertgruppen foreslår å sette inn et nytt avsnitt i fagskoleforskriften § 4 om behandling av personopplysninger i læringsanalyse og hvilke oppgaver disse behandlingene kan være nødvendig for. Forslag til nytt avsnitt:

  «Fagskolene kan behandle personopplysninger om studenter ved hjelp av maskinell analyse og sammenstilling når det er etisk og pedagogisk forsvarlig og nødvendig for å oppfylle oppgaver og plikter i loven. Eksempler på slike oppgaver og plikter kan være kvalitetsarbeid og å ha lærings- og undervisningsformer som er egnet til at studentene kan oppnå læringsutbyttet, jf. fagskoletilsynsforskriften § 2-1.»

• Ekspertgruppen foreslår å presisere bestemmelsen om kvalitetsarbeid i fagskoletilsynsforskriften § 4-1 tredje avsnitt slik at disse uttrykkelig gjelder behandling av personopplysninger i læringsanalyse. Forslag til nytt avsnitt:

  «Fagskolene kan behandle personopplysninger ved hjelp av maskinell analyse og sammenstilling når det er nødvendig for det systematiske kvalitetsarbeidet. Graden av personidentifikasjon skal ikke være større enn nødvendig for det aktuelle formålet.»

13 Norm for personvern i grunnopplæringen (skolenormen)

Læringsanalyse i grunnopplæringen forutsetter i de aller fleste tilfellene å behandle personopplysninger. Personvernet må derfor være ivaretatt for at læringsanalyse skal være forsvarlig. Retten til personvern er nedfelt i internasjonalt og nasjonalt regelverk. Regelverket på området er overordnet og risikoorientert. Det innebærer at for behandlinger som anses som inngripende (å ha høy risiko), må det være andre mekanismer enn lovteksten på plass for å ivareta de grunnleggende prinsippene i forordningen.

Ekspertgruppens klare oppfatning er at det i dag ikke er gode nok ordninger for å ivareta personvern i norsk skole. Dette støttes også av vurderingene fra personvernkommisjonen (NOU 2022: 11). Mange av bestemmelsene på personvernområdet er vage og flertydige, slik at det kan være vanskelig å omsette dem til praksis. Mangelfull ivaretakelse av personvernet kan true befolkningens tillit til skolen. Ekspertgruppen mener at det er behov for en ytterligere styring av læringsanalyse enn det som finnes i lovverket, og at den beste løsningen er å utarbeide en norm for å ivareta personvernet i skolen.

13.1 Hva er en norm for personvern?

En norm for personvern er en samling retningslinjer som virksomheter innenfor en bransje eller sektor er enige om å følge. Retningslinjene kan være utformet som flere ulike tiltak. Formålet med normen er at bestemmelsene i regelverket blir utfylt gjennom konkrete krav til blant annet organisatoriske, tekniske og pedagogiske tiltak for å oppnå tilfredsstillende personvern. I tillegg til retningslinjer kan man også inkludere ytterligere mekanismer i en norm. Dette kan for eksempel være ulike støttefunksjoner som er nødvendige for å sikre god gjennomføring av retningslinjene. Å utvikle og jobbe ut fra en slik norm er et viktig ledd i det å oppnå målet med normen fordi det legger til rette for kompetanseutvikling, felles forståelse og lik praksis.

I helse- og omsorgssektoren er det utarbeidet en norm for personvern og informasjonssikkerhet med stor oppslutning i sektoren. Denne omtales i helse- og omsorgssektoren som Normen.2 I personvernforordningen er det lagt opp til at slike normer kan godkjennes av Datatilsynet. Da omtales de som atferdsnormer3. For at en samling retningslinjer skal godkjennes som atferdsnorm, er det en rekke formelle krav som må oppfylles. Normen i helse- og omsorgssektoren oppfyller ikke alle disse kriteriene, og kategoriseres derfor ikke som atferdsnorm.

13.2 Behovet for en personvernnorm i skolen

Behovet for å ha en norm for å ivareta personvernet i skolen har vært fremmet i flere sammenhenger. Personvernkommisjonen anbefalte at statlige myndigheter må ta initiativ til å utarbeide en personvernnorm for skole- og barnehagesektoren (NOU 2022: 11). Kommisjonen peker på at en personvernnorm kan sette kommuner og fylkeskommuner i bedre stand til å ivareta behandlingsansvaret sitt.

Opplæringslovutvalget anbefaler at det utarbeides atferdsnormer for opplæringssektoren, og trekker fram læringsanalyse som et spesielt aktuelt område for en norm:

For kommuner som behandlingsansvarlige, kan det være aktuelt med atferdsnormer når det gjelder digital læringsanalyse. Det kan for eksempel utarbeides generelle normer for innkjøp og bruk av verktøy for digital læringsanalyse, eller det kan utarbeides normer for ett bestemt verktøy. Videre kan forlag og andre databehandlere utarbeide normer for å etterleve kravene i personvernforordningen som gjelder for dem. Dette kan for eksempel være normer om innebygd personvern. (NOU 2019: 23, s. 70)

Vi har mottatt flere innspill som etterspør en norm for å ivareta personvern, blant annet fra bransjeorganisasjonen IKT-Norge (2023):

IKT-Norge støtter intensjonen om normgivende veiledninger som kan sikre en enhetlig praktisering av regelverket på tvers av kommuner og leverandører. En personvernnorm for skolen kan bidra til en mer enhetlig praktisering av krav-setting for personvern og sikkerhet for digitale læremidler og gjøre det enklere for leverandørene å forstå hvilke krav som settes til deres produkter. (s. 2)

For at en norm skal hjelpe skoleeiere med å etterleve personvernregelverket, bør den rettes mot hele livsløpet og alle målgruppene til teknologien. Med hele livsløpet til en tjeneste menes det fra den planlegges, via design, koding, test, produksjonssetting, til bruk, forvaltning og avvikling. De viktigste målgruppene er utviklere, leverandører, skoleeiere, skoleledere, lærere, elever og foreldre. Vi understreker at de ulike målgruppene har forskjellige behov, men at de samtidig har et presserende og sammenfallende behov for faste retningslinjer som styrer personvernet i skolen. Det er altså en stor fordel om innholdet i en norm svarer til alle disse målgruppenes behov for veiledning og hjelp i de ulike fasene av livsløpet til tjenesten.

13.3 Tre vilkår for skolenormen

Vi vil trekke fram tre særskilte vilkår for skolenormen. Det første vilkåret handler om at utviklingen av normen bør bygge på eksisterende materiell og tiltak i skolesektoren. De siste vilkårene handler om to områder som det bør rettes særlig oppmerksomhet mot – personvernrisikoen ved bruk av fritt tilgjengelige ressurser og ressurser som er autonome systemer.

Bygge på eksisterende arbeid

Det finnes allerede flere satsinger og tiltak for å styrke personvernet i skolen. Blant dem er KS sitt prosjekt SkoleSec4 og Utdanningsdirektoratets ressurssider om personvern i skolen5. Her finner vi blant annet et omfattende veiledningsmateriell, maler for avtaler og vurderinger, verktøy for kompetanseutvikling og utviklingsprosjekter som skal støtte skoleeiere i å ivareta behandlingsansvaret sitt. Disse ressursene er i stor grad utviklet i samarbeid med sektoren, og ekspertgruppen mener de utgjør et godt utgangspunkt for å utarbeide skolenormen.

Lisensbaserte og fritt tilgjengelige ressurser

Normen er ment å regulere alle ressursene med funksjonalitet for læringsanalyse som skolene bruker, uavhengig om de er lisensbasert eller ikke. Før skolene tar i bruk lisensbaserte ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse, må de gjennom en omfattende anskaffelsesprosess. Tjenester som er åpent tilgjengelig på nett, er imidlertid svært utbredt i skolen. Å ta i bruk ressurser som er fritt tilgjengelige, skjer ofte uten at man har avklart dette med ledelsen eller andre med kompetanse på personvern. Dette innebærer stor personvernrisiko for elevene (Bouvet, 2021).

Personvernkommisjonen undersøkte tjenester i skolen der «det betales med barns personopplysninger» (NOU 2022: 11). Kommisjonens arbeid viser tydelig at utfordringen med å ivareta elevenes personvern i disse tjenestene er store. En av årsakene til at det er høy risiko ved å bruke gratisressurser, er at personvernkonsekvensvurderingene i hovedsak er grundigere ved anskaffelse av en lisensbasert ressurs enn når skolen tar i bruk en fritt tilgjengelig ressurs. En annen årsak er knyttet til kommersielle forhold. Datatilsynet (2021b) peker på at leverandører av fritt tilgjengelige tjenester har gjenbruk av personopplysninger som en del av forretningsmodellen sin. Dette tilsier en høy risiko for at personopplysninger blir brukt til formål det ikke eksisterer et rettslig grunnlag for. For å minske personvernrisikoen i skolen er det helt avgjørende at normen også retter seg mot fritt tilgjengelige ressurser.

Autonome systemer

Adaptive læremidler og prøver gjør en automatisert, individuell tilpasning til elevens ståsted ved hjelp av kunstig intelligens. Ressurser som iverksetter handlinger uten at mennesker er involvert, kalles autonome systemer eller automatiske beslutningssystemer. Spørsmål om hvem som har ansvaret for konsekvensene av beslutningene disse systemene tar, og hvordan man skal avgrense en slik autonomi, er opprinnelsen for de store diskusjonene om etikk og kunstig intelligens vi har sett de siste årene (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2020). Ettersom adaptive læremidler og prøver faller under definisjonen autonome systemer, mener vi det er særlig viktig å rette oppmerksomhet mot disse i normen.

13.4 Ekspertgruppens forslag til innhold i skolenormen

Vi vil i dette delkapitlet gi en kort og overordnet beskrivelse av fire forslag som er særdeles viktige for å ivareta personvernet i læringsanalyse:

1. å utarbeide og forvalte konkrete krav til personvern i ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse

2. å utarbeide og forvalte veiledningsmateriell for skoleeiere, lærere, elever, foreldre, utviklere og leverandører

3. å utarbeide og forvalte nasjonale personvernkonsekvensvurderinger for ressurser som har funksjonalitet for læringsanalyse

4. å legge til rette for kompetanseutvikling og erfaringsutveksling knyttet til personvern i skolen

13.4.1 Konkrete krav til personvern i ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse

Sentralt i skolenormen er å utvikle krav for å kunne bruke og utvikle ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse, blant annet gjennom innebygd personvern. Kravene kan rette seg mot behandlingsansvarlige og mot utviklere og leverandører. I dag er det ofte leverandørene som i praksis vurderer hvilke funksjoner verktøyene skal ha, for eksempel lagringstid og hva som er synlig for lærer (IKT-Norge, 2023).

Utdanningsdirektoratet fikk i 2021 i oppdrag å lage en generell veiledning om hvilke personvernkrav som bør stilles til leverandører av digitale læringsressurser (Kunnskapsdepartementet, 2021). Erfaringer fra dette arbeidet og fra utvikling av sikkerhetskrav i SkoleSec kan være nyttige når det skal utvikles personvernkrav i skolenormen. Kravene kan også danne et utgangspunkt for å utarbeide kriterieveiledere som skoleeiere kan bruke når de skal anskaffe ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse.

I de konkrete kravene til personvern vil det kunne være aktuelt å presisere blant annet hva som vil være nødvendig for å behandle personopplysninger med utgangspunkt i de formålene som er fastsatt i de rettslige grunnlagene. Vi har identifisert følgende fire personvernprinsipper som har vist seg å bli særlig utfordret av læringsanalyse og kunstig intelligens:

• rettferdighet (ukritisk bruk av analyser, lite medbestemmelse)

• åpenhet (lukkede forretningsmodeller, dynamiske algoritmer)

• dataminimering (innsamling av data uten klar plan for bruk)

• riktighet (skjevhet i datagrunnlaget).

De konkrete kravene til personvern i ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse bør spesielt rettes mot å redusere risiko innenfor disse fire områdene. Vi vil trekke fram noen eksempler på hvilke krav som kan være aktuelle for å sikre rettferdighet, åpenhet og riktighet, og for å ivareta dataminimering i læringsanalyse i større grad enn i dag.

Rettferdighet

Et grunnleggende krav for å ivareta rettferdighet er at leverandøren gir informasjon om hvordan dataene blir behandlet, på en objektiv og nøytral måte, og at leverandøren ikke bruker villedende eller manipulerende språk eller design.

For å kunne sikre rettferdighet vil det være sentralt å legge til rette for at elevene og foreldrene kan utøve rettighetene sine. Dette innebærer blant annet å innarbeide krav som gir elever og foreldre innsyn og mulighet til å rette og slette. Rettferdigheten blir også fremmet dersom ressursene har funksjonalitet for dataportabilitet, som gjør det mulig å ta ut data i et format som lar seg gjenbruke. I tillegg kan det øke rettferdigheten å stille krav om at det skal være mulig for brukerne å kontrollere om dataene deres brukes i læringsanalyse. Funksjonalitet for å skru av og på læringsanalyse må veies mot pedagogiske behov og hva som i praksis er mulig å gjennomføre. Standardinnstillingen bør imidlertid være at funksjonalitet for læringsanalyse er slått av. Slike krav kan bidra til å sikre medvirkning i læringsanalyse.

Algoritmer som bidrar til å opprettholde eller forsterke diskriminering, er en betydelig trussel mot rettferdig bruk av kunstig intelligens. Mekanismer for å fange opp og bøte på dette er dermed sentrale krav å vurdere. Å teste regelmessig om algoritmene fungerer i tråd med formålene, og å justere algoritmene for å redusere skjevheter er aktuelle eksempler på slike mekanismer.

Åpenhet

Åpenhet rundt bruk av personopplysninger er nødvendig for å bevare elevenes og foreldrenes tillit til skolen og tilliten de har til leverandører av læringsressurser. Krav som kan ivareta åpenhet, er i stor grad knyttet til informasjon som er rettet mot ulike målgrupper. Eksempler på relevant informasjon er

• en lettforståelig og tilstrekkelig beskrivelse av hva løsningen faktisk gjør

• en skisse over dataflyt og behandlingsprotokoll6

• en forklaring på hvordan algoritmen vekter variabler, og hvor nøyaktig algoritmen er

• en synliggjøring av hvilken informasjon som samles, hvor informasjonen er hentet fra, og hvordan den tolkes i analysen

Selv om informasjonen kan være av kompleks og teknisk karakter, skal den kunne være tilgjengelig for skoleeiere, skoleledere og lærere med alminnelig teknisk kompetanse. Dette er en forutsetning for å kunne ta stilling til om barnets beste er vurdert og ivaretatt ved måten ressursen er utviklet på. Informasjonen skal også kunne formidles til elever og foreldre. Bilder, ikoner og symboler kan brukes for å gjøre informasjonen tydeligere. Animasjon, video og lyd kan være gode virkemidler for å tilpasse informasjonen til målgruppene.

Dataminimering

Dataminimeringsprinsippet handler om å begrense mengden data som hentes inn og behandles, til det som er nødvendig for å oppnå formålet. Det er nødvendig å stille krav om mekanismer som sikrer at det som standard bare samles personopplysninger som er nødvendige for formålet med behandlingen. En konkretisering av dette kan være at ressursen inneholder sperrer mot kobling av personopplysninger i andre systemer eller som er samlet inn til andre formål. En annen måte å etterleve dataminimeringsprinsippet på er å stille krav om å fjerne eller maskere direkte identifiserende opplysninger (pseudonymisering) når identifikasjon ikke lenger er nødvendig. Dette kan for eksempel gjelde ved etterlæring av algoritmer og kvalitetsutvikling av ressursen.

Riktighet

For å sikre riktighet i analysene bør det stilles krav om at man kvalitetssikrer og validerer datakildene før de blir brukt i læringsanalyse. Personvernkommisjonen peker på at skjevheter kan oppstå når det er manglende transparens i digitale verktøy (NOU 2022: 11). Skjevhetene forsterkes dersom løsningene benyttes ukritisk eller mates med feil data. Det vil derfor være relevant å stille krav om innebygd regelmessig testing for skjevheter i datamaterialet, modellene eller i bruken av algoritmene. I tillegg bør det stilles krav om å re-trene algoritmene dersom nøyaktigheten faller under en forhåndsbestemt tålegrense.

13.4.2 Veiledningsmateriell for skoleeiere, lærere, elever, foreldre, utviklere og leverandører

Veiledningsmateriell som utdyper kravene i skolenormen og støtter de ulike rollene i å ivareta ansvaret sitt, er en forutsetning for at normen skal fungere etter intensjonen. Veiledningene må utvikles i samarbeid med skolesektoren og være tilpasset målgruppene.

Det finnes allerede mange gode veiledninger om personvern som er gratis tilgjengelige og utviklet av kompetente aktører. I tabell 13.1 har vi listet opp noen av disse veiledningene, hvem som er målgruppene, og hvilken fase av livsløpet til teknologien som er dekket. Ingen av ressursene er laget for læringsanalyse spesielt, og det er heller ingen av ressursene som henvender seg til alle målgruppene som er relevante for læringsanalyse.

Datatilsynets veileder skiller seg ut i den forstand at den er den eneste som retter seg spesifikt mot utviklere av tjenester. Dersom denne skal brukes i en norm rettet mot skolen, må den imidlertid spisses mot skolesektoren.

Ekspertgruppen peker på at veiledningsmateriell som del av skolenormen kan bidra med følgende:

• Samle ressurser og verktøy

  Mange nyttige verktøy finnes allerede, men spredd slik at det ikke er så lett å få oversikt. Skolenormen kan bidra med å skape den nødvendige oversikten.

• Tverrfaglighet

  Flere av ressursene inneholder både elementer av jus og teknologiske krav, men få tar for seg krav knyttet til pedagogisk kvalitet. Skolenormen kan bidra med å se disse perspektivene i sammenheng, og oppdateringer bør også skje ved at disse perspektivene ses i sammenheng.

• Kommunikasjon

  Veiledning tilknyttet normene kan bidra til å nå ut til de involverte målgruppene, noe som kan underbygge målsettingen om økt felles forståelse på tvers av målgruppene. En viktig side ved dette er å sørge for at ikke de ulike veiledningene står i motstrid til hverandre.

13.4.3 Nasjonale personvernkonsekvensvurderinger (DPIA)

Skolenormen er en egnet ordning for å finne en bedre løsning på å vurdere personvernkonsekvenser for læringsanalyse i skolen. Datatilsynet fastslår at å behandle personopplysninger for å evaluere læring, mestring og trivsel i skolen alltid krever at det gjennomføres en DPIA (Datatilsynet, 2019). Dette kravet vil omfatte de aller fleste formene for læringsanalyse. Det er et stort behov for å gjennomføre DPIA-er av ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse på en mer effektiv og kvalifisert måte enn i dag.

Alle skoleeiere er som behandlingsansvarlige pålagt de samme lovkravene til å vurdere personvernrisiko, men har ulike forutsetninger for å gjennomføre slike vurderinger. Det er en sannsynlig konsekvens at elevene ikke får et likeverdig tilbud av digitale læringsressurser på tvers av kommuner fordi kommunene unnlater å ta i bruk ressurser på grunn av at de mangler kapasitet og kompetanse til å vurdere personvernrisiko (Høiseth-Gilje mfl., 2022).

Ekspertgruppen merker seg at det er stor usikkerhet blant skoleeierne i prosessen med å vurdere om bruken av en ressurs i skolen innebærer akseptabel personvernrisiko. Dette fører til markante forskjeller i hva som regnes som forsvarlig læringsanalyse mellom skoler og kommuner (Foreldreutvalget for grunnopplæringen, 2022a). Det fører også til uforutsigbarhet for skoler, elever, foreldre, leverandører og utviklere (IKT-Norge, 2023). Selv om ansvaret for DPIA-ene er tydelig plassert hos skoleeierne, har disse i mange tilfeller ikke tilstrekkelig kompetanse til å gjøre en tilfredsstillende vurdering. Å vurdere dette legger dessuten beslag på store ressurser hos hver enkelt kommune.

En nasjonal aktør kan ha ansvar for å utarbeide og forvalte risikoanalyser og overordnede DPIA-er med tilhørende databehandleravtaler. Det er likevel de behandlingsansvarlige som skal gjøre restrisikovurdering og lokal tilpasning. Nasjonalt utarbeidede DPIA-er av ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse som en del av skolenormen kan bidra til å utjevne forskjeller, sikre forsvarlige vurderinger av høy kvalitet og redusere bruken av offentlige ressurser. Det er viktig at aktøren som gjennomfører vurderingene, har spesialisert kompetanse på å vurdere personvernrisiko, særlig innenfor grunnleggende samfunnsinstitusjoner som omfatter sårbare grupper, som barn. Etter personvernforordningen artikkel 35 nr. 1 kan en vurdering av personvernkonsekvenser omfatte flere lignende behandlingsaktiviteter som innebærer tilsvarende høye risikoer. Det vil derfor kunne være aktuelt å utarbeide felles DPIA-er for lignende tjenester.

At en nasjonal aktør gjennomfører DPIA-er, er vurdert å være det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme alternativet ved anskaffelser av digitale læremidler (Høiseth-Gilje mfl., 2022). Ifølge en samfunnsøkonomisk analyse av anskaffelse av digitale læremidler er dagens anskaffelsessystem ineffektivt og sikrer ikke at alle elever har lik tilgang til digitale læremidler av høy kvalitet som møter krav til personvern, informasjonssikkerhet og universell utforming (Høiseth-Gilje mfl., 2022). Rapporten anbefaler å sentralisere deler av aktivitetene som inngår i å gjøre innkjøp av digitale læremidler, blant annet å innhente informasjon og gjennomføre deler av DPIA-er og risiko- og sårbarhetsanalyser av digitale læremidler og å utarbeide standardiserte databehandleravtaler.

Ekspertgruppen erkjenner at nasjonale DPIA-er er et sterkt virkemiddel som kan utfordre lokalt selvstyre og autonomi. Det er også en risiko for at ansvaret for å ivareta personvernet i skolen kan bli forskjøvet eller pulverisert. Det er derfor viktig å gjøre en grundig utredning av hvordan nasjonale DPIA-er kan utarbeides og forvaltes på best mulig måte. Vi understreker at potensiell påvirkning på markedet og sammenheng med anskaffelsesregelverket er viktige deler av en slik utredning. Det vil være spesielt aktuelt å finne gode løsninger for å sørge for likebehandling av digitale læringsressurser – både lisensbelagte og fritt tilgjengelige – for å unngå konkurransevridning.

Ekspertgruppen understreker at ettersom det er skoleeierne som har det lovpålagte ansvaret for personvernet i skolen, innebærer en ordning med nasjonale DPIA-er at skoleeierne gjennomfører restrisikovurderinger og eventuelle tilpasninger av de nasjonale vurderingene og avtalene. Vi ser at det er behov for å tilby støtte til skoleeiere i å gjøre restrisikovurderinger, for eksempel gjennom sentralt utarbeidede veiledninger. Dette er spesielt viktig fordi det er mange av landets kommuner som ikke har tilsatte med juridisk kompetanse (Juristforbundet, 2021).

Deling av kommunalt utarbeidede DPIA-er

Det vil ta tid å få på plass nasjonale DPIA-er, og personvernsituasjonen i skolen er prekær (NOU 2022: 11). Skolen har ifølge personvernkommisjonen generelt ikke maktet å ivareta elevenes personvern og forvalte personopplysningene deres på en god nok måte. Det er som nevnt store ulikheter i hva slags vurderinger som gjøres skolene imellom.

Flere kommuner har allerede utarbeidet grundige DPIA-er av ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse, som i stor grad vil være relevante for andre kommuner. De fleste skoleeierne har sammenfallende hensyn og behov, og skolesektoren er generelt godt egnet for deling og sambruk. Inntil nasjonale tiltak knyttet til DPIA er på plass, bør det derfor som et første steg legges til rette for at kommunene kan dele deler av DPIA-ene sine. Dette vil sikre både mer likhet i opplæringen – fordi det vil minke sannsynligheten for at kommuner vurderer ulike ressurser helt ulikt – og det vil kunne virke kvalitetssikrende for kommuner med mindre juridisk kompetanse å kunne bygge på andres vurderinger. De kommunalt utarbeidede DPIA-ene kan også fungere som et utgangspunkt når de nasjonale skal utarbeides.

13.4.4 Legge til rette for kompetanseutvikling og erfaringsutveksling

Å ivareta personvernet i læringsanalyse i skolen krever høy grad av kompetanse. Bestillerkompetansen hos skoleeierne er varierende. Mange benytter seg av støttefunksjoner som Utdanningsdirektoratets veiledere for vurdering av kvalitet i læremidler, risikovurdering, skytjenester og personvernkonsekvenser.7

Et av ekspertgruppens forslag i skolenormen er å legge til rette for å utveksle erfaringer og utvikle kompetanse om personvern. Det vil være en god løsning å legge denne funksjonen til et allerede eksisterende nettverk, for eksempel kommunal sektor sine regionale digitaliseringsnettverk og andre nasjonale samarbeidsarenaer mellom myndigheter og KS for digitalisering på oppvekstområdet. Kompetanseutviklingen som foregår i et slikt nettverk, må også bidra til å veilede leverandører for å styrke en teknologiutvikling som er i tråd med kravene.

I tillegg til å fungere som en arena for kompetanseutvikling og erfaringsutveksling kan et slikt nettverk også legge til rette for å utvikle piloter og testmiljøer.

13.5 Ekspertgruppens forslag om forvaltning av og deltakelse i skolenormen

For at skolenormen skal ha en regulerende funksjon, mener ekspertgruppen det er nødvendig med stor oppslutning blant både skoleeiere, skoler, utviklere og leverandører. Skolenormen må også forvaltes på en hensiktsmessig måte, med god involvering og forankring i skolesektoren. Det er flere alternative løsninger som kan bidra til å sikre god forvaltning og høy deltakelse.

13.5.1 Styrings- og koordineringsansvar for skolenormen

For å sikre at normen er tilstrekkelig forankret i sektoren, er det avgjørende å etablere mekanismer for styring og koordinering som vil være egnet til å realisere formålet med skolenormen. Det vil blant annet innebære å utvikle personvernkravene i normen, foreta nasjonale personvernkonsekvensvurderinger, etablere databehandleravtaler og utarbeide veiledningsmateriell.

Styringsmodell

Et alternativ for styring er å etablere en styringsgruppe bestående av representanter fra sentrale aktører og brukergrupper. Dette kan bidra til å sikre at skolenormen har tilstrekkelig og nødvendig forankring. Styringsgruppen kan være konsensusdrevet, slik som i normen for informasjonssikkerhet og personvern i helse- og omsorgssektoren. Vi mener også at det vil være et viktig grep å inkludere aktører med observatørrolle i styringsgruppen, for eksempel representanter fra Datatilsynet, bransjeorganisasjoner, relevante forskningsmiljøer og andre. En ulempe ved en konsensusbasert styringsmodell er at den er mindre egnet for sterk styring. Likevel mener vi det er sentralt at skolenormen sikrer samkjøring og forankring i sektoren, og at en konsensusbasert styringsmekanisme vil være egnet til dette formålet.

En annen mulig styringsmodell er at en sentral myndighetsaktør – for eksempel Utdanningsdirektoratet eller Sikt – får ansvar for å forvalte skolenormen. En løsning med en sentral myndighetsaktør som forvalter av normen, vil kunne gi en tydeligere nasjonal styring, samtidig som det vil være behov for mekanismer for å sikre eierskap og tilslutning i skolesektoren.

Et tredje alternativ er at det etableres et nytt organ med tverrfaglig kompetanse som er egnet for å styre skolenormen.

Koordinering

Et alternativ for å koordinere skolenormen er at det etableres et uavhengig sekretariat som for eksempel plasseres i tilknytning til Utdanningsdirektoratet eller Sikt. Sekretariatet kan ha ansvar for å følge opp beslutningene som tas av styringsgruppen, og for eksempel utarbeide forslag til personvernkrav og veiledningsmateriell. Normen for helse- og omsorgssektoren har en slik koordineringsmodell med et arbeidende sekretariat under Direktoratet for e-helse.

Et annet alternativ er at KS innehar koordineringsansvaret. Denne organisasjonen er kanskje tettere på skolesektoren og har en rolle som interessepolitisk aktør som skiller seg fra de sentrale myndighetsaktørene.

13.5.2 Oppslutning om skolenormen

Den minst forpliktende modellen for oppslutning blant skoleeierne er at det er opp til hver enkelt å inngå en avtale om å forplikte seg til å følge normen. En slik ordning vil samsvare godt med det sterke lokale selvstyret vi har i Norge. Flere skoleeiere uttrykker til ekspertgruppen at de trenger betydelig mer bistand på personvernområdet, noe som kan tyde på aksept for en modell med sterkere sentral styring. Ekspertgruppen merker seg at det er høy motivasjon hos skoleeierne for å slutte seg til sentraliserte ordninger som gjør det mer forutsigbart og overkommelig å ivareta behandlingsansvaret.

En modell med et sterkere insentiv for å delta både for leverandører og kommuner er å koble skolenormen tett med en nasjonal tjenestekatalog for digitale læringsressurser. I digitaliseringsstrategien for skolene er et av tiltakene å etablere en offentlig forvaltet nasjonal tjenestekatalog for digitale læremidler (Kunnskapsdepartementet, 2023). Formålet med en slik tjenestekatalog er å gi kommuner og skoler bedre oversikt i markedet, samtidig som den skal sikre valgfrihet og et rikt tilbud. Katalogen kan blant annet inneholde en oversikt over og en beskrivelse av digitale læremidler, informasjon om tilgjengelige lisenser, statistikk og analyse av bruk og dessuten vurderinger opp mot krav til personvern, universell utforming og målform. Kravene til personvern som inngår i normen, kan være sentrale kriterier for å inngå i den nasjonale tjenestekatalogen. Personvernkommisjonen understreker at en nasjonal tjenestekatalog er et viktig initiativ for å styrke personvernet til elevene dersom klare krav til personvern og informasjonssikkerhet inngår som kriterier for å inkludere læringsressursene i katalogen (NOU 2022: 11). Vi understreker at vi ikke har vurdert en slik kobling opp mot anskaffelsesregelverket og andre regelverk som regulerer markedet, men er kjent med at det kan være behov for å utrede nye tolkninger og eventuelle endringer i regelverk.

Ekspertgruppen merker seg at ressurser som er tilgjengelige gjennom nasjonale plattformer og tilgangstjenester – som Feide – allerede blir oppfattet i sektoren som at de er kontrollert etter lovpålagte krav. Det er ikke riktig. Det er skoleeierne som har ansvaret for å forsikre seg om at læringsressursene oppfyller kravene til personvern, og det er en utbredt misforståelse at Feide avlaster skoleeierne i dette ansvaret. Vi er bekymret for at konsekvensen av misforståelsen om at nasjonale tilgangstjenester innebærer en godkjenning ut fra lovpålagte krav, vil forsterkes dersom en tjenestekatalog uten krav til personvern blir tilgjengelig for skolene.

13.6 Ekspertgruppens vurderinger

Ekspertgruppen mener det er et stort behov for å utarbeide en norm for personvern i skolen. Elevenes personvern er ikke tilstrekkelig ivaretatt i dag, og dette utfordrer tilliten til skolen som samfunnsinstitusjon. Behandlingen av personopplysninger i grunnopplæringen skjer i stort omfang, også uten læringsanalyse. Det er ikke analyse av elevdata som isolert sett gjør at det er nødvendig med en norm for å ivareta personvernet i skolen, men læringsanalyse forsterker behovet.

Ekspertgruppen vurderer at det ikke vil være hensiktsmessig å utvikle en norm som godkjennes av Datatilsynet etter kriterier for atferdsnorm. En av årsakene til dette er at Datatilsynet i innspill til ekspertgruppen har gjort oppmerksom på at det er et krav om å opprette et kontrollorgan dersom man skal rette seg etter bestemmelsen om atferdsnormer i forordningen. Vi understreker likevel at nasjonale myndigheter ved jevne mellomrom bør vurdere om forordningens ordning for atferdsnorm vil være egnet for skolesektoren.

Ekspertgruppen mener at den beste løsningen for bedre styring og ivaretakelse av personvernet i skolen er å utarbeide en skolenorm etter en tilsvarende modell som Normen i helse- og omsorgssektoren8. Vi erkjenner at skolesektoren skiller seg fra helse- og omsorgssektoren, blant annet ved at staten i større grad er behandlingsansvarlig innen helse. Utdanningsdirektoratet (2023) har trukket fram dette i høringsinnspillet sitt til personvernkommisjonens utredning. Vi mener likevel at erfaringene fra arbeidet med Normen vil være relevant for skolesektoren.

Nasjonale myndigheter må ta ansvar for at skolenormen utarbeides i tett samarbeid med sektoren. Samtidig vurderer ekspertgruppen at normen bør forplikte aktørene. Sentralisert støtte og veiledning i normen må være utformet på en slik måte at det kommer tydelig fram at behandlingsansvaret fortsatt er plassert hos skoleeierne. Konkrete krav til personvern i ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse, nasjonale personvernkonsekvensvurderinger, et omfattende veiledningsmateriell med forklaringer og eksempler og å legge til rette for kompetanseutvikling i sektoren vil etter vår vurdering være nødvendige deler av skolenormen.

13.7 Ekspertgruppens anbefalinger

• Ekspertgruppen anbefaler at det i samarbeid med sektoren blir laget en norm for å ivareta personvernet i skolen. Skolenormen bør minst omfatte:

  • å utarbeide og forvalte konkrete krav til personvern i ressurser som har funksjonalitet for læringsanalyse

  • å utarbeide og forvalte veiledningsmateriell for skoleeiere, skoleledere, lærere, elever, foreldre, utviklere og leverandører

  • å utarbeide og forvalte nasjonale personvernkonsekvensvurderinger for ressurser som har funksjonalitet for læringsanalyse

  • å legge til rette for å utvikle kompetanse om og utveksle erfaringer fra arbeid med personvern i skolen

• Ekspertgruppen anbefaler at det som en del av skolenormen blir utarbeidet konkrete, etterprøvbare krav til personvern for ressurser som har funksjonalitet for læringsanalyse. Kravene i skolenormen må være likelydende for både lisensbelagte og fritt tilgjengelige ressurser. Kravene bør som et minimum være rettet mot å redusere risiko knyttet til disse fire personvernprinsippene:

  • rettferdighet

  • åpenhet

  • dataminimering

  • riktighet

• Ekspertgruppen anbefaler at en nasjonal aktør som en del av skolenormen utarbeider og forvalter overordnede risikoanalyser, personvernkonsekvensvurderinger (DPIA) og databehandleravtaler for ressurser som har funksjonalitet for læringsanalyse. Ekspertgruppen understreker at behandlingsansvaret ligger hos skoleeierne. Ettersom personvernsituasjonen i skolen er prekær, anbefaler vi som et første steg at det blir lagt til rette for at skoleeiere kan dele analysene og vurderingene sine med hverandre.

• Ekspertgruppen anbefaler at det som en del av skolenormen legges til rette for å utvikle kompetanse om og utveksle erfaringer knyttet til arbeidet med personvern. Det er en fordel om et allerede eksisterende relevant nettverk kan ivareta denne funksjonen.

• Ekspertgruppen anbefaler at forvaltningsmodellen for skolenormen inkluderer en styringsgruppe med representanter fra sentrale aktører og brukergrupper.

• Ekspertgruppen anbefaler at skolenormen bygger på relevante tiltak og veiledninger som allerede er godt forankret i skolesektoren, men understreker at normen må ha en helhetlig tilnærming til personvern i skolen.

• Ekspertgruppen anbefaler å koble skolenormen med en nasjonal tjenestekatalog for digitale læringsressurser. Denne koblingen må være i tråd med anskaffelsesregelverket.

• Ekspertgruppen anbefaler at det videre arbeidet med skolenormen:

  • bygges opp med et realistisk ambisjonsnivå og omfatter grundige utredninger og evalueringer underveis

  • samkjøres med eksisterende standardiseringsarbeid for læringsteknologi og innebygd personvern

  • inkluderer all behandling av personopplysninger i skolen, også den som ikke har læringsanalyse som formål

  • involverer elever og foreldre der det er relevant

14 Rammer for god læringsanalyse i grunnopplæringen

God læringsanalyse i skolen handler blant annet om i hvilken grad den støtter oppunder intensjonene i læreplanverket. Det er derfor nødvendig å legge til rette for en undervisningspraksis som preges av variasjon, også når det gjelder bruk av digitale ressurser. Det er også behov for å stille krav til leverandører av digitale læringsressurser om å gi tilstrekkelig informasjon om hvilke pedagogiske prinsipper ressursene bygger på.

Ekspertgruppen mener skolene må få økt valgfrihet og bedre oversikt over de digitale læringsressursene med funksjonalitet for læringsanalyse som er tilgjengelige for dem, og at det i større grad legges til rette for at skolene betaler for bruk i stedet for tilgang. De må også få bedre støtte til å vurdere kvaliteten i ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse, og det må legges til rette for en kompetanseutvikling knyttet til den pedagogiske praksisen.

14.1 Ekspertgruppens forslag til tiltak for å øke valgfrihet og likeverdig tilgang til læringsanalyse

For at informasjonen fra læringsanalyse skal oppleves relevant og treffsikker for elever og lærere, må utvalget av ressurser gjenspeile variasjonen i fag og metoder og i forutsetningene elevene har. Samtidig innebærer ikke tilgang til et bredt utvalg ressurser valgfrihet i seg selv. Lærere har i økende grad tilgang til digitale læremidler av høy kvalitet, men opplever det som utfordrende å få oversikt over tilbudet og filtrere ut de læremidlene som er egnet for den gjeldende læringssituasjonen (Utdanningsdirektoratet, 2022a). En forutsetning for at lærere skal kunne tilpasse læringsanalyse til fagets egenart, profesjonelt skjønn og lokale forutsetninger, er at skolene har god oversikt over og informasjon om kvaliteten på ressursene. Videre må tilgangen til læringsanalyse være likeverdig uavhengig av hvilken skole elevene går på. Lærere må dessuten i større grad kunne velge ressurser basert på deres egnethet og ikke på om ressursene inngår i større lisensierte pakkeløsninger.

Ekspertgruppens klare oppfatning er at lærere, skoleledere og skoleeiere etterspør en bedre og mer kvalitetssikret oversikt over hvilke ressurser som er tilgjengelige, hvilke egenskaper disse har, og i hvilken grad de oppfyller ulike pedagogiske, juridiske og tekniske krav. Ekspertgruppen mener at en nasjonal tjenestekatalog for digitale læringsressurser er en god løsning for å tilby en slik oversikt på en del områder og for å stimulere til utjevnende prismodeller. Vi mener også at tilskuddsordningene for innkjøp og utvikling av digitale læremidler er viktige drivere for valgfrihet som bør videreutvikles, og at det bør etableres økonomiske tiltak rettet mot å teste og utvikle ressurser med læringsanalysefunksjonalitet.

14.1.1 Nasjonal tjenestekatalog

En nasjonal tjenestekatalog for digitale læringsressurser vil kunne gi lærere, skoleledere og skoleeiere bedre oversikt over utvalget av digitale ressurser som egner seg til bruk i skolen, og øke valgfriheten for den enkelte læreren. En slik katalog kan blant annet inneholde en oversikt over og en beskrivelse av digitale læringsressurser med funksjonalitet for læringsanalyse, informasjon om tilgjengelige lisenser, statistikk og analyse av bruk og dessuten vurderinger opp mot krav til personvern, universell utforming og målform.

I digitaliseringsstrategien for barnehage og skole for 2023–2030 står det at regjeringen vil i samarbeid med KS etablere en offentlig forvaltet nasjonal tjenestekatalog for digitale læremidler og vurdere å inkludere andre digitale løsninger (Kunnskapsdepartementet, 2023). Vi mener at planene for å etablere en nasjonal tjenestekatalog for digitale læremidler er et godt utgangspunkt for å understøtte god og forsvarlig læringsanalyse i skolen.

14.1.2 Prismodeller

Vi har fått mange innspill fra lærere, skoleledere og skoleeiere om behovet for en mer fleksibel prismodell enn dagens lisensbaserte. Flere kommuner har eksplisitt gitt uttrykk for et ønske om at man i større grad kan betale for bruk for slik å kunne kombinere flere digitale læremidler i opplæringen (Høiseth-Gilje mfl., 2022). Ekspertgruppen mener det bør settes i gang et arbeid for å utrede hvordan det kan bli mer attraktivt for leverandørene å tilby mer fleksible prismodeller. Det kan også være aktuelt å utrede om slike prismodeller kan kobles til den nasjonale tjenestekatalogen.

De fleste digitale læremidlene er lisensbaserte, med en årlig pris per elev. Det innebærer at det er en forholdsvis høy terskel for å ta i bruk ressurser, spesielt dersom det er enkeltlærere som ønsker å bli kjent med en ressurs, eller noen få elever som trenger en ressurs for en kortere periode (KS, 2021). Det kan i mange tilfeller være ønskelig å ta i bruk deler av flere ressurser i stedet for å ha full tilgang på noen få læreverk for alle elevene i kommunen eller på skolen. En lisensbasert prismodell innebærer også en større selgermakt enn hva som er tilfellet for trykte læreverk, ettersom tilgangen til læremidlet forsvinner hvis avtalen blir avsluttet eller løper ut.

Leverandører av store, heldekkende tilbud av digitale læremidler er favorisert slik markedet er innrettet i dag (Oslo Economics, 2022). Sentrale årsaker til dette er anskaffelsesregelverket og prismodellene og dessuten høye byttekostnader om man endrer leverandør. I praksis betyr det at de store forlagene er dominerende i markedet. Konsekvensene av slik dominans er at terskelen er høy for mindre aktører, og at de etablerte aktørene får lavere insentiver til å investere i innovasjon og utvikling. Dette er særlig relevant for læringsanalyse, da slik funksjonalitet kan være både kostnads- og kompetansekrevende å utvikle ettersom den ofte bygger på kunstig intelligens eller andre komplekse teknologier.

En ytterligere utfordring med en lisensbasert prismodell er at kommunene opplever den som krevende å kombinere med tilskuddsordninger for digitale læremidler (Oslo Economics, 2022). Årsaken til dette er at tilskuddene tildeles for ett år av gangen, og flere kommuner er skeptiske til å inngå avtaler der de ikke kan opprettholde lisensen uten tilskuddsmidler på grunn av høye byttekostnader.

I prosjektet Aktivitetsdata for vurdering og tilpasning (AVT) blir en prismodell testet ut hvor deltakerskolene bare betaler for bruk, ikke tilgang (KS, 2021). Erfaringene herfra vil være relevante å evaluere i en videre utredning av en bruksbasert prismodell. En slik modell krever blant annet avklaringer om hvordan bruken skal måles, hvilke påvirkninger den kan ha på markedet, og hvordan den kan utarbeides i tråd med anskaffelsesregelverket. Erfaringene fra AVT-prosjektet indikerer at det er et stort potensial i å benytte en nasjonal tjenestekatalog for å muliggjøre en mer fleksibel tilgang til digitale læremidler og digitale løsninger med bruk av nye betalingsmodeller (Kunnskapsdepartementet, 2023).

Ekspertgruppen mener at en bruksbasert prismodell i større grad vil ivareta valgfrihet for skoler, lærere og elever ved bruk av ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse, og at nasjonale myndigheter bør legge til rette for dette.

14.1.3 Tilskuddsordninger

Den norske læringsteknologibransjen er ung, og vi mener det er et statlig ansvar å bidra til at det etableres et marked med grobunn for både store og små leverandører som sørger for innovasjon og mangfold, og som er utviklet for den norske skolen. Dette er spesielt viktig for å motvirke at en bransje som er rettet mot skolen, utvikles basert på rene kommersielle mekanismer. Manglende økonomisk handlingsrom hos dem som kjøper inn læremidler, øker bruken av reklamefinansierte ressurser hvor betalingen er elevenes personopplysninger (IKT-Norge, 2023).

Tilskuddsordningen for kjøp av digitale læremidler er et tiltak som er en del av satsingen Den teknologiske skolesekken9. Utdanningsdirektoratet har forvaltet ordningen, og målet har vært å gi elever og lærere bedre tilgang til et mangfold av digitale læremidler av høy kvalitet (Utdanningsdirektoratet, 2022b). Denne tilskuddordningen for innkjøp ble gjennomført over fire år (2019–2022). I disse årene ble det tildelt 289 millioner kroner, og inkludert kommunenes egenandel ble det kjøpt læremidler for 571 millioner i denne perioden. Over 300 kommuner har fått tildelt midler. Ordningen har med andre ord medført en betydelig tilførsel av midler i markedet.

I 2018 ble det også satt i gang en ordning med tilskudd til å utvikle digitale læremidler til innføringen av nytt læreplanverk. Rammen for tilskuddsordningen var på 23,75 millioner kroner. Målsettingen med tilskuddsordningen var at elevene skal ha tilgang til et mangfold av innovative læremidler av høy kvalitet som støtter opp under tilpasset opplæring, og et bredere tilfang av digitale læremidler på nynorsk og samisk.

I sluttrapporten for Den teknologiske skolesekken og handlingsplanen for digitalisering, er Utdanningsdirektoratets vurdering at det fortsatt er behov for en statlig finansieringsordning for innkjøp av læremidler og at disse bør tilpasses en hybrid skolehverdag med både digitale og trykte læremidler. Utdanningsdirektoratet vurderer også at innkjøpsstøtteordningen ga bedre tilgang til digitale læremidler i tillegg til å bidra til å stimulere markedet og tilfanget av læremidler.

Ekspertgruppen mener både tilskuddsordningene for å utvikle og kjøpe inn digitale læremidler bør opprettholdes og videreutvikles. Dette gjelder særlig der det ikke er grunnlag for kommersiell utvikling, og for å ivareta elever som får opplæring på samisk eller nynorsk. Ordningen for utvikling bør stimulere til innovativ bruk av kunstig intelligens (KI) og læringsanalysefunksjonalitet, men også stille krav til personvern og ansvarlig bruk av KI i tråd med anbefalingene i kapittel 13.

14.2 Ekspertgruppens forslag om støtte for å vurdere pedagogisk kvalitet i læringsanalyse

For at læringsanalyse skal ha nytteverdi, må skolene og lærerne ha et grunnlag for å vurdere kvaliteten på selve analysen og på dataene som inngår i den. Ekspertgruppen vurderer at det trengs tydeligere informasjon fra leverandørene om hva læringsanalysen bygger på, og at det bør legges bedre til rette for å gi konkret veiledning til skolene i vurderingen av kvalitet i ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse. Behovet for informasjon gjelder ikke bare ressurser med slik funksjonalitet, men også ressursene som kan tenkes å levere data til læringsanalyse. Å vurdere kvaliteten i læringsanalyse handler alltid om å ha et bevisst forhold til dataene som analysen bygger på.

Kvalitet er et upresist begrep og forstås ulikt avhengig av kontekst. I denne sammenhengen er vi ute etter forhold ved læringsressursene som dreier seg om hvor godt de egner seg til ulike formål i opplæringen. Det innebærer pedagogiske og didaktiske forhold, men også tekniske forhold som datakvalitet og brukervennlighet. Når det gjelder faglig kvalitet, avhenger dette av om ressursen er et læremiddel med forhåndprodusert faglig innhold eller en ressurs som for eksempel en kommunikasjonsplattform eller et rent analyseverktøy. For læringsanalyse som handler om elevenes faglige progresjon, er tilknytningen til læreplanverket alltid relevant. For læringsanalyse som er bygget inn i ressurser uten forhåndsprodusert faglig innhold, vil relasjonen til læreplanverket kunne være mer indirekte, for eksempel om funksjonalitetene understøtter prinsippene og verdigrunnlaget.

Skolesektoren er et attraktivt marked for leverandører av læringsteknologi, og i markedsføringen av produktene framheves det gjerne en stor effekt på læringsutbyttet til elevene: «I altfor stor grad har teknologiaktører selv satt dagsorden og ofte med diskurser preget av enkle løsninger og quick fix av sammensatte pedagogiske problemstillinger» (Erstad, 2022, s. 318). Ved å legge til rette for at skolene får støtte til å vurdere kvalitet, vil de ha et bedre grunnlag for å vurdere ressursene kritisk.

14.2.1 Kriterier for pedagogisk kvalitet i læringsanalyse

Vurderingene av pedagogisk kvalitet og egnethet ved ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse bør gjøres så nær dem som skal bruke ressursene som mulig. Relevante kriterier for kvalitet knyttet til læringsanalyse bør likevel utarbeides sentralt for å gi god støtte i denne vurderingsprosessen.

Utdanningsdirektoratet har utviklet veiledere som skal støtte lærere, skoleledere og skoleeiere i å vurdere og velge læremidler.10 I digitaliseringsstrategien for skolene presiserer regjeringen at de ønsker å videreutvikle og spre denne tjenesten (Kunnskapsdepartementet, 2023).

Rammeverket i veilederne inneholder påstander som uttrykker positive kvaliteter ved læremidler innenfor kategoriene «relasjon til læreplanverket», «pedagogisk og didaktisk kvalitet» og «utforming og design». De lister også opp noen generelle kvalitetskjennetegn for digitale læremidler (Utdanningsdirektoratet, 2021b, kapittel 3.4):

• utnyttar dei fordelane som digitale flater kan gi

• har eit stort repertoar av lærestoff og arbeidsmåtar

• gjer det mogleg for eleven å ta i bruk fleire sansar

• tar vare på personvernet til eleven (dersom læremiddelet lagrar elevdata, er det gjort greie for kva data som blir samla, til kva formål, og kven som har tilgang til dei)

• har teknologiske løysingar som bygger på eit læringssyn som er i tråd med verdigrunnlaget i læreplanen

I kunnskapsgrunnlaget til veilederne framheves det at læringsanalyse forsterker behovet for å vurdere om læremidlene bygger på et elev- og læringssyn som er i tråd med intensjonene og verdigrunnlaget i læreplanverket (Utdanningsdirektoratet, 2021b).

Ekspertgruppen mener at innholdet i dette materiellet utgjør et godt rammeverk for kvalitetsvurdering, og at eksplisitte kriterier for kvalitet i læringsanalyse bør inkluderes. Vi erkjenner imidlertid at dette tiltaket er lite forpliktende og forutsetter at skolene selv velger å ta det i bruk. For å øke brukervennlighet, oppslutning og tilgjengelighet kan det være et godt tiltak at veilederne bygges inn i en nasjonal tjenestekatalog.

Vi mener også at kvalitetskriteriene kan benyttes av utviklere og leverandører for å sikre at ressursene som tilbys skolene, er i tråd med forventningene til kvalitet.

14.2.2 Tilstrekkelig informasjon for å vurdere pedagogisk kvalitet

Læringsanalyse bygger ofte på prosesser og beregninger som det kan være vanskelig å forstå for brukerne. Det betyr at det er vanskelig for skoler og lærere å ta stilling til om ressursen understøtter verdiene og målene i læreplanverket. Mange digitale læremidler lener seg på enkle behavioristiske prinsipper og individualisering av læring, uten at dette nødvendigvis kommer tydelig fram (Erstad, 2022). For at det skal være mulig for brukerne å få innsikt i det pedagogiske grunnsynet som er innebygd i ressursen, må leverandørene av læremidlene gjøre tilgjengelig tilstrekkelig med informasjon om hvordan innhold og funksjonalitet understøtter undervisning og læring. Hovedformålet med informasjonen skal være å gi brukerne gode forutsetninger for å vurdere ressursens pedagogiske kvalitet og egnethet.

Slik informasjon rettet mot brukerne kan bygge på prinsippene bak forklarbar kunstig intelligens11, som handler om å skape forutsetninger for å forstå algoritmene den kunstige intelligensen bygger på. Dette betyr ikke å publisere eller gi fullt innsyn i koden bak algoritmene eller datasettene, men snarere å belyse hvilke data som har hatt noe å si for analysen, og hvor stor betydning de ulike elementene har hatt (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2020). Leverandørene må også kunne dokumentere at de tekniske spesifikasjonene i løsningene samsvarer med den brukerrettede informasjonen. Disse spesifikasjonene vil omfatte for eksempel mer detaljert informasjon om datatyper og analysemetoder.

Det er mange aktører i det norske markedet i dag som omtaler det de selv leverer, som «analyse av læring», «innsyn i elevens læring», «oversikt over hva elever har forstått», «oversikt over faglig progresjon» og lignende formuleringer, uten tilstrekkelig evidens for slike påstander (Egelandsdal mfl., 2019). For å avhjelpe dette mener ekspertgruppen at leverandørene må begrunne løsningene de har valgt, og forklare hvordan disse løsningene faktisk fungerer.

Ekspertgruppen mener det må stilles krav til leverandørene om å gjøre tilgjengelig slik informasjon for at ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse skal være egnet for å brukes i skolen. Slik informasjon kan også stilles som et krav for å inngå i en nasjonal tjenestekatalog. Vi understreker at den brukerrettede informasjonen fra leverandørene må tilpasses de ulike målgruppene. Vi mener for eksempel det er uheldig dersom uttrykket læringsanalyse, som er svakt og ulikt forstått i skolesektoren, brukes offensivt av leverandører av læringsteknologi i markedsføring.

14.3 Ekspertgruppens forslag om kompetanseutvikling i god læringsanalyse

For å kunne bruke digitale ressurser på måter som bidrar til økt tilpasning, dokumentasjon eller variasjon i opplæringen, må læreren sette seg inn i de faglige og tekniske aspektene ved de digitale ressursene. Dette krever høy didaktisk kompetanse i tillegg til god digital kompetanse og evne til å vurdere hvert enkelt verktøy kritisk.

I den første delrapporten beskriver vi hvordan lærere er avhengige av å kunne vurdere alle faglige og pedagogiske forhold kritisk, og at de må ha tilstrekkelig analysekompetanse for å tolke elevdata og analyseframstillinger. De må kunne gjøre vurderinger omkring etikk og ha en praktisk forståelse av personvern og ha kompetanse til å støtte elevene når de skal tolke analyser av egen læring. Innspill vi har mottatt, understreker at det er viktig at lærerne settes i stand til å vurdere funksjonaliteten og datagrunnlaget i det enkelte læremidlet, slik at de kan vurdere hva et læremiddel forteller om elevenes faglige nivå (Utdanningsforbundet, 2022).

14.3.1 Kompetanseområder for lærerne

Kompetanse i læringsanalyse bygger på lærerens profesjonsfaglige digitale kompetanse12 og den faglige og didaktiske kompetansen deres. De nye kravene til kompetanse som læringsanalyse bringer med seg, kan i hovedsak knyttes til kompetanseområdene kritisk vurdering, etikk og personvern og analysekompetanse.

Kritisk vurdering

Lærere må kunne vurdere kritisk de faglige og pedagogiske føringene som ligger innebygd i læringsanalysen. Dette forutsetter først og fremst at informasjon om disse føringene er tilgjengelig i ressursen, men det forutsetter også en viss teknologisk kompetanse og forståelse om blant annet hvordan algoritmer virker, og hva slags data som inngår i analysene. Det er nødvendig for lærerne å kunne stille kritiske spørsmål til hvordan læringsanalyse understøtter bredden i fagene og variasjonen av arbeidsmåter for elevene. Denne kompetansen er også sentral for å kunne veilede elevene i å nyttiggjøre seg tilbakemeldinger fra læringsanalyse som retter seg mot dem.

Etikk og personvern

Lærere må ha kompetanse i etikk og praktisk personvern for å avgjøre hva som er riktig å gjøre på grunnlag av analyserte data. Den etiske kompetansen knyttet til læringsanalyse bygger på lærernes profesjonsetikk og integritet. De må også ha kjennskap til regelverkene som regulerer læringsanalyse. Ekspertgruppen mener at det er særlig relevant for lærere å ha god praktisk forståelse av personvernprinsippene, slik at de har anvendelig kunnskap for å ivareta elevenes personvern på skolen. Et eksempel på en etisk og personvernmessig utfordring er at skillet mellom skole og hjem langt på vei oppheves i digitale læringsomgivelser. Dette må håndteres av lærerne med en høy grad av etisk bevissthet.

Analysekompetanse

Læringsanalyse gir lærerne ulike typer resultatframstillinger. Disse framstillingene presenteres ofte i en visualisering, anbefaling eller en rapport. Det er viktig at lærerne har relevant kompetanse for å kunne forstå hvilket grunnlag framstillingen baserer seg på, og å kunne avgjøre betydningen av det framstillingen viser. Dette inngår i det mange omtaler som analysekompetanse13, som kort forklart er evnen til å utforske, forstå og bruke data på meningsfylte måter. Denne kompetansen er sentral for å vurdere og oversette fra en analyseframstilling til pedagogisk praksis, og trekkes fram som en kjernekompetanse for lærere (Sampson mfl., 2022).

14.3.2 Ordninger for kompetanseutvikling hos lærere

Det finnes ulike ordninger for kompetanseutvikling som kan bidra til å sette lærere i stand til å inkludere læringsanalyse i praksisen sin på en god måte. Vi har valgt å beskrive tre alternativer for kompetanseutvikling, som verken er ment uttømmende eller gjensidig utelukkende.

Grunnutdanning

I forskriftene om rammeplan til grunnskolelærerutdanning § 2 om læringsutbytte står det at kandidaten skal ha profesjonsfaglig digital kompetanse.14 Tilsvarende står det i forskrift til lektorutdanning § 2 at kandidaten skal kunne benytte digitale verktøy i undervisning, planlegging og kommunikasjon.15 Disse bestemmelsene kan fortolkes som at den inkluderer kompetanse i læringsanalyse. Det er imidlertid behov for å klargjøre dette i kompetansebeskrivelsene.

Etter- og videreutdanningstilbud

Det tilbys et bredt utvalg av etter- og videreutdanningstilbud til lærere. Videreutdanningene er studiepoenggivende programmer, mens etterutdanningene er kompetanseløftordninger uten studiepoeng. Læringsanalyse er et aktuelt kompetanseområde for slike tilbud, for eksempel i tilknytning til profesjonsfaglig digital kompetanse.

Kompetansepakker

Kompetansepakker er korte, selvstendige kurs og strukturerte læringsressurser som lærere, skoleledere og andre målgrupper kan benytte for egenutvikling. Utdanningsdirektoratet har utviklet kompetansepakker for lærere innen ulike temaer.16 I dette tilbudet finnes allerede en kompetansepakke for kunstig intelligens i skolen, men denne omhandler per i dag ikke læringsanalyse spesifikt.

14.4 Ekspertgruppens vurderinger

Ekspertgruppen mener det er et stort behov for å utarbeide tydelige rammer for god læringsanalyse i grunnopplæringen. Store mengder elevdata samles inn og analyseres uten et klart formål i dag, og slike rammer kan bidra til å gjøre det klart hva slags data man har behov for, og hvordan man skal benytte analysene til å fremme læring. Vi understreker at rammene for god læringsanalyse har som formål å øke og underbygge lærerens handlingsrom, ikke innskrenke det.

Ekspertgruppen vurderer at den planlagte nasjonale tjenestekatalogen for digitale læremidler er et egnet virkemiddel for å fastsette rammer for god læringsanalyse. En nasjonal tjenestekatalog tilbyr en struktur som gir skolene en nødvendig oversikt over ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse. I tillegg mener ekspertgruppen at strukturen i tjenestekatalogen kan utnyttes for å få på plass et støttesystem for å vurdere kvalitet i læringsanalyse, og for å legge til rette for en bruksbasert prismodell.

Ekspertgruppen påpeker at et støttesystem for å vurdere kvalitet ikke er ment å fungere som en nasjonal godkjenningsordning for læremidler. Det fantes en slik ordning i Norge fram til år 2000, men den ble opphevet blant annet med argument om å ivareta lærernes valgfrihet (Utdanningsdirektoratet, 2021b). Dagens læremiddelunivers ser imidlertid helt annerledes ut enn da denne ordningen ble opphevet, og behovet for sentralisert støtte for å vurdere kvalitet og egnethet har økt.

Ekspertgruppen vurderer at det er behov for å utvikle kompetanseutviklingstilbud for lærere og skoleledere om læringsanalyse. Vi understreker at forventningene til hva slags kompetanse lærerne skal utvikle, må være rimelige for profesjonen. For eksempel må teknologisk kompetanse på et avansert nivå og komplekse personvernvurderinger ivaretas på andre nivåer i sektoren. Utformingen av de digitale ressursene må også bygge på dagens kompetansesituasjon og praksis.

14.5 Ekspertgruppens anbefalinger

• Ekspertgruppen anbefaler at nasjonale myndigheter legger til rette for bruksbaserte prismodeller for digitale læremidler, og at det blir satt i gang en utredning om hvordan forsøk med bruksbaserte prismodeller kan skaleres opp.

• Ekspertgruppen anbefaler at den nasjonale tjenestekatalogen for digitale læringsressurser understøtter god læringsanalyse i skolen.

• Ekspertgruppen anbefaler at det utarbeides sentralt gitte kvalitetskriterier for ressurser som har funksjonalitet for læringsanalyse. Det er lærere, skoleledere, skoleeiere og utviklere som skal bruke disse kvalitetskriteriene. Kriteriene kan bygge på eksisterende veiledere for å vurdere kvaliteten i læremidler.

• Ekspertgruppen anbefaler at leverandører og utviklere samarbeider om å bruke og videreutvikle kvalitetskriteriene slik at de gir føringer for produktutvikling.

• Ekspertgruppen anbefaler at det stilles krav til leverandørene om å gjøre tilgjengelig brukerrettet informasjon som begrunner og forklarer hvordan ressursene fungerer. Leverandørene må også kunne dokumentere at de tekniske spesifikasjonene i ressursene samsvarer med den brukerrettede informasjonen.

• Ekspertgruppen anbefaler en tilskuddsordning for å kjøpe og utvikle digitale læremidler som har funksjonalitet for læringsanalyse. Tilskuddsordningen bør stimulere til innovativ læringsanalysefunksjonalitet og kunstig intelligens (KI) og må stille krav til personvern og ansvarlig bruk av KI. Det må også stilles krav til at ressursene er i tråd med sentralt gitte kvalitetskriterier.

• Ekspertgruppen anbefaler at det utlyses midler til innovasjon, forskning og utvikling på digitale læringsressurser som har funksjonalitet for læringsanalyse og adaptivitet, og midler til å forske på bruken av slike ressurser i autentiske læringssituasjoner.

• Ekspertgruppen anbefaler tiltak som retter seg mot lærerstudenter, lærere, skoleledere og skoleeiere, slik at de kan utvikle kompetanse i læringsanalyse. Kompetanse i læringsanalyse og kunnskap om kunstig intelligens bør inngå i både grunnutdanningen og i etter- og videreutdanningstilbudet.

• Ekspertgruppen anbefaler at skoleeierne sørger for at elevene får tilpasset og forståelig informasjon slik at de kan ta stilling til spørsmål om læringsanalyse. Videre er anbefalingen at skoleeierne jevnlig evaluerer om elevene opplever at skolen ivaretar retten de har til medvirkning.

15 Retningslinjer for god og forsvarlig læringsanalyse i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning

God og forsvarlig læringsanalyse i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning kan bidra til å fremme studentenes læring. Læringsanalyse er et nytt og uoversiktlig felt i høyskoler, universiteter og fagskoler.

Ekspertgruppens klare oppfatning er at det er stor usikkerhet i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning omkring behandlingen av personopplysninger i læringsanalyse. Det er også usikkerhet knyttet til hva den pedagogiske gevinsten ved læringsanalyse kan være. Følgelig er det behov for å støtte og veilede lærestedene i hvordan læringsanalyse kan bidra til å forbedre utdanningene på en måte som ivaretar studentenes personvern.

Ekspertgruppen mener det bør utvikles overordnede retningslinjer for god og forsvarlig læringsanalyse i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. Lærestedene kan deretter utvikle lokale retningslinjer basert på de nasjonale. Vi mener også det er behov for å utvikle veiledningsmateriell og kompetanseutviklingstiltak for å støtte god praksis og vise hvilke muligheter lærestedene har til å ta i bruk nye verktøy for å støtte studentenes læring.

15.1 Behovet for retningslinjer for god og forsvarlig læringsanalyse

Høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning er mangfoldige sektorer med stor institusjonell autonomi. Overordnede felles retningslinjer og prinsipielle avklaringer kan likevel være til stor nytte når det gjelder læringsanalyse. Både Sikt (2022) og Universitets- og høgskolerådet (2023) har uttrykt behov for felles veiledningsressurser.

Uklart rettslig grunnlag hindrer initiativer og kunnskapsutvikling

Som ekspertgruppen viser i kapittel 10.4 og 10.5, er det rettslige grunnlaget uklart når det gjelder behandling av personopplysninger i læringsanalyse i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. For å gjøre seg kjent med hvilke muligheter og utfordringer som er knyttet til læringsanalyse, er det nødvendig å utforske læringsanalyse i større og mindre skala og innhente erfaringer innenfor trygge rammer. Usikkerhet om hva som er lovlig og forsvarlig behandling av personopplysninger, er i dag til hinder for å utforske potensialet og utgjør en betydelig brems for læringsanalyse, særlig i høyere utdanning: «Uklart juridisk grunnlag for å samle data og gjennomføre læringsanalyse gjør at aktiviteter på området ikke kommer i gang» (Sikt, 2022, s. 2).

Ny læringsteknologi bør prøves ut i realistisk pedagogisk praksis for at lærestedene skal kunne gjøre seg erfaringer om muligheter og begrensninger. Dette gjelder også for læringsanalyse. Her bør undervisere og læresteder prøve ut mulighetene som finnes, og som de mener er relevante, og erfaringene deres bør kartlegges.

Som vist i overblikket over forskningen på læringsanalyse i kapittel 3 er det få undersøkelser innenfor ordinær pedagogisk praksis i Norge, sannsynligvis fordi omfanget av læringsanalyse er så begrenset. Kunnskapen som opparbeides om læringsanalyse, skjer i stedet i regi av enkeltundervisere eller i småskala og spissede forskningsprosjekter der forskerne selv gjerne også introduserer teknologien og bygger opp undervisningen rundt mulighetene til å bruke studentdata systematisk. Erfaringene fra disse mindre prosjektene når sjelden ut fra forskningsmiljøene, og det er ofte uklart hvor stor overføringsverdi erfaringene har på tvers av ulike emner eller fagtilbud.

Tydelige rammer og forslag til risikoreduserende tiltak, spesielt med tanke på personvern, vil legge bedre til rette for å prøve ut læringsanalyse på måter som kan gi nyttige bidrag i kvalitetsarbeidet, i utvikling av undervisningspraksis og i støtte til studentens læringsprosesser.

Retningslinjer utfyller rettslig regulering

I kapittel 10.4.4 og 10.5.3 viser ekspertgruppen at det er behov for å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for behandling av personopplysninger i læringsanalyse i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning.

Selv med et tydeligere rettslig grunnlag vil det fortsatt være et klart behov for retningslinjer, blant annet for å sikre god etterlevelse og personvernpraksis. Dersom en presisering i regelverket åpner for en mer personverninngripende behandling av personopplysninger i læringsanalyse enn det som er tilfellet i dagens praksis, vil det stilles enda større krav til forsvarlige rammer omkring praktisk bruk.

15.2 Tre vilkår for retningslinjene

Ekspertgruppen vil trekke fram tre vilkår for at de overordnede retningslinjene skal oppfylle formålet sitt. Det første handler om å legge til grunn en felles retning for sektorene, samtidig som retningslinjene ivaretar den institusjonelle autonomien. Deretter stiller den raske teknologiutviklingen krav til at retningslinjene blir hyppig oppdatert, og til sist bør retningslinjene omfatte alle ressursene for læringsanalyse som er i bruk i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. Retningslinjene bør altså være fleksible (for å ivareta autonomien), dynamiske (for å fange opp endring) og spesifikke (for å dekke alle ressurser som anvendes).

Felles tilnærming med lokal tilpasning

Selv om ansvaret for god og forsvarlig læringsanalyse ligger på institusjonsnivå, vil en rekke problemstillinger være felles for alle læresteder. Det vil derfor være hensiktsmessig med en felles tilnærming for henholdsvis høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning i tråd med institusjonenes behov, og med sterk grad av samarbeid med og involvering av institusjonene. Retningslinjene må også kunne tilpasses lokale forhold.

Jevnlig oppdatering og evaluering

Ettersom teknologien som muliggjør læringsanalyse, utvikler seg raskt, er det vanskelig å overskue hva slags funksjonalitet og ressurser som vil være tilgjengelige allerede om få år. Variasjonene i den pedagogiske praksisen med læringsanalyse er dessuten begrenset, noe som kan endre seg med økt erfaring. Retningslinjene må derfor være gjenstand for jevnlig revisjon og videreutvikling, slik at de hele tiden er relevante for den praksisen som er typisk i sektorene. Hvordan læringsanalyse blir utført i høyskoler, universiteter og fagskoler, bør også i seg selv være gjenstand for evaluering.

Omfatte alle ressurser

Ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse blir tilgjengelige for lærestedene gjennom anskaffelsesprosesser og egenutvikling, enten som fellestjenester eller på institusjonsnivå. Retningslinjene bør gjelde alle de ulike ressursene som kan brukes til læringsanalyse. Ikke minst bør de også gjelde ressurser som er fritt tilgjengelige på nett. Bruken av de siste medfører en betydelig personvernrisiko, da man som regel «betaler» med brukernes personopplysninger (NOU 2022: 11).

15.3 Eksempler på nasjonale og lokale retningslinjer

Storbritannia og Nederland har utviklet felles nasjonale retningslinjer for læringsanalyse i høyere utdanning (Sclater og Bailey, 2018; SURF, 2019). I Storbritannia har en rekke universiteter tatt utgangspunkt i de nasjonale retningslinjene og utviklet lokale tilpasninger, blant annet ved Technological University Dublin17 og University of Edinburgh18. Universitetet Aalto, Finland har også utviklet retningslinjer for læringsanalyse.19

Ved Universitetet i Oslo har en arbeidsgruppe på tvers av fakultetene utviklet Læringsanalyse og kvalitet i utdanningene ved UiO: Forslag til personvernpolicy, se boks 15.1. Ekspertgruppen mener det er en god løsning å ha arbeidsgrupper på institusjonsnivå som kan tilpasse de overordnede retningslinjene til lokale forhold. Det er viktig at både ansatte og studenter er godt representert i slike arbeidsgrupper.

15.4 Ekspertgruppens forslag til områder i retningslinjene

Vi vil i dette delkapitlet gi en kort, overordnet beskrivelse av fem tiltaksområder vi mener er særlig viktige å inkludere i retningslinjer for læringsanalyse i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning:

1. personvern

2. medvirkning

3. åpenhet

4. valgfrihet

5. anskaffelser

15.4.1 Personvern

Læringsanalyse i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning vil i de fleste tilfeller forutsette at man behandler personopplysninger. I sammenheng med kvalitetsarbeid, hvor data gjerne aggregeres og behandles i pseudonymisert form, er personvernkonsekvensene mindre. Retten til personvern reguleres i personvernforordningen, men det må etableres rutiner og tiltak som sikrer at denne retten overholdes. Vi har identifisert følgende fire personvernprinsipper som har vist seg å være særlig utfordret ved læringsanalyse og bruk av kunstig intelligens:

• rettferdighet

• åpenhet

• dataminimering

• riktighet

Retningslinjene bør spesielt stille krav som reduserer risiko for brudd på disse fire prinsippene, og som er egnet til å ivareta rettighetene og frihetene som studentene har.

Rettferdighet

En av forutsetningene for å sikre rettferdighet for studentene er at de kjenner rettighetene de har til innsyn, til å rette ukorrekte opplysninger og til å slette data.

Åpenhet

Lærestedet må legge til rette for åpenhet og transparens om behandlingen av personopplysninger. En slik åpenhet innebærer

• at det finnes lettforståelige og tilstrekkelige beskrivelser av hva de enkelte ressursene faktisk gjør

• at det finnes skisser over dataflyt og behandlingsprotokoller20

• at det blir gitt en forklaring på hvordan algoritmene i en læringsanalyse vekter ulike variabler, hvor nøyaktig algoritmen behandler data og hvor pålitelig resultatet er

• at det tilbys en synliggjøring av hvilken informasjon som samles, hvor informasjonen er hentet fra, og hvordan den tolkes i analysen

• at det blir gitt oversikt over hvem som har tilgang til innsamlede data og kan se analysens resultater, og for hvilke beslutninger resultatene blir brukt.

Dataminimering

Dette prinsippet går ut på å begrense data som samles inn og behandles, til det som er nødvendig for formålet med læringsanalysen. En utfordring i dag er at det samles inn en rekke data om studentenes digitale aktiviteter som har uklar pedagogisk verdi, for eksempel knyttet til når på døgnet de logger seg på læringsplattformer og administrative systemer. Teknisk kan dataminimering blant annet sikres med rutiner for uttrekk av data, filtrering, ulike måter å anonymisere opplysninger når analyse er gjennomført, og hindringer av kobling til data som er innsamlet for andre formål.

Riktighet

For å sikre riktighet i analysene kan det stilles krav om at datakildene blir kvalitetssikret og validert som relevante og gyldige før de brukes i læringsanalyse. På den måten øker sjansen for at dataene som inngår i analysene, er riktige. Uten kvalitetssikring og validering er det risiko for at det oppstår skjevheter i analysene, som kan bli forsterket dersom ressursene benyttes ukritisk eller mates videre med feil data. Det vil derfor være relevant å stille krav om innebygd regelmessig testing for skjevheter i datamaterialet, modellene eller i bruken av algoritmene. I tillegg kan det stilles krav om å re-trene algoritmen dersom nøyaktigheten faller under en forhåndsbestemt tålegrense.

15.4.2 Medvirkning

Studentorganer har etter universitets- og høyskoleloven § 4-1 rett til å bli hørt i alle saker som angår dem. Dette omfatter bruk av studentenes personopplysninger i læringsanalyse. Når det gjelder læringsanalyse, er det avgjørende at studentene alltid kan være sikre på at alle analyser foregår trygt og forsvarlig, og at data aldri brukes på andre måter enn beskrevet i formål og rettslig grunnlag.

Studentmedvirkning er også viktig for at studentene skal være aktive deltakere i egen læring. Medvirkning i læringsanalyse forutsetter at studentene får så grundig innsikt som mulig i hvilke data og analysemetoder som brukes, og hvordan de blir brukt, slik at de selv kan ha nytte av innsynet analysene gir i egen læring og faglig progresjon.

Både studentorganisasjonene og Universitets- og høgskolerådet er i innspillene sine til ekspertgruppen spesifikt opptatt av studentenes medvirkning i læringsanalyse. Organisasjon for norske fagskolestudenter (2022) er «svært opptatt av å ta i bruk verktøyet på studentenes premisser, og aktivt tilrettelegge for god studentmedvirkning i prosessene tilknyttet bruken» (s. 3). Universitets- og høgskolerådet (2023) påpeker at «studentene må også tas med i vurderingene av hva slags type læringsanalyse man har behov for og til hvilken tid, og dermed hva man skal samle inn av data» (s. 1).

Ekspertgruppen påpeker at retningslinjene for læringsanalyse må sikre at lærestedene kan ivareta studentenes medvirkning og informasjonsbehov.

15.4.3 Åpenhet

For at studentene skal ha tillit til at behandlingen av personopplysninger skjer i tråd med oppgitte formål og i henhold til rettslig grunnlag, må de ha innsyn i hvordan den foregår. All denne informasjonen skal være offentlig og lett tilgjengelig for studentene. Retningslinjene bør derfor stille krav om at lærestedene oppgir hvilke data som samles inn fra hvilke kilder, hvordan de eventuelt kombineres med andre data, og hva dataene konkret blir brukt til. Det må være klart for studentene i hvilken grad den enkelte student kan identifiseres ut fra innsamlede data, og hvem som har tilgang til disse dataene. Studentene må sikres innsyn i alle innsamlede data om seg selv dersom personopplysninger og identifiserbare data lagres på individnivå. Dette følger av personvernforordningen kapittel 3 om den registrertes rettigheter.

Det bør også være klart for studentene når innsamling finner sted, og når de eventuelt kan bruke digitale ressurser uten at noe spores på individnivå. Det bør være klare regler for når data om studentene kan samles inn. Norsk studentorganisasjon og Organisasjon for norske fagskolestudenter har i samtaler med ekspertgruppen gitt uttrykk for studentenes behov for å kunne skille mellom studentrollen og rollen som privatperson. Denne rollen utfordres av plattformiseringen i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning fordi studentene og underviserne har kontinuerlig tilgang til hverandre og fagstoffet gjennom læringsplattformene. Studentorganisasjonene ønsker både klare begrensninger for når data om dem samles inn, men også begrensninger i når de kan motta varslinger fra lærestedenes systemer. Dette kan for eksempel gjøres ved å gi studentene adgang til å regulere tidspunktene selv eller at det settes begrensninger i systemet.

Ekspertgruppen mener det må gjøres klart i retningslinjene hva som er studentenes rettigheter, hvordan de går fram for å ivareta dem, og hvordan det kan skapes tillit til at bruken av læringsanalyse foregår i tråd med oppgitt formål og rettslig regulering.

15.4.4 Valgfrihet

Underviserne har frihet til og ansvar for å utarbeide undervisningens innhold og opplegg innenfor de rammene institusjonen setter. En sentral del av rollen som underviser er å vurdere hvilke arbeidsmetoder og undervisningsformer som er best egnet i ulike emner. Beslutningen om hvilke ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse som skal være tilgjengelig for alle undervisere ved for eksempel en fagskole, et institutt eller et universitet, ligger imidlertid innenfor institusjonens rammer. Ekspertgruppen mener at retningslinjene som utarbeides for læringsanalyse, må gjøre det tydelig hvordan avveiningen mellom de to hensynene blir vurdert ved lærestedet. Det er viktig både å sikre underviserne tilgang til ulike ressurser, men også å ivareta deres frihet og ansvar til selv å utarbeide undervisningens innhold.

Det er også relevant å inkludere i retningslinjene hva rekkevidden i studentenes valgfrihet i læringsanalyse skal være. Her er det viktig å skille mellom ulike former for læringsanalyse, da det er forskjell på læringsanalyse med aggregerte og pseudonymiserte data som grunnlag for kvalitetsarbeid på den ene siden og individuell oppfølging av læringsprosessen hos den enkelte student på den andre siden. Ekspertgruppen mener at studentenes valgfrihet må være mer omfattende knyttet til den individrettede formen for læringsanalyse, ved at det for eksempel kan være mulig å reservere seg fra analyse av bestemte typer personopplysninger. Graden av valgfrihet for studentene bør også kobles til hvorvidt informasjon om dem faktisk blir anonymisert. Dette vil bidra til trygghet rundt læringsanalysen for studentene, uten at det rammer institusjonens langsiktige kvalitetsarbeid.

15.4.5 Anskaffelser

I innspillsmøter med ekspertgruppen har representanter for sektorene bekreftet at mulighetene for læringsanalyse ikke har vært vurdert særskilt når det gjøres innkjøp av ressurser som åpner for slike analyser. Det fremste eksemplet på dette er læringsplattformen Canvas, men det gjelder også videoplattformer og andre tjenester. Retningslinjene for læringsanalyse bør støtte sektorene i å utarbeide krav til læringsanalyse ved anbudsprosesser, hvis det er relevant. Kravene må være basert på lokale faglige diskusjoner ved lærestedene om hva slags behov underviserne og lærestedene har, hva slags typer analyser de ønsker, og hvordan læringsanalyse er tenkt å støtte læringsprosesser og kvalitetsarbeid. Det bør også stilles krav om innebygd personvern og informasjonssikkerhet i anskaffelsesprosessene.

15.5 Ekspertgruppens forslag om forvaltning av retningslinjene

Selv om retningslinjene for god og forsvarlig læringsanalyse skal ha en felles nasjonal retning, må de samsvare med lokale behov og lokal faglig profil. Ekspertgruppen mener den beste løsningen er at institusjonene utvikler lokale retningslinjer basert på de nasjonale. Ettersom teknologien endres raskt, må de nasjonale retningslinjene revideres fortløpende, for eksempel hvert femte år. Nye rettslige krav kan også gjøre det nødvendig å revidere retningslinjene.

Aktuelle nasjonale aktører for å ivareta utviklings- og forvaltningsansvaret er kunnskapssektorens tjenesteleverandør Sikt, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), interesseorganisasjonen Universitets- og høgskolerådet (UHR) og Nasjonalt fagskoleråd:

• HK-dir har et samlet nasjonalt ansvar for forvaltningsoppgaver innen høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. HK-dir skal ha et juridisk sterkt fagmiljø i tråd med oppdraget fra Kunnskapsdepartementet og har et fagansvar knyttet til informasjonssikkerhet og personvern. HK-dir har også ansvar for å iverksette og følge opp strategien for digital omstilling i universitets- og høyskolesektoren, en strategi som omfatter mange aspekter som er relevante for læringsanalyse.

• Sikt tilbyr en rekke tjenester til norsk kunnskapssektor med funksjonalitet og potensial for læringsanalyse. Sikt er et kompetansemiljø innen anskaffelser, drift, dataanalyse og utvikling av læringsteknologi.

• UHR er en medlemsorganisasjon for norske universiteter og høyskoler. I innspill til ekspertgruppen sier Universitets- og høgskolerådet (2023) at «dersom det skal utarbeides felles retningslinjer eller veiledere, så må sektoren involveres, for eksempel gjennom UHRs enheter» (s. 2). De strategiske enhetene21 er nasjonale samordningsarenaer for medlemsinstitusjonene.

• Nasjonalt fagskoleråd er et rådgivende organ oppnevnt av Kunnskapsdepartementet. Rådet skal arbeide med videreutvikling av fagskolesektoren og fremme samarbeid mellom fagskolesektoren og arbeidslivet. HK-dir er sekretariat for Fagskolerådet.

15.6 Ekspertgruppens forslag om kompetanseutvikling og veiledningstjenester

Læringsanalyse benytter ulike analyse- og beregningsmetoder for å gi innsikt i studentenes læring. For å kunne avgjøre muligheter og begrensninger i konkrete sammenhenger er det behov for kunnskap om hvordan ulike metoder og algoritmer behandler data, og å kunne bedømme resultatene av slik behandling.

15.6.1 Kompetanseutvikling

For å utøve god og forsvarlig læringsanalyse må underviserne ha tilstrekkelig innsyn i og forstå de faglige, pedagogiske, etiske og tekniske aspektene ved de digitale ressursene som legger til rette for læringsanalyse. Dette inngår i den kompetansen mange omtaler som analysekompetanse, som kort forklart er evnen til å utforske, forstå og bruke data på meningsfylte måter. Denne kompetansen trekkes fram som en kjernekompetanse for undervisere (Sampson mfl., 2022). I ekspertgruppens første delrapport beskriver vi hvordan undervisere må ha tilstrekkelig analysekompetanse for å tolke studentdata og analyseframstillinger. De må kunne gjøre vurderinger omkring etikk og praktisk personvern og ha kompetanse til å støtte studentene når de tolker analyser av egen læring. Å utvikle studenters kompetanse i læringsanalyse inngår som del av de aktuelle fagene og emnene ved lærestedene.

I merknad til studietilsynsforskriften § 2-3 finner vi at utdanningsfaglig kompetanse inkluderer kompetanse i å utnytte digital teknologi for å fremme læring (NOKUT, 2020). Vår vurdering er at dette også omfatter å aktivt og kritisk kunne utnytte potensialet i læringsanalyse, inkludert den nødvendige kompetansen om personvern og etisk bruk av personopplysninger.

Forskrift om ansettelse og opprykk i undervisnings- og forskerstillinger22 § 1-4 tredje avsnitt viser til utdanningsfaglige kompetansekrav for fast stilling som førsteamanuensis: «Gjennomført eget program (minimum 200 timer)/relevante kurs og egen praktiske undervisning, og opparbeidet grunnleggende ferdigheter innen planlegging, gjennomføring, evaluering og utvikling av undervisning og veiledning (grunnleggende kompetanse for undervisning og veiledning på universitets- og høyskolenivå)».

Som følge av dette kompetansekravet tilbyr institusjonene i høyere utdanning 200-timerskurs i pedagogisk basiskompetanse. Ekspertgruppen mener kompetanse om læringsanalyse bør inkluderes systematisk i disse opplæringstilbudene og vektlegge muligheten til å kunne følge opp studentene bedre ved hjelp av læringsanalyse. Vi mener også at Universitets- og høgskolerådet kan bidra til å koordinere dette arbeidet nasjonalt, blant annet gjennom sine veiledende retningslinjer for UH-pedagogisk basiskompetanse23.

Ekspertgruppen mener det må utredes nærmere hvordan kompetanseutvikling i læringsanalyse kan ivaretas for undervisere i høyere yrkesfaglig utdanning.

I tillegg til å innlemme læringsanalyse i den generelle utdanningsfaglige kompetansen bør læringsanalyse inngå i ulike kurstilbud i regi av lærestedenes læringsstøtteenheter. Kurstilbudene bør rettes både mot undervisere og ulike typer utdanningsledere og støttepersonell som bistår undervisere, og som deltar i kvalitetsarbeid.

15.6.2 Veiledningstjenester

Ekspertgruppen vil peke på aktuelle områder innen læringsanalyse der det kan være behov for ulike veiledningstjenester til sektorene:

• gode og brukervennlige oversikter over ulike typer datagrunnlag som finnes tilgjengelig for læringsanalyse ved landets læresteder i ulike typer digitale fellestjenester, og over hvilke analysetyper tjenestene kan gjennomføre. Dette bør også omfatte veiledning i hvordan lærestedene kan dele data med hverandre på lovlige måter for kvalitetsarbeid.

• veiledning i å utarbeide retningslinjer ved egen institusjon. Et eksempel på en tilsvarende veiledning finnes blant annet i Irland.24

• støttesystem for å bistå lærestedene med å utarbeide personvernkonsekvensvurderinger (DPIA). Her inngår veiledning til lærestedene, maler for databehandleravtaler og risikoanalyser, eksempler og informasjonsmateriell.

Aktuelle aktører for å utvikle og forvalte slike veiledningstjenester kan være HK-dir, Sikt, Universitets- og høgskolerådet og Fagskolerådet.

15.7 Ekspertgruppens vurderinger

Ekspertgruppen mener det er et stort behov for å utarbeide overordnede retningslinjer for god og forsvarlig læringsanalyse i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. I dag utføres læringsanalyse i hovedsak med administrative formål fordi usikkerhet i sektorene om hva som er lovlig og forsvarlig, står i veien for læringsanalyse med mer pedagogiske formål.

Ekspertgruppen mener det er avgjørende at spørsmål om læringsanalyse blir behandlet ut fra en helhetlig vurdering av pedagogiske, etiske, teknologiske og juridisk hensyn. I dag reguleres ofte all bruken av digitale ressurser sentralt av institusjonene bare ut fra juridiske forhold, og det finnes i mindre grad retningslinjer for god pedagogisk bruk. Det er selvsagt et grunnleggende premiss at all behandlingen av personopplysninger skal skje i tråd med regelverket, men vi mener det også bør utarbeides retningslinjer som utdyper hva som utgjør god læringsanalyse i pedagogisk praksis, slik at teknologien kan komme studentene til gode i større grad enn det som er tilfellet i dag.

Ekspertgruppen understreker at de nasjonale, overordnede retningslinjene må utarbeides i tett samarbeid med sektorene, og at det er institusjonenes ansvar å gjøre tilpasninger og utvikle lokale retningslinjer med utgangspunkt i de nasjonale.

Ekspertgruppen vurderer at det er behov for å utvikle kompetanseutviklingstilbud for undervisere om læringsanalyse. Det er naturlig å se dette i sammenheng med tilbudene om opplæring i pedagogisk basiskompetanse. Lærer- og lektorutdanningene har et spesielt ansvar for å sikre at underviserne deres har kompetanse i læringsanalyse, ettersom det er viktig at studentene der opparbeider seg denne kompetansen gjennom utdanningen.

Ekspertgruppen vurderer at det er behov for sentraliserte veiledningstjenester som kan støtte lærestedene i å gjennomføre risikoanalyser, personvernkonsekvensvurderinger (DPIA) og databehandleravtaler i forbindelse med anskaffelsesprosesser og systemutviklingsprosjekter.

15.8 Ekspertgruppens anbefalinger

• Ekspertgruppen anbefaler at det i samarbeid med sektorene utvikles overordnede nasjonale retningslinjer for god og forsvarlig læringsanalyse. De nasjonale retningslinjene må kunne tilpasses til lokale forhold. Retningslinjene bør minst omfatte disse tiltaksområdene:

  • personvern

  • medvirkning

  • åpenhet

  • valgfrihet

  • anskaffelser

• Ekspertgruppen anbefaler at en statlig aktør utvikler og forvalter de overordnede retningslinjene for god og forsvarlig læringsanalyse i tett samarbeid med sektoraktører som Universitets- og høgskolerådet og Nasjonalt fagskoleråd. Ekspertgruppen understreker at ansvaret for god og forsvarlig læringsanalyse ligger hos institusjonene.

• Ekspertgruppen anbefaler at de overordnede retningslinjene revideres jevnlig i lys av den raske teknologiutviklingen og minimum hvert femte år.

• Ekspertgruppen anbefaler at retningslinjene omfatter både fellesløsninger, lokale ressurser og ressurser som er fritt tilgjengelige på nett.

• Ekspertgruppen anbefaler at en statlig aktør bygger opp et støttesystem for å hjelpe lærestedene med å utarbeide risikoanalyser, personvernkonsekvensvurderinger (DPIA) og databehandleravtaler. Den statlige aktøren skal også hjelpe lærestedene i forbindelse med anskaffelsesprosesser og systemutviklingsprosjekter.

• Ekspertgruppen anbefaler at retningslinjene forklarer hva som utgjør god læringsanalyse som fremmer studentenes læring.

• Ekspertgruppen anbefaler at kompetanse i læringsanalyse inkluderes i opplæringstilbud for pedagogisk basiskompetanse i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. I tillegg anbefaler ekspertgruppen at læringsanalyse inngår i ulike kurstilbud rettet mot undervisere, ledere og støttepersonell som bistår undervisere, og som deltar i kvalitetsarbeid.

• Ekspertgruppen anbefaler at lærerutdanningen sikrer at nyutdannede lærere har nødvendig kompetanse i læringsanalyse og kunnskap om kunstig intelligens. Institusjonene må vurdere hvordan de kan ivareta slik kompetanse i undervisningen og i læringsutbyttebeskrivelser.

• Ekspertgruppen anbefaler at det utlyses midler til innovasjon, forskning og utvikling på digitale læringsressurser som har funksjonalitet for læringsanalyse og adaptivitet, og midler til å forske på bruken av slike ressurser i autentiske læringssituasjoner.

• Ekspertgruppen anbefaler at institusjonene sørger for at studentene får tilpasset og forståelig informasjon slik at de kan ta stilling til spørsmål om læringsanalyse. Videre er anbefalingen at institusjonene jevnlig evaluerer om studentene opplever at institusjonene ivaretar retten de har til medvirkning.

16 Økonomiske og administrative konsekvenser

Ekspertgruppen anbefaler flere tiltak som i ulik grad vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser. Anbefalingene er innenfor følgende tiltaksområder:

1. rettslig grunnlag for læringsanalyse

2. norm for personvern i grunnopplæringen

3. rammer for god læringsanalyse i grunnopplæringen

4. retningslinjer for god og forsvarlig læringsanalyse i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning

De økonomiske og administrative konsekvensene av ekspertgruppens anbefalinger vil avhenge av utformingen og omfanget av de tiltakene som blir besluttet gjennomført. Noen tiltak innebærer å endre på administrative prosesser uten vesentlig økonomisk merkostnad, andre tiltak forutsettes å kunne iverksettes ved omprioriteringer innenfor gjeldende budsjetter.

Rettslig grunnlag for læringsanalyse

Ekspertgruppen anbefaler å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for læringsanalyse i grunnopplæringen, høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. Forslaget til endringer i opplæringsloven, universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven, med forskrifter, er i hovedsak en tydeliggjøring av dagens regelverk og vil ikke ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser. Ekspertgruppen mener dette er kostnader som ikke er av større omfang enn at Kunnskapsdepartementet bør kunne dekke dette under gjeldende økonomiske rammer.

Norm for personvern i grunnopplæringen

Én av ekspertgruppens anbefalinger er at det i samarbeid med sektoren utarbeides en norm for å ivareta personvernet og informasjonssikkerheten i grunnopplæringen. Å etablere denne skolenormen vil medføre å utarbeide og forvalte krav til personvern og nasjonale personvernkonsekvensvurderinger for ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse og utarbeide veiledningsmateriell for skoleeiere, skoleledere, lærere, elever, foreldre, utviklere og leverandører. Vi foreslår også å etablere et nettverk for kompetanseutvikling og erfaringsutveksling.

De økonomiske og administrative konsekvensene av tiltaket vil avhenge av hvordan skolenormen utformes og forvaltes. Normen for informasjonssikkerhet og personvern i helse- og omsorgssektoren forvaltes av en styringsgruppe med representanter fra helse- og omsorgssektoren. Direktoratet for e-helse er sekretariat for arbeidet i styringsgruppen. Med utgangspunkt i en tilsvarende forvaltningsordning og omfang for skolenormen vil den anslagsvis kreve et sekretariat på fem årsverk. Å utvikle og jevnlig oppdatere veiledningsmateriell for brukerne i skolesektoren vil kreve ressurser. Det samme vil det utadrettede arbeidet og virksomheten i sektoren som kreves gjennom konferanser og nettverk for å etablere og videreutvikle skolenormen.

Ekspertgruppen mener at avhengig av modell for styring (styringsgruppe, forvaltning av en sentral aktør eller å etablere et nytt organ) vil de økonomiske konsekvensene være på om lag 10 millioner kroner årlig.

I etableringsfasen vil det måtte påregnes ytterligere ressurser siden utvikling av nasjonale personvernkonsekvensvurderinger er nybrottsarbeid, og vil kreve personressurser og grundige prosesser de første årene.

Rammer for god læringsanalyse i grunnopplæringen

Ekspertgruppen anbefaler at det utarbeides sentralt gitte kvalitetskriterier for ressurser med funksjonalitet for læringsanalyse rettet mot lærere, skoleledere, skoleeiere og utviklere. Det anbefales tiltak for kompetanseutvikling i læringsanalyse rettet mot lærerstudenter, lærere, skoleledere og skoleeiere. Ekspertgruppen anbefaler å knytte kompetansetiltak til ordinære ordninger og virkemidler for grunnutdanning og etter- og videreutdanning. Derfor er vurderingen vår at de administrative og økonomiske konsekvensene av dette vil være små sett i forhold til det totale omfanget av dagens system.

Ekspertgruppen anbefaler at nasjonale myndigheter etablerer en tilskuddsordning for å kjøpe og utvikle digitale læremidler med funksjonalitet for læringsanalyse. Hvis denne tilskuddsordningen skal kunne stimulere til innovativ og ansvarlig læringsanalyse og kunstig intelligens må den være av en viss størrelse. Vi viser til satsingen Den teknologiske skolesekken der målet blant annet var å gi elever tilgang på gode digitale læremidler. Tiltakene her var en del av digitaliseringsstrategien Fremtid, fornyelse og digitalisering 2017–2021 for grunnopplæringen25. Regjeringen bevilget 450 millioner kroner til den 5-årige satsingen.

Ekspertgruppen mener det er behov for at satsingen på en tilskuddsordning for å kjøpe og utvikle digitale læremidler fortsetter og forsterkes med funksjonalitet for læringsanalyse. Vi foreslår at en slik tilskuddsordning har en ramme på 100 millioner kroner årlig.

Retningslinjer for god og forsvarlig læringsanalyse i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning

Ekspertgruppen anbefaler at det utvikles overordnede nasjonale retningslinjer for god og forsvarlig læringsanalyse i høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. For å sikre at retningslinjene blir implementert, må det bygges opp et støttesystem som bistår lærestedene. Det må tilbys et opplæringstilbud til undervisere, ledere og støttepersonell som bistår undervisere i kvalitetsarbeidet.

Støttesystemet skal også bidra til å sikre at nyutdannede lærere har nødvendig kompetanse i læringsanalyse og kunnskap om kunstig intelligens. Å bygge opp et slikt støttesystem vil kreve økonomiske og administrative ressurser og må utredes nærmere.

Midler til forskning og utvikling

Ekspertgruppen anbefaler at det utlyses innovasjons- og FoU-midler til digitale læringsressurser med funksjonalitet for læringsanalyse og adaptivitet innenfor både grunnopplæringen, høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. Midlene skal omfatte forskning på bruk av slike ressurser i autentiske læringssituasjoner. Vi foreslår å øke bevilgningene i eksisterende forskningsprogrammer (for eksempel FINNUT) i Forskningsrådet, der midlene øremerkes til forskning på læringsanalyse. Vi foreslår en bevilgning på 30 millioner kroner per år til dette tiltaket.