Del 1
Bakgrunn

1 Perspektiver og oppsummering

Det offentlige tilsynet med finanssektoren i Norge har røtter langt tilbake i tid. Finanstilsynsloven fra 1956 regulerer, sammen med sektorlovgivningen og konstitusjonelle regler, virksomheten i Finanstilsynet. Finanstilsynsloven er endret en rekke ganger. Den viktigste endringen kom i 1986, da Kredittilsynet ble opprettet som et integrert tilsyn for bank, forsikring, pensjonsfond og verdipapirmarkeder. Med den endringen ble loven bedre tilpasset det som var datidens utfordringer, som fremveksten av finanskonsern og økende børsaktivitet. Når denne lovutredningen har fått tittelen «Finanstilsynet i en ny tid» henspeiler det til behovet for å tilpasse lovgivningen til den utviklingen vi kan vente frem i tid.

«Det er vanskelig å spå, særlig om fremtiden», skal den danske karikaturtegneren Storm P. ha sagt. Usikkerheten om den globale sikkerhetspolitiske utviklingen har tiltatt markant under utvalgets arbeid. Hvilke virkninger den sikkerhetspolitiske utviklingen vil ha for fremtidens finansmarkeder er langt fra avklart. Konsekvensene av reduserte klimagassutslipp og teknologiske endringer er også usikre. Likevel virker enkelte utviklingstrekk forutsigbare. Makrohensyn og hensynet til finansiell stabilitet har blitt viktigere, og finansmarkedene i EØS blir mer integrerte.

Utfordringene ved å kombinere nasjonale tilsyn med etableringsadgang i andre EØS-land er omfattende. For at etableringsadgangen skal fungere hensiktsmessig, må muligheten for tilsynsarbitrasje unngås i vesentlige spørsmål. I den sammenheng er fortsatt god kvalitet på det norske tilsynet helt grunnleggende, og i tråd med nasjonale forventninger og behov.

Rettsutviklingen i EØS er i økende grad basert på felles regler, også om tilsyn. EU/EØS-lovgivningen stiller blant annet krav som skal motvirke at nasjonale tilsyn utilbørlig lar seg påvirke av nasjonale politiske myndigheter. Utvalget har brukt mye tid og ressurser på å vurdere hvordan finanstilsynsloven bør tilpasses utfordringene i det indre markedet og den ventede rettsutviklingen i EU.

Lovforslaget legger på enkelte områder opp til klare rammer. Behovet for klare rammer knytter seg til forhold som er prinsipielle og som bør ligge fast over tid, blant annet spørsmålet om Finanstilsynet bør ledes av et styre, eller av direktøren med støtte av et fagstyre, og om ansvars- og oppgavefordelingen mellom styre og direktør, departementets rett til å instruere Finanstilsynet og til klagebehandling. På andre områder legger lovforslaget opp til fleksibilitet. Behovet for fleksibilitet i møte med en ennå ukjent fremtid gjelder blant annet Finanstilsynets teknologibruk og de løpende prioriteringer av ulike tilsynsaktiviteter.

De viktigste vurderingene og forslagene fra utvalget kan oppsummeres slik:

• Utvalget går inn for å videreføre et integrert tilsyn med finansiell sektor, som blant annet legger til rette for at reglene om tilsyn er samlet i én lov, som også regulerer etaten som utøver tilsynet. Utvalget foreslår at loven skal hete «lov om tilsynet med finansforetak mv. (finanstilsynsloven)», som i dag.

• Et integrert tilsyn med finansiell sektor innebærer at Finanstilsynet fortsatt skal føre tilsyn med ulike selskap og organisasjoner innenfor finansiell sektor, som eksempelvis banker, forsikringsforetak, markedsplasser mv.

• I motsetning til någjeldende lov, foreslår utvalget at det skal tas inn en formålsbestemmelse i loven. I formålsbestemmelsen slås det innledningsvis fast at Finanstilsynet skal bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Denne målsettingen er i tråd med de retningslinjer som Finanstilsynet, etter anvisning fra departementet, har fulgt gjennom de seneste årene.

• Formålsbestemmelsen fastslår videre at tilsynsvirksomheten skal være risikobasert. Det tilsier at ressursbruken og tilsynsvirksomheten, i særlig grad må rettes inn mot de områdene der det er høy risiko eller stor potensiell skadevirkning.

• Utvalgets er delt i spørsmålet om Finanstilsynet skal ledes av et styre. Én del av utvalget foreslår at Finanstilsynet skal ledes av et styre som i dag, mens en annen del av utvalget foreslår at Finanstilsynet skal ha et fagstyre som skal behandle fagsakene, mens virksomheten for øvrig blir ledet av finanstilsynsdirektøren.

• Finanstilsynet har i praksis en stor grad av selvstendighet, i betydningen av at departementet har vært svært tilbakeholden med å instruere Finanstilsynet om behandlingen av enkeltsaker. Utvalget foreslår at Finanstilsynets uavhengige stilling skal følge av lov, ved at det blir slått fast at Finanstilsynet ikke kan instrueres om behandlingen av enkeltsaker. Dette overensstemmer med de formelle regler som gjelder for finanstilsyn i land vi kan sammenligne oss med. Prinsippet om uavhengighet følger videre av føringer i EU-retten – et regelverk som Norge er forpliktet til å følge gjennom EØS-samarbeidet.

• Behovet for åpenhet fra Finanstilsynet øker når departementets adgang til å instruere reduseres. Utvalgets flertall mener offentliggjøring av styreprotokollene en tid etter styremøtene er blant tiltakene som kan være egnet. Et mindretall er enig i behovet for økt åpenhet, men ønsker ikke å gi føringer som tilsier at styreprotokollene skal offentliggjøres.

• Etter utvalgets forslag vil departementet fortsatt kunne instruere Finanstilsynet i enkeltsaker som gjelder søknad om konsesjon mv. for banker, forsikringsforetak og infrastrukturforetak. Dette ut fra den betrakting at avgjørelsen i slike saker i noen grad kan gi rom for skjønn, foruten at eierskap over – og kontroll med – slik virksomhet kan berøre overordnede, samfunnsmessige interesser.

• I dag blir klager over vedtak fattet av Finanstilsynet behandlet og avgjort av Finansdepartementet. Det er gjort unntak for vedtak etter revisorloven, regnskapsførerloven og inkassoloven: klager over vedtak etter disse lovene behandles av Klagenemnden for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker. Utvalget foreslår at klagebehandlingen, som hovedregel, skal legges til en uavhengig klagenemnd. Omleggingen vil kunne bidra til en raskere saksbehandling av klager. Denne omleggingen vil videre være en konsekvens av at Finanstilsynet gis en mer uavhengig stilling i forhold til departementet.

• Finanstilsynets oppgaver i makroovervåkningen foreslås videreført.

• Utvalget tilrår at krisehåndteringsmyndigheten fortsatt utøves i Finanstilsynet, men at Bankenes sikringsfond deltar som observatør ved styrebehandlingen av relevante saker.

• Utvalget går inn for at Finanstilsynet ikke lenger skal ha tilsyn med gjeldsinformasjonsforetak.

2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

Høsten 2021 oppnevnte regjeringen et utvalg for å vurdere finanstilsynsloven og Finanstilsynets virksomhet. Utvalgets mandat lyder:

«Bakgrunn

Et godt og effektivt tilsyn med finansmarkedene er viktig for finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Finanstilsynet er tilsynsorgan på finansmarkedsområdet. Virksomheten og organiseringen av Finanstilsynet er regulert i finanstilsynsloven fra 1956 (lov 7. desember 1956 nr. 1). Finanstilsynet er et statlig forvaltningsorgan, underlagt Finansdepartementet. Finansdepartementet har alminnelig instruksjonsmyndighet overfor Finanstilsynet. Finansministeren har det politiske og konstitusjonelle ansvaret for Finanstilsynet.

Både omfanget av tilsynets virksomhet, regelverket Finanstilsynet forvalter og tilsynsvirkemidlene har endret seg vesentlig over tid. Finanskrisen i 2008–2009 førte til omfattende utvikling av prinsippene bak finansmarkedsreguleringen, i stor grad gjennom internasjonale standardsettere som Baselkomiteen. Dette har ført til betydelige endringer i reglene på finansmarkedsområdet, som blant annet er inntatt i særlovgivningen og supplerer og utdyper finanstilsynslovens bestemmelser om Finanstilsynets virksomhet. Selv om finanstilsynsloven jevnlig har vært endret siden den ble vedtatt i 1956, har det hittil ikke vært foretatt en helhetlig gjennomgang av loven. Det settes derfor nå ned et utvalg som skal foreta en overordnet gjennomgang og revisjon av finanstilsynsloven og Finanstilsynets virksomhet.

Utvalgets hovedoppgave

Utvalget skal utarbeide utkast til en ny finanstilsynslov som reflekterer utviklingen både i regelverket og i tilsynsomfang og -metodikk, og som legger til rette for gode rammer for Finanstilsynets virksomhet fremover. I arbeidet med utkast til ny lov skal utvalget se på alle sider av Finanstilsynets virksomhet. Utvalget bør også i sitt arbeid se hen til og redegjøre for relevant internasjonal praksis.

Omfang av tilsynsfunksjonen

Finanstilsynets tilsynsoppgave er i den nåværende finanstilsynsloven å føre tilsyn med enkeltforetak, jf. lovens § 3. Tilsyn med de enkelte foretak skal sammen bidra til å sikre finansiell stabilitet og velfungerende markeder, slik Finanstilsynets samfunnsoppdrag er nedfelt i Finansdepartementets hovedinstruks for Finanstilsynet (10. desember 2020).

• Utvalget skal vurdere om loven bør definere Finanstilsynets tilsynsoppgaver ut fra et bredere perspektiv enn tilsyn på foretaksnivå, og at dette eventuelt nedfelles i en egen formålsbestemmelse i loven.

Finanstilsynets arbeidsområde omfatter en rekke virksomhetstyper, jf. finanstilsynsloven § 1. Mange av disse virksomhetene faller inn under ansvaret til finanstilsyn eller sentralbanker i andre europeiske land, mens andre områder, som for eksempel regnskap, revisjon og eiendomsmegling, kan være dekket av mer spesialiserte enheter eller ikke være gjenstand for tilsyn (for eksempel regnskapsførere). Finanstilsynet dekker også områder hvor andre nasjonale myndigheter har tilgrensende eller overlappende ansvarsområder, for eksempel på hvitvaskingsområdet (justismyndigheter), forbrukerområdet (justis- og forbrukermyndigheter) og konkurranseområdet (konkurransemyndighetene).

• Utvalget skal drøfte avgrensningen av Finanstilsynets arbeidsområde. Dersom utvalget foreslår endringer, bør det drøftes hvilke alternativer utvalget mener gir den samfunnsøkonomiske beste løsningen. Utvalget bør i den forbindelse drøfte arbeidsdelingen mellom Finanstilsynet og andre virksomheter. Utvalget kan ta opp arbeidsdelingen mellom Finanstilsynet og Norges Bank.

Finanstilsynet er i dag tillagt oppgaven som krisehåndteringsmyndighet etter krisehåndteringsregelverket for banker mv. Det er etablert et organisatorisk skille mellom krisehåndteringsfunksjonen og tilsynsfunksjonen.

• Utvalget kan, selv om utvalget i hovedsak skal vurdere tilsynsfunksjonen, også vurdere hvordan funksjonen som krisehåndteringsmyndighet fungerer og eventuelt foreslå endringer. Utvalget skal i så fall se hen til og redegjøre for relevant internasjonal praksis.

EØS/internasjonalt arbeid

På finansmarkedsområdet har omfanget av EØS-arbeid og relaterte oppgaver for myndighetene økt betraktelig opp gjennom årene, særlig siden finanskrisen 2008–2009. Det er departementet som har det overordnede ansvaret for norsk gjennomføring av EØS-relevante EU-regler, men Finanstilsynet har fått delegert kompetanse til å gjennomføre utfyllende rettsakter (nivå 2-rettsakter, vedtatt av EU-kommisjonen) som tas inn i EØS-avtalen vedlegg IX. Finanstilsynet har omfattende internasjonal virksomhet, bl.a. gjennom deltakelse i de europeiske finanstilsynsbyråene, og som gir Finanstilsynet god oversikt over EUs regelverk. Også på andre områder er EØS-arbeidet delt mellom Finanstilsynet og departementet, for eksempel ved at Finanstilsynet utarbeider EØS-notater og standardskjemaer.

En stor del av det samlede regelverket på finansmarkedsområdet, som skal gjennomføres i norsk rett og forvaltes av norske myndigheter, består av utfyllende rettsakter (nivå 2-rettsakter), gjerne vedtatt som forordninger. Samtidig synes hovedrettsaktene (nivå 1-rettsakter som vedtas av Rådet og Parlamentet i EU) i økende grad å vedtas som forordninger og ikke som direktiver. Denne utviklingen har betydning for nasjonale myndigheters arbeid med gjennomføring og forvaltning av disse regelverkene i nasjonal rett, bl.a. fordi muligheten for nasjonale tilpasninger er mer begrenset ved gjennomføring av forordninger.

• Utvalget skal drøfte Finanstilsynets rolle i EØS-arbeidet og annet internasjonalt arbeid, og vurdere hvordan denne delen av virksomheten bør reflekteres i finanstilsynsloven. I forlengelsen av dette kan utvalget også vurdere innretningen av EØS-arbeidet på finansmarkedsområdet mer generelt og foreslå alternative måter å innrette arbeidet på.

Forvaltning og utredning

Eksisterende arbeidsdeling og arbeidsform mellom departementet og Finanstilsynet følger bl.a. av alminnelig forvaltningsrett, finanstilsynsloven og annen lovgivning på finansmarkedsområdet. Departementet har videre fastsatt en hovedinstruks for Finanstilsynet som beskriver nærmere ansvar, myndighet, krav og forventninger mv.

Finanstilsynet utreder og utarbeider utkast til regelverk etter oppdrag fra Finansdepartementet. Med unntak av den delegerte kompetansen til å gjennomføre kommisjonsdelegerte rettsakter (nivå 2-regelverk) som er inntatt i, eller forventes inntatt i, EØS-avtalen vedlegg IX, gis disse utredningsoppdragene enkeltvis fra departementet, etter en konkret vurdering fra sak til sak. Tilsvarende skal Finanstilsynet forberede alle saker som kommer inn under dets tilsynsvirksomhet når avgjørelsen er tillagt Kongen eller et departement.

• Utvalget skal gjennomgå den eksisterende arbeidsdelingen og arbeidsformen mellom departement og tilsyn, og hvordan dette er nedfelt i lovverket i dag. Utvalget skal drøfte arbeidsdelingen og arbeidsformen, herunder vurdere alternative måter å innrette arbeidet på og hvordan tilsynets forvaltnings- og utredningsoppgaver bør fremgå av loven. Utvalget skal se hen til relevante eksempler internasjonalt. Utvalget skal også vurdere om det er flere områder enn regnskap og revisjon som er egnet for klagenemnder, og om klagebehandlingen mer generelt bør ivaretas på en annen måte enn med departementet som klageinstans. Utvalget skal komme med forslag til hvordan klageordninger kan reguleres, herunder om klageadgangen bør begrenses i enkelte tilfeller.

Finanstilsynets virkemidler omfatter bl.a. å fatte enkeltvedtak og fastsette forskrifter på en rekke områder. Samtidig uttrykker Finanstilsynet forventninger mv. overfor foretak som er under tilsyn, og utarbeider rundskriv på sitt ansvarsområde. På enkelte områder kan vedtak og forventninger (for eksempel uttrykt i rundskriv) ha omtrent samme virkning for berørte foretak, bl.a. når det fastsettes og uttrykkes forventninger om foretaksspesifikk kapital. Avhengig av utforming og oppfølging av rundskriv, vil også disse kunne oppfattes å stille bindende krav til foretakene.

• Utvalget skal drøfte og vurdere tilsynets bruk av disse ulike virkemidlene i sin virksomhet.

Organisering

Den organisatoriske tilknytningen mellom departement og Finanstilsynet skiller seg fra de fleste europeiske finanstilsyn som ofte har en høyere grad av formell selvstendighet, men er godt i tråd med organiseringen av tilsyn i norsk forvaltning.

• Utvalget skal drøfte de konstitusjonelle og forvaltningsrettslige rammene for tilsynet. Utvalget skal drøfte forholdet mellom departement og tilsyn og hvordan dette best kan innrettes for de ulike oppgavene som Finanstilsynet har. Utvalget kan vurdere om departementets instruksjonsadgang på enkelte områder helt bør avskjæres eller om det bør etableres andre skranker som i praksis begrenser adgangen til å instruere. Utvalget bes særskilt vurdere om det i lys av EØS-retten bør legges begrensninger på departementets instruksjonsadgang på enkelte områder. Utvalget skal vurdere om det er forskjeller mellom tilsynsoppgaver og utarbeiding og forvaltning av regelverk.

Finanstilsynet ledes av et styre som består av fem medlemmer, samt to varamedlemmer. Styret er supplert med representanter for de ansatte i administrative saker. I tillegg har Norges Bank en observatør i styret. Direktøren for Finanstilsynet ansettes av departementet, for en periode på seks år (åremål). Finanstilsynet skal løpende vurdere tilpasninger i organisasjonen for å sikre en god og effektiv oppgaveløsning. Departementet skal varsles tidlig dersom Finanstilsynet utreder organisatoriske endringer av større omfang. Økningen i regelverk på finansmarkedsområdet og potensialet for bruk av informasjonsteknologi i tilsynsvirksomheten er eksempler på forhold som kan stille krav til organiseringen.

• Utvalget skal drøfte hvordan ledelsen og organiseringen av Finanstilsynet best kan innrettes, herunder om ordningen med et eget styre bør videreføres eller justeres for eksempel ved at styrets oppgaver skal avgrenses, f.eks. mot saker som gjelder tilsynets drift, administrasjon og økonomi.

Ulik utforming av tilsynsaktiviteter og de ressursene Finanstilsynet benytter til enkeltvedtak og utarbeiding av regelverk, vil ha ulike kostnader og ulik effekt.

• Utvalget skal drøfte hvordan Finanstilsynet bør rapportere om ressursbruk og resultater, og hvordan mål om effektiv ressursbruk kan innarbeides i finanstilsynsloven. Utvalget skal drøfte hvordan ny lov kan understøtte teknologisk utvikling for effektiv rapportering og håndtering av tilsynets oppgaver.

Utgiftene ved tilsynet utliknes på de foretakene som er under tilsyn fra Finanstilsynet.

• Utvalget skal legge til grunn at tilsynets utgifter fortsatt skal dekkes av foretakene under tilsyn, men kan vurdere hvordan kostnadene skal belastes ulike tilsynsobjekter.

Avslutning

Utvalgets utredning skal oppfylle Utredningsinstruksens krav. Basert på utredningsarbeidet skal utvalget utarbeide og foreslå utkast til ny finanstilsynslov. Utkastet til ny lov forutsettes å være teknologinøytralt. Utvalget kan også foreslå endringer i annet regelverk i den grad det er relevant.

Finansdepartementet kan etter behov endre eller utvide utvalgets sammensetning eller mandat. Utvalget skal levere utredningen innen 1. desember 2022.»

21. september 2022 ga Finansdepartementet utvalget utsatt frist til 1. mars 2023.

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Endre Skjørestad (leder)

• Rea Parashar (medlem)

• Amund Noss (medlem)

• Ingrid Finboe Svendsen (medlem)

• Katrine Trovik (medlem)

• Hilde Christiane Bjørnland (medlem)

• Jostein Askim (medlem)

• Kaj-Martin Georgsen (medlem)

• Ingrid Margrethe Halvorsen Barlund (medlem)

• Jesper Berg (medlem)

Utvalget hadde tre møter i 2021, tolv møter i 2022 og to møter i 2023. Enkelte av møtene har gått over to dager, slik at utvalget i alt har hatt 19 møtedager.

Eksterne bidrag har bidratt til å berike diskusjonene i utvalget. Utvalgets diskusjoner om samspillet mellom tilsyn og annen offentlig virksomhet, og samspillet mellom myndighetene, har foregått blant annet med utgangspunkt i innlegg fra representanter for Finansdepartementet, Finanstilsynet, Norges Bank, Bankenes sikringsfond og krisehåndteringsmyndigheten, også i Finanstilsynet. Finans Norges innlegg blant annet om foretakenes forventninger til tilsyn, tilsynsetat og klagebehandling har vært viktig for flere av utvalgets drøftinger. Innlegg fra Trude Myklebust, Inger-Johanne Sand, begge fra Universitetet i Oslo, og Svein Gjedrem, har bidratt til struktur og dybde i utvalgets diskusjoner. Også skriftlige innspill har vært nyttige.

Sekretariatet har bestått av Cecilie Ask fra Finanstilsynet, Ingrid K. Rogne fra Norges Bank, samt Gunnar Knoph Berg, Per Øystein Eikrem, Tonje Lauritzen, Katharina Markhus og Nanna Brekke Medin fra Finansdepartementet. Gunnar Knoph Berg og Per Øystein Eikrem har ledet sekretariatet. Ri Kaarup fra det danske Finanstilsynet har deltatt på utvalgets møter og gitt nyttige innspill.

3 Utviklingen av finansielt tilsyn i Norge

3.1 Innledning

I Norge har det eksistert et offentlig finansielt tilsyn siden år 1900. I 1986 ble Finanstilsynet opprettet, under navnet Kredittilsynet, som et av de første tilsynene i verden som skulle føre tilsyn både med bank, forsikring, verdipapirnæring mv., et såkalt integrert tilsyn. I dette kapittelet redegjøres det for forløperne til Finanstilsynet frem til samordningen til ett tilsyn, og for tilsynets utvikling frem til i dag.

3.2 1800-tallet til 1985: Finanstilsynets forløpere

3.2.1 Etablering av offentlige tilsynsmyndigheter

Tilsyn med banker

Stortinget vedtok i 1824 en lov om sparebanker1. Formålet med loven var å sikre innskyternes midler. Loven ga sparebankene mulighet til å søke om offentlig godkjenning2. Myndighetene fikk da hjemmel til å kontrollere sparebankenes planer for organisasjon og drift gjennom dokumentbasert tilsyn. Myndighetene hadde ikke rett til stedlige inspeksjoner.

En offentlig tilsynsmyndighet har eksistert fra 1900 da det for første gang ble ansatt en offentlig sparebankinspektør. I årene før hadde Finans- og tolldepartementet flere ganger fremlagt forslag for Stortinget om opprettelse av en slik stilling, første gang i 18863. Samme år hadde banksektoren blitt rammet av en krise knyttet til konjunkturnedgang i norsk skipsfart, og som blant annet førte til at flere banker i Arendal gikk konkurs, det såkalte Arendalskrakket. Likevel ble ikke forslaget om sparebankinspektør vedtatt, blant annet som følge av motstand mot en sentral kontrollmyndighet. I 1900 ble forslaget om sparebankinspektør fremmet nok en gang, og denne gangen ble det vedtatt4. Myndighetene var bekymret for at tilstanden i sparebankene var dårligere enn antatt, med dårlig bokføring og lite intern kontroll. Sparebankinspektøren skulle føre tilsyn med sparebankene, både gjennom tilsyn i bankenes lokaler, omtalt som stedlig tilsyn, og ved å gjennomgå tilsendte regnskap.

Arbeidsoppgavene til sparebankinspektøren, slik disse fremgikk ved et tillegg5 til sparebankloven av 18876, skulle utgjøre kjernen i det offentlige banktilsynet gjennom hele 1900-tallet. I tillegg til tilsyn med bankene skulle inspektøren gi sparebankene veiledning både om drift og juridiske spørsmål. Inspektøren var underlagt Finans- og tolldepartementet og måtte årlig rapportere om virksomheten til departementet, samt bistå departementet i utredelse av sparebanksaker. Sparebankinspeksjonen ble opprettet i 1919, ettersom tilsynsoppgaven hadde blitt for omfattende for kun én person.

Forretningsbankene, som hadde vokst kraftig i løpet av første verdenskrig, falt utenfor Sparebankinspeksjonens ansvarsområde. På begynnelsen av 1920-tallet oppsto det en bankkrise, og flere forretningsbanker ble underlagt offentlig administrasjon. I 1924 ble det derfor vedtatt en ny aksjebanklov7, og Sparebankinspeksjonen ble utvidet til Bank- og sparebankinspeksjonen, som skulle føre tilsyn både med sparebanker og de forretningsbankene som ikke var underlagt offentlig administrasjon. At tilsynet hadde en effekt ble tydelig under bankkrisen som fulgte børskrakket på Wall Street i 1929. Noe av problemet under bankkrisen på begynnelsen av 1920-tallet var at Norges Bank ikke hadde tilgang på informasjon om tilstanden i bankene. Bank- og sparebankinspeksjonen hadde derimot tilgang på denne informasjonen, slik at håndteringen av bankproblemene etter 1929 gikk mer effektivt.

Tilsyn med forsikringsforetak

De første reguleringene av livsforsikringsselskaper ble vedtatt av Stortinget i 1839 da en lov om forsikringsvirksomhet ble vedtatt8. Loven ble vedtatt fordi myndighetene ønsket å beskytte forsikringstakernes interesser. Rundt 1875 ønsket sjøforsikringsforetakene strengere markedsregulering fordi de ville beskytte seg mot utenlandsk konkurranse. Dette førte til at regjeringen i 1881 anbefalte at det ble oppnevnt en kongelig kommisjon for å utrede behovet for ny forsikringslov, Forsikringslovkommisjonen9. Ettersom forsikringsselskapene forvaltet store verdier, mente regjeringen at det også burde vurderes om det skulle innføres en egen aksjelov og i 1883 fikk kommisjonen utvidet mandat til å også utrede en egen aksjelov, og ble deretter hetende Aksjelovkommisjonen10. Koblingen mellom forsikrings- og aksjeloven førte til at prosessen tok lang tid. Først i 1911 fikk Norge en ny forsikringslov11 som inkluderte en hjemmel til å opprette et offentlig tilsynsorgan. I 1912 ble Forsikringsrådet etablert som organ under Sosialdepartementet, med ansvar for tilsyn med livsforsikringsforetak.

Mens det i bankene er vanskelig å anslå verdien av utlån (aktiva), er hovedutfordringen ved vurdering av soliditeten i livsforsikring å anslå verdien av kundenes forsikringskrav (passiva). Forsikringsselskaper som verdsetter kravene for lavt, kan vinne frem i konkurransen. Det kan lede til en situasjon hvor solide livsforsikringsforetak taper markedsandeler på bekostning av selskaper som tar større risiko med forsikringstakernes krav. Én av Forsikringsrådets viktigste oppgaver var å forhindre usunn konkurranse som kunne svekke livsforsikringsforetakenes soliditet. De som ville starte et livsforsikringsforetak, måtte søke Forsikringsrådet om konsesjon, og søknaden ble brukt til å vurdere foretakets soliditet og seriøsitet. Forsikringsrådet skulle også vurdere om det var behov for selskapet i markedet. At dette ble ansett som et relevant tema for konsesjonen, må ses på bakgrunn av tidligere markedserfaringer. Etter første verdenskrig oppstod det en krise i norsk forsikring. Det ble opprettet mange skadeforsikringsforetak i løpet av første verdenskrig, som så i perioden 1918 til 1936 møtte på problemer. Hele 14 foretak gikk konkurs, og flere andre ble avviklet. En av hovedgrunnene til nedgangen var en nedgang i sjøforsikringsmarkedet i perioden 1921–1929, men også innenfor skadeforsikring pådro flere foretak seg større underskudd.

Konkursene synliggjorde et behov for bedre kontroll med soliditeten i skadeforsikringsforetak, men det var ulike oppfatninger om hvordan dette tilsynet skulle gjennomføres. Flere av aktørene mente skadeforsikringsforetakene måtte underlegges konsesjonsplikt, mens andre mente at det holdt at Forsikringsrådet offentligjorde foretakenes regnskaper, slik at kundene var informert. I 1937 argumenterte Forsikringsrådet for at skadeforsikringsforetakene måtte underlegges konsesjon, og laget et utkast til konsesjonsregler. Regjeringen vedtok reglene som provisorisk anordning av 1. oktober 1937. Konsesjonsreglene ble så tatt inn i forslag til tilleggslov til lov om forsikringsselskaper12, som ble vedtatt i 193813. Dermed fikk Forsikringsrådet tilsyn også med skadeforsikringsselskap.

Tilsyn på verdipapirområdet

Året før forsikringsloven ble vedtatt, altså i 1910, ble det vedtatt en aksjelov14. Arbeidet hadde pågått i en lengre periode. Under første verdenskrig hadde det også blitt vanligere å spekulere i aksjer, spesielt knyttet til rederier og skipsfart. Allerede i 1915 varslet Kristiania Børs i sin årsberetning om en økning i aksjespekulasjonen15. I 1916 opprettet så myndighetene Meglerlovutvalget som skulle utrede tiltak for å bidra til tryggere forhold i meglerbransjen16. Basert på utvalgets utredning presenterte regjeringen i 1917 sitt forslag til meglerlov. Stortingets forsterkede justiskomité nr. 2 mente lovforslaget bar preg av den dagsaktuelle problemstillingen med spekulasjon i aksjemarkedet. Da Stortinget i 1918 vedtok en lov om offentlig kontroll og tilsyn med meglervesenet17, fulgte loven i stor grad innstillingen fra justiskomiteen. Loven ble gjort midlertidig, men som følge av loven ble Statens Meglerkontroll opprettet som en enhet under Handelsdepartementet. Meglerkontrollen skulle godkjenne meglere, avholde meglereksamen og passe på at lover og regler ble fulgt. I 1931 fikk Meglerkontrollen også i oppgave å føre tilsyn med eiendomsmeglere og omsetningen i boligmarkedet.

Andre verdenskrig

De tre tilsynsorganene (Bank- og sparebankinspeksjonen, Forsikringsrådet og Meglerkontrollen) hadde som hovedoppgave å overvåke finansmarkedene og arbeide for å forebygge finansielle kriser, men skulle ellers ikke involveres i den økonomiske politikken. De stedlige tilsynene førte til at de satt på mye informasjon om de ulike finansforetakene. Under andre verdenskrig ønsket partiet Nasjonal Samling å benytte tilsynene som politisk redskap, og da spesielt Bankinspeksjonen, som de ville bruke for å tilsette egne folk i ledelsen i de ulike bankene. Nasjonal Samling møtte motstand fra flere kanter, både internt i Bankinspeksjonen og fra den tyske okkupasjonsmakten, som ville beskytte økonomien fra politisk uro. Dermed mislyktes Nasjonal Samling i å utnytte Bankinspeksjonen som politisk instrument.

3.2.2 Etterkrigstiden og finansiell stabilitet

Kredittregulering

Etter andre verdenskrig fulgte en lang periode med økonomisk vekst og finansiell stabilitet. Arbeiderpartiregjeringen utviklet en blandingsøkonomi, der ett av virkemidlene var kontroll med penge- og kredittstrømmene. Det ble innført strengere markedsregulering enn det hadde vært tidligere, og fra rundt 1950 ble kredittpolitikken et viktig styringsredskap. De private kredittinstitusjonenes rentebetingelser, utlån og kapitalplasseringer skulle nå reguleres, og Finans- og tolldepartementet laget et kredittbudsjett. Dette budsjettet inneholdt rammer for kredittilførselen til ulike formål gjennom ulike typer finansinstitusjoner, og det fantes virkemidler for å straffe enkeltbanker dersom de oversteg rammene. Samtidig skulle det statlige bankvesenet utvides.

I 1950 ble det oppnevnt en Penge- og bankkomite som skulle vurdere bestemmelsene for penge- og bankvesenet18. Dette skjedde i en periode der faren for det som i mellomkrigstiden ble vurdert som usunn konkurranse var begrenset av kredittreguleringen. Behovet for å samordne kredittreguleringen var likevel til stede, og i mandatet pekte Finans- og tolldepartementet på behovet for å samordne og effektivisere tilsynet med banker, sparebanker og kredittinstitusjoner. Finans- og tolldepartementet var altså opptatt av at de ulike delene av finansmarkedene måtte ses under ett. Et aktuelt spørsmål var om Norges Bank eller Bankinspeksjonen skulle være Finansdepartements mest sentrale utøvende organ i kredittpolitikken. Etter hvert ble det Norges Bank som fikk denne rollen, blant annet som følge av at Finansdepartementet ikke fikk samlet de ulike tilsynsorganene. Forsikringsrådet lå under Sosialdepartementet som ikke var villig til å gi fra seg kontrollen over tilsynet med forsikringsforetak. Penge- og bankkomiteen utredet en tilsynslov som ble vedtatt i 195619. Den nye tilsynsloven gjaldt banktilsyn og fokuserte på de tradisjonelle oppgavene knyttet til soliditet og kriseforebygging.

I Forsikringsrådet anså man ikke forsikringsforetak som finansinstitusjoner selv om de forvaltet kapital. Man var i Forsikringsrådet også skeptisk til kredittpolitikken som ble ført, der et hovedtrekk var å holde rentene lave. Lave renter var negativt for inntjening og soliditet i forsikringsforetakene, som til dels hadde poliser med renter som var mye høyere enn markedsrenten. Forsikringsrådet utviklet en ny forsikringslov som erstatning for et regelverk som for livsforsikringsselskapenes del stammet fra 1911. Reglene for skadeforsikring var fra 1938. Regjeringen fremmet forslag om ny forsikringslov til Stortinget i 1961. Stortinget valgte derimot å utsette behandlingen av lovforslaget på ubestemt tid, ettersom loven ville omfatte utenlandske foretak, og Norges forhold til EFTA og EEC på dette tidspunktet var uavklart.

Tilsynenes rolle i et strengt regulert finansmarked

På 1960-tallet ble det politisk interesse for å styrke og regionalisere bankvesenet. Bankene var viktige kanaler i kredittpolitikken, men myndighetene oppfattet bankene som desentraliserte og for små til å bidra til næringsutvikling20. Bankinspeksjonen fikk en rolle i å konsentrere bankvesenet, samtidig som man var opptatt av å ikke ytterligere styrke de største bankene i Bergen og Oslo. Selv om Bankinspeksjonen fikk oppgaver knyttet til omstrukturering, fikk den ikke flere ressurser. Dette førte til at andre oppgaver måtte nedprioriteres, med den konsekvens at kapasiteten til å utføre stedlig tilsyn i bankene ble svekket. På grunn av kredittreguleringen mistet tilsynene også erfaring med å føre tilsyn med banker i utlånsmarkeder der tilbuds- og etterspørselsmekanismene virket mer fritt.

I 1965 ble det vedtatt en ny penge- og kredittlov21. Denne loven innførte reservekrav for bankene. Reservekravet ga muligheter for en mer indirekte styring av bankenes utlån enn tidligere. Loven avklarte også at tilsynene ikke skulle ha noen kredittpolitisk funksjon. Kombinert med stabilitet i finansmarkedene, og den sterke konjunkturutviklingen, førte dette til at det finansielle tilsynet ble mindre viktig. Særlig var verdipapirmarkedet så sterkt regulert at markedet ikke utviklet seg noe særlig etter andre verdenskrig. Meglerkontrollen fikk derfor en marginal rolle. Først på 1980-tallet ble det igjen mer aktivitet i verdipapirmarkedene, og større behov for tilsyn med aktiviteten i dette markedet.

I 1974 la Ryssdal-utvalget frem en utredning som konkluderte med at Bankinspeksjonen burde legges inn under Norges Bank22. Ryssdal-utvalget hadde som hovedoppgave å gjennomgå lovgivningen om pengevesenet og Norges Bank, men hadde også fått i oppdrag å utgi en egen utredning om forholdet mellom Bankinspeksjonen og Norges Bank. Dette oppdraget fikk det etter at Bankinspeksjonen hadde tatt opp etatens fremtidige organisasjon og mål, da det ble gjennomført noen endringer i tilsynsloven av 195623. Forslaget om sammenslåingen hadde støtte fra både Norges Bank og Bankinspeksjonen. Norges Bank hadde allerede ansvaret for å gjennomføre myndighetenes penge- og kredittpolitikk, samtidig som Bankinspeksjonen, som førte tilsyn med bankenes soliditet, slet med rekrutteringen og ikke hadde nok personale til å gjennomføre stedlig tilsyn. Forslaget ble imidlertid aldri behandlet i Stortinget, da både Den norske Bankforening og de borgerlige partiene stilte seg tvilende til fornuften i forslaget.

I 1978 begynte det å bli uro i finansmarkedene med flere konkurssaker som både Bankinspeksjonen og Forsikringsrådet var involvert i. Forsikringsrådet tok initiativ til rednings- og garantiaksjoner overfor forsikringsselskaper som var på konkursens rand, mens Bankinspeksjonen utførte granskninger, spesielt av selskapet Norinvest, et finansieringsselskap som var kommet i vansker. I aksjemarkedet førte oljefunnene i Norge til at kursene på den norske børsen begynte å stige i 1973. På 1980-tallet ble det også gjennomført en deregulering av kredittmarkedet og aksjemarkedet, og i 1983 ble Meglerkontrollen overført fra Handelsdepartementet til Finans- og tolldepartementet og lagt til Bankinspeksjonen. Det ble samtidig vedtatt en ny verdipapirlov som forbød innsidehandel24. Overføringen av Meglerkontrollen til Bankinspeksjonen kan ses på som starten på samordningen til et integrert tilsyn.

3.3 1985–1992: Etablering, oppbygging og krisehåndtering

3.3.1 Opprettelse av Kredittilsynet

I 1985 ble det vedtatt at Bankinspeksjonen og Forsikringsrådet skulle samordnes til et samlet tilsyn, med navnet Kredittilsynet25. I 1983 hadde Harlem-utvalget, også kalt Forsikringslovutvalget, lagt frem sin utredning, som drøftet det offentlige tilsynet med forsikringsvirksomhet26. Harlem-utvalget stilte seg positivt til å slå sammen Bankinspeksjonen og Forsikringsrådet, spesielt fordi vurderinger av utlånsrisiko var viktig også for forsikringsselskapenes kapitalforvaltning. Utviklingen i finansmarkedene tydet på at det ville bli mer vanlig med bank og forsikring i samme konsern. Vurderingen var at myndighetenes tilsyns- og forvaltningsansvar da ville bli bedre ivaretatt av et tilsynsorgan som hadde ansvar for hele konsernets virksomhet. En samordning av tilsynene ville også kunne bidra til effektivisering og et sterkere fagmiljø.

Harlem-utvalget gikk ikke inn på hvordan en sammenslåing eventuelt skulle gjennomføres, men regjeringen satte ned en arbeidsgruppe som fremmet et forslag om å opprette et samlet tilsyn med bank, meglervirksomhet og forsikring. Det ble foreslått at Kredittilsynet skulle ledes av et styre med fem medlemmer med bred kompetanse og erfaring. Det skulle også oppnevnes en kredittilsynsdirektør på åremål for seks år. Denne organiseringen av ledelsen gjelder fortsatt for Finanstilsynet. Lovgrunnlaget for etableringen ble etablert ved endringer i banktilsynsloven fra 1956, som endret navn til kredittilsynsloven, og forsikringsloven av 1911.

Kredittilsynet startet opp sin virksomhet våren 1986, formelt ved at tilsynet med forsikringsselskaper ble overført til Kredittilsynet, men reelt ble organisasjonene Bankinspeksjonen og Forsikringsrådet slått sammen. Siden Meglerkontrollen allerede hadde blitt en del av Bankinspeksjonen i 1983 hadde Kredittilsynet nå ansvaret for tilsyn med banker, verdipapirhandel, aksjemeglere, eiendomsmeglere og forsikringsforetak. Dette skal være første gang i den vestlige verden at det ble etablert et samlet (integrert) tilsyn med bank-, forsikrings- og verdipapirvirksomhet. Kredittilsynet ble organisert i fire avdelinger: tilsynsavdelingen, verdipapir- og megleravdelingen, utredningsavdelingen og administrasjonsavdelingen.

3.3.2 Utvidelse av ansvarsområde

Kredittilsynets ansvarsområde ble etter hvert utvidet. I 1988 ble Handelsdepartementet lagt ned, det hadde hatt ansvaret for regnskaps- og revisorlovgivningen, som nå ble overført til Finans- og tolldepartementet. Deler av dette ansvaret delegerte Finans- og tolldepartementet videre til Kredittilsynet, som dermed fikk ansvar for å føre tilsyn med revisorer27. Dette ansvaret innebar å utstede bevillinger for statsautoriserte revisorer, registrering av revisorer, behandling av klager på revisorene og ha et overordnet ansvar for Revisorrådet. Revisorrådet skulle være et rådgivende organ for Finans- og tolldepartementet i revisorsaker.

I 1988 fremmet Justis- og politidepartementet en proposisjon for Stortinget om en ny inkassolov28. Forslaget bygget på utredningen til inkassolovutvalget29, som hadde blitt oppnevnt i 1975 for å kartlegge inkassovirksomheten i Norge, og vurdere regler om hvordan inkasso skal foregå. Ett av hovedpunktene i utredningen var tilsyn og kontroll med inkassovirksomhet, og Justis- og politidepartementet foreslo i sin Stortingsproposisjon at dette ansvaret skulle legges til Kredittilsynet. Fra 1989 fikk dermed Kredittilsynet bevillings- og tilsynsansvaret knyttet til inkassovirksomhet.

I tillegg til den interne organisasjonsoppbyggingen måtte Kredittilsynet helt fra oppstarten håndtere den store veksten i aksjemarkedene og den nasjonale bankkrisen som varte fra 1987 til 1992, se boks 3.1. Ettersom omsetningen ved Oslo Børs hadde økt kraftig i 1983, la Finans- og tolldepartementet vekt på at tilsyn med verdipapirmarkedet var en hovedoppgave for Kredittilsynet30. I 1988 besluttet Kredittilsynet å intensivere tilsynet med finansforetakene. På grunn av begrensede ressurser overførte tilsynet ressurser fra utredningsavdelingen og verdipapirkontrollen til tilsynsavdelingen. Dette førte til at andre oppgaver måtte nedprioriteres, og tilsynet sendte brev til Finans- og tolldepartementet om behov for økte ressurser.

3.3.3 Omorganisering

I 1991 gikk Kredittilsynet gjennom en omorganisering hvor ledelsesstrukturen ble vurdert, og man gikk gjennom fordelingen av arbeidsområder og oppgaver31. Målet med omorganiseringen var å få en fleksibel organisasjon, som utnyttet den interne kunnskapen på en mest mulig effektiv måte. Dette førte til at de gamle avdelingene ble omorganisert til tre nye fagavdelinger:

Finans- og forsikringsavdelingen fikk ansvar for tilsyn og utredning knyttet til finans og forsikring, mens markedsavdelingen fikk ansvar for eiendomsomsetningen og verdipapirmarkedene. I tillegg ble det opprettet en avdeling for regnskap, revisjon og spesielle granskninger.

I 1992 satte Finans- og tolldepartementet ned en arbeidsgruppe for å vurdere om Kredittilsynet skulle overføres til Norges Bank, slik Ryssdal-utvalget hadde foreslått i 1974. Perioden før 1992 var blant annet preget av intern konflikt i tilsynet, men sammenslåing kunne begrunnes i et ønske om å ta ut synergieffekter og behovet for bedre rekruttering til tilsynet. Denne siste utfordringen kunne alternativt avhjelpes ved at tilsynet fikk økte ressurser. Et flertall i arbeidsgruppen konkluderte med at tilsynet burde overføres til Norges Bank, og Finans- og tolldepartementet la frem melding for Stortinget i samsvar med flertallets forslag om overføring av Kredittilsynet til Norges Bank32. Forslaget hadde vært på høring hvor flere av høringsinstansene hadde argumentert for at sammenslåingen ville føre til rollekonflikter og maktkonsentrasjon. Konklusjonen i Stortinget ble at Kredittilsynet skulle tilføres nye ressurser, blant annet 36 nye stillinger. I 1993 ble det opprettet en egen forsikringsfaglig seksjon som skulle styrke tilsynet med forsikringsforetak33.

3.4 1993 frem til i dag: Utviklingen av rollen som tilsynsorgan for finanssektoren

3.4.1 Tilsynsstrategi og makroøkonomisk overvåking

Bankkrisen på 1980- og 90-tallet hadde ført til et ønske om et sterkt og selvstendig tilsyn. Behovet for å overvåke risiko og finansinstitusjonenes egne evne til å håndtere risikoen ble med dette mer sentrale for tilsynets evne til å fungere etter sin hensikt.

I 1994 fikk Kredittilsynet et nytt styre, som fornyet tilsynets virksomhetsstrategi34. Den nye strategien tok utgangspunkt i økonomiske utsikter og internasjonaliseringen av finansmarkedene som følge av EØS-avtalen, og et makroøkonomisk overvåkingsprogram ble igangsatt. I tillegg til å følge med på forhold som tidligere hadde utløst kriser, var programmet på utkikk etter nye, mulige årsaker til kriser. Arbeidet med overvåkingsprogrammet førte også til et tettere samarbeid mellom Norges Bank og Kredittilsynet, som fra 1993 holdt kvartalsmøter mellom topplederne. De makroøkonomiske vurderingene ble nedfelt i rapporter som etter hvert ble offentliggjort. Fra 2002 i en egen rapport kalt «Tilstanden i finansmarkedet». I 2011 byttet rapporten navn til «Finansielt utsyn», som i dag publiseres to ganger i året.

Finanstilsynets økte vektlegging av overvåkning av forhold som kunne påvirke finansiell stabilitet, innebar at det var tre myndighetsorganer med kunnskap og oppgaver som grenset inn mot hverandre, og fra 2006 har det jevnlig vært trepartsmøter om makroøkonomisk overvåking mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Kredittilsynet. Dette hadde IMF oppfordret til, ettersom de hadde observert at det førte til færre misforståelser i andre land.

Et annet moment i strategien fra 1994 var tilsyn med IT-sikkerheten. Kredittilsynet så at IT-utviklingen ville prege norsk finansnæring. Norske sparebanker hadde gjennom samarbeidsløsninger tilgang på gode IKT-løsninger, som var enestående sammenlignet med mindre banker i andre land. Tilsynet med den teknologiske utviklingen ble vurdert som en hovedoppgave35. Kredittilsynet skaffet seg kompetanse på feltet og utarbeidet egne programmer som skulle benyttes i kontroll med finansinstitusjonenes IT-løsninger. Dette gjorde at Kredittilsynet ble regnet som en viktig ressurs på feltet, både nasjonalt og internasjonalt.

3.4.2 Læring fra bankkrisen og utviklingen utover 2000-tallet

Etter bankkrisen ble det innført flere tiltak for å forhindre nye kriser. Kredittilsynet mente at de internasjonalt anbefalte minstekravene til kjernekapital var for lave, og Finans- og tolldepartementet satte i 1997 i gang en utredning om skjerpet kjernekapital. Det springende punkt i utredningen var vilkårene for å dekke deler av kapitalkravene med lån36. Det gjeldende regelverket sa at Kredittilsynet måtte godkjenne opptak av nye ansvarlige lån, og utredningen foreslo at vilkårene for slike tillatelser skulle skjerpes, slik at kun banker med en kjernekapital over 7 pst. av et risikoveid beregningsgrunnlag skulle få godkjenning. Finans- og tolldepartementet sluttet seg til dette forslaget i Nasjonalbudsjettet 199837.

Analysene av bankkrisen fant at bankenes kredittpraksis hadde vært en årsak til de store tapene. Kredittilsynet fattet derfor økt interesse for å føre tilsyn med bankenes kredittpraksis38. En viktig grunn til at bankenes kredittpraksis bedret seg var likevel bankenes egne erfaringer fra krisen. Kredittilsynet fastsatte, på bakgrunn av bankkrisen, i 1994 også en forskrift om krav til internkontroll39. I 1997 ble det vedtatt en mer presis hjemmel om internkontroll i tilsynslovens § 4 annet ledd, og kravet om internkontroll ble utvidet til forsikring og verdipapirhandel, og tilsyn med hvordan internkontrollen fungerte ble en viktig oppgave. I 2003 ble forskriften om internkontroll endret til å også inkludere internrevisjon40. Det ble understreket at uansett finansinstitusjonens størrelse skal foretakets styre ha ansvar for å vurdere behovet for opprettelse av en internrevisjon.

I 1992 varslet finansministeren at det ville bli fremmet et forslag om en autorisasjonsordning for regnskapsførere41, selv om ingen andre land hadde en slik ordning og Kredittilsynet var skeptisk til behovet. Forslaget fikk støtte i Stortinget, og det ble opprettet et selvstendig autorisasjonsstyre for regnskapsførere. Autorisasjonskontoret var formelt underlagt Finans- og tolldepartementet, men det var en del administrative problemer og klager på saksbehandlingen. Dette førte til at to mulige alternativer ble diskutert. Det ene var at Kredittilsynet tok et større ansvar for Autorisasjonskontoret og det andre var at Kredittilsynet tok over autorisasjonsordningen fullstendig. Kredittilsynet var skeptisk til begge alternativene, ettersom oppgavene knyttet til autorisasjon og tilsyn med regnskapsførere var omfattende. Fra 1999 fikk likevel Kredittilsynet ansvaret for autorisasjonsordningen, og i 2004 ga et flertall på Stortinget uttrykk for at dette ansvaret skulle ligge varig hos tilsynet.

Etter bankkrisen utviklet Kredittilsynet en tilsynspraksis basert på en kombinasjon av skriftlige rapporter og stedlige tilsyn, og antallet ansatte og stedlige tilsyn økte, se tabell 3.1. Tilsynet har tatt i bruk ulike systemer for tilsynet med hhv. kredittrisiko, likviditetsrisiko, markedsrisiko, operasjonell risiko og overordnet styring og kontroll. Systemene – kalt moduler – skal fange opp to sider, eksponeringen mot risiko og tilsynsobjektets styring og kontroll. Fra omkring år 2000 ble det også vanlig med tematilsyn, der tilsynet setter søkelys på et bestemt tema i utvalgte banker over en kortere periode, for eksempel IT-sikkerhet. Tematilsynene danner så et grunnlag for å sammenligne bankenes praksis på det aktuelle temaet, og for å informere om forbedringsbehov.

3.4.3 Finanskrisen

I 2007 og begynnelsen av 2008 var det tegn til uro i internasjonale finansmarkeder. I trepartsmøtet mellom Kredittilsynet, Norges Bank og Finansdepartementet i august 2008 ble status for kriseberedskapen gjennomgått. På møtet gikk myndighetene gjennom rapporten fra en krisøvelse som hadde blitt gjennomført i 2005, og erfaringene fra en nordisk bankkriseøvelse som var blitt gjennomført i 2007. I tillegg var det en gjennomgang av administrative rutiner for likviditetstiltak og oppnevning av administrasjonsstyrer. Det makroøkonomiske overvåkingsprogrammet ga tilsynet oversikt over utviklingen i internasjonale markeder og relevante forhold i det norske finansmarkedet.

Ved inngangen til den internasjonale finanskrisen vurderte Kredittilsynet at norske banker hadde evne til å stå imot en periode med redusert inntjening og større tap. Den relativt høye tapsbærende evnen skyldtes i stor grad nasjonale kapitalkrav som var strengere enn minstekravene internasjonalt og strengere praktisering av kapitalkravene enn i andre land. Kredittilsynet tillot blant annet ikke bruk av ansvarlig lån til dekning av kapitalkrav dersom det i bunnen ikke fantes kjernekapital på minst 7 pst. av beregningsgrunnlaget. Finanstilsynet gjorde også fradrag for goodwill og utsatt skatt, som i mange andre land inngikk i kapitalen som skulle dekke minstekravene. I flere land var kjernekapitalen under 3 pst. av totalkapitalen da finanskrisen inntraff i 2008, mens den i Norge var over 5 pst.

Norske banker var i 2008 i en sårbar likviditetssituasjon. Kredittilsynet hadde i 2007 igangsatt en mer systematisk overvåking av bankenes likviditet. Dette ga et bedre grunnlag for å vurdere sårbarheten, så vel som effekten av tiltak. Behovet for myndighetstiltak ble raskt aktualisert, og en av løsningene på bankenes likviditetsproblemer ble å tilføre bankene likvide statspapirer i bytte mot obligasjoner med fortrinnsrett (OMF). Gjennom denne bytteordningen tilførte staten bankene en likviditet de sårt trengte. Kredittilsynet bidro til teknisk og juridisk avklaring for ordningen, blant annet konsesjoner for opprettelse av nye kredittforetak som skulle utstede OMF. Selv om finanskrisen i Norge i hovedsak var en likviditetskrise, opprettet myndighetene Statens finansfond som kunne tilføre egenkapital til banker som trengte det. Rammen for fondet ble satt til 50 milliarder kroner, og 28 banker mottok til sammen 4,1 milliarder kroner i støtte. Da fondet ble avviklet i 2014 var alt blitt tilbakebetalt.42

Bytteordningen førte til at staten indirekte ble en viktig kilde til finansiering av utlån. Selv om norske myndigheter vurderte norske banker som solide, var det viktig at bankene gjenvant tilliten fra ikke-statlige kreditorer. I løpet av 2009 ble det bestemt å øke kravet til kjernekapital fra 6–7 pst. til 9–10 pst, for at bankene skulle kunne ta opp lån i internasjonale markeder43.

Finanskrisen gjorde det nødvendig å legge om pengepolitikken i ekspansiv retning. Fra å ha ligget på 5,25 pst. ved utgangen av 2007 satte Norges Bank ned styringsrenten. Først til 3 pst. i løpet av 2008, og så til 2,5 i februar 2009 og 1,25 pst. i juni 2009. Den lave renten bidro til økt etterspørsel som stabiliserte aktiviteten, men også til at boligprisene og husholdningenes gjeld begynte å stige i perioden 2009–2010. I 2010 innførte Finanstilsynet retningslinjer for boliglån.

Dersom myndighetene har gode virkemidler for å håndtere problemene i en bank før bankens situasjon skaper problemer for andre banker, kan problembanken håndteres isolert. Dette var et bærende hensyn bak nye virkemidler i bankkrisehåndtering som kom i etterkant av finanskrisen 2008–2009. Muligheten for tvungen nedskriving og/eller konvertering av gjeld til egenkapital, såkalt «bail-in», er det sentrale virkemiddelet.44 Bail-in går ut på at en banks gjeld skal kunne nedskrives mens banken fortsatt er i drift. I Norge er Finanstilsynet krisehåndteringsmyndighet, se kapittel 13.3. I 2009 endret Kredittilsynet navn til Finanstilsynet som ble ansett å bedre reflektere det vide ansvarsområdet tilsynet hadde. Det var også mer i tråd med internasjonal praksis, inspirert av det danske Finanstilsynet og den svenske Finansinspektionen.

Organisering av tilsyn med enkeltinstitusjoner

Det er en pågående diskusjon om pengepolitikk og banktilsyn bør skje innenfor samme organ45. Diskusjonen gjelder blant annet spørsmål om mulige synergier og interessemotsetninger.

Frem til finanskrisen 2008–2009 dreiet sentralbankers virksomhet seg først og fremst om pengepolitikk46. Etter finanskrisen fikk mange av sentralbankene nye, utvidede mandater og nye virkemidler for å ivareta systemrisiko og finansiell stabilitet, ved siden av arbeidet med pengepolitikken.

Endringene i sentralbankenes mandater fikk betydning for hvordan man i flere land så på organiseringen av tilsynsfunksjonene. I Storbritannia, Finland og Island ble tilsynet med enkeltinstitusjoner lagt inn under sentralbankene, se også kapittel 11. Denne organiseringen av tilsynsfunksjonen hang i noen grad sammen med at sentralbankene fikk et tydeligere mandat for å følge opp finansiell stabilitet.

Det er indikasjoner på at tilsynsvirksomhet innenfor en sentralbank gir fordeler med tanke på informasjon. Samtidig kan det oppstå interessekonflikter mellom tilsynsvirksomheten og tradisjonelle sentralbankoppgaver. I de nevnte sentralbankene er tilsynsfunksjonen lagt til en separat avdeling i banken, slik at det ikke skal oppstå interessekonflikter. Det endrer dog ikke at tilsynsfunksjonen i gitte situasjoner kan skape problemer for tilliten til sentralbanken, som er avgjørende for pengepolitikkens troverdighet.

3.4.4 Økt internasjonalisering

Utover på 1990-tallet økte internasjonaliseringen av finansmarkedene. I 1991 ble Norge medlem av det internasjonale arbeidet for å bekjempe hvitvasking gjennom organisasjonen Financial Action Task Force (FATF), der Finanstilsynet deltar sammen med Finans- og tolldepartementet og Økokrim. Fra 1994 ble norsk økonomi en del av EUs indre marked som følge av EØS-avtalen47. EØS-avtalen åpnet for grensekryssende virksomhet og etablering av filialer fra utenlandske banker, uten egne kapitalkrav, i Norge, og at Finanstilsynet fikk ansvar for tilsyn med filialer av norske banker i andre land. Finanstilsynet fikk også, blant annet, observatørroller i EUs Bankkomite og Forsikringskomite48. I 1994 ble det startet opp faste nordiske tilsynsmøter, med Finland, Island, Danmark, Sverige og Norge. Den gang var det kun de skandinaviske landene som hadde integrerte tilsyn.

Siden inngåelsen av EØS-avtalen har Norge måttet innføre omfattende EU-rettsakter knyttet til et effektivt og velfungerende marked for finansielle tjenester i EØS-landene. Finanstilsynet følger regelverksutviklingen i EU, forbereder innføringen av EØS-regelverk i norsk rett, og fører tilsyn med at regelverket blir fulgt. For eksempel på regnskapsområdet, der alle børsnoterte foretak i 2005 ble pålagt å følge de internasjonale regnskapsstandardene (IFRS), samtidig som regnskapskontrollen med børsnoterte foretak ble overført til Finanstilsynet fra Oslo Børs.

Etter finanskrisen i 2008 økte fokuset på felles internasjonalt samarbeid om regulering og tilsyn med finanssektoren. G20-landene holdt sitt første møte om finanskrisen på statsledernivå i Washington i november 2008. Slutterklæringen fra møtet beskriver hva landene anså som de underliggende problemene og hvilke reformer som måtte gjennomføres for å avhjelpe den pågående krisen og for å hindre lignende kriser i fremtiden.49

G20 etablerte prinsipper for videre reformarbeid, blant annet om styrket regulering av institusjoner og markeder og tiltak for å styrke både investor- og forbrukerbeskyttelsen generelt i finansiell sektor. Prinsippene fra G20-samarbeidet er blitt fulgt opp gjennom andre internasjonale samarbeidsorganer, særlig Financial Stability Board og Baselkomiteen for banktilsyn. Blant virkemidlene som er utviklet er tiltak som skal motvirke at bankenes utlån bidrar til å forsterke svingningene i økonomien (prosyklikalitet), krav om mer åpenhet fra institusjoner om egen økonomi og virksomhet, tiltak med sikte på å forbedre vurderingene fra kredittvurderingsbyråer, tiltak for å redusere risikoen i derivatmarkedene og regulering av den såkalte skyggebanksektoren. Generelt er tilsynet med finansiell sektor styrket, og det er lagt større vekt på makrotilsynstiltak50.

Basel Committee on Banking Supervision (Baselkomiteen) er en medlemsorganisasjon (45 medlemmer er enten sentralbanker eller banktilsynsmyndigheter fra 28 jurisdiksjoner) som utvikler standarder, anbefalinger om regler for tilsyn med banker og legger til rette for samarbeid om banktilsyn.51 Mandatet er å styrke reguleringen av, tilsynet med og praksisen i banker til fremme av finansiell stabilitet. Baselkomiteen arbeider blant annet med å identifisere aktuelle eller latente risikoer i det globale finanssystemet, etablere globale standarder, anbefalinger og «beste praksis» for regulering av og tilsyn med banker, og vurdere regulatoriske og tilsynsmessige ulikheter som kan medføre risiko for finansiell stabilitet. Bank for International Settlements (BIS) har sekretariatsfunksjon for Baselkomiteen.52

Både forut for og i oppfølgningen av finanskrisen har Baselkomiteen utarbeidet anbefalinger som har blitt viktige for regelverksutviklingen i finanssektoren, særlig anbefalinger om kapitalkrav til bankene, Basel I-, II- og III-anbefalingene, se boks 3.3. Baselkomiteen har fulgt opp og arbeidet videre med prinsippene fra G20-møtet i 2008.

I EU/EØS-området ble det i etterkant av finanskrisen etablert flere felles overnasjonale tilsynsmyndigheter:

• Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA)

• Den europeiske tilsynsmyndigheten for forsikring og tjenestepensjon (EIOPA)

• Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndigheten (ESMA)

• Det europeiske rådet for systemrisiko (ESRB).

EBA, EIOPA og ESMA inngår i EUs tilsynsstruktur, European System of Financial Supervision (ESFS), som skal ha et overordnet ansvar med soliditeten i finanssektoren i EU/EØS. De tre organene har myndighet til å gjøre vedtak som er bindende for nasjonale tilsyn og utarbeider felles tilsynsstandarder som fastsettes av EU-kommisjonen. Tilsynene har også fått økte oppgaver med tilsyn med enkeltinstitusjoner. Nasjonale tilsynsmyndigheters tilsyn overtas i økende grad av de europeiske tilsynsmyndighetene. Et eksempel er tilsyn med kredittvurderingsbyråer. Bankunionen, som innebærer en felles tilsynsmekanisme (SSM) bestående av den europeiske sentralbanken og relevante nasjonale tilsynsmyndigheter, er et eksempel på mer sentralisert tilsyn med banker i euroland. Systemviktige banker er under direkte tilsyn av den europeiske sentralbanken, mens tilsynet med de øvrige bankene utøves i samarbeid med nasjonale myndigheter. Bankunionen omfatter også en felles krisehåndteringsmekanisme (SRM53) bestående av et felles europeisk krisehåndteringsstyre og de nasjonale krisehåndteringsmyndighetene. Ikke-euroland kan inngå i en del av bankunionen gjennom såkalt «close cooperation». Bulgaria har en slik samarbeidsordning med Den europeiske sentralbanken.

EUs tilsynsmyndigheter skal bidra til ensartet tilsynspraksis og et felles europeisk regelverk. Tilsynsmyndighetene gir anbefalinger og retningslinjer for nasjonalt tilsynsarbeid og utarbeider forslag til utfyllende regelverk som fastsettes av EU-kommisjonen med hjemmel i direktiver og forordninger fastsatt av Rådet og Parlamentet.

I tillegg til de overnasjonale tilsynsmyndighetene ble det nedsatt felles tilsynsgrupper (kollegier) for hver grensekryssende finansinstitusjon. Hovedansvaret for det daglige tilsynet skulle fortsatt ligge hos tilsynsmyndigheten i finansforetakets hjemstat. Det ble opprettet et European Systemic Risk Board (ESRB), som har et overordnet ansvar for det makroøkonomiske tilsynet.

Tilsynsforordningene54 trådte i kraft i EU 1. januar 2011 og i Norge 3. oktober 2016. Forordningene er gjennomført i lov 17. juni 2016 om EØS-finanstilsyn. Tilsynsforordningene ble endret i desember 2019 etter en gjennomgang av det europeiske tilsynssystemet.55 Finanstilsynet har observatørrolle i de tre europeiske tilsynsorganene og jobber med innføring av felles tilsynsstandarder og harmonisering av lovverk. Finanstilsynets rolle i internasjonalt arbeid utdypes videre i kapittel 10.

EØS-avtalen bygger på et to-pilarprinsipp. Oppgaver som på EU-siden utføres av et EU-organ, skal på EFTA-siden som hovedregel utføres av et EFTA-organ. Dette prinsippet er også lagt til grunn når det fattes rettslig bindende vedtak overfor nasjonale tilsynsmyndigheter og finansmarkedsdeltakere i EFTA-statene. Vedtaksmyndigheten ligger hos EFTAs overvåkningsorgan (ESA). ESAs vedtak skal være basert på utkast fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten. ESA har ingen rettslig eller på annen måte formell plikt til å fatte vedtak i tråd med et slikt utkast. Det er ikke opprettet noe klageorgan for ESAs vedtak. Vedtakene kan imidlertid bringes inn for EFTA-domstolen.

4 Behovet for tilsyn

4.1 Det finansielle systemet

Husholdninger, foretak og myndigheter har behov for å foreta betalinger, ivareta formuesverdier, ha tilgang til kreditt og redusere risiko. Med et velfungerende finansielt system bruker samfunnet lite ressurser på å ivareta disse behovene.

Det finansielle systemet består dels av markedsplasser for omsetning av verdipapirer, dels av foretak med konsesjon til å tilby ulike typer av finansielle tjenester. Foretakene og markedsplassene dekker finansielle behov i husholdninger og foretak utenfor finansiell sektor, og de produserer tjenester for hverandre.

Tilsyn og regulering er over tid endret både i innretning og omfang. Tilsyn for å forebygge svindel og underslag i finansforetakene kom relativt tidlig på plass. Utover på 1900-tallet ble reguleringen og tilsynet i flere land i økende grad innrettet med sikte på å holde risikoen for insolvens innenfor akseptable grenser, bl.a. gjennom krav om en positiv minstekapital i foretakene.

Tilsyn med et finansforetak har til hensikt å påse at risikoen for alvorlige problemer er innenfor akseptable grenser, ikke å eliminere risikoen. Samvariasjon i risiko øker sannsynligheten for at mange foretak får problemer samtidig. For å unngå at problemer i mange banker forsterker og forlenger nedgangskonjunkturer, har tilløp til omfattende kriser i stor utstrekning blitt håndtert gjennom kapital- og likviditetstilførsler til problembankene. Den internasjonale finanskrisen i 2008 ble i tråd med et innarbeidet handlingsmønster møtt med kraftige statlige mottiltak for å stabilisere situasjonen i bankene. Konsekvensene for statsfinansene ble i mange land uvanlig omfattende. Etter krisen var viljen til å fornye regulering og tilsyn stor.

Forstørr bilde

Kilde: Norges Bank

4.2 Utfordringer som begrunner regulering og tilsyn

Kundehensyn er grunnleggende for tilsynet med finansforetakene. Kundene har behov for stabil tilgang til grunnleggende finanstjenester og beskyttelse mot svindel og risiko. Tilsyn som bidrar til dette, gjør finansforetak mer velfungerende for kundene.

Kundene i finansforetakene har noen felles informasjonsutfordringer. De har f.eks. behov for informasjon som gjør det mulig å sammenligne priser og vilkår på tvers av foretak, og rettsregler som bidrar til flytterett og konkurranse. Kjøp av forsikring, innskudd i bank o.l. innebærer en særlig informasjonsutfordring, fordi kunden får en fordring på finansforetaket. Utfordringene ved å vurdere og sammenligne risikoen ved slike fordringer er stor, i bank fordi risikoen avhenger av verdien av utlån som ikke omsettes56 og i et forsikringsselskap fordi selskapets forsikringsforpliktelser ikke omsettes. Fordi finansforetakene typisk har lav egenkapital, kan selv relativt små feilvurderinger få store konsekvenser for kundene. Kundene må derfor ha tillit til foretakets verdivurderinger av viktige regnskapsposter. Tilsyn med foretakenes soliditet og risiko reduserer informsjonsutfordringene for kundene, og øker effektiviteten i markedet.

Kundene i finansforetakene har ulike behov og ulik kunnskap om finansielle tjenester. I løpet av de siste tiårene har adferdsøkonomi, en gren av økonomien som grenser mot psykologi, gitt økt innsikt i hvilke betingelser som bidrar til at forbrukere foretar gode beslutninger. Tilgang til informasjon er viktig, men også erfaring leder til gode valg. For den enkelte forbruker er større finansielle beslutninger gjerne livsfasebestemte, få og vanskelige å reversere. Behovet for tiltak som beskytter mot impulshandlinger og misbruk av tillit kan da være relativt stort.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet og Norges Bank

Når et enkelt finansforetak går overende, får kundene og kreditorene et problem. Blir en tilstrekkelig stor andel av finansforetakene insolvente eller illikvide samtidig, oppstår det omfattende kriser. Flere studier57 viser at kriser i det finansielle systemet har negative effekter i realøkonomien, bl.a. i form av redusert kapasitetsutnyttelse, økt ledighet og svekket vekst. Over tid har en fått økt kunnskap om hvorfor kriser i det finansielle system får slike realøkonomiske konsekvenser. Brå omslag i tilbudet av kreditt fra bankene er én viktig årsak. Slike omslag kan forsterke, forlenge eller utløse en nedgangskonjunktur.

Nye metoder for regulering og tilsyn med finansforetakene har til hensikt å stabilisere den makroøkonomiske utviklingen, bl.a. gjennom å stabilisere tilbudet av kreditt. Makroreguleringen av bankene kommer i tillegg til tradisjonell regulering av soliditet og likviditet i det enkelte finansforetak (mikroregulering).

4.3 Betydningen av et velfungerende tilsyn

En rekke aktører (så som kunder, kreditorer, allmennhet, presse, revisorer, kredittvurderingsbyråer, analyseselskaper, politi og domstoler) overvåker finansforetakene.

Et offentlig tilsyn har imidlertid fortrinn, bl.a. ved at tilsynet har spesialiserte ressurser og særlig tilgang til informasjon. Et offentlig tilsyn kan også sette krav til foretakenes egne systemer for overvåkning og kontroll. Slike systemer kan gjøre det enklere for tilsynsorganet å oppdage og rette opp i uheldige tilpasninger. Effekten av offentlig tilsyn kan være særlig stor for forhold som andre aktører vanskelig kan oppdage, f.eks. innsidehandel, korrupsjon, hvitvasking eller ubetryggende verdsetting av utlån eller forsikringskrav.

Det er nærliggende å anta at tillit til et offentlig tilsyn, bidrar til at finansforetak og finansmarkeder også får økt tillit. Tilliten kan bidra til at foretakene får mer stabil tilgang til kunder og kapital, og til at risikopremien i verdipapirmarkedene blir lavere. Regulering og tilsyn innebærer også restriksjoner og kostnader. Er konkurransen sterk, kan det være grunn til å anta at fordeler og ulemper veltes over på kundene gjennom endrede priser. Fordelene og ulempene ved tilsyn kan derfor ha relativt liten selvstendig betydning for foretakenes lønnsomhet. Dersom foretak med ulik regulering og tilsyn konkurrerer i samme marked, kan noen av fordelene og ulempene likevel påvirke lønnsomheten. Finansnæringen i Norge har vært opptatt av at regulering og tilsyn fra norske myndigheter, ikke bør være en særlig ulempe i konkurransen med foretak underlagt regulering og tilsyn fra andre EØS-myndigheter.

Gevinstene for samfunnet som helhet ved et tilsyn som reduserer risikoen for finansielle kriser kan være betydelige og vidtrekkende. Ollivaud og Turner (2019)58 anslår f.eks. at den internasjonale finanskrisen i 2008 førte til at BNP i OECDs median-land, var 15 prosent lavere i 2014 enn det ellers ville ha vært. Anslaget er usikkert, men det er i tråd med annen forskning som viser at lavkonjunkturer som utløses av, eller utløser, en finanskrise er dypere enn andre lavkonjunkturer. Krisene varer også typisk lengre, slik at den samlede krisekostnaden akkumuleres over mange år. Kasper Kragh-Sørensen (2012)59 tar som utgangspunkt at en bankkrise over noen år typisk kan føre til akkumulert tap på mellom 30 og 60 prosent av BNP.

Det er vanskelig å måle hva som oppnås gjennom tilsyn. Alle land det er fornuftig å sammenligne seg med fører tilsyn med finansforetakene, og innretningen og ressursbruken er relativt stabil. Paradoksalt nok bidrar dette til at det sjeldent oppstår begivenheter som gir data av høy kvalitet om effekten av tilsyn. Enkelthendelser kan likevel bidra til å belyse effekten. I 1983 ble tilsynsmyndigheten for niende tilsynsdistrikt for sparebanker («Savings&Loans») besluttet flyttet fra Little Rock til Dallas. Fordi en stor andel av de ansatte, inkludert ledere og erfarne medarbeidere valgte å slutte, ble flyttingen utilsiktet også et naturlig eksperiment. Kandrac og Schlusche (2021)60 finner at sparebankene i niende distrikt tilpasset seg svekkelsen av tilsynet ved å ta mer risiko, og gjøre seg mer avhengige av kapital med lavere kvalitet enn bankene i de andre tilsynsdistriktene.

Selv om det er vanskelig å måle effektene av regulering og tilsyn, tyder gjentatte finansskandaler og -kriser på at det er et gap mellom det en ønsker å oppnå, og det en faktisk oppnår. Årsakene til at det er et gap kan knytte seg til grunnleggende utfordringer ved finansmarkeder, eller til forhold som preger regulering og tilsyn. Drøftingen nedenfor er utformet med henblikk på årsaker som kan knytte seg til organiseringen av tilsynsvirksomheten.

Formelle målsettinger

EUs regelverk for finanssektoren (the Single Rulebook) alene, er nå på om lag 15 000 sider. Økt regelverksomfang innebærer at behovet for å prioritere hvilke regler det særlig skal utøves tilsyn med, har økt. Prioriteres tilsyn med feil regler til feil tidspunkt, må det antas at effekten av tilsyn kan bli lav.

Finanstilsynet har etter gjeldende rett ingen klar formålsbestemmelse. En formålsbestemmelser kan antas å bidra til et formålsrettet tilsyn. Mange land fremhever finansiell stabilitet som et formål for tilsyn med banker og kredittforetak. Et slikt formål er i tråd med praksis i Norge, og fremstår som samfunnsøkonomisk velbegrunnet med tanke på de store kostnadene bankkriser har. Samtidig er det behov for tilsyn med andre aktører enn banker, og for tilsyn med banker ut fra andre hensyn enn finansiell stabilitet. Særlig for tilsyn som skal ivareta både soliditets- og adferdsrelaterte hensyn, vil det være nødvendig å angi flere formål. Flere formål motvirker at tilsynet innrettes for snevert, men gjør det også mer krevende å formålsrette innsatsen.

Informasjonsdeling og beslutningsprosedyrer

Erfaringen fra finanskriser og finansskandaler er at endringer i regelverket ofte skjer senere enn ønskelig. Behovet for tidlig respons i form av regulering og tilsyn kan være særlig stor i perioder med omfattende markedsendringer.

Tilsynsorganer bør ha særlige gode forutsetninger for å fange opp endringer tidlig, og vurdere behovet for respons fra myndighetene. Tilsynsresponsen kan være i form av enkeltvedtak. Finanstilsynet har f.eks. hjemmel i tilsynsloven til å fatte vedtak om at et tilsynsobjekt skal ha høyere ansvarlig kapital enn det som følger av lovfastsatte minstekrav (finanstilsynsloven § 4). Bestemmelsen gir Finanstilsynet hjemmel til raskt å fatte enkeltvedtak som forebygger risiko som ikke er velregulert.

Finanstilsynet kan benytte informasjon til å påvirke kunder og kreditorer og foretak direkte, f.eks. ved å offentliggjøre opplysninger og vurderinger. Offentliggjøring f.eks. av stresstester kan bidra til bedre markedsdisiplin. Likevel står Finanstilsynet overfor et dilemma når det informerer allmennheten om tilstanden i enkeltforetak. Slik åpenhet kan redusere foretakenes vilje til å dele informasjon med tilsynet. I verste fall kan opplysninger fra tilsynet utløse et løp mot finansforetaket. Slike løp kan oppstå uten å ha hold i det som viser seg å være realiteter. Også i tilfeller hvor løpet har grunnlag i realiteter kan det være uheldig, bl.a. fordi løpet vanskeliggjør en ordnet avvikling av finansforetaket. Varsler tilsynet sentralbanken, finansdepartementet og krisehåndteringsmyndigheten tidlig, kan disse få tid til å vurdere og ev. forberede tiltak før situasjonen forverres og allmennheten informeres.

Finanstilsynet skal forberede regelverk. Avhengig av hjemmelsgrunnlaget kan dette involvere departement og Storting. Flere beslutningstrinn innebærer normalt at prosessene tar lenger tid, men at saken blir bedre belyst. Hensynet til fortgang i prosessen kan derfor tale for at reguleringskompetansen på enkelte områder delegeres, f.eks. ved at den legges direkte til tilsynsmyndigheten, mens hensyn til grundighet og involvering av politiske myndigheter kan tale for at flere beslutningstrinn involveres.

Uavhengighet

Et offentlig tilsyn må ha den nødvendige uavhengighet til de foretak og interesser det fører tilsyn med.61 Finanstilsynet har i utgangspunktet et legalt monopol, med ressurser tildelt av politiske myndigheter. Det bidrar til å gjøre Finanstilsynet uavhengig av næringen det fører tilsyn med.

I enkelte tilsynsjurisdiksjoner, bl.a. i USA og i EØS, kan det oppstå en indirekte form for konkurranse mellom tilsyn. Teoretiske analyser62 viser at lav kvalitet på tilsyn i en slik situasjon kan være et konkurransefortrinn. Ett «race to the bottom» kan utløses av at foretak underlagt tilsyn av relativt lav kvalitet vinner markedsandeler, og/eller av at tilsynskvaliteten tilpasses for å gjøre en tilsynsjurisdiksjon mer attraktiv.

Et spørsmål i den akademiske litteraturen er om politiske myndigheter påvirker tilsyn på en uheldig måte i en slik situasjon, slik at tilsyn bør være politisk uavhengige. Generelt er den empiriske kunnskapen om hvordan politiske myndigheter påvirker tilsyn begrenset. De fleste studiene som foreligger er brede landstudier, hvor forholdet mellom tilsyn og politiske myndigheter bare er ett av mange forhold som kan påvirke resultatene. Enkelte undersøkelser63 tyder likevel på at banker i land hvor tilsynet scorer høyt på indekser over politisk uavhengighet, i gjennomsnitt har noe lavere nivå av misligholdte lån og noe lavere hyppighet av bankkriser. Et viktig spørsmål er om forskjellene er forårsaket av ulikheter ved tilsynenes uavhengighet, av generell styringskultur i landene, eller om det er andre forskjeller som driver resultatene.

Undersøkelser av enkeltland kan gi verdifull tilleggsinformasjon om hvordan politiske myndigheter påvirker tilsyn, men på finansmarkedsområdet er slike studier svært fåtallige. En nylig publisert studie64 finner at sannsynligheten for å avvikle en bank i USA før et valg, avhang av om beslutningen ble fattet av en uavhengig dommer eller av et offentlig organ under politisk ledelse. Dersom bare faglige hensyn ble lagt til grunn, ville en ikke forventet en slik forskjell. Studien illustrerer derfor en potensiell risiko ved å involvere politiske myndigheter i enkeltvedtaksbeslutninger på finansområdet. Den perioden som undersøkes i studien ligger imidlertid flere tiår tilbake i tid. Overføringsverdien til moderne forhold, og forhold i Norge, kan derfor være lav.

5 Aktuelle utviklingstrekk

5.1 Innledning

Et risikobasert tilsyn innebærer at tilsynsoppgaven må innrettes fleksibelt, for å ivareta formålene med tilsyn under endrede forhold. Finanstilsynets oppgaver som rådgiver for regjeringen i lovgivningsspørsmål, og som regulator med egne hjemler påvirkes også av markeds- og samfunnsendringer.

Innovasjon og utvikling kan følge av endret etterspørsel etter finansielle tjenester. Innovasjon og utvikling kan også utløses fra tilbudssiden, ved at foretakene under tilsyn ser muligheter ved ny teknologi, organisatoriske endringer eller nye forretningsmodeller. Ideelt sett bør regelverk og tilsyn legge til rette for innovasjon og utvikling som er gunstig for samfunnet. Utfordringen er at konsekvensen av innovasjon og utvikling er sammensatte. Viktige konsekvenser kan bli synlige først etter noe tid.

Vi ser i dette avsnittet på noen utviklingstrekk som er viktige og som fremover kan få ytterligere betydning for Finanstilsynets virksomhet:65

• markedsendringer, nye markedsaktører

• ny teknologi, digitalisering av finansmarkedene, ny finansiell infrastruktur

• bærekraftig finans; særlig om klimaendringer og nødvendig omstilling for å håndtere endringene

Utviklingstrekkene som gjennomgås i kapitlet her kan belyse endringene i finanssektoren. Utvalget tar ikke nærmere stilling til hvordan slike forhold faktisk virker eller vil virke inn på tilsynet med foretak i finansiell sektor. Hensikten med gjennomgåelsen er først og fremst å peke på utviklingstrekk som har, og kan få, betydning for den risikobaserte tilsynsvirksomheten.

5.2 Markedsendringer

Finansielle skandaler og kriser har mange likhetstrekk, men de er sjelden helt like. Ulikheter kan skyldes at utviklingstrekk som har pågått over tid har endret underliggende risiko og sårbarheter. Etter den norske bankkrisen ble overvåking av markedsutviklingen, med sikte på strategiske endringer i tilsynsvirksomheten, en mer sentral del av Finanstilsynets virksomhet. Her gir vi noen eksempler på aktuelle utviklingstrekk som på ulikt vis påvirker behovet for tilsyn:

• Økt opplåning i husholdningene, se figur 5.1.

• Økt boligformue i forhold til realinntekt, se figur 5.2.

• Økt innslag av utenlandske markedsaktører.

• Økt eksponering for markedsrisiko for husholdningenes finansielle sparing, illustrert ved fremveksten av pensjon med investeringsvalg, se figur 5.3.

• Større enheter, illustrert ved forvaltningskapitalen i de tre største bankene nå og for 20 år siden, se figur 5.4.

• Relativt høy avkastning i norske banker sammenlignet med europeiske, illustrert ved egenkapitalavkastningen i norske og europeiske banker, se figur 5.5.

• Økt innslag av elektronisk betalingsformidling. Andelen kontantbetalinger har falt med 50 pst. fra 2013 til 2020, mens andelen kortbetalinger har økt med 45 pst. i samme periode. Høsten 2021 utgjorde andelen kontantbetalinger på utsalgssted og mellom privatpersoner omkring 3 pst. av alle betalinger66.

• Økt verdipapirisering, illustrert ved bankenes bruk av obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), se figur 5.6.

• Nye typer markedsaktører som kan ha betydning for finansiell stabilitet, for eksempel sentrale motparter.

• Bankenes virksomhet er i endring, og bankkonserner yter nye typer av tjenester, for eksempel innen pensjon.

Boks 5.1 Markedsendringer

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Gjeldsbelastning: Lånegjeld som andel av disponibel inntekt

Kilde: Norges Bank

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Disponibel inntekt per innbygger (15–74)

Kilde: Norges Bank

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finans Norge

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finans Norge

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finanstilsynet, Norges Bank og European Banking Authority

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) kan kun utstedes av kredittforetak som oppfyller angitte krav, jf. finansforetaksloven §§ 11-5 til 11-15. Ettersom obligasjonseierne er prioritert foran andre kreditorer, også innskytere, kan ikke norske banker utstede OMF. OMF-kredittforetakene eies som regel av banker, og sikkerhetsmassen består for det meste av pantesikrede lån overført fra banken, eller pantesikrede lån gitt av kredittforetaket selv.

Kilder: Finansdepartementet og Finanstilsynet

Utviklingstrekkene påvirker Finanstilsynets oppgaver, for eksempel:

• Etter endringer i finansforetaksloven har Finanstilsynet ansvar for tilsynet med sentrale motparter (verdipapirhandelloven § 17-2, jf. § 17-1). Slike aktører kan ha stor betydning for finansiell stabilitet. De reiser ofte helt andre typer tilsynsmessige problemstillinger enn tilsynet med banker.

• Med nytt EU/EØS-regelverk om referanserenter, har Finanstilsynet fått ansvar for tilsynet med administrator av referanserenter, for eksempel NoRe som er administrator for NIBOR-renten.

• Som følge av den teknologiske utviklingen, for eksempel med nye løsninger for kortbetalinger (se nærmere nedenfor), etableres det jevnlig nye typer aktører i betalingssystemet som Finanstilsynet skal føre tilsyn med. I tillegg er det etablert ordninger for finansielle tjenester og produkter som benytter desentralisert teknologi, for eksempel handelsplasser der brukerne handler kryptovaluta med hverandre uten behov for en sentral motpart.

• Banksektoren er mer dominerende i det finansielle systemet i Norge og ellers i EØS-området enn f.eks. i USA. De senere årene har obligasjonsmarkedet (obligasjonsfinansiering) vokst, blant annet fordi bankene fikk høyere kapitalkrav etter finanskrisen. Parallelt har husholdningene begynt å spare mer i verdipapirfond. Begge utviklingstrekk tilsier at tilsyn med verdipapirmarkedene og deres aktører kan bli viktigere.

5.3 Ny teknologi, digitalisering, endringer i finansiell infrastruktur

Finansforetak i Norge og det norske finanssystemet utvikler og tar i bruk ny teknologi. Bruk av digital kommunikasjon internt i finansforetakene, og mellom foretakene og deres kunder, legger til rette for lavere kostnader og nye tjenester. Digitale data frembringer også informasjon som gir foretakene nye muligheter for å målrette finansielle tjenester og analysere risiko. Teknologien skaper nye muligheter og endrer risikoer i det finansielle systemet. Med det er også Finanstilsynets tilsynsoppgaver i stadig utvikling.

Den norske finanssektoren har vært tidlig ute med nye løsninger sammenlignet med andre land, og Norge scorer høyere enn EU-gjennomsnittet i digitale ferdigheter, bruk av offentlige digitale tjenester, nettbankbruk og internettbruk.67 Norge har flest kortbetalinger per innbygger per år i 2019 sammenlignet med nordiske og vesteuropeiske land, USA, Canada og Sør-Korea. Elektronisk identifikasjon, samhandling med offentlige myndigheter og elektroniske betalingstjenester er eksempler på ordninger som har redusert samfunnsøkonomiske kostnader, skapt mer konkurranse og økt forbrukernes tilgjengelighet til finansmarkedene.

Teknologiske endringer gir tilgang på mer data og nye datakilder. En rapport fra Det europeiske banktilsynet (European Banking Authority) beskriver betydningen av stordata og nye analysemodeller for banksektoren:

«A data-driven approach is emerging across the banking sector, affecting banks’ business strategies, risks, technology and operations. (…) [Big data and advanced analytics, BD&AA,] are driving fundamental change in institutions’ business models and processes. Currently, BD&AA are part of most institutions’ digital transformation programmes, along with the growing use of cloud services, which is perceived in some instances to facilitate the use of BD&AA. Core banking data are currently the main flow feeding data analytics, rather than other data sources such as external social media data, due to institutions’ concerns about the reliability and accuracy of external data.»68

Den finansielle infrastrukturen kan defineres som et nettverk av systemer som sørger for at finansielle transaksjoner blir gjennomført; betalinger og transaksjoner i finansielle instrumenter blir registrert, avregnet og gjort opp og informasjon om beholdningsstørrelser blir oppbevart. Tilnærmet alle økonomiske transaksjoner som utføres forutsetter bruk av finansiell infrastruktur, og den finansielle infrastrukturen er derfor avgjørende for finansiell stabilitet. Den finansielle infrastrukturen er derfor underlagt regulering, tilsyn og overvåking fra myndighetene. Den finansielle infrastrukturen omfatter betalingssystemet, verdipapiroppgjørssystemet, verdipapirsentraler, sentrale motparter og transaksjonsregistre.69 Innen alle områdene er det tatt i bruk digitale løsninger, og den teknologiske utviklingen går raskt.

I betalingssystemet har elektroniske betalingsløsninger for en stor del tatt over for kontantbruk, en utvikling som har forsterket seg ytterligere gjennom pandemien. De senere årene er det utviklet nye løsninger for betalinger, for eksempel gjennom Vipps og betaling med mobiltelefon.

Det har utviklet seg et marked for nye typer av valutaer, for eksempel kryptovalutaer og digitale valutaer. Dette har igjen ført til etablering av nye aktører og nye typer av foretak, for eksempel handelsplattformer for kryptoaktiva. Kryptovaluta er i hovedsak uregulert, og det er for eksempel ikke noe lovfestet forbrukervern for kjøpere av kryptovaluta. Norske plattformer for handel med kryptovaluta har en meldeplikt til Finanstilsynet etter hvitvaskingsregelverket, men utover hvitvaskingstilsyn fører ikke Finanstilsynet tilsyn med disse aktørene.70 Utstedelse og handel i finansielle instrumenter, for eksempel derivater, der verdien av kryptovaluta er underliggende kan likevel falle inn under Finanstilsynets tilsynsansvar.

EU-kommisjonen har lagt frem Digital Finance Package som inkluderer strategier om digital finans og massebetalinger og lovforslag om kryptovaluta og digital motstandskraft.71 Bakgrunnen for initiativene er økt bruk av digitale finanstjenester, en mengde nye fintech-selskaper og at europeiske virksomheter endrer sine forretningsmodeller. Samtidig skal brukerne av finansielle tjenester beskyttes mot de nye risikoene som oppstår når avhengigheten av digitale finanstjenester øker. Innovasjon skaper endringer i markedsstrukturene, som i sin tur kan få betydning for tilretteleggingen av tilsynet med markedsaktører:

«Europa er hjem for mange vellykkede, nyetablerede fintechvirksomheder. Etablerede virksomheder foretager dybtgående ændringer af deres forretningsmodeller, ofte i samarbejde med fintechvirksomheder. Både store teknologivirksomheder («BigTech-virksomheder») og små teknologivirksomheder er i stigende grad aktive inden for finansielle tjenesteydelser. Denne udvikling ændrer typen af risici for forbrugere, brugere og den finansielle stabilitet…»72

Det internasjonale valutafondet (IMF) har vedtatt en strategi for digitale penger, der IMF peker på at utviklingen av digitale penger kan føre til endringer i kapitalstrømmer mellom land; at nye aktører og nye betalingsmidler kan endre bankenes lønnsomhet og rolle i økonomien, og at teknisk svikt kan føre til brå og kraftige verdifall som kan skape systemrisiko.

Den teknologiske utviklingen muliggjør digitale sentralbankpenger. Digitale sentralbankpenger er allment tilgjengelige elektroniske penger utstedt av sentralbanken. Slike penger vil være en fordring på sentralbanken i den offisielle pengeenheten, på samme måte som kontanter. Norges Bank og mange andre sentralbanker utreder innføring av digitale sentralbankpenger, som et supplement til kontanter. Siste rapport om Norges Banks prosjekt om digitale sentralbankpenger oppsummerer arbeidet:

«[D]et overordnede spørsmålet [er] om innføring av slike penger er et hensiktsmessig tiltak for å fremme et effektivt og sikkert betalingssystem og tillit til pengevesenet.

Norges Banks utredning er motivert av lav og fallende kontantbruk og hensynet til å være ‘føre var’. Kontantene tilfører betalingssystemet noen egenskaper som det kan være aktuelt å føre videre og utvikle gjennom å utstede digitale sentralbankpenger: Uavhengig beredskap for betalingsløsninger basert på bankinnskudd, et kredittrisikofritt alternativ til bankinnskudd som kan bidra til konkurranse i betalingsmarkedet, og et tvungent betalingsmiddel som kan brukes av alle.

Samtidig ønsker Norges Bank å være forberedt på å innføre digitale sentralbankpenger dersom penge- og betalingssystemet utvikler seg i en annen retning enn vi i dag kan forutse. Vi må ta høyde for endringer i betalingsløsningene som tilbys, med ulike former for penger, strukturelle endringer i bankenes betalingsinfrastruktur, og hva slags konsekvenser slike endringer kan ha for konkurranse, beredskap og nasjonal styring og kontroll med penge- og betalingssystemet.»73

Finanstilsynet har etablert en ordning der virksomheter kan lansere nye, innovative produkter, teknologier og tjenester under oppfølgning av Finanstilsynet, og der virksomhetene blant annet får avklart hvilke tillatelser som kreves. Ordningen omtales som en regulatorisk sandkasse, og har til formål å øke virksomhetenes kunnskaper om regelverket, øke Finanstilsynets forståelse av nye teknologiske løsninger i finansmarkedet, og bidra til økt innovasjon og nye aktører. Både eksisterende finansforetak, nye aktører som vil tilby finansielle tjenester eller aktører utenfor finansnæringen som tilbyr tjenester til virksomheter under tilsyn, kan delta i ordningen.74

I Norge har digitale finansielle tjenester blitt ytet gjennom de etablerte finansforetakene, mens i en del andre land har utviklingen skjedd i nye typer selskaper.75 Gjennom EØS-rettens regler om rett til etablering og rett til tjenesteytelser innen EØS, vil slike nye aktører også kunne opptre i det norske markedet.

Generelt har ny teknologi og digitale løsninger med økt bruk av IKT både ført til lavere kostnader i finansforetakene og endret risikoen. En svikt i IKT-systemene i en større bank, et sentralt infrastrukturforetak eller mange banker samtidig kan true finansiell stabilitet.76 Finanstilsynets tilsyn med foretakene i finanssektoren følger blant annet opp risikoen ved bruken av IKT-løsninger.77 I Finansmarkedsmeldingen er det vist til at IKT-driften i finanssektoren i betydelig grad er utkontraktert til et relativt lite antall sentrale tjenesteleverandører og datasentre, og at disse leverandørene også leverer tjenester til andre sektorer.78 Ansvaret for at systemene fungerer tilfredsstillende ligger imidlertid hos systemeierne, det vil si bankene og andre som har konsesjon til å yte tjenestene. Finanstilsynets tilsyn vil da inkludere tilsyn med at foretakenes oppfølgning av leverandørenes virksomhet er i tråd med regelverket. Dette reiser også særlige problemstillinger der IKT-driften skjer fra utlandet. Finanstilsynet legger i sitt tilsyn vekt på at foretakene skal gjøre grundige risikoanalyser og vurdering ved ny eller endret utkontraktering.

Økt bruk av IKT har også gjort finanssektoren mer utsatt for cyberangrep. Banker og andre foretak skal melde vesentlige IKT-hendelser til Finanstilsynet. I 2021 rapporterte norske finansforetak 20 sikkerhetshendelser til Finanstilsynet. Det legges til grunn i Finansmarkedsmeldingen at det er utviklingstrekk som kan gjør tilbudet av finansielle tjenester mer utsatt for cyberhendelser fremover, selv om finanssektoren vurderes som godt rustet.79 I Finansielt utsyn juni 2022 er digital kriminalitet omtalt slik:

«Risikoen for digital kriminalitet er økende. Så langt har ikke digital kriminalitet rettet mot den norske finanssektoren ført til alvorlige hendelser, men det er avdekket store sårbarheter i enkelte foretak. Slike svakheter i foretakenes forsvarsverk mot digital kriminalitet utgjør en betydelig risiko for operasjonell drift og informasjonssikkerhet. Tette koblinger i det finansielle systemet øker faren for at enkelthendelser sprer seg, rammer flere aktører og fører til finansiell ustabilitet. Trusselbildet er i stadig endring. Under koronapandemien og i forbindelse med krigen i Ukraina har de sentrale infrastrukturforetakene i den norske finanssektoren vist at de har god beredskap.»80

Nye aktører i finansmarkedene vil påvirke tilsynsvirksomheten, inkludert hvem det skal føres tilsyn med og hvordan tilsynet skal gjennomføres.

For forbrukerne kan nye løsninger øke tilgjengeligheten til ulike finansielle tjenester. Konkurransen kan bli bedre, med flere aktører, slik at forbrukerne kan motta tjenester til lavere kostnader. Men teknologibaserte løsninger kan også gjøre finansielle tjenester vanskeligere tilgjengelige for grupper av forbrukere som ikke har tilgang til nødvendige IKT-løsninger. Utviklingen av ny teknologi kan samtidig ha svekket de alminnelige/ordinære løsningene. For eksempel har utviklingen i retning bruk av kort og nettbank (nye betalingsløsninger) svekket tilgangen på kontanter og muligheten til å betale kontant.81 Forbrukere som ikke har Bank-ID, nettbank og betalingskort har vanskeligere tilgang til finansielle tjenester enn tidligere.

Ansvaret for oppfølgningen av betalingssystemer er delt mellom Finanstilsynet og Norges Bank. Mens Finanstilsynet har ansvar for de kunderettede betalingssystemene, det vil si mellom finansforetakene og deres kunder, har Norges Bank ansvaret for å overvåke betalingssystemet som helhet. Norges Bank er etter betalingssystemloven tilsynsmyndighet for interbanksystemer. Interbanksystemer er systemer basert på felles regler for avregning, oppgjør eller overføring av penger mellom kredittinstitusjoner. Ansvarsfordelingen i oppfølgningen av betalingssystemene fremgår av betalingssystemloven og sentralbankloven.

5.4 Bærekraftig finans

5.4.1 Innledning

De siste årene har det vært økende etterspørsel etter investeringer som skal være bærekraftige og ansvarlige og verdipapirer som utstedes for å finansiere dem, såkalte ESG-produkter. ESG er en forkortelse for «Environmental» (miljø), «Social» (samfunn) og «Governance» (eierstyring).82

I 2021 vedtok EU-kommisjonen en omfattende pakke virkemidler for å styre pengestrømmer mot bærekraftige aktiviteter i EU-området. Forslagene er relevante for EØS-området, og gjennomføres i EØS-landene. Hovedmålene i handlingsplanen er å dreie kapitalen over mot mer bærekraftige investeringer for å oppnå bærekraftig og inkluderende vekst, å håndtere finansielle risikoer som følger av klimaendringer, ressursutarming, miljøforringelse og sosiale problemer, og fremme åpenhet og langsiktighet i finansiell og økonomisk aktivitet.

Blant annet er det lagt frem et forslag til direktiv om selskapsrapportering om klima- og bærekraftsrelaterte forhold.83

5.4.2 Særlig om klimaendringer og omstilling som følge av klimaendringer

Klimaendringer kommer til å få konsekvenser for finanssektoren som følge av fysiske endringer i miljøet og som følge av en forestående overgang til et lavutslippssamfunn.

De direkte konsekvensene av klimaendringene kan for eksempel handle om hvordan skadeforsikringsselskapene skal håndtere en økning i værendringer og naturkatastrofer som skyldes klimaendringer. De siste årene har antallet rapporterte flomskader økt, og i tillegg har gjennomsnittlig erstatningsbeløp per skade økt.84 Konsekvensen kan være økt pris på skadeforsikring i utsatte områder, samt økt behov for å bygge buffere som håndterer større svingninger i erstatningsutbetalingene, eller som avlaster forsikringsselskaper i år med store erstatningsutbetalinger.

Den grønne omstillingen, overgangen til et lavutslippssamfunn, handler om klimapolitikk. Skal målsettingen om lave utslipp nås, må dagens utslipp reduseres. Kvotekostnader og subsidier til utslippsreduserende tiltak vil påvirke verdien på finansforetakenes aktiva, bl.a. verdien av bankenes utlån og verdien av de verdipapirene forsikringsselskapene har investert i. Banker og forsikringsselskaper må tilpasse seg en forventet utvikling i retning av et lavutslippssamfunn, men det er usikkerhet om hvordan overgangen til lavutslippssamfunnet skal foregå. Endrede forventninger og redusert usikkerhet om hvordan overgangen skal skje, kan inntreffe brått, og føre til store og raske verdiendringer.

I Finansmarkedsmeldingen 2022 (punkt 5.2.1) er dette oppsummert:

«Hvordan finansmarkedene påvirkes av fysisk risiko og overgangsrisiko, vil avhenge av om gjennomførte tiltak er tilstrekkelige for å nå klimamålene, og om omstillingen til en lavutslippsøkonomi skjer i tråd med markedsaktørenes forventninger eller i uordnede former, (…)

Dersom klimamålene nås og omstillingen skjer i tråd med markedets forventinger, begrenses både den fysiske risikoen og overgangsrisikoen. Dersom tiltakene for å begrense klimaendringene er for svake på kort sikt, og derfor senere må strammes kraftig til for å nå klimamålene, øker overgangsrisikoen og dermed også risikoen for finansiell ustabilitet. I scenarioer der klimamålene ikke nås, vil den fysiske risikoen være stor, mens overgansrisikoen vil avhenge av graden av omstilling. Forstyrrelser i finansmarkedene vil kunne forsterke andre negative konsekvenser av klimaendringene.»

Både risiko som følge av fysiske endringer i miljøet og overgangsrisiko vil ha betydning for Finanstilsynets oppfølgning av tilsynet med foretakene. I Finansmarkedsmeldingen punkt 5.2.1 heter det:

«Håndtering av klimarisiko er en viktig oppgave for Finanstilsynet. I tildelingsbrevet for 2022 peker Finansdepartementet på at det er viktig at Finanstilsynet følger opp risikoen i forbindelse med overgangen til et lavutslippssamfunn, og at klimarisiko må inngå i tilsyn med risiko og risikostyring i foretakene. I sin strategi for 2019–2022 viser Finanstilsynet til at tilsynsvirksomheten kan bidra til å forebygge forstyrrelser klimaendringene kan ha på finanssystemet, først og fremst gjennom tilsyn med finansforetakenes risikovurderinger og soliditet. Klimarisiko var tema under samtlige ordinære tilsyn med banker og forsikringsforetak i 2021.»

Finanstilsynet følger opp hvordan skadeforsikringsselskapene forholder seg til klimaendringene, se Finansielt utsyn 2021 s. 42, der Finanstilsynet uttrykker forventninger til hvordan klimarisiko følges opp i foretakenes risikostyringsprosesser.

Finanstilsynet har i arbeidet med temarapporten Strandede eiendeler i rapportering fra norske noterte foretak bedt foretak som har eiendeler som er eksponert for vesentlig miljømessig risiko eller klimarisiko om vurderinger knyttet til strandede eiendeler.85 Finanstilsynet har vurdert informasjonen foretakene gir om klimarisiko i sine verdsettelsesmodeller, hvordan de rapporterer om klimaendringenes påvirkning i årsrapportene, og om det er konsistens mellom foretakenes bærekraftrapportering og opplysninger i årsregnskapet.

Finanstilsynet deltar sammen med Norges Bank i Network for Central Bank and Supervisors for Greening the Financial System, NGFS. NGFS utarbeider blant annet scenarioer for hvordan overgangsrisiko og fysisk risiko kan utvikle seg ved ulik håndtering av klimakrisen. Finanstilsynet og Norges Bank arbeider med analyser for å øke kunnskapen om klimarelatert risiko i norske finansforetak og betydning for finansiell stabilitet. EU-kommisjonen har foreslått at banker og tilsynsmyndigheter jevnlig skal stressteste blant annet klimarisiko.

EUs taksonomi for bærekraftig økonomisk aktivitet skal legge til rette for at finansmarkedene kanaliserer kapital til bærekraftige aktiviteter og prosjekter, og skal danne standarder og merkeordninger for grønne finansielle produkter og instrumenter. Taksonomien skal være et verktøy som skal gjøre det enklere for aktørene i finansmarkedene å vurdere om investeringer er i tråd med langsiktige europeiske klima- og miljømål, samt gi selskaper bedre mulighet til omstilling. Taksonomiforordningen etablerer det overordnede rammeverket for klassifiseringssystemet. Stortinget vedtok 17. desember 2021 en ny lov om bærekraftig finans som gjennomfører taksonomiforordningen i norsk rett.86 Etter dette regelverket må finansmarkedsdeltakere, finansrådgivere og visse store foretak rapportere om bærekraft i sin virksomhet. Etter § 4 skal Finanstilsynet føre tilsyn med overholdelse av loven og regler med hjemmel i loven. Finanstilsynet har tatt til orde for at tilsynet med foretakenes overholdelse av de nye kravene må være begrenset til en kontroll av at det er gitt opplysninger i tråd med kravene:

«En kvalitativ vurdering av de opplysninger foretakene gir om bærekraftig virksomhet, forutsetter ifølge Finanstilsynet annen kompetanse enn et finanstilsyn har. Tilsynsmessig oppfølging av for eksempel bruk av kriteriene for bidrag til oppnåelse av miljømål i klassifiseringsforordningen, bør etter Finanstilsynets vurdering derfor legges til andre etater.»

Departementet har lagt til grunn at forordningenes krav om tilsyn begrenser seg til kontroll med aktørenes offentliggjørings- og rapporteringsplikter.87

6 Makroovervåking

6.1 Innledning

Finansiell stabilitet innebærer at det finansielle systemet er robust overfor forstyrrelser og bidrar til stabil økonomisk utvikling. Finansiell stabilitet er nødvendig for å sikre tillit til det finansielle systemet og beskytte brukerne av finansielle tjenester.

Det finansielle systemet skal tilby og formidle finansiering og spareprodukter, utføre betalinger og omfordele risiko. Stabile finansmarkeder er ikke nødvendigvis velfungerende, men det er likevel en nær sammenheng mellom finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Uten finansiell stabilitet kan ikke markedene fordele og prise kapital og risiko på en effektiv måte.

Tradisjonelt sett har reguleringen og tilsynet med finansmarkedene vært innrettet mot hvert enkelt foretak. Tilsyn med enkeltinstitusjoner kan avdekke likviditets- eller solvensproblemer, eller risikoer for likviditets- eller solvensproblemer i enkeltforetakenes virksomhet. Under den internasjonale finanskrisen i 2008 ble det tydelig at mange banker var eksponert mot likeartet risiko, og at mange banker samtidig måtte skjære ned på utlånene eller avvikles samtidig hvis de ikke fikk tilført statlig kapital. Krisen avdekket systemrisiko som ikke viste seg i tilsynet med enkeltforetak. Selv om foretakene hver for seg tilsynelatende var tilstrekkelig solide og likvide, var det finansielle systemet sårbart. Makroovervåking ser på systemet som helhet.88

Én av lærdommene fra den internasjonale finanskrisen er at den enkelte bank har for svake insentiver til å forebygge eget bidrag til systemrisiko. Etter krisen har det blitt lagt mer eksplisitt vekt på å overvåke, identifisere og redusere systemrisiko. Det internasjonale pengefondet (IMF) definerer begrepet «macroprudential policy» som «The use of primarily prudential tools to limit systemic risk».89 Selv om overvåking, tilsyn og regulering ikke betyr det samme på norsk, brukes begrepene makroovervåking, makrotilsyn og makroregulering litt om hverandre.

Makroovervåkingen har ikke primært som formål å beskytte det enkelte finansforetaks kunder, men økonomien som helhet. Formålet er å identifisere og redusere risiko som oppstår i samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien, eller mellom ulike deler av finanssystemet.

Makroovervåkingen kan rettes inn mot risiko som oppstår med bakgrunn i sykliske eller strukturelle sårbarheter. Sykliske sårbarheter varierer over tid, og er som regel drevet av konjunkturelle sammenhenger mellom finanssystemet og realøkonomien, for eksempel at høykonjunkturer utløser vekst i boligpriser og boligkreditt. Strukturelle sårbarheter kan endre seg lite fra år til år, eller endres brått for eksempel som følge av oppkjøp eller avvikling. Eksempler på strukturelle sårbarheter er husholdningenes gjeld, høy eksponering mot næringseiendom i bankene, og sammenkobling mellom banker.

I Norge har finansiell stabilitet og makroovervåking vært en viktig del av tilsynsarbeidet siden bankkrisen på begynnelsen av 1990-tallet, se boks 3.1. Finanstilsynet opprettet i 1994 et makroøkonomisk overvåkingsprogram som skulle følge med på forhold som tidligere hadde ført til kriser, og se etter nye, mulige årsaker til kriser, se også kapittel 3.4.1.

6.2 Ansvarsfordeling

6.2.1 Fordelingen av ansvar for makroovervåking

Ansvaret for makroovervåkingen er delt mellom Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank, med Finansdepartementet som øverste myndighet. Både Finanstilsynet og Norges Bank overvåker utviklingen i det finansielle systemet og gir råd til departementet om tiltak som kan bidra til å redusere systemrisiko og andre sårbarheter i finanssystemet. Sårbarheter i det finansielle systemet kan variere over tid eller skyldes mer permanente, strukturelle forhold. Norske myndigheter har i mange år lagt vekt på å ha et robust regelverk som omfatter alle finansforetakene og hele finansmarkedet, og som bidrar til god soliditet i finansnæringen. Ettersom Finanstilsynet er et integrert tilsyn, med ansvar for hele finansmarkedet, dannes det også felles standarder og et konsistent regelverk, hvor tilsyn med ulike typer finansinstitusjoner baseres på et prinsipp om «samme risiko, samme regulering».

Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for å fremme finansiell stabilitet i Norge, forvalter lov- og forskriftsverket for finanssektoren, og har ansvar for at landet har en velfungerende finansnæring. Departementet har også en viktig rolle i koordineringen av virksomheten til de tre myndighetsorganene dersom det skulle oppstå en finansiell krise.

Norges Bank skal opprettholde en stabil pengeverdi og fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem. Videre skal banken bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting. Norges Bank er bankenes bank, og har ansvar for betalingsoppgjøret mellom bankene i interbankmarkedet. Gjennom likviditetsstyringen overvåker Norges Bank likviditeten i interbanksystemet. Ved fastsettelsen av styringsrenten legger Norges Bank først og fremst vekt på prisstabilitet, men også produksjon og sysselsetting og at det ikke skal bygge seg opp finansielle ubalanser.90 Norges Bank overvåker finansinstitusjonene, verdipapirmarkedene og betalingssystemene for å avdekke utviklingstrekk som kan svekke stabiliteten i det finansielle systemet. Sentralbanken gir råd til Finansdepartementet og Finanstilsynet om utforming av regelverk, informerer departementet om saker som er viktige for finanssektoren og fastsetter motsyklisk kapitalbuffer, se kapittel 6.3.2.

Finanstilsynet har et særlig ansvar knyttet til soliditet, styring og kontroll i finansinstitusjonene og har direkte tilsyn med aktørene i den finansielle sektoren. Finanstilsynet har som samfunnsoppdrag og hovedmål å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder gjennom tilsyn med enkeltforetak. Mens Norges Bank i hovedsak ser på systemet som helhet i sin makroovervåking, benytter Finanstilsynet den kunnskapen og informasjonen de har fra overvåking av enkeltforetakene til å få oversikt over det finansielle systemet som helhet. Denne helhetlige oversikten danner så grunnlag for risikobasert tilsyn hos enkeltforetak. I Finanstilsynets strategi 2019–2022 står det: «Med hovedmål om å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder er makrotilsynet en viktig del av Finanstilsynets virksomhet. Makrotilsynet i Finanstilsynet vil særlig være rettet mot den gjensidige påvirkningen mellom makroøkonomien og det finansielle systemet.»

Finanstilsynet peker i strategien på at erfaringer både fra bankkrisen på 1990-tallet og finanskrisen i 2008 viste at finanskriser ikke kan forebygges kun ved å føre tilsyn med enkeltforetak, men også ved å følge med på samspillet mellom makroøkonomien og finansmarkedene. Bankkrisen på 1990-tallet førte blant annet til at Finanstilsynet begynte med analyser av makrobildet. Hvert halvår publiseres Finansielt utsyn, hvor Finanstilsynet rapporterer sine analyser og vurderinger av risikoen for finansielle stabilitetsproblemer i det norske finansmarkedet på bakgrunn av utviklingen i norsk og internasjonal realøkonomi og markeder.

Finanstilsynet bruker flere virkemidler til å bidra til finansiell stabilitet, som for eksempel tilsyn, overvåking og kontroll, og regelverksutvikling. Makroovervåkingen og vurderingene av strukturelle sårbarheter danner grunnlag for risikobaserte tilsyn og tilrådninger om virkemiddelbruk. For å vurdere bankenes lønnsomhet og soliditet dersom en økonomisk krise skulle inntreffe gjennomfører Finanstilsynet årlig stresstester. Resultatene brukes blant annet til å fastsette bankenes kapitalkrav.

Finanstilsynet har en egen seksjon for makroovervåking. Seksjonen følger med på den internasjonale utviklingen innenfor makrotilsyn og overvåking av systemrisiko, og bidrar blant annet til Finansielt utsyn, tilsynets vurdering av behov for og størrelse på motsyklisk kapitalbuffer, stresstesting av norsk økonomi og norske banker og egne makromodeller for analyse av norsk økonomi. Finanstilsynets makroovervåking baserer seg både på egne data og data fra Norges Bank og Statistisk sentralbyrå. Rapportering fra foretak under tilsyn brukes både i makroovervåkingen og i den risikobaserte utvelgelsen av hvilke foretak som skal følges opp med tilsyn.

Finanstilsynet publiserer årlig Boliglånsundersøkelsen, som redegjør for bankenes utlånspraksis for lån med pant i bolig. Boliglånsundersøkelsen har blitt gjennomført hvert år siden 1994. Undersøkelsene retter seg mot et utvalg banker, i hovedsak de største bankene innenfor lån med pant i bolig. Lån med pant i bolig reguleres i utlånsforskriften, se kapittel 6.3.5.

For at myndighetene skal ha en felles forståelse av situasjonen i finansmarkedene, og at eventuelle tiltak skal være koordinerte holdes det faste trepartsmøter mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet. Møtene holdes om lag hvert halvår, men oftere ved behov, og blir ledet av Finansdepartementet. I møtene blir utsiktene for finansiell stabilitet drøftet. I tillegg drøftes opplegg for og erfaringer fra kriseøvelser og beredskap. Finanstilsynet og Norges Bank holder også hverandre orientert om hendelser og utviklingen innenfor deres ansvarsområder.

6.2.2 Internasjonalt makrotilsyn

Norge har en åpen økonomi som er sårbar for realøkonomiske forstyrrelser utenfra. Også finansiell sektor er sårbar for forstyrrelser i andre land. Den norske banksektoren henter omkring halvparten av sin finansiering i utlandet. Endret tillit til norsk økonomi eller norske banker i andre land, eller kriser som påvirker markedene hvor bankene søker finansiering, vil påvirke finansiell sektor i Norge.

Internasjonalt er det etter finanskrisen i 2008 blitt lagt vekt på å styrke overvåkingen og reguleringen av finanssystemet som helhet med sikte på å identifisere og redusere systemrisiko. Sentralt i dette arbeidet står anbefalinger fra IMF, Financial Stability Board (FSB) og Baselkomiteen for banktilsyn.

EU har fulgt opp de internasjonale anbefalingene og fastsatt regelverk som både krever og legger til rette for makroovervåking og -tilsyn. Det påvirker også Norge gjennom EØS-avtalen, og Norge har gjennomført regelverk i tråd med EUs regler, som blant annet innebærer innføring av flere makrovirkemidler, se kapittel 6.3. EU har opprettet Det europeiske rådet for systemrisiko (ESRB). ESRB har ansvaret for makroovervåkingen i EUs finansielle system, og kan utstede advarsler og anbefalinger dersom de mener det er nødvendig. Finanstilsynet er observatør i møtene i ESRB. Finanstilsynet samarbeider med de europeiske finanstilsynsmyndighetene, og har tett samarbeid med andre nasjonale tilsyn for å være bedre i stand til å identifisere risiko i foretak og markeder, og for å eventuelt kunne samordne tiltak med andre nasjonale tilsynsmyndigheter. Innad i EØS oppfordres det også til resiprositet, altså anerkjennelse av andre lands makrotilsynsvirkemidler. For å oppnå resiprositet må berørte land notifiseres dersom Norge gjør endringer i sine makrovirkemidler, for eksempel ved å øke et kapitalkrav, som påvirker landenes foretak. Samtidig må andre land notifisere Norge ved innføring av tiltak som påvirker norske foretak. Norges Bank står for all notifisering til ESRB, mens Finanstilsynet har ansvaret for øvrig notifisering etter regelverket, og notifisering av alle makrotilsynsmidler til EBA og EFTAs overvåkingsorgan.91

6.3 Virkemidler i makroreguleringen

6.3.1 Oversikt

Makroreguleringen tar sikte på å redusere sannsynligheten for kriser, og å dempe konsekvensene dersom kriser oppstår. Det innebærer å dempe oppbygging av finansielle ubalanser, bidra til at banksystemet har tilstrekkelige buffere til å tåle makroøkonomiske tilbakeslag, og motvirke en unødvendig sterk kredittkontraksjon i en nedgangskonjunktur. Det er også viktig å identifisere og håndtere smittevirkninger i finanssystemet som følge av likeartet virksomhet i bankene, risikokonsentrasjon og sammenkoblinger.

Virkemidlene som brukes i makroreguleringen kan deles i to hovedgrupper. Den ene er kapital- og likviditetskrav for banker, som er rettet mot å bygge motstandsdyktighet i bankene og å påvirke insentivene deres. Den andre gruppen retter seg mot bankenes utlånspraksis, og skal bidra til motstandsdyktighet ved å legge begrensninger særlig på utlån til husholdningene, se tabell 6.1.

De fleste virkemidlene er lagt til Finansdepartementet gjennom lov eller forskrift. Kapitalkravene er i tråd med Basel III-anbefalingene og EUs regelverk92, og ble innført i perioden 2013–2016.93 Det motsykliske kapitalbufferkravet er obligatorisk etter EU-reglene, men fastsettelsen av kravet er opp til det enkelte medlemsland. Systemrisikobufferkravet og krav om kapitalbuffer for systemviktige banker bestemmer det enkelte land selv bruken av.

I 2011 nedsatte Finansdepartementet en arbeidsgruppe som skulle utrede organisering av makroovervåking av det finansielle systemet i Norge. Arbeidsgruppen bestod av medlemmer fra Norges Bank, Finanstilsynet og Finansdepartementet. Gruppen leverte sin rapport 27. januar 2012.94 Arbeidsgruppen så spesielt på de internasjonale tilrådningene om en motsyklisk kapitalbuffer, og vurderte ulike modeller for organiseringen av fastsettelsen av motsyklisk kapitalbuffer. Det internasjonale pengefondet, IMF, anbefalte at løpende beslutninger om tidsvarierende virkemidler bør treffes i en viss avstand fra statsmyndighetene. Flertallet i arbeidsgruppen mente at ansvaret for både utarbeidelse av beslutningsgrunnlaget og beslutningen burde ligge i Norges Bank.

Finansdepartementet la i Finansmarkedsmeldingen 2011 opp til at Norges Bank fikk hovedansvaret for å utarbeide beslutningsgrunnlaget for motsyklisk kapitalbuffer. I arbeidet skulle Norges Bank utveksle relevant informasjon og vurderinger med Finanstilsynet. Finansdepartementet foreslo at departementet skulle ha myndigheten til å fastsette bufferkravet frem til det var skaffet mer erfaring med kravet95 og Stortingets finanskomite sluttet seg til departementets vurderinger.96

Da Sentralbanklovutvalget skulle utrede ny sentralbanklov så det også på fordelingen av ansvaret for makroovervåkingen og -virkemidlene. Utvalget mente det var et behov for tydeligere å få frem sentralbankens ansvar for finansiell stabilitet i den nye loven, og at Norges Bank burde få et formelt ansvar for å fastsette kravet til motsyklisk kapitalbuffer.97 Utvalget mente det ville bidra til økt troverdighet om bruken av motsyklisk kapitalbuffer, og la vekt på at Norges Bank

«har en stor organisasjon med faglig innsikt i makroøkonomiske sammenhenger og i samspillet mellom realøkonomien og finanssektoren. Gjennom oppgaven med å overvåke oppbygging av systemrisiko og vurdere utsiktene for det finansielle systemet som helhet har sentralbanken opparbeidet kompetanse for analyser av systemrisiko og vurdering av virkemiddelbruk. Sentralbanken har også en særlig tilgang til relevant informasjon ved at banken er bankenes bank og handler i markedene ute og hjemme.»

Sentralbanklovutvalget la blant annet vekt på at det kan oppstå interessekonflikter dersom mikro- og makrotiltak ligger i samme enhet: Hensynene til henholdsvis finansiell stabilitet og soliditet i enkeltforetak kan i konkrete situasjoner tilsi motstridende tiltak. Et vanlig eksempel er et kraftig tilbakeslag der hensynet til robusthet i hver enkelt bank tilsier å opprettholde høye kapitalkrav (mikroperspektiv), mens hensynet til et stabilt kredittilbud til husholdninger og foretak tilsier lavere kapitalkrav (makroperspektiv). Eksempelet er relevant for nedsettelse av tidsvarierende kapitalkrav. Dette kan tilsi at beslutninger som ivaretar henholdsvis mikro- og makrohensyn bør legges til ulike organer.

I september 2021 besluttet regjeringen at Norges Bank skal fastsette krav til motsyklisk kapitalbuffer. Begrunnelsen for at beslutningsmyndigheten ble delegert til sentralbanken var blant annet at banken siden 2013 hadde gitt Finansdepartementet råd om hvor stor motsyklisk kapitalbuffer bankene skulle holde, og rådene alltid hadde blitt fulgt. I tillegg hadde omorganiseringen av sentralbanken med egen fagkomite for pengepolitikk og finansiell stabilitet, som følge av ny sentralbanklov, styrket bankens beslutningskompetanse på feltet.98 Samtidig besluttet regjeringen at Norges Bank regelmessig skal gi departementet råd om hvor stor systemrisikobuffer bankene skal holde.

Erfaringene fra bankkrisen på 1990-tallet bidro til at norske myndigheter stilte høyere kapitalkrav til norske banker enn det som var vanlig i mange andre land. Bankenes relativt høye tapsbærende evne var en fordel for norsk økonomi under finanskrisen i 2008, og etter finanskrisen var Norge blant landene som raskest økte kapitalkravene i tråd med internasjonale anbefalinger og EU-reglene som kom etter finanskrisen. Kapitalbufferkravene kommer i tillegg til bankenes minstekrav til egenkapital, eller ren kjernekapital99, se figur 6.1 og 6.2. Bankens rene kjernekapitaldekning skal gjenspeile bankens evne til å tåle tap.

Norske bankers rene kjernekapitaldekning har de siste 14 årene økt med over 10 prosentpoeng, se figur 6.1. Økningen har ikke vært like stor i uvektet kjernekapitaldekning, som omtrent tilsvarer bankenes egenkapital i prosent av verdien av utlån og andre eiendeler, se figur 6.2. Sammenlignet med andre europeiske banker er det likevel uvektet kjernekapital som utmerker seg med å være spesielt høy i Norge.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Frem til 2014 vises kjernekapital i prosent av forvaltningskapital istedenfor uvektet kjernekapitaldekning. Hovedforskjellene mellom disse målene er at også visse poster utenfor balansen inngår i beregningen av den uvektede kjernekapitaldekningen. Kjernekapital er bankens egenkapital fratrukket visse poster og med tillegg av ev. hybridkapitalinstrumenter (som har likhetstrekk med både gjelds- og egenkapitalinstrumenter).

Kilde: Finanstilsynet

Kapitalbufferne som inngår i makroreguleringen øker bankenes kjernekapitaldekning, og vil slik gå inn i den totale tapsbærende kapitalen. Et viktig hensyn i makroreguleringen er at bufferne skal kunne bære tap uten at banken kommer under minstekravet til ren kjernekapital, og dermed være i brudd med konsesjonsvilkårene. Når en bank ikke oppfyller de samlede bufferkravene, får den automatisk visse begrensninger på blant annet utbytte- og bonusutbetalinger. Dersom konsekvensene av å ligge under bufferkravene oppleves som kostbare eller usikre, kan bankene være lite villige til å bruke av bufferne for å opprettholde kredittgivningen i en nedgangskonjunktur. For å motvirke dette kan bufferne reduseres, dersom risikoene som bufferkravene retter seg mot er redusert.

6.3.2 Motsyklisk kapitalbuffer

Regelverket om kapitalkrav for banker stiller krav om at bankene må holde en egen kapitalbuffer, motsyklisk kapitalbuffer. Kapitalkravet skal bidra til en stabil makroøkonomisk utvikling. Hensikten med bufferen er å sørge for at bankene ikke forsterker en eventuell nedgangskonjunktur ved å redusere sin kredittgivning. I gode tider skal kravet bidra til at bankene bygger opp kapital til dårligere tider, da kravet kan reduseres. Norges Bank fastsetter kravet til den motsykliske bufferen fire ganger i året. I arbeidet med beslutningsgrunnlaget skal Norges Bank og Finanstilsynet utveksle relevant informasjon og vurderinger. Norges Bank publiserer beslutningsgrunnlaget som en del av Pengepolitisk rapport med vurdering av finansiell stabilitet. Etter CRD skal kravet være mellom 0 og 2,5 prosent, men kan settes høyere dersom det kan begrunnes med høyere underliggende risiko. Banker fra andre EU-land som driver virksomhet i Norge, må følge det norske kravet til motsyklisk kapitalbuffer opp til 2,5 prosent for sine utlån i Norge, såkalt resiprositet.

6.3.3 Systemrisikobuffer

Finansdepartementet treffer annethvert år beslutning om satsen på systemrisikobufferen, som har til formål å gjøre foretakene mer solide og robuste overfor utlånstap og andre forstyrrelser som kan oppstå som følge av strukturelle sårbarheter i økonomien og annen systemrisiko av varig karakter.100 Mens motsyklisk kapitalbuffer skal holdes mot syklisk systemrisiko, skal systemrisikobufferen holdes mot strukturell systemrisiko. Beslutningen er basert på et råd og beslutningsgrunnlag fra Norges Bank, som sentralbanken skal gi minst annethvert år. I dette arbeidet skal Norges Bank og Finanstilsynet utveksle relevant informasjon og vurderinger. EU-reglene om systemrisikobuffer gir nasjonalt handlingsrom. I noen land har dette bufferkravet vært brukt for å gi økte krav bare for de største og viktigste bankene. I Norge og noen andre land er behovet for særskilte krav til de systemviktige bankene løst ved at disse bankene har en egen buffer på toppen av systemrisikobufferkravet, såkalt buffer for systemviktige finansforetak, se kapittel 6.3.4. Systemrisikobufferne i ulike land er vanskelige å sammenligne. Den norske systemrisikobufferen gjelder for innenlands eksponeringer for alle foretak, og er med en sats på 4,5 prosent den høyeste i Europa med denne utformingen. I Belgia er det innført en systemrisikobuffer på 9 prosent for boliglån. Sverige har en systemrisikobuffer på 3 prosent, som kun gjelder for noen utvalgte banker. Les mer om kapitalkravene i Skandinavia i avsnitt 6.4.

6.3.4 Buffer for systemviktige finansforetak

For å redusere sannsynligheten for at systemviktige banker får økonomiske problemer har de et høyere kapitalkrav gjennom buffer for systemviktige finansforetak. Bufferen skal forhindre kriser i de systemviktige foretakene ettersom krise i store finansforetak i større grad kan utløse en systemkrise enn kriser i mindre foretak. Kravet vil altså styrke soliditeten i de enkeltforetakene som anses som systemviktige. Samtidig vil den økte soliditeten redusere sannsynligheten for at disse foretakene får problemer som kan ha alvorlige negative konsekvenser for finanssystemet og realøkonomien. Finansdepartementet treffer hvert år beslutning om hvilke foretak som skal anses som systemviktige i Norge, basert på råd fra Finanstilsynet. Det er noen objektive størrelseskriterier som avgjør om en bank anses som systemviktig.101 Siden 2014 har DNB og Kommunalbanken blitt ansett som systemviktige i Norge, og i 2021 ble det besluttet at også Nordea Eiendomskreditt AS skal anses som systemviktig.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet

6.3.5 Gulv for risikovekting av eiendomslån

For å sikre at norske boliglån og næringseiendomslån ikke gis for lave risikovekter i IRB-bankenes beregning av kapitalkrav, har Finansdepartementet fastsatt midlertidige gulv for gjennomsnittlig risikovekting av slike lån på henholdsvis 20 og 35 prosent. Gulvene retter seg mot risiko i norsk økonomi, og er utformet for å gjelde både norske og utenlandske banker i Norge. Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) har anbefalt andre lands myndigheter å pålegge sine banker de norske kravene for norske utlån. Etter råd fra Finanstilsynet besluttet Finansdepartementet i desember 2022 at risikovektgulvene for IRB-bankenes bolig- og næringseiendomslån videreføres på gjeldende nivå.

6.3.6 Utlånsforskriften

Utlånsforskriften setter rammer for bankenes utlån, og skal forhindre uforsvarlig høy gjeldsgrad og mislighold blant husholdningene. Utlånsforskriften setter begrensninger på hvor stort et pantesikret lån kan være i forhold til verdien på pantet, såkalt belåningsgrad. Forskriften begrenser også hvor stort et lån kan være i forhold til låntakerens inntekt, gjennom krav til gjeldsgrad eller gjeldsbetjeningsevne. I tillegg er det krav til nedbetaling for lån med belåningsgrad over en viss grense. Kravene i utlånsforskriften beskytter også forbrukere fra å ta opp lån de ikke klarer å håndtere, og bankene fra unødvendige utlånstap som følge av at kunder ikke klarer å betjene lånene sine. På den måten ivaretar forskriften mikro-, makro- og forbrukerhensyn. Bankene er gitt en kvote for lån som kan gå ut over forskriftskravene, fleksibilitetskvoten. Finanstilsynet følger opp etterlevelsen av utlånsforskriften gjennom stedlige tilsyn, innhenting av styrerapporter og kvartalsvis rapportering fra de største tilbyderne av boliglån og forbrukslån. Inkludert i den kvartalsvise rapporteringen er etterlevelsen av fleksibilitetskvoten. Dersom det er foretak som overskrider fleksibilitetskvoten, følges de opp av Finanstilsynet.

For lån med pant i bolig har utlånspraksisen være regulert i forskrift siden 2015, mens det ble stilt tilsvarende forskriftskrav til forbrukslån fra 2019. Gjeldende utlånsforskrift trådte i kraft 1. januar 2021, og gjelder frem til og med 31. desember 2024. Da den ble fastsatt ble det også fastsatt at Finanstilsynet skulle gi råd til Finansdepartementet om behov for endringer i forskriften ut fra hensynet til finansiell stabilitet. Finansdepartementet fastsatte endringer i forskriften 9. desember 2022, som trådte i kraft 1. januar 2023.

6.3.7 Likviditetsbuffer

I perioden 2015 til 2017 ble det gradvis innført et krav til likviditetsreserve, eller likviditetsbuffer, for norske banker, i tråd med nye EØS-regler. Kravet innebærer at bankene må ha en reserve av høylikvide eiendeler som er tilstrekkelig til å dekke 100 prosent av bankens utbetalinger gjennom en 30-dagers hypotetisk stressperiode i finansieringsmarkedene. Kravet følger av EUs LCR-forordning («liquidity coverage ratio»), og er i Norge tatt inn i CRR/CRD IV-forskriften.102 I perioder med uro i finansmarkedene kan bankene trekke på likviditetsreserven, som kan føre til at problemer ikke spres eller forsterkes i det finansielle systemet. Likviditetsbufferkravet skal i hovedsak sikre forsvarlig drift i den enkelte bank, og er slik et virkemiddel som i hovedsak ivaretar mikrohensyn. Samtidig vil solide enkeltinstitusjoner bidra til å redusere systemrisiko.

6.3.8 Stabil finansiering

For å redusere bankenes sårbarhet ytterligere er det i EU trådt i kraft et krav om stabil og langsiktig finansiering av lite likvide eiendeler («net stable funding ratio», NSFR). Kravet om NSFR er en del av EUs bankpakke103, og har vært gjeldende i EU siden juni 2021. Bankpakken trådte i kraft i Norge i juni 2022, men norske banker har allerede rapportert NSFR i flere år, og har en finansieringsstruktur som oppfyller kravet. I likhet med kravet til likviditetsreserve er hovedformålet til kravet om stabil finansiering også å ivareta enkeltforetakenes forsvarlige drift, som igjen vil bidra til å redusere systemrisiko.

6.4 Fordeling av makrovirkemidler i andre skandinaviske land

Det er i de fleste land vanlig at arbeidet med finansiell stabilitet er fordelt mellom regjeringen, sentralbanken og finanstilsynet. Som nevnt tidligere er det innenfor EU-regelverket opp til medlemsstatene selv hvordan motsyklisk kapitalbuffer skal fastsettes, og om de skal innføre systemrisikobufferen og buffer for systemviktige foretak. Dette fører til at det varierer mellom land hvem som har ansvaret for blant annet motsyklisk kapitalbuffer.

I Sverige er ansvaret for makroovervåkingen fordelt mellom Finansdepartementet, Riksbanken, Riksgälden og Finansinspektionen. De har også et råd, kalt Finansiella stabilitetsrådet, som består av representanter fra regjeringen, Riksbanken, Riksgälden og Finansinspektionen. Rådet treffes i hovedsak to ganger i året for å diskutere finansiell stabilitet, og behovet for tiltak som skal motvirke oppbyggingen av finansielle ubalanser, og tiltak ved en eventuell krise. Rådet fatter ingen beslutninger, det er det de representerte organene som gjør innenfor sitt ansvarsområde. I Sverige er det Finansinspektionen som har ansvaret for å fastsette motsyklisk kapitalbuffer, systemrisikobufferen og buffer for systemviktige foretak. I Sverige gjelder systemrisikobufferen kun for de tre største bankene.104

Også i Danmark har de et eget råd, Det Systemiske Risikoråd, som skal identifisere systemrisiko på et tidlig tidspunkt, og gi regjeringen råd om hvordan risikoene bør håndteres, og hvilke virkemidler som bør benyttes i håndteringen. Rådet består av representanter fra Danmarks Nationalbank, Finanstilsynet, utvalgte departementer og uavhengige eksperter. Rådet ble opprettet som følge av finanskrisen i 2008/2009 og det økte fokuset på makroovervåking som fulgte. I Danmark samarbeider Danmarks Nationalbank, Finansministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet, herunder både departementet og Finanstilsynet, om finansiell overvåking. De har en egen samarbeidsavtale på feltet, hvor det blant annet står at de ulike aktørene samarbeider med utgangspunkt i og med respekt for deres egne ansvarsområder for å fremme finansiell stabilitet.105 Den motsykliske kapitalbufferen fastsettes i Danmark av erhvervsministeriet, etter råd fra Det Systemiske Risikoråd. Erhvervsministeren kan velge å følge rådet, eventuelt forklare hvorfor henstillingen ikke blir fulgt.

Et fellestrekk i de skandinaviske landene er at erfaringer fra tidligere kriser har ført til høyere kapitalkrav enn minimumskravene i EU. Landene har imidlertid benyttet ulike hjemler for å høyne kravene. I Sverige benytter tilsynet pilar 2-hjemler og hjemler for gulv for kapitalvekter, mens det danske tilsynet løfter kapitalen i bankene gjennom krav til bankenes kapitalpolitikk. Danmark har også innført MREL for alle banker.106

7 Hovedtrekk ved Finanstilsynets virksomhet

7.1 Innledning

Finanstilsynet er tilsynsorgan på finansmarkedsområdet. Finanstilsynets virksomhet er regulert i finanstilsynsloven107 og i sektorregelverk som gjelder for foretak og markeder under tilsyn. I tillegg gjelder alminnelig forvaltningsrettslig regelverk, som forvaltningsloven108, offentleglova109 og lov om arkiv110 for tilsynets virksomhet.

Utfordringer med et uregulert finansielt system har resultert i en betydelig grad av offentlig regulering og tilsyn. Tilsyn og regelverk er generelt preget av stort omfang og stor grad av kompleksitet, hvor både nasjonale og internasjonale hensyn og forpliktelser skal innpasses. For Norges del er EØS-forpliktelsene særlig relevante. Sentrale lover er blant annet finansforetaksloven, forsikringsvirksomhetsloven, verdipapirhandelloven og verdipapirfondloven.

7.2 Finanstilsynets organisasjon mv.

Finanstilsynet ledes av et styre som oppnevnes av Kongen (delegert til Finansdepartementet111) for en periode på fire år.112 Styret har fem medlemmer, samt to varamedlemmer, og er supplert med to representanter fra de ansatte ved behandling av administrative saker. Norges Bank har en observatør i styret, som oppnevnes av departementet etter forslag fra Norges Bank.

Det er ingen formelle krav til utdanning, erfaring mv. for de som oppnevnes som styremedlemmer. Styret har selv fastsatt sin forretningsorden.

Styret skal etter forretningsordenen behandle prinsipielle saker og saker av særlig viktighet. Styret skal behandle saker som fremgår av boks 7.1.

Direktøren for Finanstilsynet ansettes av Kongen (delegert til Finansdepartementet113) for en periode av seks år, med mulighet for én gjenoppnevning.

Finanstilsynet har per 1. januar 2023 omkring 300 ansatte. Tilsynet er lokalisert i Oslo.

Forstørr bilde

7.3 Finanstilsynets ansvar og samfunnsoppdrag

Finanstilsynsloven § 3 første ledd gir følgende overordnede regel for virksomheten:

«Finanstilsynet skal se til at de foretak det har tilsyn med, virker på hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov samt med den hensikt som ligger til grunn for foretakenes opprettelse, dens formål og vedtekter. Tilsynet skal se til at foretakene under tilsyn i sin virksomhet ivaretar forbrukernes interesser og rettigheter.»

Sammen med Hovedinstruks fra Finansdepartementet og de årlige tildelingsbrevene, er Finanstilsynets strategi utgangspunktet for tilsynets årlige virksomhetsplaner. Strategiene forelegges Finansdepartementet, og reflekteres i hovedinstruksen og tildelingsbrevene.

Det følger av Finanstilsynets strategi for perioden 2023–2026 at tilsynets hovedmål er å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder. I strategien er det formulert følgende seks delmål:

1. solide og likvide finansforetak

2. robust infrastruktur

3. investorbeskyttelse

4. forbrukervern

5. effektiv krisehåndtering

6. kriminalitetsbekjempelse

Virksomheten til Finanstilsynet er omfattende, og ulike virkemidler skal bidra til å oppfylle tilsynets mål. Virkemidlene har tradisjonelt vært delt i fire hovedgrupper:

• tilsyn, overvåking og kontroll

• forvaltning

• regelverksutvikling

• informasjon og kommunikasjon

Etter finanstilsynsloven § 8 første ledd skal tilsynet forberede alle saker som kommer under dets tilsynsvirksomhet når avgjørelsen er tillagt Kongen eller et departement.

Finanstilsynets tilsynsvirksomhet er risikobasert. De foretak og markeder som anses av størst betydning for oppnåelse av hovedmål og delmål prioriteres. Tilsyn prioriteres mot foretak som alene eller sammen med andre foretak antas å utgjøre størst risiko for finansiell stabilitet, jf. punkt 1 og 2 i tilsynets strategi, og velfungerende markeder, jf. punkt 3–6 i tilsynets strategi. Risikovurderingen innen de ulike gruppene av foretak, foretas i stor grad på bakgrunn av en analyse av foretakenes omfattende rapporteringer av regnskapstall, kapitaldekningstall og andre nøkkeltall til Finanstilsynet.

En utvikling i retning av blant annet økt regelverksomfang og internasjonale tilsynsstandarder utfordrer Finanstilsynets mulighet for risikobasert tilsyn utfra generelle makroøkonomiske vurderinger og spesifikke markeds- og foretaksrisikoer i Norge. Det europeiske tilsynssamarbeidet, herunder ulike rapporteringsplikter for foretak under tilsyn, aktører i verdipapirmarkedet og nasjonale tilsynsmyndigheter, er nærmere omtalt i kapittel 10.

7.4 Tilsyns- og kontrolloppgaver mv.

7.4.1 Tilsyn med enkeltforetak

Finanstilsynets tilsyn med foretak og markeder skal bidra til hovedmålene (etter tilsynets strategi gjennom mange år) finansiell stabilitet og velfungerende markeder.

Etter finanstilsynsloven § 1 har Finanstilsynet tilsyn med følgende foretak:

• banker

• finansieringsforetak

• kredittforetak

• betalingsforetak

• e-pengeforetak

• opplysningsfullmektiger (foretak som på forespørsel fra kunde iverksetter en betalingsordre fra betalingskonto som tilbys av annen institusjon/bank)

• skadeforsikringsforetak, herunder utenlandske skadeforsikringsforetaks generalagent (hovedagent) i Norge, og gjenforsikringsforetak

• livsforsikringsforetak, herunder utenlandske livsforsikringsselskapers generalagent (hovedagent i Norge)

• kredittforsikringsforetak

• innskuddspensjonsforetak

• sjøtrygdelag

• private, kommunale og fylkeskommunale pensjonskasser og fond samt Norges Banks pensjonskasse

• forsikringsformidlingsforetak

• låneformidlingsforetak

• regulerte markeder (inkludert børser)

• verdipapirsentraler

• verdipapirforetak og andre foretak som driver virksomhet i forbindelse med verdipapirhandel

• revisorer og revisjonsselskaper som er godkjent etter revisorloven

• autoriserte regnskapsførere og regnskapsførerselskaper

• filialer av utenlandsk kredittinstitusjon for så vidt gjelder virksomhet som drives her i riket

• utenlandske finansforetaks representasjonskontor i Norge

• andre foretak så langt det følger av bestemmelser i eller i medhold av særskilt lov

Følgende foretak er omfattet av tilsyn som følge av bestemmelser i særskilt lov (eller forskrift):

• sparebank- og finansstiftelser (stiftelser som er opprettet i forbindelse med overføring av egenkapitalbevis til stiftelse etter konvertering av grunnfondskapital (i sparebanker) til eierandelskapital, eller vedtak om opprettelse av en stiftelse i forbindelse med sammenslåing, deling, avvikling eller omdanning av finansforetak (omfatter både sparebanker og gjensidige forsikringsforetak))

• gjeldsinformasjonsforetak

• forvaltningsselskap for verdipapirfond

• forvaltere av alternative investeringsfond

• administrator av referanseverdier

• sentrale motparter (juridisk person som trer inn mellom motparter i kontrakter som omsettes i finansmarkedene)

• eiendomsmeglere og eiendomsmeglerforetak

• inkassoforetak

• tilbydere av virksomhetstjenester (fysisk og juridisk person som tilbyr tjenester knyttet til å opprette og administrere selskaper eller andre juridiske personer)

• tilbydere av vekslingstjenester for virtuell valuta

• agenter av utenlandske betalingsforetak (begrenset til kontroll med etterlevelsen av hvitvaskingsregelverket)

• datarapporteringstjenester (drift av godkjent offentliggjøringsordning og rapporteringsordning i verdipapirmarkedet)

Krav til tillatelse/godkjenning eller registrering for å drive virksomhet i foretak som er under tilsyn, og krav til tilsyn med virksomhetene, følger av EØS-avtalen. Dette gjelder imidlertid ikke autoriserte regnskapsførere og regnskapsførerselskaper, eiendomsmeglere og eiendomsmeglingsforetak og inkassoforetak. Heller ikke krav til tillatelse/registrering for å drive virksomhet som finansieringsforetak (finansforetaksloven § 2-9) og låneformidlingsforetak (finansforetaksloven § 2-18) følger av EØS-regler.

7.4.2 Tilsyn med verdipapirmarkedet

Etter finanstilsynsloven § 1 nr. 16 har Finanstilsynet, i tillegg til tilsyn med verdipapirforetak og andre foretak som driver virksomhet i forbindelse med verdipapirhandel, tilsyn med overholdelsen av bestemmelser om verdipapirhandel gitt i eller i medhold av lov. Tilsynet med verdipapirmarkedet skal bidra til pålitelig informasjon og trygg, ordnet og effektiv handel med finansielle instrumenter. Tilsynet omfatter tilsyn med markedsplasser og oppgjørssystemer, noterte foretaks finansielle rapportering og kontroll av prospekter.

7.4.3 Nærmere om tilsynets oppgaver

7.4.3.1 Tilsyn, overvåkning og kontroll

Bank, finans og betalingssystemer

Solide og likvide banker er en forutsetning for stabiliteten i det finansielle systemet, for at foretakene skal være i stand til å oppfylle sine forpliktelser overfor kundene, og opprettholde viktige samfunnsfunksjoner. Tilsynet med banker og andre kredittinstitusjoner skal bidra til solide institusjoner med god risikovurdering, styring og kontroll. Tilsynet er i stor grad knyttet til foretakenes soliditets- og likviditetssituasjon, og er basert på regelfastsatte krav til kapital og tilsynsmessig oppfølging av bankenes egen vurdering av kapitalbehov ut over minstekravene.

Finanstilsynet har også tilsyn med finansforetakenes bruk av IKT og systemene for betalingstjenester. Tilsynet skal bidra til at foretakene ivaretar nødvendige sikkerhetskrav, og at IKT-virksomheten er i samsvar med regelverket. Finanstilsynet følger opp at finansforetakenes betalingstjenester, som nettbanker og betalingsterminaler, er trygge og stabile. En del av dette tilsynet er behandling av rapportering fra foretakene om IKT-hendelser, og oppfølging av meldinger fra foretakene om utkontraktering av IKT-tjenester. Nye EU-regler har gitt flere aktører tilgang til betalingssystemene (betalingsfullmektiger og opplysningsfullmektiger). Dette kan føre til tilgang til nye og forenklede tjenester for brukerne, men kan også medføre økte sårbarheter i betalingssystemene.

Forsikring og pensjon

Forsikringsforetak og pensjonskasser er sentrale aktører i finansmarkedene, som leverandører av pensjonsprodukter og andre livsforsikring- og skadeforsikringsprodukter. Foretakene er også vesentlige aktører i kapitalmarkedene gjennom sin forvaltning av betydelige midler. Tilsynsvirksomheten skal bidra til at foretakene kan oppfylle sine forpliktelser overfor kundene gjennom tilstrekkelige avsetninger og tilfredsstillende soliditet. Finanstilsynet har også som oppgave å bidra til at kundene får tilstrekkelig informasjon og rådgivning ved kjøp og fornyelse av forsikringsprodukter.

Tilsynet omfatter også forsikringsformidling. I dette tilsynet er forhold knyttet til ivaretakelse av kundens interesser sentrale.

Verdipapirmarkedet

Tilsynet med verdipapirmarkedet skal bidra til pålitelig informasjon og trygg, ordnet og effektiv handel med finansielle instrumenter, slik at verdipapirmarkedet kan fungere som kapitalkilde for næringslivet og som grunnlag for investeringsvirksomhet og sparing. Tilsynet med verdipapirmarkedet omfatter markedsplasser og oppgjørssystemer, verdipapirforetak, verdipapirfond og forvaltningsselskap, forvaltere av alternative investeringsfond, noterte foretaks finansielle rapportering og kontroll av prospekter. I tillegg kommer det generelle markedstilsynet som omfatter alle aktører i verdipapirmarkedet, og ikke bare foretak under tilsyn.

Tilsynet med noterte foretaks finansielle rapportering innebærer en kontroll av at årsregnskap og annen finansiell rapportering gir et rettvisende bilde. I kontrollen med prospekter sjekker Finanstilsynet at prospekter som gjelder offentlige emisjoner og/eller børsnotering inneholder de opplysninger som kreves. Det er et foretaks styre som er ansvarlig for opplysningenes kvalitet. Tilsynet med foretakenes løpende rapporteringsforpliktelser, og oppfølgingen av reglene om tilbudsplikt, ligger hos Oslo Børs.

Markedstilsynet omtales som tilsynet med adferdsregler som gjelder for handel i noterte finansielle instrumenter. Eksempler er forbudet mot innsidehandel og markedsmanipulasjon, plikt til å rapportere shortsalg-posisjoner, primærinnsideres meldeplikt ved handel i aksjer i selskap der de har ledende posisjoner og flaggeplikt for investorer som kjøper seg opp til, eller selger seg ned fra, nærmere angitte terskelverdier knyttet til prosent av andel aksjer eller stemmerettigheter i et selskap. Markedstilsynet omfatter enhver som handler i verdipapirmarkedet.

Tilsynet med foretakene i verdipapirmarkedet inkluderer foretakenes finansielle stilling og drift, og kontroll med at virksomhetsreglene og de generelle adferdsreglene blir fulgt.

Revisorer, regnskapsførere, eiendomsmegling og inkassovirksomhet

Finanstilsynet kontrollerer at revisorene er uavhengige og utfører revisjonen på tilfredsstillende måte i samsvar med regelverket og god revisjonsskikk. Revisjonsbransjen består av noen få store internasjonale selskaper og mange mindre selskaper. Revisjonsselskapene omfattes av EU-krav til hvor ofte nasjonale tilsynsmyndigheter skal gjennomføre tilsyn. De som reviderer foretak av allmenn interesse skal kontrolleres hvert tredje år, mens de andre skal kontrolleres hvert sjette år. Kvalitetskontrollen med revisorene foretas i samarbeid med Den norske revisorforening (som er utpekt av Finanstilsynet i medhold av revisorloven § 13-1).

Tilsynet med regnskapsførere og regnskapsførerselskap er knyttet til at virksomheten drives i samsvar med regelverket og god regnskapsførerskikk.

Tilsynet med eiendomsmegling er knyttet til at virksomheten drives i samsvar med regelverket og god eiendomsmeglingsskikk. Tilsynet omfatter foretak, inkludert boligbyggelag med tillatelse til å drive eiendomsmegling, og advokater som har stilt sikkerhet for eiendomsmegling. Tilsynet retter seg særlig mot foretak som formidler boliger til forbrukere.

Tilsynet med inkassobransjen skal bidra til at virksomheten drives i samsvar med regelverket og god inkassoskikk. Tilsynet omfatter foretak som driver inn forfalte pengekrav for andre, og foretak som kjøper opp forfalte fordringer og driver dem inn.

Enkelte tverrgående tilsynsmessige temaer

IKT-systemer

Som nevnt over har Finanstilsynet et særskilt tilsyn med finansforetakenes bruk av IKT og systemene for betalingstjenester. Finanstilsynet har også fastsatt en IKT-forskrift som omfatter de fleste foretak under tilsyn. Tilsynet med foretakenes etterlevelse av forskriften omfatter krav til foretakenes risikoanalyser, sikkerhetsprosedyrer, drift, avviks- og endringshåndtering og kriseberedskap.

Klimarisiko og bærekraft

Klimaendringer og overgangen til et lavutslippssamfunn innebærer en betydelig omstilling av økonomien, og kan få betydelige konsekvenser for næringer og virksomheter. Det kan også påføre finansforetakene tap som følge av at låntakere som påvirkes negativt av endringene, ikke kan gjøre opp for seg, at verdien av pantesikkerheter reduseres eller at investeringer faller i verdi. Finanstilsynet fører tilsyn med at finansforetakene i sine risikosystemer dekker alle vesentlige risikoer, herunder klimarisiko.

En viktig funksjon for finansforetakene og verdipapirmarkedene er å allokere kapital til lønnsomme prosjekter. Manglende enhetlig informasjon om klimaeffektene ved ulike investeringsprosjekter og om foretakenes eksponering mot klimarisiko, svekker finansmarkedenes muligheter til å prise klimarisiko riktig, og kan føre til redusert effektivitet i kapitalallokeringen.

Forbrukervern

Det følger av finanstilsynsloven at Finanstilsynet blant annet skal se til at foretak under tilsyn ivaretar forbrukernes interesser og rettigheter i sin virksomhet. Enkelte særlige rettigheter for forbrukere i finansmarkedet fremgår blant annet av finansavtaleloven, forsikringsavtaleloven, verdipapirhandelloven og eiendomsmeglingsloven. I tilsynsvirksomheten følger Finanstilsynet opp foretakenes etterlevelse av disse rettighetene.

Finanstilsynets arbeid for å ivareta forbrukerbeskyttelse er ikke begrenset til å følge opp de særlige rettighetene forbrukere har etter de nevnte reglene. Tilsynet følger opp generelle krav til tilstrekkelig og pålitelig informasjon, og rådgivning om produkter som selges av foretak under tilsyn. For forbrukere er også Finanstilsynets generelle tilsyn med at foretakene er økonomisk solide og kan gjøre opp sine forpliktelser, av stor betydning.

Finanstilsynets tilsyn med god markedsadferd og robust infrastruktur bidrar også til forbrukerbeskyttelse.

Hvitvasking og terrorfinansiering

Finanstilsynet følger opp at foretak under tilsyn oppfyller sine forpliktelser etter hvitvaskingsreglene. Tilsynet er blant annet basert på risikovurderinger som utarbeides annethvert år, og publiseres på Finanstilsynets nettsted. Tilsynet gjelder foretakenes etterlevelse av krav til rutiner, systemer og rammeverk, samt krav til kundetiltak og rapportering av mistenkelige transaksjoner til Økokrim mv. Finanstilsynet har ingen rolle knyttet til saker som gjelder mistanke om hvitvasking. Tilsynet er knyttet til foretakenes etterlevelse av plikter knyttet til rutiner mv. som skal bidra til å forhindre hvitvasking. Saker der det er mistanke om hvitvasking behandles av påtalemyndigheten.

7.4.3.2 Forvaltningsoppgaver

Finanstilsynet gir tillatelser til å drive konsesjonspliktig (og registreringspliktig) virksomhet på alle virksomhetsområder under tilsyn. I en del av sektorlovene, er myndigheten lagt direkte til tilsynet. Dette gjelder blant annet verdipapirhandelloven (med unntak av regulerte markeder, men her er departementets myndighet delegert til Finanstilsynet), verdipapirfondloven, lov om alternative investeringsfond, hvitvaskingsloven, eiendomsmeglingsloven, inkassoloven, revisorloven og lov om autoriserte regnskapsførere. Myndigheten til å gi tillatelser etter finansforetaksloven er i loven lagt til departementet. Myndigheten er imidlertid i stor grad delegert til Finanstilsynet. Delegasjonen gjaldt før mars 2022 ikke for saker av viktighet og/eller prinsipiell karakter. Delegasjonen gjaldt heller ikke myndighet til å fatte vedtak som gjaldt institusjoner av særlig betydning. Slike saker skulle avgjøres av Finansdepartementet, etter en tilråding fra Finanstilsynet.

Tillatelser til å drive konsesjonspliktig virksomhet forutsetter i de fleste tilfeller at foretakenes ledelse og styre oppfyller nærmere fastsatte egnethetskrav, herunder krav til hederlig vandel. Finanstilsynets godkjenning av ledende ansatte, er enkeltvedtak som kan påklages av de vedtakene gjelder, dvs. både det aktuelle foretaket og de enkeltpersonene som er egnethetsvurdert. Finanstilsynet foretar også løpende egnethetsvurderinger ved skifte av styremedlemmer og ledende ansatte i foretak under tilsyn.

I tillegg til tillatelser til å drive konsesjonspliktig virksomhet, behandler Finanstilsynet en rekke søknader om tillatelser som etter sektorregelverket er nødvendig i den løpende virksomheten. Eksempler på dette er tillatelse til opprettelse av finanstiftelser, samtykke til å utstede egenkapitalbevis, godkjenning av organisering av finanskonsern og tillatelse til erverv av kvalifisert eierandel i finansforetak og verdipapirinstitusjoner og godkjenning av vedtektsendringer i blant annet finansforetak, forvaltningsselskap for verdipapirfond og verdipapirfond.

En rekke bestemmelser gir Finanstilsynet enkeltvedtakskompetanse knyttet til blant annet unntak fra lovbestemmelser. Eksempler på dette er unntak fra krav til organisering av virksomheten og unntak fra bestemmelser om virksomhetsbegrensninger.

Finanstilsynets løpende forvaltningsoppgaver knyttet til kapitalkrav på bank- og forsikringsområdet er omfattende. Finanstilsynet behandler søknader om bruk av interne modeller i beregningen av kapitalkrav på bank- og forsikringsområdet. Finanstilsynet gjennomgår bankenes egenevaluering av kapitalbehov ut over lovens minstekrav og fastsetter såkalte pilar 2-krav for hver enkelt bank. Som krisehåndteringsmyndighet gjennomgår tilsynet bankenes gjenopprettingsplaner og utarbeider krisehåndteringsplaner. De nevnte forvaltningsoppgavene gjelder også de største verdipapirforetakene.

7.4.3.3 Regelverksutvikling

EØS-avtalen regulerer hvordan EU-regler skal gjennomføres i norsk rett. Norge er ikke med i EUs beslutningsprosesser når nytt regelverk fastsettes, men norske myndigheter har rett til å delta i den forberedende fasen. Finanstilsynets deltakelse er knyttet til forberedende arbeid og forslag til regulering i de europeiske tilsynsmyndighetene. Finansdepartementet deltar i tilsvarende arbeid i regi av EU-kommisjonen.

Finanstilsynet deltar i lovutvalg og arbeidsgrupper som skal foreslå regelendringer innen tilsynets virksomhetsområde. I en rekke saker ber Finansdepartementet om at tilsynet utarbeider utkast til høringsnotater. Dette gjelder både nasjonale regler og gjennomføring av EU-regler. Oppdragene inkluderer både lov- og forskriftsbestemmelser. Når det gjelder EU-regler har departementet delegert myndigheten til å gjennomføre utfyllende regler fra EU-kommisjonen til Finanstilsynet.

Både deltakelse i arbeidet i de europeiske tilsynsmyndighetene, og arbeidet med utviklingen av norske regler, er ressurskrevende og kan gå på bekostning av den løpende tilsynsvirksomheten.

7.4.3.4 Diverse oppgaver

Finanstilsynet er sekretariat for Klagenemnda for forsikrings- og gjenforsikringsmeglingsvirksomhet og for Garantiordningen for skadeforsikring.

Finanstilsynet skal godkjenne vedtektene i Verdipapirforetakenes sikringsfond, og skal også være medlem av styret i sikringsfondet.

Etter forskrift 19. november 1999 § 5-12-5 skal normalrenten som benyttes ved fastsettelse av skattemessig verdi av naturalytelser, fastsettes på grunnlag av en basisrente. Basisrenten fastsettes av Finanstilsynet etter nærmere regler i bestemmelsen.

Finanstilsynet har omfattende oppgaver knyttet til innhenting av EØS-rapportering fra foretak og markedsaktører, og videre rapportering til de europeiske tilsynsmyndighetene. Rapporteringen bygger i hovedsak på felles europeiske rapporteringsformat, noe som har betydning for Finanstilsynets ressurssituasjon ved utvikling av andre former for rapporteringsløsninger som anses nødvendig i tilsynsvirksomheten. Rapporteringsforpliktelsene i EØS-samarbeidet er nærmere omtalt i kapittel 10.

7.5 Gjennomføring av tilsyn, tilsynsmessige virkemidler mv.

7.5.1 Finanstilsynsloven

Etter finanstilsynsloven § 3 skal tilsynet granske regnskaper og andre oppgaver fra foretakene, og ellers gjøre de undersøkelser om deres stilling og virksomhet som tilsynet finner nødvendig. Foretakene har opplysningsplikt overfor tilsynet. Hvis foretakenes opplysningsplikt ikke oppfylles, kan opplysningsplikten pålegges de enkelte tillits- og tjenestemenn i foretaket.

Etter Finanstilsynsloven § 4 kan tilsynet pålegge de foretak det har tilsyn med å:

1. innrette revisjon etter de regler som tilsynet fastsetter og å innrette årsregnskap og registrering av regnskapsopplysninger på en bestemt måte,

2. innrette sin internkontroll etter de bestemmelser tilsynet fastsetter,

3. sende inn oppgaver og opplysninger på den måten Finanstilsynet bestemmer og som tilsynet mener det trenger for å kunne utføre sitt verv, herunder til statistiske formål, samt å sende slike oppgaver og opplysninger til myndigheter i andre stater som fører tilsyn med tilsvarende foretak som nevnt i § 1 første ledd [dvs. foretak under tilsyn],

4. ha en høyere ansvarlig kapital enn de lovbestemte minstekrav,

5. begrense samlet kreditt til en kunde til et lavere beløp enn den lovbestemte høyeste grense,

6. endre sammensetningen av kontrollkomiteen,

7. rette på forholdet dersom foretakets organer ikke har overholdt sine plikter i henhold til bestemmelser gitt i eller i medhold av lov, eller handlet i strid med konsesjonsvilkår. Det samme gjelder dersom foretakets organer ikke har overholdt vedtekter eller interne retningslinjer fastsatt etter bestemmelser gitt i eller i medhold av lov, og

8. rette på misforhold i plasseringen av foretakets midler, og å innrette sin virksomhet slik at den blir i samsvar med vedtak som er gjort av Stortinget, Kongen, et departement eller Norges Bank.

Etter finanstilsynsloven § 4a kan Finanstilsynet pålegge stans av ulovlig (konsesjonspliktig) virksomhet.

Etter finanstilsynsloven § 5 kan tilsynet kalle sammen styre, kontrollkomite og representantskap eller tilsvarende organer i foretak under tilsyn. Finanstilsynet kan i disse organene fremlegge forslag, men har ikke stemmerett. Hvis det ikke innkalles til ekstraordinær generalforsamling når tilsynet ber om det, kan tilsynet selv kalle inn. Som ledd i tilsynsarbeidet, kan tilsynet også kreve bevissikring ved domstolene. Hvis et pålegg fra tilsynet ikke blir etterkommet kan «vedkommende departement» (delegert til Finanstilsynet) pålegge de personer eller foretak som skal oppfylle pålegget, å betale en daglig løpende mulkt til forholdet er rettet, jf. finanstilsynsloven § 10.

Finanstilsynslovens bestemmelser utfylles av en rekke tilsynsbestemmelser i sektorlovgivningen. Disse bygger i stor grad på EØS-regler, og omfatter blant annet regler om tilbakekall av tillatelser og ileggelse av overtredelsesgebyr og ledelseskarantene. Det vises til nærmere omtale i kapittel 7.5.2.

Enkelte av sektorlovgivningens tilsynsbestemmelser er overlappende med bestemmelsene i finanstilsynsloven. Dette gjelder bl.a. bestemmelser om opplysningsplikt og pålegg om retting. Det kan fremstå som om det ved gjennomføring av EØS-regelverk ikke har vært helt konsistent vurdering av i hvilken grad tilsynsregler i EUs sektorregelverk allerede var gjennomført i finanstilsynsloven. På den annen side inneholder EØS-avtalen tilsynsbestemmelser som er folkerettslige forpliktelser, og som ikke har vært ansett nødvendig å gjennomføre i norsk regelverk. Heller ikke på dette punktet har norsk tradisjon vært konsekvent, noe blant annet tilsynsreglene i verdipapirhandelloven er eksempel på.

7.5.2 Tilsynsregler i sektorlovgivningen

Generelle regler om hjemlands- og vertslandstilsyn i EØS, følger av forskrift 28. desember 1993 om tilsyn med finansforetak og forvaltningsselskap som har hovedsete i annen EØS-stat og som driver virksomhet i Norge mv. Disse reglene er blant annet reflektert i finansforetaksloven, verdipapirhandelloven og verdipapirfondloven.

På enkelte områder er det også gitt utfyllende regler om tilsyn i forskrift. Omfattende regler følger av forskrift 22. august 2014 om kapitalkrav og nasjonal tilpasning av CRR/CRD IV (CRR/CRD IV-forskriften) som gjennomfører EU-reglene om kapitalkrav for banker og større verdipapirforetak og tilsynsmyndighetenes oppfølging av foretakenes soliditet. Også forskrift 25. august 2015 til finansforetaksloven om gjennomføring av Solvens II-direktivet (Solvens II-forskriften) inneholder tilsynsregler. Det er også gitt tilsynsregler i verdipapirsentralforordningen, markedsmisbruksforordningen, shortsalg-forordningen, prospektforordningen og EMIR (som etter verdipapirsentralloven og verdipapirhandelloven gjelder som norsk lov).

Følgende regler er ikke felles regulert i EU/EØS, bortsett fra at tjenestene som ytes etter eiendomsmeglingsloven og lov om autoriserte regnskapsførere omfattes av EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv, og er rapporteringspliktige etter hvitvaskingsregelverket:

• eiendomsmeglingsloven

• lov om autoriserte regnskapsførere

• inkassoloven

• gjeldsinformasjonsloven

7.6 Finanstilsynets samarbeid med andre myndigheter

7.6.1 Krisehåndtering

Finanstilsynet har rollen som krisehåndteringsmyndighet i Norge. Rollen som krisehåndteringsmyndighet forutsetter nær kontakt med departementet, Norges Bank og Bankenes sikringsfond.

Bankenes sikringsfond forvalter innskuddsgarantiordningen og innskuddsgarantifondet. Midlene i krisetiltaksfondet, som skal bidra til effektiv gjennomføring av krisetiltak, disponeres av Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet, og forvaltes av Bankenes sikringsfond.114 Bankenes sikringsfond skal bistå Finanstilsynet i utøvelsen av oppgaver og kompetanse som krisehåndteringsmyndighet. Finanstilsynet fastsetter hvilke oppgaver som skal utføres av Bankenes sikringsfond og kan bestemme at Bankenes sikringsfond skal forberede saker hvor Finanstilsynet skal treffe vedtak som krisehåndteringsmyndighet.115

Det vises til nærmere omtale i kapittel 13.3 om Finanstilsynets oppgaver i forbindelse med krisehåndtering av foretak under tilsyn.

7.6.2 Internasjonalt tilsynssamarbeid og regelverksarbeid

Finanstilsynet deltar i et omfattende internasjonalt samarbeid.

EØS-landene har et samordnet finanstilsynssystem som består av de nasjonale finanstilsynene og:

• Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA)

• Den europeiske verdipapirtilsynsmyndigheten (ESMA)

• Den europeiske forsikringstilsynsmyndigheten (EIOPA)

• Det europeiske systemrisikorådet (ESRB)

Nasjonale finanstilsyn har hovedansvar for tilsyn med foretak og markeder. En av oppgavene for EU-tilsynene er å bidra til effektivt og konsistent regelverk og tilsynspraksis i EØS-området. Det europeiske systemrisikorådets oppgave er å overvåke og håndtere risikoer som kan true finansiell stabilitet i EØS-området.

Gjennom EØS-avtalen blir finansmarkedsregelverket i EU gjennomført i norsk rett.

Finanstilsynet er medlem av styrene i EU-tilsynene og underkomiteer og prosjektgrupper etablert i regi av tilsynene, men har ikke stemmerett i organene som kan fatte vedtak.

Det europeiske tilsynssamarbeidet er nærmere omtalt i kapittel 10.

Finanstilsynet deltar videre i arbeidet i blant annet Financial Action Task Force (FATF), den globale standardsetteren for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering, International Organization of Securities Commissions (IOSCO) og International Forum of Independent Audit Regulators (IFIAR).

Finanstilsynet har også løpende samarbeid med nordiske tilsynsmyndigheter, herunder samarbeid med nordiske og baltiske finanstilsynsmyndigheter innen bekjempelse av hvitvasking, samt for betalingstjenester og Fintech.

7.6.3 Norges Bank

Finanstilsynet og Norges Bank forvalter ulike regler som skal bidra til å forebygge risiko i det finansielle systemet. Finanstilsynet har ansvaret for tilsynet med systemer for kunderettede betalingssystemer og systemer for verdipapiroppgjør. Norges Bank overvåker betalingssystemene og annen finansiell infrastruktur, og har ansvar for tilsynet med interbanksystemene. Finanstilsynet har det generelle ansvaret for tilsyn med finansforetakenes bruk av IKT, herunder betalingssystemene.

Norges Bank og Finanstilsynet har løpende samarbeid og informasjonsutveksling for å bidra til beredskap i overvåkningen av den finansielle infrastrukturen. Det øves regelmessig på krisehåndtering.

Norges Bank treffer beslutninger om nivået på motsyklisk kapitalbuffer og utarbeider grunnlag for beslutningene. Norges Bank utarbeider grunnlag for beslutningen og gir råd om nivået på systemrisikobufferen. I arbeidet med motsyklisk kapitalbuffer og systemrisikobufferen skal Norges Bank og Finanstilsynet utveksle relevant informasjon og vurderinger.

7.6.4 Konkurranseområdet

Konkurransetilsynet og Finanstilsynet har enkelte overlappende saksområder, typisk knyttet til fusjon av foretak under tilsyn. Konkurransetilsynet skal legge hovedvekten på konkurransemessige forhold. Konkurransemessige hensyn kan også inngå i Finanstilsynets vurderinger, men de involverte foretakenes soliditet og likviditet, samt hensynet til finansiell stabilitet vil være de viktigste elementene i disse vurderingene.

Konkurransetilsynet og Finanstilsynet har retningslinjer for praktisk samordning av arbeidet med saker som berører konkurranseforhold i finansmarkedene. Konkurransetilsynet og Finanstilsynet fatter sine vedtak uavhengig av hverandre, men holder hverandre orientert om saker som behandles i begge tilsyn.

7.6.5 Forbrukerområdet

Både Forbrukertilsynet og Finanstilsynet skal ivareta forbrukernes interesser på finansområdet. Forbrukertilsynet har tilsyn med overholdelsen av markedsføringsregelverket. Begge tilsynene har tilsyn med etterlevelsen av regler i finansavtaleloven. Finanstilsynet og Forbrukertilsynet har løpende kontakt i saker med felles interesse. Når Forbrukertilsynet forhandler frem standardavtaler, eller utarbeider veiledninger, om markedsføring av produkter på det finansielle området, gis Finanstilsynet mulighet til å komme med innspill.

7.6.6 Andre samarbeidsfora

Finanstilsynet leder Beredskapsutvalget for finansiell infrastruktur (BFI). Utvalget skal bidra til en best mulig samordning av beredskapsarbeidet i den finansielle infrastrukturen. Utvalgets medlemmer representerer de mest sentrale aktørene innen norsk finansiell infrastruktur. BFI har ingen beslutningsmyndighet, men er et forum for samarbeid og koordinering.

Finanstilsynet er utpekt som sektorvis responsmiljø (SRM) på finansområdet i henhold til Nasjonal sikkerhetsmyndighets rammeverk for håndtering av IKT-sikkerhetshendelser. Tilsynet utøver denne rollen i samarbeid med Nordic Financial CERT, som er en nordisk organisasjon etablert av Danske Bank, Nordea, DNB og FinansCERT Norway for å bistå finansforetakene i håndteringen av digitale angrep.

Finanstilsynet er medlem av, og har sekretariatsfunksjonen for, regjeringens Kontaktforum for bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering. Kontaktforumet skal blant annet bidra til at myndighetene har en koordinert innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering.

Som nevnt i kapittel 7.4.3.1 har Finanstilsynet et samarbeid med Revisorforeningen når det gjelder tilsynet med revisjonsselskapene.

Innen ulike fagområder har Finanstilsynet sporadisk eller regelmessig kontakt med bl.a. Økokrim, Skatteetaten og Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

8 Forholdet til politiske myndigheter

8.1 Statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar

Grunnloven § 3 fastsetter at den utøvende makt er hos Kongen. Som utøvende myndighet er det regjeringen som organiserer og styrer forvaltningen. Regjeringen utøver sin myndighet innenfor de rammene som følger av Grunnloven og lov- og budsjettvedtak fra Stortinget. Hver statsråd i regjeringen har et konstitusjonelt (strafferettslig) og parlamentarisk (politisk) ansvar for et saksområde.

Finanstilsynet er et statlig forvaltningsorgan, underlagt Finansdepartementet. Finansministeren har det konstitusjonelle og parlamentariske ansvaret for virksomheten i Finanstilsynet.116 Den løpende etatsstyringen av tilsynet er delegert fra statsråden til finansråden.117

Departementets overordnede ansvar er blant annet nærmere regulert i Reglement for økonomistyring i staten § 4 «Grunnleggende styringsprinsipper» og Bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 1.3 «Myndighet og ansvar».

8.2 Delegasjon

Som hovedregel styres statsforvaltningen i en hierarkisk organisert linjestruktur hvor Kongen i statsråd (regjeringen) kan delegere myndighet til departementer og videre til underliggende organer.118 Organer i forvaltningshierarkiet kan også være tillagt myndighet direkte i lov eller forskrift. Delegasjon innebærer som utgangspunkt ikke at delegerende organ fritas for ansvar for beslutningen som fattes i medhold av delegert myndighet, og den delegerte myndighet vil også etter delegasjonen kunne utøves av det overordnede organet. Delegert myndighet kan fritt trekkes tilbake.

En rekke av lovene på finansmarkedsområdet legger myndighet direkte til Finanstilsynet. Blant de mest sentrale er finanstilsynsloven, finansforetaksloven, verdipapirhandelloven og verdipapirfondloven.

Videre har Finansdepartementet delegert til Finanstilsynet myndighet til å fastsette forskrifter og treffe vedtak på finansmarkedsområdet.

8.3 Instruksjons- og kontrollmyndighet

Hovedregelen i norsk statsforvaltning er at overordnede organer har instruksjons- og kontrollmyndighet overfor underordnede organer.

Instruksjonsmyndigheten innebærer at overordnede organer kan gi underordnede organer instrukser og retningslinjer for den virksomhet som drives i det underordnede organet. Disse kan gjelde saksbehandling og ressursbruk, den rettsoppfatning som skal legges til grunn, eller det skjønn som skal utøves i visse saker. Instruksene og retningslinjene kan gjelde virksomheten i sin alminnelighet, bestemte sakstyper eller en konkret sak. Kontrollmyndigheten gir adgang til å sette i verk gransking og lignende av virksomheten i det underordnede organ. Utgangspunktet er også at det overordnede organet har omgjøringsrett, jf. forvaltningsloven § 35 og er klageorgan i klagesaker etter forvaltningsloven § 28.119

Instruksjons- og kontrollmyndigheten kan ses i sammenheng med regjeringens og statsrådens konstitusjonelle ansvar, se kapittel 8.1. Stortinget har ved vedtak 27. mai 1977 fastsatt at det som hovedregel skal legges til grunn at Kongen og eventuelt også departementene skal ha instruksjons- og kontrollmyndighet over andre offentlige organer. Stortinget uttalte i vedtaket at:

«Stortinget henstiller til Regjeringen å sørge for at Kongens og departementenes instruksjons- og kontrollmyndighet blir fastlagt, om nødvendig ved lovendring.

Som en hovedregel skal legges til grunn at Kongen og eventuelt også departementene skal ha instruksjons- og kontrollmyndighet over andre offentlige organer. Blir det i forslag til lov eller stortingsvedtak foreslått at instruksjons- og kontrollmyndigheten skal være begrenset i forhold til det som er hovedregelen, må dette begrunnes i særlige hensyn. Det anses særlig viktig at Regjeringen og departementene beholder kontrollmyndighet.»120

Instruksjon gjelder innad i forvaltningen, som en del av forvaltningens interne styring. Det klare utgangspunktet er derfor at instruksene rettslig sett ikke anses rettet til eller mot den enkelte borger. Disse kan ikke påberope seg rettigheter på grunnlag av slike instrukser, og et vedtak blir ikke ugyldig fordi avgjørelsesorganet handlet i strid med instruks. Instruksene kan imidlertid ha dannet grunnlag for en fast praksis, og brudd på denne praksisen kan medføre ugyldighet i kraft av det forvaltningsrettslige likhetsprinsipp.121

Det gjelder ingen formkrav for måten instrukser gis på, med unntak av instrukser fra Kongen i statsråd, som må gis i form av en kongelig resolusjon. Instruksjon må imidlertid skje innenfor rammene av lov og andre regler som det instruerende organet selv er bundet av.

Finansdepartementet har alminnelig instruksjonsmyndighet overfor Finanstilsynet. Dette er også presisert i Hovedinstruks for Finanstilsynet, fastsatt av Finansdepartementet 10. desember 2020.122

Som nevnt er det lovgivning på finansmarkedsområdet der Finanstilsynet er tillagt myndighet eller oppgaver direkte i lov. Som utgangspunkt innebærer ikke dette begrensninger på departementets instruksjonsadgang.123

Det er fastsatt i finanstilsynsloven § 2 første ledd at Kongen (delegert til Finansdepartementet, jf. kongelig resolusjon 25. juni 2004) kan gi nærmere forskrifter om tilsynets virksomhet. Finanstilsynet kan instrueres uten bruk av denne forskriftshjemmelen og bestemmelsen innebærer således ingen begrensning på adgangen til å instruere tilsynet.

Utvalget er ikke kjent med at Finansdepartementet har instruert Finanstilsynet om konklusjonen i enkeltsaker. Utvalget er kjent med to tilfeller av instruksjon som gjelder generell regelverksforståelse og anvendelse av forskriftskompetanse.

Den første saken gjaldt Finanstilsynets rundskriv 5/2020 om engasjementer som skal klassifiseres som høyrisiko, fastsatt i desember 2020. I brev 25. mai 2021 ga Finansdepartementet uttrykk for en annen regelverksforståelse enn det Finanstilsynet la til grunn når det gjaldt virkeområdet for kapitalkravsforordningen (CRR) artikkel 128 og forståelsen av CRR artikkel 4 nr. 1 punkt 79, omtalt i rundskrivets punkt 5 om finansiering av spekulativ investering i fast eiendom. Som en følge av dette, endret Finanstilsynet rundskrivet. Nytt rundskriv 2/2021 erstattet rundskriv 5/2020.124

Den andre saken gjaldt Finanstilsynets kompetanse etter forskrift 30. juni 2006 om livsforsikring tidligere § 2-3 til å fastsette «den høyeste tillatte beregningsrente til enhver tid ut fra bestemmelsene i direktiv 2002/83/EF artikkel 20 nr. B i». I brev 28. juni 2012 uttalte Finansdepartementet at den maksimale beregningsrenten i livsforsikring ikke skulle reduseres like raskt som Finanstilsynet hadde lagt opp til.125

8.4 Nærmere om etatsstyringen av Finanstilsynet

8.4.1 Tildelingsbrev og løpende dialog

Finanstilsynet er et statlig forvaltningsorgan, administrativt underlagt Finansdepartementet. Det innebærer at Finansdepartementet har ansvaret for den løpende etatsstyringen av tilsynet, og at det er finansministeren som er konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for Finanstilsynets virksomhet. Alle statlige virksomheter hører inn under et departement. Dette departementet har et overordnet ansvar for at virksomheten iverksetter politiske vedtak, og at ressursene brukes effektivt og i tråd med føringene i statsbudsjettet og Stortingets budsjettbehandling.

Ifølge finanstilsynsloven § 2 annet ledd ledes Finanstilsynet av et styre. Finansdepartementets løpende kontakt med Finanstilsynet skjer likevel i praksis hovedsakelig mot finanstilsynsdirektøren, som har ansvaret for den daglige ledelsen av tilsynet. Det er imidlertid styret som er Finanstilsynets øverste organ, og styreleder deltar normalt, sammen med direktøren, på styringsmøter med departementet.

Regelverket for økonomistyring i staten («Økonomiregelverket»126) inneholder blant annet en felles «instruks» for departementene og de underliggende virksomhetene i statsforvaltningen. Økonomiregelverket bygger i stor grad på ideen om mål- og resultatstyring, og inneholder blant annet regler om hvordan departementene skal styre underliggende virksomheter og den interne styringen i statlige virksomheter.

Den løpende styringen av statlige etater organiseres i hovedsak rundt prosessen med utarbeidelse, vedtak og oppfølging av de årlige statsbudsjettene. Budsjettvedtaket operasjonaliseres av de overordnede departementene og sendes til de statlige etatene, herunder Finanstilsynet, i form av de årlige tildelingsbrevene.

Tildelingsbrevet er den formelle tildelingen av midler fra statsbudsjettet. Tildelingsbrevet inneholder både konkrete vedtak om hvordan midlene skal benyttes og gir overordnede føringer på virksomheten fra departementet. I tillegg gir brevet virksomheten økonomiske og administrative fullmakter i budsjettåret, og stiller krav til rapportering på virksomhetens drift og resultater. Rapporteringen gir muligheter for kontroll, jf. boks 8.2 om generelle rammer for etatsstyring.

Ideen om mål- og resultatstyring av statlige etater, som Økonomiregelverket bygger på, er basert på en forventning om at effektiviteten i etatene øker når etatene får frihet til selv å bestemme hvordan målene skal nås. I praksis ligger det i ideene om mål- og resultatstyring og tillitsreform at styring fra overordnet departement bør være overordnet. Departementet setter hovedmål eller angir virksomhetens hovedoppgaver, mens virksomheten bør ha størst mulig frihet til selv å bestemme hvordan målene nås eller oppgavene løses. Tildelingsbrevet til Finanstilsynet er følgelig relativt overordnet.

Økonomiregelverket stiller krav til at departementene skal utarbeide en instruks til sine underliggende etater. Denne skal blant annet beskrive myndighet og ansvar mellom departementet og virksomheten, herunder de innbyrdes forhold mellom departementet, eventuelt styre og virksomhetslederen. Departementet legger i hovedsak mer permanente styringssignaler, som i mindre grad er knyttet til de årlige tildelingene, i sin hovedinstruks til virksomheten.

Det er ikke noe formelt hierarki mellom styringssignaler i hovedinstruksen og styringen som skjer gjennom tildelingsbrevet eller i den løpende dialogen med virksomheten, men heller en forskjell i permanensen av disse styringssignalene.

Før endelig tildelingsbrev sendes Finanstilsynet utarbeider departementet et foreløpig tildelingsbrev som sendes Finanstilsynet til uttalelse. Supplerende tildelingsbrev sendes ved behov.

Finanstilsynet skal utarbeide en årsrapport i overensstemmelse med krav i tildelingsbrev, hovedinstruksen, bestemmelsene om økonomistyring i staten og tilhørende rundskriv. Årsrapport med årsregnskap, samt revisjonsberetning, skal publiseres på Finanstilsynets nettsted.

Rapporteringskrav og -frister vil gå frem av de årlige tildelingsbrevene. Krav til rapportering gjennom året blir vurdert i samråd med Finanstilsynet. Dersom det oppstår alvorlige avvik eller uforutsette situasjoner, skal imidlertid Finanstilsynet straks ta kontakt med Finansdepartementet uavhengig av fastsatte rapporteringstidspunkter. Finanstilsynet skal også varsle departementet om hendelser med mulig mediemessig eller politisk interesse.

Det gjennomføres i løpet av året flere faste møter i styringsdialogen med Finanstilsynet. Departementet fastsetter, i samråd med tilsynet, tidspunkt og dagsorden for møtene. Det utarbeides referat fra alle faste møter. Utkast til referat forelegges tilsynet før referatet ferdigstilles. Finanstilsynsdirektøren skal som hovedregel delta på de faste møtene. Det vil være behov for kontakt og møter mellom departementet og Finanstilsynet også ut over de faste møtene som inngår i styringskalenderen. Dersom departementet i møter, eller ved annen kontakt, gir føringer som har karakter av styring, skal disse alltid oversendes skriftlig til etaten, enten i referat fra møtet eller på annen måte. Også annen informasjon som er vesentlig i styringsdialogen skal dokumenters skriftlig.

8.4.2 Hovedinstruks for Finanstilsynet

Finansdepartementet har fastsatt Hovedinstruks for Finanstilsynet 10. desember 2020. Instruksen oppsummerer, tolker og operasjonaliserer sider ved regelverket for tilsynet. Instruksen beskriver hvordan myndighet og ansvar er fordelt mellom Finansdepartementet og Finanstilsynet. Instruksen omtaler også krav og forventninger til virksomhetens interne styring mv. og hvordan styringsdialogen mellom Finansdepartementet og Finanstilsynet skal innrettes, samt gir føringer om ekstern kommunikasjon. Departementet forutsetter i instruksen at Finanstilsynets styre til enhver tid har en gjeldende forretningsorden om intern arbeidsfordeling i virksomheten. Vesentlige endringer i styrets forretningsorden forelegges normalt departementet.

Styringsdialogen mellom Finansdepartementet og Finanstilsynet er forankret i den årlige Prop. 1 S (fagproposisjonen) og Stortingets behandling av denne, hovedinstruksen, reglement og bestemmelser om økonomistyring i staten, samt i bestemmelser i finanstilsynsloven.

Videre følger det av hovedinstruksen at Finanstilsynet skal informere Finansdepartementet om prinsipielle spørsmål innenfor virksomhetens ansvarsområde. Finanstilsynet skal gi departementet nødvendig informasjon om problemstillinger saken berører og varsle departementet før beslutninger i slike saker blir offentlige. Finanstilsynet skal formidle og følge opp prinsipputtalelser fra departementet.

Videre er det i hovedinstruksen punkt 3.3 uttalt at Finanstilsynet skal utarbeide høringsnotater med utredning av utkast til nytt regelverk i henhold til oppdrag fra departementet og de tidsfrister departementet setter. Finanstilsynet skal fortløpende vurdere behov for regelverksendringer for å bidra til å forbedre regelverket innen sine fagområder. I den grad Finanstilsynet på eget initiativ starter utredningsarbeid som innebærer behov for endringer i lov eller forskrift, skal Finansdepartementet informeres, med mindre myndigheten til å fastsette forskrift ligger til Finanstilsynet. Departementet vil i noen saker kunne be Finanstilsynet nedsette eller delta i arbeidsgrupper med deltakelse fra ulike virksomheter (inkl. departementet), og eventuelt også med en referansegruppe der relevante interessenter er representert. Slike arbeidsgrupper er særlig aktuelle i større regelverkssaker der det blant annet er nødvendig å utrede vesentlige nytte- og kostnadsvirkninger i tråd med utredningsinstruksen. Finanstilsynet vil være høringsinstans på ordinær måte også hvis høringsnotatet er utarbeidet av en arbeidsgruppe ledet av, eller med deltakelse fra, Finanstilsynet.

Det presiseres i hovedinstruksen at styringsdialogen skal dokumenteres, og at Finansdepartementets styring alltid er skriftlig. Blant annet oversender Finansdepartementet kopi av referater fra faste møter i styringsdialogen til Riksrevisjonen, mens Finanstilsynet ettersender referater fra styremøter til departementet hvert tertial.

8.5 Behandlingen av klager over Finanstilsynets vedtak

8.5.1 Hovedregel – behandling i Finansdepartementet

Det følger av forvaltningsloven § 28 første ledd at enkeltvedtak kan påklages til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen). Klager over enkeltvedtak truffet av Finanstilsynet behandles på denne bakgrunn som hovedregel av Finansdepartementet, som nærmest overordnede forvaltningsorgan.

En klage skal sendes til det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen). Underinstansen skal forberede saken og blant annet foreta de undersøkelser som klagen gir grunn til, jf. forvaltningsloven § 33. I underinstansen kan saken få tre mulige utfall: Dersom vilkårene for å behandle klagen ikke er oppfylt, skal saken avvises. Dersom underinstansen finner klagen begrunnet, kan den oppheve eller endre vedtaket. Dersom underinstansen fastholder sitt syn, skal sakens dokumenter oversendes til klageinstansen for avgjørelse.

Klageinstansens kompetanse er regulert i forvaltningsloven § 34. Dersom klageinstansen finner at vilkårene for å behandle klagen ikke er oppfylt, skal den avvise saken. Tar klageinstansen saken under behandling, kan den prøve alle sider av saken, herunder forvaltningsskjønnet, samt ta hensyn til nye omstendigheter. Klageinstansen skal enten treffe nytt vedtak i saken eller oppheve vedtaket og sende saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling.

Departementet kan også på visse vilkår av eget tiltak (uten etter klage) omgjøre vedtak truffet av Finanstilsynet, jf. forvaltningsloven § 35.

8.5.2 Klagenemnden for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker

Finanstilsynets vedtak er på noen avgrensede områder gjenstand for klagebehandling i nemnd. Klagenemnden for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker er klageinstans for vedtak truffet av Finanstilsynet etter revisorloven, regnskapsførerloven og inkassoloven. Inkassosaker ble lagt til den tidligere Klagenemnden for revisor- og regnskapsførersaker med virkning fra 1. januar 2023, og klagenemnden skiftet da navn.127

Nærmere regler om klagenemnden er gitt i forskrift 1. februar 2012 nr. 111. Hjemmel for klagenemndens behandling av klagesaker på de nevnte områder er gitt i revisorloven § 15-1, ny regnskapsførerlov § 7-1 og inkassoloven § 30 a.

Av forskriften følger det at klagenemnden kan prøve alle sider av de vedtak som er gjenstand for klage. Klagenemnden består av fem medlemmer og tre varamedlemmer som oppnevnes av departementet for en periode på inntil tre år. Nemnden skal ha en leder og en nestleder, utpekt av departementet. Nemnden skal sammensettes slik at den sikres høy juridisk, regnskapsfaglig, revisjonsfaglig, regnskapsførerfaglig og inkassofaglig kompetanse. Nemnden kan ikke sammensettes slik at personer som er oppdragsansvarlige revisorer eller regnskapsførere, eller som utfører arbeid for godkjent revisjonsselskap eller regnskapsførerselskap, eller personer selskapet har samarbeidsavtale med, får et flertall av nemndens medlemmer. Klagenemnden er vedtaksfør dersom minst fire av de innkalte medlemmene møter.

For klagebehandlingen i nemnden gjelder reglene i forvaltningsloven kapittel VI med de endringer og tillegg som følger av forskriften. Klagenemnden skal avgjøre saken på grunnlag av de saksdokumenter som foreligger når den mottar klagesaken. Hvis særlige grunner foreligger, kan klagenemnden beslutte å holde muntlig forhandlingsmøte. Klagenemnden bestemmer hvilke deler av saken som skal behandles muntlig. Klagenemnden kan oppfordre parter og vitner til å forklare seg direkte for klagenemnden. Avgjørelser og beslutninger som gjelder saksforberedelsen i klagenemnden treffes av nemndens leder, eller etter lederens bemyndigelse, av ett av de øvrige medlemmene. Finansdepartementet har omgjøringskompetanse etter forvaltningsloven for avgjørelser i revisor- og regnskapsførersaker. Justis- og beredskapsdepartementet har omgjøringskompetanse etter forvaltningsloven for avgjørelser i inkassosaker.

Departementet fastsetter godtgjørelsen for klagenemndens medlemmer og treffer bestemmelse om nemndens sekretariat. Tidligere ble det kjøpt sekretærtjenester for nemnden. Fra 1. april 2022 har Finansdepartementet ansatt én sekretær.

8.5.3 Klagebehandling i andre departementer

Klager over Finanstilsynets enkeltvedtak i medhold av gjeldsinformasjonsloven behandles av Barne- og familiedepartementet.128 Finanstilsynet har foreløpig ikke fattet noen vedtak etter gjeldsinformasjonsloven.

8.5.4 Forslag om klagenemnd for vedtak på verdipapirmarkedsområdet

Verdipapirlovutvalget har i NOU 2021: 1 Endringer i verdipapirhandelloven – Regler om tilsynsmyndighet, sanksjonskompetanse og klageordning, blant annet forslått at Børsklagenemnden legges ned, og at det opprettes en klagenemnd for enkelte av Finanstilsynets vedtak på verdipapirmarkedsområdet.

Verdipapirlovutvalget uttalte under vurderingen av om det bør opprettes en slik klagenemnd at:

«Utvalget bemerker at de hensyn Forvaltningslovutvalget viser til knyttet til å skjerme departementet for klagesaksbehandling, også gjør seg gjeldende for Finansdepartementets klagesaksbehandling på Finanstilsynets område. Idet klagesakene forventes å bli flere, taler hensynet til effektivitet for å vurdere om enkelte klagesaker kan løftes ut av departementet for å behandles i klagenemnd. En klagenemnd vil med riktig bemanning kunne utføre klagebehandlingen raskt og effektivt, og tid vil bli frigjort i departementet. Dersom flere saker kan behandles i én felles klagenemnd vil dette kunne gi effektivitetsgevinster. En klagenemnd med ekspertkompetanse kan, på samme måte som behandling i fagdepartementet, bidra til avgjørelser med høy kvalitet som gir legitimitet til klagebehandlingen. Opprettelse av en klagenemnd kan også bidra til at saksbehandlingstiden holdes på et forsvarlig nivå. Så langt utvalget kjenner til er det god erfaring med at klager på enkeltvedtak truffet etter regnskapsførerloven og revisorloven behandles i Revisor- og regnskapsklagenemnden. Det samme gjelder for klagesakene som er behandlet i Børsklagenemnden. Erfaring fra disse områdene kan dermed tale for at det legges til rette for klagebehandling i nemnd på flere av Finanstilsynets områder.

Som omtalt i kapittel (…) er imidlertid et betryggende og godt tilsyn en av forutsetningene for et velfungerende verdipapirmarked med høy grad av tillit. Klagesaksbehandlingen utgjør en kilde til kontroll med at Finanstilsynet utfører sitt samfunnsoppdrag i tråd med lover og forskrifter samt styringssignaler som gis gjennom tildelingsbrev mv. Ved opprettelsen av en klagenemnd er det etter utvalgets syn viktig at Finansdepartementets styringsbehov ivaretas gjennom utforming av regelgrunnlaget for klageordningen. Dette kommer utvalget tilbake til i kapittel (…).

(…)

Utvalget vil for fullstendighetens skyld nevne at rettsutviklingen har medført at de fleste lover på finansområdet fastsetter at Finanstilsynet skal ha kompetanse til å treffe vedtak om administrative sanksjoner, herunder administrative gebyrer. Regler om administrative sanksjoner finnes for eksempel i hvitvaskingsloven, referanseverdiloven og forslaget til lov om nøkkelinformasjon for sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter. Også på områder som ikke omfattes av denne utredningen, vil økt bruk av administrative gebyrer kunne føre til flere klagesaker. Det faller utenfor Verdipapirlovutvalgets mandat å vurdere om saker på andre lovområder bør legges til en klagenemnd. På bakgrunn av at regelverk om administrative sanksjoner nå utvikles raskt, vil utvalget likevel nevne at en mulighet er å innarbeide reglene om klagenemndsbehandling i Finanstilsynsloven istedenfor verdipapirhandelloven. En slik løsning legger til rette for at en klagenemnd kan få utvidet mandat, hvis behovet melder seg».129

Verdipapirlovutvalgets mandat var begrenset til å vurdere om klager på vedtak truffet av Finanstilsynet som et ledd i markedstilsynet burde behandles i en klagenemnd (markedsregler).130 Det falt utenfor utvalgets mandat å vurdere klageordningen for vedtak som gjelder reglene for institusjonene som må ha konsesjon til å drive virksomhet i verdipapirmarkedet, for eksempel kapitaldekningsregler, regler om god forretningsskikk og organisatoriske regler for foretakene (institusjonsregler).131

Verdipapirlovutvalget la opp til at det i verdipapirhandelloven fastsettes at det kan opprettes en klagenemnd på verdipapirområdet, mens den nærmere avgrensingen av nemndas kompetanse fastlegges i forskrift. På denne måten ble det lagt til rette for at klagenemndas kompetanse kunne utvides til å omfatte flere områder, eller innskrenkes på visse områder når det ble vunnet erfaring med ordningen.132

8.6 Uavhengighet for forvaltningsorganer

8.6.1 Generelt

Et konstitusjonelt ansvar for regjeringen og de enkelte statsrådene forutsetter at de har instruksjons- og kontrollmyndighet overfor underordnede organer.133 Selv om et forvaltningsorgan ikke har formell (rettslig) uavhengighet, kan det likevel ha en faktisk uavhengighet ved at overordnede organer i praksis er tilbakeholdne med å gi instrukser eller omgjøre vedtak.

Grunnloven § 3 blir ikke tolket som et prerogativ, det vil si som en regel som gir Kongen enekompetanse. Stortinget kan derfor bestemme ved lov at et forvaltningsorgan skal være (rettslig) uavhengig av Kongen, og hva uavhengigheten skal innebære. Et forvaltningsorgan kan ha en større eller mindre grad av uavhengighet.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler i sin veileder om «Lovteknikk og lovforberedelse» at dersom det i et forslag til lov blir foreslått at instruksjons- og kontrollmyndigheten skal være begrenset i forhold til det som er hovedregelen, må dette fremgå klart av lovforslaget. En slik ordning må begrunnes i særlige hensyn, og det bør fremgå tydelig hvilke begrensninger som skal foreligge.134

Så langt en statsråd er avskåret fra å utøve myndighet, er også ansvar, i hvert fall i rettslig betydning, uaktuelt. Statsråden vil imidlertid fortsatt ut fra sitt sektoransvar ha et ansvar for å følge utviklingen også der myndigheten er avskåret ved lov.135

Forvaltningslovutvalget har i NOU 2019: 5 kapittel 32.6 redegjort for hva uavhengighet fra regjering og departement kan innebære. For det første pekes det på helt eller delvis avskåret instruksjonsmyndighet for overordnede organer overfor det uavhengige organet. Videre pekes det på at uavhengighet kan innebære at et overordnet organ ikke kan omgjøre vedtak truffet at det uavhengige organet selv om det ellers ville hatt adgang til det, alternativt at omgjøringskompetansen er begrenset. Det kan også være slik at overordnet organ ikke skal ha noen primærkompetanse, altså slik at når en avgjørelse skal treffes av et uavhengig organ, kan ikke et overordnet organ bestemme at det skal avgjøre saken i stedet, selv om det ellers ville hatt adgang til det. Uavhengighet kan videre bety at vedtak som det uavhengige organet treffer, ikke kan påklages, eller at klager må avgjøres av en egen klageinstans som selv er uavhengig. Forvaltningslovutvalget peker også på at det kan øke uavhengigheten til et organ hvis tilsettinger i eller oppnevninger til organet blir gjort av andre enn et overordnet organ som ville hatt instruksjonsmyndighet etter vanlige regler. Videre kan det øke uavhengigheten om forvaltningsorganet er fritatt for kontroll av overordnet myndighet. Behov for kontroll med uavhengige organers virksomhet kan eventuelt ivaretas ved at kontrollen foretas av organer som er uavhengige av Kongen og departementet.

Forvaltningslovutvalget peker også på at det øker et organs uavhengighet hvis det kan skaffe seg økonomiske ressurser utenom det som organet får tilført fra eller gjennom et overordnet organ, og hvis det står fritt til å disponere de midler som det blir tilført. Et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter har en annen budsjettmessig frihet gjennom nettobudsjettering enn ordinære forvaltningsorganer, og kan også ha større administrative og personalpolitiske fullmakter enn det som ellers gjelder i statsforvaltningen. Dette gjør ikke et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter til et «uavhengig» forvaltningsorgan. Men et uavhengig forvaltningsorgan kan sies å få styrket sin uavhengighet hvis det i tillegg er et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter.

Forvaltningslovutvalget la til grunn at det finnes noe over 100 uavhengige organer i statsforvaltningen.136 Endringer i retning av økt uavhengighet har skjedd gjennom en rekke ad hoc-løsninger. Det varierer mellom de forskjellige organene hva uavhengigheten går ut på, og hvordan den er kommet til uttrykk.137

Forvaltningslovutvalget redegjorde i sin utredning for hensyn for og mot å gjøre et forvaltningsorgan uavhengig og for hvilke organer uavhengighet bør vurderes, eksempelvis organer med ombudsfunksjon, klagenemnder og organer med tilsynsoppgaver.138 Se nærmere omtale i kapittel 8.6.2.2 under.

Både EØS-retten og annen internasjonal rett kan inneholde krav til forvaltningsorganers uavhengighet. I kapittel 8.7 redegjøres det for internasjonale krav og anbefalinger til nasjonale finanstilsyns uavhengighet.

8.6.2 Særlig om statlige tilsyn

8.6.2.1 St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn

I St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn («tilsynsmeldingen»), redegjorde Bondevik II-regjeringen for utfordringer ved gjeldende tilsynsorganisering og idealer for organisering og utføring av tilsynsvirksomhet.

Om tilsynsrollen ble det blant annet uttalt i tilsynsmeldingen at:

«Tilsynsbegrepet kan i vid forstand forstås som et fellesbegrep for all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks intensjoner. Kjernen i tilsynsrollen er imidlertid den konkrete kontrollen av pliktsubjektenes etterlevelse av en norm som allerede er fastsatt ved lov, forskrift eller enkeltvedtak, samt reaksjoner ved avvik.

Ut fra en slik forståelse av tilsynsbegrepet er tilsyn for det første kontroll av at de som er underlagt krav fastsatt i lov, forskrift eller enkeltvedtak, dvs. tilsynsobjektene, etterlever dette. En sentral del av tilsynsrollen er således å oppsøke, uanmeldt eller forhåndsvarslet, eller på annen måte innhente kunnskap om tilsynsobjektene for å finne ut om det foreligger avvik fra de oppstilte kravene. Ved identifikasjon av avvik, vil tilsynet følge opp dette med nødvendig reaksjon, det være seg veiledning, pålegg om oppretting, stansing av virksomheten, bøter eller andre tiltak for å sikre at kravene overholdes.»139

Pålegg som skal presse frem en etterlevelse av de normer som gjelder kan anses som sekundære, idet formålet med slike vedtak er å sikre en effektiv opprettholdelse av normsetting som er gjort på et tidligere tidspunkt140.

Tilsynsorganene kan ha oppgaver som anses å ligge utenfor det som oppfattes som tilsynsoppgaver. I tilsynsmeldingen ble det skilt mellom tre typer av myndighetsoppgaver som er utbredt i mange tilsyn. Disse var kontroll og sekundære vedtak ut fra tidligere fastsatte normer, konsesjonsgiving med tilhørende vilkår og utferdigelse av forskrifter. Det ble uttalt at:

«Hovedprinsippet for tenkningen om uavhengighet bygger på et skille mellom kontrollerende og normgivende virksomhet. Forvaltningen har i hovedsak to muligheter for fastsettelse av normer. Enten lager man generelle normer ved å gi forskrifter, eller man vedtar individuelle normer for den private part i form av en konsesjon eller annen type tillatelse med tilhørende vilkår. Kontroll og sekundære vedtak er knyttet til oppfølgingen av generelle eller individuelle normer.»141

Det var først og fremst når det gjaldt kjernen i tilsynsfunksjonen, kontroll og sekundære vedtak, at regjeringen så tungtveiende grunner til å gi tilsynene økt uavhengighet. Dette er etterfølgende kontroll av normerende vedtak som allerede er fattet av statlige myndigheter og derfor er viktige for oppfølgingen av demokratisk forankrede rettsnormer.142

Oppsummert ble det uttalt følgende om vurderingen av virkemidler for å sikre uavhengighet:

«Når det gjelder utferdigelse av forskrifter vil dette ikke underlegges noen form for uavhengig organisering. Her vil forutsetningen hele tiden være at styringskjeden i forhold til landets lovgivende myndighet, Stortinget, må være intakt. Delegering av myndighet på dette området må ses på som et hensiktsmessighetsspørsmål, der hovedregelen er at forskrifter av en teknisk karakter kan delegeres. I alle tilfeller må det være adgang til at tilsyn kan ha en viktig rolle i forberedelsen av forskrifter.

For kontroll og sekundære vedtak bør avskjæring av instruksjonsmyndighet og uavhengig klagebehandling basert på nemnder være utgangspunktet. På enkelte områder kan imidlertid skjønnsutøvelsen innebære en åpen, lite lovstyrt avveining mellom ulike typer hensyn, eller vedtakene kan være av en slik karakter at det foreligger viktige prinsipielle eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn. I slike tilfeller vil ulike virkemidler for sikring av politisk innflytelse være nødvendig.

I forhold til konsesjoner og andre individuelle normerende vedtak med et innslag av skjønnsutøvelse, må det foretas en avveining av i hvilken grad det er et mål at beslutningene skal fattes på basis av et rent faglig skjønn. Der en ønsker et rent faglig skjønn vil de samme virkemidlene for uavhengighet og vurderinger når det gjelder sikring av politisk innflytelse som i avsnittet over gjøre seg gjeldende.»143

Av virkemidler for å sikre tilsyn en uavhengig stilling, ble det i tilsynsmeldingen vist til delegering av beslutningsmyndighet, begrensninger i instruksjonsmyndigheten ved enkeltvedtak, eventuelt krav om formalisering av instruksjonsmyndigheten ved enkeltvedtak (krav om skriftlighet og eventuelt offentlighet), samt etablering av uavhengige klagenemnder. I tilsynsmeldingen ble det også pekt på hvordan man kunne sikre en overordnet styring ved en uavhengig organisering av tilsynene, gjennom å beholde instruksjonsmyndighet på enkelte områder, adgang for departementet til å overta saksbehandlingen, klagebehandling i departementet, samt omgjøringsadgang.144

Selv om stortingsbehandlingen av tilsynsmeldingen viste skepsis til å gi ordinære forvaltningsorganer uavhengighet,145 har Difi gjennom rapporter i 2012 og 2014 likevel konstatert en økende utbredelse av uavhengige forvaltningsorganer.146

Tom Christensen mfl. skriver i «Forvaltning og politikk» at:

«Det tradisjonelle argumentet er at tilsynsoppgavene ofte er viktige politisk, at de derfor trenger tett styring, og at tilsynsoppgavene ofte samvirker tett med andre forvaltningsoppgaver. Det andre og moderne synet er at tilsynene bør være relativt uavhengige av politisk styring, og argumentet for dette er at tilsynsoppgavene er av en slik art, og så forskjellig fra vanlige forvaltningsoppgaver, at de trenger en særlig uavhengig organisatorisk ivaretakelse. Det er mest typisk representert i Tilsynsmeldingen som kom i begynnelsen av 2003. Meldingen tok utgangspunkt i et sett av prinsipper fra New Public Management og understreket behovet for frittstående tilsyn med spesialiserte oppgaver. Hovedargumentet for dette var et særlig behov for faglig uavhengighet.»147

8.6.2.2 NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov

I NOU 2019: 5 om Ny forvaltningslov – Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven) uttalte Forvaltningslovutvalget at det generelt bør utvises tilbakeholdenhet med å opprette uavhengige organer, blant annet av hensynet til å bevare et konstitusjonelt ansvar og hensynet til en ryddig forvaltningsstruktur. Det ble uttalt at de hensyn som taler for å gi et forvaltningsorgan større uavhengighet enn etter den alminnelige modellen, må vurderes konkret i lys av organets oppbygging og hvilke oppgaver det har. Forvaltningslovutvalget redegjorde for hvilke organer uavhengighet burde vurderes, herunder organer med tilsynsoppgaver. Om slike ble det uttalt at:

«Mange forvaltningsorganer har tilsynsoppgaver, alene eller sammen med andre oppgaver. Med «tilsyn» sikter utvalget her til oppgaver som går ut på å observere utviklingen på et område, kontrollere etterlevelsen av rettslige krav som stilles til aktørene på området (både lover, forskrifter og enkeltvedtak), og sikre gjennomføringen av regelverket og eventuelt sørge for sanksjoner mot regelbrudd. I norsk forvaltning er det vanlig at samme forvaltningsorgan gir tillatelser og står for tilsyn med at rammene og vilkårene for tillatelsen blir overholdt.»148

Forvaltningslovutvalget la til grunn at det er vanskelig å behandle tilsynsorganene som en enhetlig gruppe. Organer som blir betegnet som tilsynsorganer, kan i mange tilfeller ha forskjellige oppgaver: individuell styring gjennom konsesjoner og godkjenninger, utfyllende eller konkretiserende vedtak til lover, forskrifter og konsesjoner gitt av andre organer, veiledning til private virksomheter, kontroll med etterlevelsen av lover og forskrifter og overvåking og innhenting av informasjon om tilstanden på organets ansvarsområde.149

Forvaltningslovutvalget mente derfor at spørsmålet om uavhengighet bør vurderes for de enkelte oppgaver som organet har, mer enn for organet sett under ett. I den forbindelse ble det uttalt at:

«Det er større grunn til uavhengighet der et tilsynsorgan driver rene kontrolloppgaver knyttet til etterlevelsen av gjeldende regelverk og vedtak, enn der det også har til oppgave å fastlegge gjennom tillatelser og andre vedtak hvilke krav private aktører skal rette seg etter.

De hensyn som taler for uavhengighet i tilsynsarbeidet, kan være et argument for å rendyrke kontrolloppgavene ved å legge dem til et eget uavhengig forvaltningsorgan. En slik oppsplitting og rendyrking av roller i forskjellige uavhengige forvaltningsorganer vil imidlertid ha ulemper. I mange tilfeller vil det falle dyrere enn om oppgavene er samlet i ett organ. Noen av oppgavene – som veiledning til berørte virksomheter – henger naturlig sammen med både normering og kontroll. Det kan være naturlig å foreta overvåking og kontroll under ett, og det er gjerne behov for å utnytte erfaringene fra kontroll i arbeidet med styring på området gjennom regelutvikling, avgjørelse av søknader om tillatelse og planlegging av offentlige tiltak.

Utvalget vil for sin del ikke gi noen generell anbefaling om at forvaltningsorgan bør ha en uavhengig stilling når det utfører tilsynsoppgaver. Selv om det kan bety en rendyrking av ulike roller og hindre såkalt «rolleblanding», vil utvalget heller ikke tilrå generelt at tilsynsoppgaver legges til egne forvaltningsorganer med dette som eneste eller viktigste oppgave. I disse tilfellene kan det derfor være avgjørende om internasjonale forpliktelser – særlig EØS-avtalen – tilsier uavhengighet, jf. punkt (…).»150

Forvaltningslovutvalget foreslo altså ikke at tilsynsoppgaver prinsipielt skal medføre en uavhengig stilling for et forvaltningsorgan. I den grad et tilsynsorgan skal ha en uavhengig stilling, mente Forvaltningslovutvalget at det bør «lovfestes i lovgrunnlaget for organet eller for den aktuelle myndighetsutøvingen på hvilken måte organet skal være uavhengig, først og fremst ved at instruksjonsadgangen i enkeltsaker er avskåret. Hvis et overordnet organ skal være avskåret fra å gi instruks om å foreta tilsyn (kontroll) eller la være, bør også det lovfestes.»151

8.7 Internasjonale krav og anbefalinger til nasjonale finanstilsyns uavhengighet

8.7.1 EU/EØS-rett

Forordningene om de europeiske finanstilsynsmyndighetene (Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA), Den europeiske tilsynsmyndighet for forsikring og tjenestepensjon (EIOPA) og Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet (ESMA)152 er gjennomført i lov 17. juni 2016 nr. 30 om EØS-finanstilsyn («tilsynsforordningene»).

I 2019 vedtok EU en større revisjon av EUs finanstilsynssystem. Revisjonen består av flere rettsakter, herunder forordning (EU) 2019/2175 som gjør endringer i tilsynsforordningene for EBA, EIOPA og ESMA.153 Endringsforordningen er merket som EØS-relevant, men er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen. Endringsforordningen tilføyde i tilsynsforordningene artiklene 8 («Task and powers of the Authority») nr. 1 bokstav b at de europeiske finanstilsynsmyndighetene skal fremme og overvåke tilsynsmessig uavhengighet («fostering and monitoring supervisory independence») hos vedkommende myndigheter («competent authorities»). Vedkommende myndigheter er nærmere definert i tilsynsforordningene artiklene 4 nr. 2.

Tilsynsforordningene artiklene 8 nr. 1 bokstav b lyder etter endringen (konsolidert) slik:

«The Authority shall have the following tasks: (…) (b) to contribute to the consistent application of legally binding Union acts, in particular by contributing to a common supervisory culture, ensuring consistent, efficient and effective application of the legislative acts referred to in Article 1(2), preventing regulatory arbitrage, fostering and monitoring supervisory independence, mediating and settling disagreements between competent authorities, ensuring effective and consistent supervision of financial institutions, ensuring a coherent functioning of colleges of supervisors and taking actions, inter alia, in emergency situations.»

Det er også tilføyd i tilsynsforordningene artiklene 30 nr. 3 bokstav a om fagfellevurderinger av vedkommende myndigheter, at de europeiske finanstilsynsmyndighetene skal evaluere vedkommende myndigheters grad av uavhengighet. Artiklene 30 nr. 3 bokstav a lyder etter endringen (konsolidert) slik:

«The peer review shall include an assessment of, but shall not be limited to: (a) the adequacy of resources, the degree of independence, and governance arrangements of the competent authority, with particular regard to the effective application of the legislative acts referred to in Article 1(2) and the capacity to respond to market developments».

I punkt 24 i fortalen til endringsforordning (EU) 2019/2175 fremgår at fagfellevurderinger skal bidra til harmonisert tilsyn med finanssektoren gjennom en konsistent tilnærming hos vedkommende myndigheter:

«Harmonised supervision of the financial sector requires a consistent approach among competent authorities. To that end, the activities of the competent authorities are subject to peer reviews. The ESAs should also ensure that the methodology is applied in the same manner. Such peer reviews should not only focus on the convergence of supervisory practices, but also on the capacity of competent authorities to achieve high-quality supervisory outcomes, as well as on the independence of those competent authorities. The main findings of those peer reviews should be published to encourage compliance and increase transparency, unless such publication would involve risks to financial stability.»

Tilsynsforordningene definerer ikke hva som menes med tilsynsmessig uavhengighet («supervisory independence»), og fastsetter heller ikke noen standarder. Tilsynsforordningene artiklene 81 nr. 1 bokstav a (i) refererer imidlertid til standarder som tilsvarer standardene for foretaksstyring («standards equivalent to corporate governance»). Artiklene 81 nr. 1 bokstav a (i) (konsolidert) fastsetter at EU-kommisjonen hvert tredje år skal utarbeide en rapport som blant annet skal inneholde en vurdering av:

• «a) the effectiveness and convergence in supervisory practices reached by competent authorities:

  • i) the independence of the competent authorities and convergence in standards equivalent to corporate governance.»

Det nevnes at tilsynsforordningene fastsetter nærmere krav til uavhengighet for de europeiske finanstilsynsmyndighetene selv, for eksempel i artiklene 42 om «Independence of the Board of Supervisors». Her deltar den norske finanstilsynsdirektøren, men uten stemmerett. Artiklene 42 nr. 1 og nr. 2, som endret ved forordning (EU) 2019/2175, fastslår at:

• «1. When carrying out the tasks conferred upon them by this Regulation, the members of the Board of Supervisors shall act independently and objectively in the sole interest of the Union as a whole and shall neither seek nor take instructions from Union institutions or bodies, from any government or from any other public or private body.

• 2. Member States, Union institutions or bodies, and any other public or private body, shall not seek to influence the members of the Board of Supervisors in the performance of their tasks.»154

Tilsynsforordningene, som endret ved forordning (EU) 2019/2175, sier at EBA, EIOPA og ESMA skal fremme og overvåke tilsynsmessig uavhengighet hos vedkommende myndigheter, men forordningene fastsetter ingen rettslige krav til uavhengighet for vedkommende myndigheter. I sektorregelverket finnes det enkelte slike krav.155

Det følger av direktiv (EU) 2015/2366 (det andre betalingstjenestedirektivet, PSD2) artikkel 22 nr. 1 at: «The competent authorities shall guarantee independence from economic bodies and avoid conflicts of interest». Videre følger det av forordning (EU) 2017/1129 (prospektforordningen) artikkel 31 nr. 1 annet punktum at: «The competent authority shall be independent from market participants.»

Av direktiv 2013/36/EU («Capital Requirements Directive», CRD) artikkel 4 nr. 4 følger det at: «Member States shall ensure that the competent authorities have the expertise, resources, operational capacity, powers and independence necessary to carry out the functions relating to prudential supervision, investigations and penalties set out in this Directive and in Regulation (EU) No 575/2013». Tilsvarende bestemmelse er gitt i direktiv (EU) 2019/2034 («Investment Firm Directive», IFD) artikkel 4 nr. 4.156

I punkt 137 i fortalen til direktiv 2014/65/EU (MiFID II) er det uttalt at: «When exercising their powers under this Directive, competent authorities should act objectively and impartially and remain autonomous in their decision making». Tilsvarende følger av fortalen punkt 62 til forordning (EU) No 596/2014 («Market Abuse Regulation», MAR). Videre nevnes fortalen punkt 28 til direktiv 2004/109/EC (rapporteringsdirektivet for omsettelige verdipapirer), hvor det fremgår at: «A single competent authority should be designated in each Member State to assume final responsibility for supervising compliance with the provisions adopted pursuant to this Directive, as well as for international cooperation. Such an authority should be of an administrative nature, and its independence from economic players should be ensured in order to avoid conflicts of interest».

For eurolandene er det gitt enkelte bestemmelser om uavhengighet for vedkommende myndigheter i regelverket som vedrører bankunionen. Dette gjelder blant annet forordning (EU) 1024/2013 om «Single Supervisory Mechanism» (SSM).157 Dette regelverket er ikke EØS-relevant.

Som redegjørelsen over viser, er reguleringen av uavhengighetskrav for nasjonale tilsynsmyndigheter på finansmarkedsområdet fragmentert. EBA, EIOPA og ESMA utga 18. oktober 2021 sektorvise rapporter om «the supervisory independence of competent authorities». Se nærmere omtale i kapittel 8.7.2. I vedlegg 3 om «Supervisory independence in Union Law and international standards» til EBAs rapport, fremgår at «the sectoral legislation provides limited additional guidance» når det gjelder forståelsen av «supervisory independence» i tilsynsforordningene.158 I ESMAs rapport punkt 12 vises det til at det mangler «specific legal requirements in EU legislation in terms of criteria underpinning independence of NCAs [national competent authorities]».

Når det gjelder CRD artikkel 4 nr. 4, la EU-kommisjonen 27. oktober 2021 frem forslag til endring av bestemmelsen, som del av den såkalte bankpakke II.159 Forslag til ny artikkel 4 nr. 4 i CRD lyder:

«4. Member States shall ensure that competent authorities have the expertise, resources, operational capacity, powers and independence necessary to carry out the functions relating to prudential supervision, investigations and the powers to impose periodic penalty payments and penalties set out in this Directive and in Regulation (EU) No 575/2013.

For the purposes of preserving the independence of competent authorities in the exercise of their powers, Member State shall provide all the necessary arrangements to ensure that those competent authorities, including their staff and members of their governance bodies, can act independently and objectively, without seeking or taking instructions, or being subject to influence from supervised institutions, from any government of a Member State or body of the Union or from any other public or private body. These arrangements shall be without prejudice to the rights and obligations of the competent authorities as stemming from being part of the European system of financial supervision as stemming from Regulation (EU) No 1093/2010 of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010, the Single Supervisory Mechanism as stemming from Council Regulation (EU) No 1024/2013 of 15 October 2013and Regulation (EU) No 468/2014 of the European Central Bank of 16 April 2014, for the Single Resolution Board as stemming from stemming from Regulation (EU) No 806/2014 of the European Parliament and of the Council of 15 July 2014.

Member States shall, in particular, ensure that competent authorities have in place all the necessary arrangements to prevent conflicts of interests of their staff and members of their governance bodies. For those purposes, Member States shall lay down rules proportionate to the role and responsibilities of those staff and members of the governance bodies, and at a minimum prohibiting them from:

• (a) trading in financial instruments issued by or referenced to the institutions supervised by the competent authorities, their direct or indirect parent undertakings, subsidiaries or affiliates;

• (b) following the end of their employment at the competent authority, being hired by or accepting any kind of contractual agreement for the provision of professional services with any of the following:

  • (i) institutions they have directly supervised, including their direct or indirect parent undertakings, subsidiaries or affiliates, over at least the two preceding years from the date when taking up any new role;

  • (ii) firms that provide services to any of the undertakings referred to in point (i) that were directly supervised over at least the two preceding years from the date when taking up any new role, unless they are strictly precluded from taking part in any provision of those services while the prohibition referred to herein remains in force.

Members of staff and of governance bodies subject to the prohibitions provided for in the third subparagraph, point (b), shall be entitled to an appropriate compensation for the inability to take up a prohibited role.

EBA shall issue guidelines addressed to the competent authorities, in accordance with Article 16 of Regulation (EU) No 1093/2010, on the prevention of conflicts of interests in and independence of competent authorities, taking into account international best practices, for a proportionate application of this Article.»

Som det fremgår av forslaget til ny CRD artikkel 4 nr. 4, forslås det blant annet regulert at tilsynsmyndighetene, deres medarbeidere og medlemmer av styrende organer skal kunne handle uavhengig og objektivt uten å søke eller motta instrukser fra eller la seg påvirke av tilsynsobjektene, regjeringer i medlemsstater eller EU-organer eller andre offentlige eller private organer.

Forslaget inkluderer også forbudsbestemmelser om tilsynsmedarbeideres handel med finansielle instrumenter og bestemmelser om etterfølgende ansettelser. Det er lagt opp til at EBA skal kunne utvikle nærmere retningslinjer, hensyntatt internasjonal beste praksis.

EU-kommisjonen skriver om bakgrunnen for endringsforslaget sitt at:

«Recent developments showed the need for clearer and more operational provisions on the principle of independence of competent authorities. Therefore, Article 4 is amended to clarify how Member States must ensure that the independence of competent authorities, including their staff and governance bodies, is preserved. Minimum requirements are introduced to prevent conflicts of interests in the supervisory tasks of competent authorities,their staff and governance bodies, and EBA is mandated to develop guidelines in that regard, taking into account international best practices.»160

Den 8. november 2022 offentliggjorde Rådet sine endringsforslag til EU-kommisjonens forslag til endringer av blant annet CRD artikkel 4 nr. 4 i «General Approach» datert 31. oktober 2022.161 Rådets endringsforslag lyder:

«4. Member States shall ensure that competent authorities have the expertise, resources, operational capacity, powers and independence necessary to carry out the functions relating to prudential supervision, investigations and the powers to impose periodic penalty payments and penalties set out in this Directive and in Regulation (EU) No 575/2013.

For the purposes of preserving the independence of competent authorities in the exercise of their powers, Member States shall provide the necessary arrangements to ensure that those competent authorities, including their staff and members of their governance bodies, can exercise their supervisory powers independently and objectively, without seeking or taking instructions, from supervised institutions, from any government of a Member State or body of the Union or from any other public or private body without prejudice to arrangements under national law whereby the competent authorities are subject to public and democratic accountability. These arrangements shall be without prejudice to the rights and obligations of the competent authorities as stemming from being part of the international and European systems of financial supervision as stemming from Regulation (EU) No 1093/2010, the Single Supervisory Mechanism as stemming from Council Regulation (EU) No 1024/2013 and Regulation (EU) No 468/2014 of the European Central Bank, for the Single Resolution Mechanism as stemming from Regulation (EU) No 806/2014.

Member States shall ensure that competent authorities have in place the necessary arrangements to prevent conflicts of interests of their staff and members of their governance bodies.

At a minimum, Member States shall ensure that:

• (a) The members of staff directly involved in the supervision of institutions, the members of staff who have access to market-sensitive informations and the members of the competent authority’s governance bodies are prohibited from trading in financial instruments issued by or referenced to the institutions supervised by the competent authorities, their direct or indirect parent undertakings, subsidiaries or affiliates, with the exemption of:

  • i) instruments managed by third parties provided that the owners of the instruments are precluded from intervening in the management of the portfolio; and

  • ii) investments in collective investment undertakings provided that they do not predominantly invest in instruments issued by or referenced to the above-mentioned undertakings;

• (b) the members of the competent authority’s governance bodies are subject to a declaration of interest. The declaration shall include information on the member’s holdings in the form of stocks, equities, bonds, mutual funds, investment funds, mixed-type funds, hedge funds and exchange traded funds, that may raise conflict of interest concerns. The members shall submitt the declaration of interest on an annual basis. The declaration of interest shall be without prejudice to any requirement to submit a wealth declaration under applicable national rules;

• (c) for a period of time («cooling off period»), members of staff directly involved in the supervision of institutions and the members of the governance bodies of the competent authority are prohibited from being hired by or from accepting any kind of contractual agreement for the provision of professional services with any of the following:

  • (i) institutions in relation to which the member of staff or the member of the governance body has been directly involved with for the purposes of supervision or decision-making, respectively, as well as their direct or indirect parent undertakings, subsidiaries or affiliates;

  • (ii) firms that provide services to any of the undertakings referred to in point (i), unless the relevant member of the competent authority’s staff or governance body is strictly precluded from taking part in any provision of those services while the prohibition referred to herein remains in force.

Where a member referred to in point (a) owns financial instruments that may give rise to conflicts of interest at the time of being hired or appointed or at any time thereafter, the competent authority shall have the power to require on a case-by-case basis that those instruments be sold or disposed of within a reasonable time. Competent authorities shall also have the power to allow on a case-by-case basis that those members referred to in point (a) sell or dispose of financial instruments that they owned at the time of being hired or appointed.

For the purposes of paragraph 4 point (c), Member States shall lay down rules proportionate to the role and responsibilities of the affected individual.

The cooling off period shall start from the date on which the direct involvement in the supervision of the institution ceased and its length shall be no less than six months for members of staff directly involved in the supervision of institutions and no less than twelve months for the members of the competent authority’s governance bodies.

Member States may subject the members referred to in point (a) to a cooling-off period in the event of hires by direct competitors of one of the undertakings referred to in point (c)(i). For these purposes, the length of the cooling off period shall be no less than three months for members of staff directly involved in the supervision of the competing institutions and no less than six months for the members of the competent authority’s governance bodies.

(2a) in Article 4, the following paragraph 4a is inserted:

4a. By way of derogation from the third and fourth subparagraphs of paragraph 4, Member States may apply shorter cooling-off periods for all or part of the members of staff directly involved in the supervision of institutions when the minimum length of six months or three months in case of direct competitors:

• a) unduly restricts the ability of the competent authority to hire new members of staff with the adequate or necessary skills for the performance of its supervisory functions, in particular taking into account the small size of the domestic labour market; or

• b) constitutes a breach of any relevant fundamental right recognised in the constitution of the Member State, the European Charter of Human Rights, or of any relevant workers’ rights as set out in the labour laws of the Member State.’;

(2b) In Article 4, the following paragraph 9 is inserted:’9. For the purposes of this Article, the following shall apply:

• (a) ‘members of staff directly involved in the supervision of institutions’ means staff of the competent authority whose primary responsibility is to perform the regular assessment and monitoring of one or several specific institutions’ compliance with the prudential requirements that apply to them in accordance with this Directive and Regulation (EU) No 575/2013;

• (b) ‘members of the competent authority’s governance bodies’ means individuals that form part of collective decision-making bodies that are, regarding the exercise of the competent authority’s supervisory powers, vested with the power to:

  • (i) exercise executive functions within the relevant competent authority and who are responsible for its management; or

  • (ii) take decisions.

• (c) references to members of the competent authority’s governance bodies shall be understood to include, as the case may be, the individual function holders and officers of the authority that are vested with analogous powers as those referred to herein for collective decision-making bodies;

• (d) ‘market-sensitive information’ means non-public information of a precise nature which, if made public, is likely to have a significant effect on the price of assets or prices in the financial markets.»

På tidspunktet for avslutningen av utvalgets arbeid, forelå det ikke noe endelig forslag fra Europaparlamentet.

8.7.2 De europeiske tilsynsmyndighetenes undersøkelser av vedkommende myndigheters uavhengighet

EBA, EIPOA og ESMA publiserte 18. oktober 2021 sektorvise rapporter om kartlegging av tilsynsmessig uavhengighet for vedkommende myndigheter («competent authorities», CAer).162 Rapportene redegjør for nasjonale tilsynsmyndigheters uavhengighet basert på spørreundersøkelser, og er knyttet til fire prinsipper for tilsynsmessig uavhengighet («supervisory independence»). Disse er: 1) «operational independence», 2) «financial independence», 3) «personal independence», og 4) «accountability and transparency». De europeiske finanstilsynsmyndighetene vil bruke funnene fra undersøkelsene til å vurdere om det kan være behov blant annet for å overvåke tilsynsmessig uavhengighet gjennom periodiske undersøkelser, overvåke interessekonflikter, etablere felles EU-kriterier for tilsynsmessig uavhengighet, gjøre vurderinger av tilsynsmessig uavhengighet (benchmarking), samt rådgi EU-kommisjonen om eventuelle behov for regelendringer.163

Om muligheten for å etablere felles EU-kriterier for tilsynsmessig uavhengighet uttaler EBA i sin rapport at:

«The supervisory independence requirements for the banking sector in EU law and international standards are partial and fragmented, especially in relation to conduct supervision. A common EU-wide platform for competent authorities would be desirable in terms of supervisory independence. This might involve establishing clear criteria to further develop on the four principles already identified, setting out the standards for supervisory independence in the EU. Given that many CAs supervise the insurance and/or securities and markets sectors, these criteria should, as far as possible, be established on a cross-sectoral basis.»164

I EBAs rapport nevnes følgende som aktuelle fokusområder i det videre arbeidet:

«(…) the role of supervisory independence when supervisors are part of ministries or are under close ministry control; the adequacy and external delegation of supervisory powers; the impact of government budget rules and controls over staffing and salary scales; clarity over liability for supervisory actions; and conflicts of interest. Where joint priorities are identified, work could be carried out with the other ESAs to ensure a consistent approach and avoid duplication.»165

8.7.3 EU-kommisjonens rapport om de europeiske finanstilsynsmyndighetene

EU-kommisjonen fremla 23. mai 2022 en rapport til Parlamentet og Rådet «On the operation of the European Supervisory Authorities (ESAs)».166 Her nevnes EBA, EIOPA og ESMAs rapporter 18. oktober 2021 om tilsynsmessig uavhengighet hos vedkommende myndigheter, i forbindelse med de europeiske finanstilsynsmyndighetenes nye oppgave med å fremme og overvåke tilsynsmessig uavhengighet, jf. tilsynsforordningene artiklene 8 nr. 1 bokstav b, som endret ved forordning (EU) 2019/2175. EU-kommisjonen uttaler at den «will consider introducing standards for independence in future reviews of sector legislation. In this spirit, the Commission has already proposed operational provisions on the principle of independence of competent authorities in the banking package adopted in October 2021». Om forslaget til endring av CRD artikkel 4 nr. 4 (se kapittel 8.7.1 over) uttales blant annet at: «These measures respond to problems that emerged in the Wirecard case in particular». Videre uttales at:

«The ESAs are encouraged to make further progress in their new task of monitoring and fostering supervisory independence by further developing the principles of independence (i.e. operational, financial and personal independence as well as accountability and transparency) and drawing up cross-sectoral criteria for supervisory independence in the EU. The ESAs could then assess the extent to which the criteria are met, thus going beyond the self-assessments of competent authorities that have been carried out so far.»167

8.7.4 Internasjonale standarder

På bankområdet har Baselkomiteen utarbeidet normative prinsipper for effektivt banktilsyn, blant annet om tilsynsmyndighetens uavhengighet (revidert i 2012).

Baselkomiteens prinsipp nr. 2 om «Independence, accountability, resourcing and legal protection for supervisors», lyder:

«The supervisor possesses operational independence, transparent processes, sound governance, budgetary processes that do not undermine autonomy and adequate resources, and is accountable for the discharge of its duties and use of its resources. The legal framework for banking supervision includes legal protection for the supervisor.»

Som essensielle kriterier er følgende opplistet:

• «1. The operational independence, accountability and governance of the supervisor are prescribed in legislation and publicly disclosed. There is no government or industry interference that compromises the operational independence of the supervisor. The supervisor has full discretion to take any supervisory actions or decisions on banks and banking groups under its supervision.

• 2. The process for the appointment and removal of the head(s) of the supervisory authority and members of its governing body is transparent. The head(s) of the supervisory authority is (are) appointed for a minimum term and is removed from office during his/her term only for reasons specified in law or if (s)he is not physically or mentally capable of carrying out the role or has been found guilty of misconduct. The reason(s) for removal is publicly disclosed.

• 3. The supervisor publishes its objectives and is accountable through a transparent framework for the discharge of its duties in relation to those objectives.168

• 4. The supervisor has effective internal governance and communication processes that enable supervisory decisions to be taken at a level appropriate to the significance of the issue and timely decisions to be taken in the case of an emergency. The governing body is structured to avoid any real or perceived conflicts of interest.

• 5. The supervisor and its staff have credibility based on their professionalism and integrity. There are rules on how to avoid conflicts of interest and on the appropriate use of information obtained through work, with sanctions in place if these are not followed.

• 6. The supervisor has adequate resources for the conduct of effective supervision and oversight. It is financed in a manner that does not undermine its autonomy or operational independence. This includes:

  • (a) a budget that provides for staff in sufficient numbers and with skills commensurate with the risk profile and systemic importance of the banks and banking groups supervised;

  • (b) salary scales that allow it to attract and retain qualified staff;

  • (c) the ability to commission external experts with the necessary professional skills and independence, and subject to necessary confidentiality restrictions to conduct supervisory tasks;

  • (d) a budget and programme for the regular training of staff;

  • (e) a technology budget sufficient to equip its staff with the tools needed to supervise the banking industry and assess individual banks and banking groups; and

  • (f) a travel budget that allows appropriate on-site work, effective cross-border cooperation and participation in domestic and international meetings of significant relevance (eg supervisory colleges).

• 7. As part of their annual resource planning exercise, supervisors regularly take stock of existing skills and projected requirements over the short- and medium-term, taking into account relevant emerging supervisory practices. Supervisors review and implement measures to bridge any gaps in numbers and/or skill-sets identified.

• 8. In determining supervisory programmes and allocating resources, supervisors take into account the risk profile and systemic importance of individual banks and banking groups, and the different mitigation approaches available.

• 9. Laws provide protection to the supervisor and its staff against lawsuits for actions taken and/or omissions made while discharging their duties in good faith. The supervisor and its staff are adequately protected against the costs of defending their actions and/or omissions made while discharging their duties in good faith.»

På forsikringsområdet har International association of insurance supervisors (IAIS), fastsatt «Insurance Core Principles and Common Framework for the Supervision of Internationally Active Insurance Groups» (oppdatert 2019). Prinsipp nr. 2 fastslår at: «The supervisor is operationally independent, accountable and transparent in the exercise of its responsibilities and powers, and has adequate resources to discharge its responsibilities». Det er fastsatt veiledning til prinsippet.

På verdipapirområdet nevnes «Objectives and Principles of Securities Regulation» fastsatt av International Organization of Securities Commission i 2017.

8.7.5 IMFs gjennomgang av finansiell stabilitet i Norge

Det internasjonale pengefondet (International Monetary Fund, IMF) gjennomfører regelmessig en vurdering av den finansielle stabiliteten i medlemslandene. IMF gjennomførte en slik gjennomgang (Financial System Stability Assessment, «FSAP») av Norge i 2019/2020. I IMFs rapport er det under hovedpunktene gitt blant annet følgende omtale av «policies»:

«The macroprudential policy framework is comprehensive but could be strengthened by defining a policy strategy and further improving interagency coordination. The operational independence of the supervisory authority should be increased and the risk focus of its supervisory activities strengthened, involving greater scrutiny of smaller banks and foreign branches. The authorities should guard against a weakening of capital requirements arising from the implementation of European regulation. They are also encouraged to strengthen the oversight of banks’ liquidity and funding risks and close data gaps. Remaining weaknesses in the effectiveness of AML/CFT supervision should be addressed. While the cybersecurity risk framework is advanced, cybersecurity risk oversight of payment systems should be intensified.»

I rapportens sammendrag uttaler IMF blant annet følgende:

«The macroprudential policy setup should be strengthened further to ensure its continued effectiveness. Developing and publishing a macroprudential policy strategy would foster accountability, facilitate communications and help prepare the market for possible adjustments of bank capital and liquidity buffers. Also, semiannual meetings between the Ministry of Finance (MoF), Norges Bank, and the FSA should be used more effectively to jointly discuss risks and specific policy actions to address them. To bolster the macroprudential perspective in times of systemic stress, Norges Bank should be given recommendation powers over capital and liquidity tools that can be relaxed.(…).

Microprudential oversight is thorough, but there remains scope for further improvement. To ensure that the FSA can effectively fulfill its mandate, it should be given more independence in its regulatory powers and operations, and over its budget.»

9 Ressursbruk og finansiering

9.1 Innledning

Finanstilsynets utgifter skal dekkes fullt ut av foretak under tilsyn, gjennom en årlig tilsynsavgift. Finanstilsynet finansieres følgelig av en særavgift på sektoren, jf. finanstilsynsloven § 9.

Styring av offentlige virksomheter er i stor grad organisert rundt prosessen med utarbeidelse, behandling og vedtak av statsbudsjett, jf. omtale i kapittel 8. Slik er det også med Finanstilsynet. Finanstilsynet foreslår årlig et budsjett for kommende år for Finansdepartementet, med eventuelle endringer i ambisjonsnivå og oppgaver. Finanstilsynets inntektsbudsjett omfatter en årlig tilsynsavgift, og gebyr for nærmere bestemte oppgaver. Forslaget vurderes av regjeringen opp mot andre virksomheters forslag. Endringer i tilsynsavgiften vurderes som en del av det samlede skattetrykket, både samlet og rettet mot sektoren, og må ses i sammenheng med andre skatteendringer. Stortinget fastsetter så Finanstilsynets budsjett som en del av sitt vedtak av det årlige statsbudsjettet. Det er kun regjeringens tilrådning som presenteres for Stortinget.

Stortingets vedtak operasjonaliseres av Finansdepartementet gjennom et tildelingsbrev, se omtale i kapittel 8. Tildelingsbrevet inneholder ofte overordnede føringer om oppgaver som tilsynet skal utføre, eller hvilke hensyn departementet anser som viktige. Tildelingsbrevene endres og utvikles over tid, og tar opp i seg nye føringer fra regjeringen eller Finansdepartementet. Et nytt element for 2022 var for eksempel at klimarisiko skulle inngå i tilsynet med risiko og risikostyring i foretakene.

Tilsynsavgiften er basert på den årlige budsjettildelingen fra Stortinget samme år som tilsynsavgiften blir sendt ut. Tilsynsavgiften blir beregnet på grunnlag av omfanget av tilsynsarbeidet med de ulike gruppene av tilsynsenheter, jf. finanstilsynsloven § 9 og forskrift 18. desember 2015 nr. 1776 om utlikning av utgifter ved tilsyn. Hvordan fordelingen skjer mellom de ulike tilsynsenhetene innen de enkelte tilsynsgruppene er fastsatt i forskrift til finanstilsynsloven. Fordelingen av Finanstilsynets utgifter til regelverksutvikling, tilsyn med generell infrastruktur i sektoren og makrotilsyn blir også fordelt på ulike tilsynsgrupper etter reglene i forskriften.

Finanstilsynet innkrever saksbehandlingsgebyr for enkelte oppgaver, herunder for kontroll av prospekt etter verdipapirhandelloven, for behandling av konsesjon for å drive virksomhet som e-pengeforetak og betalingsforetak, og for behandling av søknad om inkassobevilling. For grupper som både betaler gebyr og tilsynsavgift trekkes gebyret fra ved beregning av tilsynsavgiften.

Finanstilsynet er underlagt de samme kravene til effektiv ressursbruk, god økonomistyring, internkontroll, dokumentasjon og revisjon som øvrige statlige virksomheter.

9.2 Internasjonale føringer og krav til økonomisk uavhengighet for tilsynsorganer

Det internasjonale pengefondet (IMF) og Den internasjonale oppgjørsbanken (BIS) har utarbeidet anbefalinger om tilsynsorganers uavhengighet, og ulike forskningsmiljøer har utviklet metoder og indikatorer som skal gjøre det mulig å sammenligne uavhengighet på tvers av land, også tilsynsenhetens autonomi, for eksempel om tilsynet har «tilstrekkelig med ressurser» og en viss økonomisk frihet.

IMF har definert fem kjennetegn/indikatorer som kan beskrive graden av finansiell/budsjettmessig uavhengighet for tilsynsmyndigheter:

• Tilsynet er finansiert av avgifter fra virksomhetene underlagt tilsyn (dvs. ikke av overordnet myndighet).

• Tilsynet trenger ikke forelegge eget budsjett for regjeringen for godkjenning.

• Tilsynet har myndighet til selv å fastsette lønn og lønnsstruktur for egne ansatte.

• Tilsynet kan fritt ansette hvem det vil.

• Tilsynet kan selv bestemme sin interne organisering.

Tilsvarende knytter Baselkomiteens prinsipper for effektivt banktilsyn169 sine prinsipper om budsjettmessig uavhengighet med ansvarliggjøring (vår kursivering):

Principle 2 – Independence, accountability, resourcing and legal protection for supervisors: The supervisor possesses operational independence, transparent processes, sound governance, budgetary processes that do not undermine autonomy and adequate resources, and is accountable for the discharge of its duties and use of its resources. The legal framework for banking supervision includes legal protection for the supervisor.

Prinsippene er blant annet utdypet slik i essensielle kriterier nr. 1 og nr. 6 (vår kursivering):

• 1. The operational independence, accountability and governance of the supervisor are prescribed in legislation and publicly disclosed. There is no government or industry interference that compromises the operational independence of the supervisor. The supervisor has full discretion to take any supervisory actions or decisions on banks and banking groups under its supervision.

• 6. The supervisor has adequate resources for the conduct of effective supervision and oversight. It is financed in a manner that does not undermine its autonomy or operational independence. This includes:

  • (a) a budget that provides for staff in sufficient numbers and with skills commensurate with the risk profile and systemic importance of the banks and banking groups supervised;

  • (b) salary scales that allow it to attract and retain qualified staff;

  • (c) the ability to commission external experts with the necessary professional skills and independence, and subject to necessary confidentiality restrictions to conduct supervisory tasks;

  • (d) a budget and programme for the regular training of staff;

  • (e) a technology budget sufficient to equip its staff with the tools needed to supervise the banking industry and assess individual banks and banking groups; and

  • (f) a travel budget that allows appropriate on-site work, effective cross-border cooperation and participation in domestic and international meetings of significant relevance (eg. supervisory colleges).

Internasjonale undersøkelser tyder på at få land fullt ut oppfyller anbefalingene om budsjettuavhengighet slik de er formulert av Det internasjonale pengefondet og Den internasjonale oppgjørsbanken. Det norske Finanstilsynet møter heller ikke alle anbefalingene.

Det norske Finanstilsynet ser ut til å ha en budsjettmessig uavhengighet som er om lag på linje med andre nordeuropeiske land, mens søreuropeiske land gjennomgående ser ut til å ha litt mindre uavhengighet. At få land oppfyller anbefalingene om budsjettautonomi fullt ut kan reflektere flere forhold, herunder at hensynet til økonomisk uavhengighet må vektes mot hensyn til effektiv ressursbruk, dokumentasjon, revisjon og transparens, samt arbeidsdeling med andre statlige virksomheter.

9.3 Hjemmel for utlikning av kostnader

Finanstilsynets kostnader «utliknes» på de virksomhetene som det utøves tilsyn på i det gjeldende budsjettår. Av finanstilsynsloven § 9 følger det blant annet at:

Utgiftene ved tilsynet skal utliknes på de institusjoner som i henhold til § 1 eller annen særskilt lovhjemmel er under tilsyn i budsjettåret. Utgiftene fordeles på de ulike grupper av institusjoner etter omfanget av tilsynsarbeidet.

Utgiftene forbundet med det generelle arbeidet knyttet til infrastrukturen i verdipapirmarkedet utliknes på institusjoner som nevnt i første ledd samt på utstedere som nevnt i femte ledd.

Departementet kan gi nærmere forskrift om:

• 1. beregningsgrunnlaget for fordeling av utgiftene innen de ulike grupper av institusjoner, herunder tidspunktet for fastsettelse av beregningsgrunnlaget

• 2. hvilke institusjoner som skal anses under tilsyn i budsjettåret.

Bestemmelsen om utlikning av utgifter er operasjonalisert med fordelingsnøkler fastsatt i forskrift til finanstilsynsloven. Her framgår hvordan kostnader fordeles både mellom og internt i de ulike gruppene. For noen typer virksomhet fordeles utgiftene etter forvaltningskapital (banker, finansieringsforetak, pensjonsstiftelser etc.), noen grupper etter inntekt (revisjon, inkasso, eiendomsmegling etc.) og noen på enheter. Det er alltid et års forskyvning mellom kostnadsbelastningen og beregning av utlikningsgrunnlaget. Det fastsettes også hvert år et maksimums- og et minimumsbeløp for utlikning.

For virksomheter basert i andre EØS-land, med filial i Norge, er det i de fleste tilfeller rabattert utlikning, normalt beregnet på 40 eller 60 pst. av beregningsgrunnlaget.

9.4 Utvikling i ansatte og ressursbruk over tid

Da Norge først fikk et integrert tilsyn i 1986 (Kredittilsynet) hadde virksomheten et budsjett på vel 24 mill. kroner, og 87 ansatte.

Over tid har både antall ansatte og budsjettene økt, i tråd med både økt arbeidsmengde og med at stadig nye oppgaver har blitt lagt til tilsynet. Kredittilsynet fikk blant annet ansvar for tilsyn med inkassosaker i 1989, da den første inkassoloven trådte i kraft, og tilsynet med revisorer og regnskapsførere ble lagt til Kredittilsynet i 1999. I 2005 fikk virksomheten ansvar for tilsynet med regnskapene til børsnoterte selskaper og i 2010 overtok Finanstilsynet prospektkontrollen for omsettelige verdipapirer fra Oslo Børs. I tillegg til dette har Norges deltakelse i EØS-samarbeidet medført en stor, og økende, arbeidsmengde i forbindelse med internasjonalt tilsynssamarbeid og regelverksutvikling.

I 1995 hadde virksomheten vokst til 138 ansatte, og i 2005 til 200. I 2020 var det nærmere 300 årsverk i Finanstilsynet. Budsjettene har økt tilsvarende, og i 2020 hadde Finanstilsynet en ressursbruk på 450 mill. kroner, mens den i 2021 var på 467 mill. kroner.

9.5 Fordeling av kostnader på type virksomhet

Finansforetakene er den største bidragsyteren til tilsynets budsjetter. Finansforetak dekket inn ca. 41 pst. av Finanstilsynets kostnader i 2021, hvorav banknæringen sto for 24 pst, mens forsikringsbransjen dekket inn 10 pst. og verdipapirvirksomheter 24 pst.

Banknæringens andel av kostnadene har steget gradvis siden 2000/2001, da den lå på ca. 25 pst, etter å ha falt gjennom 1990-tallet. Til sammenlikning har andelen av de menneskelige ressursene Finanstilsynet benytter på banknæringen ligget relativt stabilt på ca. 25 pst.

Forsikringsnæringens andel av kostnadene har i motsetning til banksektorens avtatt de siste årene. Verdipapirnæringens andel av kostnadene har ligget stabilt på 15–16 pst. siden 2000/2001.

Nye fordelingsnøkler til utlikning av Finanstilsynets kostnader utarbeides årlig, og sendes regelmessig ut på høring.

Den relative tilsynsaktiviteten er viktig for fordelingen av tilsynets kostnader. Den varierer mellom ulike virksomhetstyper og ligger ikke fast over tid. Finanstilsynet har betydelig styring selv med hvordan de fordeler sin tilsynskapasitet. Aktiviteten bestemmes hovedsakelig av tilsynets egne vurderinger av risiko for at de formålene som skal oppnås med tilsynsvirksomheten ikke blir nådd, og tilsynet har innenfor finanstilsynslovens rammer selv stor autonomi i utformingen av operative mål for de ulike delene av sin virksomhet, jf. nærmere omtale i kapittel 7.

Finanstilsynet må normalt justere planene sine for tilsyn gjennom året, ettersom verden forandrer seg, nye oppgaver tilkommer, kriser treffer eller virksomheter går konkurs, fusjonerer etc. At utlikningen skjer i påfølgende budsjettår bidrar derfor til en riktigere fordeling av utlikningsbeløpene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finanstilsynet

9.6 Fordeling av ressursbruk etter tilsynsområde og oppgavetype

Omtrent ett av tre årsverk i Finanstilsynet er i dag direkte knyttet til tilsynsvirksomhet. Ett av tre årsverk er knyttet til regelverksrelatert arbeid, hvorav størstedelen er forvaltning, mens ca. 7 pst. er regelverksutvikling. I hovedsak er regelverksutviklingen initiert av Finansdepartementet, og resten initiert av tilsynet selv. Til sammenlikning bruker Finansinspektionen i Sverige om lag to av tre årsverk på tilsyn, og 1 av 8 årsverk på regelverksutvikling. Finanstilsynet i Danmark bruker om lag halvparten på tilsyn og om lag en fjerdedel på regelverksarbeid.

Finanstilsynet brukte i 2021 om lag 60 prosent av sine ressurser på arbeid mot finansforetak, og verdipapirvirksomhet. For finansforetakssektoren benyttes ca. 30 pst. av ressursene på tilsynsvirksomhet, og knappe 30 pst. av ressursene på forvaltning, håndheving og utvikling av sektorregelvek. For verdipapirvirksomheten benyttes tilsvarende ca. 45 pst. av ressursene på regelverksarbeid, mens ca. 37,5 pst. av ressursene benyttes til tilsynsvirksomhet.

Arbeid mot finansieringsforetak, inkassovirksomhet og eiendomsmegling er også preget av at mye av arbeidet er knyttet til regelverksarbeid, sammenliknet med tilsynsvirksomhet.

Videre benyttes om lag ett av fire ukeverk til forvaltning og håndheving av regelverk, og ytterligere nærmere ett av fem ukeverk på regelverksutvikling. Arbeidet med forvaltning og håndheving av sektorregelverket ligger i overveldende grad i verdipapirsektoren. Arbeidet med regelverksutvikling ligger i hovedsak i banksektoren, forsikringssektoren og verdipapirsektoren, med om lag lik arbeidsmengde. Det har over tid vært en klar økning i arbeid som går til regelverksutvikling, blant annet som følge av at det utvikles mye regelverk gjennom EØS-samarbeidet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde. Finanstilsynet

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde. Finanstilsynet

Finanstilsynets arbeid med makrotilsyn er nesten utelukkende knyttet til arbeid mot banksektoren.

Det har vært store variasjoner i hvordan Finanstilsynets ressurser har fordelt seg på ulike oppgaver over tid. Variasjonene må ses i sammenheng med endrede prioriteringer i tilsynet og eksterne endringer, i form av blant annet ny teknologi, nye oppgaver, endret arbeidsdeling eller grensedragning med andre statlige virksomheter (herunder Norges Bank) og variasjon i mengden nasjonalt og internasjonalt regelverk som må utredes.

Finanstilsynets totale budsjettramme og fordelingen av rammen mellom oppgaver reflekterer prioriteringer, men også arbeidsfordelingen mellom overordnet organ, Norges Bank og andre myndighetsorganer. Endringer i ambisjonsnivået for Finanstilsynets virksomhet eller i arbeidsfordelingen mellom Finanstilsynet og andre myndighetsorganer, vil derfor også måtte få konsekvenser både for budsjettrammen og hvordan denne fordeles i tilsynet. Siden Finanstilsynet finansieres av tilsynsobjektene, vil endret ambisjonsnivå og arbeidsdeling også få økonomiske konsekvenser for disse.

10 Internasjonale føringer

10.1 Generelt utgangspunkt

EØS-reglene, både EØS-avtalens hoveddel og dens vedlegg og protokoller, påvirker alle deler av norsk finanslovgivning. På finansområdet har EU-regelverket i økende grad gått over fra direktiver til forordninger. Forordningene innebærer i hovedsak fullharmonisering og gjennomføres såkalt «ord for ord», dvs. det tas inn en henvisning i norsk regelverk til at en norsk oversettelse av forordningen gjelder som lov eller forskrift.

Et annet utviklingstrekk er at det er etablert felles tilsynsmyndigheter i EU, og at disse i noen grad også gis oppgaver knyttet til tilsyn med enkeltinstitusjoner. Et eksempel er at den europeiske verdipapirtilsynsmyndigheten har tilsyn med kredittvurderingsbyråer.

EU stiller krav til nasjonale tilsynsmyndigheter, herunder om gjennomføring av tilsynsvirksomheten. EU-regler om fordeling av tilsyn mellom hjemlandstilsyn (myndigheten i det landet foretaket er etablert) og vertslandstilsyn (myndigheten i det landet et foretak har filial) følger av sektorregelverket på finansområdet og av forskrift 28. desember 1993 om tilsyn med finansforetak og forvaltningsselskap som har hovedsete i annen EØS-stat, og som driver virksomhet i Norge mv.

Den europeiske tilsynsstrukturen er illustrert i figur 10.1.

Forstørr bilde

Kilde: Meld. St. 12 (2009–2010)

Forordningene som regulerer de europeiske finanstilsynsmyndighetene, er omtalt i kapittel 10.2. Europeisk tilsynssamarbeid er nærmere omtalt i kapittel 10.3. I kapittel 10.4 omtales Baselkomiteens anbefalinger knyttet til banktilsyn. For øvrig vises til kapittel 8.7 om internasjonale krav og forventninger til nasjonale finanstilsyns uavhengighet.

10.2 Forordninger om europeiske tilsynsmyndigheter

Den internasjonale finanskrisen i 2008 ledet til mer regulering og intensivert tilsyn med finanssektoren i Europa og USA. For å styrke arbeidet i EU med makrotilsyn, finansiell stabilitet og et velfungerende finansmarked, vedtok Rådet og Europaparlamentet i november 2010 fire forordninger som etablerte et nytt europeisk finanstilsynssystem. Det nye europeiske finanstilsynssystemet består av de nasjonale finanstilsynene sammen med følgende europeiske institusjoner:

• Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA)

• Den europeiske tilsynsmyndighet for forsikring og tjenestepensjon (EIOPA)

• Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet (ESMA)

• Det europeiske råd for systemrisiko (ESRB)

• Den europeiske sentralbanken (ECB)

EUs tilsynsmyndigheter skal bidra til ensartet tilsynspraksis og et felles europeisk regelverk. Tilsynsmyndighetene gir anbefalinger og retningslinjer for nasjonalt tilsynsarbeid, og utarbeider forslag til utfyllende regelverk som fastsettes av EU-kommisjonen med hjemmel i direktiver og forordninger fastsatt av Rådet og Parlamentet.

EUs tilsynsmyndigheter kan fatte vedtak som er bindende for medlemsstatene eller direkte bindende for finansmarkedsdeltakere i medlemsstatene etter forordningenes artikler 17, 18 og 19. Vedtakskompetansen er sekundær, og forutsetter at nasjonale tilsynsmyndigheter har latt være å følge en konkret anbefaling, eller et pålegg fra EUs tilsynsmyndigheter, eller at megling mellom nasjonale tilsynsmyndigheter ikke har lyktes. Tilsynsmyndighetenes vedtak kan bringes inn for en felles klageinstans (Board of Appeal). I EØS/EFTA-landene er det EFTAs overvåkningsorgan som kan fatte de nevnte vedtakene. De europeiske tilsynsmyndighetene/EFTAs overvåkningsorgan har ingen bindende styring eller kontroll med nasjonale myndigheter utover den nevnte vedtakskompetansen.

For enkelte særskilte typer institusjoner, blant annet kredittvurderingsbyråer og transaksjonsregistre, følger det av EUs sektorregler at kompetansen til å gi tillatelser, og til å føre tilsyn med virksomheten, ligger hos ESMA. Øvrige foretak i finanssektoren er under tilsyn av nasjonale myndigheter, med mindre en EU-stat deltar i Den europeiske bankunionen. Det pågår imidlertid en diskusjon i EU om et eventuelt behov for en sentral europeisk myndighet for tilsyn med overholdelse av hvitvaskingsreglene.

Tilsynsforordningene170 trådte i kraft i EU 1. januar 2011. Prosessen med å tilpasse forordningene til EØS-avtalen var tidkrevende, og forordningene trådte i kraft i Norge 3. oktober 2016. Forordningene er gjennomført i lov 17. juni 2016 nr. 30 om EØS-finanstilsyn. Tilsynsforordningene ble endret i desember 2019171 etter en gjennomgang av det europeiske finanstilsynssystemet. Formålet med endringen var å styrke de europeiske tilsynsmyndighetenes rolle og virkemidler. Endringsforordningene er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen.

Norge er ikke med i EU, og suverenitet som på EU-siden utøves av et EU-organ, skal på EFTA-siden, som hovedregel, utøves av et EFTA-organ. Dette prinsippet er også lagt til grunn når det fattes rettslig bindende vedtak mot nasjonale tilsynsmyndigheter og finansmarkedsdeltakere i EFTA-statene. Vedtaksmyndigheten ligger hos EFTAs overvåkningsorgan, ESA. ESAs vedtak skal være basert på utkast fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten. ESA har ingen rettslig eller på annen måte formell plikt til å fatte et vedtak i tråd med et slikt utkast, men også begrenset fagkompetanse på finansmarkedsspørsmål. Det er ikke opprettet noe klageorgan for ESAs vedtak. Vedtakene kan imidlertid bringes inn for EFTA-domstolen.

Selv om Norge ikke er rettslig bundet, kan de europeiske finanstilsynsmyndighetene gi anbefalinger mv. også til nasjonale tilsynsmyndigheter og finansmarkedsdeltakere i EFTA-landene. Dette omfatter172:

• anbefalinger og retningslinjer (art. 16),

• fagfelletilsyn (art. 30),

• advarsler om at finansvirksomhet utgjør en alvorlig trussel (art. 9 nr. 4),

• konkrete anbefalinger om anvendelsen av regelverk (art. 17 nr. 3),

• ikke-bindende megling mellom tilsynsmyndigheter (art. 19 nr. 2),

• innhenting av informasjon fra nasjonale tilsynsmyndigheter (art. 35), og

• deltakelse i ulike samarbeidsfora med nasjonale tilsynsmyndigheter, rapportering fra nasjonale tilsynsmyndigheter etter finansmarkedsregelverket, overvåkning og analyse mv.

Tilsvarende skille mellom rettslig bindende vedtak og anbefalinger mv. gjelder i relasjon til forordningene som gir ESMA kompetansen til å gi autorisasjon og føre tilsyn med kredittvurderingsbyråer og transaksjonsregistre m.fl. Oppgaver og tiltak som ikke innebærer bindende vedtak eller gjelder gjennomføring av stedlig tilsyn eller har tett tilknytning til slik kompetanse, utøves av ESMA også overfor slike foretak etablert i EØS/EFTA-statene.

Bestemmelsene i de tre tilsynsforordningene er i all hovedsak likelydende. Omtalen i resten av dette kapitlet er knyttet til banktilsyn, og er basert på EBA-forordningen.

10.3 Europeisk tilsynssamarbeid

10.3.1 Europeiske tilsynskollegier

Tilsynet med finanskonsern som har selskaper i flere EØS-land, er organisert gjennom tilsynskollegier. Tilsynskollegiene ledes av tilsynsmyndigheten i morselskapets hjemland. EU-tilsynsmyndighetene deltar i kollegiene sammen med nasjonale tilsynsmyndigheter. Tilsynsmyndighetene i kollegiet skal arbeide for å oppnå felles beslutninger i kollegiet (joint decision). Hvis det ikke er mulig, fattes beslutningene av hjemlandsmyndigheten.

Rammene for arbeidet i tilsynskollegier følger av EBA-forordningen artikkel 21. Det følger av bestemmelsen at EBA skal bidra til at kollegiene omhandlet i blant annet direktiv 2013/36 om adgang til å utøve virksomhet som kredittinstitusjon og om tilsyn med kredittinstitusjoner og verdipapirforetak (det fjerde kapitalkravsdirektivet, CRD IV), og forordning 575/2013 om tilsynskrav for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak (kapitalkravsforordningen, CRR), fungerer på en formålstjenlig, effektivt og ensartet måte. De nevnte rettsaktene stiller krav til samarbeid, og plikt til å dele opplysninger, mellom myndigheter i det landet der foretaket er etablert og det landet der foretaket driver virksomhet gjennom filial. Der et foretak anses å ha en filial av vesentlig betydning i en annen EØS-stat skal det etableres et tilsynskollegium. Det er ikke uvanlig med tilsynskollegier også i tilfeller der en filial ikke anses å ha vesentlig betydning.

EUs mål om ensartede tilsynskrav gjelder alle EØS-land, men tilsynskravene skal ta hensyn til den systemrisiko kredittinstitusjonskonsernene utgjør. EBA tar initiativ til stresstester og bidrar til konsistente stresstestmetoder. EBA skal videre medvirke til å opprette felles tilsynsplaner og gjennomføre felles tilsyn.

EBA kan gi anbefalinger til tilsynsmyndighetene i et kollegium, utarbeide utkast til tekniske standarder og fastsette retningslinjer og veiledninger for kollegiene. EU-kommisjonen har fastsatt utfyllende regler om etablering av tilsynskollegier og tilsynskollegienes funksjoner. Malen gjelder tilsynskollegier opprettet etter CRD artikkel 116.

EBA kan kreve at hjemlandsmyndigheten kaller inn til møte i kollegiet, og kreve at konkrete saker behandles i kollegiets møter. Ved uenighet mellom konsernselskapenes nasjonale tilsynsmyndigheter, kan EBA mekle etter reglene om mekling mellom nasjonale tilsynsmyndigheter i artikkel 19.

Mer konkrete bestemmelser om roller og oppgaver er gitt i ulike sektorregelverk. Eksempelvis har CRD avdeling III om tilsynskontroll- og vurderingsprinsipper detaljerte regler om krav til, og tilsyn med, kredittinstitusjoners oppfyllelse av kapitalkrav. Bestemmelsene omfatter krav til tilsynssamarbeid.

Det er også gitt retningslinjer/anbefalinger fra de europeiske tilsynsmyndighetene. Retningslinjer/anbefalinger utarbeides i tråd med EBA-forordningen artikkel 16.

I tillegg til tilsynskollegier etablert med grunnlag i EU-regelverk, er det opprettet tilsynskollegier for grensekryssende virksomheter basert på avtaler mellom nasjonale tilsynsmyndigheter både innenfor og utenfor EØS (Memorandum of Understanding (MoU)). Eksempler på dette er europeisk tilsynssamarbeid knyttet til sentrale motparter.

10.3.2 Europeisk samarbeid for felles regelforståelse

EBA skal utstede retningslinjer og anbefalinger til nasjonale tilsynsmyndigheter eller finansmarkedsdeltakere om tilsynspraksis og forståelse av EU-regelverk. EBA har utarbeidet en rekke retningslinjer knyttet til forståelsen av kapitalkravsreglene. Den har også utarbeidet retningslinjer om blant annet bankenes håndtering av IKT-sikkerhet og -risiko, utkontraktering og god bankskikk for boliglånsvirksomhet.

Retningslinjer/anbefalinger er ikke rettslig bindende, men nasjonale tilsynsmyndigheter skal gi de europeiske tilsynsmyndighetene beskjed om i hvilken grad anbefalingene vil bli fulgt (følg eller forklar-prinsippet).

I enkelte tilfeller skal eller kan EBA granske nasjonale tilsynsmyndigheter. Dette gjelder i tilfeller der en nasjonal tilsynsmyndighet ikke har anvendt nærmere bestemte rettsakter, eller anvendt dem på en måte som kan være i strid med EU-retten.

EBA kan iverksette gransking på anmodning fra nasjonale tilsynsmyndigheter, Europaparlamentet, Rådet, Kommisjonen eller bankenes representantgruppe, eller på eget initiativ. Den berørte nasjonale tilsynsmyndigheten skal underrettes før det startes gransking. Den nasjonale tilsynsmyndigheten skal uten unødig opphold legge frem de opplysninger EBA trenger. Opplysningsplikten omfatter både opplysninger om den nasjonale tilsynsvirksomheten og om det aktuelle foretaket.

Innen to måneder fra iverksetting av granskingen, kan EBA anbefale konkrete tiltak, for eksempel at tilsynsmyndigheten bør pålegge en bank å øke den ansvarlige kapitalen. Hvis anbefalingen ikke følges, kan EU-kommisjonen (og EFTAs overvåkingsorgan) avgi en formell uttalelse som krever at den nasjonale tilsynsmyndigheten treffer nødvendige tiltak, jf. artikkel 17 nr. 4 (såkalt «breach of law»). Hvis tilsynsmyndigheten ikke innretter seg etter uttalelsen, kan EBA (og EFTAs overvåkningsorgan) gi pålegg direkte overfor den aktuelle banken.

EUs finanstilsyn gjennomfører jevnlig fagfellevurderinger (peer reviews) av nasjonale myndigheters oppfølging av finanstilsynenes retningslinjer. Fagfellevurderingene er forankret i forordningen artikkel 30, og skal omfatte, men er ikke begrenset til, en vurdering av:

• «a) hvorvidt vedkommende myndigheters ressurser og styringsformer er hensiktsmessige, særlig med hensyn til en effektiv anvendelse av de tekniske regulerings- og gjennomføringsstandardene omhandlet i artikkel 10–15173 og rettsaktene nevnt i artikkel 1 nr. 2 samt evnen til å reagere på markedsutviklingen,

• b) graden av tilnærming som er oppnådd i anvendelsen av unionsretten og i tilsynspraksis, herunder de tekniske- og gjennomføringsstandardene, retningslinjene og standardene vedtatt i henhold til artikkel 10–16, og i hvilken grad tilsynspraksisen bidrar til oppfyllelse av målene fastsatt i unionsretten,

• c) beste praksis utviklet av vedkommende myndighet som kan være nyttig å ta i bruk for andre vedkommende myndigheter,

• d) effektiviteten og graden av tilnærming som er oppnådd i håndhevingen av bestemmelser som er vedtatt for gjennomføring av unionsretten, herunder administrative tiltak og sanksjoner iverksatt mot ansvarlige personer i tilfeller der disse bestemmelsene ikke er overholdt.»

På bakgrunn av fagfellevurderingene kan EBA gi retningslinjer og anbefalinger i medhold av forordningen artikkel 16.

Fagfellevurderingene er illustrert i figur 10.2.

Forstørr bilde

10.4 Baselkomiteens anbefalinger om banktilsyn174

Baselkomiteen (Basel Committee on Banking Supervision)175 har utarbeidet prinsipper for effektivt banktilsyn (Core Principles for Effective Banking Supervision, september 2012). Det er fastsatt 29 prinsipper. Prinsippene er risikobaserte, blant annet i relasjon til systemviktighet og den enkelte banks risikoprofil. Prinsipp 1 til 13 gjelder tilsynsmyndighetenes ansvar og funksjoner, mens prinsipp 14 til 29 gjelder tilsynsmessige forventninger til bankene, herunder risikohåndtering. Baselkomiteens prinsipper er lagt til grunn i evalueringer av tilsynsmyndigheter og markeder som gjennomføres av Det internasjonale pengefondet og Verdensbanken (Financial Sector Assessment (FSAP)). Se for øvrig kapitlene 8.7.4 og 8.7.5.

11 Andre lands finanstilsyn

11.1 Innledning

Organiseringen av institusjoner med ansvar for tilsynet på finansmarkedsområdet varierer mellom land. Ulikhetene kommer blant annet av ulike statsforfatningstradisjoner og kan være historisk betinget. Blant annet har historiske finanskriser ført til endringer i tilsynsstrukturen. Finanskrisen 2008–2009 ga endringer i flere land. Endringene gjenspeiler blant annet hvordan tilsynene løste sine oppgaver i opptakten til krisen. Mellom krisene kan også enkeltsaker gi opphav til diskusjoner om hvordan tilsynene fungerer. For tiden pågår det f.eks. en debatt om det tyske finanstilsynets rolle i en sak om et kredittkortselskap (Wirecard) og et forvaltningsselskap (Greensill). Sistnevnte sak har også utløst diskusjoner om det britiske tilsynets rolle.

I dette kapitlet omtales tilsyn med finanssektoren i de nordiske landene, Storbritannia og Tyskland. I gjennomgangen ses det blant annet på de momentene som er trukket frem i internasjonale krav og anbefalinger, se kapittel 10, for eksempel:

• separat organ eller del av sentralbanken

• oppgaver og ansvarsområder,

• forholdet til departementet/andre myndigheter,

• organisering og styring, inkludert oppnevning av og krav til styremedlemmer og daglig leder, tjenestetid,

• finansiering av tilsynet.

Vi sammenligner med det norske tilsynet der det passer, se ellers kapittel 7.

11.2 Organisering av tilsynsfunksjonen i eget organ eller administrativt under sentralbanken

I organiseringen av tilsynsfunksjoner er det et grunnleggende skille mellom land der tilsynsfunksjoner er lagt til et eget, separat organ og land der tilsyn hører under den nasjonale sentralbanken. Blant de landene som omtales i dette kapittelet, er det i Sverige, Danmark og Tyskland etablert egne tilsynsorganer. I Finland og Island er tilsynet med finanssektoren lagt til sentralbanken. I Storbritannia er deler av tilsynet – Prudential Regulation Authority – i sentralbanken, mens tilsynsordninger som først og fremst ivaretar forbrukerhensyn ivaretas av et eget organ, Financial Conduct Authority.

I landene der tilsynsfunksjonen er lagt til et eget organ, omtaler disse tilsynene seg ofte som «selvstendige organer» e.l. Det er ikke alltid helt klart hva som ligger i et slikt begrep, eller hva det i praksis betyr, f.eks. for organenes uavhengighet fra politiske myndigheter. Et fellestrekk er likevel at det er tale om forvaltningsorganer, men med et eget styre. I Danmark er det uttrykt som en «styrelse under Erhvervsministeriet med en selvstendig bestyrelse». I loven om det tyske finanstilsynet er det i tillegg uttrykkelig fastslått at tilsynet er en egen juridisk person (rechtsfähige Anstalt).176

Det varierer hvilken stilling tilsynene har overfor regjering og departement. Her har også statsforfatningsrettslige regler og sedvaner stor betydning. Utvalget kjenner ikke til andre land der departementet har instruksjonsrett i samme grad som i Norge.

Der tilsynsfunksjonen er lagt til sentralbanken er det ulike løsninger for hvordan tilsynsfunksjoner er organisert innenfor sentralbanken, og hvor integrert tilsynsdelen er med andre funksjoner i sentralbankene og øvrige sentralbankoppgaver. Selv om tilsynsenhetene formelt hører under sentralbankene, har de ofte egne betegnelser som markerer et skille fra vanlige sentralbankoppgaver, for eksempel The Financial Supervisory Authority of the Central Bank (Sedlabanki, Island) eller Prudential Regulation Authority («PRA», Storbritannia).177 I Finland omtales organiseringen slik at FIN-FSA «verkar i anslutning till» Finlands Bank (Suomen Panki).

Et fellestrekk for landene der tilsynsfunksjoner ligger i sentralbanken er at beslutninger som gjelder tilsynsfunksjonen tas i egne komiteer, og ikke sammen med beslutninger som gjelder øvrige sentralbankoppgaver. Prudential Regulation Committee (PRC), én av fire komiteer i Bank of England, treffer PRAs viktigste beslutninger. PRC skal utarbeide mandat, budsjett og strategi for sentralbankens avdeling for finanstilsyn. Budsjettet skal godkjennes av et styre (Board of Governors) som beslutter i administrative saker i Bank of England (og fører tilsyn med komiteene). Tilsvarende er det en egen Financial Supervisory Committee i den islandske sentralbanken.

Med unntak av Sverige har alle de omtalte landene vi ser på her egen lovregulering av tilsynsfunksjonen og av det organet som utøver tilsynet. I noen land er det vedtatt en egen lov om finanstilsynet (Tyskland, Finland) mens lovreguleringen i andre land er inntatt i lover som også regulerer andre forhold (f.eks. den danske lov om finansielle virksomheter, der tilsynsfunksjonen er regulert i kapittel 21 og 22). Der tilsynsfunksjonen administrativt hører under en sentralbank, vil også den nasjonale sentralbankloven sette rammer for virksomheten selv og politiske myndigheters mulighet til å styre tilsynsfunksjonen, se for eksempel Storbritannia der tilsynet er regulert både av Financial Services Act og Bank of England Act. Ved siden av lovregulering av tilsynsorganet (som sådan), er det mye sektorlovgivning med bestemmelser om tilsynets kompetanse eller andre regler som har betydning for tilsynsfunksjonen. Dette gjelder særlig på områder der nasjonalt regelverk gjennomfører EU-/EØS-regelverk.

Målt i antall ansatte er det store forskjeller i størrelsen på de ulike tilsynsinstitusjonene. Av totalt 300 ansatte i den islandske sentralbanken, arbeider ca. 115 ansatte med finanstilsynssaker. Av de øvrige nordiske landene har Finland ca. 200 ansatte, Danmark har mellom 300 og 400 ansatte, og Sverige ca. 600.178 I Bank of England arbeider 1300 i finanstilsynsdelen, mens det tyske finanstilsynet har 2800 ansatte.

11.3 Overordnede formål, oppgaver og ansvarsområder

Felles for tilsynsfunksjonene i alle landene er at de – litt ulikt beskrevet – har til formål å fremme eller bidra til finansiell stabilitet, godt fungerende finansmarkeder og markeder med høy tillit som tilgodeser husholdningers og foretaks behov for finansielle tjenester. Disse overordnede formålene er uttrykt enten i lovgivningen, annet regelverk eller instrukser som gjelder for virksomhetene, og gjentas som regel også i strategidokumenter utarbeidet i organet selv.

Finanstilsynet i Bank of England har også som uttalt mål å legge til rette for effektiv konkurranse.

Klima og bærekraftig utvikling seiler i flere land opp som et eget uttalt formål eller hensyn i tilsynsarbeidet. Klima- og miljøhensyn kan dels utledes fra hensynet til finansiell stabilitet; klimaendringer og omstilling til et lavutslippssamfunn innebærer også en omstilling av økonomien. Finanstilsynene følger opp om finansforetakene dekker vesentlige risikoer, både klimarisiko og omstillingsrisiko. Det varierer imidlertid hvordan og hvor disse hensynene uttrykkes. I Sverige skal Finansinspektionen bidra til en «hållbar utveckling». I Storbritannia ba finansministeren, i sin årlige anbefaling i 2021, om at Bank of England i utøvelsen av tilsynsfunksjoner tar hensyn til myndighetenes forpliktelser om å oppnå nullutslippsøkonomi innen 2050.

Hovedoppgaven er å føre tilsyn med foretak i finansiell sektor, og særlig banker og andre foretak som driver finansieringsvirksomhet, foretak som utfører betalingstjenester mv. For tilsynsordningene i landene som omtales i dette kapitlet (unntatt Storbritannia etter Brexit) vil krav om hvilke typer foretak det skal føres tilsyn med være fastsatt i EU-/EØS-regelverk. I tillegg kan det være fastsatt at det skal føres tilsyn med andre foretak enn de som er regulert i EØS-regelverket. Her kan det være forskjeller fra stat til stat i hvilke andre enheter det føres tilsyn med.

Alle institusjonene som her er omtalt fører solvenstilsyn, det vil si at de overvåker at tilsynsobjektene har tilstrekkelig kapital til å dekke risikoen i virksomheten. Ved siden av solvenstilsynet føres det tilsyn med om virksomhetene overholder reglene om forbrukerbeskyttelse, for eksempel krav til god forretningsskikk og lovgivningens informasjonskrav (inkludert reglene om prisinformasjon). Dette adferdstilsynet omfatter også tilsyn med at forsikringsmeglere og investeringsrådgivere overholder krav til god forretningsskikk, og at disse aktivitetene er betryggende forsikret. Det varierer noe mellom landene hvem som utfører adferdstilsyn. I Storbritannia har Financial Conduct Authority ansvar for denne type tilsyn.

Ved siden av den rene tilsynsvirksomheten har mange av tilsynene ansvar for å utforme regelverk og behandle og avgjøre konsesjonssøknader fra konsesjonspliktige virksomheter.

Begrepet «krisehåndteringsmyndighet» viser til oppgaver som er angitt i EU-/EØS-regelverk om krisehåndtering («BRRD-regelverket»).179 Dette begrepet har en snevrere betydning enn krisehåndtering generelt.180 Det varierer fra land til land hvilken myndighet som ivaretar krisehåndteringsfunksjonen etter EU-/EØS-regelverket:

På Island og i Tyskland er finanstilsynene også krisehåndteringsmyndighet. I Sverige ligger ansvaret hos statsgjeldkontoret (Riksgälden), i Finland i en egen myndighet (Verket for finansiell stabilitet), mens myndigheten i Danmark er delt mellom Finanstilsynet og Finansiel Stabilitet, en egen «selvstændig offentlig myndighed».

Der ansvaret for krisehåndtering er lagt til finanstilsynsmyndigheten, er det plikt til å skille mellom det vanlige, løpende tilsynet og krisehåndteringen.

Bank of England har plikt til å skille krisehåndtering av banker fra tilsynsfunksjonen den utøver som Prudential Regulation Authority, og må redegjøre for hvordan dette skillet er etablert (Bank of England Act section 30 C). Banken skal konsultere Finansdepartementet.

Ved mistanke om lovbrudd har den islandske sentralbanken hjemmel for å gjennomføre «special investigations» samt å beslaglegge materiale i samsvar med straffeprosessloven. Sentralbanken kan ilegge bøter ved lovbrudd. Det kan også ilegges dagbøter ved manglende oppfyllelse av pålegg fra sentralbanken.

11.4 Forholdet til overordnet myndighet

Det danske Finanstilsynet er underlagt Erhvervsministeriet (tilsvarer Næringsdepartementet), men for øvrig hører tilsynsfunksjonen i alle landene under de nasjonale finansdepartementene.

Overordnet myndighets styrings- og instruksjonsadgang henger sammen med stats- og forvaltningsrettslige regler og sedvaner. Her er det flere ulikheter mellom landene, også mellom de nordiske. Av den grunn lar det seg ikke gjøre å gi en fullstendig sammenstilling og sammenligning av instruksjonsadgang. Det er likevel interessant å se på hvordan finanstilsynsfunksjonene styres fra land til land, og særlig hvordan kommunikasjonen mellom politiske myndigheter og tilsynsfunksjon er innrettet.

Forholdet mellom regjering/departement og tilsynsvirksomhet ser ut til å avhenge en del av om tilsynsvirksomheten er lagt til sentralbanken eller et eget organ.

I Norge – som i Danmark, Sverige og Tyskland – er finanstilsynet et forvaltningsorgan som i utgangspunktet er underlagt alminnelig forvaltningsrettslig instruksjonsadgang. Samtidig følger det krav om uavhengighet i tilsynsfunksjonen av ulike typer regelverk, for eksempel EU-regler om krav til finansinstitusjoner og nasjonale myndigheters oppfølgning av institusjonene.

En sentralbank vil som regel være et eget rettssubjekt etter lov (som i Norge). Noe av formålet med denne organiseringen er å ivareta sentralbankens uavhengighet i utførelsen av sentralbankoppgaver, særlig i pengepolitikken. Organisering i en sentralbank kan påvirke også tilsynsfunksjonens uavhengighet. Samtidig skilles det i flere land mellom sentralbanken som finanstilsynsmyndighet og sentralbanken som myndighet i pengepolitikken.

Bank of England er et eget rettssubjekt, og har stor grad av operasjonell uavhengighet for å oppnå målene om prisstabilitet og finansiell stabilitet. Det vil si at Bank of England selv styrer hvilke virkemidler den bruker for å nå disse målene. Banken har plikt til å rapportere til finansministeren som igjen rapporterer til parlamentet. Komiteen for finanstilsyn skal minst årlig sende rapport til finansministeren om ressursbruken i avdelingen for finanstilsyn. Rapporten skal også informere om i hvilken grad bankens oppgaver som tilsynsmyndighet utøves uavhengig av bankens øvrige oppgaver.

Det er likheter og forskjeller i dialogen mellom politiske myndigheter og finanstilsynene fra land til land, for eksempel:181

I Sverige konkretiserer Förordning (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen nærmere Finansinspektionens ansvarsområder ved å vise til diverse EU-regelverk. Finansinspektionen skal være myndighet og kontaktpunkt eller ha direkte ansvar for å utføre de oppgavene som er fastlagt i EU-regelverket. Regjeringens årlige reguleringsbrev gir ytterligere mål og oppgaver for Finansinspektionen og fastsetter dessuten krav om rapportering om Finansinspektionens virksomhet. Utover dette kan Regjeringen gi Finansinspektionen konkrete oppdrag.

I Danmark inngås en Mål- og resultatplan mellom Finanstilsynet og departementet. Det er uttrykkelig sagt at den ikke er rettslig bindende, men planen uttrykker forventninger til Finanstilsynets virksomhet. Erhvervsministeriet kan fastsette nærmere regler for Finanstilsynets prosedyrer i overensstemmelse med bestemmelser om dette fastsatt i EU-rettslige regler. Erhvervsministeren skal godkjenne styrets forretningsorden.

I Storbritannia kan Finansdepartementet (Treasury) når som helst gi skriftlige anbefalinger til komiteen for finanstilsyn om forhold ved regjeringens økonomiske politikk som kan ha betydning for hvordan komiteen vil utøve sin myndighet (Bank of England Act 1998, section 30 B). Minst én gang per parlamentsperiode gir finansministeren i et eget brev til sentralbanksjefen sine anbefalinger

«about aspects of the government’s economic policy to which the [Prudential Regulation Committee] should have regard when considering how to advance the objectives of the Prudential Regulation Authority (PRA) and when considering the application of the regulatory principles set out in the Financial Services and Markets Act 2000.».

Anbefalingene skal publiseres og legges frem for parlamentet.

Sentralbanksjefen gir sitt syn på arbeidsoppgaver og prioriteringer i et svarbrev til finansministeren. Anbefalingen og tilbakemeldingen er delvis nokså generell, men inneholder også mer konkrete drøftelser. I brevveksling i 2022/23 har sentralbanksjefen blant annet uttalt:

«We have taken steps to facilitate competitiveness and growth under the current framework. For example, we have implemented international standards in a way that accounts for UK competitiveness and growth, notably by tailoring our proposals on the Net Stable Funding Ratio (NSFR) in response to firms’ feedback. We have also removed EU restrictions which prevented firms from making distributions – such as dividends – in certain situations that went beyond internationally agreed standards.»

11.5 Styre og daglig ledelse. Oppnevning, tjenestetid mv.

I de omtalte landene er det en form for styre i tilsynet. Der tilsynet er lagt til sentralbanken, vil styret i sentralbanken også ha ansvar for tilsynsvirksomheten, men i Bank of England og Sedlabanki er det i tillegg egne komiteer som treffer beslutninger i fagsaker i tilsynsvirksomheten.

Styrene (komiteene) har fra fem (Island) til 12 medlemmer (Bank of England). Styremedlemmene utpekes av forbundskansler (Tyskland), regjeringen (Sverige), ministeren med ansvaret for tilsynet (Danmark, Island, Storbritannia) eller et parlamentsråd (Finland).

Der Finanstilsynet er et eget organ, er styremedlemmene normalt eksterne, det vil si ikke ansatt i tilsynet. Styret i det tyske tilsynet består av bare interne medlemmer, og ligner på den måten mer en ledergruppe. Det tyske tilsynet har imidlertid også et eget kontrollorgan med eksterne medlemmer.

Daglig leder av tilsynet har tittel direktør, generaldirektør eller president. På Island er sentralbanksjefen formelt også daglig leder av tilsynsdelen. Direktørene utnevnes av regjeringen eller departementet. Tjenestetiden er fem eller seks år.

Den internasjonale oppgjørsbanken har opprettet en egen komité for banktilsyn, Baselkomiteen. I Baselkomiteens prinsipper om god tilsynsvirksomhet er det fremhevet at tilsynene og de ansatte skal ha «credibility based on their professionalism and integrity». I tilsynene er det regler om uavhengighet fra finansinstitusjoner det føres tilsyn med, samt håndtering av interessekonflikter. I enkelte av landene, for eksempel Danmark, Finland, Island og Tyskland er det i tillegg fastsatt regler om at styremedlemmer og daglig leder skal ha faglig kompetanse. I den finske loven er det uttrykt slik: «Direktionsmedlemmarna och ersättarna ska vara väl förtrogna med finansmarknadens funktionssätt» (lag om Finansinpektionen 9§). I Danmark skal styret samlet ha kompetanse innen jus, økonomi og finans, dataanalyse og cyberrisikoer, samt innsikt i forebyggelse og bekjempelse av finansiell kriminalitet (lov om finansiel virksomhed § 345 stk. 2).

Det er vanlig at både daglig ledelse og styremedlemmer har et visst vern mot å bli avsatt i tjenestetiden. I Norge har direktøren en åremålsstilling, som innebærer en sterkere beskyttelse mot å bli avsatt i tjenestetiden enn andre stillinger i offentlig sektor. Et lignende vern har styremedlemmer og daglig leder i flere av de andre tilsynene. For sentralbanker er det også vanlig med stillingsvern for sentralbanksjef og styre-/komitemedlemmer. Der tilsynsfunksjonen hører under en sentralbank, vil det være et stillingsvern også for ledende ansatte eller styre-/komitemedlemmer som arbeider med tilsynssaker.

Når det er begrenset adgang til å si opp daglig leder eller avsette styremedlemmer, vil tjenestetiden ha spesiell betydning. I alle landene er det fastsatt regler om tjenestetid, men tjenestetiden varierer. Tjenestetiden for styremedlemmer varierer mellom to og fem år. To år i Danmark er den laveste tjenestetiden i utvalget av land. Tyskland hadde inntil nylig en hovedregel om åtte års oppnevning av president (daglig leder), men oppnevningsperioden er nå endret til fem år.

11.6 Styre og daglig ledelse. Intern ansvarsfordeling

Det er vanlig at styrene har ansvar for overordnede saker, for eksempel strategi og planer, og avgjør saker som har prinsipiell betydning, for eksempel fastsettelse av nytt regelverk.

Storbritannias struktur skiller seg ut. Bank of Englands Prudential Regulation Committee treffer beslutninger i prinsipielle, materielle saker innen Bank of Englands ansvarsområde som finanstilsynsmyndighet. Komiteen fastsetter mandat, budsjett og strategi for bankens avdeling for finanstilsyn. Court of Directors (Court) har et overordnet ansvar for Bank of Englands virksomhet. Det er Court som setter nærmere mål og strategier for bankens virksomhet som helhet. Court skal overvåke og evaluere hvordan banken forvalter sitt ansvar, og sørge for at de ulike komiteene har nødvendige ressurser. Court godkjenner komiteens budsjett.

11.7 Finansiering av tilsynsvirksomhet

Et prinsipp i Baselkomiteens anbefalingene om god tilsynsvirksomhet er at tilsynet skal finansieres «in a manner that does not undermine its autonomy or operational independence». Tilsynene i alle landene som omtales her finansierer selve tilsynsvirksomheten gjennom avgifter som utlignes på foretak under tilsyn. Andre deler av tilsynenes virksomhet kan imidlertid finansieres over offentlige budsjetter. Det er ulikheter fra land til land i hvor stor andel finansiering som skjer over offentlige budsjetter.

11.8 Kontroll med finanstilsynene

Hvem fører tilsyn med tilsynene? Dette avhenger særlig av om tilsynsfunksjonen er lagt i sentralbanken eller om den er organisert i en egen enhet. I Sverige fører Justitieombudsmannen (Riksdagens ombudsmann) tilsyn med Finansinspektionen. BaFin (Tyskland) har et eget administrativt råd i tilsynet, Verwaltungsrat, som fører tilsyn med ledelsen, mens Finansdepartementet har ansvar for «legal and technical supervision». I land der tilsynet hører under sentralbanken, er det sentralbankens tilsynsorganer som også har ansvar for kontroll av tilsynsvirksomheten, for eksempel Supervisory Board i Sedlabanki (Island) og bankfullmäktige/Parliamentary Supervisory Council i Bank of Finland.