Del 2
Utvalgets vurderinger

12 Formålet med tilsyn

12.1 Gjeldende rett

I gjeldende lov er det ikke noen egen formålsbestemmelse om Finanstilsynets tilsynsvirksomhet. Enkelte hensyn fremgår likevel av lovens § 3 første ledd:

«Tilsynet skal se til at de foretak det har tilsyn med, virker på hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov samt med den hensikt som ligger til grunn for foretakenes opprettelse, dens formål og vedtekter. Tilsynet skal se til at foretakene under tilsyn i sin virksomhet ivaretar forbrukernes interesser og rettigheter.»

I Finanstilsynets strategi, samt i styringsdokumenter fra Finansdepartementet er det imidlertid fastsatt bestemmelser om Finanstilsynets mål og formål:

Finanstilsynets strategi fastsettes for fire år av gangen. Strategien drøftes med departementet før den vedtas av Finanstilsynets styre. Hovedmålet for Finanstilsynets virksomhet er at Finanstilsynet «skal bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder» (se Finanstilsynets strategi 2019–2022). Dette er konkretisert i seks delmål:

• Solide og likvide finansforetak

• Robust infrastruktur

• Investorbeskyttelse

• Forbrukervern

• Effektiv krisehåndtering

• Kriminalitetsbekjempelse

I Finansdepartementets hovedinstruks 10. desember 2020 punkt 3 første avsnitt står det at:

«(…)Samfunnsoppdraget til Finanstilsynet er å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Virkemidlene er tilsyn, overvåking og kontroll, forvaltning, regelverksutvikling samt informasjon og kommunikasjon.»

I Finansdepartementets tildelingsbrev 21. desember 2021 er det under punkt 3 Mål og prioriterte tiltak for 2022 uttalt:

«Finanstilsynets samfunnsoppdrag er å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Finanstilsynet har flere virkemidler (tilsyn, overvåking og kontroll, forvaltning, regelverksutvikling, informasjon og kommunikasjon) for å nå målene, og organiserer tilsynsvirksomheten under ulike tilsynsområder. Finanstilsynet skal prioritere foretak og områder som har størst innvirkning på finansiell stabilitet og velfungerende markeder. For å støtte opp under finansiell stabilitet skal Finanstilsynet følge utviklingstrekk i økonomi, markeder og foretak som kan true den finansielle stabiliteten, og rapportere jevnlig om utviklingen til allmenheten og Finansdepartementet. Finanstilsynet skal legge vekt på makrobasert tilsyn og makroøkonomisk overvåking, samt at det er tilstrekkelig konkurranse i finansmarkedet. Ressursinnsatsen må innrettes mot områder der risikoen vurderes som høyest.»

Finanstilsynsloven § 3 regulerer forbrukerhensyn uttrykkelig, mens formål om finansiell stabilitet og velfungerende markeder ikke er nevnt. Bestemmelsen om ivaretakelse av forbrukernes rettigheter og interesser kom inn i loven ved en endring i 2012, men det ble lagt til grunn i lovforarbeidene at tilsynet allerede hadde et klart ansvar for forbrukernes interesser og rettigheter i finansmarkedene, selv om det ikke var reflektert i lovteksten.1 I lovforberedelsen ble det drøftet om lovteksten også burde reflektere hensynet til finansiell stabilitet:

«[F]lere høringsinstanser [har] tatt til orde for at også Finanstilsynets ansvar for å bidra til finansiell stabilitet bør framgå klart av loven, dersom ansvaret for å ivareta forbrukernes interesser og rettigheter skal presiseres i finanstilsynsloven. Departementet viser til at det overordnede ansvaret for finansiell stabilitet ligger hos Finansdepartementet. Både Finanstilsynet og Norges Bank skal bidra gjennom virkemiddelbruk som skal gjøre det finansielle systemet robust og effektivt, og overvåker finansinstitusjonene, verdipapirmarkedene og betalingssystemene for å avdekke forhold som kan true den finansielle stabiliteten. Virkemiddelbruken er under utvikling. Departementet redegjorde for dette i kapittel 3.8 i Meld. St. 24 (2011–2012) Finansmarknadsmeldinga 2011, og opplyste om det nye makroovervåkingsvirkemiddelet, motsyklisk kapitalbuffer, at ‘Finansdepartementet vil ha myndigheita til å fastsetja det motsykliske bufferkravet fram til ein har vunne noko røynsle med kravet’. Stortingets finanskomite uttalte følgende om dette i sin innstilling om Finansmarknadsmeldinga 2011, jf. Innst. 360 S (2011–2012):

‘Komiteen støtter at det innføres et såkalt motsyklisk tilleggskrav til kapital i norske banker, og at Norges Bank gis hovedansvaret for å utarbeide grunnlaget for avgjørelser om motsykliske kapitalbuffere. Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for finansmarkedsregulering og soliditetskrav i Norge. Komiteen viser til at Finansdepartementet vil ha myndigheten til å fastsette det motsykliske bufferkravet fram til en har vunnet noe erfaring med kravet. På vanlig måte skal Finanstilsynet påse at det nye kravet følges opp av bankene.’

Etter departementets vurdering er det på denne bakgrunn ikke grunn til nå å gjøre endringer i finanstilsynsloven som kan oppfattes å legge føringer for en eventuell videre utvikling av oppgavefordelingen mellom de tre institusjonene på dette feltet.»2

12.2 Mandatet

I mandatet for Finanstilsynslovutvalget heter det:

«Finanstilsynets tilsynsoppgave er i den nåværende finanstilsynsloven å føre tilsyn med enkeltforetak, jf. lovens § 3. Tilsyn med de enkelte foretak skal sammen bidra til å sikre finansiell stabilitet og velfungerende markeder, slik Finanstilsynets samfunnsoppdrag er nedfelt i Finansdepartementets hovedinstruks for Finanstilsynet (10. desember 2020).

- Utvalget skal vurdere om loven bør definere Finanstilsynets tilsynsoppgaver ut fra et bredere perspektiv enn tilsyn på foretaksnivå, og at dette eventuelt nedfelles i en egen formålsbestemmelse i loven.»

12.3 Ansvarsfordeling i arbeidet med finansiell stabilitet

«Finansiell stabilitet» er ikke et entydig begrep, og det er ingen alminnelig definisjon av dette begrepet. En vanlig brukt beskrivelse er at finansiell stabilitet innebærer at det finansielle systemet er robust overfor forstyrrelser og bidrar til stabil økonomisk utvikling. Det finansielle systemet skal effektivt tilby og formidle finansiering og spareprodukter, utføre betalinger og omfordele risiko.3

I Norge er ansvaret for finansiell stabilitet delt mellom Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank, i hovedtrekk slik4:

• Departementet har et overordnet ansvar for å påse at det finansielle systemet fungerer godt. Minimumskravene til kapital følger av lov og forskrift. Kapitalkrav utover minimumskravene fastsettes av departementet (unntatt motsyklisk kapitalbuffer). Formelt har departementet ansvar for å fastsette pilar 2-krav, men denne myndigheten er delegert til Finanstilsynet.

• Finanstilsynet fører tilsyn med enkeltinstitusjoner og har fullmakt til å gi en rekke pålegg til foretakene, for eksempel om endring i organisering eller interne rutiner. Finanstilsynet er krisehåndteringsmyndighet etter regelverket om krisehåndtering av banker. Finanstilsynet gir også råd, informasjon og vurderinger i forbindelse med beslutninger om ulike kapitalkrav.

• Norges Bank har ansvar for å overvåke det finansielle systemet som helhet og er långiver i siste instans. Norges Bank er bankenes bank og kan yte kreditt til og ta imot innskudd fra banker. Norges Bank fastsetter nivået på motsyklisk kapitalbuffer og utarbeider beslutningsgrunnlag og gir råd til Finansdepartementet om systemrisikobufferen.

Ansvar kan være fordelt også innenfor nærmere spesifiserte områder: Finanstilsynet fører tilsyn med den kunderettede delen av betalingssystemene etter betalingssystemloven, mens Norges Bank har et overvåkingsansvar etter betalingssystemloven.5

Selv om ansvaret for arbeidet med finansiell stabilitet er delt, er det helt avgjørende at de tre institusjonene samarbeider tett. Det er omfattende informasjonsutveksling og koordinering, blant annet gjennom trepartsmøtene. I situasjoner med uro i finansmarkedene, samordnes beslutninger mellom de tre. Det gjennomføres jevnlig felles kriseøvelser.

12.4 Formålsbestemmelse og virkemidler

12.4.1 Innledning

For å kunne nå et mål må Finanstilsynet også ha virkemidler som kan sette det i stand til å nå målet. Samtidig må det tas hensyn til at tilsynet (som sentralbanken) ikke har tilstrekkelig med virkemidler til å nå målene alene, men må bidra med de virkemidlene det har.

I de neste avsnittene gjennomgås hvilke av de oppgavene Finanstilsynet utfører i dag som hviler på hensynet til finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Myndigheten Finanstilsynet har til å utføre disse oppgavene har hjemmel i finanstilsynsloven eller i sektorlovgivningen. Tilsynet med foretak og markeder er hjemlet både i finanstilsynsloven og i sektorlovgivningen. Oppgavene med krisehåndtering følger dels av finansforetakslovens krisehåndteringsregler som bygger på EØS-regelverket, men det er også en del av de alminnelige tilsynsoppgavene etter finanstilsynsloven å følge opp forhold som ikke faller inn under finansforetakslovens regler om krisehåndtering. Oppgaver med utveksling av vurderinger og informasjon med Norges Bank i forbindelse med makrotilsynstiltak følger av forskrifter fastsatt etter finansforetaksloven.

12.4.2 Oppgaver etter finanstilsynsloven: tilsynet med foretak og markeder

Finanstilsynets hovedoppgave og fremste virkemiddel i arbeidet med finansiell stabilitet er tilsynet med enkeltforetak og markeder.

Finanstilsynet har virkemidler i oppfølgningen av tilsynet med enkeltforetak, og kan gi pålegg til foretakene, for eksempel om økt kapital (finansforetaksloven § 14-6) dersom foretaket ikke oppfyller kapitalkravene. Finanstilsynet kan også pålegge endringer i ledelsen mv., se kapittel 14.

Tilsyn med soliditet i enkeltforetak har betydning for finansiell stabilitet. Hvert foretak i systemet må oppfylle fastsatte krav, uavhengig av om kravene er begrunnet i makro- eller mikrohensyn.

Tilsynet med foretakene er risikobasert. Det brukes mest ressurser på tilsyn der risikoen er størst, og på denne måten er finansiell stabilitet og forhold i makroøkonomien reflektert i tilsynets prioritering av saker.6 Av denne grunn overvåker Finanstilsynet situasjonen i makroøkonomien, og det er en egen seksjon for makroovervåking i tilsynet, se nærmere i kapittel 6.

I tilsynsvirksomheten må Finanstilsynet benytte et system- og makroperspektiv i tilsynet med enkeltforetak for å lettere kunne identifisere og analysere risiko og gjøre det mulig å treffe forebyggende tiltak. Et slikt perspektiv vil også gi bedre krisehåndtering (jf. nedenfor). Se nærmere om tilsynsoppgavene i kapittel 13.

12.4.3 Oppgaver etter finanstilsynsloven: Råd, analyser og rapporter

Finanstilsynet gir råd og utarbeider analyser og rapporter. Det er ikke noen uttrykkelig bestemmelse i finanstilsynsloven om at Finanstilsynet skal gi råd eller analyser, men § 8 fastsetter:

«Tilsynet skal forberede alle saker som kommer under dets tilsynsvirksomhet når avgjørelsen er tillagt Kongen eller et departement.

Tilsynet gir hvert år en melding om sin virksomhet til vedkommende departement.

Tilsynet offentliggjør hvert år en oversikt over gjennomføringen og resultatet av den periodiske kvalitetskontrollen, jf. revisorloven § 5b-2.»

Hovedinstruksen nevner regelverksutvikling, informasjon og kommunikasjon som virkemidler i oppfølgningen av Finanstilsynets samfunnsoppdrag. Den halvårlige rapporten Finansielt utsyn analyserer og vurderer risikoen for finansiell stabilitet i det norske finansmarkedet. Rapporten gjennomgår situasjonen for banker, forsikrings- og pensjonsforetak og verdipapirmarkedene. Utgangspunktet for gjennomgangen av disse tre områdene er en vurdering av økonomisk utvikling og risikoområder. Rapporten fra desember 2021 drøfter blant annet arbeidsledighet, inflasjon og aktivitet i aksjemarkeder både internasjonalt og i Norge. Rapporten gir grunnlag for prioritering av tilsynssaker og for anbefalinger i beslutningsprosesser. Også Finansdepartementet og Norges Bank utgir rapporter som behandler finansiell stabilitet, for eksempel Finansmarkedsmeldingen (Finansdepartementet, årlig), Pengepolitisk rapport med vurdering av finansiell stabilitet (Norges Bank, kvartalsvis) og Finansiell stabilitet (Norges Bank, årlig).

12.4.4 Oppgaver etter andre lover

12.4.4.1 Finanstilsynets krisehåndteringsmyndighet

Finanstilsynet er krisehåndteringsmyndighet etter finansforetaksloven § 20-3. Det norske regelverket gjennomfører EU-direktivet om krisehåndtering (2014/59/EU). En helt sentral bakgrunn for dette regelverket var finanskrisen 2008–2009 da det raskt ble avdekket at krisehåndteringsapparatet for finansmarkedet i Europa var for dårlig. Regelverket har først og fremst som formål å bevare finansiell stabilitet og legge til rette for videreføring av kritiske finansielle tjenester, samt å begrense virkninger til skade for kundegrupper.7

Det går frem av de norske lovforarbeidene at en ordnet håndtering av kriserammede foretak kan ha betydning for finansiell stabilitet.8 Det ble også i tidligere forarbeider lagt vekt på

«faren for samfunnsøkonomiske skadevirkninger ved avvikling av et finansforetak. Penge- og Bankkomitéen viste i den forbindelse til at ‘bankvirksomheten er et så omfattende og viktig ledd i den økonomiske virksomheten i et samfunn, at en banks betalingsinnstilling, med den mistillit som det kan føre til også overfor andre banker, vanlig vil få betydelig større og skadeligere følger enn en betalingsinnstilling av andre foretak.’» (NOU 2016: 23 punkt 11.3.2).

Krisehåndteringsmyndigheten er nærmere beskrevet i kapittel 13.3

12.4.4.2 Særlig om virkemidler i makroovervåking

Finanstilsynets tilsyn med enkeltinstitusjoner er mikrotilsyn. Som vist over beror et godt, risikobasert tilsyn til dels på situasjonen i makroøkonomien. Makrotilsyn innebærer å overvåke markedene som helhet, og handler om å sørge for at det finansielle systemet som helhet bidrar til å nå realøkonomiske mål (sysselsetting og økonomisk vekst). Gjennom makrotilsyn skal risikoen for at det finansielle systemet påfører realøkonomien (husholdninger og bedrifter) tap, dempes. Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) beskriver det slik:

«The ultimate objective of macroprudential policy is to contribute to the safeguarding of the stability of the financial system as a whole. This includes strengthening the resilience of the financial system and decreasing the build-up of vulnerabilities, thereby ensuring a sustainable contribution of the financial sector to economic growth.»9

I makrotilsynet ser man på finansinstitusjonene og finansmarkedene samlet. Selv om institusjonene hver for seg oppfyller krav til soliditet og god risikostyring, kan de samlet representere en systemrisiko. For eksempel kan hver enkelt bank ha god diversifisering og styring av virksomheten, men systemrisiko kan likevel oppstå dersom mange banker har like eksponeringer:

«one can characterize the macroprudential approach to financial regulation as an effort to control the social costs associated with excessive balance sheet shrinkage on the part of multiple financial institutions hit with a common shock.»10

Både Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank overvåker markedene og det finansielle systemet som ledd i sitt arbeid med finansiell stabilitet, men de har ulike roller i forberedelse og beslutninger om makrotilsynstiltak.

Før den internasjonale finanskrisen var det ikke utviklet egne krav til finansforetakene som utelukkende var begrunnet i makrohensyn. I etterkant av finanskrisen ble det etablert flere makrotilsynsvirkemidler i form av kapitalkrav, se oversikt i kapittel 6. Ulike kapitalkrav fremgår av bestemmelser fastsatt av Stortinget, Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet.

Motsyklisk kapitalbuffer og systemrisikobufferen er kapitalkrav som ilegges og justeres uavhengig av risikoen det enkelte finansforetaket representerer etter en isolert vurdering. De virker ved siden av de alminnelige kapitalkravene til bankene og ble introdusert som nye virkemidler etter finanskrisen 2008–2009 for å ivareta hensynet til systemrisiko i bankene. Kravene er tidsvarierende, og endres i takt med endringer i makroøkonomien, og ikke med situasjonen i enkeltforetak. Nivået på motsyklisk kapitalbuffer besluttes av Norges Bank, mens nivået på systemrisikobufferen fastsettes av Finansdepartementet, men med beslutningsgrunnlag utarbeidet av Norges Bank.

Finanstilsynet og Norges Bank utveksler informasjon og vurderinger i forbindelse med beslutning om nivået på motsyklisk kapitalbuffer og utarbeidelse av grunnlag for beslutning om nivået på systemrisikobufferen.11

12.5 Overordnede hensyn i utformingen av en formålsbestemmelse

En formålsbestemmelse har ulike funksjoner, for eksempel:

• Si noe om hvilke mål Finanstilsynet skal sikte mot (en veileder for virksomheten).

• Være en ramme for lovens øvrige bestemmelser om Finanstilsynets oppgaver og virkemidler. Formålet vil utgjøre en myndighetsskranke for tilsynet.

• Formålsbestemmelsen vil være utgangspunkt for nærmere å fastlegge og avgrense Finanstilsynets ansvar og kompetanse.

• En formålsbestemmelse vil også gi en ramme for hva Finansdepartementet kan fastsette i instruks og tildelingsbrev.

Det varierer noe mellom land om lovgivningen refererer til et formål om finansiell stabilitet. Der tilsynsfunksjonen hører under sentralbanken, vil det ofte være en formålsbestemmelse som reflekterer finansiell stabilitet, som for eksempel Bank of England Act.

Den tyske loven om BaFin (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz) har ikke en egen formålsbestemmelse. Den danske lov om finansiell virksomhed har en formålsbestemmelse i § 344 stk. 2 som både vektlegger finansiell stabilitet og velfungerende markeder, samt en regel om risikobasert tilsyn:

«Finanstilsynet skal tilrettelægge den sædvanlige tilsynsvirksomhed med henblik på at fremme den finansielle stabilitet og tilliden til de finansielle virksomheder og markeder samt for forsikringsbranchen at varetage beskyttelsen af forsikringstagernes interesser. Finanstilsynet skal i sin tilsynsvirksomhed lægge vægt på holdbarheden af den enkelte finansielle virksomheds forretningsmodel. Tilrettelæggelsen af tilsynsvirksomheden skal ske ud fra et væsentlighedshensyn, hvor den tilsynsmæssige indsats står i forhold til de potentielle risici eller skadevirkninger. Finanstilsynet gennemgår hvert år solvensbehovet hos realkreditinstitutter og de pengeinstitutter, der er i gruppe 1–3 eller 6 i Finanstilsynets størrelsesgruppering. Væsentlighedshensynet medfører, at Finanstilsynet fører et intensiveret tilsyn med de systemisk vigtige finansielle institutter (SIFI) og de globalt systemisk vigtige finansielle institutter (G-SIFI). Finanstilsynets direktion har ansvaret for tilsynsvirksomhedens tilrettelæggelse.»

Baselkomiteens Core Principles for Effective Banking Supervision fastsetter at et effektivt banktilsyn

«requires the supervisor to develop and maintain a forward-looking assessment of the risk profile of individual banks and banking groups, proportionate to their systemic importance; identify, assess and address risks emanating from banks and the banking system as a whole; have a framework in place for early intervention; and have plans in place, in partnership with other relevant authorities, to take action to resolve banks in an orderly manner if they become non-viable.»12

Dette er nærmere utdypet i flere sentrale kriterier («essential criteria»), der det blant annet fremgår:

«The supervisor takes the macroeconomic environment into account in its risk assessment of banks and banking groups. The supervisor also takes into account cross-sectoral developments, for example in non-bank financial institutions, through frequent contact with their regulators. (…)

The supervisor, in conjunction with other relevant authorities, identifies, monitors and assesses the build-up of risks, trends and concentrations within and across the banking system as a whole. This includes, among other things, banks’ problem assets and sources of liquidity (such as domestic and foreign currency funding conditions, and costs). The supervisor incorporates this analysis into its assessment of banks and banking groups and addresses proactively any serious threat to the stability of the banking system. The supervisor communicates any significant trends or emerging risks identified to banks and to other relevant authorities with responsibilities for financial system stability.»13

I forarbeidene til den nye sentralbankloven 2019 var det drøftelser av hvordan finansiell stabilitet kunne reflekteres i formålsbestemmelsen. På grunn av arbeidsfordelingen mellom departementet, Finanstilsynet og Norges Bank (jf. over) kan noen av vurderingene ha interesse for arbeidet med ny finanstilsynslov:

«Norges Bank søker å bidra til finansiell stabilitet i bred forstand med de virkemidlene banken rår over. Særlig tydelig er dette ved håndtering av krisesituasjoner, når banken tilfører likviditet både for å påvirke markedsrentene og for å stabilisere tilgangen på midler til det finansielle systemet.

Et mål om å bidra til finansiell stabilitet bør etter utvalgets mening komme klarere fram i ny sentralbanklov. (…) Norges Bank bør ha som formål å fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem. Det vil også bedre gjenspeile dagens praksis. På dette området vil likevel ikke banken være den eneste utøvende myndigheten slik den er i pengepolitikken. Dette bør også reflekteres i lovens ordlyd.» (uthevet her).14

Lovteksten bør derfor utformes slik at dersom den gir andre institusjoner enn departementet et tydelig ansvar for finansiell stabilitet, bør det samtidig fastlegges nærmere hvilke virkemidler institusjonen skal ha ansvar for og hvilke mål innen finansiell stabilitet disse virkemidlene er egnet til å nå eller skal brukes for å nå. Formålsbestemmelsen bør da utformes slik at den reflekterer virkemidlene. Arbeidet med finansiell stabilitet er fordelt på flere myndigheter, og ordlyden bør reflektere dette, jf. «bidra til».

Ettersom Finanstilsynet og Norges Bank – sammen med departementet – deler ansvaret for å bidra til finansiell stabilitet, kan det være fornuftig at loven om finanstilsynet utformes slik at det ikke oppstår uklarheter i ansvarsdelingen med Norges Bank (eller departementet). Det vil likevel være forskjeller siden institusjonene har ulik karakter.15

Sentralbankloven § 1-2 første ledd fastsetter at «[f]ormålet for sentralbankvirksomheten er å opprettholde en stabil pengeverdi og fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem». Videre følger det av § 1-3 at Norges Bank skal være den utøvende og rådgivende myndigheten i pengepolitikken og ha utøvende og rådgivende myndighet i arbeidet for finansiell stabilitet. Lovteksten er utformet for å ta hensyn til at sentralbanken har et eneansvar i utøvelsen av pengepolitikken, mens den er en av flere som har ansvar i arbeidet med finansiell stabilitet. Oppgavene med å fastsette motsyklisk kapitalbuffer og gi råd om systemrisikobufferen er ikke direkte regulert i sentralbankloven, men i finansforetaksloven med tilhørende forskrifter. Det er heller ikke fastsatt noe om «makrotilsyn» i sentralbankloven, selv om det er en kjerneoppgave for sentralbanken å overvåke markedene.

Utvalget foreslår en formålsbestemmelse som lovfester hensynene bak Finanstilsynets tilsynsoppgaver; finansiell stabilitet og velfungerende markeder, herunder ivaretakelse av forbrukernes interesser og rettigheter.

I lovendringen av finanstilsynsloven § 3 i 2012 ble det lagt til grunn at det ikke var ønskelig med en lovtekst som kunne oppfattes å legge føringer for en eventuell videreutvikling av oppgavefordelingen i arbeidet med finansiell stabilitet mellom departementet, Finanstilsynet og Norges Bank (jf. kapittel 12.1). Utvalgets forslag bygger på den ansvarsfordelingen som foreligger.

Formålsbestemmelsen vil ha betydning for tolkningen av finanstilsynsloven, der tilsynets hovedoppgave er tilsyn med foretak og markeder.

Videre peker utvalget på at i 2019 ble det vedtatt en ny sentralbanklov som også inkluderer en formålsbestemmelse om finansiell stabilitet, jf. over. Utvalget har ikke gjort noen fornyet vurdering av ansvarsfordelingen i arbeidet med finansiell stabilitet. Utvalget legger til grunn en videreføring av dagens ansvarsfordeling i arbeidet med finansiell stabilitet. Det legges videre til grunn at en formålsbestemmelse som viser til finansiell stabilitet ikke endrer eller vil «legge føringer for en eventuell videre utvikling av oppgavefordelingen» mellom Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank.16 Involverte myndigheter har ulike oppgaver og ansvarsområder i arbeidet med finansiell stabilitet. Det er etablert rutiner for god koordinering og utveksling av informasjon som er viktig for det samlede arbeidet. Samtidig må regelverket innrettes slik at det ikke gir grunnlag for uklarheter i ansvarsfordelingen.

13 Finanstilsynets oppgaver

13.1 Tilsyn med foretak og markeder

13.1.1 Gjeldende rett

Etter finanstilsynsloven § 1 har Finanstilsynet tilsyn med nærmere angitte foretak og markeder. Det vises til nærmere omtale i kapittel 7.4.1 og 7.4.2

13.1.2 EØS-rett

Krav til tillatelse (eller registrering) fra offentlige myndigheter for å drive virksomhet i foretak som er under tilsyn, og krav til tilsyn med virksomhetene, følger av EØS-avtalen. Dette gjelder imidlertid ikke autoriserte regnskapsførere og regnskapsførerselskaper, eiendomsmeglere og eiendomsmeglingsforetak, inkassoforetak og gjeldsinformasjonsforetak. Heller ikke krav om tillatelse/registrering for å drive virksomhet som finansieringsforetak (etter finansforetaksloven § 2-9) og låneformidlingsforetak (etter finansforetaksloven § 2-18) følger av EØS-regler.

13.1.3 Utvalgets vurderinger

13.1.3.1 Utgangspunkt

Det følger av utvalgets mandat at utvalget skal drøfte avgrensningen av Finanstilsynets arbeidsområde. Dersom utvalget foreslår endringer bør det, ifølge mandatet, drøftes hvilke alternativer utvalget mener gir den samfunnsøkonomisk beste løsningen. Utvalget kan drøfte arbeidsdelingen mellom Finanstilsynet og Norges Bank.

Formålet med å samle tilsynet med aktørene i finansiell sektor i ett tilsynsorgan var opprinnelig å effektivisere tilsynet, styrke kompetansen i det offentlige tilsynsmiljøet og å møte utfordringene ved fremveksten av finanskonserner hvor ulike typer av finansforetak var samlet i ett konsern, såkalte konglomerater. Disse hensynene er etter utvalgets vurdering fortsatt relevante ved en vurdering av hvilke oppgaver Finanstilsynet bør ha.

Ved opprettelsen av Finanstilsynet ble kompetanse om oppgaver knyttet til finansmarkedsspørsmål konsentrert. Én av fordelene med et integrert tilsynsorgan er at det kan ha samlet oversikt over virksomheten i finansiell sektor. Utvalget foreslår at Finanstilsynet får som lovfestet formål å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder, jf. nærmere drøfting i kapittel 12. Tilsynsoppgaver som er sentrale for disse formålene bør etter utvalgets vurdering i hovedsak legges til Finanstilsynet. Utvalget mener det er en risiko for at tilsyn blir for sektor- og detaljorientert dersom de spres over flere ulike tilsynsorganer, og at evnen til å målrette ressursinnsatsen mot overordnede hensyn kan bli svekket.

Søken etter stordrifts- og synergifordeler kan trekke i retning av at oppgaver i randsonen av det integrerte tilsynets kjerneoppgaver – tilsyn med banker, forsikringsforetak og verdipapirmarkedet – videreføres i Finanstilsynet. Som det fremgår av kapittel 13.2.3 ser utvalget at det kan være utfordringer med at Finanstilsynet har tilsynsoppgaver som går utover kjerneoppgavene knyttet til velfungerende markeder og finansiell stabilitet. Én av utfordringene når nye oppgaver skal løses, eventuelt skilles ut fra Finanstilsynet, er at få andre offentlige miljøer har kompetanse som ligner Finanstilsynets.

Utvalget legger til grunn at innretningen av Finanstilsynets tilsynsarbeid, i samsvar med internasjonale standarder, fortsatt skal være risikobasert, vurdert opp mot Finanstilsynets hovedmål. Et for omfattende ansvar for oppgaver som primært har andre formål kan dra Finanstilsynets oppmerksomhet og ressurser vekk fra det som bør være tilsynets hovedmål. Et eksempel på at Finanstilsynet har vært tillagt oppgaver som ikke er nært knyttet til formålene, er tilsynet med arbeidsgivers plikt til å etablere tjenestepensjonsordninger for ansatte. Ved vedtakelsen av lov om obligatorisk tjenestepensjon i 2005 ble tilsynsansvaret lagt til Finanstilsynet. Ved lovendringer i 2020 ble tilsynsansvaret flyttet til Skatteetaten. Begrunnelsen var at skatteetaten «har i utgangspunktet bedre forutsetninger enn Finanstilsynet for en mer operativ tilsynsvirksomhet».

Som det fremgår av kapittel 13.1.2, følger krav til myndighetstillatelser og tilsyn med virksomhetene i finansmarkedet av EØS-avtalen. Bestemmelser om tilsyn med slike foretak må derfor videreføres. Dette omfatter blant annet finansforetak, fondsforvaltningsselskaper, verdipapirforetak og infrastrukturforetak. Også bestemmelser om tilsyn med verdipapirhandelen og oppgjørssystemer/betalingssystemer følger av EØS-avtalen, og må videreføres. Utvalget mener tilsynet med foretak og markeder der norske myndigheter er forpliktet til å føre tilsyn i samsvar med EØS-reglene på finansområdet fortsatt bør ligge i Finanstilsynet. Det vises til nærmere omtale i kapittel 13.1.3.

Også tilsyn med revisorer følger av EØS-forpliktelser. I andre EØS-land er det få finanstilsyn som også har tilsyn med revisorer og revisjonsselskap. I de fleste landene er tilsynet lagt i egne enheter, eller i forvaltningsorganer som også har andre oppgaver. Eksempelvis er tilsynet i Finland lagt til Patentstyret, og i Danmark til Ervervsstyrelsen. Som det vil fremgå i kapittel 13.1.3.3 mener imidlertid utvalget at dette tilsynet kan gi en støtte til den øvrige tilsynsvirksomheten, noe som gjør at tilsynet bør videreføres i Finanstilsynet.

Tilsynet med autoriserte regnskapsførere og regnskapsførerselskaper, eiendomsmeglingsforetak, inkassoforetak og gjeldsinformasjonsforetak følger ikke av EØS-forpliktelser. Det kan dermed stilles spørsmål ved om det fortsatt bør føres tilsyn med disse, og om tilsynet i tilfelle bør ligge i Finanstilsynet. Tilsynet med slike virksomheter fremstår i utgangspunktet ikke som en naturlig del av tilsynets hovedmål om å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Forventninger til tilsynets oppfølging av disse virksomhetene kan påvirke Finanstilsynets ressursbruk, og bidra til at tilsynets kjernevirksomhet ikke gis tilstrekkelig oppmerksomhet. Som det vil fremgå i kapittel 13.1.3.4 til 13.1.3.7, har utvalget likevel kommet til at det bør videreføres et tilsyn med de nevnte virksomhetene, og at tilsynet, med unntak for gjeldsinformasjonsforetak, fortsatt bør ligge i Finanstilsynet.

Finanstilsynets oppgaver knyttet til makrotilsyn omtales ikke i dette kapittelet, men behandles i kapittel 13.2 om makroovervåkning. Tilsvarende gjelder Finanstilsynets rolle som krisehåndteringsmyndighet. Denne er nærmere omtalt i kapittel 13.3.

13.1.3.2 Generelt om integrert tilsyn

Finanstilsynet har vært et såkalt integrert tilsyn siden opprettelsen i 1985.

Tilsynet har blitt tilført nye oppgaver etter dette. Dette er oppgaver knyttet til både rollen som konsesjonsmyndighet og tilsynet med foretak og markeder. Det vises til nærmere omtale i kapittel 3. Organiseringen av tilsynsfunksjoner på finansmarkedsområdet er noe ulik i EØS-landene. Dette skyldes blant annet ulike statsforfatningstradisjoner, og nasjonale myndigheters vurderinger og omorganiseringer i kjølvannet av bankkriser og andre finanskriser. Det vises til omtalen av andre lands finanstilsyn i kapittel 11.

Også i Norge har det vært utredet mulige endringer i tilsynsstrukturen. En arbeidsgruppe nedsatt av Finansdepartementet konkluderte i 1992 med at tilsynets samlede virksomhet burde overføres til Norges Bank. Flere av høringsinstansene mente at det ville føre til unødvendige rollekonflikter og maktkonsentrasjon. Stortinget besluttet at tilsynsvirksomheten fortsatt skulle ligge i daværende Kredittilsynet, og at Kredittilsynet skulle få økte ressurser.

En eventuell overføring av deler av tilsynsansvaret til sentralbanken i Norge, ville krevd omfattende utredning. Utvalget har drøftet alternative tilsynsmodeller, og kommet til at den integrerte tilsynsmodellen i hovedsak er godt egnet.

I vurderingen legger utvalget vekt på at Norge er et lite land der etablering av flere parallelle tilsynsmiljøer på finansområdet kan fremstå som lite rasjonelt og effektivt, og at også andre land det er naturlig å sammenligne seg med, som blant annet Danmark og Sverige, har valgt samme tilsynsmodell. Regler om finanskonsern har også virkning for ulike typer av finansforetak, og kapitalkrav gjelder også på konsolidert nivå. Slike regler underbygger at det er behov for et samlet tilsyn for blant annet banker, forsikringsforetak og verdipapirforetak. Slike foretak har også viktige oppgaver i verdipapirmarkedet og betalingssystemene.

Utvalget har også lagt vekt på de tverrgående tilsynsoppgavene Finanstilsynet har for grupper av foretak under tilsyn. Eksempler på dette er hvitvaskingstilsyn. Alle foretak under tilsyn, med unntak av inkassoforetak og gjeldsinformasjonsforetak, er rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven. Et integrert tilsyn kan bidra til lik tilsynspraksis på hvitvaskingsområdet på tvers av bransjer i finansmarkedet. Et annet eksempel er tilsyn med IKT-sikkerhet i foretak under tilsyn. Et samlet IKT-kompetansemiljø i Finanstilsynet som driver tilsyn sammen med fagenheter med kunnskap om bransjereguleringen, kan være en styrke i tilsynet med IKT-sikkerhet i foretak under tilsyn.

13.1.3.3 Revisorer og revisjonsselskaper

Tilsyn med revisjonsselskaper ligger i utgangspunktet utenfor Finanstilsynets kjerneoppgaver. Som det vil fremgå nedenfor, kan imidlertid også dette tilsynet ha betydning for Finanstilsynets hovedmål om å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder.

Utvalget har forstått det som at Finanstilsynet har hatt en praksis der tilsynet følger opp revisors rolle når det avdekkes uregelmessigheter i foretak på finansmarkedsområdet. Dette gjelder blant annet svakheter i foretakenes interne rutiner som revisor burde avdekket i forbindelse med revisjonen av årsregnskapet. Ifølge Finanstilsynets rapport om tilsynsvirksomheten i 2021 er revisjon av inntekter og verdsettelser for foretak av allmenn interesse, herunder banker, kredittforetak og forsikringsforetak, områder der revisjonen har vært svak. Dette kan være regnskapsposter av betydning for blant annet tilsynsmessig vurdering av foretakenes oppfyllelse av kapitalkrav. Tilsynet med revisjonen av bankers, kredittforetaks og forsikringsforetaks årsregnskap kan derfor bidra til et helhetlig tilsyn med disse foretaksgruppene.

Definisjonen av foretak av allmenn interesse omfatter også foretak som har utstedt omsettelige verdipapirer som er opptatt til handel på et regulert marked i et EØS-land. Finanstilsynet har tilsynet med den finansielle rapporteringen (årsregnskap mv.) fra foretak som er opptatt til handel på norsk markedsplass. Utenlandske foretak som har verdipapirer notert på norsk markedsplass, antas ikke å bruke norsk revisor. For norske foretak med verdipapirer notert på norsk markedsplass, antar utvalget at det kan være en styrke i tilsynet med den finansielle rapporteringen at Finanstilsynet også kan følge opp foretakenes revisor.

Utvalget legger på denne bakgrunn til grunn at tilsynet med revisorer som reviderer årsregnskap for foretak av allmenn interesse fortsatt bør ligge i Finanstilsynet.

For å bidra til at tilsynet kan konsentrere seg om sine kjerneoppgaver og samlede tilsyn med finansområdet, kan det anføres at tilsynet med revisorer som ikke reviderer foretak av allmenn interesse bør legges til et annet organ enn Finanstilsynet. Utvalget har imidlertid forstått det som at Finanstilsynet ressursbruk på tilsynet med disse revisorene for tiden er begrenset. Kvalitetskontrollen med revisorer som ikke reviderer foretak av allmenn interesse gjøres av Den norske Revisorforeningen etter avtale med Finanstilsynet. Finanstilsynets tilsyn er begrenset til å følge opp kritiske rapporter fra Revisorforeningen. Utvalget antar at samfunnsøkonomiske hensyn, som blant annet kan knyttes til et samlet kompetansemiljø i et lite land som Norge, tilsier at det samlede tilsynet med revisorer og revisjonsselskaper bør videreføres i Finanstilsynet.

13.1.3.4 Eiendomsmeglingsforetak

Med den økte oppmerksomheten på forbrukervern de senere årene, anser utvalget det lite aktuelt å ikke lenger ha et offentlig tilsyn med eiendomsmeglingsforetak. Finanstilsynets tilsynsvirksomhet er konsentrert om boligmegling. Kjøp og salg av bolig er viktige beslutninger for norske forbrukere, og tilsyn med at kjøps- og salgsprosessene gjennomføres i tråd med regelverket og god meglerskikk er, etter utvalgets syn, viktig.

Tilsynet med eiendomsmeglingsforetak, kan ikke anses som en kjerneoppgave for Finanstilsynet, og kunne ligget hos et annet offentlig organ. Tilsynet med eiendomsmeglingsforetakene er spesialisert, og utvalget legger til grunn at Finanstilsynets bransjekunnskap på dette området i liten grad gir støtte til Finanstilsynets tilsyn med andre bransjer. Finanstilsynets praksis og metode for gjennomføring av tilsyn og oppfølging med tilsynsmessige tiltak er imidlertid den samme i tilsynet med eiendomsmeglingsforetakene som i tilsynet med foretakene på finansområdet. Finanstilsynet har også en generell kompetanse knyttet til de generelle forvaltningsrettslige reglene i forvaltningsloven og offentleglova. Dette er kompetanse som opparbeides og utvikles i Finanstilsynet uavhengig av hvilke bransjer det føres tilsyn med.

Utvalget viser også til at bankene har en sentral rolle i boligomsetningen i Norge. Bankene bidrar til finansieringen av boligkjøp, og er i mange tilfeller samtidig eiere av eiendomsmeglingsforetak. Det er ikke uvanlig at banker og eiendomsmeglingsforetak markedsfører og anbefaler hverandres tjenester, noe som kan reise tilsynsmessige spørsmål knyttet til kryssalg.

Utvalget legger til grunn at den generelle tilsynskompetansen hos Finanstilsynet, kombinert med de problemstillinger som er knyttet til eiendomsmeglingsforetaks rolle i finanskonsern, tilsier at dette tilsynet fortsatt bør ligge i Finanstilsynet.

Utvalgets tilrådning på dette området er i samsvar med Eiendomsmeglingsutvalgets, som i juni 2021 konkluderte med at tilsynet med eiendomsmeglingsforetak bør opprettholdes i Finanstilsynet. Det vises til NOU 2021: 7 Trygg og enkel eiendomsmegling – evaluering av eiendomsmeglingsloven og forslag til en fremtidsrettet regulering.

13.1.3.5 Autoriserte regnskapsførere og regnskapsførerselskaper

Autoriserte regnskapsførere og regnskapsførerselskaper har vært under Finanstilsynets tilsyn siden 1999. Disse tilsynsoppgavene kan ikke ses som en del at Finanstilsynets kjerneoppgaver. På den annen side er utvalgets inntrykk at tilsynet med denne bransjen har medført en bedre kvalitet på regnskapsføringen i norske foretak. Finanstilsynet har tilbakekalt en rekke tillatelser til å drive regnskapsføring fra enkeltpersonforetak og andre foretak der kompetansen og interne rutiner ikke har vært betryggende. Etter utvalgets syn, bør det derfor videreføres et tilsyn med regnskapsførere. Også Finanstilsynets tilsyn med denne bransjen vil kunne gå på bekostning av Finanstilsynets kjerneoppgaver, og det er derfor spørsmål om tilsynet fortsatt bør ligge i Finanstilsynet

I NOU 2018: 9 om ny regnskapsførerlov foreslo Revisor- og regnskapsførerlovutvalget å videreføre krav om tillatelse og tilsyn for å yte regnskapsførertjenester. Det ble foreslått at tilsynet fortsatt skal være hos Finanstilsynet. Utvalget uttalte følgende:

«Tilsynet med regnskapsførere og regnskapsselskaper ble fra 1999 lagt til Finanstilsynet (den gang Kredittilsynet). Frem til da ble ordningen administrert av Autorisasjonsstyret for regnskapsførere, som var et frittstående organ oppnevnt av Finansdepartementet under tilsyn av Kredittilsynet. Etter Utvalgets vurdering er det ikke noe i dag som tilsier en annen organisering av tilsynet med regnskapsførerne. Utvalget går inn for å videreføre at Finanstilsynet fører tilsyn med statsautoriserte regnskapsførere og regnskapsselskaper og de gjeldende rammene for tilsynet. Det etablerte samarbeidet med Regnskap Norge og Revisorforeningen når det gjelder foreningenes eksterne kvalitetskontroll, vil kunne videreføres innenfor denne rammen. Det er en god del regnskapsforetak som ikke er omfattet av denne kvalitetskontrollen. Finanstilsynet bør ta det i betraktning ved prioriteringen av hvem det skal føres tilsyn med.»

Lovutvalgets forslag ble fulgt opp i Prop. 130 L (2021–2022), og vedtatt av Stortinget desember 2022. Ny regnskapsførerlov (lov 16. desember 2022 nr. 90) trådte i kraft 1. januar 2023.

Regnskapsførerbransjen er, ifølge Finanstilsynets rapport for tilsynsvirksomheten i 2021, preget av en todeling med 10–20 større selskaper og mange svært små virksomheter. Kvalitetskontrollen av autoriserte regnskapsførere og regnskapsførerselskaper utføres i dag av Regnskap Norge og Revisorforeningen i tråd med retningslinjer som er utarbeidet i samarbeid med Finanstilsynet. Saker der det bør vurderes tilbakekall av autorisasjon oversendes Finanstilsynet for videre oppfølging. For utvalget fremstår det som at Finanstilsynets ressursbruk på dette området er begrenset.

Regnskapsførerselskaper eies i økende grad av banker. Også på dette området kan derfor hensynet til et helhetlig tilsyn med foretak i finanskonsern trekke i retning av at tilsynet med regnskapsførere bør videreføres i Finanstilsynet.

Etter en helhetsvurdering legger utvalget til grunn at de begrensede ressursene Finanstilsynet bruker på tilsynet med regnskapsførerbransjen, tilsier at tilsynet fortsatt bør ligge i Finanstilsynet. En slik løsning medfører også at tilsynet med regnskapsførerselskaper i finanskonsern, på samme måte som eiendomsmeglingsforetak i slike konsern, fortsatt vil være en del av Finanstilsynets samlede tilsyn med finanskonsern.

13.1.3.6 Inkassoforetak

Også tilsyn med inkassoforetak ligger utenfor Finanstilsynets kjerneoppgaver. Inkassoregelverket ligger under Justis- og beredskapsdepartementets område. Ved lovendring i mars 2022 med ikrafttredelse 1. januar 2023, ble myndigheten til å behandle klager på Finanstilsynets vedtak etter inkassoloven overført fra Justis- og beredskapsdepartementet til Klagenemnden for revisor- og regnskapsførersaker.

Ifølge Finanstilsynets rapport fra tilsynsvirksomheten i 2021, utgjør krav overfor privatpersoner hovedvekten av saker som inkassoforetakene inndriver (ca. 88 prosent). Antall inkassosaker har nær doblet seg de siste tolv årene, og Finanstilsynet antar at dette blant annet skyldes at det i økende grad gis kreditt på tjenester som tidligere ble betalt kontant. Som eksempler nevner Finanstilsynet tjenester innenfor helse og trening, samt bompasseringer.

Ut fra Finanstilsynets beskrivelse, legger utvalget til grunn at tilsynet med inkassoforetakene ivaretar viktige forbrukerhensyn. Utvalget mener derfor at det bør videreføres et tilsyn med at inkassoforetak opptrer i samsvar med de krav som følger av inkassoregelverket, herunder kravene til god inkassoskikk.

Spørsmålet er dermed om tilsynet med inkassoforetakene bør legges til et annet offentlig organ, for å bidra til at Finanstilsynet har tilstrekkelig oppmerksomhet på kjerneoppgaver som bidrar til finansiell stabilitet og velfungerende markeder.

Utvalget forstår det som at inkassovirksomhet har blitt stadig mer integrert i finansbransjen. Flere av de større og mellomstore inkassoforetakene inngår i dag i finanskonsern. Utviklingen i markedet for forbrukslån og kredittkort har, ifølge Finanstilsynet, antakelig bidratt til denne utviklingen. Tall rapportert til Finanstilsynet viser at krav fra banker og finansieringsforetak knyttet til forbruks- og boliggjeld ved utgangen av 2021 utgjorde i underkant av 60 prosent av den totale gjelden til inndriving i inkassoforetakene (målt etter hovedstol). Det er også flere finansieringsforetak som har spesialisert seg på oppkjøp av fordringer, og der det avtales at de oppkjøpte fordringene inndrives av finanskonsernets inkassoforetak.

Også på dette området legger utvalget til grunn at Finanstilsynets samlede tilsyn med finanskonsern, kan tilsi at tilsynet med inkassoforetak som inngår i slike konsern bør videreføres i Finanstilsynet.

Når det gjelder inkassoforetak som ikke inngår i finanskonsern, kan det anføres at tilsynet kan flyttes til et annet offentlig organ. Utvalget ser imidlertid betenkeligheter med at flere forvaltningsorganer skal utvikle en egen lovtolknings- og forvaltningspraksis knyttet til samme type virksomhet. I tillegg antar utvalget at det vil være ressurskrevende å bygge opp et nytt kompetansemiljø på dette tilsynsområdet. Etter en helhetsvurdering mener derfor utvalget at et samlet tilsyn med inkassoforetak bør videreføres i Finanstilsynet.

13.1.3.7 Gjeldsinformasjonsforetak

Etter lov om gjeldsinformasjon ved kredittvurderinger av privatpersoner (gjeldsinformasjonsloven), som trådte i kraft 1. november 2017, krever virksomhet som gjeldsinformasjonsforetak tillatelse fra Barne- og familiedepartementet. Gjeldsinformasjonslovens formål er å legge til rette for sikker, ordnet og effektiv registrering og utlevering av gjeldsopplysninger for å bidra til bedre kredittvurderinger og forebygge gjeldsproblemer blant enkeltpersoner. Utvalget legger derfor til grunn at gjeldsinformasjonsforetak kan bidra til mer velfungerende kredittmarkeder.

Finansforetak har plikt til å gjøre gjeldsopplysninger tilgjengelig for gjeldsinformasjonsforetak. Gjeldsinformasjonsforetakene kan utlevere opplysningene til blant annet finansforetak, til bruk i foretakenes kredittvurderinger og til kredittopplysningsforetak. Gjeldsinformasjonsforetakene kan kreve vederlag for utlevering av gjeldsopplysninger. Foretakene under tilsyn er derfor både leverandører til gjeldsinformasjonsforetakene så vel som brukere av gjeldsinformasjonsforetakenes tjenester.

Det følger av gjeldsinformasjonsloven at gjeldsinformasjonsforetak er underlagt tilsyn av Finanstilsynet etter finanstilsynsloven. I høringen til lovforslaget ga Finanstilsynet uttrykk for at dette ikke ville være en kjerneoppgave, men at tilsynet kan ha nytte av opplysningene i tilsynsarbeidet, herunder i vurderingene av et foretaks kredittvurderingsprosess. Finanstilsynet uttalte videre:

«Tilsynet med selve gjeldsregisteret vil i all hovedsak være kontroll knyttet til personvernlovgivningen, dvs. tilsyn med behandling av personopplysninger. Tilsynet vil omfatte kontroll med at opplysningene blir forsvarlig håndtert, at de ikke kommer på avveie, at de kun benyttes til angitt formål og at de kun utleveres til foretak som etter loven har rett til det. Et slikt tilsyn ligger langt på siden av Finanstilsynets forvaltningsområde. Finanstilsynet er derfor uenig i denne delen av lovutkastet. Uten at dette er vurdert nærmere, synes det naturlig å peke på Datatilsynet som tilsynsmyndighet også for denne delen av gjeldsregistrenes virksomhet. Som det fremgår av høringsnotatet, vil gjeldsregistrene uansett måtte ha konsesjon fra Datatilsynet og være underlagt tilsyn fra dette organet etter personopplysningsloven.

Lovforslaget gir Norges Bank og Finanstilsynet tilgang til anonymiserte opplysninger fra gjeldsregisteret for analyse- og overvåkningsformål. Finanstilsynet har ikke behov for informasjon om enkeltpersoners låneopptak, men har interesse av opplysninger om omfanget av ulike typer usikrede lån i enkeltbanker. Det legges således til grunn at det også av avidentifiserte opplysninger vil fremgå informasjon om enkeltbanker som har ytt lånet. Tilsynsmyndigheten for gjeldsregistre bør ha full tilgang til registeret.»

Barne- og familiedepartementet uttalte i Prop. 87 L (2016–2017):

«Tilsyn med at finansforetakene avgir gjeldsopplysninger slik loven foreskriver vil være en del av Finanstilsynets arbeidsoppgaver etter gjeldende regelverk, jf. tilsynsloven § 3 hvor det fremgår at «tilsynet skal se til at de institusjoner det har tilsyn med, virker på hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov samt med den hensikt som ligger til grunn for institusjonens opprettelse, dens formål og vedtekter. Departementet finner det derfor hensiktsmessig at Finanstilsynet også fører tilsyn med gjeldsinformasjonsforetak, og viderefører forslaget på dette punktet, jf. utkast til § 16.»

Finanstilsynet gjennomførte i 2021 tilsyn med de tre foretakene som har tillatelse til å drive gjeldsinformasjonsregister.17 Tilsynene omfattet foretakenes IKT- og risikosystemer, med vekt på sikkerhet for at persondata ikke kommer på avveie og at gjeldsinformasjonen til enhver tid er korrekt og tilgjengelig for dem som skal motta den.

Utvalget deler Finanstilsynets tidligere vurderinger av at tilsynet med gjeldsinformasjonsforetak ligger langt på siden av Finanstilsynets forvaltningsområde. Datatilsynet er tilsynsmyndighet etter personvernforordningen artikkel 51. Tilsynet gjelder overholdelsen av forordningens bestemmelser «for å verne personers grunnleggende rettigheter i forbindelse med behandling, og for å fremme den frie flyten av personopplysninger i Unionen». Det fremstår for utvalget som at dette tilsynsansvaret dekker det tilsynet Finanstilsynet hadde med gjeldsinformasjonsforetakene i 2021. Utvalget anser det mest hensiktsmessig at tilsynet med behandlingen av personopplysninger er samlet hos ett forvaltningsorgan, og mener at overlappende tilsynsansvar bør unngås. Utvalget mener derfor at Finanstilsynet ikke lenger bør ha tilsyn med gjeldsinformasjonsforetak.

13.2 Makroovervåking

13.2.1 Gjeldende rett

Finanskriser kan være nasjonale eller omfatte flere land. Årsakene til slike kriser kan være særegne, nasjonale forhold, slik som den norske bankkrisen på 90-tallet, men de kan også ha grunnlag i forhold som gjelder flere land og som gir globale ringvirkninger, som for eksempel finanskrisen i 2008. I årene etter finanskrisen i 2008–2009 har EU i stor grad innført fullharmoniserte regler for makroovervåking og tilsyn med finansforetakene, samtidig som makrotilsynet på EU-nivå ble styrket gjennom etableringen av de europeiske tilsynsmyndighetene for bank, verdipapir, forsikring og pensjon.18 De tre europeiske finanstilsynsmyndighetene har som formål å sikre samarbeid, samordning av tilsynspraksis og tilstrekkelig informasjonsutveksling mellom nasjonale tilsynsmyndigheter. De fullharmoniserte kravene og harmonisering av tilsynspraksis gjennom arbeidet til de europeiske tilsynsmyndighetene skal gi foretakene innenfor EØS likere konkurransevilkår, men reduserer også nasjonale myndigheters mulighet til fritt å sette spesifikke, nasjonale krav til foretak og tilsyn.

EUs gjeldende regelverk bygger i stor grad på Basel III-anbefalingene, som ble utarbeidet som følge av finanskrisen i 2008. Basel III-anbefalingene har som mål å styrke reguleringen, tilsynet og risikohåndteringen av banker. EU jobber for å oppnå full implementering av Basel III-anbefalingene, og EU-kommisjonen la i 2021 frem et forslag til endringer i kapitalkravsdirektivet og -forordningen, som ytterligere skal styrke rammeverket for makroovervåking i EU.19

Regelverket for makroovervåkning innenfor EU/EØS følger av kapitalkravsdirektivet og av kapitalkravsforordningen20, sammen med en rekke utfyllende forordninger. Rettsaktene er innlemmet i EØS-avtalen, og er i Norge i hovedsak gjennomført i finansforetaksloven21, CRR/CRD IV-forskriften22 og finansforetaksforskriften.23 Av regelverket følger blant annet flere makrovirkemidler, som motsyklisk kapitalbuffer. Det følger av kapitalkravsdirektivet at medlemsstatene skal delegere ansvaret for å sette motsyklisk kapitalbuffer til en offentlig myndighet, men det er ikke spesifisert at dette må være en tilsynsmyndighet. I Norge er det Norges Bank som fastsetter motsyklisk kapitalbuffer. Se for øvrig kapittel 6 om makroovervåking for en oversikt over flere makrovirkemidler.

13.2.2 Finanstilsynets oppgaver

Makroovervåking benyttes for å følge med på stabiliteten i det finansielle systemet, og for å redusere risikoen for potensielle finanskriser. Ansvaret er fordelt mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet, både når det gjelder overvåking og ansvaret for ulike virkemidler i makroreguleringen.

I gjeldende finanstilsynslov er det ikke noen bestemmelse som konkret fastsetter at Finanstilsynet skal drive med makroovervåking eller -tilsyn. Det følger imidlertid av hovedinstruksen fra Finansdepartementet at Finanstilsynets samfunnsoppdrag er å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder.24

Hvert år meddeles Stortingets budsjettvedtak og Finansdepartementets styringssignaler til Finanstilsynet gjennom tildelingsbrevet. I tildelingsbrevet for 2022 står det i punkt 3 Mål og prioriterte tiltak:

«For å støtte opp under finansiell stabilitet skal Finanstilsynet følge utviklingstrekk i økonomi, markeder og foretak som kan true den finansielle stabiliteten, og rapportere jevnlig om utviklingen til allmenheten og Finansdepartementet. Finanstilsynet skal legge vekt på makrobasert tilsyn og makroøkonomisk overvåking, samt at det er tilstrekkelig konkurranse i finansmarkedet.»25

Finanstilsynet fastsetter også en strategi for fire år, som forelegges Finansdepartementet før den vedtas av Finanstilsynets styre. I Finanstilsynets strategi for 2019–2022 heter det at:

«Med hovedmål om å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder er makrotilsynet en viktig del av Finanstilsynets virksomhet. Makrotilsynet i Finanstilsynet vil særlig være rettet mot den gjensidige påvirkningen mellom makroøkonomien og det finansielle systemet.»

I strategien har tilsynet også listet opp makrotilsyn som et punkt tilsynet særlig skal prioritere i perioden.26

13.2.3 Utvalgets vurderinger

I utvalgets mandat står det at utvalget skal vurdere om loven bør definere Finanstilsynets tilsynsoppgaver ut fra et bredere perspektiv enn tilsyn på foretaksnivå. Makroovervåkingen i EØS-området må tilpasses forholdene i det enkelte land. EØS-regelverket gir derfor relativt stort nasjonalt handlingsrom for tilsyn og regulering basert på relevante makrohensyn. Utvalget har vurdert at det er behov for en målrettet og kunnskapsbasert bruk av denne handlingsfriheten innenfor regelverket som følger av EU-rettsaktene. Økende grad av fullharmonisering av regulering og tilsyn innen EØS øker behovet for at den gjenværende nasjonale handlingsfriheten blir benyttet effektivt. Utvalget tilrår blant annet på dette grunnlag at det tas inn en formålsbestemmelse i ny finanstilsynslov som innebærer at virksomheten skal bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder, se kapittel 12.

Myndighetene bør legge til rette for at formålene med den økonomiske politikken er konsistente på tvers av ulike deler av forvaltningen. I mandatet står det at utvalget kan ta opp arbeidsdelingen mellom Finanstilsynet og Norges Bank.

Det er etter utvalgets vurdering behov for overvåking med det finansielle systemet for å følge med på eventuelle ubalanser og sårbarheter som kan oppstå. Overvåkingen er i dag fordelt mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet, se også kapittel 6. Utvalget har lagt vekt på at den gjeldende ansvarsfordelingen mellom Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank ikke må føre til tvil om ansvar, eller til dobbeltarbeid, særlig med tanke på overvåkingsarbeidet som gjennomføres både i sentralbanken og Finanstilsynet. Samtidig blir dette arbeidet utført med ulikt utgangspunkt, og utvalget oppfatter det som hensiktsmessig at både Norges Bank og Finanstilsynet jobber med makroovervåking, og med sine ulike utgangspunkt utfører overvåkingen med ulik vektlegging og perspektiv, og har et tett samarbeid på feltet.

Finanstilsynet vil etter utvalgets forslag ha ansvar for finansiell stabilitet sammen med Finansdepartementet og Norges Bank. Hensynet til en klar oppgave- og ansvarsfordeling mellom myndighetene kunne tilsi at kun ett av organene fikk ansvar for denne målsettingen, mens de andre organene fikk andre formål. En slik oppdeling er likevel ikke hensiktsmessig for finansiell stabilitet, fordi hver av institusjonene har ansvar for virkemidler som påvirker finansiell stabilitet uten at dette nødvendigvis er hovedformålet med virkemidlet. Makro- og mikrohensyn er tett knyttet sammen. Finanstilsynet er eneste myndighet med ansvar for overvåkingen av soliditeten i enkeltforetakene, og det har ansvar for virkemidler som er egnet for dette formål. Bruken av virkemidlene vil ha betydning for finansiell stabilitet. For eksempel vil Finanstilsynets pilar 2-krav føre til bedre soliditet i en enkeltbank, men også bidra til finansiell stabilitet, ettersom solide foretak er mindre utsatt ved makroøkonomiske tilbakeslag. Samtidig vil for eksempel makrovirkemiddelet systemrisikobuffer, som skal gjøre foretak mer solide mot strukturelle sårbarheter i økonomien, styrke makroøkonomien ved å øke kjernekapitaldekningen i hvert enkelt foretak. Slik vil virkemidlene som har en hovedhensikt knyttet til soliditet i enkeltforetak også ha en makroeffekt, og makrovirkemidler vil ha en mikroeffekt. Utvalget ser det derfor som viktig at Finanstilsynet bruker sin kjennskap til enkeltforetakene for å vurdere den finansielle stabiliteten, og at de bruker sine vurderinger av den finansielle stabiliteten til å gjennomføre risikobaserte tilsyn.

Etter utvalgets vurdering kan unødvendige målkonflikter oppstå i Finanstilsynet dersom Finanstilsynet får ansvar for virkemidler som skal anvendes for makroformål, og soliditets- og makrohensyn tilsier ulik bruk av virkemiddelet. Dersom Finanstilsynet legger mer vekt på soliditeten i enkeltforetakene enn en stabil makroøkonomi, vil det være uheldig i en krisesituasjon. Motsatt kan Norges Bank stå overfor en målkonflikt dersom sentralbanken får ansvar for virkemidler som skal anvendes i makroøkonomien og særlig på finansmarkedene, men som også har effekter for soliditeten i finansforetakene. Dersom sentralbanken legger for stor vekt på å opprettholde aktiviteten i økonomien på bekostning av soliditeten i enkeltforetakene, kan dette skape ubalanser i finansmarkedene. Det kunne for eksempel skje når styringsrenten er nær null, og har lite gjennomslag i realøkonomien og inflasjonen. Utvalget vurderer det derfor som hensiktsmessig at det er et tett samarbeid mellom de ulike institusjonene når det gjelder makroovervåking og fastsettelse av makrovirkemidler.

Motsyklisk kapitalbuffer skal ivareta makrohensyn. Ansvaret for motsyklisk kapitalbuffer ble delegert til Norges Bank i 202127, og Norges Bank har i dag ansvaret for å fastsette motsyklisk kapitalbuffer og styringsrenten, som er det viktigste virkemiddelet i pengepolitikken. Samspillet mellom styringsrenten og motsyklisk kapitalbuffer ble diskutert i en arbeidsgruppe som så på organiseringen av makroovervåking av det finansielle systemet i 2012.28 Arbeidsgruppen konkluderte med at samspillseffektene var relevante, men ikke med at det ville oppstå målkonflikt, dersom ansvaret for pengepolitikken og motsyklisk kapitalbuffer ble lagt til samme organ. Sentralbanklovutvalget foreslo i sin utredning i 201729 også at ansvaret for motsyklisk kapitalbuffer burde flyttes til Norges Bank, og henviste til arbeidsgruppens rapport. Erfaringene med virkemidlene er imidlertid begrenset. Etter ti år med lave renter kan det tyde på at samspillseffektene er noe mer kompliserte, og er avhengig av hvilke sjokk som treffer økonomien, noe også nyere litteratur peker på.30

Til slutt legger utvalget vekt på at det ikke må skapes uforholdsmessige forventninger til hva makroovervåkingen kan få til. Det at utvalget foreslår at det tas inn en formålsbestemmelse i ny finanstilsynslov hvor det blant annet står at Finanstilsynet skal bidra til finansiell stabilitet, betyr ikke at Finanstilsynet kan forhindre alle kommende finanskriser. Det er vanskelig å vite når eller hvorfor en krise oppstår, og selv om de nasjonale foretakene er solide kan uforutsette internasjonale kriser eller sjokk importeres og få utslag i norsk økonomi. Samtidig forventer utvalget at Finanstilsynet, sammen med Finansdepartementet og Norges Bank, videreutvikler metodene for makroovervåking.

13.2.4 Utvalgets tilrådning

Etter nåværende arbeidsfordeling tilligger det Finanstilsynet å gi råd og anbefalinger i forbindelse med flere av makrovirkemidlene, blant annet buffer for systemviktige banker og utlånsforskriften. Disse rådene må bygge på en vurdering av makroøkonomien. Utvalget er også opptatt av at tilsynet må være risikobasert, og at Finanstilsynet må ha tilstrekkelig kunnskap til utviklingen i markedene og økonomien generelt for å kunne utføre en grundig risikovurdering. Utvalget vurderer det derfor som hensiktsmessig at Finanstilsynets arbeid og ansvar på makroovervåkingsfeltet nedfelles i lov, se forslag til ny formålsbestemmelse og omtale i kapittel 12.

Det finnes argumenter både for å plassere ansvaret for motsyklisk kapitalbuffer hos Finanstilsynet, slik at alle kapitalinstrumentene kan sees under ett, og å beholde ansvaret for bufferen i Norges Bank. Ansvarsfordelingen av makrovirkemidlene har nylig blitt vurdert, og en har begrenset med erfaring med bruken og effekten av virkemidlene. Utvalget tilrår derfor at ansvarsfordelingen forblir som den er i dag, og at man skaffer seg mer erfaring med bruken og effekten av virkemidlene før man eventuelt vurderer ansvarsfordelingen på nytt.

13.3 Krisehåndteringsmyndigheten

13.3.1 Gjeldende rett

Banker og andre kredittforetak er unntatt fra de alminnelige konkursrettslige regler (konkursloven), og underlagt egne regler om avvikling. Hovedtrekkene ved avvikling av banker og kredittforetak er som ved konkurs, men på enkelte punkter er det rettslige forskjeller. De rettslige forskjellene reflekter dels at kreditorer i banker kan ha et særlig vern mot tap og illikviditet i form av en innskuddsgaranti, dels at avvikling av banker og kredittforetak kan ha særlig omfattende skadevirkninger i økonomien.

Stortinget vedtok i 2018 nye lovregler om innskuddsgaranti og krisehåndtering av banker mv., som gjennomførte EØS-regler som svarte til krisehåndteringsdirektivet BRRD (2014/59/EU) og forventede EØS-regler som svarte til revidert innskuddsgarantidirektiv (2014/49/EU), jf. Innst. 137 L (2017–2018). Kapittel 20 i finansforetaksloven gjelder «Soliditets- og solvenssvikt i banker, kredittforetak og finanskonsern», og gjennomfører BRRD.

Reglene om avvikling og krisehåndtering må ses i sammenheng med at banker har et betydelig innslag av forpliktelser som vil forfalle kort tid etter at avvikling er besluttet, og få eiendeler som raskt lar seg realisere. Utfordringen med en lang avviklingsperiode og kreditorer med behov for rask likviditet, avhjelpes ved at Bankenes sikringsfond utbetaler garanterte innskudd i bytte mot innskyters fordring på banken. Fordringer som ikke faller inn under innskuddsgarantiordningen har ingen særskilt rettslig beskyttelse. Bankenes sikringsfond forvalter imidlertid et krisetiltaksfond som kan lette håndteringen av kriserammede banker, og slik komme også disse kreditorene til gode.

Finansforetaksloven § 20-3 utpeker Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet i Norge. Krisehåndteringsmyndigheten er organisert som en egen seksjon i avdeling for bank- og forsikringstilsyn.

Krisehåndtering kan deles inn i tre faser: beredskap, tidlig inngripen og krisehåndtering.31 I en normalsituasjon hvor risikoen for at en bank må avvikles i nær fremtid er lav (fase én), skal krisehåndteringsmyndigheten fastsette krisetiltaksplaner. Kommer en bank i en situasjon hvor risikoen tiltar (fase to) kan krisehåndteringsmyndigheten gi banken pålegg for å minske risikoen eller for å lette en eventuell krisehåndtering. Forverres situasjonen ytterligere (fase tre) skal krisehåndteringsmyndigheten gi en tilrådning til Finansdepartementet om hvorvidt banken bør avvikles under offentlig administrasjon. Alternativt kan krisehåndteringsmyndigheten tilrå at banken krisehåndteres med sikte på videre drift. Dette alternativet antas å være relevant hvis avvikling får alvorlige samfunnsøkonomiske konsekvenser.

Skal banken avvikles, oppnevnes det et avviklingsstyre for banken. Skal banken krisehåndteres med sikte på videre drift, må krisehåndteringsmyndigheten foreta vurderinger som foretakets eiere normalt må ta stilling til, blant annet hvordan banken skal tilføres nødvendig egenkapital og om bankens ledelse skal beholdes eller skiftes ut.32 Dersom banken skal krisehåndteres med sikte på fortsatt drift, må Finanstilsynet følgelig i en periode som krisehåndteringsmyndighet ta stilling til spørsmål som eierne normalt tar stilling til, og samtidig, organisatorisk adskilt fra dette, føre tilsyn med banken.

Det står i utvalgets mandat at utvalget kan vurdere hvordan funksjonen som krisehåndteringsmyndighet fungerer, og eventuelt foreslå endringer.

13.3.2 EU/EØS-rett

Krisehåndteringsdirektivet (2014/59/EU) inneholder en rekke nærmere bestemmelser om krisehåndtering av banker. For de organisatoriske forhold utvalget vurderer, følger det av direktivet at sentralbanken, et departement eller en annen offentlig myndighet med vedtakskompetanse kan være krisehåndteringsmyndighet. I Prop. 159 L (2016–2017) står det at:

«Tilsynsmyndigheten kan også være krisehåndteringsmyndighet, forutsatt at det etableres organisatoriske skiller som gir krisehåndteringsmyndigheten operasjonell uavhengighet fra tilsynsmyndigheten, og som forhindrer interessekonflikter mellom utøvelsen av de to funksjonene. De ansatte som utøver funksjonene til krisehåndteringsmyndigheten, skal i alle tilfeller være organisatorisk atskilt fra, og følge andre rapporterings- og beslutningslinjer enn, de ansatte som arbeider med tilsyn med finansforetak.»33

Krisehåndteringsmyndigheten i Finanstilsynet ble etablert på bakgrunn av kravene i krisehåndteringsdirektivet.

13.3.3 Utvalgets vurderinger

Hvordan krisehåndteringsmyndigheten er organisert internt i Finanstilsynet ble vurdert i forbindelse med opprettelsen av myndigheten, og utvalget har ikke tatt dette opp til ny vurdering. Utvalget har imidlertid vurdert om staten helt eller delvis bør organisere krisehåndteringsmyndigheten utenfor Finanstilsynet. Det vil føre til at det organisatoriske skillet mellom tilsyn og krisehåndtering av banker blir tydeligere.

Et tydeligere organisatorisk skille mellom tilsyn og krisehåndtering bør etter utvalgets vurdering ikke ses på som en målsetting i seg selv, men som et virkemiddel for eventuelt å forbedre tilsyn og krisehåndtering. Det er potensielt store samfunnsøkonomiske gevinster ved å ha både et tilsyn og en krisehåndtering som fungerer godt.

Det organisatoriske skillet mellom tilsynsfunksjoner og krisehåndteringsmyndighet kan etter utvalgets vurdering begrunnes i at krisehåndteringsmyndigheten kan, bør og skal vektlegge hensyn annerledes enn det Finanstilsynet gjør ved utøvelse av tilsyn. Krisehåndteringsmyndigheten har et særlig ansvar for å legge til rette for at interessene til innskytere og øvrige kreditorer blir ivaretatt når en bank mv. avvikles, og for at behovet for diskresjonære statlige tiltak begrenses. Tilsyn utøves ut fra bredere hensyn, og med betydelig vekt på forebygging.

Krisehåndteringsmyndighetens oppgaver og hjemler er situasjonsbestemte. Normalsituasjonen, hvor krisehåndteringsmyndigheten skal godkjenne bankenes krisetiltaksplaner (fase én), er preget av forebygging og lite hast. I fase to og tre er utfordringen for krisehåndteringsmyndigheten å iverksette riktige tiltak på rett tidspunkt. Sakene kan da ha stor hast: Dersom tiltak i fase to besluttes for sent kan både sannsynligheten for, og tapene ved, avvikling eller krisehåndtering bli unødvendig store.

Beslutninger om avvikling eller krisehåndtering (fase tre) fattes av Finansdepartementet etter tilrådning fra krisehåndteringsmyndigheten. De involverte myndighetene må være beredt til å handle under usikkerhet. Usikkerheten knytter seg blant annet til om synliggjøring av tapsrisiko i én bank skaper uro blant kreditorer i andre banker. Krisehåndteringsmyndighetens vurderinger av risiko ved alternative løsninger vil være viktige for de råd krisehåndteringsmyndigheten gir til Finansdepartementet i fase tre, og for Finansdepartementets beslutning.

Krisehåndteringsmyndighetens juridiske kompetanse og formål er uavhengig av om den er organisert i eller utenfor Finanstilsynet. Utvalget ser likevel ikke bort fra at krisehåndteringsmyndighetens organisatoriske tilknytning virker inn på krisehåndteringsmyndighetens faglige kompetanse, kultur og for hvordan myndigheten avveier ulike hensyn.

Hensynet til at tilsyn og krisehåndtering utføres effektivt og med høy kvalitet, tilsier at tilsyn og krisehåndteringsmyndighet organiseres slik at informasjon og vurderinger enkelt kan flyte mellom funksjonene. Det kan også være behov for å samordne tilsyn og krisehåndtering, slik at de fungerer godt sammen. Samtidig bør tilsynet og krisehåndteringen fungere godt hver for seg. Dersom krisehåndteringen organiseres utenfor Finanstilsynet, kan samordning av tilsyns- og krisehåndteringsbeslutninger bli en utfordring. Utfordringen oppstår dersom tilsyns- og krisehåndteringsmyndigheten ikke deler kunnskap og samordner beslutninger gjennom dialog.

Det foreligger ingen internasjonal beste praksis for hvordan hensynene til samordning og adskillelse av ulike hensyn og oppgaver skal veies opp mot hverandre ved krisehåndtering av banker mv. En oversikt fra Den internasjonale oppgjørsbanken34 viser at det er vanlig at tilsynsorganet for bankene også er krisehåndteringsmyndighet, men det er heller ikke uvanlig at organet som har ansvar for innskuddsgarantiordningen er krisehåndteringsmyndighet. I noen land er krisehåndteringsmyndigheten lagt til et forvaltningsorgan som verken har ansvar for tilsyn eller innskuddsgaranti. Noen land har som Norge samlet krisehåndteringsmyndighetens hjemler i ett forvaltningsorgan med tilsynsoppgaver, men det er også vanlig å fordele hjemlene på flere organer.

I en periode hvor den finansielle stabiliteten er truet er det en risiko for at ressursene både ved tilsyn og krisehåndtering blir strukket langt. Isolert sett kan risikoen for sammenfallende perioder med høy arbeidsbelastning tale for at Finanstilsynet blir avlastet fra krisehåndtering i fase tre, for eksempel ved at ansvaret for krisehåndtering legges til Bankenes sikringsfond.35 En slik løsning var ikke aktuell da krisehåndteringsmyndigheten ble lagt til Finanstilsynet. Bankenes sikringsfond er imidlertid i ettertid blitt underlagt blant annet forvaltningsloven og offentleglova. Det gjør at løsninger hvor Bankenes sikringsfond får oppgaver som krisehåndteringsmyndighet nå er aktuelle. På den annen side har den nåværende oppgavefordelingen fungert i en relativt kort periode, og en har et begrenset erfaringsgrunnlag. Dette kan tale for å beholde den nåværende ordningen inntil en eventuelt har et bedre grunnlag for å kunne evaluere den.

13.3.4 Utvalgets tilrådning

Utvalget har vurdert om krisehåndteringsmyndighetens hjemler bør fordeles mellom Finanstilsynet og Bankenes sikringsfond. Utvalget mener Finanstilsynet fortsatt bør ha ansvar for hjemler som knytter seg til kriseberedskap og tidlig inngripen, fase én og to.

Hensyn til notoritet om tilsynsvurderinger kan isolert sett tale for at Bankenes sikringsfond får ansvar for å gi Finansdepartementet råd om avvikling eller oppkapitalisering etter krisehåndteringsmyndighetens hjemler (fase tre). En slik ansvarsdeling vil blant annet innebære at saker som dreier seg om tilsynsvurderinger og krisehåndteringsvurderinger har ulike avsendere og saksnumre hos overordnet organ, og at Finansdepartementet kan innhente klart adskilte råd fra Finanstilsynet og krisehåndteringsmyndigheten. Overføres hjemlene til å bytte ut ledelsen i en bank til Bankenes sikringsfond unngår en videre at Finanstilsynet fører tilsyn med en bank hvis ledelse er utpekt av Finanstilsynet i egenskap av krisehåndteringsmyndighet. Da unngår man at Finanstilsynet må vurdere en problematisk situasjon de kan ha medvirket til å skape, eller i det minste ikke evnet å avverge.

Utvalget vurderer at Finanstilsynet har informasjon, fagkompetanse og erfaringer som er sentrale i fase tre, altså ved vurdering av behovet for å avvikle eller krisehåndtere en bank. Finanstilsynet har relevant erfaring fra perioden før opprettelsen av krisehåndteringsmyndigheten, blant annet fra den norske bankkrisen, hvor statens eierskap i bankene ble avviklet uten statlige tap, og fra den internasjonale finanskrisen. Også Bankenes sikringsfond har noe av den fagkompetansen og erfaringen som trengs for å håndtere avvikling av banker. Når utvalget likevel ikke foreslår at Bankenes sikringsfond får hjemmel som krisehåndteringsmyndighet i fase tre, skyldes det blant annet at erfaringene med Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet foreløpig ikke tyder på at fordelene ved en endring vil være vesentlige, oppstå i mange tilfeller eller vedvare over lang tid. Videre er utvalget ikke overbevist om at en eventuelt delt løsning vil føre til vesentlige besparelser i Finanstilsynet. En delt løsning fremstår også som mer administrativt krevende enn løsningen hvor krisehåndteringsmyndighetens hjemler er samlet, blant annet fordi det vil være behov for informasjonsutveksling og samordning mellom myndigheten for henholdsvis tidlig- og senfasehåndtering av en bank.

Ved vurdering av tidligtiltak (fase to) og avvikling eller krisehåndtering (fase tre) er det behov for rask og fortrolig dialog mellom representanter fra tilsynsmyndighet, sentralbank og Bankenes sikringsfond. Finanstilsynets styre, eller direktøren med støtte fra et fagstyre, vil da kunne være i en situasjon hvor det må tas stilling til bruk av krisehåndteringsmyndighetens hjemler under betydelig tidspress. I slike situasjoner antar utvalget at deltakelse fra Bankenes sikringsfond i styremøtene eller fagstyremøtene vil legge til rette for en effektiv beslutningsprosess for krisehåndteringsmyndigheten, og i Bankenes sikringsfond. Utvalget tilrår på denne bakgrunn at Bankenes sikringsfond deltar som observatør med talerett i Finanstilsynets styre/fagstyre når det behandler saker fra krisehåndteringsmyndigheten i fase to og tre. Det foreslås i tråd med dette at det i finansforetaksloven § 20-3 tredje ledd tas inn en bestemmelse om en observatør fra Bankenes sikringsfond.

Sentralbanken deltar allerede som fast observatør med tale- og forslagsrett i Finanstilsynets styre. Det er derfor ikke behov for en tilsvarende bestemmelse om at Norges Bank skal delta ved styrebehandling av krisehåndteringsmyndighetens saker.

13.4 Forvaltningsoppgaver, saksforberedelse mv.

Finanstilsynets forvaltningsoppgaver er nærmere beskrevet i kapittel 7.4.3.2. Finanstilsynets forvaltningsoppgaver knyttet til tildeling av tillatelser, dispensasjoner mv. er enten tillagt Finanstilsynet direkte i lov eller forskrift, eller gitt i form av delegert kompetanse fra Finansdepartementet. Forvaltningsoppgaver som ledd i den løpende tilsynsvirksomheten med foretak som er gitt konsesjon, er lagt direkte til Finanstilsynet i relevant regelverk. Slike oppgaver omfatter blant annet godkjenning av interne kapitalmodeller i banker og forsikringsforetak, krav om kapitalpåslag utover minimumskravene, og bruk av virkemidler som pålegg om retting, ileggelse av overtredelsesgebyr mv.

Etter finanstilsynsloven § 8 første ledd skal Finanstilsynet forberede alle saker som kommer under dets tilsynsområde når avgjørelsen er tillagt Kongen eller et departement.

Finanstilsynets forvaltningsoppgaver bygger i stor grad på EØS-regler. EØS-reglene stiller krav til ulike tillatelser for å drive virksomhet i finansmarkedene, og krav til tilsyn med foretak og markeder. Det er imidlertid ikke nærmere regulert hvilke offentlige organer som skal ha de ulike oppgavene, eller hvordan de aktuelle organene skal organiseres. Som det fremgår av kapittel 15 mener utvalget at en del av den enkeltvedtakskompetansen som i dag er delegert fra Finansdepartementet til Finanstilsynet, bør legges direkte til Finanstilsynet i lov. Dette har sammenheng med utvalgets forslag om å begrense departementets instruksjonsmyndighet i enkeltsaker.

Ut over det nevnte forslaget, knyttet til vurderingene av behov for større grad av uavhengighet for Finanstilsynet, har ikke utvalget foretatt noen vurdering av Finanstilsynets forvaltningsoppgaver. Disse fremgår av sektorregler som, i all hovedsak, gjennomfører EU-regler. En vurdering av disse ligger utenfor utvalgets mandat.

Utvalget legger til grunn at gjeldende regler om Finanstilsynets forvaltningsoppgaver og saksforberedelse i saker som skal avgjøres av Kongen eller et departement, skal videreføres. Utvalget har forstått det som at hovedvekten av slike oppgaver er knyttet til EØS-arbeidet. Som det fremgår av kapittel 13.5, legger utvalget til grunn at den løpende arbeidsdelingen mellom departementet og Finanstilsynet må vurderes løpende i lys av hvilke oppgaver som må anses som en del av departementets politiske oppgaver, hvilke oppgaver som kan gå på bekostning av departementets politiske oppgaver, behovet for å verne Finanstilsynets kjerneoppgaver innen tilsynsområdet, og generelle vurderinger av budsjettspørsmål.

13.5 Finanstilsynets rolle i EØS-arbeidet og annet internasjonalt arbeid

13.5.1 Innledning

Det følger av utvalgets mandat at utvalget skal drøfte Finanstilsynets rolle i EØS-arbeidet og annet internasjonalt arbeid, og vurdere hvordan denne delen av virksomheten bør reflekteres i finanstilsynsloven. I forlengelsen av dette følger det av mandatet at utvalget kan vurdere innretningen av EØS-arbeidet mer generelt og foreslå alternative måter å innrette arbeidet på. Dette punktet i mandatet er knyttet til norsk gjennomføring av EØS-relevante EU-regler, deltakelse i de europeiske finanstilsynsmyndighetene og Finanstilsynets utarbeidelse av EØS-notater og standardskjemaer.

I kapittel 13.5.2 oppsummerer utvalget det generelle utgangspunktet for fordeling av tilsynsansvar blant europeiske nasjonale finanstilsynsmyndigheter. I kapittel 13.5.3 omtales tilsynets rolle i arbeidet med EØS-regelverk.

13.5.2 Generelle utgangspunkter for fordeling av tilsynsansvar i EØS-området

Utvalget har gitt en oversikt over internasjonale krav til finanstilsyn, og europeiske regler og forventninger til tilsynssamarbeid i EØS-området, i kapitlene 8 og 10.

Finanstilsynets rolle i de europeiske finanstilsynsmyndighetene reguleres av tilsynsforordningene som er gjennomført i lov 17. juni 2016 nr. 20 om EØS-finanstilsyn.

Det europeiske finanstilsynssystemet ble opprettet gjennom tilsynsforordningene. Forordningene inneholder regler om EU-finanstilsynene sine oppgaver i tilsynssystemet, blant annet samspillet med nasjonale tilsyn. For enkelte typer finanskonsern som har selskaper i flere EØS-land skal tilsynet organiseres gjennom tilsynskollegier. Tilsynskollegiene ledes av tilsynsmyndigheten i morselskapets hjemland. De europeiske finanstilsynsmyndighetene deltar i kollegiene sammen med nasjonale tilsynsmyndigheter. Utvalget legger til grunn at Finanstilsynets deltakelse i det europeiske finanstilsynssystemet fortsatt bør fremgå av en egen lov om EØS-finanstilsyn, og at det ikke er noen grunn til å innarbeide disse bestemmelsene i en ny finanstilsynslov.

Regler om fordeling av tilsynsansvar for foretak som har virksomhet i flere EØS-land mellom nasjonale tilsynsmyndigheter (hjemlandsmyndigheten og vertslandsmyndigheten), følger av EØS-avtalens hoveddel, og er nærmere presisert i EUs sekundærrett som er gjennomført i norsk sektorregelverk på finansområdet. Bestemmelsene er noe ulikt utformet, og relativt detaljerte. Utvalget har derfor lagt til grunn at tilsynsregler som gjennomfører EØS-regler på de ulike tilsynsområdene fortsatt bør fremgå av sektorregelverket, og ikke er egnet for innarbeiding i en generell lov om Finanstilsynets virksomhet.

Utvalget ser imidlertid behov for en opprydding i finanstilsynsloven § 1 tredje ledd og forskrift 28. desember 1993 om tilsyn med finansforetak og forvaltningsselskap som har hovedsete i annen EØS-stat og som driver virksomhet i Norge mv. Det fremstår som noe tilfeldig hvilke foretak som er dekket av loven, og hvilke som er dekket av forskriften.

Det følger av finanstilsynsloven § 1 tredje ledd at «tilsyn etter denne lov føres også med utenlandske foretak som tilsvarer foretak som nevnt i første ledd, eller driver virksomhet som tilsvarer virksomhet som nevnt i første ledd, og utenlandsk foretak som tilsvarer forvaltningsselskap for verdipapirfond og foretak som formidler finansielle tjenester i den utstrekning foretaket driver virksomhet her i riket.»

I Ot.prp. nr. 85 (1991–92) om lov om endringer i visse lover på Finansdepartementets område (EØS-tilpasning) uttales det (i særmerknadene til endringen i bestemmelsen) følgende om fordelingen av tilsynsoppgaver mellom europeiske tilsynsmyndigheter:

«Det innføres et nytt ledd i oppregningen av institusjoner under tilsyn som innebærer at det skal føres tilsyn med utenlandske kredittinstitusjoner i den utstrekning disse utøver virksomhet i Norge gjennom filial. Det er tilsvarende regler for utenlandske forsikringsselskaper som driver virksomhet i Norge gjennom filial. Regelen i nr. 11 om tilsyn med utenlandsk finansinstitusjons representasjonskontor beholdes. Det foreslås i tillegg en regel i et nytt tredje ledd som innebærer at Kredittilsynet får adgang til å føre tilsyn med utenlandsk finansinstitusjon i den utstrekning den utøver virksomhet i Norge. For begge bestemmelser vil Kredittilsynets kompetanse overfor institusjoner fra andre EØS-land være begrenset til den kompetanse som ligger til vertslandets tilsynsmyndigheter etter reglene i EØS-avtalen om tilsyn med finansinstitusjoner. Den nærmere avgrensning av tilsynsmyndighet mellom Kredittilsynet og vedkommende myndighet i institusjonens hjemland forutsettes fastsatt i forskrift med hjemmel i kredittilsynsloven § 2. Det vises for øvrig til merknadene i pkt. 3.7.3 ovenfor.»

Etter forskriften om tilsyn med EØS-foretak § 1 fører Finanstilsynet tilsyn med livsforsikringsforetak, skadeforsikringsforetak, gjenforsikringsforetak, pensjonsforetak, kredittinstitusjoner, forvaltningsselskap, e-pengeforetak, betalingsforetak og opplysningsfullmektiger som har hovedsete i annen EØS-stat og driver virksomhet i Norge. Tilsynet føres i overensstemmelse med EØS-avtalens hoveddel og vedlegg IX, direktiv (EU) 2015/2366 og lovgivningen for øvrig. Forskriften har også bestemmelser om hjemlandsmyndighetenes tilsyn med virksomhet som drives i Norge, samarbeid mellom tilsynsmyndigheter og Finanstilsynets rett til å pålegge opphør av virksomhet i Norge.

Regler om fordelingen av tilsynsansvar mellom foretakenes hjemlandsmyndigheter og vertslandsmyndigheter følger også av sektorregelverket.

Utvalget ser behov for at finanstilsynsloven inneholder en henvisning til det europeiske tilsynssamarbeidet. Utvalget kan imidlertid ikke se at det er behov for nærmere regler om fordeling av vertslandstilsyn og hjemlandstilsyn i finanstilsynsloven (eller i forskrift til loven). Slike regler er, som nevnt, nå i stor grad innarbeidet i sektorregelverket. Det foreslås derfor en generell bestemmelse i ny finanstilsynslov om at «Finanstilsynet skal føre tilsyn i samarbeid med tilsynsmyndigheter i andre stater som er omfattet av EØS-avtalen i tråd med det som følger av EØS-avtalen vedlegg IX». Det foreslås også en henvisning i finanstilsynsloven til loven om EØS-finanstilsyn. En slik henvisning anses hensiktsmessig for at finanstilsynsloven skal gi et utfyllende bilde av de regler som gjelder for tilsynsvirksomheten.

Gjeldende lov § 1 tredje ledd og den nevnte forskriften omfatter også tilsyn med foretak med hjemstatsmyndighet utenfor EØS-området. Det foreslås derfor i tillegg en bestemmelse om at tilsyn etter finanstilsynsloven også kan føres med utenlandske foretak som tilsvarer foretak som Finanstilsynet har tilsyn med, i den utstrekning foretaket driver virksomhet her i riket. Omfanget av tilsyn med slike foretak vil avhenge av blant annet internasjonale forpliktelser, og avtaler med tilsynsmyndighetene i tredjeland.

13.5.3 Finanstilsynets deltakelse i arbeidet med EØS-regelverk

13.5.3.1 Forberedende arbeid – innlemmelse av EU-regler i EØS-avtalen

Det overordnede felleseuropeiske regelverket blir utarbeidet av EU-kommisjonen, og vedtatt av Rådet og Europaparlamentet. Kommisjonen har også fått delegert reguleringskompetanse, noe som er utbredt på finanstilsynsområdet. I tillegg har EU-finanstilsynene myndighet til å komme med retningslinjer og anbefalinger, og de kan utarbeide regelutkast for Kommisjonen. EØS-avtalen regulerer hvordan EU-regler skal gjennomføres i norsk rett. Norge er ikke med i EUs beslutningsprosesser når nytt regelverk fastsettes, men norske myndigheter har rett til å delta i den forberedende fasen. Finanstilsynets deltakelse er knyttet til forberedende arbeid og forslag til regulering i de europeiske tilsynsmyndighetene. Finansdepartementet deltar i tilsvarende arbeid i regi av EU-kommisjonen.

Ansvaret for at norske myndigheter oppfyller sine forpliktelser etter EØS-avtalen ligger i utgangspunktet hos Stortinget og Regjeringen. På finansmarkedsområdet bidrar Finanstilsynet i forberedelsene til å gjennomføre EØS-regler i norsk rett. Dette gjøres blant annet gjennom deltakelse i EFTA-samarbeidet, hvor EØS/EFTA-landene vurderer om regelverket er EØS-relevant, og om det er behov for tilpasninger. Fra norsk side ledes dette arbeidet av Finansdepartementet. Deltakere fra Finanstilsynet (og Norges Bank) deltar i møtene i EFTAs arbeidsgruppe for finansielle tjenester (ca. tre møter i året).

Finanstilsynet har følgende løpende oppgaver:

• Utfylling av EØS-standardskjemaer som inneholder vurderinger av EØS-relevans og EØS-rettslige vurderinger (fylles ut av Finanstilsynet og sendes EFTA-sekretariatet på vegne av Finansdepartementet). Finanstilsynet anslår at antallet skjemaer i 2021 var ca. 60.

• Kvalitetssikring av EFTA-sekretariatets utkast til EØS-komitébeslutning.

• Utforming av EØS-notater om nytt EU-regelverk på finansområdet, og publisering av disse på regjeringens nettsted. EØS-notater inndeles i, og oppdateres på, følgende sakstrinn; EØS-faktanotat, EØS foreløpig posisjonsnotat og EØS – gjennomføringsnotat. Finanstilsynet publiserte 78 nye EØS-notater i 2021.

• Gi innspill til Finansdepartementets arbeid med regelverk i EU-kommisjonens ekspertgrupper.

• Gi innspill til Finansdepartementet om spørsmål knyttet til rekkefølge/prioritering av rettsakter som skal innlemmes i EØS-avtalen.

• Utarbeiding av utkast til samsvarsvurderinger (Table of correspondence) som EFTA Surveillance Authority innhenter fra EØS/EFTA-landenes finansdepartementer (eller tilsvarende organ med ansvar for finanslovgivning).

• Bidra til regjeringens halvårlige redegjørelse til Stortinget om antatt EØS-relevant regelverk.

EØS-komiteen har ansvar for oppfølging av EØS-avtalen og består av representanter fra både EØS/EFTA-landene og EU. Komiteen møtes 6–8 ganger i året og avgjør om EU-regler skal tas inn i EØS-avtalen. I forkant av EØS-komitemøtet er det vanlig at Finansdepartementet konsulterer Finanstilsynet.

Utvalget har ikke grunnlag for å ta stilling til hva som kan anses som en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom Finanstilsynet, Finansdepartementet og eventuelle andre departementer når det gjelder forberedende arbeid med innlemmelse av EU-regler i EØS-avtalen. Utvalget antar at deltakelse i EFTAs arbeidsgruppe for finansielle tjenester anses nyttig for at Finanstilsynet skal kunne holde seg oppdatert på fremtidige EØS-rettslige forpliktelser. Tilsvarende kan utarbeiding av EØS-notater, og andre typer sekretariatsoppgaver, bidra til nødvendig kompetanse blant tilsynets medarbeidere. På den annen side kan slike oppgaver gå på bekostning av Finanstilsynets kjerneoppgaver knyttet til risikobasert tilsyn. Utvalget legger til grunn at den nevnte arbeidsdelingen vurderes løpende i lys av hvilke oppgaver som må anses som en del av departementets politiske oppgaver, hvilke oppgaver som kan gå på bekostning av departementets politiske oppgaver, behovet for å verne Finanstilsynets kjerneoppgaver innen tilsynsområdet og generelle vurderinger av budsjettspørsmål.

13.5.3.2 Gjennomføring av EØS-regler i norsk rett

Finanstilsynet får løpende en rekke oppdrag fra Finansdepartementet knyttet til utarbeidelse av høringsnotater om gjennomføring av EØS-regler fastsatt av EU-parlamentet og -rådet. Omfanget av slike oppdrag varierer med omfanget av regelverksutviklingen i EU. En oversikt fra Finanstilsynet viser at tilsynet i perioden fra 23. juni 2020 til 23. august 2021 fikk tolv slike oppdrag.

Finansdepartementet har delegert myndigheten til å gjennomføre EU-kommisjonsdelegerte rettsakter til Finanstilsynet (såkalt nivå 2-regelverk som gjennomføres i forskrift). Departementet har i delegasjonsvedtaket av 29. mars 2022 bedt om at utkast til forskrifter forelegges departementet hvis det foretas nasjonale valg.

Finansdepartementet har dessuten gitt Finanstilsynet et generelt oppdrag knyttet til å bistå Utenriksdepartementet i oversettelser av EU-forordninger som skal gjennomføres i norsk rett. Forordningene skal gjennomføres såkalt «ord for ord» etter EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a, noe som kan innebære at presise oversettelser av forordningene er avhengig av spesialisert fagkompetanse.

Regelverksarbeidet på finansmarkedsområdet er ressurskrevende for norske myndigheter. En effektiv organisering av arbeidet og arbeidsdeling mellom tilsyn og departement bidrar til å holde den samlede ressursbruken i staten nede. Som nevnt i kapittel 12.4 legger utvalget vekt på at tilsynsvirksomheten i Finanstilsynet fortsatt skal bygge på et prinsipp basert på risikovurderinger. Regelverksutviklingen i EU, og gjennomføringsreglene i norsk rett, foretas ikke ut fra et norsk risikovurderingsperspektiv. Reglene må gjennomføres innen gitte tidsfrister, noe som er ressurskrevende for norske myndigheter, herunder for Finanstilsynet, og for foretak under tilsyn. Dette gjelder uavhengig av om reglene anses viktige av norske myndigheter, foretak eller markeder.

Utvalgets mandat åpner for at utvalget kan vurdere alternative måter å organisere EØS-arbeidet på. Finanstilsynet har i brev til Finansdepartementet datert 30. januar 2019 lagt til grunn at myndigheten til å fastsette reguleringer som er nær knyttet til den løpende tilsynsvirksomheten, vil bidra til et mer effektivt tilsyn, men at andre oppgaver ikke bidrar til at tilsynet blir mer effektivt, eksempelvis utarbeidelse av EØS-notater.

Som nevnt i kapittel 13.5.3.1 legger utvalget til grunn at arbeidsdelingen mellom Finansdepartementet og Finanstilsynet, når det gjelder forberedende EØS-arbeid, vurderes løpende i lys av de ulike hensyn som gjør seg gjeldende. Utvalget har den samme vurderingen når det gjelder fordeling av oppgaver knyttet til gjennomføring av EØS-regler i norsk rett.

14 Gjennomføring av tilsyn

14.1 Opplysningsplikt for foretak under tilsyn

14.1.1 Gjeldende rett

Det følger av finanstilsynsloven § 3 første ledd at Finanstilsynet skal se til at de foretak det har tilsyn med, virker på hensiktsmessig og betryggende måte, i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov samt med den hensikt som ligger til grunn for foretakenes opprettelse, dens formål og vedtekter. Tilsynet skal se til at foretakene under tilsyn i sin virksomhet ivaretar forbrukernes interesser og rettigheter.

For å sette Finanstilsynet i stand til å utføre sine oppgaver er det gitt følgende bestemmelser om opplysningsplikt i loven § 3 annet og tredje ledd:

«Tilsynet skal granske regnskaper og andre oppgaver fra foretakene og skal ellers gjøre de undersøkelser om deres stilling og virksomhet som tilsynet finner nødvendig. Foretaket plikter når som helst å gi alle opplysninger som tilsynet måtte kreve og å la tilsynet få innsyn i og i tilfelle få utlevert til kontroll foretakets protokoller, registrerte regnskapsopplysninger, regnskapsmateriale, bøker, dokumenter, datamaskiner eller annet teknisk hjelpemiddel og materiale som er tilgjengelig ved bruk av slikt hjelpemiddel samt beholdninger av enhver art.

Hvis opplysningsplikten som er pålagt foretaket etter annet ledd ikke oppfylles, kan opplysningsplikten pålegges de enkelte tillits- og tjenestemenn i foretaket. Foretaket skal i slike tilfeller som hovedregel varsles. Revisor kan pålegges å gi opplysninger som fremgår av årsregnskapet, regnskapsskjemaet, følgeskriv A til lønns- og trekkoppgaver, revisjonsprotokoll og revisjonsberetning.»

I finanstilsynsloven § 3 a er det gitt følgende bestemmelser om opplysningsplikt (og rapporteringsplikt) for revisorer som reviderer årsregnskap i foretak som er under tilsyn:

«Revisor som reviderer årsregnskapet i foretak som nevnt i § 1 første ledd plikter straks å rapportere til Finanstilsynet ethvert forhold vedrørende virksomheten som denne får kjennskap til under utøvelsen av sin revisjonsvirksomhet som kan:

• 1. innebære en overtredelse av bestemmelser som regulerer foretakets virksomhet, dersom overtredelsen kan medføre tilbakekall av foretakets tillatelse til å drive virksomhet,

• 2. skade den fortsatte drift av foretaket, eller

• 3. medføre at regnskapene ikke godkjennes eller at det tas forbehold.

Rapporteringsplikten etter første ledd gjelder tilsvarende for forhold som revisor får kjennskap til under utøvelse av sin revisjonsvirksomhet for foretak som foretaket under tilsyn har nære forbindelser med. Med «nære forbindelser» menes en situasjon der to eller flere fysiske eller juridiske personer som er knyttet til hverandre ved

• a. deltakerinteresse, dvs. ved å ha eller kontrollere minst 20 prosent av et foretaks stemmeretter eller kapital, eller

• b. kontroll, dvs. ved en forbindelse mellom et hovedforetak og et underforetak eller ved en tilsvarende forbindelse mellom enhver fysisk eller juridisk person og et foretak. Kontroll ansees som hovedregel å foreligge der personer eller foretak eier eller kontrollerer minst 20 prosent av aksjene eller stemmene i foretaket under tilsyn, og der foretaket under tilsyn eier eller kontrollerer minst 20 prosent av aksjene eller stemmene i et foretak, eller der foretak inngår i samme konsern som foretaket under tilsyn. Ethvert underforetak av et underforetak anses også som datterforetak av hovedforetaket som står i spissen for foretakene. En situasjon der to eller flere fysiske eller juridiske personer er varig knyttet til en person ved kontroll, anses også som en nær forbindelse mellom slike personer. Departementet kan gi nærmere regler om hva som skal regnes som nære forbindelser.

Revisor som nevnt i første ledd og revisor i noterte foretak som trekker seg i henhold til revisorloven § 9-6, skal sende begrunnelse for sin fratreden til Finanstilsynet. Revisor skal videre rapportere til Finanstilsynet hvis foretaket velger ny revisor på ekstraordinær generalforsamling eller revisjonsoppdraget på annen måte utløper før utløpet av tjenestetiden.

Forhold som revisor rapporterer i aktsom god tro til Finanstilsynet skal ikke anses som brudd på taushetsplikten etter lov, forskrift eller avtale, og ikke medføre ansvar.»

I tilfeller der foretak under tilsyn ikke oppfyller sin opplysningsplikt, kan Finanstilsynet gi pålegg om opplysningsplikt til blant annet foretak i samme konsern som tilsynsenheten. Dette følger av finanstilsynsloven § 4 b som lyder:

«Finanstilsynet kan pålegge tilknyttet foretak av, deltakende foretak i og tilknyttet foretak av et deltakende foretak i et foretak som nevnt i § 1 første ledd nr. 1–3, 6, 7, 16 eller 19 eller med et tilsvarende utenlandsk foretak, å gi de opplysninger som tilsynet krever og som er nødvendige for å føre tilsyn med slike foretak. Det samme gjelder for foretak som er underlagt felles ledelse med foretaket eller deltakende foretak. Finanstilsynet kan bare rette et slikt pålegg mot foretak som ikke er underlagt tilsyn, dersom Finanstilsynet har bedt foretaket under tilsyn om å få opplysningene, og disse ikke er utlevert.

Som tilknyttet foretak regnes datterselskap og andre foretak der foretaket har en deltakerinteresse. Som deltakende foretak regnes morselskap og andre foretak som har en deltakerinteresse i foretaket.

Finanstilsynet kan pålegge foretak av allmenn interesse etter revisorloven § 1-2 sjette ledd, samt personer og foretak som utfører oppgaver for et revisjonsforetak i forbindelse med revisjon av slike foretak å gi de opplysninger om den lovfestede revisjonen som tilsynet krever og som er nødvendige for å føre tilsyn med revisjonsforetaket. Hvis opplysningsplikten som er pålagt foretaket ikke oppfylles, kan opplysningsplikten pålegges de enkelte tillitsvalgte, ansatte og andre som utfører oppdrag for foretaket. Foretaket skal i slike tilfeller som hovedregel varsles.»

Etter finanstilsynsloven § 4 a kan Finanstilsynet gi pålegg om stans av ulovlig virksomhet. Når Finanstilsynet finner det nødvendig for å avgjøre om det bør treffes slikt vedtak, kan tilsynet pålegge de som driver slik virksomhet å gi opplysninger om virksomheten. Tilsynsloven § 3 tredje ledd om ansattes subsidiære opplysningsplikt gjelder også i slike saker. Pålegg om å gi opplysninger kan også omfatte et foretaks morselskap eller morselskapet i det konsern foretaket er en del av, med mindre foretaket inngår i et konsern under tilsyn som nevnt i tilsynsloven § 1 annet ledd.

Også sektorregelverket inneholder bestemmelser om opplysningsplikt. Disse er delvis overlappende med finanstilsynslovens bestemmelser. Eksempelvis følger det av verdipapirhandelloven § 19-2 første ledd at verdipapirforetak, sentrale motparter, datarapporteringsforetak og markedsaktører plikter å gi Finanstilsynet de opplysninger som kreves om forhold som angår foretakets forretning og virksomhet. Tilsvarende gjelder foretak i samme konsern.

Det følger av verdipapirfondloven § 12-1 at utenlandske forvaltningsselskap har plikt til å gi Finanstilsynet de opplysninger som anses nødvendige for å kontrollere at reglene som gjelder for virksomheten i Norge overholdes. Tilsvarende bestemmelse for utenlandske verdipapirforetak som driver virksomhet i Norge følger av verdipapirhandelloven § 20-1.

Verdipapirhandelloven § 19-3, som har overskriften «Opplysningsplikt ved mistanke om innsidehandel mv.», gir Finanstilsynet hjemmel til å pålegge enhver opplysningsplikt ved mistanke om overtredelse av nærmere angitte regler i loven. Opplysningsplikt kan pålegge i saker som gjelder de generelle adferdsreglene (markedsmisbruk, innsidehandel mv.), meldeplikt (flagging), løpende og periodisk informasjonsplikt for utstedere av verdipapirer tatt opp til handel på regulert marked i Norge. Ved gjennomføringen av MiFIR i norske rett, ble bestemmelsen utvidet til å gjelde også i saker som gjelder reglene for foretak under tilsyn (blant annet verdipapirforetak og markedsplasser). I Prop. 77 L (2017–2018) uttales det følgende i særmerknaden til bestemmelsen:

«§ 19-3 viderefører § 15-3. I første ledd foretas det imidlertid en utvidelse av virkeområdet for reglene slik at opplysningsplikten for «enhver» vil omfatte brudd på reglene som gjelder for regulert marked og MiFIR. Endringene reflekterer at børsloven er innarbeidet i verdipapirhandelloven og at det har kommet til nye tilsynsområder, slik at det legges til rette for å føre et effektivt og konsistent tilsyn.»

Generelle regler, tilsvarende finanstilsynslovens, om opplysningsplikt for foretak under tilsyn (verdipapirforetak, sentrale motparter, datarapporteringsforetak og markedsoperatører) er gitt i verdipapirhandelloven § 19-2 første ledd.

14.1.2 EØS-rett

EØS-retten stiller krav til at nasjonale tilsynsmyndigheter har virkemidler som er hensiktsmessige og effektive i tilsynsvirksomheten. Opplysningsplikt for foretak under tilsyn må anses nødvendig for å oppfylle dette. Utvalget forstår det som at den nærmere utformingen av bestemmelser om opplysningsplikt, og omfanget av opplysningsplikt for andre enn foretak under tilsyn, er tillagt nasjonale myndigheter. Det følger for øvrig av kredittvurderingsforordningen at kredittvurderingsbyråene har opplysningsplikt overfor ESMA, som er tilsynsmyndighet uavhengig av i hvilket land byrået er etablert.

De europeiske tilsynsmyndighetene innhenter også blant annet nøkkeltall fra europeiske foretak under tilsyn. Opplysningene innhentes fra nasjonale tilsynsmyndigheter, og forutsetter dermed at nasjonale foretak har opplysningsplikt overfor nasjonale tilsynsmyndigheter.

14.1.3 Utvalgets vurderinger

14.1.3.1 Videreføring av gjeldende bestemmelser om opplysningsplikt

Utvalget legger til grunn at gjeldende opplysningspliktbestemmelser i finanstilsynsloven bør videreføres. Utvalget er ikke kjent med at dagens regler har vært omdiskutert, og utvalget antar at opplysningsplikten for foretak under tilsyn er nødvendig for å kunne gjennomføre et effektivt tilsyn.

Utvalget foreslår enkelte språklige endringer i dagens regler om opplysningsplikt. Gjeldende formulering om at Finanstilsynet skal «granske regnskaper og andre oppgaver fra foretakene og ellers gjøre de undersøkelser om deres stilling og virksomhet som tilsynet finner nødvendig» foreslås erstattet av en generell bestemmelse om at Finanstilsynet skal foreta de undersøkelser som tilsynet mener er nødvendige i tilsynsvirksomheten.

Den detaljerte angivelsen av hvilke dokumenter mv. som Finanstilsynet kan kreve utlevert, foreslås erstattet av en presisering av at foretakene plikter å utlevere den dokumentasjon og de opplysninger Finanstilsynet krever på den måten tilsynet fastsetter.

Opplysningsplikten vil, som i dag, innebære at foretak under tilsyn ikke har taushetsplikt overfor Finanstilsynet. Plikten til å gi opplysninger og utlevere dokumentasjon gjelder uavhengig av det formatet opplysningene fremgår av (elektroniske plattformer, fysiske dokumenter mv.).

Gjeldende bestemmelse om revisors opplysningsplikt angir hvilke konkrete opplysninger revisor kan pålegges å gi til Finanstilsynet. Utvalget antar at bakgrunnen for bestemmelsen er en avveining av hensynet til revisors taushetsplikt og en åpen dialog mellom revisor og revisjonsklient, og Finanstilsynets behov for opplysninger i tilsynsvirksomheten. Bestemmelsen må også ses i sammenheng med bestemmelsen om revisors rapporteringsplikt til Finanstilsynet etter finanstilsynsloven § 3a. Utvalget har ikke vurdert i hvilken grad bestemmelsen i dag er oppdatert i relasjon til for eksempel krav til innberetning til Skatteetaten, men foreslår at henvisningen til «følgeskriv A til lønns- og trekkoppgaver» erstattes av en generell henvisning til «vedlegg til lønns- og trekkoppgaver». I den grad det er behov for ytterligere justeringer/oppdateringer i bestemmelsen, legger utvalget til grunn at det er noe for eksempel Revisorforeningen eller Skatteetaten vil påpeke i sine høringsuttalelser.

Bestemmelsen i finanstilsynsloven § 4 b om opplysningsplikt for foretak i samme konsern gjennomfører bestemmelser i konglomeratdirektivet og revisjonsforordningen. Bestemmelsen ble vedtatt 20. november 2020. Utvalget viser til Prop. 37 LS (2019–2020) for en nærmere beskrivelse av bestemmelsen. Utvalget har ikke vurdert utformingen av bestemmelsen, men lagt til grunn at denne må videreføres.

I likhet med det som gjelder bestemmelser om Finanstilsynets virkemidler mv., vil de generelle bestemmelsene i finanstilsynsloven suppleres av bestemmelser i sektorregelverket.

14.1.3.2 Utvidelse av opplysningsplikten

Som det fremgår av beskrivelsen av gjeldende rett, har sektorregelverket enkelte bestemmelser som går lenger enn finanstilsynslovens bestemmelser om opplysningsplikt,

Verdipapirfondloven og verdipapirhandelloven har regler om opplysningsplikt for utenlandske foretak som driver virksomhet i Norge. Utvalget mener en generell bestemmelse om dette bør tas inn i finanstilsynsloven. Det foreslås at utenlandske foretak som driver virksomhet i Norge skal gi Finanstilsynet alle opplysninger Finanstilsynet anser nødvendige for å kontrollere at reglene som gjelder for den konsesjonspliktige virksomheten i Norge overholdes. Bestemmelsen vil gjelde virksomhet gjennom filial i Norge og grensekryssende virksomhet. Hvilke norske regler som gjelder for slik virksomhet, vil følge av sektorregelverket.

Verdipapirhandellovens § 19-3 om opplysningsplikt for «enhver» gjaldt i utgangspunktet blant annet markedsmisbrukssaker der verdipapirhandellovens bestemmelser og forbud ikke er begrenset til foretak under tilsyn, men gjelder for «enhver». Bestemmelsen ble som nevnt utvidet også til saker som gjelder foretak under tilsyn (eksempelvis virksomhetsreglene for verdipapirforetak og markedsplasser). Det kan stilles spørsmål ved hvorfor en slik opplysningsplikt anses nødvendig/hensiktsmessig i det ordinære tilsynet med verdipapirforetak, men ikke i tilsynet med banker eller andre foretak under tilsyn.

Utvalget har forstått det som at Finanstilsynet i svært begrenset grad har innhentet opplysninger fra andre enn foretak under tilsyn i foretakstilsynet. Utvalget legger til grunn at opplysningsplikten foretak under tilsyn og ansatte i slike foretak har, er omfattende nok til at Finanstilsynet kan ivareta sine oppgaver. En generell utvidelse av finanstilsynslovens bestemmelser om plikt til å gi opplysninger til Finanstilsynet, reiser personvernspørsmål som utvalget ikke har gått nærmere inn på. Utvalget foreslår derfor ingen utvidelse av opplysningsplikten etter finanstilsynsloven.

14.1.3.3 Rapporteringsplikt

Finanstilsynet kan innhente de opplysningene som anses nødvendige på den måten Finanstilsynet krever. Dette innebærer imidlertid ikke at Finanstilsynet kan fange opp alle problemer av betydning i foretak under tilsyn. Tilsynet er risikobasert. Utvelgelse at tilsynssaker er basert på blant annet foretakenes betydning for finansiell stabilitet og velfungerende markeder, foretakenes nøkkeltall og ulike signaler.

Som det fremgår av kapittel 14.1.3.1 foreslår utvalget en videreføring av gjeldende bestemmelse om opplysningsplikt og rapporteringsplikt for revisor som reviderer årsregnskap i foretak som er under tilsyn. Dette er en bestemmelse som bidrar til Finanstilsynets utvelgelse av tilsynssaker. Revisors rapporteringsplikt omfatter ethvert forhold vedrørende virksomheten som revisor får kjennskap til under utøvelsen av sin revisjonsvirksomhet som kan innebære en overtredelse av bestemmelser som regulerer foretakets virksomhet, dersom overtredelsen kan:

• medføre tilbakekall av foretakets tillatelse,

• skade den fortsatte drift av foretaket, eller

• medføre at regnskapene ikke godkjennes eller at det tas forbehold

Formålet med lovfestet revisjon er etter revisorloven § 9-1 å skape tillit til at årsregnskapet oppfyller gjeldende lovkrav og ikke inneholder vesentlig feilinformasjon, og ved dette blant annet bidra til å forebygge og avdekke økonomisk kriminalitet. I bestemmelsen er det understreket at revisor er allmennhetens tillitsperson ved utførelse av lovfestet revisjon og at revisor skal utøve virksomheten med integritet, objektivitet og aktsomhet.

Etter revisorloven § 9-4 første til fjerde ledd har revisor følgende plikter ved utførelsen av lovfestet revisjon:

«Revisor skal vurdere om årsregnskapet er utarbeidet i samsvar med gjeldende lovkrav.

Revisor skal vurdere om årsberetningen omfatter de opplysninger som skal gis i henhold til gjeldende lovkrav, om årsberetningen er konsistent med årsregnskapet, og om revisor, basert på kunnskapen opparbeidet gjennom revisjonen av årsregnskapet, har avdekket vesentlig feilinformasjon i årsberetningen.

Revisor skal utføre lovfestet revisjon i samsvar med god revisjonsskikk. Dette innebærer blant annet at revisor skal

• a) opparbeide seg en forståelse av virksomheten, den interne kontrollen og andre forhold som kan være av betydning for revisjonen, herunder gjeldende lovkrav for virksomheten

• b) vurdere om ledelsen har oppfylt sin plikt til å sørge for at foretakets bokføring er i samsvar med gjeldende lovkrav

• c) identifisere risikoene for vesentlig feilinformasjon i regnskapet, enten de skyldes misligheter eller utilsiktede feil, herunder som følge av brudd på gjeldende lovkrav

• d) utforme og gjennomføre revisjonshandlinger for å håndtere de identifiserte risikoene

• e) innhente tilstrekkelig og hensiktsmessig revisjonsbevis som grunnlag for sin uttalelse i revisjonsberetningen.

Revisor skal utføre revisjonen med profesjonell skepsis, herunder være oppmerksom på muligheten for vesentlig feilinformasjon i årsregnskapet som skyldes misligheter eller utilsiktede feil. Revisor skal særlig utvise profesjonell skepsis ved vurdering av regnskapsestimater knyttet til virkelige verdier, nedskrivninger av eiendeler, avsetninger, transaksjoner med nærstående parter og fremtidige kontantstrømmer av betydning for foretakets evne til fortsatt drift.»

En plikt til å gi tilsynet opplysninger på eget initiativ følger av den danske lov om finansiell virksomhet § 75 som lyder:

«Den finansielle virksomhed skal straks meddele Finanstilsynet opplysninger om forhold, der er af afgjørende betydning for den finansielle virksomheds fortsatte drift. Den finansielle virksomhed skal hurtigst muligt meddele Finanstilsynet oplysninger, der er af væsentlig betydning for Finanstilsynets tilsyn.»

Bestemmelsen om opplysninger som er av vesentlig betydning for det danske Finanstilsynets tilsyn kom inn ved en lovendring i 2019. I lovens forarbeider er det tatt utgangspunkt i andre danske regler som gir foretak under tilsyn plikt til å gi de opplysninger som er nødvendige for Finanstilsynets virksomhet. Det er vist til at finansielle virksomheter er underlagt forskjellige opplysningsplikter på eget initiativ overfor Finanstilsynet. Som eksempel er nevnt plikten til å opplyse om forhold som er av avgjørende betydning for virksomhetens fortsatte drift. Dette er eksempel på et forhold som revisor skal rapportere om etter norsk lovgivning. Bestemmelsen i den danske loven om finansiell virksomhet § 75 gir plikt til å gi opplysninger som er av vesentlig betydning for Finanstilsynets tilsyn. Dette kan være opplysninger av både positiv og negativ karakter. Bestemmelsen skal bidra til at Finanstilsynet får bred kjennskap til virksomheten i foretak under tilsyn, og dermed bedre tilsynets forutsetninger for å få et riktig helhetsbilde av virksomheten. I de danske forarbeidene til bestemmelsen er opplysninger om nye risikoområder nevnt som eksempel. Opplysninger om nye risikoområder kan ikke nødvendigvis karakteriseres som hverken et positivt eller negativt forhold.

En ny bestemmelse i den norske finanstilsynsloven etter mønster av den danske bestemmelsen, vil komme i tillegg til foretakenes løpende rapportering av blant annet nøkkeltall. En ny bestemmelse vil også i stor grad dekke forhold som revisor skal rapportere om. Det er i utgangspunktet ikke ønskelig å pålegge to parter rapporteringsplikt om de samme forhold, fordi dette er unødvendig. Det kan likevel ligge en gevinst ved en overlappende plikt for foretaket, blant annet dersom rapporteringen skjer hurtigere. Det kan óg være risiko for at foretaket i enkelte tilfeller ikke rapporterer om rapporteringsverdige forhold. Effekten av en eventuell rapporteringsplikt kan derfor være at flere forhold rapporteres.

Utvalget antar at en plikt for foretakene til å, på eget initiativ, gi opplysninger som er av vesentlig betydning for Finanstilsynets tilsyn, kan være et nyttig verktøy for å bidra til et risikobasert tilsyn. Finanstilsynet kan vanskelig fange opp alle opplysninger av vesentlig betydning for tilsynsvirksomheten gjennom den regelmessige rapporteringen fra foretakene og den løpende tilsynsvirksomheten. Heller ikke revisors rapporteringsplikt til Finanstilsynet kan sikre det. Antall foretak under tilsyn er betydelig høyere enn det Finanstilsynet kan ha ressurser til å følge opp på regelmessig basis. Utvalget legger likevel til grunn at en bestemmelse om at foretak under tilsyn skal gi Finanstilsynet opplysninger om forhold av vesentlig betydning for Finanstilsynets tilsyn, vil være så skjønnsmessig at den er vanskelig å følge opp for foretakene. Foretakene driver svært ulik virksomhet, og vurderingene av hvilke forhold som kan ha betydning for Finanstilsynets tilsyn kan være krevende. Utvalget mener derfor at det er tilstrekkelig med en bestemmelse om at «foretak under tilsyn straks skal gi Finanstilsynet opplysninger om forhold som er av avgjørende betydning for foretakets fortsatte drift».

En bestemmelse som foreslått må tolkes i lys av det alminnelige selvinkrimineringsvernet. Hvis norske myndigheter har konkret mistanke om at en fysisk eller juridisk person har begått en straffbar overtredelse, er utgangspunktet at vedkommende person ikke har opplysningsplikt/forklaringsplikt overfor myndighetene. I forvaltningslovens regler om administrative sanksjoner er selvinkrimineringsvernet reflektert i § 48 om taushetsrett mv. Det følger av bestemmelsen at i sak om administrativ sanksjon skal forvaltningsorganet gjøre parter, som det er aktuelt for, oppmerksom på at det kan foreligge en rett til ikke å svare på spørsmål eller utlevere dokumenter eller gjenstander når svaret eller utleveringen vil kunne utsette vedkommende for administrativ sanksjon eller straff. Orienteringsplikten gjelder ikke der parten må antas å være kjent med at det kan foreligge en slik rett.

I den grad foretak under tilsyn avdekker straffbare forhold som er av avgjørende betydning for fortsatt drift vil selvinkrimineringsvernet gjelde. Foretaket vil dermed ikke ha plikt til å gi opplysninger til Finanstilsynet. På den annen side antar utvalget at det kan være i foretakets interesse å opplyse Finanstilsynet også om slike forhold som ledd i den løpende tilsynsdialogen.

14.2 Finanstilsynets virkemidler

14.2.1 Innledning og avgrensning

Under overskriften «forvaltning og utredning» i utvalgets mandat er det blant annet gitt følgende føringer for utvalget:

«Finanstilsynets virkemidler omfatter bl.a. å fatte enkeltvedtak og fastsette forskrifter på en rekke områder. Samtidig uttrykker Finanstilsynet forventninger mv. overfor foretak som er under tilsyn og utarbeider rundskriv på sitt ansvarsområde. På enkelte områder kan vedtak og forventninger (for eksempel uttrykt i rundskriv) ha omtrent samme virkning for berørte foretak, bl.a. når det fastsettes og uttrykkes forventninger om foretaksspesifikk kapital. Avhengig av utforming og oppfølging av rundskriv, vil også disse kunne oppfattes å stille bindende krav til foretakene.

• Utvalget skal drøfte og vurdere tilsynets bruk av disse ulike virkemidlene i sin virksomhet.»

Finanstilsynets virkemidler i den løpende tilsynsvirksomheten omfatter blant annet pålegg om retting, pålegg om økt kapital, bruk av løpende dagsmulkt der foretak under tilsyn ikke etterlever Finanstilsynets pålegg, tilbakekall av tillatelse og overtredelsesgebyr.

Finanstilsynets forskriftskompetanse og bidrag til regelverksutvikling gjennom oppfølgingen av oppdrag fra Finansdepartementet, er i stor grad knyttet til gjennomføring av EØS-regler. Som det fremgår i kapittel 13 mener utvalget at det ikke er naturlig å regulere arbeidsdelingen mellom Finansdepartementet og Finanstilsynet når det gjelder forskriftskompetanse og sekretariatsoppgaver for departementet. Utvalgets vurderinger omfatter også denne type oppgaver som ikke er en del av EØS-arbeidet. Slike oppgaver omtales ikke som en del av Finanstilsynets virkemidler i den løpende tilsynsvirksomheten.

I mandatet er det vist til at på enkelte områder kan vedtak og forventninger (for eksempel uttrykt i rundskriv) ha omtrent samme virkning for foretak under tilsyn , blant annet når det fastsettes og uttrykkes forventninger om foretaksspesifikk kapital. Ulike former for slike andre «virkemidler» er omtalt i kapittel 14.2.2.3.2.

14.2.2 Tilsynets virkemidler i den løpende tilsynsvirksomheten

14.2.2.1 Gjeldende rett

Det følger av Finanstilsynsloven § 4 at tilsynet kan pålegge de foretak som det har tilsyn med:

1. «å innrette revisjon etter de regler som tilsynet fastsetter og å innrette årsregnskap og registrering av regnskapsopplysninger på bestemt måte,

2. å innrette sin internkontroll etter de bestemmelser tilsynet fastsetter,

3. å sende inn oppgaver og opplysninger på den måten Finanstilsynet bestemmer og som tilsynet mener det trenger for å kunne utføre sitt verv, herunder til statistiske formål, samt å sende slike oppgaver og opplysninger til myndigheter i andre stater som fører tilsyn med tilsvarende foretak som nevnt i § 1 første ledd36,

4. å ha en høyere ansvarlig kapital enn de lovbestemte minstekrav,

5. å begrense samlet kreditt til en kunde til et lavere beløp enn den lovbestemte høyeste grense,

6. å endre sammensetningen av kontrollkomiteen,

7. å rette på forholdet dersom foretakets organer ikke har overholdt sine plikter i henhold til bestemmelser gitt i eller i medhold av lov, eller handlet i strid med konsesjonsvilkår. Det samme gjelder dersom foretakets organer ikke har overholdt vedtekter eller interne retningslinjer fastsatt etter bestemmelser gitt i eller i medhold av lov,

8. å rette på misforhold i plasseringen av foretakets midler, og å innrette sin virksomhet slik at den blir i samsvar med vedtak som i medhold av lov er gjort av Stortinget, Kongen, et departement eller Norges Bank.»

Hvis Finanstilsynet antar at noen som ikke har nødvendig tillatelse, driver slik virksomhet som omfattes av § 1 første eller tredje ledd (dvs. konsesjonspliktig virksomhet), kan Finanstilsynet, etter finanstilsynsloven § 4 a, gi pålegg om å stanse virksomheten. Dersom Finanstilsynet finner det nødvendig for å avgjøre om det bør gis pålegg om stans av ulovlig virksomhet, kan det aktuelle foretaket, eller personen, pålegges å gi opplysninger om virksomheten.

Etter finanstilsynsloven § 5 kan Finanstilsynet kalle sammen styre, kontrollkomité og representantskap eller tilsvarende organer i foretak som står under tilsyn. I slike møter, og i generalforsamlinger, kan tilsynet la seg representere og sette frem forslag, men har ikke stemmerett. Blir ekstraordinær generalforsamling ikke innkalt når tilsynet har stilt krav om det, kan tilsynet kalle inn slik generalforsamling.

Det følger også av § 5 at Finanstilsynet, som ledd i sitt tilsynsarbeid, kan kreve bevissikring ved domstolene etter domstolloven § 44.

Overtredelse av bestemmelser som gjelder for foretak Finanstilsynet har tilsyn med, kan etter finanstilsynsloven § 6 meldes til påtalemyndigheten eller til vedkommende offentlige myndighet som saken særskilt hører under.

Det følger av finanstilsynsloven § 10 annet ledd at hvis et pålegg av tilsynet med hjemmel i bestemmelse gitt i, eller i medhold av, lov ikke blir etterkommet, kan vedkommende departement bestemme at de personer eller det foretak, foretakets morselskap eller morselskapet i det konsern som foretaket er en del av, som skal oppfylle pålegget, skal betale en daglig løpende mulkt til forholdet er rettet. Pålegg om mulkt er tvangsgrunnlag for utlegg.

Som det fremgår av kapittel 7.5.2 er det en rekke bestemmelser i sektorregelverket om tilsynsmessige virkemidler. Dette gjelder blant annet regler om tilbakekall av tillatelser, ileggelse av overtredelsesgebyr, vedtak om forbud mot å ha en ledelsesfunksjon og pålegg om kapitalpåslag for blant annet banker og forsikringsforetak.

14.2.2.2 EU/EØS-rett

EU-regler knyttet til ulike foretak og markeder under tilsyn, stiller krav til at nasjonale tilsynsmyndigheter skal ha virkemidler som er hensiktsmessige og effektive. I EU-reglene skilles det ikke mellom det norske myndigheter tradisjonelt har omtalt som tilsynsmessige virkemidler, og det som omfattes av det norske begrepet administrative sanksjoner.

EØS-reglene har også regler om blant annet rammene for tilsynsmyndighetenes adgang til å vedta et kapitalpåslag for banker og forsikringsforetak. Finanstilsynslovens generelle bestemmelse om at Finanstilsynet kan pålegge foretak under tilsyn å ha en høyere ansvarlig kapital enn de lovbestemte minimumskravene må dermed praktiseres innen de rammene som følger av sektorregelverk som gjennomfører EØS-regler.

14.2.2.3 Utvalgets vurderinger

14.2.2.3.1 Generelt

EØS-regler om krav til tilsynsmessige virkemidler er tatt inn i norsk sektorregelverk på finansmarkedsområdet, uten at finanstilsynsloven har blitt endret. Finanstilsynets virkemidler fremgår dermed både av finanstilsynsloven og av sektorregelverket. Enkelte av bestemmelsene er overlappende. Det gjelder blant annet bestemmelser som gir hjemmel for pålegg om retting og tvangsmulkt (daglig mulkt). Regler om blant annet ileggelse av overtredelsesgebyr og ledelseskarantene fremgår kun av sektorlovgivningen. Disse bygger på EØS-regler.

Utvalget legger til grunn at EØS-regler om tilsynsmessige virkemidler, herunder overtredelsesgebyr, fortsatt bør fremgå av sektorregelverket. Bestemmelsene er noe ulikt utformet som følge av at EU-reglene for ulike tilsynsområder ikke fullt ut er harmonisert. I enkelte sektorregler er reglene også svært detaljerte sett i lys av norsk regelverkstradisjon. Det fremstår derfor som vanskelig å erstatte disse med generelle regler i finanstilsynsloven. Enkelte regler om tilsynsmessige virkemidler, blant annet i tilsynet med verdipapirmarkedet, er også såpass spesialiserte at de bør fremgå av sektorreglene (blant annet verdipapirhandelloven).

Utvalget mener likevel at finanstilsynslovens generelle bestemmelser om tilsynsmessige virkemidler bør videreføres i en ny tilsynslov. Dette omfatter bestemmelsene om:

• pålegg om retting der foretak under tilsyn ikke har overholdt sine plikter etter lov, forskrift, vilkår for tillatelse, vedtekter eller interne retningslinjer fastsatt etter bestemmelser gitt i eller i medhold av lov,

• pålegg om stans av ulovlig virksomhet,

• pålegg om høyere ansvarlig kapital enn fastsatte minstekrav,

• pålegg om daglig løpende mulkt hvis et pålegg om retting ikke etterkommes,

• rett til å kreve bevissikring,

• rett til å anmelde overtredelser, og

• rett til å sammenkalle foretakenes styrende organer.

Utvalget foreslår at gjeldende bestemmelser samles i et eget kapittel i ny finanstilsynslov om Finanstilsynets virkemidler.

Utover en videreføring av gjeldende bestemmelser, foreslår utvalget at det i ny finanstilsynslov tas inn en henvisning til tilsynsmessige virkemidler i sektorregelverket. Utvalget mener en henvisning til at bestemmelsene om Finanstilsynets virkemidler etter finanstilsynsloven suppleres av bestemmelser i sektorregelverket som gjennomfører EØS-regler, vil være en nyttig synliggjøring av tilsynets samlede kompetanse/virkemidler.

På tilsynsområder der EØS-regler om tilsynets virkemidler også fremgår av sektorregelverk, må de generelle bestemmelsene i finanstilsynsloven forstås/tolkes i lys av sektorregelverket.

Som det fremgår av kapittel 13, mener utvalget at dagens tilsyn med blant annet eiendomsmeglingsforetak, inkassoforetak og autoriserte regnskapsførere bør videreføres i Finanstilsynet. Disse foretakene omfattes ikke av EØS-regler om tilsynsmessige virkemidler, og en videreføring av generelle påleggshjemler i finanstilsynsloven, vil være viktig i relasjon til disse foretakene.

14.2.2.3.2 Enkelte andre former for virkemidler

Som nevnt innledningsvis er det i mandatet vist til at på enkelte områder kan vedtak og forventninger (for eksempel uttrykt i rundskriv) ha omtrent samme virkning for foretak under tilsyn, blant annet når det fastsettes og uttrykkes forventninger om foretaksspesifikk kapital.

Utvalget har et inntrykk av at tilsynsvirksomhet, både innen finansområdet og andre områder, som for eksempel konkurranseområdet i økende grad har blitt rettsliggjort de siste årene. Dette skyldes antakelig blant annet den omfattende og detaljerte EØS-reguleringen.

Innen Finanstilsynets område har utviklingen hatt betydning for den tidligere mer dialogbaserte tilsynsprosessen Finanstilsynet har hatt. Tilsynets forventninger til foretak under tilsyn forventes, eller forutsettes nå, i økt grad å komme til uttrykk i form av formelle vedtak. Et eksempel på dette er Finanstilsynets vurderinger av kapitalbehovet i bankene. I utgangspunktet ble disse formidlet som forventninger til den enkelte banks oppbygging av kapital. Hvis forventningene ikke ble fulgt opp, fulgte Finanstilsynet opp med eventuelle enkeltvedtak om pålegg om å innhente kapital. I 2017 la Finansdepartementet i brev til Finanstilsynet til grunn at Finanstilsynets vurderinger av bankenes kapitalbehov (pilar 2 krav) skulle uttrykkes i form av et pålegg, dvs. enkeltvedtak som kan påklages.

Det fremgår av Finanstilsynets rundskriv 3/2022 at tilsynet i den såkalte SREP-prosessen til tider uttrykker forventninger til kapitalkravsmarginer for de enkelte foretakene i forbindelse med fastsettelsen av pilar 2-krav. Slike forventninger kan være knyttet til blant annet styrking av egenkapital og disponering av årsresultat. Denne praksisen kan reise tilsvarende problemstilling som beskrevet over. Utvalget legger til grunn at Finanstilsynet også i kontakten med det enkelte foretak, opptrer slik at det skilles mellom forventninger på den ene siden, og formelle vedtak, på den annen side. Samtidig som det kan sies å gå i retning av en rettsliggjøring av tilsynsvirksomheten, medfører det omfattende og detaljerte regelverket, og et stort omfang av internasjonale anbefalinger, et økt behov for informasjon om hvilke vurderinger Finanstilsynet vil legge til grunn i sin konkrete oppfølging av foretak og markeder under tilsyn.

Utvalget mener på generelt grunnlag at det er viktig at Finanstilsynet er åpne om sine vurderinger og praksis i tilsynsvirksomheten, også når det ikke er formelle krav til det iht. forvaltningsloven eller annet. Dette kan bidra til nødvendig forutberegnelighet for foretak og markeder under tilsyn, noe som i seg selv kan bidra til oppnåelsen av målene om finansiell stabilitet og velfungerende markeder.

Utvalget er kjent med at bransjeorganisasjoner har hatt innvendinger til Finanstilsynets praksis knyttet til blant annet kapitalkrav og kapitalpåslag i banker, herunder hvordan denne praksisen er formidlet i rundskriv. Utvalget viser til at Finanstilsynets veiledninger om tilsynets regelverksforståelse og tilsynspraksis må ligge innenfor de regler som til enhver tid følger av norsk regelverk. I den grad Finanstilsynet legger til grunn en regelverksforståelse foretak og markeder under tilsyn ikke er enig i, vil tilsynets vurderinger være del av en offentlig debatt om ulike synspunkter. Finanstilsynets eventuelle vedtak basert på en omstridt regelverksforståelse, vil kunne overprøves gjennom klage på enkeltvedtak, og eventuell oppfølging hos domstolene. Finanstilsynets informasjon i form av veiledninger, rundskriv og informasjon på Finanstilsynets nettsted kan ikke endre den til enhver tid gjeldende rettstilstanden. Utvalget er også kjent med at enkelte foretak ønsker å opprettholde en mer uformell dialog med Finanstilsynet, slik at det i god tid kan innrette virksomheten i tråd med det som antas å bli formelle krav, fram i tid.

Samtidig har Finanstilsynet et rom for skjønn i tilsynsvirksomheten. Utvalget legger til grunn at det er viktig at foretak under tilsyn gjøres kjent med tilsynets generelle skjønnsmessige vurderinger innen ulike tilsynsområder. Etter det utvalget er kjent med, forelegger Finanstilsynet tidvis viktige vurderinger for relevante bransjeorganisasjoner, før tilsynet publiserer veiledninger. Eventuelle uenigheter om tolkning av regelverket og rommet for Finanstilsynets skjønnsutøvelse bør derfor være kjent før Finanstilsynet publiserer sine veiledninger. I den grad Finanstilsynet legger til grunn en regelverksfortolkning eller en skjønnspraksis foretak under tilsyn er uenige i, vil det komme til uttrykk i en ordinær tilsynsprosess der Finanstilsynet fatter enkeltvedtak som det aktuelle foretaket kan påklage, og eventuelt bringe inn for domstolene.

På områder hvor regelverket åpner for skjønn, kan Finansdepartementet veilede om regelverksforståelsen. Slik veiledning vil legge føringer for Finanstilsynets skjønnsutøvelse. En annen dimensjon og problemstilling ved behovet for informasjon om regleverkstolkninger og tilsynspraksis er knyttet til at foretak under tilsyn og Finanstilsynet må forholde seg til anbefalinger og retningslinjer (heretter omtalt som anbefalinger) fra de europeiske tilsynsmyndighetene. Slike anbefalinger omfatter både regelverksforståelse og tilsynsvirksomhet, herunder tilsynsmetodikk. Nasjonale tilsynsmyndigheter må melde fra til de europeiske tilsynsmyndighetene hvis de ikke vil følge anbefalingene (helt eller delvis). Utvalget har fått opplyst at Finanstilsynet legger ut slike anbefalinger på sitt nettsted, og opplyser foretak under tilsyn at disse forventes å følge anbefalingene. Utvalget forstår det som at Finanstilsynet ikke har prioritert å gi tilbakemelding på detaljer i anbefalingene som ikke kommer til å følges opp i lys av norsk regelverk. Per 5. september 2022 ligger det 119 slike anbefalinger på Finanstilsynets nettsted.

Utvalget ser at det ville vært en fordel om Finanstilsynet i større grad formidlet hvilke av de konkrete punktene i det store omfanget av anbefalinger som vil følges opp tilsynsmessig i Norge. Dette er imidlertid et ressursspørsmål, og må vurderes løpende i lys av Finanstilsynets hovedmål.

Selv om tilsynsvirksomheten i større grad har blitt rettsliggjort de siste årene, uttrykker Finanstilsynet fortsatt forventninger til foretak under tilsyn. Et eksempel er Finanstilsynets brev av 18. mars 2022 der Finanstilsynet ga en påminnelse til sparebanker med egenkapitalbevis om styrets plikt til å påse at det bygges opp et utjevningsfond slik at eierandelskapitalen har tilstrekkelig tapsabsorberende evne. Avslutningsvis i brevet ble det vist til kravet om at Finanstilsynet skal godkjenne emisjoner i sparebanker. Det ble opplyst at søknader om godkjenning, der ivaretakelse av grunnfondet ikke er grundig opplyst og selvstendig vurdert av bankens styre, og emisjoner der emisjonskursen avviker vesentlig fra antatt omsetningsverdi av egenkapitalbevisene i markedet, ikke vil bli godkjent. Denne type informasjon til foretak under tilsyn kan bidra til en nødvendig forutberegnelighet for foretak under tilsyn, og bør så vidt mulig gis i god tid før foretakene iverksetter prosesser og fatter beslutninger. Slike forventninger kan også fremstå som krav om at foretakene innretter seg etter de forventningene Finanstilsynet gir uttrykk for.

Utvalget legger til grunn at Finanstilsynets kommunikasjon med foretak og markeder under tilsyn har en viktig funksjon. Det gjelder både å bidra til velfungerende markeder og opprettholde tilliten til tilsynet og foretak under tilsyn.

14.3 Saksbehandlingsregler

14.3.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven gir generelle regler om Finanstilsynets saksbehandling. Reglene omfatter habilitetskrav og regler om taushetsplikt. Reglene om taushetsplikt, for blant annet forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde, suppleres av regler om taushetsplikt i finanstilsynsloven § 7. Etter denne bestemmelsen har tilsynets styremedlemmer og ansatte, herunder sakkyndige Finanstilsynet engasjerer i medhold av loven § 2 femte ledd taushetsplikt overfor uvedkommende om det som de i sitt arbeid får kjennskap til om en kundes forhold. De må heller ikke gjøre bruk av det i ervervsvirksomhet. Det følger av første ledd tredje punktum at taushetsplikten om kundeforhold, og taushetsplikten etter forvaltningsloven, også gjelder for personer og institusjoner utenfor Finanstilsynet som mottar opplysninger underlagt lovpålagt taushetsplikt fra Finanstilsynet.

Også sektorregelverket inneholder enkelte taushetspliktbestemmelser som gjennomfører EU-regler. Enkelte av disse kan være overlappende med bestemmelsene i tilsynsloven og forvaltningsloven, mens andre er bestemmelser som blant annet skal forhindre alvorlig uro i finansmarkedene. Verdipapirhandelloven § 19-6 annet ledd er et eksempel på det siste.

Etter § 7 annet ledd gjelder ikke taushetsplikten overfor Norges Bank, Bankenes sikringsfond, andre EØS-staters sentralbanker, andre EØS-staters innskuddsgarantiordninger eller tilsynsmyndigheter som fører tilsyn som nevnt i loven § 1 (dvs. det samme tilsynet som Finanstilsynet), herunder Den europeiske sentralbank, de tre europeiske finanstilsynsmyndighetene, Det europeiske systemrisikorådet, Det internasjonale valutafondet, Verdensbanken, Den internasjonale oppgjørsbanken, Rådet for finansiell stabilitet og EFTAs overvåkingsorgan. Taushetsplikten gjelder heller ikke overfor Nasjonal sikkerhetsmyndighet ved deling av informasjon som er nødvendig for at sikkerhetsmyndigheten skal utføre lovbestemte oppgaver. Taushetsplikten er heller ikke til hinder for at Finanstilsynet gir opplysninger til regulert marked med tillatelse etter verdipapirhandelloven, verdipapirsentral med tillatelse etter verdipapirsentralloven eller sentral motpart med tillatelse etter verdipapirhandelloven, om forhold som er nødvendige for utførelsen av disse foretakenes lovbestemte oppgaver.

Etter loven § 7 tredje ledd kan departementet gi forskrift om at taushetsplikten ikke skal gjelde overfor tilsynsmyndigheter utenfor EØS når disse fører tilsyn med de samme foretak og markeder som Finanstilsynet. Departementet kan også gi forskrift om Finanstilsynets utveksling av opplysninger med de myndigheter og organer taushetsplikten ikke gjelder overfor.

Det følger av forskrift 30. november 1998 om utveksling av opplysninger med tilsynsmyndigheter fra land i og utenfor EØS-området at Finanstilsynet skal stille følgende vilkår:

• Opplysningene kan bare brukes til å utføre tilsynsoppgaver som nevnt i finanstilsynsloven § 1.

• Opplysningene skal være undergitt taushetsplikt hos mottager. Opplysningene kan bare formidles videre med samtykke fra Finanstilsynet og bare for de formål samtykket omfatter.

Forskriften har også en bestemmelse om at opplysninger som Finanstilsynet har mottatt fra utenlandske tilsynsmyndigheter bare kan formidles videre med samtykke fra vedkommende myndighet og bare for de formål samtykket omfatter.

Blant annet verdipapirfondloven, hvitvaskingsloven og verdipapirhandelloven har regler som beskytter de som varsler myndigheten om mulige overtredelser av regelverket. Reglene bygger på EU-regler som stiller krav til at nasjonale tilsynsmyndigheter skal ha slike ordninger. Etter bestemmelsene har Finanstilsynet taushetsplikt for varsleres identitet.

14.3.2 EU/EØS-rett

EØS-reglene inneholder ikke generelle saksbehandlingsregler for nasjonale tilsynsmyndigheters virksomhet. I enkelte sektorregler er det imidlertid fastsatt konkrete regler om taushetsplikt. Et eksempel er MiFID artikkel 73. Etter bestemmelsen har tilsynsmyndighetene taushetsplikt overfor uvedkommende om opplysninger som omhandler sanksjoner og andre tiltak som knytter seg til overtredelse av bestemmelser i direktivet, dersom offentliggjøring av opplysningene kan skape alvorlig uro i finansmarkedene eller påføre de berørte partene uforholdsmessig stor skade (bestemmelsen er gjennomført i verdipapirhandelloven § 19-6 annet ledd).

De europeiske tilsynsmyndighetene har gitt anbefalinger om behandlingen av opplysninger som ansatte i nasjonale tilsynsmyndigheter mottar som ledd i det europeiske tilsynssamarbeidet.

Som nevnt i kapittel 14.3.1 stiller EU-regelverket på enkelte områder krav om at nasjonale myndigheter skal ha ordninger som beskytter varslere.

14.3.3 Utvalgets vurderinger

14.3.3.1 Videreføring av gjeldende regler

Utvalget legger til grunn at forvaltningslovens generelle regler om habilitet og taushetsplikt fortsatt skal gjelde for styremedlemmer og ansatte i Finanstilsynet.

Utvalget legger også til grunn at gjeldende taushetspliktsbestemmelser i finanstilsynsloven må videreføres. Med den omfattende opplysningsplikten foretak under tilsyn har, vil Finanstilsynet gis tilgang til omfattende kundeopplysninger. Nødvendige personvernhensyn ivaretas gjennom taushetsplikten.

Dagens bestemmelse om unntak fra taushetsplikten er generelt utformet. Unntak fra taushetsplikten er begrunnet i de mottakende institusjonenes behov for tilgang til opplysningene til bruk i deres tilsyns- og overvåkingsvirksomhet. I praksis vil utlevering av opplysninger til de aktuelle institusjonene være knyttet til institusjonenes legitime behov utfra deres konkrete oppgaver. I dagens lovbestemmelse fremkommer denne forutsetningen bare i relasjon til Nasjonal sikkerhetsmyndighet, regulert marked, verdipapirsentral og sentral motpart. Utvalget foreslår at det tas inn en generell bestemmelse om at unntak fra taushetsplikt gjelder for opplysninger som er nødvendige for at de aktuelle institusjonene kan utføre sine regelfastsatte oppgaver.

Som nevnt følger det av gjeldende forskriftsbestemmelser at Finanstilsynet skal stille vilkår om at opplysninger som mottas kun kan brukes til å utføre tilsynsoppgaver, at de er undergitt taushetsplikt hos mottaker og at de bare kan formidles videre med samtykke fra Finanstilsynet. Bestemmelsen er imidlertid begrenset til opplysninger som utveksles med tilsynsmyndigheter i land i og utenfor EØS-området. Bestemmelser om vilkår for utveksling av opplysninger vil være relevant også overfor andre institusjoner som Finanstilsynets taushetsplikt ikke gjelder overfor. Utvalget er ikke kjent med at Finanstilsynet har opplevd at institusjoner har benyttet mottatte opplysninger til annet enn sine regelfastsatte oppgaver, eller at de er formidlet videre uten Finanstilsynets samtykke. Utvalget antar likevel at det bør fremgå av lovens unntaksbestemmelse at unntakene fra taushetsplikt gjelder overfor de angitte institusjonene, når opplysningene er nødvendige for at institusjonen skal kunne utføre regelfastsatte oppgaver.

14.3.3.2 Særlig om varslere

Som nevnt i kapittel 14.3.1 har blant annet verdipapirfondloven, hvitvaskingsloven og verdipapirhandelloven regler som beskytter de som varsler myndighetene om mulige overtredelser av regelverket. Reglene bygger på EU-regler som stiller krav til at nasjonale tilsynsmyndigheter skal ha slike ordninger. Etter bestemmelsene har Finanstilsynet taushetsplikt for varsleres identitet.

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 17. juni 2022 på høring en utredning om gjennomføring av direktiv (EU) 2019/1937 (varslingsdirektivet) i norsk rett. Direktivet stiller krav til varslingsordninger hos en rekke private og offentlige virksomheter, samt utpeking av myndigheter til å ta imot og håndtere varsler om overtredelser av EU-lovgivning på konkrete angitte områder. I utredningen er det foreslått at direktivet gjennomføres i en ny lov om EØS-varsling. Etter lovutkastet kan fysiske personer som har fått kjennskap til lovovertredelser i arbeidsrelatert sammenheng, og som tilhører en nærmere angitt personkategori, varsle.

Finansområdet er et av de mest sentrale områdene som omfattes av direktivet. Direktivet omfatter imidlertid ikke sektorspesifikke regler om varsling, dvs. de tidligere nevnte reglene som er gjennomført i verdipapirhandelloven, verdipapirfondloven og hvitvaskingsloven. Dette skyldes at kretsen av varslere som skal vernes er bredere i sektorreglene. Saksbehandlingsreglene i den nye loven om EØS-varsling vil imidlertid også gjelde for varsler i medhold av sektorregelverket. I Finanstilsynets høringsuttalelse av 30. september 2022 uttales det følgende om konsekvensene av dette:

«Finanstilsynets oppfølging av de sektorspesifikke varslingene som følger direkte av rettsaktene, jf. lovutkastet § 5 og direktivet artikkel 3 og bilaget del II A, vil kreve at regelverket gjennomgås med sikte på å etablere regler som bringer disse i samsvar med minimumsstandardene som følger av direktivet.»

På bakgrunn av forslaget til Justis- og beredskapsdepartementet, foreslår utvalget at det tas inn en hjemmel i finanstilsynsloven til i forskrift å fastsette regler om Finanstilsynets behandling av saker som gjelder meldinger, tips eller liknende opplysninger om overtredelser av sektorregelverket.

15 Instruksjonsmyndighet

15.1 Alminnelig forvaltningsrettslig instruksjonsmyndighet

Den hierarkiske oppbygningen av forvaltningen innebærer at overordnede organer blant annet har instruksjonsmyndighet overfor underordnede organer. Instruksjonsmyndigheten innebærer at overordnede organer kan gi underordnede organer instrukser og retningslinjer for den virksomhet som drives i det underordnede organet. Det kan instrueres om saksbehandlingen, lovforståelsen og skjønnsutøvingen både generelt og i konkrete saker.

Finanstilsynet er et statlig forvaltningsorgan underlagt Finansdepartementet. Departementet og Kongen (regjeringen) har alminnelig instruksjonsmyndighet overfor Finanstilsynet.

Se nærmere omtale i kapittel 8.3.

Den overordnede styringen av Finanstilsynet gjennom tildelingsbrev mv. er omtalt i kapittel 8.4, og berøres ikke av vurderingene i kapitlet her. Utvalget mener at overordnet styring er viktig, særlig ut fra hensynet til en demokratisk styring med de samfunnsmessige prioriteringene. Finansiell stabilitet, solide og effektive finansforetak og velfungerende finansmarkeder er en forutsetning for å nå de overordnede målene i den samlede økonomiske politikken.

15.2 EU/EØS-rett

Forordningene om de europeiske finanstilsynsmyndighetene; Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA), Den europeiske tilsynsmyndigheten for forsikring og tjenestepensjon (EIOPA) og Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndigheten (ESMA)37, er gjennomført i lov 17. juni 2016 nr. 30 om EØS-finanstilsyn («tilsynsforordningene»).

Som en del av revisjonen av EUs finanstilsynssystem i 2019 ble tilsynsforordningene endret ved forordning (EU) 2019/2175. Endringene trådte i kraft i EU 1. januar 2020. Endringsforordningen er merket som EØS-relevant, men er ikke ennå inntatt i EØS-avtalen. Blant endringene var en tilføyelse i tilsynsforordningene artiklene 8 nr. 1 bokstav b om at de europeiske finanstilsynsmyndighetene skal fremme og overvåke tilsynsmessig uavhengighet hos vedkommende myndigheter.38 Etter endringen lyder artiklene 8 nr. 1 bokstav b slik:

«The Authority shall have the following tasks: (…) (b) to contribute to the consistent application of legally binding Union acts, in particular by contributing to a common supervisory culture, ensuring consistent, efficient and effective application of the legislative acts referred to in Article 1(2), preventing regulatory arbitrage, fostering and monitoring supervisory independence, mediating and settling disagreements between competent authorities, ensuring effective and consistent supervision of financial institutions, ensuring a coherent functioning of colleges of supervisors and taking actions, inter alia, in emergency situations.»

Som det fremgår, har de europeiske finanstilsynsmyndighetene etter artiklene 8 nr. 1 bokstav b til oppgave å bidra til en konsistent anvendelse av juridisk bindende EU-rettsakter («to contribute to the consistent application of legally binding Union acts»). Dette skal særlig skje gjennom nærmere opplistede tiltak («in particular by»), herunder gjennom å fremme og overvåke tilsynsmessig uavhengighet («fostering and monitoring supervisory independence») hos nasjonale vedkommende myndigheter.

Forordning (EU) 2019/2175 tilføyde også i artiklene 30 nr. 3 bokstav a at de europeiske finanstilsynsmyndighetene i forbindelse med fagfellevurderinger av vedkommende myndigheter («peer review of competent authorities»), skal evaluere vedkommende myndigheters grad av uavhengighet («degree of independence»).39

Tilsynsforordningene definerer ikke hva som menes med tilsynsmessig uavhengighet («supervisory independence»).

EUs sektorregelverk på finansmarkedsområdet inneholder enkelte bestemmelser om nasjonale tilsynsmyndigheters uavhengighet. Se nærmere redegjørelse i kapittel 8.7.1.

Et illustrerende eksempel er direktiv 2013/36/EU («Capital Requirements Directive», CRD IV, «kapitalkravsdirektivet») om adgang til å utøve virksomhet som kredittinstitusjon og om tilsyn med kredittinstitusjoner og verdipapirforetak.40 Av CRD artikkel 4 nr. 4 følger det at medlemsstatene skal sikre at «vedkommende myndigheter har den sakkunnskapen, de ressursene og den driftskapasiteten, myndigheten og uavhengigheten som er nødvendig for å ivareta de funksjonene knyttet til tilsyn, gransking og sanksjoner, som er fastsatt i dette direktiv og i forordning (EU) nr. 575/2013» (om tilsynskrav for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak, «Capital Requirements Regulation», «CRR», «kapitalkravsforordningen»).41

Med «vedkommende myndigheter» («competent authorities») i CRD, forstås en «offentlig myndighet eller et offentlig organ som er offisielt anerkjent i henhold til nasjonal lovgivning, og som i henhold til nasjonal lovgivning har myndighet til å føre tilsyn med institusjoner som del av tilsynsordningen i den berørte medlemsstaten», jf. CRD artikkel 3 nr. 1 (36), jf. CRR artikkel 4 nr. 1 (40).42

Tilsvarende bestemmelse som i CRD artikkel 4 nr. 4 er gitt i direktiv (EU) 2019/2034 om tilsyn med verdipapirforetak («Investment Firm Directive», IFD) artikkel 4 nr. 4. IFD og forordning (EU) 2019/2033 om kapitalkrav til verdipapirforetak, («Investment Firm Regulation», IFR) trådte i kraft i EU i juni 2021, men er ikke ennå inntatt i EØS-avtalen.43 Samtidig ble CRD og CRR endret, slik at dette regelverket ikke lenger gjelder for verdipapirforetak, men kun for banker og andre kredittinstitusjoner.44

EU-kommisjonen la 27. oktober 2021 frem et forslag til endring av CRD artikkel 4 nr. 4, som er ment å presisere hvordan medlemsstatene skal sikre at vedkommende myndigheters uavhengighet bevares.45 Rådet la 8. november 2022 frem sine endringsforslag til EU-kommisjonens forslag. Det foreligger ikke endelig vedtak i EU ennå.

Se nærmere omtale i kapittel 8.7.1.

15.3 Instruksjonsmyndighet i andre land

Utvalget har sett på et utvalg land som det kan være naturlig å sammenligne seg med, jf. også kapittel 11. I alle landene utvalget har sett på, er de nasjonale tilsynsmyndighetene lagt under det aktuelle landets finansdepartement, unntatt det danske Finanstilsynet, som er lagt under Erhvervsministeriet (tilsvarer Næringsdepartementet).

Overordnede organers styrings- og instruksjonsmyndighet henger sammen med stats- og forvaltningsrettslige regler og sedvaner. Her er det flere ulikheter mellom landene, også de nordiske. Av den grunn lar det seg ikke gjøre å gi en fullstendig sammenstilling og sammenligning av instruksjonsmyndighet.

Norge, Danmark og Island har i utgangspunktet en tradisjonell hierarkisk organisering av forvaltningen under de aktuelle departementene, men med eksempler på uavhengige forvaltningsorganer, mens Sverige og Finland har en langvarig konstitusjonell tradisjon for å organisere hele statsforvaltningen med en betydelig grad av uavhengighet fra regjeringsnivå.46

Forholdet mellom regjering/departement og tilsynsmyndigheten kan videre avhenge en del av om tilsynsfunksjonen er lagt til sentralbanken eller et eget organ. En sentralbank vil som regel være et eget rettssubjekt etter lov. Noe av formålet med denne organiseringen er å ivareta sentralbankens uavhengighet i utførelsen av sentralbankoppgaver, særlig i pengepolitikken. Organisering i en sentralbank kan påvirke også finanstilsynsfunksjonens uavhengighet. Samtidig skilles det i flere land mellom sentralbanken som finanstilsynsmyndighet og sentralbanken som myndighet i pengepolitikken.

Danmark

Det danske finanstilsynet er som et forvaltningsorgan underlagt Erhvervsministeriet, i utgangspunktet underlagt erhvervsministerens (departementets) instruksjonsmyndighet hvis ikke annet er fastsatt i eller i medhold av lov. Av lov om finansiel virksomhed § 344 stk. 2, 6. pkt., følger det at «Finanstilsynets direktion har ansvaret for tilsynsvirksomhedens tilrettelæggelse». Bestemmelsen ble fastsatt ved en lovendring i 2007, og i lovforarbeidene ble det blant annet uttalt at:

«Lovforslaget vedrører således alene tilrettelæggelsen af tilsynsvirksomheden, dvs. fastlæggelse af de principper, som tilsynsvirksomheden skal foregå efter, principper for undersøgelsesprogrammer m.v.

Når det drejer sig om tilrettelæggelsen af tilsynsvirksomheden, har ministeren i dag instruktionsbeføjelse vedrørende tilrettelæggelsen af tilsynet, men ikke vedrørende afgørelse af de konkrete tilsynssager, bortset fra sager om god skik. I praksis tilrettelægges tilsynsvirksomheden af Finanstilsynets direktion på et risikobaseret grundlag. I Finanstilsynets resultatkontrakt med Økonomi- og Erhvervsministeriet angives, hvilke principper Finanstilsynets undersøgelsesprogrammer er baseret på.

Der eksisterer således i dag en faktisk uafhængighed af det politiske system for så vidt angår tilsynsvirksomheden. Med lovforslaget formaliseres denne uafhængighed, idet det fastslås, at det er Finanstilsynets direktion, som er ansvarlig for tilrettelæggelsen af tilsynsvirksomheden. Herefter vil ministeren som hidtil have instruktionsbeføjelse over for Finanstilsynet, når det drejer sig om andet end tilsynsvirksomhed, nemlig primært reguleringsvirksomhed, krisehåndtering og konkret afgørelse af god skik sager.

(…)

Denne formalisering af den hidtidig bestående praksis er dels udløst af et ønske om klarhed over strukturen, dels foranlediget af en undersøgelse, som Den Internationale Valutafond (IMF) har gennemført af Danmarks overholdelse af internationale tilsynsstandarder. Undersøgelsen er gennemført i 2005/2006.»47

Tilsynsvirksomheten forstås etter uttalelser i lovforarbeidene som «(…) det løbende tilsyn med de finansielle virksomheder, værdipapirmarkedet m.v. Dette tilsyn baserer sig på udstedelse af tilladelser m.v., løbende indberetninger og inspektioner på stedet. Fortolkning af lovgivningen er også en del af tilsynsvirksomheden». Ministeren har instruksjonsmyndighet for det som som ikke anses som tilsynsvirksomhet «nemlig primært reguleringsvirksomhed, krisehåndtering og konkret afgørelse af god skik sager».48

Island

På Island er Finanstilsynet en del av den islandske sentralbanken, som er en uavhengig institusjon.49 I henhold til islandsk forvaltningsrett, innebærer dette at ministeren (departementet) kan overvåke sentralbankens generelle drift, økonomi og eiendeler, men ikke instruere banken om saksbehandling eller avgjørelse i enkeltsaker.50 Dette gjelder i forhold til alle typer enkeltsaker. Det islandske finansdepartementet har opplyst at allerede før det islandske Finanstilsynet ble en del av sentralbanken fulgte det av lovgivningen at Finanstilsynet var uavhengig, og ikke kunne instrueres i behandlingen av enkeltsaker.51

Finland

Det finske Finanstilsynet opererer i samarbeid med den finske sentralbanken, som er en uavhengig institusjon.52 Den finske finanstilsynsloven har bestemmelser om samarbeid med departementet, og rettigheter og plikter til å dele informasjon med departementet. Det følger av den finske grunnloven at: «The Bank of Finland operates under the guarantee and supervision of the Parliament, as provided by an Act. For the purpose of supervising the operations of the Bank of Finland, the Parliament elects its governors. The appropriate Committee of the Parliament and the governors have the right to receive the information needed for the supervision of the operations of the Bank of Finland».53 Disse bestemmelsene gjelder også for det finske Finanstilsynet, jf. den finske finanstilsynsloven.54 Det finske finansdepartementet har opplyst at det følger av disse ordningene at departementet ikke kan instruere Finanstilsynet.

Østerrike

I Østerrike følger det av Finanzmarktaufsichtsbehördengesetz (FMABG) § 1 at det østerrikske Finanstilsynet (som driver tilsyn med bank-, forsikring-, og verdipapirområdet samt pensjonskasser) ikke er bundet av noen instrukser under utøvelsen av sitt embete.55 Instruksjonsforbudet gjelder for alle tilsynsaktiviteter, jf. FMABG § 2. Denne bestemmelsen viser til de aktuelle lover på området for bank, forsikring, verdipapir og pensjon, som fastsetter nærmere myndighet og plikter for Finanstilsynet.

Tyskland

Den tyske finanstilsynsloven, Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAG) del 1 punkt 2, vedrører «Legal and technical supervision» og fastslår at: «The Supervisory Authority is subject to legal and technical supervision by the Federal Ministry of Finance (Federal Ministry)».56

Det er fastsatt prinsipper for samarbeid mellom det tyske finanstilsynet (BaFIN) og finansdepartementet (BMF) 16. februar 2010, sist oppdatert 20. juli 2022. Under henvisning til den siterte bestemmelsen fra den tyske finanstilsynsloven over, uttales det her at: «In view of the need for efficient, competent and objective financial market supervision, and BaFin’s particular expertise and competence, BaFin is operationally independent in its supervisory measures and takes such measures in its own responsibility.» I forlengelsen av dette, fremgår at BaFIN og departementet er enige om seks prinsipper for samarbeid. Disse lyder som følger:

• «1. Target dialogue: The core instrument of legal and technical supervision by the BMF is the target dialogue, which takes place between the BMF and BaFin on the basis of the agreed objectives.

• 2. Legal and technical supervision: In exercising legal and technical supervision, the BMF respects the operational independence of BaFin. For this reason, to the extent that the involvement of the BMF is not provided for by law, the supervisory measures taken by BaFin are not reviewed ex ante by the BMF. Supervisory measures are individual supervisory measures necessitated by a single supervised entity, alongside other measures that have a direct legal impact with regard to the conduct of financial market participants. This includes general administrative acts provided they are not of a standard-setting nature.

  Reports: In standardised reports (for example reports by the Division for the Coordination of Focused Supervision & Task Force) BaFin informs the BMF about the methods and manner of its supervision in a risk-oriented way and with regard to the achievement of the agreed objectives.

  The BMF can request ad hoc reports (including reports on individual companies) if there is concern about potential far-reaching impacts on the financial market as a whole or on individual sectors, if a critical infrastructure is affected, if there could be a risk of substantial losses for investors or consumers, in the case of actual or potential public interest, if responsibility for integration in EU matters is affected, or if this is otherwise necessary for the BMF to fulfil its duties.

  The BMF answers parliamentary enquiries with the aid of reports submitted by BaFin as required. As a matter of principle, BaFin informs the BMF of any politically important supervisory decisions, or any such decisions requiring publication, upon their issuance.

  Regular expert discussions are held between the BMF and BaFin in a suitable format. BaFin informs the BMF, promptly and to the extent allowed under the relevant confidentiality requirements, about topics discussed and the results of discussions in the relevant European and international bodies in which BaFin participates. The BMF informs BaFin about significant political developments that are of relevance to BaFin in performing its duties.

• 3. Cooperation in regulation: On the basis of its expertise acquired through supervision and through participation in European and international bodies, BaFin supports the BMF in meeting its objectives and performing its duties in matters of national, European and international regulation. This includes technical support in the analysis, assessment and preparation of regulatory and legislative proposals.

• 4. National regulation and standard-setting by BaFin: BaFin promptly commences coordination with the BMF regarding any statutory instruments, publications interpreting legal standards, and general administrative acts that are of a standard-setting nature. Such instruments, acts and publications are deemed to be of a standard-setting nature if, with regard to future supervisory measures by BaFin, basic requirements concerning the conduct of financial market participants are set out in the interests of providing specification on statutory requirements for one or more financial sectors.

• 5. Staff and organisation: As a general principle, issuances under the remit of the BMF that concern organisational matters, rules of conduct or other measures in the area of federal revenue administration apply to BaFin, taking particular account of its status as a legal entity governed by public law with the right to employ civil servants (Dienstherrnfähigkeit). As an employer of civil servants, BaFin assumes responsibility for issuing official instructions to its staff.

• 6. Public relations: BaFin assumes responsibility for public relations in connection with its supervisory mandate.»57

15.4 Utvalgets vurderinger

15.4.1 Innledning

Av mandatet følger det at:

«Utvalget skal drøfte forholdet mellom departement og tilsyn og hvordan dette best kan innrettes for de ulike oppgavene som Finanstilsynet har. Utvalget kan vurdere om departementets instruksjonsadgang på enkelte områder helt bør avskjæres eller om det bør etableres andre skranker som i praksis begrenser adgangen til å instruere. Utvalget bes særskilt vurdere om det i lys av EØS-retten bør legges begrensninger på departementets instruksjonsadgang på enkelte områder. Utvalget skal vurdere om det er forskjeller mellom tilsynsoppgaver og utarbeiding og forvaltning av regelverk.»

En begrensning eller avskjæring av departementets og eventuelt regjeringens instruksjonsmyndighet, vil innebære å gi Finanstilsynet en grad av rettslig (formell) uavhengighet.58

Utvalget ser spørsmålet om overordnede organers adgang til å instruere Finanstilsynet om behandlingen av enkeltsaker i sammenheng med spørsmålet om omgjøringsadgang og hvordan klageordningen bør innrettes, se nærmere omtale i kapittel 16.

Utvalget legger til grunn at begrensninger i instruksjonsmyndigheten må begrunnes i «særlige hensyn», og at det bør komme tydelig frem av loven hvilke begrensninger som skal gjelde.59

I kapittel 15.4.2 gjennomgås generelle, relevante hensyn for utvalgets vurdering.

Som redegjort for i kapitlene 8.7 og 15.2 er det gitt noen krav om uavhengighet for nasjonale finanstilsynsmyndigheter i EU/EØS-retten. Eksempelvis følger det av CRD artikkel 4 nr. 4 at vedkommende myndigheter skal ha den «uavhengigheten som er nødvendig for å ivareta de funksjonene knyttet til tilsyn, gransking og sanksjoner» som er fastsatt i CRD og CRR. Utvalget redegjør i kapittel 15.4.3 for hvilke føringer dette anses å gi for utvalgets vurdering av instruksjonsmyndighet.

15.4.2 Generelle hensyn i vurderingen av uavhengighet etter norsk forvaltningsrett

Den hierarkiske ordningen av norsk statsforvaltning innebærer at de enkelte forvaltningsorganene ikke er uavhengige av Kongen og departementet. Et konstitusjonelt ansvar for regjeringen og de enkelte statsrådene forutsetter instruksjons- og kontrollmyndighet overfor underordnede organer.

Et uavhengig forvaltningsorgan er et forvaltningsorgan som ikke er underlagt de vanlige reglene om instruksjons- og kontrollmyndighet. Også andre forhold kan øke et forvaltningsorgans uavhengighet, se nærmere omtale i kapittel 8.6.1.

Flere hensyn taler for at overordnede organer skal kunne utøve styring og instruksjon over underordnede organer.60 Et viktig hensyn er å sikre demokratisk styring med de samfunnsmessige prioriteringene.61 At makt over viktige anliggender ligger til aktører som kan stilles til ansvar av velgerne, har en selvstendig verdi i et demokratisk styresett. Muligheten for departementet til å gripe inn i enkeltsaker kan være nødvendig for å endre praksis eller enkeltavgjørelser som anses uheldige fra samfunnets eller enkeltpersoners side, og for å utøve nødvendig kontroll med forvaltningen. Et annet hensyn er behovet for koordinering og effektiv ledelse av statsforvaltningen, for eksempel for å samstemme og vurdere saker fra ulike fagetater i forhold til hverandre. Den enkelte fagetat ser gjerne sine saker ensidig ut fra fagetatens synspunkt, noe som kan hindre oversikt og objektivitet. Å unngå ekspertvelde kan dermed også begrunne instruksjonsmyndighet. Videre kan hensynet til rettssikkerhet tale for instruksjonsmyndighet. At departementet har mulighet til å instruere i enkeltsaker betyr at departementet må følge med på det underordnede organets praksis og kan gripe inn overfor vedtak som avviker fra loven og forsvarlig bruk av skjønn.

Blant de viktigste hensynene som kan begrunne uavhengighet for forvaltningsorganer er rettssikkerhetshensyn62 og ønsket om rent faglig baserte avgjørelser innenfor lovfestede rammer.63

Forvaltningslovutvalget uttalte at: «En viss avstand fra politiske myndigheter kan øke tilliten til at det treffes faglig funderte, gode og upartiske avgjørelser. Jo viktigere det er at virksomheten til et forvaltningsorgan blir skjermet fra den daglige utøvingen av politikk, desto større vil behovet for uavhengighet være. Uavhengighet kan skape tydeligere rollefordeling og bidra til at organets virksomhet oppfattes som mer legitim».64

Slike hensyn ble også trukket frem i St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn. I meldingen anbefalte Bondevik II-regjeringen økt uavhengighet på flere tilsynsområder i form av begrenset instruksjonsmyndighet i enkeltsaker og uavhengige klagenemnder. Uavhengigheten skulle sikre tydeligere roller og en klarere arbeidsdeling og gi tilsynene større troverdighet og legitimitet. En mer uavhengig stilling var betinget av at tilsynene hadde en sterk fagkompetanse.65

Overordnet styring fra regjering og departement kan innebære en risiko for at faglige overveielser blir tilsidesatt, eller at det oppstår usikkerhet om hvilke hensyn som er avgjørende for de beslutninger som treffes. Avskjæring av adgangen til å instruere i konkrete enkeltsaker kan bidra til konsistens og forutberegnelighet for de avgjørelsene som treffes.66 Også dette kan bidra til at organets virksomhet oppfattes som mer faglig, legitim og troverdig. På den annen side vil fravær av instruksjonsadgang vanskeliggjøre en korreksjon fra overordnet organ av en uriktig eller inkonsistent praksis i det uavhengige organet, eller en mulighet til politisk avveining av ulike samfunnsmessige hensyn.

Hensynet til effektive beslutningsprosesser kan tale for uavhengighet. At regjeringen og departementet treffer overordnede beslutninger, mens underordnede organer iverksetter dag-til-dag-beslutninger, kan både avlaste de overordnede organene og effektivisere beslutningene i enkeltsaker gjennom kortere beslutningslinjer. Dette er gjerne en praktisk følge av direktoratsorganiseringen, og av at overordnede organer ikke benytter seg av instruksjonsmyndigheten i utrengsmål. Lovbestemmelser som også formelt begrenser instruksjonsadgangen, kan imidlertid sikre enkeltsaksbehandling fra politisk inngripen og samtidig skjerme den politiske beslutningsprosessen fra konkrete enkeltsaker.67

Flere statlige organer har i dag en eller annen form for faglig uavhengighet, men uavhengigheten er ofte ikke tilfredsstillende rettslig regulert.68 Se nærmere omtale i kapittel 8.6.1.

I Difi-rapport 2017: 13 «Fortsatt uavhengig? En kartlegging av uavhengige myndighetsorganer», ble det vist til følgende begrunnelser for uavhengighet: a) at visse hensyn og formål bør forvaltes uavhengig av andre formål som staten forvalter, b) at uavhengighet kan bidra til å gi et hensyn/område en faglig tyngde og posisjon i offentligheten, c) at uavhengigheten kan bidra til en mer konsekvent gjennnomføring av et regelverk, d) at uavhengigheten kan bidra til tydelighet i roller og e) at uavhengighet er nødvendig for å imøtekomme internasjonale krav og føringer.

Av den samme rapporten fremgikk at formell uavhengighet kan oppfattes som et prinsipielt alternativ til den normative hovedmodellen, formulert slik at:

«Uavhengig myndighetsutøvelse truer ikke den demokratiske styringen, men gir den en annen form. Politisk styring er ivaretatt ved lovgiveransvaret. Å overlate håndhevingen av lover til uavhengige organer kan vurderes som legitimt ved at det bidrar til mer konsekvent og rettsriktig gjennomføring og til å styrke faglige hensyn. Uavhengighet kan bidra til tydeligere roller og skape tillit til at utenforliggende hensyn ikke påvirker avgjørelsene. Formell uavhengighet kan dessuten oppheves med politiske vedtak, som riktig nok vil være tidkrevende når det kreves lovendring.»69

Forvaltningslovutvalget mente generelt at det bør utvises tilbakeholdenhet med å opprette uavhengige organer, både av hensyn til å bevare et konstitusjonelt ansvar og til en ryddig forvaltningsstruktur. Samtidig ble det vist til at det i noen sammenhenger er hensyn som taler for uavhengighet, og at disse særlig gjør seg gjeldende med tanke på instrukser i den enkelte sak om saksbehandlingen eller innholdet av avgjørelsen. Det ble påpekt at det kan være behov for å unngå styring i den enkelte sak, men samtidig beholde muligheten for å styre saksområdet samlet sett.70 Forvaltningslovutvalget uttalte seg også om hvilke typer av organer uavhengighet burde vurderes for, herunder organer med tilsynsoppgaver.71 Se nærmere omtale her i kapittel 8.6.2.2 og kapittel 15.4.4.4.1.

Som eksempler på tilsyn med en lovfestet uavhengighet kan nevnes Datatilsynet og Konkurransetilsynet. Deres uavhengighet er regulert i henholdsvis personopplysningsloven § 20 og konkurranseloven § 8.

Av personopplysningsloven § 20 første ledd fremgår at Datatilsynet er et uavhengig forvaltningsorgan administrativt underordnet Kongen og departementet. Datatilsynet kan ikke instrueres om behandlingen av enkeltsaker eller om den faglige virksomheten for øvrig. Kongen og departementet kan ikke omgjøre Datatilsynets vedtak. Bestemmelsen er basert på de spesifiserte kravene til uavhengighet som følger av personvernforordningen (GDPR).72 Av forordningen artikkel 52 fremgår blant annet at tilsynsmyndigheten skal utføre sine oppgaver og utøve sin myndighet etter forordningen i full uavhengighet, og at medlemmene av tilsynsmyndigheten ikke skal utsettes for påvirkninger utenfra, verken direkte eller indirekte, og ikke skal anmode om eller motta instrukser fra noen. Klager på Datatilsynets vedtak avgjøres av Personvernnemnda, som også er et uavhengig forvaltningsorgan, jf. personopplysningsloven § 22. Heller ikke nemnda kan instrueres om behandlingen av enkeltsaker eller om den faglige virksomheten for øvrig. Kongen og departementet kan ikke omgjøre nemndas vedtak.

I konkurranseloven § 8 annet ledd fastslås at: «Konkurransetilsynet og Konkurranseklagenemnda er uavhengige forvaltningsorganer som er administrativt underordnet Kongen og departementet». Av bestemmelsens tredje ledd følger det videre at: «Kongen eller departementet kan ikke instruere Konkurransetilsynet eller Konkurranseklagenemnda om behandlingen av enkeltsaker. Kongen eller departementet kan heller ikke gi Konkurranseklagenemnda generelle instrukser om hvordan myndighet etter loven skal utøves. Kongen kan pålegge Konkurransetilsynet å ta en sak opp til behandling». Bestemmelsens fjerde ledd fastsetter blant annet at verken Kongen eller departementet av eget tiltak kan omgjøre Konkurransetilsynets eller Konkurranseklagenemndas vedtak. At Konkurransetilsynet ikke skal instrueres i behandlingen av enkeltsaker, er i forarbeidene blant annet begrunnet med tillit til at anvendelsen av lovens bestemmelser ikke skjer på grunnlag av andre hensyn enn de konkurransefaglige.73 Frem til en lovendring i 2016 var det i konkurranseloven gitt bestemmelser om at regjeringen kunne omgjøre Konkurransetilsynets vedtak i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning.74 Bestemmelsene ble ikke benyttet i praksis.

15.4.3 Uavhengighetskravet i CRD artikkel 4 nr. 4 og utviklingen i EU

15.4.3.1 Innledning

Utgangspunktet etter EU/EØS-retten er at det er opp til medlemsstatene å avgjøre hvordan deres nasjonale forvaltningsapparat skal organiseres, herunder hvilken adgang overordnede organer skal ha til å instruere eller på annet vis kontrollere underordnede organer.75 Ulike begrensninger kan imidlertid følge av sektorlovgivningen. Slike begrensninger må tolkes i samsvar med lojalitetsplikten i EØS-avtalen artikkel 3. Samtidig peker utvalget på Forvaltningslovutvalgets uttalelser om at:

«Når de folkerettslige forpliktelsene konkretiserer hva uavhengigheten skal bestå i, må det i utgangspunktet legges til grunn. Folkerettslige forpliktelser kan imidlertid ha et mer eller mindre klart innhold. Når den folkerettslige regelen ikke er klar, mener utvalget at det ikke er gitt at en tolking som stiller strenge krav, bør være avgjørende.76 Dersom det er et handlingsrom for hvor langt uavhengigheten skal rekke, anbefaler utvalget at rekkevidden innen handlingsrommet blir fastlagt på samme måte som på områder der folkeretten ikke legger føringer».77

15.4.3.2 Begrepet «uavhengighet»

Det finnes ingen omforent EU/EØS-rettslig definisjon av uavhengige forvaltningsorganer. Innholdet i uavhengighetskravene beror på en tolkning av den enkelte rettsakt. Det er ikke ubetydelige forskjeller i det nærmere innholdet i uavhengighetskravet innen ulike deler av EU/EØS-retten.78

Av CRD artikkel 4 nr. 4 følger det at vedkommende myndigheter skal ha den sakkunnskapen, de ressursene og den driftskapasiteten, myndigheten og uavhengigheten som er nødvendig for å ivareta de funksjonene knyttet til tilsyn, gransking og sanksjoner, som er fastsatt i CRD og CRR.

Det er ikke nærmere definert i artikkelen hva som menes med «uavhengighet» («independence»). Det er heller ikke presisert hvem vedkommende myndigheter skal være uavhengig av, eller hva vedkommende myndigheter skal være uavhengig av. Fortolkningen av begrepet «uavhengighet» må ta utgangspunkt i en naturlig, språklig forståelse av ordlyden.79

Utvalget er ikke kjent med praksis fra EU-domstolen som gjelder forståelsen av uavhengighetskrav for nasjonale tilsynsmyndigheter på finansmarkedsområdet, men EU-domstolen har uttalt seg om krav til uavhengighet for nasjonale offentlige organer på andre rettsområder (slik som tilsyns- og reguleringsmyndigheter), blant annet på personvernområdet,80 jernbaneområdet81 og energi- og gassområdet.82 De aktuelle direktivbestemmelsene skiller seg fra CRD artikkel 4 nr. 4 ved at de enten stiller krav om «full uavhengighet» («complete independence») eller presiserer nærmere hvem og/eller hva de aktuelle offentlige organene skal være uavhengig av. Når det gjelder begrepet «independence» har imidlertid EU-domstolen i flere saker kommet med noen generelle uttalelser om ordlydsfortolkningen, som utvalget mener er relevante når det gjelder forståelsen av det tilsvarende begrepet i CRD artikkel 4 nr. 4.

Som eksempel vises til sak C-530/16, som gjaldt spørsmålet om den polske gjennomføringen av det tidligere jernbanesikkerhetsdirektivet (2004/49/EF), og uavhengigheten til det nasjonale undersøkelsesorganet opprettet med hjemmel i direktivet. Om begrepet «independence» uttalte EU-domstolen at:

«Directive 2004/49 does not define the concept of ‘independence’ and it should therefore be construed in its usual meaning. Thus, as regards public bodies, independence usually refers to a status that ensures that the body in question is able to act completely freely in relation to those bodies in respect of which its independence is to be ensured, shielded from any instructions or pressure.»83

Utover dette, mener utvalget at det bør utvises varsomhet med å legge vekt på rettspraksis fra andre områder enn finansmarkedsområdet hvor andre hensyn kan gjøre seg gjeldende, og hvor utformingen av uavhengighetskravene er annerledes.

Også formål og kontekst har betydning for tolkningen av uavhengighetskravet. CRD artikkel 4 inngår i kapitalkravdirektivets del II om vedkommende myndigheter og har tittelen «Utpeking av vedkommende myndigheter samt deres myndighet». Begrepet uavhengighet er ikke uthevet i bestemmelsens tittel, og i bestemmelsen er uavhengighet kun nevnt i en oppramsing på lik linje med sakkunnskap, ressurser, driftskapasitet og myndighet.

Videre er det i CRD artikkel 4 nr. 4 tale om den uavhengighet som er «nødvendig» for å ivareta funksjonene knyttet til tilsyn, gransking og sanksjoner. Den engelske ordlyden er «independence necessary». I den danske versjonen fremgår i tillegg til «den uafhængighed, der er nødvendige for at varetage funktionerne vedrørende (…)», også begrepet «i nødvendigt omfang».84 Dette taler for at det må gjøres en nærmere vurdering av hvilken uavhengighet som er nødvendig for å ivareta de nevnte funksjonene, med andre ord en forholdsmessighetsvurdering. At et krav om «independence necessary» ordlydsmessig skiller seg fra et krav om «independence» eller «complete independence», kan tilsi at kravet ikke er ment å være like strengt.

15.4.3.3 «Tilsyn, gransking og sanksjoner»

CRD artikkel 4 nr. 4 viser til den uavhengigheten som er nødvendig for å ivareta de funksjonene knyttet til «tilsyn, gransking og sanksjoner», som er fastsatt i CRD og CRR. Begrepene er ikke nærmere definert. Det kan særlig være grunn til å stille spørsmål ved hvordan begrepet «tilsyn» skal forstås. Etter ordlyden kan begrepet forstås som kontroll og overvåking. Det engelske begrepet som er brukt i CRD artikkel 4 nr. 4, «prudential supervision», brukes gjerne om tilsyn som vedrører foretakenes soliditet.85

Det overordnede formålet med CRD og CRR er å sikre institusjonenes soliditet.86 CRD inneholder generelle virksomhetsregler for banker og andre kredittinstitusjoner, herunder bestemmelser om intern risiko- og kapitalvurderingsprosess og myndighetenes tilsynspraksis og sanksjonsmuligheter knyttet til denne (herunder pilar 2-krav), og forholdet mellom tilsynsmyndigheter i hjemland og vertsland. Direktivet har også bestemmelser om kapitalbuffere. CRR inneholder minstekrav til ansvarlig kapital og likviditetsreserver, regler om offentliggjøring av finansiell informasjon, bestemmelser om store engasjementer mv.87

Kapitalkravsregelverket pålegger vedkommende myndigheter ulike typer oppgaver. Utvalget antar at uavhengighetskravet i CRD artikkel 4 nr. 4 ikke nødvendigvis gjelder for alle disse, men at det må gjøres konkrete vurderinger av om oppgavene anses omfattet av «de funksjonene knyttet til tilsyn, gransking og sanksjoner» som er fastsatt i CRD og CRR. Utvalget antar videre at uavhengighetskravet først og fremst knytter seg til vedkommende myndigheters løpende tilsyn med foretakene og tilsynstiltak som treffes i denne forbindelse. Motsatt antar utvalget at det ikke er nærliggende å anse konsesjonsgivning som «tilsyn».

15.4.3.4 Hvem og hva skal vedkommende myndigheter være uavhengig av?

CRD artikkel 4 nr. 4 presiserer ikke hvem eller hva vedkommende myndigheter skal være uavhengig av.

Til fortolkningen av uavhengighetskravet på dette punkt, kan det være relevant å se hen til at vedtakelsen av CRD IV og CRR i 2013 innebar en harmonisering av kapitalkravsregelverket for kredittinstitusjoner («single rule book»).Et foretak med tillatelse til å drive virksomhet i ett EU/EØS-land, kan drive tilsvarende virksomhet i hele EU/EØS basert på tilsyn av hjemlandets myndigheter («single passport»). Den gjensidige anerkjennelsen gjør det særlig viktig å sikre tilnærmet lik praktisering av reglene i hele EU/EØS-området. Utvalget viser for øvrig til punkt 9 i fortalen til CRD, som i denne forbindelse peker på hensynet til «supervision of the highest quality, unfettered by other, non-prudential considerations». Selv om uttalelsen her knytter seg til «Single Supervisory Mechanism» (SSM) som vedrører bankunionen, antar utvalget at hensynet gjelder generelt.

De europeiske finanstilsynsmyndighetene kartla i sektorvise rapporter 18. oktober 2021 nasjonale vedkommende myndigheters tilsynsmessige uavhengighet, med utgangspunkt i fire prinsipper for uavhengighet. Se nærmere omtale i kapittel 8.7.2. EBA uttaler om prinsippet om operasjonell uavhengighet, at det tillater vedkommende myndigheter «to operate free from the influence of the government and industry on a day-to-day basis. This is important to allow them to carry out their regulatory mandate in a consistent and objective manner and ensure that decisions are not influenced by short-term political, commercial or other sectoral interests.»88 Som det fremgår er prinsippet knyttet til vedkommende myndigheters adgang til å treffe beslutninger uten påvirkning av politiske, kommersielle eller andre sektor-interesser.

På finansmarkedsområdet finnes det i tillegg til CRD artikkel 4 nr. 4, også uavhengighetskrav i prospektforordningen artikkel 31 nr. 1 og i det andre betalingstjenestedirektivet (PSD2) artikkel 22 nr. 1.89 I begge disse bestemmelsene er det presisert hvem uavhengighetskravet gjelder overfor, nemlig henholdsvis «market participants» og «economic bodies».90

Det er nærliggende at også uavhengighetskravet i CRD artikkel 4 nr. 4 gjelder i forhold til private aktører, slik som tilsynsobjektene. En generell begrunnelse for uavhengighet fra tilsynsobjektene, er at de kan ha en interesse i at det treffes beslutninger rettet mot dem, som er gunstigere enn det de tilsynsmessige hensyn skulle tilsi. Men også politiske myndigheter kan ha interesse i at den nasjonale tilsynsmyndigheten treffer vedtak med et bestemt innhold, som kan komme i konflikt med tilsynsmessige hensyn, for eksempel ved at staten har eierskap i foretak under tilsyn, eller mer generelt.

Utvalget anser at det er gode grunner for å anta at uavhengighetskravet i CRD artikkel 4 nr. 4 også gjelder overfor departement og regjering. I så fall antas videre at dette legger begrensninger på adgangen til å instruere vedkommende myndigheter om de enkelte tilsynssakene. Det er imidlertid mer usikkerhet knyttet til om instruksjonsadgangen i enkeltsaker må være helt avskåret, eller om det for eksempel vil være adgang til å instruere i særlige tilfeller. At bestemmelsen gjelder den uavhengigheten som er «nødvendig», kan tale for sistnevnte forståelse. Videre er det usikkerhet knyttet til på hvilken måte dette får betydning for spørsmålet om departementets adgang til å omgjøre vedtak etter eget tiltak, og hvem som kan være klageinstans for vedtak truffet av vedkommende myndigheter. Se nærmere kapittel 16.

15.4.3.5 Foreslått endring av CRD artikkel 4 nr. 4

EU-kommisjonen la 27. oktober 2021 frem et forslag til endring av CRD artikkel 4 nr. 4, med tilføyelser til bestemmelsen som presiserer hvordan medlemsstatene skal sikre at vedkommende myndigheters uavhengighet bevares. Se nærmere kapittel 8.7.1. Blant annet er det foreslått et tillegg om at:

«For the purposes of preserving the independence of competent authorities in the exercise of their powers, Member State shall provide all the necessary arrangements to ensure that those competent authorities, including their staff and members of their governance bodies, can act independently and objectively, without seeking or taking instructions, or being subject to influence from supervised institutions, from any government of a Member State or body of the Union or from any other public or private body. These arrangements shall be without prejudice to the rights and obligations of the competent authorities as stemming from being part of the European system of financial supervision (…).»91

Som det fremgår presiseres det hvem og hva vedkommende myndigheter skal være uavhengig av, blant annet instrukser og påvirkning fra regjeringer.

Rådet har i «General Approach» datert 31. oktober 2022 kommet med endringsforslag til EU-kommisjonens endringsforslag til CRD. Blant annet foreslår Rådet at følgende skal fremgå av CRD ny artikkel 4 nr. 4 (vår kursivering):

«For the purposes of preserving the independence of competent authorities in the exercise of their powers, Member States shall provide the necessary arrangements to ensure that those competent authorities, including their staff and members of their governance bodies, can exercise their supervisory powers independently and objectively, without seeking or taking instructions, from supervised institutions, from any government of a Member State or body of the Union or from any other public or private body without prejudice to arrangements under national law whereby the competent authorities are subject to public and democratic accountability. These arrangements shall be without prejudice to the rights and obligations of the competent authorities as stemming from being part of the international and European systems of financial supervision (…).»92

Den kursiverte teksten skiller Rådets forslag på dette punkt fra EU-kommisjonens forslag. Blant annet er det i Rådets forslag presisert at «independently and objectively» er knyttet til utøvelsen av «supervisory powers». Videre tas det et forbehold for uavhengighetskravet, for ordninger etter nasjonal rett, hvor vedkommende myndigheter er underlagt offentlig og demokratisk kontroll.93 Da det ikke foreligger noe endelig vedtak om endring av CRD artikkel 4 nr. 4 i EU på det nåværende tidspunkt, har utvalget heller ikke tatt standpunkt til de ulike nyansene i de forslagene som foreligger.

EU-kommisjonen sier om sitt endringsforslag at det skal «clarify how Member States must ensure that the independence of competent authorities (…) is preserved».94 Dette kan forstås som at EU-kommisjonen mener at den forståelsen som fremgår av endringsforslaget allerede anses å følge av gjeldende CRD artikkel 4 nr. 4, men det kan også forstås slik at et generelt formulert krav til uavhengighet som i gjeldende CRD artikkel 4 nr. 4, vil kunne romme de nye kravene som EU-kommisjonen har foreslått. EU-kommisjonen viser samme sted til «the need for clearer and more operational provisions on the principle of independence of competent authorities», som kan tale for sistnevnte forståelse.95 I alle tilfeller har EU-kommisjonens uttalelser i form av etterarbeider liten rettskildemessig vekt.

15.4.3.6 Oppsummert

Som det fremgår foreligger det få rettskilder som kan bidra i fortolkningen av gjeldende CRD artikkel 4 nr. 4. Det er derfor usikkerhet knyttet til det nærmere innholdet av uavhengighetskravet i bestemmelsen.

Utvalget bemerker imidlertid at det synes å være en klar utvikling i EU med økt fokus på uavhengighet for nasjonale tilsynsmyndigheter, herunder fra departement og regjering. De europeiske finanstilsynsmyndighetene har fått i oppgave å fremme og overvåke tilsynsmessig uavhengighet hos nasjonale, vedkommende myndigheter. Endringsforordningen som fastsetter denne oppgaven er merket som EØS-relevant, men er ikke innlemmet i EØS-avtalen ennå. Utvalget viser videre til EU-kommisjonens forslag til endring av CRD artikkel 4 nr. 4, samt uttalelser om at EU-kommisjonen «will consider introducing standards for independence in future reviews of sector legislation».96

EBA skriver om uavhengighet i sin rapport 18. oktober 2021 om vedkommende myndigheters tilsynsmessige uavhengighet, at: «Independence is key to ensuring that fair, effective and transparent decisions are taken by appropriately resourced competent authorities. In turn, this supports the objectives of the European System of Financial Supervision (ESFS): ensuring financial sector rules are adequately implemented, preserving financial stability, ensuring confidence in the financial system and providing sufficient protection for customers and consumers of financial services.» Norges tilknytning til det europeiske finanstilsynssystemet er omtalt i kapittel 10.

Utvalget har sett hen til denne utviklingen i EU i sin vurdering av spørsmålet om instruksjonsmyndighet.

15.4.4 Finanstilsynets oppgaver – drøfting av instruksjonsmyndighet

15.4.4.1 Innledning

Det er vanlig at norske forvaltningsorganer har tilsynsoppgaver sammen med andre oppgaver, slik som konsesjonsgivning og utferdigelse av forskrifter.97

Finanstilsynet er et statlig forvaltningsorgan som fører tilsyn på finansmarkedsområdet. I Finanstilsynets årsrapport og øvrig rapportering til Finansdepartementet er Finanstilsynets oppgaver gjerne kategorisert som henholdsvis tilsyn, overvåkning og kontroll, forvaltningsoppgaver og regelverksutvikling, jf. omtalen i kapittel 7.4.3.

Finanstilsynets tilsynsoppgaver er nærmere regulert i finanstilsynsloven §§ 1 og 3. Videre følger det av både finanstilsynsloven og sektorlovgivning bestemmelser som gir Finanstilsynet myndighet til å treffe vedtak i forbindelse med gjennomføring av tilsyn, slik som pålegg om å gi opplysninger, samt vedtak om reaksjoner og sanksjoner, gjerne kalt tilsynsmessige virkemidler. Eksempler på tilsynsmessige virkemidler er pålegg om retting, tilbakekall av tillatelse og overtredelsesgebyr. Se nærmere omtale i kapitlene 7.4 og 7.5.

Finanstilsynet treffer også andre typer av vedtak, som i rapporteringen til departementet er omtalt som forvaltningsoppgaver. Se nærmere omtale i kapittel 7.4.3.2. Slike vedtak omfatter tillatelse til å drive konsesjonspliktig virksomhet, tillatelse til erverv av kvalifisert eierandel i foretak under tilsyn, egnethetsvurderinger av foretakenes ledelse, tillatelse til etablering av finanskonsern og tillatelse til deling og sammenslåing av foretak under tilsyn. Finanstilsynet har også løpende oppgaver knyttet til kapitalkrav på bank- og forsikringsområdet, som omfatter myndighet til å treffe vedtak om tillatelse til bruk av interne risikomodeller til beregning av kapitalkrav og fastsettelse av såkalte pilar 2-krav for banker mv.

I tillegg har Finanstilsynet ulike oppgaver i egenskap av å være krisehåndteringsmyndighet.

Finanstilsynets regelverksutvikling omfatter både oppdrag fra departementet om utarbeiding av utkast til nytt regelverk, og Finanstilsynets myndighet til å fastsette forskrifter enten med direkte hjemmel i lov eller etter delegert myndighet fra departementet.

Utvalget mener spørsmålet om uavhengighet og instruksjonsmyndighet bør vurderes ut fra Finanstilsynets enkelte oppgaver. Mandatet legger opp til at utvalget kan vurdere om departementets instruksjonsmyndighet på «enkelte områder» bør begrenses eller avskjæres. Utvalget skal vurdere «om det er forskjeller mellom tilsynsoppgaver og utarbeiding og forvaltning av regelverk».

Utvalget drøfter i det følgende instruksjonsmyndighet for typer av oppgaver på tvers av de ulike sektorene under Finanstilsynets tilsynsområde (bank, forsikring, verdipapirhandel mv.), og herunder også sektorer som ikke er regulert av EU/EØS-regler, slik som for eksempel eiendomsmegling og inkasso.

Utvalget drøfter spørsmålet om instruksjonsmyndighet for Finanstilsynets oppgaver som krisehåndteringsmyndighet i kapittel 15.4.4.2 og for tilsynets oppgaver innen regelverksutvikling i kapittel 15.4.4.3. Deretter drøftes instruksjonsmyndighet for Finanstilsynets tilsyns- og forvaltningsoppgaver i kapittel 15.4.4.4, hvor adgangen til å instruere i konkrete saker drøftes i kapittel 15.4.4.4.2 og adgangen til å gi generelle instrukser drøftes i kapittel 15.4.4.4.3.

15.4.4.2 Oppgaver som krisehåndteringsmyndighet

Finanstilsynets oppgaver som krisehåndteringsmyndighet følger av finansforetaksloven kapittel 20, som gjennomfører krisehåndteringsdirektivet 2014/59/EU (BRRD). Det er gitt ufyllende regler om krisehåndtering i finansforetaksforskriften kapittel 20. Finanstilsynets oppgaver og kompetanse som krisehåndteringsmyndighet, jf. finansforetaksloven § 20-3, skal utøves operasjonelt atskilt fra oppgavene som tilsynsmyndighet.98 Departementet treffer den endelige avgjørelsen om et finansforetak skal krisehåndteres eller avvikles under offentlig administrasjon. Utvalget foreslår at en bestemmelse om begrensninger i instruksjonsmyndigheten i ny finanstilsynslov ikke skal gjelde for Finanstilsynets oppgaver og kompetanse som krisehåndteringsmyndighet. Det foreslås altså ingen endringer i gjeldende rett når det gjelder departementets instruksjonsmyndighet over Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet.

15.4.4.3 Regelverksutvikling

Finanstilsynet har løpende utredningsoppdrag fra departementet om utarbeiding av høringsnotater med utredning av utkast til nytt regelverk, som skal vedtas av Stortinget ved lov eller av Finansdepartementet ved forskrift.99

Finansdepartementet har også delegert myndighet til å fastsette forskrifter til Finanstilsynet. Dette gjelder i hovedsak myndighet etter nærmere bestemte lover på finansmarkedsområdet til å gjennomføre i forskrift kommisjonsdelegerte rettsakter (nivå 2-regelverk) inntatt i, eller forventet inntatt i, EØS-avtalen vedlegg IX om «Finansielle tjenester».100 Slike rettsakter innebærer som regel fullharmonisering, og gir i liten grad rom for nasjonale valg. Dersom det skal foretas nasjonale valg i forskriften, følger det av delegasjonsvedtaket at utkast til forskrift skal forelegges departementet.

I noen tilfeller er myndighet til å fastsette forskrifter lagt direkte til Finanstilsynet i lov. Dette gjelder for eksempel internkontrollforskriften og IKT-forskriften.101

Der Finanstilsynet utreder utkast til nytt regelverk som skal vedtas av Stortinget eller departementet, og der departementet har delegert sin myndighet til å fastsette forskrifter, mener utvalget at oppgavene ikke skal underlegges noen form for uavhengighet fra departement og regjering.

Også der Finanstilsynet har myndighet til å fastsette forskrifter med direkte hjemmel i lov, mener utvalget at departementet bør ha alminnelig instruksjonsmyndighet, men det legges til grunn at departementet fortsatt vil være tilbakeholdent med å instruere Finanstilsynet i slike tilfeller.

15.4.4.4 Tilsyns- og forvaltningsoppgaver

15.4.4.4.1 Innledning

Språklig sett brukes gjerne begrepene overvåkning og kontroll for å forklare betydningen av tilsyn. Å føre tilsyn kan dermed etter ordlyden forstås som å overvåke noe i kontrolløyemed.102

I St.meld. nr. 17 (2002–2003) («tilsynsmeldingen») ble det uttalt om tilsyn at:

«Å føre tilsyn i snever forstand vil si at man kontrollerer at tilsynsobjektets adferd er innenfor gjeldende generelle regler, eventuelt normeringer gitt i enkeltvedtak. Der tilsynsorganet oppdager at normer blir overtrådt, vil det normalt være en tilsynsoppgave å vedta nye pålegg som retting, stansing eller tvangsmulkt, for å presse frem en etterlevelse av de normer som gjelder. Disse påleggene kan anses som sekundære idet formålet med slike vedtak er å sikre en effektiv opprettholdelse av normsetting som er gjort på et tidligere tidspunkt.»103

Forvaltningslovutvalget la i NOU 2019: 5 til grunn følgende definisjon av «tilsyn»:

«(…) oppgaver som går ut på å observere utviklingen på et område, kontrollere etterlevelsen av rettslige krav som stilles til aktørene på området (både lover, forskrifter og enkeltvedtak), og sikre gjennomføringen av regelverket og eventuelt sørge for sanksjoner mot regelbrudd.»104

Når det gjaldt organer med tilsynsoppgaver, uttalte Forvaltningslovutvalget at «spørsmålet om uavhengighet bør vurderes for de enkelte oppgaver som organet har, mer enn for organet sett under ett. Det er større grunn til uavhengighet der et tilsynsorgan driver rene kontrolloppgaver knyttet til etterlevelsen av gjeldende regelverk og vedtak, enn der det også har til oppgave å fastlegge gjennom tillatelser og andre vedtak hvilke krav private aktører skal rette seg etter».105

I tilsynsmeldingen ble det uttalt at politisk virksomhet først og fremst er knyttet til å avveie ulike samfunnshensyn og gi dette uttrykk i normerende vedtak i form av lover, forskrifter og konsesjoner mv., mens tilsynenes hovedoppgave er knyttet til oppfølgingen av slike vedtak, i form av «kontroll og sekundære vedtak».106 Det ble lagt til grunn at slik oppfølging burde baseres på et faglig skjønn ut fra gjeldende regler, og derfor gis en uavhengig organisering (hvor utgangspunktet var avskjæring av instruksjonsmyndighet i enkeltsaker og uavhengige klagenemnder). Samtidig ble det uttalt at på områder hvor skjønnsutøvelsen innebar en åpen, lite lovstyrt avveining mellom ulike typer hensyn, eller vedtakene var av en slik karakter at det forelå viktige prinsipielle eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn, så var ulike virkemidler for sikring av politisk innflytelse nødvendig.107

Når det gjaldt konsesjonsgivning, ble det i tilsynsmeldingen skilt mellom konsesjoner som skal gis til alle som oppfyller bestemte klare kriterier, og konsesjoner der det beror på skjønn om konsesjonen skal gis eller at det på skjønnsmessig grunnlag kan knyttes ulike vilkår til konsesjonen. For de førstnevnte tilfellene var det ansett å foreligge mer tungtveiende grunner for uavhengighet, fordi det for slike konsesjoner ikke var noen normering i konsesjonen, bare i det underliggende lovgrunnlaget.108 De sistnevnte tilfellene kunne imidlertid oppfattes som normgivende virksomhet av lignende karakter som Stortingets lovgivende virksomhet, og det måtte da gjøres en mer inngående vurdering av om slik konsesjonsgivning burde gis en uavhengig organisering. Et sentralt argument her var graden av skjønn som ligger i konsesjonslovgivningen, herunder fastsettelsen av vilkår, og vektleggingen av faglige og politiske hensyn i skjønnsanvendelsen. Det ble uttalt at: «Ved et stort og lite lovstyrt skjønnsmessig handlingsrom er det betenkelig å plassere myndigheten til å vedta slike normer i et uavhengig tilsyn med stor avstand til statens egentlige lovgiver, Stortinget. Dette argumentet gjelder i særlig grad normerende virksomhet som innebærer avveining av motstridende hensyn. I andre tilfeller vil skjønnet i større grad innebære å vurdere på faglig basis hvilke virkemidler som er best egnet til å oppnå ett avgrenset formål».109 Oppsummert ble det lagt til grunn at det for konsesjoner og andre individuelle, normerende vedtak med et innslag av skjønnsutøvelse, måtte foretas en avveining av i hvilken grad det er et mål at beslutningene skal fattes på basis av et rent faglig skjønn.110

Se nærmere omtale av tilsynsmeldingen og Forvaltningslovutvalgets utredning på dette punkt, i kapittel 8.6.2.

Utvalget har i sin vurdering av om instruksjonsmyndigheten bør begrenses eller avskjæres for de ulike tilsyns- og forvaltningsoppgaver som Finanstilsynet har, sett hen til utgangspunktene redegjort for over. Utvalget legger til grunn at de fleste vedtak Finanstilsynet treffer gir rom for skjønn i større eller mindre grad. Utvalget mener at det bør gjøres en konkret vurdering av hvilke typer saker som bør baseres på rent faglige, tilsynsmessige vurderinger og saker hvor det i skjønnsvurderingen kan være behov for avveininger av ulike samfunnshensyn, og hvorvidt disse avveiningene bør kunne foretas av en myndighet med politisk ledelse.

Som redegjort for i kapittel 15.4.3.6, ser utvalget også hen til utviklingen innen EU/EØS.

15.4.4.4.2 Instruks i konkrete saker

Praksis

Finanstilsynet har myndighet til å treffe vedtak både direkte etter lov, og etter delegert myndighet fra departementet. Om hvilken myndighet som er delegert, se nærmere omtale i kapittel 8.2. Utvalget bemerker at den forholdsvis omfattende delegasjonen av myndighet fra departementet til Finanstilsynet, kan sies å gi tilsynet økt faktisk uavhengighet i den forstand at tilsynet får myndighet til å avgjøre flere saker, og normalt uten instrukser fra departementet.111

Utvalget kjenner ikke til at departementet har instruert Finanstilsynet om konklusjonen i enkeltsaker, verken der Finanstilsynet har direkte hjemmel i lov til å treffe vedtak, eller der beslutningsmyndigheten er delegert.

Det kan være ulike grunner til at departementet er tilbakeholdent med å instruere Finanstilsynet i enkeltsaker. En grunn kan være at departementet velger å drive en overordnet styring og kontroll av Finanstilsynet i stedet for en detaljstyring av dag-til-dag-avgjørelser. Dersom saker påklages, kan departementet kontrollere Finanstilsynets saksbehandling og myndighetsutøvelse (ex post) gjennom departementets klagebehandling. I de tilfellene hvor departementet kommer til et annet resultat enn tilsynet i klagesakene, vil resultatet kunne legge føringer (ex ante) for fremtidig myndighetsutøvelse gjennom presedensvirkninger. Instruksjon om hva et vedtak skal gå ut på vil langt på vei gjøre klageretten illusorisk, og kan også være en del av forklaringen på departementets praksis for instruksjon i enkeltsaker.

Utvalget viser for øvrig til at Finansdepartementet under Riksrevisjonens kontroll av hvordan departementet styrer underliggende virksomheter i Dokument nr. 1 (2004–2005), blant annet uttalte følgende om styringen av Finanstilsynet (den gang Kredittilsynet):

«Departementet finner også grunn til å nevne at internasjonale standarder som ‘the Basel Core Principles for Effective Banking Supervision’ og ‘the IAIS Insurance Supervisory Principles’ krever at det nasjonale finanstilsynet er ‘operationally independent’ i utøvelsen av sine oppgaver. Forholdet til slike internasjonale standarder vil også måtte tas hensyn til ved departementets styring av Kredittilsynet.»

Utvalgets vurdering er at Finanstilsynet har en forholdsvis stor grad av faktisk uavhengighet i sin behandling av enkeltsaker.

En begrensning eller avskjæring av departementets og eventuelt også regjeringens instruksjonsmyndighet i ny lov, vil gi Finanstilsynet rettslig uavhengighet. I motsetning til ved faktisk uavhengighet, vil rettslig uavhengighet forby departementet å gi nærmere bestemte instrukser. Selv om det til en viss grad kan anføres at det å avskjære departementets instruksjonsmyndighet i enkeltsaker vil innebærer en lovfesting av dagens praksis, er det likevel en vesentlig forskjell på fravær av bruk av instruksjonsmyndighet og avskåret instruksjonsmyndighet.

Gjennomføring av tilsyn og bruk av tilsynsmessige virkemidler

Finanstilsynet fører tilsyn med blant annet banker, forsikringsforetak, finansieringsforetak, verdipapirforetak, markeder for finansielle instrumenter, eiendomsmeglere, revisorer og regnskapsførere. Gjennom tilsyn med foretak og markeder skal Finanstilsynet bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Finanstilsynet følger opp at foretakene etterlever gjeldende regelverk og vedtak. Tilsynet skjer både gjennom dokumentbaserte og stedlige tilsyn i foretakene, og mer spesifikke tematilsyn. I forbindelse med gjennomføring av tilsyn kan Finanstilsynet treffe vedtak om reaksjoner og sanksjoner (tilsynsmessige virkemidler), jf. bestemmelser i finanstilsynsloven og sektorlovgivningen.

Utvalget foreslår at de aktuelle bestemmelsene i finanstilsynsloven i hovedsak videreføres i ny finanstilsynslov, se forslag til kapittel 3 om «Gjennomføring av tilsyn» og kapittel 4 om «Finanstilsynets virkemidler».

Utvalget mener at verken departementet eller Kongen (regjeringen) bør kunne instruere Finanstilsynet om behandlingen av enkeltsaker som gjelder tilsyn med foretak og markeder, og bruk av tilsynsmessige virkemidler. Det bør ikke være adgang til å instruere om verken saksbehandlingen, lovforståelsen eller skjønnsutøvingen i slike konkrete saker. Departementet og regjeringen bør også være avskåret fra å gi instruks om det skal foretas tilsyn med enkeltforetak.

Utvalget legger vekt på at Finanstilsynet besitter spesialistkompetanse som gjør at det er nærmest til å vurdere de faglige, tilsynsmessige hensyn som er viktige i behandlingen av de enkeltsaker som det her er tale om. Utvalget har også sett hen til aktuelle føringer i EU/EØS-retten, jf. kapittel 15.4.3.6. Utvalget mener at disse forhold taler for at enkeltsaker i tilsynsvirksomheten skal behandles uten mulighet for instruksjon. Utvalget anser at dette vil kunne bidra til økt tillit til konsistens og forutberegnelighet for de avgjørelsene som Finanstilsynet treffer.

Forvaltningsoppgaver

Finanstilsynet treffer også andre typer av vedtak i medhold av direkte og delegert myndighet, såkalte forvaltningsoppgaver, se kapitlene 7.4.3.2 og 15.4.4.1.

Finanstilsynets ulike forvaltningsoppgaver knyttet til foretak under tilsyn kan illustreres ved følgende oppsummering av en banks «liv»:

Finansforetaksloven stiller krav om tillatelse (konsesjon) for å drive virksomhet som bank.112 Ved vurdering av om konsesjon skal gis, skal det legges vesentlig vekt på om bankens kapital- og soliditetsforhold er betryggende, herunder om startkapitalen står i rimelig forhold til den planlagte virksomhet, og om organisasjons- og driftsplanen er betryggende for den virksomhet som skal drives. Det skal også legges vesentlig vekt på om tillatelsen på annen måte kan få uheldige virkninger for finansforetakets kunder eller grupper av kunder. Ledende ansatte og eiere med kvalifiserte eierandeler i banken skal egnethetsgodkjennes før konsesjon gis. Det kan settes vilkår for tillatelsen, herunder at virksomheten drives på en bestemt måte eller innenfor visse rammer, eller andre vilkår «i samsvar med de formål som lovgivningen om finansforetak skal ivareta». De vanligste vilkårene Finanstilsynet stiller for å gi en tillatelse er høyere kapital enn det foretaket hadde budsjettert med, og ulike krav knyttet til organisering og interne rutiner.

Mens banken er under tilsyn, kan det være aktuelt å treffe vedtak blant annet om godkjenning av nye ansatte i bankens ledelse. Finanstilsynet gir også tillatelse til erverv av kvalifiserte eierandeler for nye eiere, eller til økning av kvalifiserte eierandeler.113 I denne forbindelse gjøres det egnethetsvurderinger av eierne. Banken kan også søke om tillatelse til bruk av interne modeller for beregning av kapitalkrav (IRB-modeller). Slik tillatelse gis av Finanstilsynet, etter nærmere krav i kapitalkravsforordningen (CRR). Eksempler på andre typer av vedtak som er aktuelle for en bank er tillatelse til erverv av egne aksjer eller grunnfondbevis, godkjenning av tilbakebetaling og nedskrivning av egenkapital i andre tilfeller enn ved nedskrivning for å dekke underskudd som ikke kan dekkes på annen måte og godkjenning av samarbeidsavtaler mellom finansforetak. I tillegg kan Finanstilsynet gi unntak (dispensasjon) fra ulike lovbestemmelser.114

Dersom banken ønsker å etablere et finanskonsern, eller det er aktuelt med sammenslåing eller deling av foretak, kreves det tillatelse.115 Søknad om sammenslåing eller deling av foretak skal inneholde opplysninger om de samme forhold som søknad om virksomhetstillatelse (konsesjon), og Finanstilsynet skal legge vekt på de samme hensynene til blant annet kapitalforhold, organisering og interne rutiner.

Finanstilsynets oppfølging av bankers kapitalbehov skjer gjennom SREP-prosessen («Supervisory review and evaluation process»).116 Alle banker skal årlig gjennomføre en vurdering av egen risiko, kapitalbehovet (ICAAP) og likviditetsbehovet (ILAAP). Finanstilsynet er pålagt å evaluere ICAAP/ILAAP-prosessene, og resultatene av prosessen i banken. På bakgrunn av evalueringen, fastsetter Finanstilsynet et foretaksspesifikt kapitalkrav (såkalt pilar 2-krav) for banken. Pilar 2-krav skal dekke risikoer som ikke, eller bare delvis, er dekket av de generelle pilar 1-kravene, og kommer i tillegg til minstekrav og bufferkrav. Myndigheten til fastsette pilar 2-krav følger av finansforetaksloven § 13-6 som regulerer vurdering av risiko og kapitalbehov.117

Avvikling av banken kan være aktuelt der bankens tillatelse er tilbakekalt, eller der banken selv ønsker det. Avvikling av banken kan bare skje etter tillatelse. Hvis det gis tillatelse til avvikling, skal Finanstilsynet opprette et avviklingsstyre som trer i stedet for foretakets styre og daglig leder. I tillegg kan banken avvikles som del av en krisehåndtering. Se nærmere om Finanstilsynets oppgaver som krisehåndteringsmyndighet i kapittel 15.4.4.2.

Forvaltningsoppgavene kommer i tillegg til Finanstilsynets gjennomføring av tilsyn og bruk av tilsynsmessige virkemidler (reaksjoner/sanksjoner), som redegjort for over.

Utvalget mener at det ikke er praktisk eller hensiktsmessig å skille strengt mellom Finanstilsynets gjennomføring av tilsyn, bruk av tilsynsmessige virkemidler og forvaltningsoppgaver når det gjelder spørsmålet om instruksjonsmyndighet. Ofte vil de samme hensyn og tilsynsmessige vurderinger, herunder av risikoforhold, gjelde for alle de ulike oppgavene som Finanstilsynet har overfor foretak under tilsyn, slik bankeksemplet over illustrerer. Det er derfor etter utvalgets vurdering gode grunner til å avskjære instruksjonsmyndigheten for de fleste enkeltsaker innen Finanstilsynets forvaltningsoppgaver med samme begrunnelse som for saker om gjennomføring av tilsyn og bruk av tilsynsmessige virkemidler, jf. over.

Eksempelvis nevnes Finanstilsynets vurdering av foretakenes interne prosesser for vurdering av kapitalbehov gjennom SREP-prosessen og fastsettelse av pilar 2-krav. Slike saker krever forøvrig teknisk-faglig skjønnsutøvelse, som kan tilsi at de bør behandles av Finanstilsynet uten mulighet for instruksjon. Det samme gjelder for Finanstilsynets behandling av søknader om tillatelse til bruk av interne modeller for beregning av kapitalkrav, både for banker og forsikringsforetak.

Det er imidlertid noen saker innen forvaltningsoppgavene hvor utvalget mener at departementet og regjeringen fortsatt bør ha alminnelig instruksjonsmyndighet. Det kan for eksempel være i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning, eller generelt for noen typer av saker hvor det i skjønnsutøvelsen kan være behov for bredere, overordnede avveininger av ulike samfunnshensyn. Aktuelle saker er etter utvalgets vurdering saker som vedrører strukturen på finansmarkedsområdet, og da særlig saker knyttet til banker, forsikringsforetak og infrastrukturforetak. Med infrastrukturforetak sikter utvalget til foretak som driver fellesfunksjoner for aktører i verdipapirmarkedet. Etter utvalgets vurdering bør det for banker, forsikringsforetak og infrastrukturforetak fortsatt være adgang til å instruere Finanstilsynet om behandlingen av enkeltsaker som gjelder tillatelse til å drive virksomhet (konsesjon), tillatelse til sammenslåing eller deling av foretak, tillatelse til etablering av filial og tillatelse til erverv av kvalifisert eierandel.

15.4.4.4.3 Generelle instrukser

Alminnelig instruksjonsmyndighet innebærer at overordnede organer kan instruere underordnede organer om saksbehandlingen, lovforståelsen og skjønnsutøvingen, både generelt og i konkrete saker. Hensynene som begrunner at Finanstilsynet ikke skal kunne instrueres om behandlingen av enkeltsaker, jf. kapittel 15.4.4.4.2, gjør seg etter utvalgets vurdering ikke like sterkt gjeldende når det gjelder adgangen til å gi generelle instrukser.

Utvalget har vurdert særlig spørsmålet om departementets adgang til å gi generelle instrukser om lovforståelse/regelverksforståelse.

Departementet har et overordnet ansvar for regelverket på finansmarkedsområdet og for gjennomføring av EØS-rett. Departementet kan også gi veiledende tolkningsuttalelser om hvordan regelverket skal forstås. Grensen mellom veiledende tolkningsuttalelser og instrukser kan være flytende.

I brev til Finanstilsynet 25. mai 2021 uttrykte departementet en annen forståelse av bestemmelser i kapitalkravsforordningen (CRR), enn det Finanstilsynet hadde lagt til grunn i sitt rundskriv «Engasjementer som skal klassifiseres som høyrisiko», se kapittel 8.3. Etter dette endret Finanstilsynet rundskrivet. Det er nærliggende å forstå departementets brev som en instruks.

Et alternativ til å instruere om regelverksforståelse, er å klargjøre regelverket gjennom lov- eller forskriftsendringer.

Når det gjelder gjennomføring av EU-direktiver som tas inn i EØS-avtalen, er det overlatt «til avtalepartenes myndigheter å bestemme formen og midlene for gjennomføringen» jf. EØS-avtalen artikkel 7 bokstav b. Det kan for eksempel gis lover og forskrifter som dekker direktivenes krav. Ved gjennomføring av direktiver har norske myndigheter et skjønnsrom. Ved uenighet om tolkningen av norske regler som gjennomfører EU-direktiver, har departementet mulighet til å klargjøre regelverket ved å endre det.

Som et eksempel viser utvalget til Finansdepartementets brev til Finanstilsynet 30. mars 2022, hvor tilsynet ble bedt om å utarbeide «høringsnotat med utkast til hensiktsmessige lov- og forskriftsregler som kan gjennomføre reglene om pilar 2-krav og -veiledning i kapitalkravsdirektivet, med de endringer som følger av CRD 5».

En slik fremgangsmåte vil imidlertid ikke være praktisk når det gjelder forståelsen av forordninger, som i hovedsak innebærer fullharmonisering og som gjennomføres såkalt «ord for ord» gjennom en henvisning i norsk regelverk, jf. EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a. Forordninger benyttes i økende grad på finansmarkedsområdet. Dette skal bidra til å styrke et helhetlig harmonisert regelverk og harmonisert tilsynspraksis, innen EØS. Dette innebærer også at detaljeringsgraden i EU-reglene øker.

De europeiske finanstilsynsmyndighetene er i stor grad gitt kompetanse i sektorregelverket til å foreslå utfyllende regler (såkalt nivå 2-regelverk) til forordninger som er vedtatt av Europaparlamentet og Rådet. De utfyllende reglene fastsettes av EU-kommisjonen. De europeiske finanstilsynsmyndighetene skal, i henhold til tilsynsforordningene, utarbeide retningslinjer/anbefalinger for nasjonale myndigheters forståelse av forordningene og oppfølging av EU-regelverket i tilsynsvirksomheten.

Finanstilsynet deltar i styret i de europeiske tilsynsmyndighetene, men har ikke stemmerett. Finanstilsynet deltar også i diverse arbeidsgrupper nedsatt av de europeiske finanstilsynsmyndighetene. Arbeidsgruppene forbereder både forslag til nivå 2-regelverk og til anbefalinger/retningslinjer. Finansdepartementet deltar på møter i regi av EU-kommisjonen, samt i arbeids- og ekspertgrupper nedsatt av Kommisjonen.

Finanstilsynets deltakelse i disse prosessene gir Finanstilsynet kunnskap om den felleseuropeiske forståelsen av nivå 2-regelverk. Det kan tale for at departementet ikke bør kunne instruere tilsynet om forståelsen av slikt regelverk.

Selv om forordningene er detaljerte, og de europeiske finanstilsynsmyndighetene ofte har gitt omfattende anbefalinger/retningslinjer, kan det likevel være rom for skjønn. For eksempel kan det være ulike tolkninger av forordningene blant ulike nasjonale tilsynsmyndigheter. Dette kan blant annet ha sammenheng med at landene har ulik næringsstruktur.

Utvalget mener at departementets adgang til å gi tilsynet generelle instrukser, herunder om regelverksforståelse, ikke bør begrenses, heller ikke når det gjelder såkalt nivå 2-regelverk. Eventuelle instrukser må uansett være innenfor de rettslige rammene av regelverket.

15.4.5 Utvalgets tilrådning

Utvalget vurderer at praksis for departementets instruksjoner av Finanstilsynet innebærer at tilsynet med banker, forsikringsforetak, verdipapirforetak mv. har blitt utført med stor grad av faktisk uavhengighet. Som redegjort for over er det usikkerhet knyttet til hvilke konkrete krav til uavhengighet for nasjonale finanstilsynsmyndigheter som i dag kan anses å følge av EU/EØS-retten. Utvalget har imidlertid lagt vekt på at det fremstår som en klar tendens i retning av at tilsynsmyndighetene skal ha nødvendig rettslig uavhengighet fra departement og regjering.

Utvalget foreslår i utkastet til ny finanstilsynslov at departementets og Kongens (regjeringens) instruksjonsmyndighet begrenses.

Som den klare hovedregel skal Finanstilsynet etter utvalgets forslag ikke kunne instrueres om behandlingen av konkrete enkeltsaker. Instruksjonsforbudet gjelder både instrukser om saksbehandlingen, lovforståelsen og skjønnsutøvingen i den enkelte sak. Forslaget er ment å omfatte, med noen nærmere opplistede unntak, alle de enkeltsaker som Finanstilsynet i dag behandler etter finanstilsynsloven og sektorregelverket, enten dette skjer i medhold av direkte hjemmel i lov eller delegert myndighet, og innen både gjennomføring av tilsyn, bruk av tilsynsmessige virkemidler og forvaltningsoppgaver.

I dag kan det fremstå som litt tilfeldig hvilke hjemler til å treffe enkeltvedtak som er lagt til departementet og hvilke som er lagt til Finanstilsynet. Utvalget legger til grunn at der Finanstilsynet i dag treffer enkeltvedtak etter delegert myndighet, bør hjemmelen til å treffe vedtak legges direkte til Finanstilsynet når tilsynet ikke skal kunne instrueres om behandlingen av den konkrete saken. Dette forutsetter en lovteknisk gjennomgang når departementet har tatt stilling til utvalgets forslag.

For noen typer av enkeltsaker knyttet til banker, forsikringsforetak og infrastrukturforetak, foreslår utvalget at departementet fortsatt skal ha alminnelig instruksjonsmyndighet. Med infrastrukturforetak menes foretak som driver fellesfunksjoner for aktører i verdipapirmarkedet. Per i dag gjelder dette regulert marked, verdipapirsentral og sentral motpart. Utvalget mener at lovbestemmelsen bør utformes slik at den også kan gjelde for eventuelle nye typer infrastrukturforetak. Utvalget foreslår at det skal være instruksjonsmyndighet i følgende saker som gjelder banker, forsikringsforetak og infrastrukturforetak: tillatelse til å drive virksomhet, sammenslåing og deling av foretak, tillatelse til etablering av filial og tillatelse til erverv av kvalifisert eierandel. For de saker hvor departementet skal ha instruksjonsmyndighet, bør hjemmelen til å treffe vedtak ligge hos departementet, men myndigheten delegeres til Finanstilsynet.

De aktuelle saker vedrører strukturen på finansmarkedsområdet, og anses å kunne medføre behov for avveininger av ulike samfunnshensyn eller ha slike samfunnsmessige konsekvenser at departementet bør ha alminnelig instruksjonsmyndighet. Et eksempel på slike struktursaker er oppkjøp av en norsk bank eller forsikringsforetak. Erverv av kvalifiserte eierandeler i slike foretak forutsetter at eierne anses egnet, jf. finansforetaksloven § 3-3. Ved eierprøving av personer eller foretak fra annet EØS-land vil myndighetenes vurderinger måtte ligge innenfor de EU-reglene som den norske bestemmelsen bygger på. Ved eierprøving av personer eller foretak fra land utenfor EØS-området, vil norske myndigheter kunne utøve et friere skjønn. Denne type struktursaker kan medføre behov for faglige, politiske og strategiske avveininger. Eksempelvis kan søknader om oppkjøp av større banker eller infrastrukturforetak nødvendiggjøre en bredere avveining av risiko og sårbarhet knyttet til det aktuelle utenlandske eierskapet, og en avveining av ulike samfunnshensyn generelt.

Departementet har ikke i dag praksis for å instruere Finanstilsynet om konklusjonen i enkeltsaker. Utvalget antar derfor at det fortsatt kun unntaksvis vil være aktuelt å benytte instruksjonsmyndigheten i de nevnte enkeltsakene knyttet til banker, forsikringsforetak og infrastrukturforetak.

Utvalget foreslår ikke endringer i adgangen til å gi generelle instrukser, jf. kapittel 15.4.4.4.3.

Når det gjelder regelverksutvikling, herunder Finanstilsynets fastsettelse av forskrifter i medhold av delegert eller direkte myndighet, foreslås det ikke begrensninger i den alminnelige instruksjonsmyndigheten, jf. kapittel 15.4.4.3.

Den foreslåtte lovbestemmelsen om begrensninger i instruksjonsmyndigheten gjelder ikke for Finanstilsynets oppgaver og kompetanse som krisehåndteringsmyndighet, se nærmere omtale i kapittel 15.4.4.2.

Utvalget har vurdert særlig to alternativer til den foreslåtte lovbestemmelsen om begrensninger i instruksjonsmyndigheten.

Det første alternativet er en bestemmelse utformet slik at «Finanstilsynet kan ikke instrueres om behandlingen av enkeltsaker, der myndigheten til å treffe vedtak er lagt direkte til Finanstilsynet i lov. Departementet kan delegere beslutningsmyndighet til Finanstilsynet, og vil i slike saker ha instruksjonsmyndighet.» Hvilke saker som Finanstilsynet kan instrueres i eller ikke, vil da bero på hvordan myndigheten til å fatte vedtak er fordelt i finanstilsynsloven og sektorregelverket. Fordelen med en slik bestemmelse, er at den kan gi fleksibilitet med tanke på nye hjemler til å treffe vedtak. På den annen side vil den ikke ha den samme grad av klarhet som den bestemmelsen utvalget foreslår. I begge tilfeller må det gjøres lovendringer i forbindelse med vedtakelse av nye hjemler til å treffe vedtak, enten i sektorregelverket, eller i både sektorregelverket og i finanstilsynslovens bestemmelse om begrensninger i instruksjonsmyndigheten.

Det andre alternativet er en bestemmelse som fastslår at «Finanstilsynet kan ikke instrueres om behandlingen av enkeltsaker, med unntak av saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning». En slik bestemmelse tar høyde for at det kan oppstå uforutsette situasjoner som tilsier behov for instruksjon også i andre saker enn de som utvalget har foreslått at det skal gjelde alminnelig instruksjonsmyndighet for, jf. redegjørelsen over. Selv om de aktuelle vilkår for bruk av instruksjonsmyndighet signaliserer en høy terskel for instruksjon, kan det stilles spørsmål ved om vilkårene er for skjønnsmessig utformet hensett et utgangspunkt om at Finanstilsynet ikke skal instrueres om behandlingen av enkeltsaker. Dette kan det til en viss grad kompenseres for ved at det gis tydelige føringer for bruk av bestemmelsen i lovforarbeidene. Likevel mener utvalget at det er flere fordeler knyttet til en klar bestemmelse om i hvilke konkrete saker det skal være adgang til å instruere.

Det vises til utvalgets utkast til ny finanstilsynslov § 3-7.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Berg, bemerker at:

Det er mindretallets opfattelse, at EU-retten allerede indeholder klare krav til de finansielle tilsynsmyndigheders uafhængighed af andre offentlige myndigheder.

Uafhængighedskravet følger bl.a. af kapitalkravsdirektivet (CRD) art. 4, stk. 4, der fastsætter, at medlemsstaterne skal sikre, at myndighederne har den uafhængighed, der er nødvendig for at føre tilsyn og varetage opgaver i henhold til kapitalkravsdirektivet og kapitalkravsforordningen. Lignende bestemmelser findes også i EU-regelsættet på kapitalmarkedsområdet.

CRD art. 4, stk. 4, er foreslået ændret ved Kommissionens forslag til ændring af CRD af 27. oktober 2021. Forslaget medfører, at det eksplicit vil fremgå, at medlemsstaterne skal sikre, at tilsynsmyndigheden kan agere uafhængigt og objektivt uden at søge eller modtage instruks fra andre myndigheder («without seeking or taking instructions, or being subject to influence from supervised institutions, from any government of a Member State or body of the Union or from any other public or private body»).

Kommentarerne til forslaget, pkt. 5, forklarer, at teksten er en præcisering. Kommissionens fortolkning er dermed, at den gældende CRD art. 4, stk. 4, fastsætter, at medlemsstaterne skal sikre, at tilsynsmyndighederne ikke er underlagt instruks eller anden indflydelse fra andre offentlige myndigheder.

Kommissionens fortolkning finder støtte i rapporter om tilsynsmyndighedernes uafhængighed fra ESMA, EIOPA og EBA af 18. oktober 2021. I samtlige rapporter lægger myndighederne vægt på, om landenes tilsynsmyndigheder er uafhængige af andre offentlige myndigheder. EBA lægger endvidere vægt på Basel Komiteens Core Principles for Effective Banking Supervision, hvoraf det bl.a. fremgår, at «operational independence» kræver uafhængighed af andre myndigheder, og at denne uafhængighed bør fastsættes ved lov. Rapporterne viser derudover, at tilsynsmyndigheder generelt ikke er underlagt instruks fra ministre eller andre overordnede myndigheder.

Uafhængighedskravet kommer også til udtryk i forordningen om oprettelse af en europæisk tilsynsmyndighed (EBA forordningen). I EBA-forordningens artikel 42 del 1 står der: «Ved udførelsen af de opgaver, der er tillagt tilsynsrådet ved denne forordning, handler formanden og de stemmeberettigede medlemmer af tilsynsrådet uafhængigt og objektivt udelukkende i Unionens interesse som helhed og må ikke søge eller modtage instrukser fra EU-institutioner eller -organer, medlemsstaters regeringer eller noget andet offentligt eller privat organ.» I anden del af samme artikel står endvidere: «Hverken medlemsstaterne, EU-institutionerne og -organerne eller ethvert andet offentligt eller privat organ må søge at påvirke medlemmerne af tilsynsrådet i udøvelsen af deres opgave». Tilsvarende bestemmelser findes i forordningene om oprettelsen af EIOPA og ESMA.

Formuleringerne om uafhængighed i EU- og EØS-lovgivningen varierer fra område til område, men essensen og hensynet er de samme på tværs af områder. Kravet afspejler især, at virksomheder i EU- og EØS-lande får et pas til at udøve grænseoverskridende virksomhed på tværs af EU og EØS. Derfor skal virksomhederne og tilsynet med dem leve op til visse minimumsstandarder. Andre lande vil ikke kunne acceptere, hvis dårligt funderede virksomheder, herunder virksomheder under et svagt tilsyn, får adgang til deres markeder med risiko for problemer for borgere eller på ulige konkurrencevilkår i forhold til egne virksomheder. Et stærkt tilsyn forudsætter, at man er uafhængig af politiske hensyn i sit tilsyn.

Uafhængighed af politiske myndigheder kræver naturligvis, at tilsynsmyndigheden hverken kan instrueres i enkeltsager eller om lov-forståelser eller –anvendelser, som lægges til grund for tilsynsvirksomheden.

Krav til uafhængighed gælder både i relation til, hvad der i Norge har været karakteriseret som tilsynsopgaver og som forvaltningsopgaver. EU-retten sondrer ikke mellem de to opgavetyper. Hensynene bag uafhængighed gør sig gældende i relation til både det løbende tilsyn og tildeling/fratagelse af koncession.

Tilsvarende gælder, at der heller ikke bør være mulighed for generelt at instruere Finanstilsynet om fortolkningen af EU-lovgivningen. Ved tvivl om EU-lovgivningen bør fortolkningen afgøres ved henvendelse til EU-Kommissionen eller for level-2 tekster til ESA’erne.

Udover hensynet til det indre marked, så er tilsynsmyndighedernes uafhængighed også i tråd med den globale og europæiske standard for en række andre myndigheder. Det gælder bl.a. centralbanker og konkurrencemyndigheder. Tilsvarende er hensynet her, at man fra politisk side ikke ønsker at bringe sig i en situation, hvor man kan presses til at instruere myndighederne til handlinger, der er uhensigtsmæssige.

Der bør derfor fastsættes en undtagelse til det norske stats- og forvaltningsretlige udgangspunkt om, at overordnede myndigheder har instruksret overfor underliggende myndigheder for så vidt angår Finanstilsynets tilsynsvirksomhed, herunder tilsynets enkeltsager og den om lovforståelse og –anvendelse, samt skønsudøvelse som lægges til grund i sagerne.

Mindretallet opfordrer til, at man ikke fastsætter undtagelser til Finanstilsynets uafhængighed på tilsynsområdet, hvilket bl.a. omfatter udstedelse af koncessioner. Hvis man mod denne opfordring ønsker at fastsætte en undtagelse, så bør undtagelsen fremgå af lov for at sikre transparens om Finanstilsynets virksomhed. Udmøntningen af en sådan regel kan med fordel tage udgangspunkt i BRRD art. 3, stk. 6, der fastsætter, at ministeriet godkender en afviklingsmyndigheds afgørelse, når afgørelsen har direkte budgetmæssig virkning eller systemisk betydning.

Flertallets indstilling om øget uafhængighed er baseret på forventninger til udviklingen i EU lovgivningen i retning af øgede krav til uafhængighed. Mindretallet mener, at den eksisterende EU lovgivnings krav til uafhængighed allerede er så klare, at uafhængighed er nødvendigt for at leve op til EU lovgivningen.

16 Klager over Finanstilsynets enkeltvedtak

16.1 Innledning

Det følger av utvalgets mandat at:

«Utvalget skal også vurdere om det er flere områder enn regnskap og revisjon som er egnet for klagenemnder, og om klagebehandlingen mer generelt bør ivaretas på en annen måte enn med departementet som klageinstans. Utvalget skal komme med forslag til hvordan klageordninger kan reguleres, herunder om klageadgangen bør begrenses i enkelte tilfeller.»

Utvalget legger til grunn at adgangen til å klage på Finanstilsynets enkeltvedtak, i tråd med prinsippene i forvaltningsloven, bør videreføres. Utvalgets vurderinger er knyttet til i hvilken grad slike klagesaker bør behandles av en uavhengig klagenemnd.

I kapittel 16.2 gis en kort omtale av gjeldende rett.

EU/EØS-rett er omtalt i kapittel 16.3. Omtalen omfatter også reguleringer av tilsyns- og klageordninger på andre områder enn finansmarkedsområdet, som det kan være naturlig å legge vekt på i utvalgets vurderinger.

I kapittel 16.4 gis en omtale av andre lands klageordninger.

Kapittel 16.5 beskriver begrunnelsen for opprettelsen av dagens klagenemnd for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker. Det er også tatt inn en omtale av Verdipapirlovutvalgets forslag om å opprette en klagenemnd for vedtak på verdipapirmarkedsområdet.

I kapittel 16.6 omtales Forvaltningslovutvalgets vurderinger av klagenemnder i NOU 2019: 5.

Utvalget foreslår at klager på Finanstilsynets vedtak, i tilfeller der departementet og regjeringen ikke skal kunne instruere Finanstilsynet i enkeltsaker, skal behandles av en uavhengig klagenemnd. Klagesaksbehandling i departementet må i slike saker ses som en form for instruksjon som utvalget ikke anser i tråd med de hensyn til uavhengighet som begrunner forslaget om begrensninger i departementets instruksjonsmyndighet. Det vises til nærmere omtale i kapittel 16.7.

16.2 Gjeldende rett

Parter og andre med rettslig klageinteresse har klagerett etter forvaltningsloven. Klager på enkeltvedtak truffet av Finanstilsynet behandles som hovedregel av Finansdepartementet etter reglene i forvaltningsloven kapittel IV om klage og omgjøring.118 Det følger av forvaltningsloven § 28 første ledd at klager avgjøres av det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. I tillegg har det overordnede organet på visse vilkår myndighet til å omgjøre førsteinstansens vedtak av eget tiltak etter forvaltningsloven § 35.

Klageinstansens kompetanse er regulert i forvaltningsloven § 34. Tas klagesaken under behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken, herunder forvaltningsskjønnet, og ta hensyn til nye omstendigheter. Klageinstansen skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt i klagen.

På noen avgrensede områder behandles klager på Finanstilsynets vedtak i klagenemnd. Det er også foreslått å opprette en klagenemnd for enkelte saker på verdipapirmarkedsområdet. Det vises til nærmere omtale i kapittel 16.5.

Forvaltningslovens regler om klageadgang og klagebehandling gjelder uavhengig av om det er et departement eller en uavhengig klagenemnd som er klageinstans.

16.3 EU/EØS-rett

EØS-retten inneholder ikke bestemmelser om behandling av klager på nasjonale finanstilsynsmyndigheters vedtak. Det EØS-rettslige utgangspunktet er at EØS-statene har prosessuell og organisatorisk autonomi.

I bakgrunnskapittel 8.7 og i kapittel 15 om instruksjonsmyndighet har utvalget redegjort for internasjonale krav og forventninger til at nasjonale tilsynsmyndigheter er «uavhengige» av politiske myndigheter. Det vises til omtalen av forordningene om de europeiske finanstilsynsmyndighetene, og de krav og forventninger til uavhengighet som følger av EUs sektorregelverk i kapittel 15.2.

Ulike krav til uavhengighet gjelder også på andre områder enn finansområdet. Eksempelvis følger det av norske regler, som bygger på EØS-regler, at blant annet Datatilsynet og reguleringmyndigheten innen energisektoren ikke kan instrueres av departement eller regjering. Innen slike sektorer forstår utvalget det som at det er lagt til grunn at EU/EØS-retten stiller krav om at det i tilfeller der instruksjon er avskåret, så bør/skal klager på det aktuelle forvaltningsorganets vedtak behandles av uavhengige klagenemnder.

Utvalget vil til illustrasjon vise til følgende sektorer:

Energisektoren

Elektrisitetsdirektiv III (2009/72/EF) og gassmarkedsdirektiv III (direktiv 2009/73/EF) ligger til grunn for bestemmelsene i energiloven § 2-3 og naturgassloven § 4 om reguleringsmyndighet og klagenemnd. Direktivenes artikler 35 og 39 stiller krav til reguleringsmyndighetens uavhengighet. Videre følger det av direktivenes artikler 37 nr. 17 og 41 nr. 17 at: «Member States shall ensure that suitable mechanisms exist at national level under which a party affected by a decision of a regulatory authority has a right of appeal to a body independent of the parties involved and of any government.»

Av energiloven § 2-3 annet ledd følger det at reguleringsmyndigheten og Energiklagenemnda er uavhengige og ikke kan instrueres om utøvelsen av tillagt myndighet. Enkeltvedtak fattet av reguleringsmyndigheten kan bare påklages til klagenemnda.119

Personvernområdet

Personvernforordningen (EU) 2016/679 (GDPR) artikkel 52 stiller krav til at tilsynsmyndighetene skal ha «complete independence». Når medlemmene av hver tilsynsmyndighet utfører sine oppgaver og utøver sin myndighet i samsvar med forordningen, skal de ikke utsettes for påvirkninger utenfra, verken direkte eller indirekte, og skal ikke anmode om eller motta instrukser fra noen.

GDPR inneholder ikke en bestemmelse som uttrykkelig avskjærer muligheten for at tilsynsmyndighetens vedtak kan overprøves. Eriksen og Fredriksen uttaler imidlertid i Norges europeiske forvaltningsrett at det nok følger «av forordningens krav til uavhengighet at eneste mulighet for forvaltningsrettslig overprøving vil være i form av en uavhengig klagenemnd».120

Av personopplysningsloven § 20 første ledd følger det at Datatilsynet ikke kan instrueres om behandlingen av enkeltsaker eller om den faglige virksomheten for øvrig. Kongen og departementet kan ikke omgjøre Datatilsynets vedtak. Av personopplysningsloven § 22 første ledd følger det at Personvernnemnda ikke kan instrueres om behandlingen av enkeltsaker eller om den faglige virksomheten for øvrig. Kongen og departementet kan ikke omgjøre nemndas vedtak.121

Jernbanesektoren:

Direktiv 2012/34/EU om opprettelse av et felles europeisk jernbaneområde artikkel 55, inneholder krav om uavhengighet for tilsynsorganet. Av artikkel 56 nr. 9 og 10 fremgår det at tilsynsorganets vedtak ikke kan påklages til eller på annet grunnlag omgjøres av overordnede forvaltningsmyndigheter. Eneste overprøvingsmyndighet er da i form av søksmål for en domstol.

Av jernbaneloven § 11 a annet ledd følger det at tilsynsmyndigheten som markedsovervåkingsorgan ikke kan instrueres, verken generelt eller i den enkelte sak. Videre følger det av bestemmelsens tredje ledd at: «Enkeltvedtak tilsynsmyndigheten som markedsovervåkingsorgan treffer, kan ikke påklages til eller omgjøres av overordnet myndighet. Avgjørelser om pålegg om å gi opplysninger kan ikke påklages etter forvaltningsloven § 14 annet punktum. Retten kan prøve alle sider av saken».

16.4 Andre lands klageordninger

Danmark

Den danske forvaltningsloven har ikke alminnelige regler om klagerett. Klageadgangen følger av ulovfestet forvaltningsrett eller den enkelte lov. Klage over vedtak truffet av det danske Finanstilsynet behandles av Erhvervsankenævnet som er en uavhengig klagenemnd. Erhvervsankenævnet behandler også klager over vedtak truffet av blant annet Erhvervsstyrelsen og Reisegarantifondet, i tillegg til Finanstilsynet. Det følger av lov om Erhvervsankenævnet at nemnden i sin virksomhet er uavhengig av instrukser om den enkelte saks behandling og avgjørelse, samt at nemndens avgjørelser ikke kan bringes inn for andre administrative myndigheter. Avgjørelsene kan imidlertid overprøves av domstolene.

Hvilke vedtak som skal klagebehandles i nemnden følger ikke av lov om klagenemnden, men av lovene som regulerer de enkelte saksområdene. For Finanstilsynets del fremgår dette for eksempel av lov om finansiel virksomhed avsnitt XII kapittel 23, § 372. Bestemmelsen fastslår at avgjørelser truffet av Finanstilsynet eller Erhvervsstyrelsen i medhold av denne loven eller forskriftsbestemmelser fastsatt i medhold av loven og nærmere opplistede direktiver og forordninger, kan bringes inn for Erhvervsankenævnet av den som avgjørelsen retter seg mot, innen fire uker etter at avgjørelsen er meddelt vedkommende. Nemnden består av en leder og nestleder som er dommere og sakkyndige medlemmer som har kompetanse innenfor det felt saken gjelder. Nemndens medlemmer har kompetanse om forretningsforhold, herunder fondsrettslige forhold og kapitalmarkedsforhold, samt økonomi- og aktuarkompetanse. Medlemmene oppnevnes av næringsministeren for en periode på fire år.

Finland

Vedtak truffet av det finske finanstilsynet kan klages inn til forvaltningsdomstolen i Helsingfors, jf. lov om det finske finanstilsynet § 73.122 Av bestemmelsen følger det videre at vedtakene kan håndheves før de er rettskraftige.

Island

Det islandske finansdepartementet har opplyst at de vedtakene som det islandske finanstilsynet treffer ikke er gjenstand for forvaltningsrettslig overprøving, men at vedtakene kan prøves for domstolene.

Østerrike

I Østerrike behandles klager på vedtak truffet av det østerrikske finanstilsynet av en forvaltningsdomstol («Bundesverwaltungsgericht»).

16.5 Klagenemnder innen finanssektoren

16.5.1 Generelt

Klager på vedtak Finanstilsynet treffer overfor revisorer, revisjonsselskap, regnskapsfører, regnskapsførerforetak og inkassoforetak behandles ikke av Finansdepartementet, men av en særskilt klagenemnd. Klagenemnden er oppnevnt av departementet. Det vises til nærmere omtale i kapittel 8.5.2.

Verdipapirlovutvalget har foreslått en klagenemnd for behandling av klager på enkelte av Finanstilsynets vedtak på verdipapirmarkedsområdet. Det vises til nærmere omtale i kapittel 8.5.4.

Klagenemnden for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker er ikke opprettet på bakgrunn av internasjonale eller nasjonale krav eller forventninger til at klager på slike vedtak behandles uavhengig av politiske myndigheter. Opprettingen av nemnden er begrunnet i praktiske hensyn. Det vises til nærmere omtale i kapittel 16.5.2.

Heller ikke verdipapirlovutvalgets forslag om oppretting av en klagenemnd for saker på verdipapirmarkedsområdet er begrunnet i vurderinger knyttet til behovet for en klagebehandling uavhengig av politiske myndigheter. Det vises til nærmere omtale i kapittel 16.5.3.

16.5.2 Klagenemnden for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker123

Hovedbegrunnelsen for opprettelsen av Klagenemnden for revisor- og regnskapsførersaker i 2012 var behovet for flersidig kompetanse ved behandlingen av slike saker.124 Samtidig ble det i høringen av utkast til forskrift om klagenemnden vist til at saksbehandlingstiden i departementet for klagesaker etter revisor- og regnskapsførerlovgivingen i noen tilfeller hadde vist seg å bli unødig lang. Departementet la til grunn at overføring av klagebehandlingen til en nemnd med relevant sammensatt kompetanse ville medføre redusert saksbehandlingstid.125

Begrunnelsen for å overføre behandlingen av klager på Finanstilsynets vedtak etter inkassoloven fra Justis- og beredskapsdepartementet til Klagenemnden for revisor- og regnskapsførersaker, var at inkasso var det eneste saksområdet innen finansnæringen der Justis- og beredskapsdepartementet var klageinstans. Klagenemnden for revisor- og regnskapsførersaker ble på grunn av sin sammensetning og kompetanse ansett for å ha særskilte forutsetninger for å behandle disse klagesakene. I lovproposisjonen uttalte departementet følgende:

«Selv om vurderingene i klagesakene på inkasso og nemndens nåværende klagesaker ikke er like, er tema sammenfallende i flere henseender. Alle gjelder hovedsakelig søknader om tillatelser og tilbakekall av tillatelser på det økonomiske feltet. Kravene som stilles til revisorer og regnskapsførere, har noe til felles med de kravene som stilles for å kunne drive med inkasso. Forslaget vil trolig gi en mer effektiv klagebehandling og bedre sammenheng med øvrige finansfagfelt. Samtidig vil nemndens uavhengige stilling og nærhet til fagfeltet kunne gi bransjen høyere tillit til klagebehandlingen enn dagens ordning.»126

16.5.3 Forslag om etablering av klagenemnd på verdipapirmarkedsområdet

Verdipapirlovutvalget uttalte i NOU 2021: 1 at formålet med forslaget om å opprette en klagenemnd på verdipapirmarkedsområdet var å avlaste departementets ressurser.

Lovutvalget viste til en forventet økning i antall klagesaker på verdipapirmarkedsområdet, som vil legge press på Finansdepartementets ressurser. Vurderingen var blant annet knyttet til økt mulighet for ileggelse av administrative gebyrer ved overtredelse av verdipapirhandellovens bestemmelser.

Med henvisning til økt adgang til å gi administrative sanksjoner på ulike tilsynsområder, viste utvalget til at en mulighet er å innarbeide reglene om klagenemndsbehandling i finanstilsynsloven for å legge til rette for at en klagenemnd kunne få utvidet mandat ved behov.

16.6 Forvaltningslovutvalgets vurderinger i NOU 2019: 5

Forvaltningslovutvalget vurderte i NOU 2019: 5 kapittel 24.6.5.2 om «Klageinstans i statsforvaltningen» fordeler og ulemper med henholdsvis overordnet organ og klagenemnd som klageinstans, i forbindelse med valg av hovedmodell i forslaget til ny forvaltningslov.

Blant annet ble styringsbehov trukket frem som et hensyn for at klager bør gå til overordnet organ. Det ble pekt på at klagesaksbehandling har nær sammenheng med instruksjons- og omgjøringsadgangen og innebærer en kontroll av om underordnede organers myndighetsutøving er i samsvar med lov, forskrift og eventuelle instrukser.

Blant fordelene med en uavhengig klagenemnd, viste Forvaltningslovutvalget til at slike nemnder kan gi en mer uavhengig overprøving ved klage. Uavhengighet kan gi grunnlag for tillit og legitimitet. Videre kan klagenemnder sammensettes med fagekspertise som det ordinære forvaltningsapparatet mangler.

Forvaltningslovutvalget viste også til at kommunikasjonen mellom underinstansen og en uavhengig klagenemnd kan bli mer formalisert enn kommunikasjonen mellom underinstansen og overordnet departement. Dette kan gjøre rollefordelingen mellom underinstansen og klageninstansen tydeligere. Forvaltningslovutvalget la også til grunn at klagenemnder vil kunne avlaste overordnede forvaltningsorganer, og bidra til raskere behandling av klagesaker.127

Forvaltningslovutvalget foreslo likevel at normalordningen i statsforvaltningen bør være at en klage skal gå til nærmeste overordnede forvaltningsorgan. Utvalget la vekt på at denne ordningen er innarbeidet og har fungert rimelig godt i mange år, samt at en slik klageordning kan tjene til effektiv intern styring, som har en side til det konstitusjonelle ansvaret regjeringen har for statlige virksomheter. Det ble også pekt på at det er grunn til å tro at en normalordning med klagenemnder vil være dyrere enn en normalordning med klagebehandling i overordnet forvaltningsorgan.

Forvaltningslovutvalget anså at det kan foreligge grunner til å legge klagesaker til en egen klagenemnd, slik det har kommet til uttrykk i særlovgivningen på en del områder. Utvalget anbefalte ikke faste kriterier for bruk av klagenemnder, men mente at løsningen burde finnes ut fra en samlet vurdering i lys av det saksområdet som det er tale om. Forvaltningslovutvalget foreslo regulering av nemnder og uavhengige forvaltningsorganer i kapittel 10 i utkast til ny forvaltningslov.

Når det gjelder klager over avgjørelser som et uavhengig organ treffer i første instans, uttalte Forvaltningslovutvalget at:

«Når det blir lagt til et uavhengig organ å treffe vedtak som første instans, skyldes det som oftest at det blir lagt avgjørende vekt på rettssikkerhetshensyn eller behovet for fagkunnskap ved avgjørelsen. En klageadgang etter forvaltningsloven kan likevel være en viktig rettssikkerhetsgaranti også her, men ofte vil det harmonere dårlig med begrunnelsen for det uavhengige førsteinstansorganet om et organ i det ordinære forvaltningshierarkiet skal være klageinstans. Når uavhengigheten er begrunnet i hensynet til fagkunnskap, kan en klageadgang på den annen side gi mulighet for å trekke inn bredere samfunnsmessige vurderinger i klageinstansen, om ikke dette gjør at klageberettigete avstår fra å klage.»128

Forvaltningslovutvalget pekte i den forbindelse på flere alternativer til den vanlige klageordningen etter forvaltningsloven: å avskjære klageadgangen helt, slik at overprøving må skje i de alminnelige domstolene etter vanlige regler for domstolskontroll med forvaltningsvedtak, å innrette en klageinstans med tilsvarende uavhengighet og fagkunnskap som førsteinstansen, eller å åpne for mer omfattende domstolsprøving som også omfatter skjønnsutøvingen. Det ble også pekt på et alternativ hvor klageordningen etter forvaltningsloven opprettholdes, men hvor det ordinære forvaltningsorganet som er klageinstans bare kan foreta en begrenset overprøving. Eksempelvis at klageinstansen bare kan prøve saksbehandlingen og lovforståelsen (rettsanvendelsen), men ikke det faglige skjønnet.

Forvaltningslovutvalget mente at det må vurderes for hvert enkelt uavhengig organ hvem som bør være klageinstans, og om klageinstansen i tilfelle kan foreta en full overprøving, eller om vedtaket bør bringes inn til full domstolsprøving. Utvalget har foreslått bestemmelser om særskilte klagenemnder og uavhengige organer i statsforvaltningen i utkastet til ny forvaltningslov §§ 73 og 72.129

16.7 Utvalgets vurderinger

16.7.1 Oppretting av en klagenemnd

Utvalget foreslår begrensninger i adgangen til å instruere Finanstilsynet om behandlingen av enkeltsaker. Forslaget omfatter ikke saker som gjelder nærmere opplistede vedtak knyttet til banker, forsikringsforetak og infrastrukturforetak. Det vises til nærmere omtale i kapittel 15.

De foreslåtte begrensningene i instruksjonsmyndigheten er begrunnet i at Finanstilsynets behandling av enkeltsaker bør skje basert på tilsynsfaglige vurderinger, uavhengig av politisk innflytelse.

Når utvalget foreslår begrensninger i adgangen til å instruere Finanstilsynet i tilsynets løpende virksomhet, mener utvalget at det bør få konsekvenser for hvordan klagesaker skal behandles. I enkeltvedtakssaker der tilsynet ikke kan instrueres, kan en klagebehandling i departementet vanskelig anses forenlig med de hensyn til uavhengighet som begrunner utvalgets forslag til begrensninger i instruksjonsmyndigheten. Avgjørelser av klager på enkeltvedtak vil innebære en «instruksjon» i den konkrete saken, og kan også innebære en generell instruksjon om Finanstilsynets fremtidige praksis innen det aktuelle tilsynsområdet/temaet.

Utvalgets begrunnelse er en annen enn den som ligger til grunn for opprettelsen av Klagenemnden for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaket. Hensynet til avlasting av departementet, og muligheten for en raskere behandling av klagesaker er likevel relevante tilleggshensyn i utvalgets vurderinger.

Som det fremheves i Forvaltningslovuvalgets utredning vil det ofte harmonere dårlig med begrunnelsen for det uavhengige førsteinstansorganet om et organ i det ordinære forvaltningshierarkiet skal være klageinstans. På den annen side viser Forvaltningslovutvalget til at når uavhengigheten er begrunnet i hensynet til fagkunnskap, kan en klageadgang gi mulighet for å trekke inn bredere samfunnsmessige vurderinger i klageinstansen.

Finanstilsynslovutvalgets forslag til begrensninger i instruksjonsmyndigheten i enkeltsaker inneholder unntak for enkelte konkrete sakstyper. Det vises til omtalen i kapittel 15. Dette forslaget er begrunnet i behovet for å kunne trekke inn bredere samfunnsmessige vurderinger, og utvalget foreslår derfor at klager på disse aktuelle vedtakene fortsatt skal behandles av departementet. Utvalget mener derfor at de hensyn Forvaltningslovutvalget viser til, er ivaretatt.

I NOU 2019: 5 ga Forvaltningslovutvalget uttrykk for at man bør unngå å ha særskilte klagenemnder for hver enkelt lov. Utvalget viste til at en klagenemnd heller bør behandle vedtak etter forskjellige lover som naturlig kan utgjøre et saksområde, for eksempel ansvarsområdet for et departement.

Finanstilsynslovutvalget deler Forvaltningslovutvalgets vurderinger, og foreslår at klager på vedtak truffet av Finanstilsynet skal behandles av én klagenemnd. Forslaget innebærer at også revisor,- regskapsfører- og inkassosaker vil omfattes av en ny klagenemnd.

Finanstilsynet mottar en rekke forespørsler om innsyn etter bestemmelsene i offentleglova. Innsynskravene gjelder i stor grad dokumenter i tilsynsvirksomheten, men kan også gjelde administrative saker som for eksempel innsyn i ansattes lønnsslipper. Offentleglova forvaltes i dag av Justis- og beredskapsdepartementet.

Klager på Finanstilsynets avslag på innsynsforespørsler behandles av Finansdepartementet som overordnet organ. Utvalget mener at klager på innsynsforespørsler fortsatt bør behandles av departementet. Departementenes og Regjeringens syn på for eksempel praktiseringen av merinnsyn etter offentleglova, kan endres gjennom årene. Dersom klager på innsynsforespørsler skulle behandles i uavhengige klagenemnder, slik som den nemnda utvalget foreslår opprettet, kunne det medføre ulik praksis på ulike forvaltningsområder.

16.7.2 Klagenemndas avgjørelser

Utvalget foreslår at klagenemnda, i likhet med departementet, skal vurdere alle sider av en sak, herunder skjønnsutøvelsen, jf. forvaltningsloven § 34.

Som det fremgår i kapittel 15, mener utvalget at departementet skal kunne instruere Finanstilsynet i generell regelverksforståelse. Dette vil være instrukser som blir førende for Finanstilsynets fremtidige tilsyns- og forvaltningspraksis. Utvalget legger til grunn at tilsvarende instrukser om generell regelverksforståelse ikke er relevant i relasjon til en uavhengig klagenemnd. Klagenemnda vil behandle konkrete vedtak. Departementets eventuelle instruksjon om hvilken regelverksforståelse Finanstilsynet skal legge til grunn, vil være førende for Finanstilsynets tilsynspraksis. Klagenemnda må ta hensyn til dette i sin klagesaksbehandling.

I tråd med det som gjelder for Konkurranseklagenemnda, foreslås det en lovbestemmelse om at Kongen eller departementet ikke kan instruere Finanstilsynsklagenemnda. Forslaget er også i tråd med det som gjelder for Personvernnemnda, som behandler klager på Datatilsynets vedtak.

I konkurranseloven er det også tatt inn en bestemmelse om at Konkurranseklagenemnda ikke av eget tiltak kan omgjøre Konkurransetilsynets vedtak. Utvalget foreslår en tilsvarende bestemmelse i finanstilsynsloven. Finanstilsynsklagenemnda bør ikke etter eget tiltak kunne omgjøre vedtak fattet av Finanstilsynet. Finanstilsynet og klagenemnda skal være uavhengige organer, og behandling av en sak i klagenemnda, må forutsette at et vedtak er påklaget. Utvalget mener for øvrig at heller ikke departementet bør kunne omgjøre Finanstilsynets vedtak i tilfeller der klagesaker skal behandles av en særskilt klagenemnd. I tilfeller der departementets instruksjonsmyndighet videreføres, og klagesaker fortsatt skal behandles av departementet, vil de alminnelige reglene i forvaltningsloven gjelde.

Vedtak som fattes i nemnda vil kunne bringes inn for domstolene, slik departementets vedtak i klagesaker kan i dag.

Utvalget har vurdert i hvilken grad det er behov for en bestemmelse om departementets søksmålskompetanse i relasjon til klagenemdens vedtak, etter mønster av skatteforvaltningsloven § 15-2 første ledd som lyder:

«Departementet kan ved søksmål få prøvd om nemndsvedtak i sak om fastsetting av skatt skal oppheves helt eller delvis fordi det bygger på feilaktig faktisk grunnlag eller uriktig oppfatning av et rettsspørsmål. Dette gjelder likevel ikke avgjørelse truffet på grunnlag av en bindende forhåndsuttalelse etter kapittel 6.»

I Prop. 1 LS (2014–2015) uttales det følgende om bestemmelsen:

«Det kan reises spørsmål om det er behov for en adgang for staten til å gå til søksmål i skattesaker. De gjeldende bestemmelsene om statlig søksmålsadgang benyttes sjelden i praksis. Det kan anføres at departementet bør ta initiativ til å endre skattelovgivningen med framtidig virkning i tilfeller hvor det er uenig i tolkningen av reglene, i stedet for å kreve overprøving av det enkelte vedtak.

Etter departementets vurdering er det likevel hensiktsmessig med en søksmålsadgang for departementet i tilfeller hvor det mener at et vedtak om skattefastsetting ikke kan bli stående, eksempelvis saker av prinsipiell art og saker som har svært stor provenymessig betydning. Søksmålsadgangen bør imidlertid ikke være generell. Det er først og fremst i saker hvor skatteklagenemnda har truffet vedtak, at det er behov for en sikkerhetsventil som gir departementet hjemmel til å gå til sak. Departementet foreslår på denne bakgrunn at departementet ved søksmål kan få prøvd om et nemndsvedtak i sak om fastsetting av skatt skal oppheves helt eller delvis fordi det bygger på feilaktig faktisk grunnlag eller uriktig oppfatning av et rettsspørsmål. Bestemmelsen skal gjelde for alle skattearter der fastsettingsvedtak fattes av en uavhengig nemnd.

Departementet understreker at bestemmelsen er ment som en sikkerhetsventil som bare bør benyttes i helt spesielle tilfeller.»

Utvalget foreslår en bestemmelse om departementets søksmålskompetanse etter mønster av bestemmelsen i skatteforvaltningsloven. I likhet med det som er lagt til grunn på skatteområdet, legger utvalget til grunn at bestemmelsen vil fungere som en sikkerhetsventil. En slik sikkerhetsventil kan være viktig, for eksempel hvis departementet mener at klagenemndas avgjørelse er i strid med Norges internasjonale forpliktelser, og innebærer et mulig erstatingsansvar for staten.

16.7.3 Oppnevning og organisering av en nemnd

Utvalget foreslår at medlemmer av klagenemnda skal oppnevnes av departementet. Etter utvalgets syn, bør nemnda ha et fast antall medlemmer som deltar i behandlingen av alle klagesakene.

Utvalget foreslår en hjemmel for at det i forskrift kan fastsettes nærmere regler om nemndas sammensetning og virksomhet, saksbehandling, sekretariat og finansiering.

I det følgende gir utvalget en overordnet omtale av enkelte forhold som bør ligge til grunn for vurderingene av nærmere forskriftsbestemmelser.

Det er vanskelig å vurdere hva som vil være et nødvendig og hensiktsmessig antall medlemmer av klagenemnda. Nemndas forvaltningsområde blir bredt, og sammensetningen av andre klagenemnder bør ikke nødvendigvis være førende. Det samme gjelder oppnevningsperioden for medlemmene.

I NOU 2019: 5 viser Forvaltningslovutvalget til at det generelt er slik at klagenemnder har ulikt antall medlemmer, men ofte fem. I de fleste klagenemndene deltar alle medlemmene i behandlingen av den enkelte sak. Til noen nemnder blir det oppnevnt flere medlemmer enn det som skal delta ved den enkelte klagesak. Det gjelder særlig for klagenemnder med mange eller tunge saker.130 Utvalget legger til grunn at antall medlemmer i nemnda må ses i sammenheng med hva slags saker den skal behandle. Effektivitets- og kostnadshensyn taler for å begrense antall medlemmer, men antallet må også ses i lys av behovet for ulik fagkunnskap, allsidighet og representasjon av forskjellige interesser.131

Ettersom det allerede er etablert en klagenemnd på Finanstilsynets område, og ettersom utvalget i noen grad har vektlagt de samme hensyn som ligger til grunn for etableringen av Konkurranseklagenemnda, nevner utvalget som en illustrasjon:

• Klagenemnden for revisor-, regnskapsfører og inkassosaker består av fem medlemmer og tre varamedlemmer som oppnevnes av departementet for en periode på inntil tre år. Leder og nestleder utpekes av departementet. Nemnden skal sammensettes slik at den sikres høy juridisk, regnskapsfaglig, revisjonsfaglig, regnskapsførerfaglig og inkassofaglig kompetanse.

• Konkurranseklagenemnda skal etter loven «ha en leder og så mange medlemmer som er nødvendig for å utføre nemndas oppgaver». Lederen skal ha kompetanse tilsvarende kravene etter domstolloven § 54 første ledd. Lederen er embetsmann og utnevnes på åremål i seks år. Åremålet kan fornyes med én periode. De øvrige medlemmer av Konkurranseklagenemnda oppnevnes av Kongen for fire år, og kan gjenoppnevnes. Per januar 2023 har nemnda syv medlemmer.

Utvalget antar at nemnda bør ha minimum fem medlemmer. Ettersom det foreslås at regler om sammensetning fastsettes i forskrift, vil antallet medlemmer ved behov kunne endres av departementet.

Utvalget mener at det er viktig at klagenemnda bemannes på en måte som innebærer at kvaliteten på avgjørelsene i klagesakene opprettholdes på et høyt nivå når sakene flyttes fra departementet til klagenemnden. En omlegging av klageordningen må ikke gå ut over rettsikkerheten til privatpersoner og foretak. Kvalitativt gode avgjørelser kan sikre tillit til avgjørelsene, og kan redusere behovet for domstolsbehandling ved at partene i større grad aksepterer nemndens vurderinger.

Forvaltningslovutvalget uttaler blant annet at:

«For mange nemnder gjelder krav om at lederen skal ha dommerkvalifikasjoner. Det kommer til uttrykk på forskjellige måter – ved krav om at vedkommende fyller vilkårene for å være dommer, eventuelt dommer i en bestemt instans, at vedkommende har dommererfaring, eller (som et mer begrenset krav) at vedkommende er jurist eller har embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap. Å trekke inn en dommer som leder av nemnda, kan dessuten faktisk bidra til å styrke en uavhengig stilling for nemnda. For en dommer vil deltakelse i nemnda være et sidegjøremål som etter domstolloven § 121 c trenger godkjenning fra Domstoladministrasjonen. Slik godkjenning er ikke nødvendig hvis oppnevningen foretas av Kongen i statsråd, men også da må spørsmålet om å oppnevne en dommer forelegges Domstoladministrasjonen til uttalelse. Hensynet til effektiv saksavvikling i domstolene og at det av hensyn til domstolenes uavhengighet bør være et klart skille mellom dommeroppgaver og forvaltningsoppgaver, har ført til større tilbakeholdenhet, og det er neppe tvil om at praksis med å oppnevne dommere til nemnder i forvaltningen er blitt vesentlig mer restriktiv de siste 20 år.

Utvalget ser at det for noen nemnder kan være en fordel om nemndas leder har dommerkvalifikasjoner eller tilsvarende for å lede saksbehandlingen i nemnda frem til endelig vedtak. Rettssikkerhetshensyn kan trekke i samme retning, særlig i klagenemnder som behandler spørsmål av inngripende betydning for den enkelte. Utvalget mener at et slikt kvalifikasjonskrav i tilfelle bør fastsettes i den enkelte lov.»132

Finanstilsynslovutvalget legger vekt på at sammensetningen av Finanstilsynsklagenemnda bør gjenspeile det store spenn av saker Finanstilsynet behandler på de ulike tilsynsområdene. Det vil være behov for både fagkompetanse og for generalistkompetanse. Stor variasjon i sakene kan begrunne en vektlegging av spesialisert kompetanse. Samtidig er det viktig at en felles klagenemnd på finansmarkedsområdet har en samlet kompetanse som gir grunnlag for å vurdere klagesakene i en større sammenheng, også i lys av Finanstilsynets formål om å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder.

Utvalget legger til grunn at det kan være en fordel om nemndas leder har dommerkvalifikasjoner eller tilsvarende. Forvaltningslovutvalget legger, som det fremgår av sitatet over, til grunn at et slikt kvalifikasjonskrav bør fastsettes i lov. Finanstilsynslovutvalget er i tvil om det er behov for en slik bestemmelse i finanstilsynsloven, eller om det kan anses tilstrekkelig at departementet vurdere dette konkret ved oppnevning av medlemmer til nemnda. Utvalget legger derfor til grunn at departementet vurderer eventuelle behov for en lovbestemmelse i lys av høringsinstansenes innspill.

Utvalget antar at det ikke vil være nødvendig å fastsette krav til nemndsmedlemmenes kompetanse i forskrift. Slike krav er heller ikke fastsatt for styremedlemmene i Finanstilsynet. Det vil være i departementets interesse å sikre en bredt sammensatt nemnd med nødvendig faglig kompetanse.

Utvalget legger til grunn at klagenemnda, i likhet med domstolene, skal bygge sine avgjørelser på en rettslig vurdering basert på saksfremstillingen fra sakens parter. I en klagesaksbehandling vil dette være vurderingene fra klager og Finanstilsynet. Nemndas sekretariat vil ha ansvar for en samlet fremstilling av de problemstillinger klagenemnda skal ta stilling til. Det innebærer at sekretariatet kan ha behov for ekspertkompetanse utenfor egne rekker. Utvalget er kjent med at Klagenemndssekretariatet i Bergen har mulighet for å innhente utredninger fra fageksperter som ledd i forberedelsen av saker for nemndene. Utvalget mener at en slik ordning også bør være åpen for et sekretariat for en finanstilsynsklagenemnd.

Utvalget har for øvrig vurdert om det er behov for regler om opphør av verv som medlem i klagenemnda.

Utvalget legger til grunn at spørsmålet om departementet skal kunne beslutte at et medlem av nemnda skal fratre i oppnevningsperioden, bør vurderes på lik linje med spørsmålet om departementet bør kunne beslutte at et styremedlem i Finanstilsynet skal fratre i oppnevningsperioden. Som det fremgår i kapittel 17 mener utvalget at det ikke er behov for slike regler.

Utvalget legger til grunn at forvaltningslovens regler vil gjelde for klagenemndas saksbehandling, og ser ikke behov for nærmere regler om dette i finanstilsynsloven.

16.7.4 Sekretariat for klagenemnda

I den ene klagenemnda som er oppnevnt på finansområdet (Klagenemnd for revisor-, regnskapsfører og inkassosaker) er det departementet som fastsetter bestemmelser om nemndens sekretariat. Tidligere ble det kjøpt sekretærtjenester for den daværende Klagenemnden for revisor- og regnskapsførersaker. Fra 1. april 2022 har Finansdepartementet ansatt en sekretær for nemnda.

Normalt vil et sekretariat for en uavhengig klagenemnd bistå med praktisk tilrettelegging knyttet til nemndens møteavvikling, føring av møteprotokoll og med bakgrunnsmateriale for nemndens diskusjoner. Sekretariatet utarbeider gjerne innstillinger eller saksfremlegg, ev. utkast til avgjørelser, som grunnlag for nemndens avgjørelser.133

Noen nemnder har et eget sekretariat med heltidsansatte under ledelse av en direktør eller sekretariatsleder. Enkelte klagenemnder har sekretariat som er felles eller samlokalisert med sekretariatet for andre klagenemnder. Andre klagenemnder har et sekretariat som består av en eller flere personer utenfor forvaltningen, ofte advokater, engasjert på deltid. Det forekommer også at et forvaltningsorgan (for eksempel oppnevningsorganet eller underinstansen) fungerer som sekretariat for klagenemnda, særlig for klagenemnder med få saker. For de fleste nemndene er både medlems- og sekretariatsfunksjonen en deltidsoppgave. Noen få klagenemnder har ikke noe sekretariat. I slike tilfeller ivaretar nemndens leder sekretariatfunksjonen, men det kan være at den i praksis blir utøvd av det administrative støtteapparat som nemndlederen har til rådighet i sin hovedstilling.134

Forvaltningslovutvalgets har anbefalt å legge opp til ordninger med felles sekretariat for flere klagenemnder, slik det allerede er etablert på flere områder.135 Utvalget nevner som eksempel at Najonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage), Statens sivilrettsforvaltning og Klagenemndssekretariatet fungerer som sekretariat for flere ulike klagenemnder.136

Klagenemndssekretariatet ble opprettet i 2017 for å skape en ressurseffektiv organisasjon for flere klagenemnder. Ved å samle flere nemnder oppnår man en besparelse i administrative utgifter gjennom samlokalisering, felles arkiv, felles administrasjon, samt bredere juridisk fagnivå. Klagenemndssekretariatet er organisatorisk underlagt Nærings- og fiskeridepartementet og ledes av en direktør. Sekretariatet har 28 årsverk. De ansatte er i hovedsak jurister.

Klagenemndssekretariatet er saksforberedende organ for følgende ni nemnder:

• Klagenemnda for offentlige anskaffelser

• Konkurranseklagenemnda

• Medieklagenemnda

• Stiftelsesklagenemnda

• Lotterinemnda

• Frivillighetsregisternemnda

• Klagenemnda for tilskudd til kulturarrangementer

• Energiklagenemnda

• Markedsrådet

I Klagenemndssekretariatets tildelingsbrev for 2022, fremgår det at hovedmålet for Klagenemndssekretariatet er å være et velfungerende og effektivt sekretariat for nemndene. Sekretariatet er videre gitt to delmål, hvor det første er at saksbehandlingstiden i de ulike klagenemndene skal være så lav som mulig ut fra fastsatte mål. Målet er at nemndene skal ha en saksbehandlingstid på ca. tre måneder.137 Det andre delmålet er at klagenemndssekretariatets virksomhet skal føre til at samfunnet har tillit til riktig klagebehandling.

Utvalget mener at det kan være hensiktsmessig om en felles klagenemnd på finansmarkedsområdet kan benytte Klagenemndssekretariatet i Bergen som sekretariat. Dette sekretariatet har bred erfaring med å forberede klagesaker for klagenemnder gjennom flere år. Utvalget antar at sekretariatet kan ha kompetanse som vil være relevant også i vurderingen av klager på finansområdet. Disse klagesakene er imidlertid av veldig ulik karakter. Utvalget legger til grunn at sekretariatet må forsterkes med både generell og mer spesialisert kompetanse om finansmarkedsreguleringen. Det er ikke mulig å anslå antall personer det kan være nødvendig å styrke sekretariatet med ved en løsning der det også skal behandle klager på Finanstilsynets vedtak. Utvalget legger til grunn at behovet må vurderes løpende i lys av de konkrete klagesakene som skal behandles av klagenemnda. Som nevnt mener utvalget at sekretariatet bør ha mulighet til å innhente utredninger fra fageksperter som ledd i sin forberedelse av klagesaker for nemnda. Dette kan øke sekretariatets evne til å håndtere ulike fagsaker.

16.7.5 Finansiering av klagenemnd

Utgiftene til dagens klagesaksbehandling i departementet dekkes over departementets ordinære budsjett. Utvalget mener utgiftene til klagesaksbehandling i en uavhengig klagenemnd i hovedsak bør dekkes på samme måte. Finansiering over statsbudsjettet av kostnader til klagenemnd og sekretariat, vil kunne bidra til forutsigbare økonomiske rammer.

Utvalget viser for øvrig til at kostnadene for klagebehandlingen i Klagenemnden for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker dekkes som del av Finanstilsynets utlikning av kostnader til tilsynsvirksomheten. Det innebærer at de fordeles på revisorer, regnskapførere og inkassoforetak. Det kan stilles spørsmål ved om Finanstilsynets budsjett kan ta hensyn til kostnader ved behandling av klagesaker i en klagenemnd. Dette er kostnader som er vanskelig å forutse, og dermed planlegge for i de årlige budsjettprosessene. Det er mulig at dette har vært håndterbart i relasjon til denne konkrete klagenemnda. Ved en tilsvarende finansiering av Finanstilsynsklagenemda vil nemdas utgifter måtte fordeles og utliknes på flere ulike grupper av foretak under tilsyn. Utvalget anser at det vil by på uforholdsmessige praktiske utfordringer å gjennomføre en utlikning av klagenemndas utgifter.

En rekke klagenemnder/-organer er helt eller delvis finansiert av gebyrer. Det varierer mellom nemnder og fagområder om hele eller deler av saksomkostningene belastes klager bare der vedtaket ikke omgjøres, eller belastes uavhengig av utfall. I noen tilfeller belastes klager kun for kostnadene til nemnda, mens i andre tilfeller belastes klager også for kostnader til sekretariatet.

Utvalget legger til grunn at betaling av gebyr for å få en sak behandlet av klagenemnda, vil kunne bidra til å begrense antall ubegrunnede klager. På den annen side er retten til klagebehandling en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti i den norske forvaltningretten.

De vedtak som fattes av Finanstilsynet er av svært ulik karakter. Ressursbruken i klagenemnda vil derfor være veldig varierende. En klage over avslag på søknad fra en eiendomsmegler om unntak fra reglene om forbud mot egenhandel, er eksempel på en lite ressurskrevende sak. Klage over avslag på søknad om bruk av interne modeller i kapitalkravsammenheng, er eksempel på en ressurskrevende sak. Ut fra de nevnte rettssikkerhetshensyn, mener utvalget at det ikke kan legges opp til en ordning der gebyrer helt eller delvis skal dekke klagenemndas kostnader. Et generelt gebyr for å få en sak behandlet i nemnda, bør likevel kunne vurderes. En slik vurdering bør baseres på erfaringer knyttet til saker i nemnda over en viss periode. Utvalget antar at et slikt «inngangsbeløp» bør vurderes i lys av sakstypene, og ikke være fast for alle klager.

17 Organisering av Finanstilsynet

17.1 Gjeldende rett

Finanstilsynsloven § 2 regulerer Finanstilsynets øverste ledelse. Bestemmelsens første til fjerde ledd lyder som følger:

«Tilsynet føres av Finanstilsynet. Kongen kan gi nærmere forskrifter om tilsynets virksomhet.

Finanstilsynet ledes av et styre med fem medlemmer. Medlemmene og varamedlemmene oppnevnes av Kongen. Kongen utpeker styrets leder og nestleder. Direktøren for Finanstilsynet ansettes av Kongen for en periode av seks år. Styrets medlemmer og varamedlemmer oppnevnes for en periode av fire år. Kongen kan fastsette instruks for styret.

Av og blant de ansatte velges to medlemmer som supplerer styret ved behandlingen av administrative saker. Valgordningen avtales i forhandlinger med de ansatte, og fastsettes i mangel av slik avtale av departementet.

Norges Bank skal ha en observatør i styret. Observatøren har tale- og forslagsrett, men ikke stemmerett. Observatøren med stedfortreder oppnevnes av departementet etter forslag fra Norges Bank for en periode på fire år.»

Kongens myndighet etter § 2 første og annet ledd er delegert til Finansdepartementet ved kongelig resolusjon 25. juni 2004 nr. 984.

At Finanstilsynet «ledes av et styre», jf. finanstilsynsloven § 2 annet ledd, innebærer at styret har et overordnet ansvar for virksomheten.138 Finanstilsynsdirektøren har ansvaret for den daglige ledelsen av Finanstilsynet.139

I praksis er det gjerne administrasjonen som representerer Finanstilsynet utad. Når det gjelder møter med departementet, så deltar normalt både styreleder og finanstilsynsdirektøren på de ordinære styringsmøtene, mens det i øvrige møter vanligvis er finanstilsynsdirektøren som representerer Finanstilsynet.

Finansdepartementet har ikke fastsatt en egen instruks for Finanstilsynets styre. I hovedinstruksen for Finanstilsynet, fastsatt av Finansdepartementet 10. desember 2020, forutsetter departementet at styret til enhver tid har en gjeldende forretningsorden om intern arbeidsfordeling i virksomheten. Det fastslås at vesentlige endringer i forretningsordenen bør forelegges departementet.

Styret har fastsatt forretningsorden for Finanstilsynets styre 30. mai 1994 (den gang Kredittilsynet). Foreløpig siste endring er vedtatt 28. september 2022. Forretningsordenen har bestemmelser om styrets saksbehandling, innkalling og saksdokumenter, styreprotokoll, styrets arbeid, saker som skal styrebehandles og habilitet. Blant annet fremgår følgende:

• Styret skal behandle saker i møte, med mindre styrets leder finner at saken kan forelegges skriftlig eller behandles på annen betryggende måte. Styrebehandlingen ledes av styrets leder, nestleder eller den med lengst ansiennitet i styret.

• I tillegg til styremedlemmene og Norges Banks observatør, deltar varamedlemmene fast i styrebehandlingen. Ved behandling av administrative saker suppleres styret av to styremedlemmer som representerer de ansatte. Fra administrasjonen møter finanstilsynsdirektøren, styresekretæren, avdelingslederne, juridisk direktør og kommunikasjonsdirektør. I tillegg møter medarbeidere som direktøren bestemmer skal delta under behandlingen av den enkelte sak.

• Styret er vedtaksført når mer enn halvparten av styret er til stede. Er kun tre stemmeberettigede til stede (fire ved behandling av administrative saker), vurderer styret å utsette behandlingen av saker som ikke oppnår enstemmighet. Som styrets vedtak gjelder det som flertallet blant de møtende har stemt for, eller ved stemmelikhet det som styrets møteleder har stemt for.

• For saker som forelegges styret til beslutning, skal innkallingen vedlegges et oversendelsesnotat med en kort fremstilling av saken og forslag til vedtak. Det skal fremgå om sakens sluttdokumenter skal unntas offentlighet, samt hvilke informasjonstiltak som eventuelt skal iverksettes.

• Styreprotokollen skal i den enkelte sak inneholde: oversikt over fremlagte saksdokumenter, særlig viktige opplysninger som er gitt muntlig i styremøtet, styrets vedtak, eventuelle dissenser og uttalelser som et styremedlem ønsker protokollert. Den godkjente protokollen er et internt dokument som er unntatt offentlighet. I særlige tilfeller kan administrasjonen, i samråd med styreleder, gi innsyn i hele eller deler av styreprotokollen.

• Styrets leder og finanstilsynsdirektøren skal sørge for behandling av aktuelle saker som hører under styret, og at styrets arbeid organiseres på en hensiktsmessig og effektiv måte. Styremedlemmene og finanstilsynsdirektøren kan kreve at styret behandler bestemte saker. Finanstilsynsdirektøren kan avgjøre en sak som normalt skal besluttes av styret, når det haster eller av andre grunner ikke er praktisk mulig å styrebehandle saken. Styrets leder skal så snart som mulig orienteres, og saken skal behandles som orienteringssak på neste styremøte. Finanstilsynsdirektøren forbereder saker som skal behandles av styret. Dersom saken har vært drøftet med Finansdepartementet på forhånd, skal dette fremgå av oversendelsesnotatet.

• Styret skal behandle prinsipielle saker og andre saker av særlig viktighet. Forretningsordenen punkt 5 gir en oversikt over hvilke administrative saker, fagsaker og orienteringssaker styret skal behandle. Se oversikten gjengitt i kapittel 7, boks 7.1.

Finanstilsynets styre møtes hver måned utenom juli og har ekstraordinære møter ved behov. I tillegg avholdes et årlig styreseminar. Styrelederen og finanstilsynsdirektøren har formøter til styremøtene. I 2021 avgjorde styret 52 fagsaker og 25 administrative saker. I tillegg fikk styret 45 fagsaker og 24 administrative saker til skriftlig orientering. Styret får også muntlig orientering om aktuelle saker (ca. 5–10 i hvert styremøte).

Det følger av Hovedinstruksen for Finanstilsynet at Finanstilsynet løpende må vurdere tilpasninger i organisasjonen for å sikre en god og effektiv oppgaveløsning. Departementet skal varsles tidlig dersom Finanstilsynet utreder organisatoriske endringer av større omfang.

Den nærmere organiseringen av Finanstilsynet er omtalt i kapittel 7.2.

17.2 EU/EØS-rett

EU/EØS-retten stiller ikke krav om bruk av styrer for nasjonale finanstilsyn.

17.3 Andre lands rett

I alle landene utvalget har sett på, har finanstilsynene en form for styre. Der tilsynet er lagt til sentralbanken, vil styret i sentralbanken også ha ansvar for tilsynsvirksomheten, men i Bank of England og Sedlabanki er det i tillegg egne komiteer som treffer beslutninger i fagsaker i tilsynsvirksomheten.

Styrene (komiteene) har fra fem (Island) til 12 (Bank of England) medlemmer. Styremedlemmene utpekes av forbundskansler (Tyskland), regjeringen (Sverige), ministeren med ansvaret for tilsynet (Danmark, Island, Storbritannia) eller et parlamentsråd (Finland). Tjenestetiden for styremedlemmer varierer mellom to og fem år.

Der finanstilsynet er et eget organ, er styremedlemmene normalt eksterne, det vil si at de ikke er ansatte i tilsynet. Styret i det tyske tilsynet består av bare interne medlemmer, og ligner på den måten mer en ledergruppe. Det tyske tilsynet har imidlertid også et eget kontrollorgan med eksterne medlemmer.

Daglig leder av tilsynet har tittelen direktør, generaldirektør eller president. På Island er sentralbanksjefen formelt også daglig leder av tilsynsvirksomheten. Direktørene utnevnes av regjeringen eller departementet. Tjenestetiden er fem eller seks år.

I enkelte av landene, for eksempel Danmark, Finland, Island og Tyskland er det fastsatt i regelverket at styremedlemmer og daglig leder skal ha faglig kompetanse. I den finske loven er det uttrykt slik: «Direktionsmedlemmarna och ersättarna ska vara väl förtrogna med finansmarknadens funktionssätt», jf. lag om Finansinpektionen 9§. I Danmark skal styret samlet ha kompetanse innen jus, økonomi og finans, dataanalyse og cyberrisikoer, samt innsikt i forebyggelse og bekjempelse av finansiell kriminalitet, jf. lov om finansiel virksomhed § 345 stk. 2.

Det er vanlig at styret har ansvar for overordnede saker, for eksempel strategi og planer, og avgjør saker som har prinsipiell betydning.

Se nærmere omtale i kapitlene 11.5 og 11.6.

17.4 Utvalgets vurderinger

17.4.1 Innledning

Organiseringen av Finanstilsynets ledelse bør legge til rette for at den interne styringen fungerer godt, at innsatsen rettes inn mot de formål som ligger til grunn for Finanstilsynets virksomhet, og at tilsynet er effektivt. Videre bør organiseringen av Finanstilsynets ledelse legge til rette for at departementets overordnede styring fungerer godt. De interne styringslinjene og styringslinjen mellom departementet og tilsynet, må da være tydelige.

En styringsmodell som legger til rette for at disse hensynene ivaretas, bidrar også til at Finanstilsynet har nødvendig tillit hos politisk valgte myndigheter, i offentligheten og hos foretakene under tilsyn.

17.4.2 Bør Finanstilsynet ledes av et styre?

Statlige forvaltningsorganer er juridisk sett en del av staten. Det går normalt en ubrutt styringslinje fra statsråden og ned til den enkelte virksomhet innenfor vedkommende statsråds ansvarsområde. Statsråden har normalt adgang til å instruere sine forvaltningsorganer i alle typer saker og spørsmål både av faglig og administrativ art, samt å omgjøre vedtak som organet har gjort. Dette regnes som hovedmodellen for organisering og styring av forvaltningsorganer i staten.140

Et styre innebærer at det innføres et ekstra styringsnivå mellom overordnet departement og etatsleder. Styret fratar imidlertid ikke statsråden instruksjonsmyndigheten. Det konstitusjonelle ansvaret for virksomheten blir også liggende hos statsråden. Et styre påvirker således ikke i seg selv det underliggende organets formelle uavhengighet. Bruk av styrer i staten forekommer imidlertid oftere når underliggende organ har en viss grad av formell uavhengighet eller har vidtrekkende økonomiske og administrative fullmakter.141

Hovedregelen er at statlige forvaltningsorganer ikke skal ha styrer. I Kommunal- og distriksdepartementets veileder «Bruk av styrer i staten» (2006), er det vist til at dette blant annet henger sammen med at et ekstra styringsnivå, som et styre representerer, kan være problematisk i forhold til departementets behov for en direkte styringskanal til forvaltningsorganets leder. Videre pekes det på at det vil kunne svekke ansvarslinjen, og at det i mange sammenhenger ikke er hensiktsmessig å trekke inn et styre fordi det kan være behov for en rask og tett dialog mellom departement og virksomhet.142

I veilederen «Bruk av styrer i staten» uttales det at dersom det i «særskilte tilfeller» er aktuelt å sette inn et styre mellom departementet og forvaltningsorganet, så må det foretas en kritisk vurdering av departementenes styringsbehov, virksomhetens karakter, statsrådens konstitusjonelle ansvar og om et styre vil gi merverdi og bedre styring.143 Videre uttales det i Difi-notat 2019: 3 «Styrer for ordinære forvaltningsorganer i staten – en kartlegging», at det må være «gode grunner» for styrer i forvaltningsorganer, og at dersom et forvaltningsorgan skal ha et styre, så må styret gis de nødvendige fullmakter til å kunne fungere som et styre. Dette innebærer at styret må ha reelle styreoppgaver og et handlingsrom for utøvelse av oppgavene.144

Kartleggingen i Difi-notat 2019: 3 viste at det i stor grad var faglig uavhengighet, forvaltning av store økonomiske verdier, legitimitet og styrket strategisk og administrativ kompetanse og kapasitet som var gitt som begrunnelse for at virksomhetene hadde styrer. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) og Direktoratet for økonomistyring (DFØ) uttalte at etter deres vurdering var dette legitime behov som kan tilsi et styre.145

Utvalget mener at Finanstilsynet fortsatt bør ha et styre. Men utvalget er delt i to når det gjelder hva slags styre dette skal være. Fem medlemmer mener at dagens styre bør videreføres i hovedsak som i dag, mens fem medlemmer mener at dagens styre bør erstattes med et såkalt fagstyre som kun fatter beslutninger i fagsaker.

De utvalgsmedlemmene som foreslår en videreføring av dagens styre, er medlemmene Berg, Bjørnland, Finboe Svendsen, Halvorsen Barlund og Skjørestad. De viser til følgende:

Finanstilsynet har vært organisert med et styre som leder virksomheten siden 1986, og ordningen synes etter utvalgets vurdering å fungere godt. I lovforarbeidene var ordningen begrunnet med at styret ville tilføre Finanstilsynet bred kompetanse og erfaringsbakgrunn som supplement til administrasjonens ekspertise, og at det ville være fordelaktig at viktige og prinsipielle avgjørelser som Finanstilsynet treffer er et resultat av drøftelser i et kollegialt organ, hvor medlemmene har bred innsikt på ulike felt. I forarbeidene ble det også pekt på at styrebehandling av interne, administrative spørsmål i mange tilfeller ville være nyttig.146 Disse utvalgsmedlemmene mener at dette fortsatt er relevante hensyn, og at styret fungerer i tråd med intensjonene fra forarbeidene.

Utvalgsmedlemmene legger stor vekt på at styrebehandling innebærer en to-trinnsbehandling av prinsipielle saker og andre saker av særlig viktighet (både administrative saker og fagsaker), som kan gi bedre kvalitet på arbeidet. Dette forutsetter at styret er et faglig kompetent organ med en tilstrekkelig selvstendig posisjon vis-à-vis Finanstilsynets administrasjon. Når styret kritisk prøver administrasjonens saksfremlegg, sikres det kontroll og balanse i myndighetsutøvelsen.

For vedtak som berører foretakene under tilsyn, kan den kvalitetssikringen som en styrebehandling er ment å gi, bidra til økt rettssikkerhet for foretakene. Dette kan anses viktig også fordi Finanstilsynets vedtak sjelden bringes inn for domstolene. I tillegg kan styrebehandling gi vedtakene større autoritet overfor både foretakene og markedene. Som eksempler kan nevnes vedtak om tilbakekall av konsesjoner, pålegg om økning av kapitalkrav og ileggelse av overtredelsesgebyr. Det er en fordel at slike inngripende vedtak er behandlet i to trinn. Tilsvarende kan styrebehandling bidra til å styrke vedtak eller andre saker som skal videre til behandling i departementet.147

Også legitimitetshensyn kan tilsi at Finanstilsynet har et styre. Finanstilsynets virksomhet er finansiert av tilsynsobjektene og behandler saker av stor betydning for dem.148 Styrebehandling kan signalisere at det likevel er lav risiko for at Finanstilsynet legger for stor vekt på interessene til foretakene under tilsyn, såkalt «regulatory capture».

De utvalgsmedlemmene som foreslår en videreføring av dagens styre mener at det er trekk ved Finanstilsynets virksomhet som underbygger behovet for et styre med en bred og sammensatt kompetanse. Finansmarkedsreguleringen blir stadig mer kompleks og spesialisert på grunn av EU/EØS-retten. Videre er Finanstilsynet et integrert tilsyn (bank, forsikring, verdipapir mv.), og har således et særlig variert og komplekst tilsynsansvar. Også formålet med Finanstilsynets virksomhet (å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder) er komplekst, og målkonflikter kan oppstå. Finanstilsynet har dessuten oppgaver knyttet til regelverksutvikling på flere ulike områder, både nasjonalt og internasjonalt. I tillegg til mer fagspesialisert kompetanse, bør styret derfor også bestå av generalister som kan se mer overordnet på saksfeltene.

Utvalgsmedlemmene viser for øvrig til at det i land det er naturlig å sammenligne seg med, er vanlig at finanstilsynene har styrer. Dette gjelder blant annet Sverige og Danmark. I Finland og på Island hører tilsynet med finansmarkedsområdet under de nasjonale sentralbankene, men organiseringen er likevel ulik i de to landene. Det finske finanstilsynet har bare et administrativt samarbeid med sentralbanken, og har sitt eget styre, som i Sverige og Danmark. På Island er finanstilsynsfunksjonen fullt integrert i sentralbanken. Her treffer en egen komite beslutninger i fagsaker i tilsynsvirksomheten. Se nærmere omtale i kapitlene 17.3, 11.4 og 11.5.

Selv om hovedregelen er at statlige forvaltningsorganer ikke skal ha styrer, mener de utvalgsmedlemmene som foreslår en videreføring av dagens styre at gode grunner taler for dette. Som redegjort for i kapittel 15, foreslår utvalget å begrense departementets instruksjonsmyndighet over Finanstilsynet når det gjelder behandlingen av enkeltsaker. Økt faglig uavhengighet for Finanstilsynet medfører etter disse medlemmenes vurdering at de hensynene som taler for en fortsatt organisering av Finanstilsynet med et styre, gjør seg sterkere gjeldende. Finanstilsynet har mye makt, med sterke og inngripende virkemidler overfor tilsynsobjektene. At et styre kan balansere og kontrollere vurderingene som kommer fra administrasjonen, blir viktigere når departementet får reduserte muligheter til å styre Finanstilsynet. Disse medlemmene viser i denne forbindelse til at bruk av styrer i staten oftere forekommer når underliggende organ har en viss grad av formell uavhengighet,149 og at veilederen om bruk av styrer i staten legger opp til at blant de virksomheter som «kan» ha styrer, er virksomheter som skal ha «stor faglig frihet hjemlet i lov».150

Utvalgsmedlemmene har vurdert om styrets ansvar og arbeidsoppgaver bør endres, for eksempel ved at styrets ansvar begrenses til enten administrative saker eller fagsaker. Basert på hvordan slike saker er definert i styrets forretningsorden i dag, er administrative saker typisk overordnede og langsiktige planer for Finanstilsynets arbeid, herunder Finanstilsynets strategi, virksomhetsplan, årsbudsjett, årsregnskap og årsrapport, samt vesentlige endringer i organisasjonsplanen. Eksempler på fagsaker er forslag til lover og forskrifter, høringssaker, konsesjonssaker, dispensasjonssaker, vedtak om tilbakekall av tillatelser eller pålegg om retting og anmeldelser. Dersom styret skal ha ansvar enten for administrative saker eller fagsaker, vil den virksomhet som ikke hører under styrets ansvar, være finanstilsynsdirektørens ansvar.

En generell innvending mot en deling av ansvar mellom styret og finanstilsynsdirektøren er at det kan komplisere overordnet strategisk planlegging. Det kan også vise seg vanskelig i praksis å skille mellom faglige og administrative saker. For eksempel vil saker om endret innretning av ressursbruk for å møte endrede faglige behov være både et faglig og et administrativt spørsmål. Det kan medføre uenighet mellom styret og direktøren om hvor ansvaret for et slikt vedtak egentlig ligger. Når det er direktøren (administrasjonen) som forbereder saker og i stor grad også sakslister for styret, vil mye av tolkningsrommet for hva som ligger til administrasjonen bli opp til administrasjonen selv. Dette kan gi en skjev maktbalanse i tvilssakene.

Styrebehandling av enkeltvedtak rettet mot foretak under tilsyn er etter disse utvalgsmedlemmenes vurdering egnet for å bidra til at vedtakene får økt legitimitet og autoritet, i tillegg at styrebehandlingen kan gi økt rettsikkerhet for de foretakene som vedtakene retter seg mot. For øvrige fagsaker og for administrative saker, kan styrebehandling bidra til kvalitetssikring av den enkelte sak, og til konsistente avveininger mellom og på tvers av ulike sakstyper. Utvalgsmedlemmene vektlegger at det kan være behov for å se administrative saker og fagsaker i sammenheng. Dette gjelder blant annet i vurderinger av risikobasert og effektivt tilsyn, hvor beslutninger om strategi og ressursbruk bør ses i sammenheng med fagsakene.

Dersom styret kun skulle behandle fagsaker, ville styrets ansvar og oppgaver avvike fra det som generelt regnes som et styres hovedoppgaver, nemlig strategisk utvikling av virksomheten, kontroll og overvåking og virksomhetens organisering.151 Disse utvalgsmedlemmene mener at en videreføring av dagens styres ansvar og oppgaver, på en god måte sikrer styret reelle styreoppgaver og et handlingsrom for utøvelsen av dem, i tråd med føringene i Difi-notat 2019: 3 og veilederen «Bruk av styrer i staten».152 Disse medlemmene mener etter dette at Finanstilsynet fortsatt bør ledes av et styre som har et overordnet ansvar for Finanstilsynets virksomhet. Styrets ansvar og oppgaver bør videreføres. Styret vil være Finanstilsynets øverste organ. Som i dag, vil finanstilsynsdirektøren ha ansvaret for den daglige ledelsen.

Av gjeldende finanstilsynslov § 2 annet ledd fjerde punktum, følger det at direktøren for Finanstilsynet ansettes av Kongen for en periode av seks år. Myndigheten etter bestemmelsen ble delegert til departementet ved kongelig resolusjon 25. juni 2004 nr. 984, men etter dette har ansettelsen blitt løftet til Kongen i statsråd, blant annet for å understreke direktørens status. De utvalgsmedlemmene som foreslår en videreføring av dagens styre har vurdert om styret bør ansette direktøren for Finanstilsynet, men kan ikke se gode grunner til det. Det varierer om styrer for forvaltningsorganer ansetter direktøren.153 At ordningen etter aksjelovene er at styret ansetter daglig leder, har etter utvalgets vurdering ingen direkte relevans for vurderingen av om Finanstilsynets styre bør ansette finanstilsynsdirektøren, fordi Finanstilsynet som et forvaltningsorgan og med sitt særlige samfunnsoppdrag skiller seg betraktelig fra ordinære selskaper. Se nærmere om finanstilsynsdirektøren i kapittel 17.4.5.4.

De utvalgsmedlemmene som foreslår et fagstyre, er medlemmene Askim, Georgsen, Noss, Parashar og Trovik. De viser til følgende:

Hovedmodellen i norsk statsforvaltning er at forvaltningsorganer under departementene ikke har et eget styre. Det er begrunnet med hensynet til klare ansvarslinjer mellom departement og virksomhet; et styre svekker det konstitusjonelle og politiske ansvaret knyttet til en virksomhets myndighetsutøvelse.154 Hvis det skal være et eget styre som er ansvarlig for virksomheten, må det være særskilte grunner som taler for det.

Difi og DFØ har kartlagt bruken av styrer for ordinære forvaltningsorganer.155 Det fremgår av rapporten at det siden begynnelsen av 1990-tallet har vært flere gjennomganger som har bidratt til at en rekke styrer for ordinære forvaltningsorganer er avviklet.

I tilfellet med Finanstilsynet har disse utvalgsmedlemmene ikke sett at det finnes særskilte grunner som taler for avvik fra hovedmodellen. Disse medlemmene mener derfor at styret i Finanstilsynet ikke bør videreføres i dagens form. Øverste ansvarlige for virksomheten skal være finanstilsynsdirektøren, som ansettes av Kongen, og som rapporterer til departementet.

Om virksomheten ledes av et styre eller av en direktør har, slik disse utvalgsmedlemmene ser det, ingen side til virksomhetens uavhengighet fra departementet. Uavhengigheten knytter seg til virksomhetens myndighet, ikke til hvordan virksomheten er organisert internt.

Det kan samtidig være grunner for at viktige fagsaker diskuteres og eventuelt også avgjøres i et eget organ, her kalt fagstyre. Behandling i et fagstyre vil gjøre at saker belyses av fagpersoner som kan utfordre og se problemstillingen i en annen sammenheng enn det Finanstilsynets administrasjon og ledelse kan gjøre. En behandling i flere trinn kan medføre at kvaliteten på saksbehandlingen heves. Ettersom et fagstyre kun skal befatte seg med fagsaker, kan organet oppnevnes med det for øye og dermed sikres best mulig faglig ballast for å utgjøre en reell kvalitetssikring av vedtak i fagsaker. Disse utvalgsmedlemmene anser derfor at et fagstyre vil styrke den faglige integriteten og kvaliteten sammenlignet med dagens styremodell, hvor det i tråd med styrets bredere ansvarsområde kreves et bredere sett av kompetanser, herunder organisasjonsutvikling, ledelse og styreerfaring.

Ettersom begrepet «styre» i vanlig tale er synonymt med et organ som er øverste ansvarlige for en virksomhet, vil det være uhensiktsmessig å bruke dette begrepet for et organ som ikke er ansvarlig for hele tilsynets virksomhet. Det er viktig å sikre allmennhetens forståelse for og tillit til hvordan Finanstilsynet ledes og hvem som faktisk har ansvar, og derfor mener disse utvalgsmedlemmene at begrepet «styre» ikke bør anvendes. Et faglig organ som fatter beslutninger i viktige fagsaker kan kalles komité eller fagstyre. Medlemmene har her valgt å bruke sistnevnte.

Et fagstyre skal kun fatte beslutninger i faglige saker. Det innebærer at fagstyret ikke beslutter tilsynets strategi, budsjett eller overordnede prioriteringer. Disse sakene bør enten komme fra Finansdepartementet gjennom tildelingsbrev og andre styringsdokumenter, eller besluttes av finanstilsynsdirektøren.

17.4.3 Alternative styringsmodeller

17.4.3.1 Råd

Utvalget har vurdert råd som et alternativ til styre. Et råd er uten beslutningsmyndighet, og vil følgelig ikke inngå i styringslinjen mellom departementet og direktøren. Samtidig kan et råd ivareta flere av hensynene eller funksjonene et styre er ment å ivareta. Et råd kan gi direktøren tilgang på et kollegium med bred kompetanse til å diskutere eller behandle både viktige enkeltsaker og saker av mer strategisk art. Et råd vil kunne bidra til å tydeliggjøre faglig uenighet, bidra til at en sak belyses fra flere sider og bidra til faglig korreksjon i saker hvor tilsynet har lagt seg på en faglig omstridt linje.

Finanstilsynets ledelse vil stå fritt til å velge om det ønsker å følge et råd eller ikke. Med en slik ordning vil det være tydelig hvilket organ som treffer beslutningen i en sak. Dette kan sies å gi mer åpenhet enn dagens ordning, hvor det ikke fremgår utad om det er administrasjonen eller styret som har truffet beslutningen i en sak. Utvalget foreslår imidlertid at det innføres en praksis hvor det fremgår av Finanstilsynets vedtak, om beslutningen er truffet av styret, se kapittel 17.4.4.

De begrensninger på offentlighet som følger av offentleglovas regler om unntak fra innsyn for blant annet taushetsbelagte opplysninger, vil komme tilsvarende til anvendelse for et råd som for et styre. Dette kan gjøre det vanskelig å oppnå åpenhet om rådets funksjon og innflytelse. Det kan dermed framstå som uklart i hvilken grad rådets synspunkter, om disse ikke er offentlige, har innvirkning på Finanstilsynets beslutninger.

Et råd vil ligge på siden av styringslinjen med departementet og bør ikke kunne instrueres av departementet. Dette vil skape en tydeligere styringslinje. Finanstilsynsdirektøren vil da være virksomhetens øverste leder. I likhet med et styre, gir også et råd mulighet til å trekke på ekstern kompetanse. Et råd har imidlertid ikke ansvar for overordnet styring, slik et styre gjerne har.

Etter utvalgets vurdering er det større fordeler med et fortsatt styre for Finanstilsynet, enn det er med et råd. Det legges særlig vekt på at styrebehandling medfører en to-trinnsbehandling av saker, altså en behandling i både administrasjonen og styret, som er viktig for «checks and balances». Den ene delen av utvalget foreslår at dagens styre videreføres i hovedsak som i dag, mens den andre delen av utvalget foreslår at dagens styre erstattes med et såkalt fagstyre som kun treffer beslutninger i fagsaker. Det vises til utvalgets vurderinger i kapittel 17.4.2 over.

17.4.3.2 Styre ledet av direktøren

Utvalget har også vurdert et alternativ hvor styret ledes av finanstilsynsdirektøren, men anbefaler ikke en slik løsning. Et slikt styre vil etter utvalgets vurdering svekke verdien av styret som kontrollorgan for administrasjonens arbeid. Styreleder vil i for stor grad kunne styre innretningen av styrets arbeid og vurderinger, og i praksis kunne bruke styret som en alternativ ledergruppe. Det vil innebære at styret ikke får en «checks and balances»-funksjon overfor direktøren, men heller styrker direktørens stilling overfor både departementet og egen etat.

17.4.4 Åpenhet om styrets rolle og oppgaver

Utvalget mener at det bør være en større åpenhet om styrets rolle og oppgaver enn i dag, enten styret videreføres som i dag, eller er et fagstyre som kun treffer beslutninger i fagsaker.

Åpenhet bidrar til ansvarliggjøring og kontroll, kan øke tilliten til at Finanstilsynet utfører sine oppgaver på en hensiktsmessig og betryggende måte, og således gi økt legitimitet til tilsynets beslutninger.

Finanstilsynet er underlagt reglene i lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova). Hovedregelen etter offentleglova § 3, er at saksdokumenter, journaler og lignende register for organet er åpent for innsyn dersom ikke annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Offentleglova kapittel 3 inneholder regler om unntak fra innsynsretten, herunder for taushetsbelagte opplysninger (§ 13)156 og for organinterne dokumenter (§ 14).157

Flere av saksdokumentene som behandles i Finanstilsynets styre inneholder taushetsbelagte opplysninger, typisk om enkeltforetaks drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Finanstilsynet har plikt til å unnta taushetsbelagte opplysninger fra offentlighet.158

Når det gjelder hensynet til offentlig innsyn, presiseres at endelig vedtak i de sakene som styrebehandles i Finanstilsynet, som hovedregel er offentlige – med unntak av taushetsbelagte opplysninger – slik som for eksempel vedtak om konsesjon, vedtak om pilar 2-krav for enkeltbanker, samt endelige tilsynsrapporter. Dette bidrar til åpenhet om Finanstilsynets virksomhet, men ikke spesifikt om styrets rolle i saksbehandlingen.

Saker som behandles i styret, forberedes av administrasjonen. Berørte parter eller eksterne deltar ikke under styrebehandlingen. I Danmark er det slik at foretak og personer som er part i styrets saker, har mulighet til å komme med et kort partsinnlegg før styret tar stilling til saken.159 Utvalget har vurdert om parter bør ha anledning til å fremlegge sin sak i styremøte, og om dette bør lovreguleres, men antar at det ikke er behov for dette. Partene har gjennom saksforberedelsen mulighet til å argumentere for sin sak, og partsinteressene opplyses godt i saksfremlegget for styret.

Dagsorden, bakgrunnsnotater til styresaker, samt den godkjente protokollen fra styrets møter er organinterne dokumenter, som kan unntas fra offentlighet i medhold av offentleglova § 14. For de delene av slike dokumenter som ikke inneholder taushetsbelagte opplysninger, skal Finanstilsynet likevel vurdere å gi helt eller delvis innsyn (såkalt merinnsyn), jf. offentleglova § 11.

Det følger av offentleglova § 11 at forvaltningsorganet bør gi innsyn dersom hensynet til offentlig innsyn veier tyngre enn behovet for unntak. I henhold til forvaltningspraksis kan det legges vekt på hensynet til å unngå de negative følgene av at det skapes tvil om at finansforetaks og Finanstilsynets taushetsplikt etterleves i praksis, samt hensynet til ikke å svekke Finanstilsynets evne til å utføre sine oppgaver.160

Det er for øvrig slik at offentliggjøring av informasjon om enkelte typer tilsynssaker på et tidlig stadium kan føre til press eller spekulasjoner overfor det eller de aktuelle foretakene som saken gjelder. For eksempel følger Finanstilsynet opp foretak som har vært gjennom vanskelige perioder eller har blitt påført tap av ulik art. Ofte konkluderes det til syvende og sist med at vedkommende foretak ikke er i strid med gjeldende krav til soliditet mv. Offentliggjøring av informasjon om at slike undersøkelser pågår, kan som nevnt innledningsvis medføre ugrunnet uro i markedene.

Det fremgår ikke i dag utad om en sak i Finanstilsynet har vært styrebehandlet. Som redegjort for i kapittel 7, boks 7.1, lister styrets forretningsorden opp en detaljert oversikt over hvilke saker som skal styrebehandles. Forretningsordenen er offentlig tilgjengelig på tilsynets nettsted. I Danmark er praksis slik at det fremgår av det danske Finanstilsynets vedtak om det er tilsynets styre som har truffet vedtaket. Utvalget mener at en tilsvarende praksis for det norske Finanstilsynet kan bidra til økt synliggjøring av styrets rolle utad. De utvalgsmedlemmene som foreslår en videreføring av dagens styre anbefaler en slik praksis. Det anses ikke nødvendig å foreslå noen lovregulering av dette, men praksisen bør fremgå av styrets forretningsorden. For forslaget om et fagstyre, som kun treffer beslutninger i fagsaker og hvor avgrensningen av fagstyrets oppgaver bør fremgå av lov og forskrift, legges det til grunn at det vil fremgå av vedtaket at det er truffet av fagstyret.

Utvalget viser til at blant annet strategiplaner og virksomhetsplaner vedtas av dagens styre. Det samme gjelder rapporten Finansielt utsyn, hvor Finanstilsynet analyserer og vurderer risikoen for finansielle stabilitetsproblemer i det norske finansmarkedet på bakgrunn av utviklingen i norsk og internasjonal realøkonomi og markeder. Et videreført styre som foreslått av én del av utvalget, vil ha tilsvarende oppgaver. Utvalgsmedlemmene mener at økt aktivitet fra styrets side fremover i forbindelse med offentlig fremleggelse av slike dokumenter, også kan bidra til økt åpenhet om styrets rolle og oppgaver. Den delen av utvalget som foreslår fagstyre, legger opp til at et fagstyre vil treffe beslutning om Finansielt utsyn, og at dette fagstyret derfor bør delta i forbindelse med offentlig fremleggelse av dette dokumentet.

Utvalget viser videre til at åpenhet om styrets rolle i virksomheten også kan styrkes gjennom tydeligere offentlige retningslinjer fra departementet, som rammer inn styrets ansvar og hvilke saker som skal styrebehandles. For et videreført styre kan dette for eksempel skje i hovedinstruksen for Finanstilsynet som fastsettes av Finansdepartementet, eller ved at departementet fastsetter instruks (forretningsorden) for styret. For et fagstyre vil dette trolig først og fremst skje gjennom en avgrensning av fagstyrets ansvar i lov og forskrift.

Når det gjelder åpenhet om hvordan styret arbeider, viser et flertall i utvalget, medlemmene Askim, Bjørnland, Finboe Svendsen, Georgsen, Halvorsen Barlund, Noss, Parashar og Trovik, til følgende:

I henhold til hovedinstruksen for Finanstilsynet skal Finanstilsynet ettersende referater fra styremøter hvert tertial til departementet. I dag offentliggjøres hverken dagsorden eller godkjente styreprotokoller på Finanstilsynets nettsted. Praksis i andre norske forvaltningsorganer med styrer eller råd, som Statistisk sentralbyrå, Norges Bank og Norges forskningsråd, er at sakslister og protokoller offentliggjøres fortløpende. En sentral begrunnelse for å ha et styre eller fagstyre i Finanstilsynet er at det gir en trygghet for at viktige saker er kvalitetssikret i et organ med særlig ekspertise og en grad av uavhengighet fra tilsynets administrasjon. Denne begrunnelsen vil bli bedre realisert gjennom større åpenhet enn i dag om hvilke vedtak styret har gjort, når saker ble behandlet og hvilken informasjon styret fikk og etterspurte. Finanstilsynets styre/fagstyre behandler taushetsbelagte opplysninger som ikke skal offentliggjøres. Det behandler også opplysninger som er markedssensitive for en kortere eller lengre periode. Sakslister bør derfor ikke offentliggjøres i forkant av møter. Innholdet i protokoller fra møter bør offentliggjøres, men større åpenhet forutsetter ikke at protokoller offentliggjøres kort tid etter at møter har funnet sted. Dersom man offentliggjør sterkt raderte protokoller for å skjerme midlertidig markedssensitiv informasjon, kan det skapes uro og mistenksomhet. I stedet bør innholdet i styrets protokoller eller en fyldig redegjørelse for styrets arbeid offentliggjøres som vedlegg til tilsynets årsrapport eller på andre egnede måter som bidrar til å styrke Finanstilsynets kommunikasjon om styrets/fagstyrets rolle og arbeid.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Berg og Skjørestad, viser til følgende:

Mindretallet er enig i at det bør være en større åpenhet omkring styrets rolle og styrets arbeid, enn tilfellet er i dag. Mindretallet ønsker imidlertid ikke at det gis føringer som tilsier at styrets møteprotokoller skal offentliggjøres.

Mindretallet viser til at Finanstilsynet etter dagens ordning, skal ettersende referater fra styremøtene, til departementet, hvert tertial. Overordnet myndighet har derved mulighet for å ettergå styrets arbeid, og de vedtak som blir fattet, fortløpende. Mindretallet anser videre at ytterligere informasjon om styrets arbeid og funksjon, bør vurderes inntatt i årsrapporten. Det samme gjelder informasjon om, og bakgrunnen for, enkelte konkrete vedtak som er fattet gjennom året. Dette vil særlig gjelde saker av mer prinsipiell art og gjerne saker som det har vært knyttet stor offentlig interesse til. Etter den praksis som følges i dag, er det i årsrapporten bare oppgitt antall saker styret har behandlet gjennom året. Mindretallet vil anbefale at styrets arbeid blir viet mer oppmerksomhet i årsrapporten.

Mindretallet er for øvrig enig i at når en sak er behandlet, og vedtaket i saken er fattet av styret, så bør det framkomme utad at styrebehandling har funnet sted. Dette vil kun gjelde i saker der vedtaket etter øvrig regelverk kan offentliggjøres, jf. drøftelsen i avsnittet nedenfor.

Når det så gjelder spørsmålet om offentliggjøring av styrets møteprotokoller, så tar mindretallet utgangspunkt i at møteprotokoller av denne art, er å anse som organinterne dokumenter. Styrets møteprotokoller vil videre, i stor grad, inneholde fortrolig informasjon eller informasjon som er unntatt offentlighet. Etter offentleglova § 11, kan vedkommende myndighet beslutte meroffentlighet, med den virkning at slike dokumenter (eventuelt i sladdet versjon), likevel blir gjort offentlig tilgjengelig. Spørsmålet om offentliggjøring skal finne sted, eller ikke, i medhold av § 11, skal etter loven avgjøres ut fra en konkret interesseavveining. Mindretallet anser at det vil være uheldig å forutsette, rent generelt, at styrets protokoller skal offentliggjøres, selv om slik offentliggjøring skjer en tid etter at styret har behandlet angjeldende saker. Det bør fortsatt være slik at Finanstilsynet, etter en konkret vurdering, avgjør om, og i hvilken grad, noen deler av styrets møteprotokoller, skal offentliggjøres. Mindretallet peker videre på at fortrolig informasjon, inntatt i vedtak eller i protokollen for øvrig, alltid vil måtte holdes tilbake/sladdes. Dersom en skulle forutsette offentliggjøring som hovedprinsipp, vil dette uansett medføre at store deler av referatet blir sladdet. Informasjonsverdien, for utenforstående, vil derved kunne bli begrenset. Dertil kommer at også en sladdet versjon av en styreprotokoll, vil kunne gi grunnlag for både begrunnede, og ikke minst ubegrunnede, spekulasjoner, noe som vil kunne være uheldig både for enkeltinstitusjoner og for markedet. Dette vil særlig gjelde i perioder der en har uro innenfor finansiell sektor.

17.4.5 Nærmere regulering av styret og finanstilsynsdirektøren

17.4.5.1 Styrets rolle, ansvar og oppgaver

Den ene delen av utvalget, mener at Finanstilsynet fortsatt bør ledes av et styre som har et overordnet ansvar for Finanstilsynets virksomhet. Styret vil som i dag være Finanstilsynets øverste organ, og styrets ansvar og oppgaver foreslås videreført. Som i dag bør styret behandle prinsipielle saker og andre saker av særlig viktighet. Finanstilsynsdirektøren bør som i dag ha ansvaret for den daglige ledelsen. Det foreslås ikke å regulere styrets adgang til å delegere til administrasjonen. Dette vil, som i dag, være opp til styret å bestemme. Se nærmere redegjørelse i kapittel 17.4.2.

Det følger av gjeldende finanstilsynslov § 2 annet ledd sjette punktum at Kongen kan fastsette instruks for styret. Denne kompetansen har siden 2004 vært delegert til Finansdepartementet.161 Departementet har ikke hittil fastsatt egen instruks for styret, men fastsetter en hovedinstruks til virksomheten som helhet. Av Hovedinstruks for Finanstilsynet fastsatt av departementet 10. desember 2020, følger det at: «Departementet forutsetter at Finanstilsynets styre til enhver tid har en gjeldende forretningsorden om intern arbeidsfordeling i virksomheten. Vesentlige endringer i forretningsorden bør forelegges departementet». Styret har fastsatt forretningsorden for Finanstilsynets styre 30. mai 1994, sist endret 28. september 2022.

Utvalgsmedlemmene foreslår at det også av ny finanstilsynslov fremgår at det kan fastsettes egen instruks for styret. I tråd med dagens praksis foreslås det at myndigheten legges direkte til departementet. Etter utvalgsmedlemmenes vurdering bør departementet benytte adgangen til å fastsette instruks for styret.

De utvalgsmedlemmene som foreslår et fagstyre som treffer beslutninger i fagsaker, mener at Finanstilsynsdirektøren skal være Finanstilsynets øverste leder, med et overordnet ansvar for virksomheten og de oppgaver som ikke uttrykkelig hører under fagstyret. Dette omfatter blant annet alle administrative saker, slik som for eksempel tilsynets strategi, overordnede prioriteringer og budsjett. Disse medlemmene mener at det for avgrensningen av fagstyrets ansvar, er hensiktsmessig å ta utgangspunkt i de fagsaker som i dag behandles av styret, jf. punkt 5 i styrets forretningsorden. Det forslås at det fastsettes en overordnet bestemmelse om fagstyrets oppgaver i loven, som også gir hjemmel for departementet til å fastsette utfyllende bestemmelser.

Det bør imidlertid ikke være noe i veien for at et fagstyre kan uttale seg og gi råd til tilsynets ledelse om strategi og generelt om fagområder, hvis det kan tilføre verdi å anvende den kompetansen som et fagstyre vil besitte.

17.4.5.2 Styresammensetning

17.4.5.2.1 Innledning – gjeldende rett

Finanstilsynet ledes av et styre med fem medlemmer, jf. gjeldende finanstilsynslov § 2 annet ledd første punktum. Det følger av finanstilsynsloven § 2 annet ledd annet og femte punktum at styrets medlemmer og varamedlemmer oppnevnes av Kongen (delegert til Finansdepartementet) for en periode av fire år. Finanstilsynsloven § 2 annet ledd forutsetter at det skal oppnevnes varamedlemmer, men loven sier ikke noe om antall. I dag er praksis at det oppnevnes to varamedlemmer til styret, som henholdsvis 1. og 2. varamedlem. Kongen (delegert til Finansdepartementet) utpeker styrets leder og nestleder, jf. § 2 annet ledd tredje punktum.

I henhold til forretningsordenen for Finanstilsynets styre, deltar varamedlemmene fast i styrebehandlingen. Ved forfall blir varamedlemmene stemmeberettigede i henhold til rang.

Ved behandling av administrative saker suppleres styret av to styremedlemmer valgt av og blant de ansatte. Valgordningen for disse avtales i forhandlinger med de ansatte, og fastsettes i mangel av slik avtale av departementet, jf. finanstilsynsloven § 2 tredje ledd.

Norges Bank skal ha en observatør i styret. Observatøren har tale- og forslagsrett, men ikke stemmerett. Observatøren med stedfortreder oppnevnes av departementet etter forslag fra Norges Bank for en periode på fire år, jf. finanstilsynsloven § 2 fjerde ledd.

Forretningsordenen for Finanstilsynets styre har regler om når styret er vedtaksført. Styret er vedtaksført når mer enn halvparten av styret er til stede. Videre fremgår at om det kun er tre stemmeberettigede til stede (fire ved behandling av administrative saker), vurderer styret å utsette behandlingen av saker som ikke oppnår enstemmighet.

17.4.5.2.2 Antall medlemmer og varamedlemmer

De utvalgsmedlemmene som foreslår en videreføring av dagens styre, legger til grunn at styrets sammensetning og størrelse bør reflektere det ansvaret og de oppgavene styret har. Antall medlemmer bør være tilstrekkelig stort til at styret samlet besitter god kompetanse på ulike fagområder. For få medlemmer er sårbart ved forfall, selv om dette til en viss grad kan kompenseres ved bruk av varamedlemmer. For mange medlemmer kan på den annen side føre til mer tidsbruk på styremøtene, samt økte kostnader, uten at beslutningene som skal treffes nødvendigvis blir bedre. I veilederen om «Bruk av styrer i staten», uttales det at hensynet til tilstrekkelig bredde i kompetanse må balanseres mot færrest mulig medlemmer. En vanlig størrelse på et styre er fra fem til ni medlemmer, herunder omfattet eventuelle ansatterepresentanter.162

Etter utvalgsmedlemmenes vurdering fungerer styresammensetningen med fem medlemmer og to varamedlemmer tilfredsstillende. Dette anses å gi en god og variert sammensatt kompetanse i styret, i tillegg til at antallet styremedlemmer anses høyt nok til å unngå problemer med vedtaksførhet.

Det foreslås at det lovfestes i ny finanstilsynslov at styret skal ha fem medlemmer og minst to varamedlemmer.

Antall varamedlemmer er i dag ikke regulert i loven. Utvalgsmedlemmene mener at gjeldende praksis hvor det oppnevnes to varamedlemmer bør være hovedregelen, og at disse bør oppnevnes som henholdsvis 1. og 2. varamedlem slik som i dag. Ved styremedlemmers forfall blir varamedlemmene stemmeberettigede i henhold til rang.163

Utvalgsmedlemmene mener at det er viktig at varamedlemmene, i tråd med det som i dag følger av Finanstilsynets forretningsorden, deltar fast i styrebehandlingen, og at møteinnkalling (dagsorden) og saksdokumenter også sendes til varamedlemmene. At varamedlemmene følger det løpende styrearbeidet, gjør dem godt forberedt til å delta i styrebehandlingen ved forfall.

De utvalgsmedlemmene som foreslår et fagstyre, mener at tilsvarende bestemmelser om antall medlemmer og varamedlemmer som foreslås for et videreført styre, også bør gjelde for et fagstyre.

17.4.5.2.3 Oppnevning

Det følger av gjeldende finanstilsynslov § 2 annet ledd annet og tredje punktum at styrets medlemmer og varamedlemmer oppnevnes av Kongen, og at Kongen utpeker styrets leder og nestleder. Myndigheten er delegert til Finansdepartementet.

Både de utvalgsmedlemmene som foreslår en videreføring av dagens styre, og de utvalgsmedlemmene som foreslår et fagstyre, foreslår en videreføring av gjeldende regler om oppnevning. Utvalget har ikke sett særlige grunner til å endre gjeldende regler.

17.4.5.2.4 Fungeringstid og adgang til gjenoppnevning

Styrets medlemmer og varamedlemmer oppnevnes i dag for en periode av fire år. Gjenoppnevning er ikke regulert i dagens lov.

Utvalget har vurdert fungeringstid og gjenoppnevning sett opp mot hensynet til uavhengighet. Generelt antas det at en forholdsvis lang fungeringstid i kombinasjon med at det ikke er adgang til gjenoppnevning, sikrer en større grad av uavhengighet fra de politiske myndighetene som oppnevner styremedlemmene enn kort fungeringstid og adgang til gjenoppnevning. At det ikke er adgang til gjenoppnevning, reduserer risikoen for at styremedlemmene tilpasser sin stemmegivning med tanke på muligheter for gjenoppnevning. I vurderingen av om det skal være adgang til gjenoppnevning må det tas hensyn til behovet for å beholde kompetente personer i styret, samt behovet for en viss kontinuitet i styrets arbeid. Det sistnevnte kan til dels også oppnås ved at ikke alle styremedlemmene skiftes ut samtidig.

De utvalgsmedlemmene som foreslår en videreføring av dagens styre, foreslår en fungeringstid på inntil fire år for styremedlemmer og varamedlemmer. At fungeringstiden er «inntil» fire år, skal sikre at departementet får på plass en ordning for oppnevning som ikke innebærer at hele styret må byttes ut samtidig. Ut fra hensynet til kompetanse og kontinuitet i styrets arbeid mener disse utvalgsmedlemmene at det bør være adgang til gjenoppnevning, men at denne adgangen bør begrenses ut fra hensynet til Finanstilsynets uavhengighet. Utvalgsmedlemmene foreslår at styremedlemmene og varamedlemmene kan gjenoppnevnes én gang, altså for en samlet periode av åtte år.

De utvalgsmedlemmene som foreslår et fagstyre, foreslår tilsvarende fungeringstid og adgang til gjenoppnevning for medlemmer og varamedlemmer av et fagstyre.

17.4.5.2.5 Ansatterepresentanter

Ved behandlingen av administrative saker suppleres Finanstilsynets styre i dag av to styremedlemmer valgt av og blant de ansatte. Valgordningen for disse avtales i forhandlinger med de ansatte, og fastsettes i mangel av slik avtale av departementet.

I Ot.prp. nr. 49 (1984–85) s. 9 ble det uttalt om bestemmelsen at de ansattes representanter deltar i styret på lik linje med de øvrige styremedlemmene i administrative saker. Med administrative saker var ment saker «som angår etatens interne forhold», og det var opplistet flere eksempler, herunder bemanningsspørsmål, arbeidsmetoder, rasjonaliserings- og effektivitetssaker, organisasjonsendringer, utforming av interne instrukser og reglementer, saker vedrørende planlegging og utvikling av virksomheten når dette har betydning for arbeidsforhold, budsjetter som har administrative konsekvenser eller setter rammer for administrativ virksomhet, årsmelding og årsregnskap. Det ble avgrenset mot «politiske saker», som blant annet omfattet saker «som for det vesentlige har betydning for andre enn etaten selv, selvom saken eventuelt også har betydning for etatens interne virksomhet».

Generelt er det slik at bestemmelser om at ansatterepresentanter skal delta i styrebehandlingen av saker, gjerne er begrunnet i ønsket om å sikre de ansatte medbestemmelse på arbeidsplassen. De ansattes kjennskap til virksomheten kan gi styret et bedre beslutningsgrunnlag. Videre kan det anføres at det at representanter for de ansatte har deltatt i beslutningsprosessen, bidrar til økt oppslutning om styrets vedtak i organisasjonen. De ansatte vil også ha insentiv til å etterspørre at saker av betydning for dem behandles.164

Aksjeloven og allmennaksjeloven har bestemmelser om ansattes representasjon i §§ 6-4 og 6-5. Videre nevnes at sentralbankloven § 2-3 annet ledd fastslår at to medlemmer til hovedstyret i Norges Bank «velges av og blant de ansatte til å delta i behandlingen av administrative saker. Valgmåten for disse representantene skal avtales mellom hovedstyret og de ansatte. Ved mangel på avtale fastsetter representantskapet valgmåten».

De utvalgsmedlemmene som foreslår en videreføring av dagens styre, mener at hensynet til de ansattes medbestemmelse på arbeidsplassen, taler for en videreføring av gjeldende ordning hvor to styremedlemmer valgt av og blant de ansatte deltar ved behandlingen av administrative saker. Som i dag, foreslås det at valgordningen for disse avtales i forhandlinger med de ansatte, og at departementet fastsetter valgordningen i mangel av slik avtale.

Utvalgsmedlemmene har vurdert om ansatterepresentantene også burde delta i behandlingen av fagsaker. Dette anbefales imidlertid ikke. Det er finanstilsynsdirektøren, som leder for administrasjonen, som er ansvarlig for de saksdokumentene og forslag til vurderinger som styret skal ta stilling til. Det bør derfor ikke legges opp til en ordning der enkeltansatte i en rolle som styremedlem i praksis kan overprøve administrasjonens/finanstilsynsdirektørens vurderinger.

De utvalgsmedlemmene som forslår et fagstyre, viser til at et fagstyre kun skal behandle og treffe beslutning i fagsaker. I tråd med vurderingene over, anses det derfor ikke å være behov for ansatterepresentanter i et slikt styre.

17.4.5.2.6 Observatør fra Norges Bank

Norges Bank har i dag en observatør i styret, med tale- og forslagsrett, men ikke stemmerett. Observatøren med stedfortreder oppnevnes av departementet etter forslag fra Norges Bank for en periode på fire år.

Ordningen med en observatør fra Norges Bank i Finanstilsynet styre er ment å ivareta hensynet til samarbeid og koordinering mellom Finanstilsynet og Norges Bank.165

Både de utvalgsmedlemmene som foreslår en videreføring av dagens styre og de utvalgsmedlemmene som foreslår et fagstyre, mener at det er viktig med god kontakt mellom Finanstilsynet og Norges Bank, herunder gjennom formell kontakt som dette. Utvalget foreslår derfor en videreføring av ordningen i ny finanstilsynslov. Som i dag vil observatøren oppnevnes av departementet etter forslag fra Norges Bank, for en periode av fire år.

17.4.5.2.7 Observatør fra Bankenes sikringsfond

Både de utvalgsmedlemmene som foreslår en videreføring av dagens styre og de utvalgsmedlemmene som foreslår et fagstyre, foreslår at Bankenes sikringsfond skal ha en observatør i Finanstilsynets styre når styret eller fagstyret behandler saker fra krisehåndteringsmyndigheten. I dag har ikke Bankenes sikringsfond noen observatør i Finanstilsynets styre. Det foreslås at observatøren har tale- og forslagsrett, men ikke stemmerett, i likhet med observatøren fra Norges Bank, se kapittel 17.4.5.2.6 over. Observatøren fra Bankenes sikringsfond, med stedfortreder, oppnevnes av departementet etter forslag fra Bankenes sikringsfond for en periode av fire år.

Det vises til nærmere vurderinger i kapittel 13.3.4, og utvalgets forslag til endring av finansforetaksloven § 20-3 tredje ledd.

17.4.5.2.8 Kvalifikasjons- og kompetansekrav for styremedlemmer

I dag er det ikke gitt lovbestemte kvalifikasjons- eller kompetansekrav for medlemmene av Finanstilsynets styre.

I enkelte av landene utvalget har sett på er det fastsatt i regelverket at styremedlemmer og daglig leder skal ha faglig kompetanse. Dette gjelder Danmark, Finland, Island og Tyskland.

I den finske Lag om Finansinpektionen 9§, er det uttrykt slik:

«Direktionsmedlemmarna och ersättarna ska vara väl förtrogna med finansmarknadens funktionssätt».

I Danmark følger det av lov om finansiel virksomhed § 345 stk. 2 og stk. 3, at

«Stk. 2. Bestyrelsen består af op til 9 medlemmer, som samlet skal have juridisk, økonomisk og finansiel indsigt, indsigt i dataanalyse og cyberrisici og indsigt i forebyggelse og bekæmpelse af finansiel kriminalitet. Bestyrelsen sammensættes af

• 1) 3 medlemmer med juridisk, økonomisk og finansiel sagkundskab,

• 2) 1–2 medlemmer med særlig indsigt i forebyggelse og bekæmpelse af finansiel kriminalitet, dataanalyse og cyberrisici,

• 3) 2 medlemmer med ledelsesmæssig baggrund fra den finansielle sektor,

• 4) 1 medlem med ledelsesmæssig baggrund fra det øvrige erhvervsliv og

• 5) 1 medlem fra Danmarks Nationalbank.

Stk. 3. Erhvervsministeren skal ved udpegelse af medlemmer af Finanstilsynets bestyrelse lægge vægt på følgende:

• 1) Medlemmet har tilstrækkelig viden, faglig kompetence og erfaring til at kunne varetage bestyrelseshvervet.

• 2) Medlemmet har et tilstrækkeligt godt omdømme og kan udvise hæderlighed, integritet og tilstrækkelig uafhængighed til effektivt at medvirke til varetagelsen af bestyrelsens opgaver.

• 3) Medlemmet kan afsætte tilstrækkelig tid til at varetage bestyrelseshvervet.»

De utvalgsmedlemmene som foreslår en videreføring av dagens styre, har vurdert om det i ny finanstilsynslov bør fastsettes konkrete krav til styremedlemmenes kvalifikasjoner og kompetanse. At styremedlemmene har gode kvalifikasjoner og kompetanse anses som en forutsetning for å gi styrets vedtak autoritet og legitimitet både innad i virksomheten og utad, herunder overfor foretakene under tilsyn.

Utvalgsmedlemmene foreslår ikke en lovfesting av konkrete kvalifikasjons- eller kompetansekrav til styremedlemmene. Det antas at fagspesifikke krav til de ulike medlemmenes utdannelse og fagbakgrunn, tilsvarende som i den danske loven § 345 stk. 2, kan vanskeligjøre departementets arbeid med å sette sammen et godt og velfungerende styre. Utvalgsmedlemmene legger til grunn at Kongen/departementet (delegert) i vurderingen av hvilke personer som skal oppnevnes som medlemmer av Finanstilsynets styre, både ordinære medlemmer og varamedlemmer, ser hen til at styret samlet har den nødvendige kompetanse, kapasitet og bredde til å utføre sine arbeidsoppgaver på en god måte. I en slik vurdering vil det uansett være relevant å se hen til de mer generelle kravene til kompetanse som fremgår av for eksempel den finske og den danske loven referert over. Utvalgsmedlemmene peker her på at det er viktig at medlemmene av styret er godt kjent med hvordan finansmarkedet fungerer, at styret samlet innehar kompetanse innen for eksempel jus, økonomi, finans, ledelse og organisasjonsutvikling, samt at medlemmene har et godt omdømme.

De utvalgsmedlemmene som foreslår et fagstyre, foreslår at det heller ikke for medlemmer av fagstyret bør lovfestes konkrete kvalifikasjons- eller kompetansekrav, men at Kongen/departementet (delegert) ved oppnevningen må se hen til at fagstyret samlet sett har den nødvendige kompetanse. Fordi fagstyret kun treffer beslutninger i fagsaker, kan fagstyret settes sammen med et størst mulig fokus på faglige kvalifikasjoner og kompetanse.

17.4.5.2.9 Bestemmelser om hvem som ikke kan fungere som styremedlemmer og departementets adgang til avsette styremedlemmer

Det følger av gjeldende finanstilsynslov § 7 fjerde ledd at: «Tilsynets styremedlemmer og tjenestemenn må ikke være ansatt eller ha lønnet arbeid i eller være med i styre, representantskap eller tilsvarende organ i noe foretak som er under tilsyn».

Både de utvalgsmedlemmene som foreslår en videreføring av dagens styre og de medlemmene som foreslår et fagstyre, foreslår en videreføring av denne bestemmelsen i ny finanstilsynslov. Se også omtale i kapittel 20.1 om ansattes relasjon til foretak og markeder under tilsyn.

Utvalget har vurdert om det i ny finanstilsynslov bør fastsettes ytterligere bestemmelser om hvem som ikke kan fungere som medlemmer av Finanstilsynet styre eller fagstyre.

I denne forbindelse er det blant annet sett hen til den danske lov om finansiel virksomhed § 345. I denne bestemmelsens stk. 5 fremgår det at leder og nestleder av det danske Finanstilsynets styre ikke må ha hatt ansettelse i finansforetak eller vært styremedlem i finansforetak de siste fem årene regnet fra oppnevningstidspunktet for vedkommende medlem.166

Videre er det i bestemmelsens stk. 4 listet opp flere forhold som innebærer at vedkommende personer ikke kan være medlemmer av styret for det danske Finanstilsynet.167 Dette gjelder blant annet straffansvar for overtredelser av nærmere bestemte lover på finansmarkedsområdet, konkurs eller konkurskarantene, tap av retten til å drive virksomhet, eller vergemål. Videre følger det av den danske lov om finansiel virksomhed § 345 stk. 6 at: «Erhvervsministeren kan efter indstilling fra et flertal i Finanstilsynets bestyrelse afsætte et medlem af bestyrelsen, der ikke opfylder betingelserne i stk. 4.»

Utvalget har vurdert at det ikke er hensiktsmessig å lovfeste særskilte forhold som medfører at personer ikke kan fungere som medlemmer av Finanstilsynets styre eller fagstyre, utover det som i dag følger av finanstilsynsloven § 7 fjerde ledd. Som redegjort for i kapittel 17.4.5.2.8, bør Kongen/departementet (delegert) ved oppnevningen av styremedlemmer og i vurderingen av deres egnethet, også se hen til vedkommende personers omdømme, hvor blant annet slike forhold som er opplistet i den danske loven er relevante. Utvalget mener imidlertid at også andre forhold enn de som er opplistet i den danske loven vil kunne være relevante, og at det er vanskelig å gi noen uttømmende liste. For forhold som er egnet til å svekke et styremedlems egnethet, og som oppstår etter at styremedlemmet er oppnevnt, legger utvalget til grunn at dette i praksis vil finne sin løsning ved at styremedlemmet trekker seg fra styrevervet.

17.4.5.3 Styrets saksbehandling

Gjeldende finanstilsynslov inneholder ikke bestemmelser om styrets saksbehandling. Slike bestemmelser er imidlertid inntatt i forretningsordenen for Finanstilsynets styre, som er fastsatt av Finanstilsynets styre selv.

Både de utvalgsmedlemmene som foreslår en videreføring av dagens styre og de medlemmene som foreslår et fagstyre, mener at det er hensiktsmessig å innta en bestemmelse om styrets eller fagstyrets saksbehandling i ny finanstilsynslov. Dette kan også bidra til å synliggjøre styrets eller fagstyrets rolle. Utvalget har blant annet sett hen til utformingen av bestemmelsen i sentralbankloven om Norges Banks hovedstyres saksbehandling. I hovedsak foreslår utvalget en lovfesting av de mest sentrale bestemmelsene om styrets saksbehandling som i dag fremgår av forretningsordenen for Finanstilsynet styre.

Det foreslås lovfestet at styret eller fagstyret skal behandle saker i møte. Fjernmøte likestilles med fysisk møte. Det anses ikke nødvendig å presisere dette i loven. Styrets/fagstyrets leder kan likevel bestemme at en sak skal behandles skriftlig eller på annen betryggende måte, hvis ikke et medlem krever møtebehandling. For et videreført styre, foreslås det at årsregnskap og årsrapport alltid skal behandles i møte. Styrebehandlingen/fagstyrets saksbehandling ledes av styrets/fagstyrets leder.

Videre foreslås det lovfestet at finanstilsynsdirektøren forbereder saker som skal behandles av styret/fagstyret, og at direktøren deltar i styrets/fagstyrets behandling av saker.

Utvalget foreslår at styret eller fagstyret, som i dag, er vedtaksført når mer enn halvparten av styret/medlemmene deltar, og at som styrets/fagstyrets vedtak gjelder det som flertallet blant deltakerne har stemt for, eller ved stemmelikhet det som møteleder har stemt for. Styret/fagstyret skal føre protokoll.

Selv om styret er vedtaksført når mer enn halvparten av styret deltar, fremgår det i dag av forretningsordenen at dersom kun tre stemmeberettigede er til stede (fire ved behandling av administrative saker), «vurderer styret å utsette behandlingen av saker som ikke oppnår enstemmighet». En slik bestemmelse kan være hensiktsmessig å videreføre i forretningsordenen, men er etter utvalgets vurdering ikke egnet for lovfesting.

17.4.5.4 Finanstilsynsdirektøren

I henhold til gjeldende finanstilsynslov § 2 annet ledd fjerde punktum er ansvaret for ansettelsen av finanstilsynsdirektøren lagt til Kongen, men delegert til departementet.168 Dagens praksis er imidlertid at finanstilsynsdirektøren ansettes av Kongen i statsråd. Regjeringen har over tid, i tråd med at flere stillinger som tidligere var embeter er gjort om til topplederstillinger i staten, også løftet ansettelsene til Kongen i statsråd for slike stillinger.

Utvalget vurderer at dette er en praksis som bør videreføres. Ansettelse i statsråd vil bidra til å sikre direktørens formelle rolle og kan gi tydeligere uavhengighet fra overordnet departement. Det har vært en tendens de siste årene at topplederstillinger i staten endres fra embeter til ordinære statsansatte. Mange av disse stillingene er på åremål.

De utvalgsmedlemmene som foreslår en videreføring av dagens styre, foreslår en videreføring av «Kongen» som ansettelsesmyndighet.

I dag ansettes finanstilsynsdirektøren for en periode av seks år, jf. gjeldende finanstilsynslov § 2 annet ledd fjerde punktum. Internasjonale anbefalinger tilsier at ansettelsen av direktører i uavhengige institusjoner må skje gjennom åpne prosedyrer og være basert på faglige kriterier.169 Dette er også i samsvar med kvalifikasjonsprinsippet i den norske statsansatteloven § 3.

Internasjonalt anbefales også i økende grad lengre åremålsperioder/oppnevningsperioder for direktører i uavhengige institusjoner: gjerne ni år, men uten mulighet for gjenoppnevning. Det påpekes at muligheten for gjenoppnevning kan svekke den faglige uavhengigheten, fordi atferden vil kunne påvirkes i en «regjeringsvennlig» retning når den første perioden nærmer seg slutten. Ønsket om gjenoppnevning kan derfor medføre at en direktør i praksis oppfører seg mindre uavhengig mot slutten av en oppnevningsperiode. Dette kan i praksis også svekke direktørens evne eller vilje til å stå imot ytre press.

Det er også interne grunner til at åremålsperioder bør ha en viss varighet. Dersom det er kjent at en leder kun vil sitte en kort periode, kan det være vanskelig å få legitimitet i organisasjonen han eller hun skal lede. Det kan også oppstå tilfeller der administrerende direktør er en såkalt «lame duck», og institusjonen motarbeider og utsetter initiativer fra ledelsen i påvente av ny direktør.

Én lang periode anses å styrke uavhengigheten sammenlignet med å ha to eller flere kortere perioder med mulighet for én eller flere gjenoppnevninger, og vil være å foretrekke. I Norge er imidlertid åremålsperioden regulert i lov 16. juni 2017 nr. 67 om statens ansatte mv. (statsansatteloven).

Statsansatteloven § 10 om åremål for statsansatte første og annet ledd fastslår at:

«(1) Åremål kan benyttes når det følger av lov eller stortingsvedtak. Det samme gjelder når rikets sikkerhet krever det, eller når dette anses nødvendig som følge av overenskomst med fremmed stat eller internasjonal organisasjon.

(2) Det enkelte departementet kan bestemme at øverste leder i en virksomhet skal ansettes på åremål.»

Av forskrift 21. juni 2017 nr. 838 til lov om statens ansatte mv. § 6 annet ledd framgår at slike åremål skal være seks år, med mulighet for maksimalt én gjenoppnevning i samme stilling. Det er mulig å søke om kortere, men ikke lengre, åremålsperiode, ved særskilt behov.

Seks år kan fremstå som noe kort for en virksomhet med kompliserte og sammensatte oppgaver og et samfunnsoppdrag det er stor interesse for. Det vil kunne være fordeler med kontinuitet og erfaring i ledelsen. Det tilsier at det bør være mulighet for gjenoppnevning.

Dersom et departement ønsker ansettelse for en periode lenger enn to ganger seks år, skal en benytte fast ansettelse.

Det er utvalgsmedlemmenes vurdering at direktøren fortsatt bør ansettes på åremål, med mulighet for én gjenoppnevning.

Internasjonale anbefalinger tilsier også at avskjedigelse av direktøren ikke skal kunne bringe uavhengigheten i fare. Dette er i Norge allerede ivaretatt gjennom det stillingsvernet og de krav til oppsigelse eller avskjedigelse som følger av statsansatteloven.

De utvalgsmedlemmene som foreslår et fagstyre, slutter seg til vurderingene over om at finanstilsynsdirektøren ansettes av Kongen for en periode av seks år med mulighet for én gjenoppnevning. I disse medlemmenes forslag til styringsmodell, vil finanstilsynsdirektøren være Finanstilsynets øverste leder.

17.5 Utvalgets tilrådning

Organiseringen av Finanstilsynets ledelse bør legge til rette for at både den interne styringen og departementets overordnede styring fungerer godt.

Hovedregelen er at statlige forvaltningsorganer ikke skal ha styrer. Dersom det i særskilte tilfeller skal være styrer i forvaltningsorganer, må det være gode grunner for dette.

Utvalgsmedlemmene Berg, Bjørnland, Finboe Svendsen, Halvorsen Barlund og Skjørestad, mener at det er gode grunner for en videreføring av dagens ordning hvor Finanstilsynet ledes av et styre, som er Finanstilsynets øverste organ og som har ansvar for både administrative saker og fagsaker. Finanstilsynsdirektøren vil ha ansvaret for den daglige ledelsen.

Utvalgsmedlemmene Askim, Georgsen, Noss, Parashar og Trovik, kan ikke se at det foreligger tilstrekkelig gode grunner for en videreføring av dagens styre, men mener at det er gode grunner for et såkalt fagstyre, som kun treffer beslutninger i fagsaker. Finanstilsynsdirektøren vil da være den øverste ansvarlige for Finanstilsynets virksomhet.

I begge styringsmodellene skal Kongen ansette finanstilsynsdirektøren. Direktøren skal som i dag ansettes på åremål for en periode på seks år, med mulighet for én gjenoppnevning.

Utvalget har vurdert råd som et alternativ til styre. Etter utvalgets vurdering er det større fordeler med et styre enn et råd for Finanstilsynet, enten styret videreføres som i dag eller er et fagstyre. Det legges da særlig vekt på at styrebehandling medfører en to-trinnsbehandling av saker, altså i både administrasjonen og styret, som er viktig for «checks and balances».

De utvalgsmedlemmene som foreslår en videreføring av dagens styre, foreslår at Finanstilsynets styre skal bestå av fem medlemmer og minst to varamedlemmer. Medlemmene og varamedlemmene oppnevnes av Kongen for en periode av inntil fire år, med adgang til én gjenoppnevning. To styremedlemmer valgt av og blant de ansatte skal som i dag delta ved behandlingen av administrative saker.

Norges Bank vil som i dag ha en observatør i styret, med tale- og forslagsrett, men ikke stemmerett. I tillegg foreslås det at Bankens sikringsfond skal ha en observatør i Finanstilsynet styre når styret behandler saker fra krisehåndteringsmyndigheten.

Det foreslås ikke noen lovregulering av kvalifikasjons- og kompetansekrav for styremedlemmene, men utvalgsmedlemmene legger til grunn at departementet i vurderingen av hvilke personer som skal oppnevnes som medlemmer av Finanstilsynets styre, både ordinære medlemmer og varamedlemmer, ser hen til at styret samlet sett har den nødvendig kompetanse, kapasitet og bredde til å utføre sine arbeidsoppgaver på en god måte.

Det foreslås også at de mest sentrale bestemmelsene om styrets saksbehandling, herunder om vedtaksførhet og avstemning (flertallskrav), lovfestes.

De utvalgsmedlemmene som foreslår et fagstyre, foreslår i stor grad tilsvarende bestemmelser om styresammensetning og saksbehandling, men tilpasset et fagstyre. For fagstyret er det ikke behov for ansatterepresentasjon.

Utvalget mener at det bør være en større åpenhet om styrets rolle og oppgaver enn i dag, og dette gjelder enten styret videreføres eller er et fagstyre. Blant annet bør det fremgå utad at det er styret eller fagstyret, som har truffet vedtak i en sak. Et flertall i utvalget, bestående av medlemmene Askim, Bjørnland, Finboe Svendsen, Georgsen, Halvorsen Barlund, Noss, Parashar og Trovik, mener at styreprotokoller, eller en fyldig redegjørelse for styrets arbeid, bør offentliggjøres som vedlegg til Finanstilsynets årsrapport eller på andre egnede måter som bidrar til å styrke Finanstilsynets kommunikasjon om styrets eller fagstyrets rolle og arbeid. Et mindretall i utvalget, bestående av medlemmene Berg og Skjørestad, ønsker ikke at det gis føringer som tilsier at styrets møteprotokoller skal offentliggjøres.

18 Rapportering og åpenhet

18.1 Gjeldende rett

Utvalget drøfter i dette kapitlet behovet for regler og rutiner for rapportering, åpenhet og offentlighet. Slike regler har flere formål. Finanstilsynets rapporteringsforpliktelser overfor regjeringen bidrar til demokratisk kontroll med virksomheten. Rapportering og åpenhet om Finanstilsynets løpende virksomhet bidrar til en legitimitet i befolkningen som sådan, herunder blant foretakene under tilsyn og hos øvrige markedsaktører.

Rapportering

Av det norske parlamentariske systemet følger det at Finanstilsynet ikke er direkte ansvarlig overfor Stortinget, men at ansvaret overfor Stortinget går via regjeringen som utøvende myndighet. På linje med alle statlige virksomheter er Finanstilsynet pålagt å rapportere til overordnet departement, som igjen informerer Stortinget. Finanstilsynets plikt til å informere Finansdepartementet om virksomheten er regulert i finanstilsynsloven § 8 annet ledd, hvor det står at «Tilsynet gir hvert år en melding om sin virksomhet til vedkommende departement.»

Regjeringen rapporterer til Stortinget om Finanstilsynets virksomhet i forbindelse med de årlige statsbudsjettene. I tillegg rapporterer Finansdepartementet om tilstanden i finansmarkedene og Finanstilsynets virksomhet i en årlig melding; Finansmarkedsmeldingen. I denne redegjøres det for utviklingen i finansmarkedene og finansmarkedspolitikken i lys av målene om finansiell stabilitet, et godt og trygt tjenestetilbud til kundene, gode vilkår for finansnæringen og velfungerende kapitalmarkeder.

Det er felles i alle de nordiske landene at det rapporteres om finanstilsynenes virksomhet til parlamentet. I Norge og Finland rapporteres virksomhetenes viktigste resultater til parlamentet i budsjettproposisjonene fra regjeringen. Også på Island rapporterer departementene samlet om måloppnåelse på eget ansvarsområde, men dette skjer i form av egne årsrapporter fra hvert av departementene. I Sverige og Danmark skjer rapportering om resultater i større grad direkte gjennom virksomhetenes årsrapporter. I alle landene er det krav til at virksomhetene skal rapportere om oppnådde resultater i en årlig virksomhetsrapport. Alle land har fastsatt krav om årsrapportenes innhold og struktur, men de konkrete kravene varierer noe mellom landene.

Det følger også av OECDs retningslinjer for god virksomhetsstyring i staten170 at statlige etater regelmessig og etter forespørsel bør rapportere til departementet om alle vesentlige tiltak og beslutninger, og at departementet periodisk bør vurdere om styringssystemet for etaten fungerer hensiktsmessig. Etater bør på sin side utvikle et sett av indikatorer for å måle og rapportere måloppnåelse. Disse anbefalingene fra OECD er generelle, men er basert på beste praksis og speiles i norsk rett i bestemmelsene for økonomistyring i staten. Regelverket for økonomistyring i staten får anvendelse også for Finanstilsynet, og i kapittel 1.3 fremgår det blant annet at:

«Departementet har et overordnet ansvar for at

• a) virksomheten gjennomfører aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og departementets fastsatte mål og prioriteringer

• b) virksomheten bruker ressurser effektivt

• c) styringsdialogen mellom departementet og virksomheten fungerer på en hensiktsmessig måte

• d) virksomheten rapporterer relevant og pålitelig resultat- og regnskapsinformasjon

• e) det gjennomføres kontroll med virksomheten og at virksomheten har forsvarlig internkontroll

• f) evalueringer gjennomføres»

Etter regelverket for økonomistyring i staten skal Finanstilsynet i likhet med andre underliggende etater, jf. regelverkets punkt 2.3.3., utarbeide en årsrapport til departementet. Årsrapporten skal gi et dekkende bilde av virksomhetens resultater, gi departementet grunnlag for å vurdere måloppnåelse og ressursbruk og inneholde annen informasjon av betydning for departementets styring og oppfølging. Finanstilsynets ansvar for å nå formålene og departementets ansvar for å rapportere til Stortinget følger av reglementet for økonomistyring §§ 9 og 11:

«§ 9 Planlegging, gjennomføring og oppfølging

Alle virksomheter skal innenfor sitt ansvarsområde sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås på en effektiv måte. For å sikre dette skal virksomhetene: a) planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv b) gjennomføre fastsatte planer c) rapportere om måloppnåelse og resultater internt og til overordnet myndighet

§ 11 Rapport til Stortinget om oppnådde resultater

Hvert departement skal i sin budsjettproposisjon gi Stortinget rapport om resultatene av arbeidet innenfor sitt ansvarsområde, jf. bevilgningsreglementet § 9 annet ledd»

Riksrevisjonen fungerer uavhengig av regjeringen, og har blant annet som oppgave å opplyse Stortinget. Riksrevisjonen legger til rette for at Stortingets ansvarliggjøring av regjeringen kan skje også uavhengig av den informasjonen regjeringen gir. Stortinget har fastsatt at Riksrevisjonen skal gjennomføre forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon er systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger, jf. lov om Riksrevisjonen § 9. Disse kan enten gjelde enkelttemaer på tvers av flere forvaltningsorganer (eller hele forvaltningen) eller gå dypt inn i måloppnåelsen til enkeltvirksomheter. Riksrevisjonen avgir offentlige revisjonsrapporter, som behandles av Stortinget, og bidrar til å holde regjeringen ansvarlig.

Det fremgår av hovedinstruksen til Finanstilsynet at styreprotokollene oversendes Finansdepartementet tertialvis. Det er løpende kontakt mellom Finanstilsynet og Finansdepartementet også utenom den formelle rapporteringssyklusen. I hovedinstruksen heter det: «Dersom det oppstår alvorlige avvik eller uforutsette situasjoner, må Finanstilsynet straks ta kontakt med Finansdepartementet uavhengig av fastsatte rapporteringstidspunkter.» Departementet informeres følgelig ved behov gjennom hele året, også utenom den ordinære rapporteringssyklusen.

Åpenhet

Det følger av OECDs retningslinjer for god virksomhetsstyring at befolkningen og foretakene under tilsyn bør kunne gjøre seg kjent med Finanstilsynets virksomhet, og at Finanstilsynet bør legge vekt på å informere offentligheten. Ett av formålene bak OECDs retningslinjer er å legge til rette for at offentlige virksomheter kan ansvarliggjøres av brede miljøer i samfunnet, og ikke bare av overordnede organer.

Finanstilsynets rapportering til politiske myndigheter og åpenhet mot samfunnet for øvrig griper imidlertid inn i hverandre, og vil i noen grad også supplere hverandre. Selv om rapporteringen bidrar til at offentligheten mottar informasjon, tar regelverket for økonomistyring i staten sikte på at regjeringen som utøvende organ skal motta nok informasjon til å styre og kontrollere de statlige virksomhetene og kunne utføre sin orienteringsplikt overfor Stortinget. Rapporteringen erstatter derfor ikke behovet for åpenhet og annen informasjon til offentligheten.

Finanstilsynet gjennomfører og publiserer regelmessig analyser av utviklingen i finansnæringen og de økonomiske rammebetingelsene nasjonalt og internasjonalt. I makroovervåkingen legges det vekt på både den risikoen som finansforetakene står overfor som følge av den makroøkonomiske utviklingen, og risikoen finansforetakenes tilpasning kan påføre det finansielle systemet og økonomien. Disse vurderingene blir regelmessig, normalt to ganger i året, publisert i en egen rapport fra Finanstilsynet; Finansielt utsyn.

I tillegg bruker Finanstilsynet sitt nettsted aktivt som informasjonskanal, både rettet mot foretakene under tilsyn og mot befolkningen generelt.

18.2 EU/EØS-rett

Det er ingen EU-/EØS-reguleringer som legger konkrete føringer på rapportering fra Finanstilsynet.

Både europeiske myndigheter og internasjonale organisasjoner har utviklet retningslinjer og anbefalinger som angår organisering og utøvelse av tilsyn med finansmarkedene. Disse følges i noen grad opp gjennom krav til rapportering, dokumentasjon eller fagfellevurderinger for å etterse graden av etterlevelse av retningslinjene.

Baselkomiteens prinsipper for effektivt banktilsyn er et sett med globale anbefalinger til organiseringen og reguleringen av nasjonale banktilsyn. Prinsipp nr. 2 sier at: «The supervisor possesses operational independence, transparent processes, sound governance, budgetary processes that do not undermine autonomy and adequate resources, and is accountable for the discharge of its duties and use of its resources. The legal framework for banking supervision includes legal protection for the supervisor». Prinsippet er nærmere presisert i såkalte «essential criteria». Blant disse er:

• 1. The operational independence, accountability and governance structures of the supervisor are prescribed in legislation and publicly disclosed. There is no government or industry interference which compromises the operational independence of the supervisor. The supervisor has full discretion to take any supervisory actions or decisions on banks and banking groups under its supervision. (…)

• 3. The supervisor publishes its objectives and is accountable through a transparent framework for the discharge of its duties in relation to those objectives.

• 4. The supervisor has effective internal governance and communication processes that enable supervisory decisions to be taken at a level appropriate to the significance of the issue and timely decisions to be taken in the case of an emergency. The governing body is structured to avoid any real or perceived conflicts of interest.

Fagfellevurderinger på finansmarkedsområdet blir organisert og gjennomført av Det internasjonale pengefondet (IMF) og de europeiske finanstilsynsmyndighetene; Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA), Den europeiske tilsynsmyndigheten for forsikring og tjenestepensjon (EIOPA) og Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndigheten (ESMA). For de europeiske finanstilsynsmyndighetene er formålet å oppnå en likere og bedre tilsynspraksis i EØS-området.

For Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) er dette nedfelt i artikkel 30. EBA skal gjennomføre fagfellevurderinger av nasjonale vedkommende myndigheters virksomhet i samsvar med en toårig arbeidsplan.

Både begrunnelse for og fremgangsmåten i fagfellevurderingene fra de europeiske tilsynsmyndighetene er regulert i forordninger. Fagfellevurderingene fra de europeiske tilsynsmyndighetene har til hensikt både å styrke konsistensen i tilsynsvirksomheten i EØS-området og å stimulere til beste praksis. Fagfellevurderingene fra Det internasjonale pengefondet og de europeiske tilsynsmyndighetene kan inneholde både vurderinger av gjeldende praksis og konkrete tilrådninger om endring. I tillegg bidrar slike gjennomganger til å videreutvikle regelverk og beste praksis i EØS-området.

OECD peker på viktigheten av åpenhet som et offentlig styringsverktøy, og benytter tre hovedmål; arbeid for å sikre eller styrke «open governance literacy», brukerportaler som bidrar til deltakelse i det offentlige ordskiftet og lover som sikrer innsyn i eller tilgang til informasjon.

18.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at det i ny finanstilsynslov tas inn en formålsbestemmelse der det framgår at Finanstilsynet skal bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder, jf. kapittel 12. Systemene for styring, planlegging, rapportering, evaluering og ansvarliggjøring bør i stor grad baseres på, og bidra til, å møte disse formålene.

Rapportering

Utvalget mener at rapportering og dokumentasjon for styrings- og kontrollformål er et sentralt element i systemet for ansvarliggjøring av offentlige myndigheter. Politiske myndigheter har behov for informasjon som setter dem i stand til å vurdere om Finanstilsynets innsats er tilstrekkelig innrettet mot samfunnsoppdraget og de formålene som settes for virksomheten, og for å kunne vurdere effekten av Finanstilsynets innsats. Tilsvarende har Finanstilsynet et ansvar for at regjeringen mottar tilstrekkelig med informasjon, både for å møte departementets styringsbehov og for at statsråden skal kunne holdes politisk ansvarlig for tilsynets virksomhet.

Det må være tydelig og offentlig hvilke krav eller forventninger Storting og regjering har til virksomheten. Åpenhet om kravene og forventningene fra overordnede myndigheter bidrar til å tydeliggjøre rollefordelingen mellom departementet og tilsynet, hva departementet styrer etter og hvilke prioriteringer som overlates til virksomheten, og bidrar samtidig til ansvarliggjøring av regjeringen. Virksomheten bør tilsvarende være åpen om hvilke strategier og virksomhetsplaner som settes i verk for å nå kravene og forventningene fra politiske myndigheter, samt rutiner for å dokumentere innsats og resultater. Det bidrar til å ansvarliggjøre Finanstilsynet både overfor departementet og overfor offentligheten. Videre er generell åpenhet og meroffentlighet nyttig for både offentligheten og for overordnede myndigheter.

I det norske styringssystemet skal forvaltningsorganene stå ansvarlige overfor regjeringen, som igjen skal stå ansvarlig overfor Stortinget. Stortinget har krav på den informasjonen de mener de har behov for for å kunne vedta blant annet lover og budsjettsaker, og for å kunne holde regjeringen ansvarlig. Regjeringen har igjen behov for tilstrekkelig informasjon til å kunne holde forvaltningsorganene ansvarlig og kunne etterse at disse handler i tråd med politiske vedtak, at de driver forsvarlig, og for å kunne rapportere dette til Stortinget. For at dette styrings- og kontrollsystemet skal fungere, må Finansdepartementet ha tilgang til opplysninger og vurderinger i Finanstilsynet, og Finanstilsynet må informere departementet om sin virksomhet. Ved økt grad av delegasjon er skriftlighet sentralt for at overordnet myndighet skal kunne forsikre seg om at oppgavene utøves i tråd med vedtak og intensjoner.

En begrensning av departementets instruksjonsmyndighet har betydning for hvilken informasjon departementet har behov for, og når den må foreligge. Instruksjonsadgang fordrer at Finanstilsynet holder departementet orientert om saker hvor instruksjon kan være aktuelt. Ved å bli informert før Finanstilsynet fatter vedtak, gis departementet en teoretisk mulighet til å instruere. Selv om instruksjonsadgangen sjelden benyttes, bidrar den til å ansvarliggjøre departementet, blant annet for de enkeltvedtak Finanstilsynet fatter. Dersom instruksjonsmyndigheten begrenses eller avskjæres vil regjeringen og statsråden fortsatt ha sektoransvar; et ansvar for å følge med, gripe inn når noe går galt og rett til å foreslå reformer, og behov for informasjon som setter dem i stand til å ivareta sektoransvaret.

Betydning for styringsdialog

Finanstilsynet bør ha betydelig rom for å prioritere egne ressurser for å best møte samfunnsoppdraget. Tydelig styring, selv om det kan oppleves som sterkere styring, gir ofte et tydeligere handlingsrom for virksomheten, da det bidrar til å tydeliggjøre hvor etaten selv eier handlingsrommet.

Departementet har et overordnet ansvar for dets underliggende virksomheter. Det innebærer at departementet har ansvar for å påse at Finanstilsynet drives forsvarlig og i tråd med god forvaltningsskikk. Dette overordnede ansvaret vil måtte ivaretas av departementet også i tilfeller der instruksjonsmyndigheten er begrenset. Et minimumskrav til årsrapportering, samt formkrav til denne framgår av Økonomiregelverkets171 bestemmelser kapittel 2.3.3. Utvalget legger derfor til grunn at Finanstilsynet, uavhengig av grad av uavhengighet fra departementet, fortsatt skal avgi en årsrapport som gir «et dekkende bilde av virksomhetens resultater og gi departementet grunnlag for å vurdere måloppnåelse og ressursbruk».

Departementet har et overordnet ansvar for finanssektoren. Finanstilsynet bør fortsatt rapportere om og offentliggjøre sine vurderinger av risiko i foretak og markeder det har tilsynsansvaret for. Offentliggjøring av risikovurderingene vil bidra til å gi virksomhetene viktig veiledning, og til å begrunne og ansvarliggjøre Finanstilsynet for innretningen av det risikobaserte tilsynet.

Finanstilsynet rapporterer både om egen virksomhet og om virksomhetene under tilsyn. Rapporteringen krever ressurser. Det bør legges til rette for at rapporteringen til departementet er effektiv og målrettet, og basert på Finanstilsynets egne behov for styringsdata. Det bør også legges til rette for at rapporteringen til departementet samordnes med annen rapportering der det er hensiktsmessig eller bidrar til økt effektivitet. Slike effektiviseringshensyn kan også tale for at rapporteringen automatiseres der det er mulig og hensiktsmessig. Finanstilsynets faglige vurderinger vil imidlertid vanskelig kunne automatiseres.

Rapporteringen til departementet må imidlertid være tilstrekkelig til at statsråden er konstitusjonelt ansvarlig for virksomheten i Finanstilsynet og har sektoransvar for finansmarkedene. Statsråden kan ha et særlig behov for blant annet informasjon om at aktiviteter utøves i tråd med Stortingets eller regjeringens vedtak, om Finanstilsynet oppnår mål og resultater fastsatt av politiske myndigheter og om ressursbruken er effektiv.

Rapportering fra et styre

Det er utvalgets vurdering at Finanstilsynet fortsatt skal ha et styre eller et fagstyre, jf. nærmere omtale i kapittel 17.4.2. Mange av de statlige virksomhetene som har styrer eller andre kollegiale organer har også fått et krav fra sitt overordnede departement om at dette organet avgir en egen årsrapport. Egen rapportering fra styret kan gi informasjon om hva styret har arbeidet med og hvilke vurderinger som gjøres. Den kan også bidra til å gi styret legitimitet overfor befolkningen og virksomhetene underlagt tilsyn. For å bidra til ansvarliggjøring, også av styret, bør det vurderes om det er behov for en selvstendig rapportering til departementet om styrets arbeid. Hvordan styrets arbeid bør reflekteres i årsrapporten er nærmere diskutert i kapittel 17.4.4.

Det er ikke krav om at styrer i foretak regulert av finansforetaksloven eller aksjeloven regelmessig evaluerer sin egen virksomhet, men Norsk utvalg for eierskap og ledelse anbefaler styrer å evaluere sitt arbeid og sin kompetanse årlig. Utvalget antar at det kan være hensiktsmessig at også styret i Finanstilsynet regelmessig evaluerer sin egen virksomhet, og rapporterer om evalueringene. Slike styreevalueringer kan bidra til at både departementet og offentligheten får innsikt i, og tillit til, styret og dets arbeid. Det er imidlertid utvalgets vurdering at det ikke er behov for en nærmere regulering av dette i finanstilsynsloven, blant annet fordi evalueringenes omfang og hyppighet bør tilpasses styrets arbeidsmengde, som kan variere betydelig.

Det vises også til at det ligger en generell bestemmelse i Økonomiregelverket for staten om bruk av evalueringer, som utvalget anser som tilstrekkelig. Der heter det:

§ 16 Evalueringer

Alle virksomheter skal sørge for at det gjennomføres evalueringer for å få informasjon om effektivitet, måloppnåelse og resultater innenfor hele eller deler av virksomhetens ansvarsområde og aktiviteter. Evalueringene skal belyse hensiktsmessighet av eksempelvis eierskap, organisering og virkemidler, herunder tilskuddsordninger. Frekvens og omfang av evalueringene skal bestemmes ut fra virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet.

Det er viktig for regjeringen at den har nok informasjon til å vite at arbeidet til Finanstilsynet utføres i tråd med tilsynets samfunnsoppdrag, de hovedmål som er satt for virksomheten og med Stortingets vedtak. Større grad av automatisert datainnhenting og digitalisering av tilsynets arbeid vil kunne lette både oppgavebyrden for virksomhetene under tilsyn, samt forenkle tilsynets videre rapportering, og gi mulighet for mer detaljert rapportering uten at det øker rapporteringsarbeidet til tilsynet.

Annen rapportering

En rekke internasjonale organisasjoner gjennomfører fagfellevurderinger av Finanstilsynet, herunder IMF, EBA, EIOPA og ESMA, jf. kapitel 11.8. Fagfellevurderinger kan være ressurskrevende også for norske myndigheter. Både nytten av og ressursbruken medgått til internasjonale gjennomganger er derfor etter utvalgets vurdering relevante når det samlede behovet for rapportering fra Finanstilsynet skal vurderes.

Riksrevisjonen fører tilsyn med offentlig virksomhet på vegne av Stortinget. Riksrevisjonens mulighet for forvaltningsrevisjoner kan bidra til å kontrollere en virksomhet som har økt uavhengighet fra departementet. Forvaltningsrevisjon er systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger, jf. lov om Riksrevisjonen § 9. Riksrevisjonen har stor grad av frihet til å kreve innsyn og til å vurdere alle aspekter av en virksomhet. Samtidig vil utvalget påpeke at Riksrevisjonen er Stortingets revisjons- og kontrollorgan, og følgelig ikke tar instruksjon eller forespørsler fra departementet. Departementet og Riksrevisjonen vil ikke nødvendigvis være opptatt av å få gjennomgått de samme temaene eller oppgavene. Det er heller ingen regelmessighet i slike forvaltningsrevisjoner, og det kan gå forholdsvis lang tid mellom dem. Finansdepartementet må derfor ta et selvstendig ansvar for at det mottar nødvendig, tilstrekkelig og regelmessig informasjon fra Finanstilsynet.

Klageadgang og mulighetene for rettslig behandling gjør at Finanstilsynet kan stilles konkret til ansvar for sine enkeltvedtak av det tilsynsobjekt vedtaket gjelder. Dette er viktige rettsikkerhetsmekanismer som også ansvarliggjør Finanstilsynet overfor det enkelte foretak under tilsyn, se nærmere omtale i kapittel 16. Rapporteringen fra tilsynet, samt informasjon og rapporter som tilgjengeliggjøres på nettstedet gir mye viktig informasjon. Utvalget understreker imidlertid at Finansdepartementet, gjennom sin behandling av klagesaker på Finanstilsynets vedtak, også får viktig og relevant informasjon om virksomheten i Finanstilsynet. Ved å flytte det meste av klagebehandlingen til en egen nemnd er det sentralt at informasjon om hva det klages på og utfallet av klagen fortsatt når Finansdepartementet, for eksempel gjennom en egen årsrapportering fra klagenemnda.

Åpenhet og generell tilgang til informasjon

Utvalget mener at det er viktig at det er en generell åpenhet rundt Finanstilsynets virksomhet og samfunnsoppdrag. Åpenhet er en sektorovergripende målsetting for norsk forvaltning, og bidrar til bedre oversikt og styring i offentlig sektor, og økt tillit mellom aktørene. Åpenhet bidrar også til å legitimere tilsynets virksomhet overfor befolkningen og foretakene under tilsyn.

Finanstilsynet tar avgjørelser som kan ha store konsekvenser for virksomhetene under tilsyn, kunder og investorer, og for den makroøkonomiske utviklingen. I tillegg til myndighetenes informasjonsbehov har følgelig brede grupper i samfunnet behov for innsikt i, og tillit til, Finanstilsynet. Ved økt uavhengighet fra politiske myndigheter kan åpenhet om generelle forhold, klageadgang og kontroll fra uavhengige tredjeparter, bli viktigere for å bevare Finanstilsynets legitimitet og tillit.

I tillegg til den pålagte rapporteringen, som følger av overordnede myndigheters styrings- og kontrollbehov, bruker Finanstilsynet sitt nettsted aktivt til å informere eller kommunisere med foretak under tilsyn og allmennheten. Her publiseres blant annet alle rundskriv, varsel om tilsyn og endelige tilsynsrapporter, innvilgede konsesjoner, dispensasjoner og autorisasjoner, samt Finanstilsynets lovtolkninger og regelverksforståelse. Finanstilsynet utarbeider også to ganger i året en rapport om tilstanden i finansmarkedene kalt Finansielt utsyn, der tilsynet publiserer sine analyser og vurderinger av risikoen for finansielle stabilitetsproblem i det norske finansmarkedet. Slik åpenhet bidrar til innsikt i hvordan tilsynet arbeider, hva det vektlegger og hvilke rammer foretak under tilsyn skal forholde seg til. Dette bidrar igjen til tillit og legitimitet i befolkningen og blant foretakene under tilsyn.

Finanstilsynets nettsted på internett er mye besøkt og brukes av både andre myndigheter og av befolkningen og foretak under tilsyn. I desember 2022 alene var det om lag 275 000 sidevisninger, fordelt på nesten 50 000 ulike brukere. Både befolkningen, departementet og foretak under tilsyn kan benytte informasjonen Finanstilsynet offentliggjør.

Enhver kan også be om innsyn i dokumentene i tilsynets arkiv eller postjournal. Mye av informasjonen Finanstilsynet innhenter kan imidlertid være sensitiv og/eller underlagt taushetsplikt. Tilsynets prioriteringer og vurderinger forut for vedtak kan også være sensitive. Det innebærer at Finanstilsynet må ha et bevisst forhold til hvilken informasjon som egner seg for offentliggjøring på ulike tidspunkter, og at tilsynets adgang til å gi offentlig innsyn i konkrete opplysninger er begrenset. Finanstilsynet praktiserer generelt meroffentlighet i tråd med offentleglova. Dersom et dokument inneholder taushetsbelagte opplysninger, må disse opplysningene unntas offentlighet. Dokumentet for øvrig er i utgangspunktet offentlig. Interne saksdokumenter, herunder styrets dagsorden og protokoll unntas som hovedregel offentlighet.

Informasjon som er unntatt fra offentlig innsyn kan i enkelte tilfeller deles med forskere. Finanstilsynet bør legge til rette for å dele informasjon med forskningssektoren når dette er mulig. Det vil kunne bidra til en kunnskapsbasert utvikling av tilsyn og regulering. Behovet for deling av relevant informasjon fra Finanstilsynet, må ses i sammenheng med at staten har et særlig ansvar for forskning og kunnskapsdeling. Forskere har taushetsbestemmelser for informasjonen de henter inn til sitt arbeid. Forskning kan gi økt kunnskap om tilsyn, som vil komme både forvaltningen og offentligheten til gode. Det kan også bidra til en uavhengig, forskningsbasert evaluering av tilsynets og styrets arbeid.

Utvalget mener at Finanstilsynet bør bli mer uavhengig av departement og regjering, ved at deres instruksjonsmyndighet begrenses når det gjelder behandlingen av enkeltsaker og at klager på de fleste av Finanstilsynets vedtak i enkeltsaker skal behandles av en uavhengig klagenemnd. Utvalget mener at økt uavhengighet fra politiske myndigheter kan medføre at departement/regjering og Storting får et sterkere krav til eller behov for informasjon om Finanstilsynets virksomhet. Det gjelder både for styringsinformasjon og for informasjon om generelle forhold, og mer spesialisert informasjon om for eksempel klager. Den foreslåtte begrensningen i departementets adgang til å instruere tilsynet ved behandling av enkeltsaker reduserer heller ikke behovet for offentlig innsyn i sakene eller andre mekanismer som styrker befolkningens mulighet til å ansvarliggjøre Finanstilsynet direkte, blant annet gjennom en kunnskapsbasert og kritisk offentlig debatt.

18.4 Utvalgets tilrådning

Utvalget mener at åpenhet og kommunikasjon er en viktig del av Finanstilsynets virksomhet. Det er sentralt at både politiske myndigheter og offentligheten, herunder virksomheter under tilsyn og øvrige markedsaktører har tilgang til nødvendig informasjon om Finanstilsynets virksomhet.

Tilstrekkelig informasjon om Finanstilsynets virksomhet og tilstanden i finansmarkedene er nødvendig både for at Finansdepartementet skal kunne ivareta sitt sektoransvar og kunne ha god dialog med tilsynet.

Selv om det følger av Økonomiregelverket for staten at Finanstilsynet skal utarbeide en årsrapport, samt formkrav til rapporten, tilrår utvalget derfor at det fortsatt også framgår av finanstilsynsloven at Finanstilsynet skal rapportere regelmessig.

På bakgrunn av dette foreslår utvalget at substansen i dagens § 8 annet ledd videreføres i ny § 6-1.

I flere statlige virksomheter avgir også virksomhetens styre eller råd en egen årsrapport om sin virksomhet. Denne rapporten kommer i tillegg til, eller som del av, virksomhetens årsrapport. Utvalget mener en egen rapportering om arbeidet til et styre eller fagstyre, enten som del av Finanstilsynets årsrapport, eller i tillegg til denne, kan bidra til bedre kunnskap om styrets arbeid. Utvalget mener imidlertid at det ikke er grunnlag for å pålegge en slik praksis gjennom en lovbestemmelse, men at departement og tilsyn bør vurdere om det vil være hensiktsmessig å innføre en slik praksis også for Finanstilsynets styre eller fagstyre. Tilsvarende mener utvalget at departement og tilsyn bør vurdere evalueringer av virksomheten i styret eller fagstyret, men at det ikke er grunnlag for å pålegge en slik praksis i loven.

19 Utlikning av Finanstilsynet utgifter

19.1 Gjeldende rett

Finanstilsynet er et ordinært, bruttofinansiert, forvaltningsorgan, administrativt underlagt Finansdepartementet. Finanstilsynets utgifter dekkes (utliknes) i sin helhet av virksomhetene under tilsyn, jf. nærmere omtale i kapittel 9. I utvalgets mandat står det at utvalget skal legge til grunn at tilsynets utgifter fortsatt skal dekkes av foretakene under tilsyn, men kan vurdere hvordan kostnadene skal belastes ulike tilsynsobjekter.

Prinsippene for fordeling av utgiftene er nedfelt i finanstilsynsloven § 9, der det i første ledd heter:

«Utgiftene ved tilsynet skal utliknes på de institusjoner som i henhold til § 1 eller annen særskilt lovhjemmel er under tilsyn i budsjettåret. Utgiftene fordeles på de ulike grupper av institusjoner etter omfanget av tilsynsarbeidet.»

Videre heter det i § 9 niende og tiende ledd at:

«Departementet kan gi nærmere forskrift om

• 1. beregningsgrunnlaget for fordeling av utgiftene innen de ulike grupper av institusjoner, herunder tidspunktet for fastsettelse av beregningsgrunnlaget

• 2. hvilke institusjoner som skal anses under tilsyn i budsjettåret

• 3. plikt til å betale gebyr for Finanstilsynets behandling av konsesjonssøknader

• 4. fastsettelse av årlige minste og høyeste beløp som kan utliknes på den enkelte institusjon innen hver gruppe av institusjoner.

De utliknede bidrag er tvangsgrunnlag for utlegg».

Finanstilsynets utgifter fordeles mellom ulike grupper av foretak basert på et kostnadsdekningsprinsipp, slik at de kostnader Finanstilsynet har ved de ulike gruppene under tilsyn skal dekkes av den aktuelle gruppen av foretak. Innenfor hver gruppe av foretak fordeles kostnadene mellom foretakene ved hjelp av utlikningsfaktorer som i hovedsak gjenspeiler foretakenes markedsandel. De nærmere utlikningsfaktorene justeres regelmessig og fastsettes i forskrift. Fordelingen påvirker utgiftene for foretakene under tilsyn, men har ingen direkte budsjettmessig virkning for Finanstilsynet. Forslag til endringer i fordelingsfaktorer eller andre endringer i utlikningssystemet sendes alltid på offentlig høring før det fastsettes.

Finanstilsynet fører tilsyn med filialer i Norge av foretak som er under tilsyn fra utenlandske tilsynsmyndigheter. Det er særskilte regler for utlikning av utgifter på virksomheter basert i andre EU- eller EØS-land som har filial i Norge. De vil typisk betale en prosentandel av hva en norsk virksomhet betaler.

Selv om tilsynet finansieres direkte av sektoren, må det møte samme krav til økonomistyring og effektiv ressursbruk som øvrige statlige virksomheter. Det vises til nærmere omtale om ordningen med utlikning av tilsynets utgifter i kapittel 9 og om bruk av tildelingsbrev og krav til økonomistyring i kapittel 8.4.

19.2 EU/EØS-rett

Deltakerne i det indre markedet for finansielle tjenester i EØS, hvor finansforetakene har rett til å selge finansielle produkter og tjenester på tvers av landegrensene, har også påtatt seg forpliktelser til å finansiere tilsyn med finansnæringen. Det er ingen konkrete EU- eller EØS-bestemmelser til hvordan tilsynet skal finansieres, hvor store ressurser landene skal bruke på tilsyn eller hvem som skal beslutte dette.

Internasjonale anbefalinger knyttet til nasjonale finanstilsyns uavhengighet kan ha relevans for budsjettspørsmål. Disse er blant annet direkte knyttet til budsjettuavhengighet og finansielle rammer. For eksempel følger det av prinsipp nr. 2 av Baselkomiteens kjerneprinsipper for effektivt banktilsyn (Independence, accountability, resourcing and legal protection for supervisors), at (vår kursivering): «The supervisor possesses operational independence, transparent processes, sound governance, budgetary processes that do not undermine autonomy and adequate resources, and is accountable for the discharge of its duties and use of its resources. The legal framework for banking supervision includes legal protection for the supervisor». Prinsippet er nærmere presisert i såkalte «essential criteria».

For øvrig vises det til de europeiske finanstilsynsmyndighetenes oppgave med å fremme og overvåke tilsynsmessig uavhengighet i tilsynsforordningene artiklene 8 nr. 1 bokstav b, samt deres oppgaver knyttet til fagfellevurderinger av nasjonale tilsynsmyndigheter, som blant annet omfatter evaluering av «the adequacy of resources, the degree of independence, and governance arrangements of the competent authority». Oppgavene følger av endringsforordning (EU) 2019/2175, som er merket som EØS-relevant, men ikke er inntatt i EØS-avtalen ennå. Se nærmere omtale i kapitlene 8 og 15.

Det er en rekke internasjonale krav eller anbefalinger som handler om tilsynsorganets budsjett, herunder at tilsynet skal:

• ha «tilstrekkelige budsjetter»

• ha disponeringsrett i eget budsjett

• offentlig kunne uttale seg om budsjettsituasjonen.

Det vises for øvrig til egen omtale av utlikning av utgifter i kapittel 9.

19.3 Utvalgets vurderinger

Fordi tilsyn er tvungent for foretakene, er finansieringen av Finanstilsynet i praksis en skatt på foretakene under tilsyn. Etter utvalgets vurdering er det sentralt at Finanstilsynet fortsatt involveres godt nok i spørsmål som gjelder etatens budsjettrammer.

Etter utvalgets vurdering bør Finanstilsynets samlede budsjett fortsatt vedtas av Stortinget etter de prosedyrer som gjelder for øvrig statlig virksomhet. Utarbeidelse, behandling og vedtak av de årlige statsbudsjettene, samt oppfølging av dette, er et sentralt element både i Stortingets og departementets styring av Finanstilsynet. Regjeringen fremmer et samlet budsjettforslag for Stortinget, som fatter vedtak.

Tilsynets samlede driftskostnader fordeles etter kostnadsdekningsprinsippet, slik at de ulike gruppene av foretak under tilsyn, betaler for den delen av Finanstilsynets ressursbruk som kan knyttes til tilsynsgruppen. Utvalget mener en fordel med denne bruken av kostnadsdekningsprinsippet er at den motvirker kryssubsidiering mellom ulike grupper av foretak under tilsyn. Utvalget vurderer at kostnadene i hver gruppe fortsatt bør fordeles etter prinsipper som reflekterer foretakenes markedsandeler o.l.

Utvalget mener det fortsatt vil være behov for løpende tilpasninger i hvordan utlikningen nærmere beregnes. Dette skjer etter dagens praksis ved at tilrådninger fra Finanstilsynet regelmessig sendes på offentlig høring før de fastsettes i forskrift av departementet. Det gjør dagens ordning fleksibel og i stand til å fange opp nye utviklingstrekk både i finansmarkedet og endringer i Finanstilsynets prioriteringer og ressursbruk. Utvalget mener denne ordningen fungerer godt, og bør videreføres.

Tildelingsbrev

De årlige tildelingsbrevene er departementenes operasjonalisering av Stortingets budsjettvedtak, sammenstilt med operasjonalisering av en rekke regjeringsvedtak. I tillegg inneholder brevene føringer fra overordnet departement.

Det er praksis for at overordnede departementer gir betydelige føringer til egne etater gjennom tildelingsbrevet, for eksempel ved trekke fram prioriterte områder, normalt uten å fastsette særskilte beløp. Dette gjelder også i forholdet mellom Finansdepartementet og Finanstilsynet.

Summen av føringer på ressursbruken som framgår av tildelingsbrevene kan være betydelig. Samtidig skal det være rom for at en statlig virksomhet har tilstrekkelig frihet til å fordele ressurser etter hvilke oppgaver de selv mener er viktigst. For Finanstilsynet, som skal drive såkalt risikobasert tilsyn må tildelingsbrevet etterlate tilstrekkelig handlingsrom til å tilpasse tilsynet til endrede behov og risikovurderinger, jf. nærmere redegjørelse i kapittel 8.4.1.

Tilstrekkelige budsjetter

Etter utvalgets vurdering taler viktige hensyn for at Finanstilsynet skal kunne offentliggjøre sine innspill til det årlige statsbudsjettet og orientere presse og offentligheten om budsjettsituasjonen og egne prioriteringer. Slik åpenhet vil også bidra til å oppfylle internasjonale anbefalinger.

Utvalget har vurdert om Finanstilsynets innspill til budsjett bør legges ved regjeringens forslag til Stortinget. Dette er praksis i enkelte land, men ikke i Norge. I enkelte land går også virksomhetens årsrapport direkte til parlamentet, i stedet for at innholdet formidles via departementet som i Norge. I den norske budsjettmodellen er det kun regjeringens samlede forslag som legges fram for Stortinget. Regjeringens årlige budsjettrundskriv legger opp til at informasjon fra underliggende virksomheter til kommende statsbudsjett kan unntas fra offentlighet etter § 22 i offentleglova, og departementene gir normalt ikke innsyn i disse dokumentene. Samtidig vil departementene ikke hindre etater i å uttale seg offentlig om den økonomiske situasjonen virksomhetene befinner seg i, eller i å offentliggjøre innspillene til statsbudsjettene.

Et krav om at Finanstilsynet skal få sine budsjettinnspill presentert for Stortinget på en annen og grundigere måte enn øvrige etater, kan svekke systemet for behandling av statsbudsjettene i Stortinget. Stortinget vil få mer informasjon om Finanstilsynet enn om andre virksomheter eller om alternative prioriteringer, og informasjonen vil være lite sammenlignbar med informasjonen fra andre statlige virksomheter. Det er nærliggende å anta at en slik tilnærming vil kunne svekke Stortingets evne til å prioritere effektivt og systematisk, og at Finanstilsynet vil kunne få en strategisk fordel i budsjettforhandlingene.

I etterkant av at noe har gått synlig galt, kan det i retrospekt virke opplagt at økt ressursbruk på de riktige områdene ville bidratt til bedre måloppnåelse. Ser en fremover i tid, er vurderinger av den forventede effekten av økt ressursbruk på tilsyn mer usikker og kompleks. Hva som anses som «tilstrekkelige budsjetter» for et finanstilsyn er derfor umulig å definere. Etter utvalgets vurdering bør bevilgningene til tilsyn med finansnæringen like fullt, i den grad det er mulig, reflektere samfunnsnytten av de ressursene som brukes på tilsyn. Samtidig bør det være samsvar mellom de resultater en forventer fra tilsynsvirksomheten og Finanstilsynets samlede rammer.

Budsjettstyring og virksomhetens handlingsrom

Ideen om mål- og resultatstyring i staten, som ligger til grunn for dagens Økonomiregelverk172 i staten, innebærer i hovedsak at virksomhetsleder skal ha begrenset autonomi til å fastsette overordnede mål, men mest mulig frihet til selv å fordele de ressursene som er bevilget for å nå målene. Statsbudsjettene vedtas derfor normalt med relativt lite føringer på bruk av midlene, men heller på hva bruk av midlene skal oppnå. Statistikklovutvalget skrev at faglig frihet innebar frihet til å velge hvordan oppgavene skal løses, ikke til å bestemme hvilke oppgaver som skal løses.173

For å utøve sitt samfunnsoppdrag på en god måte, må Finanstilsynet etter utvalgets vurdering ha ressurser til å utføre en betryggende tilsynsvirksomhet. Endres omfanget av oppgaver over tid, må det også reflekteres i Finanstilsynets samlede budsjettrammer. Den relative tilsynsaktiviteten innenfor bank, forsikring, verdipapir osv. er viktig for hvordan kostnadene skal fordeles mellom tilsynsobjektene. Utlikningsordningen gjør at slike prioriteringer har effekter som ligner politisk vedtatte endringer i relativt skattetrykk. Likevel mener utvalget at Finanstilsynet bør ha betydelig autonomi i hvordan de fordeler sin tilsynskapasitet mellom ulike tilsynsområder.

Innretningen av tilsynsaktiviteten bør hovedsakelig baseres på tilsynets egne vurderinger av risiko for at de formålene som skal oppnås med tilsynsvirksomheten ikke blir nådd, jf. nærmere omtale i kapittel 7. Norske myndigheter er også forpliktet til å implementere og føre tilsyn med foretakenes overholdelse av EU/EØS-regler. EØS-samarbeid på tilsynsområdet innebærer en stor, og økende, binding på Finanstilsynets budsjetter. Selv om det erfaringsvis er stort sammenfall mellom norske og europeiske prioriteringer, vil slike bindinger likevel redusere Finanstilsynets økonomiske handlingsrom. Det understreker viktigheten at av det etterlates et handlingsrom i de årlige tildelingsbrevene.

I statsbudsjettet er det vanlig at statlige virksomheter får midlene sine fordelt mellom drift og investeringer, med få andre føringer. Det er imidlertid også mange eksempler på at virksomheter får skilt ut deler av sin virksomhet, eller særskilte oppgaver, i egne budsjettlinjer. Dette gjelder normalt ved særskilte bevilgninger til nye satsinger eller til midlertidige oppgaver, eller midlertidig i forbindelse med virksomhetsoverdragelse, men det kan også brukes av regjering og Storting som et verktøy for å styre en virksomhets ressursbruk.

Regjeringen ved Finansdepartementet tildeler formelt budsjettmidler i de årlige tildelingsbrevene, men bruker også tildelingsbrevet til å legge ytterligere føringer på ressursbruken, jf. kapittel 8.4.1. Styringsrommet til departementet er betydelig, også uten at midlene låses til særskilte oppgaver. Finansdepartementet har imidlertid liten tradisjon for å bruke dette handlingsrommet, og DFØ174 understreker også at målstyring bør innebære begrenset med bindende føringer på tildelte ressurser. Når disse prioriteringene ikke foretas i budsjettrammen, overlates de i hovedsak til Finanstilsynet, blant annet gjennom interne disponeringer mellom tilsynets ulike avdelinger.

Departementet bør utarbeide tildelingsbrevene til Finanstilsynet basert på de prinsipper og hensyn som gjør seg gjeldende. Tildelingsbrevene bør etter utvalgets vurdering bidra til at Finanstilsynet har betydelig autonomi til å prioritere mellom ulike tilsynsområder, samtidig som Stortingets og departementets styringsbehov ivaretas. Det kan være behov å ha ulik grad av styring mellom ulike områder. På tilsynsområdet bør Finanstilsynet fremdeles i stor grad selv kunne vurdere hvordan ressursene bør prioriteres. Styringen av tilsynet bør derfor på dette området først og fremst skje gjennom mål- og resultatstyring. På andre forvaltningsområder, blant annet innenfor regelverksutvikling, vil departement og Storting kunne ha større behov for å gi konkrete oppdrag.

Det ligger også til grunn for ideene om mål- og resultatstyring og tillitsstyring at departementenes styring bør være overordnet, og at mest mulig av de løpende prioriteringene og den interne ressursfordelingen bør overlates til virksomheten. Fra et mål- og resultatstyringssynspunkt vil derfor ikke sterkere budsjettbindinger fra regjering eller Storting være å anbefale. Normalt er den som er nærmest oppgavene best situert til å prioritere stramme ressurser og vet best hvordan oppgavene bør løses. Det anses også som praktisk svært vanskelig å trekke et klart nok skille mellom ulike oppgavetyper.

Utvalget tilrår at Finanstilsynet skal ha en større formell uavhengighet fra departementet enn hva som er tilfellet i dag. Departementet bør utvikle styringen og kontrollen med tilsynets budsjetter slik at de reflekterer dette. Utvalget vurderer det ikke som hensiktsmessig å legge sterkere budsjettføringer enn i dag inn i regelverket eller i departementets styring. Dette underbygges også av at departementet i dag har et klart større styringsrom over Finanstilsynets budsjett enn de velger å bruke.

Finanstilsynet bør ha stor frihet til å fordele midler mellom ulike tilsynsområder og mellom oppgaver. Sterke føringer om fordeling mellom ulike områder og oppgaver reduserer insentivene til effektivisering, muligheten for tilpasninger gjennom budsjettåret og for handlingsrommet for målrettet arbeid, jf. systemet for «risikobasert tilsyn», og kan også komme i motstrid med utvalgets tilrådning om at Finanstilsynet bør ha en større formell uavhengighet fra departementet.

19.4 Utvalgets tilrådning

Utvalget tilrår at prinsippene for utlikning av Finanstilsynets utgifter videreføres i ny finanstilsynslov. Finanstilsynets samlede ramme bør bestemmes gjennom stortingsvedtak, som del av statsbudsjettet. I dag foretas prioriteringene innenfor rammen i stor grad av Finanstilsynet selv. Utvalget mener dagens modell fungerer godt, at den faller naturlig inn i den norske styringsmodellen, og utvalget har i sitt arbeid ikke avdekket et særlig behov for å gjøre endringer.

Finanstilsynet bør ha betydelig grad av autonomi til å styre virksomhetens ressursbruk slik at måloppnåelsen blir best mulig innenfor gitt ressursramme. Dette bør gjenspeiles i de årlige tildelingsbrevene fra Finansdepartementet.

Finanstilsynet utøver både tilsyns- og forvaltningsoppgaver, og opererer i mange sektorer, men uten at det etter gjeldende budsjettpraksis gis sterke føringer for hvordan oppgavetypene skal prioriteres. Det er derfor i stor grad opp til Finanstilsynet å prioritere mellom ulike typer av oppgaver. Utvalget har vurdert om politiske myndigheter i noe større grad enn i dag bør gi føringer for tilsynets prioritering av ressurser mellom de ulike typene av oppgaver. På bakgrunn av drøftelsen over vurderer utvalget at det ikke er grunn til å anbefale at dette bør reguleres sterkere og med flere bindinger enn i dag.

Utvalget tilrår at hovedprinsippene om at Finanstilsynets utgifter fordeles mellom ulike grupper av tilsynsobjekter basert på et prinsipp om kostnadsdekning videreføres, og at enkelte av de mer detaljerte bestemmelsene om utlikning av Finanstilsynets utgifter flyttes fra lov til forskrift. Enkelte regler om inndeling av foretakene i grupper og enkelte regler om hvordan kostnadene skal fordeles mellom foretakene i hver gruppe foreslås i tråd med dette flyttet fra lov til forskrift.

Utvalget tilrår på dette grunnlag at § 9 annet til fjerde ledd i gjeldende lov utgår. Utvalget tilrår at departementet i stedet gis en forskriftshjemmel til å fastsette reglene i forskrift. De leddene som foreslås tatt ut av loven handler i stor grad om hvordan utlikningen skal fordeles i praksis. Det er regelmessig behov for å gjøre justeringer i disse reglene.

Den foreslåtte endringen vil innebære at hovedprinsippet fortsatt fremgår tydelig av loven. Utvalget legger til grunn at den foreslåtte endringen også vil bidra til at behovet for tekniske tilpasninger i lovreglene om utlikning vil avta.

På bakgrunn av dette foreslår utvalget en kortere bestemmelse om utgifter i ny finanstilsynslov § 6-2 enn det som følger av gjeldende § 9. Utvalgets forslag tar også utgangspunkt i de endringer som ble foreslått av regjeringen 16. desember 2022 i Prop. 36 LS (2022–2023). Ut over dette innebærer forslaget ikke endringer i dagens praksis for utlikning, og har ingen konsekvenser for foretakene under tilsyn.

20 Andre spørsmål

20.1 Ansattes relasjon til foretak og markeder under tilsyn

20.1.1 Gjeldende rett

Etter finanstilsynsloven § 7 fjerde ledd kan Finanstilsynets styremedlemmer og tjenestemenn ikke være ansatt eller ha lønnet arbeid i eller være med i styre, representantskap eller tilsvarende organ i noe foretak som er under tilsyn.

I § 7 femte til syvende ledd er det fastsatt regler som skal bidra til at tilsynets ansatte og styremedlemmer er uavhengig av foretak under tilsyn. Bestemmelsene lyder:

«Tilsynets styremedlemmer og finanstilsynsdirektøren skal gi melding til departementet om lån som er innvilget av et foretak under tilsyn, herunder filialer av utenlandske foretak. Tilsynets styremedlemmer og finanstilsynsdirektøren skal gi melding til departementet om kausjon som de stiller for lån gitt av et foretak under tilsyn, herunder filialer av utenlandske foretak. Tilsynets tjenestemenn skal gi tilsvarende melding om lån og kausjon til direktøren for Finanstilsynet. Styremedlemmene, varamedlemmene og tilsynets direktører skal etter nærmere regler gitt av Kongen i forskrift, gi opplysninger om egen handel med finansielle instrumenter og om de kundeforhold de inngår med foretak som er underlagt tilsynet.

Tilsynets styremedlemmer og tjenestemenn kan ikke eie aksjer i eller andeler utstedt av foretak som er under tilsyn. Det samme gjelder adgangen til å eie derivater og andre rettigheter til finansielle instrumenter utstedt av foretak under tilsyn. Departementet kan dispensere fra forbudet.

Kongen kan i forskrift fastsette forbud mot eller andre begrensninger i adgangen for tilsynets tjenestemenn til å erverve eller avhende obligasjoner, aksjer eller andre egenkapitalinstrumenter notert på norsk børs eller autorisert markedsplass, eller derivater eller andre rettigheter til slike. Bestemmelsene kan også gjelde handler i fremmed navn og regning. Det kan også gis bestemmelser om ansattes plikt til rapportering av transaksjoner i finansielle instrumenter til Finanstilsynet eller departementet, herunder om erverv og avhendelser hos personlige nærstående som nevnt i aksjeloven § 1-5 annet ledd. Rapporteringsplikt knyttet til personlige nærstående kan også omfatte finansielle instrumenter utstedt av institusjoner under tilsyn, eller derivater til slike.»

Nærmere regler er gitt i forskrift 1. november 2006 om forbud mot handel i aksjer mv. og rapporteringsplikt for handel i finansielle instrumenter for tjenestemenn i Finanstilsynet. Det følger av forskriften at det ikke er adgang til å kjøpe andeler i verdipapirfond som har vedtektsbestemt at det i sin investeringsstrategi skal ha, eller faktisk har, en overrepresentasjon av aksjer eller andre instrumenter utstedt av tilsynsenheter. Det er heller ikke adgang til å foreta tegning, kjøp, salg eller bytte av aksjer notert på norsk børs eller markedsplass, eller derivater eller andre rettigheter til slike. Finanstilsynsdirektøren kan dispensere fra forbudet.

Etter forskriften skal tjenestemenn i Finanstilsynet løpende rapportere om erverv, avhendelse og andre endringer i eget eierforhold til alle typer finansielle instrumenter (som definert i verdipapirhandelloven). For andeler i verdipapirfond inntrer rapporteringsplikten ved erverv av andeler for beløp større enn kr. 300.000 per forvaltningsselskap, og ved endringer etter senere erverv for mer enn samlet kr. 100.000 per forvaltningsselskap. Rapportering skjer til finanstilsynsdirektøren eller den vedkommende utpeker. Finanstilsynsdirektøren rapporterer til finansdepartementet.

Finanstilsynets styre har fastsatt etiske retningslinjer for styremedlemmers handel i aksjer mv. Retningslinjene gjelder også for styrets varamedlemmer, Norges Banks observatør og vedkommendes stedfortreder. Retningslinjene omfatter følgende:

• I tillegg til forbudet mot å eie aksjer mv. i foretak under tilsyn, er det ikke adgang for styremedlemmer til å eie obligasjoner utstedt av foretak under tilsyn.

• Styremedlemmer kan ikke foreta tegning, kjøp, salg eller bytte av aksjer eller obligasjoner notert på norsk børs eller autorisert markedsplass, eller derivater eller andre rettigheter til slike, uten forhåndsklarering fra finanstilsynsdirektøren, eller den vedkommende bemyndiger.

• Styremedlemmene skal løpende rapportere om eierforhold til finansielle instrumenter på samme måte som ansatte, jf. beskrivelsen over.

• Styremedlemmene skal løpende rapportere eierforhold til finansielle instrumenter utstedt av institusjoner under tilsyn og aksjer eller andre egenkapitalinstrumenter notert på norsk børs eller autorisert markedsplass, som vedkommende er kjent med hos personlige nærstående som nevnt i aksjeloven § 1-5 annet ledd (ektefelle, mindreårige barn og selskap der styremedlemmet eller de nevnte nærstående har bestemmende innflytelse).

Følgende bestemmelser følger av Finanstilsynets etiske retningslinjer:

• Opptak av lån og kausjon for lån som gis av foretak under tilsyn skal meldes til Finansdepartementet (styremedlemmer og finanstilsynsdirektøren) og finanstilsynsdirektøren (ansatte).

• Individuelt forhandlede innskudd i bank e.l. skal meldes på samme måte som eierskap og handel i finansielle instrumenter.

• I tillegg til finanstilsynslovens forbud mot at ansatte eier aksjer i foretak under tilsyn, er det ikke adgang til å eie obligasjoner utstedt av foretak under tilsyn.

• Ansatte kan ikke finansiere handel i finansielle instrumenter ved kreditt fra verdipapirforetak, eller ved lån mot sikkerhet i de finansielle instrumentene fra annet foretak.

• Med unntak av norske stats- og statsgaranterte obligasjoner, har ansatte og styremedlemmer en bindingstid på ett år ved kjøp av (norske eller utenlandske) aksjer og obligasjoner. Det kan gis dispensasjon fra bindingstiden i særlige tilfeller.

• Ansatte og styremedlemmer kan ikke benytte aktiv forvaltningsservice for verdipapirinvesteringer.

• Ansatte og styremedlemmer kan ikke være andelseiervalgt representant i forvaltningsselskaper styre.

20.1.2 EU/EØS-rett

Som det fremgår av kapittel 8 følger det av forordningene om de europeiske tilsynsmyndighetene artiklene 8 nr. 1 bokstav b at de europeiske finanstilsynsmyndighetene skal fremme og overvåke tilsynsmessig uavhengighet («fostering and monitoring supervisory independence»). Denne oppgaven kom inn i tilsynsforordningene ved endringsforordning (EU) 2019/2157, som er merket som EØS-relevant, men ikke er inntatt i EØS-avtalen ennå. Det er ikke spesifikke bestemmelser i tilsynsforordningene som definerer hva som menes med tilsynsmessig uavhengighet, men det er nærliggende å anta at det ligger en forventning om at tilsynsmyndigheten og de ansatte i tilsynsmyndigheten er uavhengige av foretak og markeder under tilsyn.

Også EUs sektorregelverk inneholder på noen punkter henvisning til nasjonale myndigheters uavhengighet, uten at det er spesifisert hva som ligger i begrepet.

EU-Kommisjonen har foreslått endringer i CRD artikkel 4 nr. 4 som presiserer at tilsynsmyndigheten og dets ansatte skal opptre uavhengig av foretak under tilsyn («act independently and objectively, without seeking or taking instructions, or being subject to influence from supervised institutions (…)»).

Nasjonale regler som skal bidra til uavhengighet i relasjon til foretak under tilsyn er forholdsvis ulike. I en del land er det eksempelvis ikke noe forbud mot å eie finansielle instrumenter utstedt av foretak under tilsyn.

20.1.3 Utvalgets vurderinger

Nasjonale regler som skal ivareta EU/EØS-rettslige krav om at tilsynsmyndighetene skal være uavhengige av foretak og markeder under tilsyn er forholdvis ulike. Utvalget har ikke funnet grunn til å gå nærmere inn på ulike lands regler på dette området. På generelt grunnlag mener utvalget at dagens norske regler er viktige for å sikre tilliten til Finanstilsynets virksomhet, og er i tråd med norsk tradisjon når det gjelder regler som skal bidra til integritet for ansatte i norske forvaltningsorganer.

Det absolutte forbudet ansatte og tillitsvalgte i Finanstilsynet har mot å eie finansielle instrumenter utstedt av foretak under tilsyn, er strengere enn de reglene mange andre europeiske land har. Utvalget mener at hensynet til tilliten til Finanstilsynets virksomhet tilsier at dette forbudet, som har vært der i mange år, bør videreføres. Dagens lov omfatter imidlertid ikke et forbud mot å eie obligasjoner utstedt av foretak under tilsyn. Bestemmelsene om dette fremgår av de etiske retningslinjene for henholdsvis Finanstilsynets ansatte og for styrets medlemmer. Utvalget mener at forbudet mot å eie slike obligasjoner bør fremgå av finanstilsynsloven.

Forbudet mot å foreta tegning, kjøp, salg eller bytte av aksjer notert på norsk børs eller autorisert markedsplass, eller derivater eller andre rettigheter til slike, fremgår i dag av forskrift til finanstilsynsloven. Bestemmelsen er mindre inngripende enn det absolutte forbudet mot å eie finansielle instrumenter utstedt av foretak under tilsyn. Det har vært begrunnet i at noterte foretak ikke er under «ordinært tilsyn», men at tilsynet er begrenset til finansiell rapportering. Nyansatte personer som eier slike finansielle instrumenter er derfor ikke forpliktet til å selge de finansielle instrumentene, men må ha dispensasjon fra finanstilsynsdirektøren for å kunne selge dem. Ettersom bestemmelsen er knyttet til foretak under tilsyn, om enn begrenset tilsyn, mener utvalget at bestemmelsen bør fremgå av finanstilsynsloven. I likhet med det som gjelder foretak under «fullt» tilsyn, bør bestemmelsen omfatte obligasjoner.

Utvalget legger til grunn at også dagens forskriftsbestemmelse knyttet til andeler i verdipapirfond bør tas inn i finanstilsynsloven. Det foreslås en bestemmelse i loven om at Finanstilsynets ansatte ikke kan eie andeler i verdipapirfond som har vedtektsbestemt at det i sin investeringsstrategi skal ha, eller faktisk har, en overrepresentasjon av finansielle instrumenter utstedt av foretak under tilsyn. Etter utvalgets syn bør bestemmelsen også omfatte Finanstilsynets styremedlemmer.

Det følger av gjeldende forskrift at de nevnte begrensningene i adgangen til å handle i instrumenter utstedt av noterte foretak, og å eie andeler i verdipapirfond, gjelder «tilsvarende for tjenestemenns handler i fremmed navn og regning». Utvalget legger til grunn at dette er en generell bestemmelse som bør tas inn i finanstilsynsloven og relateres til alle reglene som gjelder handel i finansielle instrumenter utstedt av foretak under tilsyn.

Utvalget har merket seg at det i de retningslinjene som Finanstilsynets styre har fastsatt for styremedlemmenes handel i finansielle instrumenter, er tatt inn en rapporteringsplikt for eierforhold «vedkommende er kjent med hos personlige nærstående som nevnt i aksjeloven § 1-5 annet ledd» (ektefelle, mindreårige barn og selskap der styremedlemmet eller de nevnte nærstående har bestemmende innflytelse mv.). Tilsvarende bestemmelse gjelder ikke for Finanstilsynets ansatte. Utvalget antar at en generell bestemmelse som dette, i finanstilsynsloven, kan reise spørsmål knyttet til hvilken forventning som kan stilles til at ansatte er kjent, eller bør være kjent med, handler i verdipapirmarkedet foretatt av ektefeller, samboere og andre personlige nærstående. Utvalget foreslår derfor ingen generell bestemmelse om dette i lov eller forskrift, men anser at dette er en problemstilling som Finanstilsynet eventuelt vurderer i relasjon til etiske retningslinjer.

Utvalget legger til grunn at regler om rapporteringsplikt for eierforhold mv. fortsatt bør fremgå i forskrift. Forskriftsbestemmelsene bør imidlertid utvides til å omfatte styrets rapporteringsplikt, som i dag følger av styrets etiske retningslinjer.

Utvalget antar at det i dagens finansmarked ikke er en veldig relevant problemstilling at ansatte eller tillitsvalgte i Finanstilsynet kan oppnå gunstigere vilkår på lån enn det øvrige låntakere får. Dette kan forandre seg på lang sikt. For å understreke Finanstilsynets uavhengighet fra foretak under tilsyn, mener derfor utvalget at gjeldende regler i loven om meldeplikt for låneopptak bør videreføres.

20.2 Straffeansvar for ansatte

20.2.1 Gjeldende rett

Det følger av finanstilsynsloven § 10 at tillits- eller tjenestemenn i foretak som er under tilsyn som forsettlig eller uaktsomt overtrer loven eller bestemmelse eller pålegg gitt med hjemmel i loven, straffes med bøter eller fengsel inntil ett år eller begge deler, for så vidt forholdet ikke går inn under noen strengere straffebestemmelse. Foreligger det særlig skjerpende omstendigheter kan fengsel inntil tre år anvendes. Personer, tillits- eller tjenestemenn som forsettlig eller uaktsomt overtrer pålegg om stans av ulovlig virksomhet, straffes på samme måte.

20.2.2 Utvalgets vurderinger

Bestemmelsen i finanstilsynsloven § 10 har fremgått av loven siden loven ble fastsatt i 1956. Ifølge opplysninger på Lovdatas nettsted er det bare én dom som gjelder bestemmelsen. Det er Borgarting lagmannsretts dom av 26. juni 1996, der en banksjef ble frifunnet for fortielse av opplysninger i søknad til Kredittilsynet (og i tillegg frifunnet for utroskap).

Utvalget kan ikke se at et straffeansvar for overtredelse av finanstilsynslovens bestemmelser (for ansatte og tillitsvalgte i foretak under tilsyn) er relevant i relasjon til andre bestemmelser enn reglene om opplysningsplikt. Det vises til at finanstilsynsloven i all hovedsak regulerer Finanstilsynets virksomhet, og ikke plikter for foretak under tilsyn.

Utvalget har vurdert i hvilken grad en straffebestemmelse i finanstilsynsloven er nødvendig i tillegg til generelle bestemmelser i straffeloven. Etter straffeloven § 221 om uriktig forklaring straffes den som skriftlig eller muntlig gir uriktig opplysning til blant annet offentlig myndighet under forklaringsplikt. Straff kommer ikke til anvendelse mot en mistenkt som forklarer seg uriktig om det forhold mistanken mot ham gjelder. Det samme gjelder den som ikke kunne fortelle sannheten uten å utsette seg selv eller noen av sine nærmeste for straff eller fare for vesentlig tap av sosialt omdømme eller vesentlig velferdstap av annen art, med mindre vedkommende hadde plikt til å forklare seg.

Utvalget legger til grunn at opplysningsplikten etter finanstilsynsloven innebærer at straffeloven § 221 vil gjelde der foretak under tilsyn gir uriktige opplysninger til Finanstilsynet. Finanstilsynsloven går imidlertid lenger enn straffeloven. Finanstilsynsloven omfatter også overtredelse av plikten til å gi opplysninger. Selv om bestemmelsen antas å ha svært begrenset betydning for tilsynsvirksomheten, foreslår utvalget at straffeansvaret for overtredelse av finanstilsynsloven videreføres. Bestemmelsen understreker det ansvaret som påhviler ledende ansatte i foretak under tilsyn. Tilsvarende regulering synes også å være lagt til grunn for Konkurransetilsynet175 og Skatteetaten.176

Straffeansvaret etter finanstilsynsloven § 10 omfatter også overtredelse av pålegg gitt med hjemmel i loven. Utvalget er ikke kjent med dommer knyttet til denne bestemmelsen. Det er også uklart for utvalget hvilke former for pålegg i tilsynsvirksomheten det kan være relevant å mene at ansatte eller tillitsvalgte bør ha straffeansvar for.

Utvalget er i tvil om det praktiske behovet for en slik bestemmelse, men foreslår likevel en videreføring av straffeansvaret for overtredelser av pålegg gitt med hjemmel i finanstilsynsloven.

20.3 Meldeplikt ved utkontraktering

20.3.1 Gjeldende rett

Det følger av finanstilsynsloven § 4c at foretak under tilsyn skal melde fra til Finanstilsynet ved inngåelse av avtale om utkontraktering av virksomhet177, ved senere endring av slik avtale og ved bytte av oppdragstaker. Meldingen skal gis minst 60 dager før iverksettelsen av avtalen, avtaleendringen eller bytte av oppdragstaker.

Finanstilsynet kan sette vilkår for utkontrakteringen eller gi foretaket pålegg om ikke å iverksette, eller om å avslutte oppdraget, dersom tilsynet finner at utkontraktering skjer i et omfang eller på en måte som ikke kan anses forsvarlig, vanskeliggjør tilsynet med den utkontrakterte virksomhet eller med foretakets samlede virksomhet, eller er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av lov.

Med hjemmel i bestemmelsens tredje ledd er det gitt forskrift 15. september 2021 om meldeplikt ved utkontraktering av virksomhet mv. Etter forskriften § 3 er meldeplikten begrenset til «avtaler om utkontraktering av virksomhet som er kritisk eller viktig for foretaket». I Finanstilsynets høringsnotat av 15. februar 2021 omtales bestemmelsen som følger:

«Finanstilsynet legger til grunn at utkontraktering av oppgaver som er sentrale for styringen og kontrollen med virksomheten, som hovedregel skal meldes. Foretaket kan likevel vektlegge omfanget av den utkontrakterte virksomheten i sin konkrete vurdering. Hvis utkontrakteringen gjelder et kortvarig enkeltoppdrag, kan dette være et moment som trekker i retning av at utkontrakteringen ikke er meldepliktig. Der oppdraget er av mer vesentlig omfang eller skal utføres på regelmessig basis, vil dette være momenter som trekker i retning av at utkontrakteringen er meldepliktig. Vurderingen må under enhver omstendighet ta utgangspunkt i den aktuelle oppgaven.»

I høringsnotatet er det gitt følgende eksempler på hva Finanstilsynet mener er kritisk for foretakenes virksomhet:

• Oppgaver som tilligger de uavhengige kontrollfunksjonene med ansvar for internrevisjon, risikostyring og etterlevelse av lov og forskrifter i finansforetak (omfatter aktuarfunksjoner i forsikringsforetak).

• Utførelse av (hele eller deler av) investeringstjenestevirksomhet, etterlevelsesfunksjonen (compliancefunksjonen) eller risikostyringsfunksjonen i verdipapirforetak.

• Forvaltning av foretakets kapital (med mulig unntak for avtaler som gjelder en svært liten andel av forvaltningskapitalen.

• Utforming og prising av forsikringsprodukter.

• Utkontraktering av foretakets produksjons-, saks-, dokumentbehandlings-, informasjons-, og sikkerhetssystemer vil «normalt» være kritisk eller viktig.

• Felles operasjonelle IKT-systemer som for eksempel bankenes fellesoperasjonelle infrastruktur og IKT-systemer som inngår i pensjonskontoregisteret som forsikringsforetak kan knytte seg til.

I forskriften stilles det krav om at alle foretak som er omfattet av finanstilsynsloven § 1 skal ha en oppdatert oversikt over alle avtaler om utkontraktering, og krav til hvilke opplysninger meldingen til Finanstilsynet skal inneholde. Foretakenes oversikt skal inneholde de samme opplysningene som de som skal fremgå av meldingen til Finanstilsynet.

Det følger av forskriften at meldeplikten ved utkontraktering etter finanstilsynsloven § 4c ikke gjelder for:

1. forvaltningsselskap for verdipapirfond

2. forvaltere av alternative investeringsfond

3. regnskapsførerforetak

4. revisjonsforetak

5. eiendomsmeglingsforetak

6. advokater som driver eiendomsmegling

7. inkassoforetak

8. låneformidlere

9. forsikringsformidlere.

Foretak som nevnt i bokstav a og b som yter investeringstjenester, jf. verdipapirfondloven § 2-1 annet og tredje ledd, og AIF-loven § 2-2 tredje og fjerde ledd, skal likevel være omfattet av forskriften for så vidt gjelder disse tjenestene.

20.3.2 Utvalgets vurderinger

Utkontraktering av virksomhet kan legge til rette for at det enkelte finansforetak får tilgang til systemer foretaket har dårlige forutsetninger for å drifte rasjonelt på egenhånd, og at finansnæringen får utnyttet stordriftsfordeler blant annet innenfor IKT.

Utkontraktering kan gjøre det enkelte foretak mer sårbart for systemer utenfor foretakets direkte kontroll. Dersom mange finansforetak utkontrakterer til samme aktør eller etter samme mønster og mal, kan utkontraktering også være en kilde til økt risiko for det finansielle system.

Finanstilsynet har tilsyn med finansiell sektor og hele virksomheten i foretakene under tilsyn, herunder utkontraktert virksomhet. Utvalget har tatt utgangspunkt i at meldeplikten bidrar til et effektivt tilsyn med at virksomheten drives forsvarlig, og derfor bør videreføres.

I dagens forskrift er meldeplikten etter loven begrenset til «avtaler om utkontraktering av virksomhet som er kritisk eller viktig for foretaket». Bestemmelsen ble fastsatt i 2021 etter at Finanstilsynet hadde hatt forslag til forskriftsendringer på høring. De høringsinstanser som avga uttalelse, var positive til forslaget. Enkelte fremhevet at forslaget til begrensninger ville bringe norsk rett nærmere EU-retten på området. Høringsinstansene var opptatt av at det må være forutsigbart hva Finanstilsynet legger i «kritisk og viktig virksomhet».

Meldeplikten etter finanstilsynsloven er generelt utformet. Etter utvalgets syn bør det fremgå i lov, og ikke forskrift, at meldeplikten gjelder avtaler om utkontraktering av virksomhet som er kritisk eller viktig for foretak under tilsyn. Det foreslås derfor en presisering av dette i ny lovbestemmelse om utkontraktering.

Når det gjelder behovet for forutsigbarhet om hva Finanstilsynet legger i kritisk og viktig virksomhet, viser utvalget til Finanstilsynets rundskriv 7/2021 om veiledning om utkontraktering. I veiledningen er de eksemplene som Finanstilsynet ga i høringsnotatet tatt inn, og supplert med ytterligere eksempler. I tillegg er det gitt veiledning om blant annet hvilke forventninger Finanstilsynet har til de vurderinger foretak under tilsyn må gjennomføre før utkontraktering. Utvalget er ikke kjent med om foretak under tilsyn etterlyser ytterligere veiledning fra Finanstilsynet, eller mener det er behov for en presisering av gjeldende bestemmelse.

Meldeplikten for utkontrakteringsavtaler omfatter ulike foretak i ulike bransjer innen finanssektoren. Vurderingen av om den utkontrakterte virksomheten er «kritisk eller viktig» må knyttes til den konsesjonspliktige virksomheten i de ulike bransjene. Utvalget legger derfor til grunn at det vil være vanskelig å spesifisere nærmere hva som ligger i begrepet.

Utvalget foreslår for øvrig en justering i bestemmelsen om at Finanstilsynet kan fastsette krav til melding om utkontraktering og gjøre unntak fra meldeplikten. Etter gjeldende lov kan Finanstilsynet ved forskrift eller enkeltvedtak fastsette krav til melding om utkontraktering. Ettersom melding om utkontraktering skal gis ved inngåelse av avtale, har utvalget vanskelig for å forstå behovet for at det skal kunne stilles krav i enkeltvedtak. Hvis det, for eksempel i forbindelse med en konsesjonssøknad, er opplyst om planer for utkontraktering, vil eventuelle krav til melding være en naturlig del av Finanstilsynets vilkår for å gi tillatelse. Det foreslås derfor at Finanstilsynets kompetanse til å stille krav til melding om utkontraktering begrenses til en forskriftshjemmel.

Bestemmelsen om at det kan gis unntak fra meldeplikten i forskrift foreslås videreført. Utvalget har ikke funnet grunn til å vurdere spørsmålet om hvilke foretak som bør unntas. Dette ble nylig vurdert i forbindelse med den tidligere omtalte forskriftsendringen. Vurderingen av behovet for og hensiktsmessigheten av unntak vil avhenge av hvilke foretak som til enhver tid er under tilsyn, og hvordan markedene og virksomhetene utvikler seg. I tillegg kan gjennomføring av EU-regler om utkontraktering i sektorregelverket medføre behov for unntak fra de generelle bestemmelsene i finanstilsynsloven. Bestemmelser om unntak bør derfor fortsatt fastsettes i forskrift.

Etter gjeldende forskrift § 1 skal alle foretak under tilsyn ha en oppdatert oversikt over alle avtaler om utkontraktering av virksomhet. Oversikten skal inneholde de samme opplysningene som skal fremgå av meldingen til Finanstilsynet. Det er klart at foretak under tilsyn må ha en slik oversikt som del av sin virksomhetsstyring. Utvalget foreslår imidlertid at det i lovens forskriftshjemmel bør tydeliggjøres at Finanstilsynet kan stille krav til standardisering av opplysningene i en slik oversikt.

20.4 Bruk av teknologi i tilsynsvirksomheten

20.4.1 Gjeldende rett

Det følger av utvalgets mandat (punktet om organisering) at «utvalget skal drøfte hvordan ny lov kan understøtte teknologisk utvikling for effektiv rapportering og håndtering av oppgaver».

Finanstilsynet er omfattet av statlige føringer i Digitaliseringsrundskrivet178 og Digitaliseringsstrategien for offentlig sektor.179

I statsbudsjettet for 2022 ble det bevilget midler til et femårig digitaliseringsprosjekt i Finanstilsynet, med oppstart 1. januar 2022. Til sammen har prosjektet en ramme på 112 mill. kroner over fem år. Prosjektet skal bidra til å øke omfanget av og tempoet i digitaliseringen i tilsynet. Prosjektet omfatter følgende temaer:

1. automatisering av forvaltningsoppgaver

2. digitalisering av tilsynsprosesser

3. mer effektiv rapportering og datafangst

4. bedre analyseløsninger

5. økt deling av data

Finanstilsynet har også en egen digitaliseringsstrategi for perioden 2020–2022. Det overordnede målet for strategien er å bidra til effektiv, datadrevet og risikobasert tilsynsvirksomhet. Digitaliseringsstrategien angir hvordan Finanstilsynet vil bruke IT-systemer, digitale verktøy og data til å realisere målene i Finanstilsynets strategi 2019–2022 innenfor følgende satsingsområder:

1. datadrevet og risikobasert tilsyn

2. effektiv samhandling og kommunikasjon

3. fleksibel og kostnadseffektiv IT-arkitektur

4. digital kompetanse

Finanstilsynet har nylig fastsatt strategi for 2023–2026. I et punkt om sentrale utviklingstrekk og utfordringer, er det gitt følgende omtale av utviklingstrekk og utfordringer knyttet til digitalisering i foretak og markeder under tilsyn:

«Finansforetakene har over lang tid tatt i bruk ny teknologi og utviklet digitale kundeløsninger. Foretakenes virksomhet påvirkes også av utviklingen i andre virksomheter, blant annet av framveksten av nye aktører og tilbydere av produkter og tjenester.

Stor avhengighet av digitale løsninger gjør finansielle tjenester sårbare for cyberangrep og andre alvorlige informasjonssikkerhetshendelser. Cyberangrep er en trussel både mot enkeltforetak og deres kunder og mot markeder. Slike angrep kan også true finansiell stabilitet. Forslaget fra EU til ny lovgivning for digital operasjonell motstandsdyktighet regulerer blant annet foretakenes håndtering av cyberrisiko. Finanssektoren legger betydelig arbeid i å styrke evnen til å stå imot angrep og annen digital risiko. Finanstilsynet samarbeider med andre norske myndigheter og har en rolle i testing, koordinering og forebygging av cyberhendelser i norsk finansiell sektor.

Det registreres økt grad av utkontraktering av virksomhet, blant annet gjennom bruk av skytjenester. Det urolige geopolitiske bildet påvirker risikoen knyttet til utkontraktering, og grunnlaget for foretakenes risikovurderinger kan raskt endres. At foretakene sikrer seg mulighet til å iverksette alternative løsninger, blir dermed viktigere. Når flere tilsynsenheter benytter samme leverandør av IKT-tjenester medfører utkontraktering også konsentrasjonsrisiko.

Tilbydere av veksling og oppbevaringstjenester for virtuell valuta har meldeplikt til Finanstilsynet og omfattes av hvitvaskingsregelverket. EU har foreslått et felles europeisk rammeverk, som skal skape rettsikkerhet og regulere framveksten av ulike verdier som i dag faller utenfor det eksisterende regelverket. Blant annet vil tjenestetilbydere og utstedere av kryptoverdier som i dag faller utenfor regelverket, underlegges krav om autorisasjon og tilsyn. Risiko knyttet til framveksten av kryptoverdier diskuteres også i andre internasjonale fora, slik som Financial Action Task Force (FATF) og International Monetary Fund (IMF). IMF har blant annet påpekt at den digitale sårbarheten og utviklingen innenfor desentralisert finans kan utgjøre en risiko for finansiell stabilitet.»

20.4.2 Utvalgets vurdering

Den teknologiske utviklingen i finanssektoren er rask og omfattende. Teknologien endrer ressursbruken i finansforetakene og grenseflatene mellom foretakene og kundene. Hensikten med næringens bruk av ny teknologi kan være å gjøre tjenestene til kundene bedre eller å redusere kostnadene ved å produsere dem. Slik anvendelse av teknologi i finansforetakene er ikke alltid uproblematisk fra et myndighetsperspektiv. Ved enkelte anvendelser kan teknologien bidra til økt systemrisiko, redusert tilgang til finansielle tjenester for personer med lav digital kompetanse eller uetisk utnyttelse av personopplysninger, for eksempel ved vurdering av søknad om lån eller forsikring. Finanstilsynet må ha kompetanse til å vurdere teknologibruken i finansnæringen både som tilsynsinstans og som utreder av regelverk.

Foretak og markeder under tilsyn benytter seg i økende grad av teknologi for å holde seg oppdatert om regulatoriske krav, kontrollere overholdelsen av dem og for å rapportere til myndighetene. Tidvis omtales systemene under den engelske fellesbetegnelsen «Regulatory Technology» eller «RegTech». Foretakenes ønske om å effektivisere eller øke kvaliteten på prosesser som skal bidra til overholdelse av regelverk er sentralt for fremveksten av RegTech. Økt kvalitet i foretakenes egne systemer for overholdelse av regelverk kan redusere behovet for offentlig kontroll, og endre innretningen av det offentlige tilsynet.

Økonomisk kjennetegnes velfungerende RegTech-løsninger ofte av at de kan oppskaleres uten vesentlige tilleggskostnader. Løsningene kan derfor potensielt bidra til økte stordriftsfordeler i finanssektoren. Manglende klarhet i krav, ulike regelverk i ulike land og regelverksendringer fremheves i en rapport180 fra Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) som utfordringer ved bruk av RegTech.

Tilsynsobjektenes bruk av digitale systemer legger til rette for digitalisering av oppgaver som utføres av Finanstilsynet, blant annet gjennom hel- eller halvautomatiske systemer for overvåkning. Slike systemer kan være godt egnet til å finne mønstre og avvik i store datamengder. Økt evne til å identifisere for eksempel mistenkelige transaksjoner kan føre til at flere potensielle lovbrudd oppdages med lavere ressursinnsats. Oppfølging og sluttbehandling kan kreve etterprøving av fakta, samt vurderinger av alvorsgrad, lovverk og praksis. Ressurser som frigjøres i én del av tilsynsprosessen som følge av teknologibruk, kan slik få økt produktiv verdi «nedstrøms» for teknologien. Bruk av maskinlæring og kunstig intelligens kan over tid endre bildet av hvor behovet for innsats i form av arbeidskraft er størst, og at teknologi får en større plass i alle deler av tilsynsprosessen.181

«SupTech», «supervisors use of technology», brukes som samlebetegnelse på innovativ tilsynsteknologi. En oversikt182 fra Den internasjonale oppgjørsbanken (BIS) viser at nasjonale tilsynsorganer utvikler og tar i bruk innovative løsninger. Løsningene er noen ganger egenutviklede, andre ganger utviklet i samarbeid med eksterne. De innovative løsningene favner ulike oppgaver og utfordringer, blant annet løsninger for realtidsrapportering, utnyttelse av alternative datakilder (blant annet web-scrapping) og tidligvarsling. Tidligvarslingen kan gjelde ulike forhold, så som for eksempel risiko for svindel, hvitvasking eller feilsalg til forbrukere. Løsningene blir i noen grad omtalt som eksperimentelle. I rapporten står det at det er behov for at tilsyn i ulike land utveksler ideer og erfaringer med innovative tilsynsløsninger.

Kostnadene ved tilsyn med norsk finansnæring har de senere år økt, og nærmer seg en halv milliard årlig. De nærmere konsekvensene av å investere i en bestemt teknologisk løsning, må utredes konkret. Overordnet virker det likevel rimelig å anta at bedre og billigere maskiner, tilgang til ny programvare og kunstig intelligens (KI), ventelig vil gi vesentlige muligheter for omstilling og effektivisering av tilsynet med finansiell sektor i årene fremover. Hvilke konsekvenser dette generelt vil ha for ressursbehovet er sammensatt. Effektiviseringsgevinsten kan i prinsippet tas ut enten i form av økt kvalitet/omfang på tilsynsvirksomheten, eller i lavere kostnader.

For at effektiviseringspotensialet ved ny tilsynsteknologi skal realiseres, må en unngå ulønnsomme investeringer og realisere lønnsomme. Det sentrale investeringskriteriet er om investeringskostnaden på sikt forventes oppveiet enten av økt nytte eller av lavere kostnader ved tilsyn. Når investeringskostnaden er ugjenkallelig («sunk kost») tilsier effektivitetshensyn at ressursbruken tilpasses slik at den marginale nytten av tilsyn svarer til den marginale kostnaden. Ny teknologi kan påvirke begge. Kvalitetsforbedringer kan øke nytten av tilsyn generelt, og investeringer i maskin- og programvare kan bidra til lavere kostnader ved å øke omfanget av tilsyn. Også revisjonsselskapenes og foretakenes investeringer i tilsynslignende teknologi, så som interne modeller og internkontroll, kan endre kostnaden og nytten av offentlig tilsyn.

Det er vanskelig på generell basis å vurdere om kostnadene ved å investere i ny tilsynsteknologi, samlet sett og over tid, bør tas ut i lavere utgifter til tilsyn eller i høyere kvalitet/kvantitet på det offentlige tilsynet. Utfordringen med å styre ressursbruken i riktig retning ved innføring av ny tilsynsteknologi forsterkes av at nytten ved marginalt mer/bedre tilsyn ikke er direkte observerbar, men må anslås. Nytten av å investere i en konkret tilsynsteknologi kan derfor være mer usikker enn kostnaden. Avveiningen av hvordan effektiviseringsgevinstene skal tas ut, er forhold som de bevilgende myndigheter må ta stilling til i de årlige budsjettprosessene.

20.4.3 Utvalgets tilrådning

Finanstilsynet driver en type tilsynsvirksomhet som kan være særlig godt egnet for effektivisering gjennom bruk av digital teknologi. Etter utvalgets vurdering er det likevel ikke hensiktsmessig å regulere teknologibruken nærmere i finanstilsynsloven. Slik regulering kan gi utilsiktede konsekvenser. Tilsynsloven bør ha et teknologinøytralt utgangspunkt, og legge til rette for at fordelene og ulempene ved å ta i bruk ny tilsynsteknologi vurderes for det enkelte prosjekt. Når det ikke foreligger vesentlige prinsipielle eller etiske motforestillinger, bør ny tilsynsteknologi tas i bruk når omstillingsgevinster kan høstes, uavhengig av om gevinstene tas ut i form av økt kvalitet/omfang på tilsynet, eller i lavere kostnader.

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelser om at Finanstilsynet skal kunne kreve alle relevante opplysninger fra tilsynsobjektene på den måte tilsynet mener det trenger, samt en regel om at styret i tilsynet kan avholde møter ved hjelp av tilgjengelig teknologi. Bestemmelsene legger til rette for at ny teknologi kan tas i bruk.

21 Økonomiske og administrative konsekvenser

21.1 Innledende vurderinger

Utvalget har gjennomgått finanstilsynsloven i lys av de endringer som har funnet sted i Finanstilsynets oppgaver og finansmarkedene etter at gjeldende finanstilsynslov ble vedtatt i 1956. I tråd med mandatet foreslår utvalget en ny finanstilsynslov.

Ifølge utredningsinstruksen skal utredningen beskrive forventede virkninger for de som berøres av forslagene som fremmes, både eventuelle positive og negative virkninger og kostnader. Nedenfor følger en oversikt over de viktigste økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag, og hvordan de vil påvirke de ulike aktørene.

21.2 Økonomiske og administrative konsekvenser for staten og Finanstilsynet

21.2.1 Økt uavhengighet

Utvalget foreslår, i tråd med utviklingen i EU, å øke Finanstilsynets grad av uavhengighet fra politiske myndigheter ved å begrense regjeringens og departementets instruksjonsmyndighet. Finanstilsynet skal ikke kunne instrueres om behandlingen av enkeltsaker, med noen unntak, se kapittel 15.

Utvalget er ikke kjent med at Finansdepartementet har instruert Finanstilsynet om konklusjonen i enkeltsaker, og antar derfor at begrensningen i instruksjonsmyndigheten ikke vil føre til noen økonomiske eller administrative konsekvenser.

21.2.2 Styre og fagstyre

Dagens styre i Finanstilsynet behandler både fagsaker og administrative saker. Fem av utvalgets medlemmer foreslår å videreføre gjeldende rett. En slik videreføring vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser, og omtales derfor ikke videre her.

Fem av utvalgets medlemmer foreslår å erstatte dagens styre i Finanstilsynet med et fagstyre som kun skal fatte beslutninger i fagsaker, se kapittel 17. Finansministeren har det konstitusjonelle og parlamentariske ansvaret for Finanstilsynet. Medlemmene som foreslår fagstyre mener at det er riktig å bringe styringen av Finanstilsynet i samsvar med ordinær praksis i staten, ved at direktøren for Finanstilsynet tillegges det øverste ansvaret for virksomheten, og at direktøren vil rapportere direkte til departementet. Disse medlemmene begrunner endringen til fagstyre blant annet med hensynet til å skape tydelige ansvarslinjer mellom departementet og Finanstilsynet. Fagstyret skal ikke behandle administrative saker, som strategi, budsjett eller overordnede prioriteringer, se kapittel 17.4.2. Fagstyret vil få en mindre arbeidsmengde enn dagens styre, hvilket vil kunne innebære mindre arbeidsbelastning og lavere godtgjørelse for medlemmene.

Utover dette ser ikke disse medlemmene at endringen vil ha store konsekvenser for verken det offentlige eller foretak under tilsyn.

21.2.3 Klageorgan

Utvalget foreslår at klager på Finanstilsynets vedtak, der instruksjonsmyndigheten er avskåret, skal behandles av en uavhengig klagenemnd, Finanstilsynsklagenemnda. Når det gjelder enkeltsaker hvor departementet fortsatt kan instruere, vil klagebehandlingen fortsatt ligge hos departementet.

I dag er det departementet som er klageinstans, med unntak av revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker, se kapittel 16. Tiden det tar å behandle klager i departementet varierer, og for enkelte klagesaker tar det flere år.

Alternativet til å opprette en klagenemnd er å fortsatt ha departementet som klageinstans. Tilføring av ressurser til departementets klagebehandling vil være nødvendig for å oppnå en forsvarlig saksbehandlingstid. Utvalget har vurdert at klagebehandlingen heller bør overføres til en uavhengig klagenemnd. Ettersom det vil kreve omfattende arbeid å opprette en klagenemnd med relevant kompetanse, ser utvalget for seg at det kan være aktuelt å gradvis flytte over klagesaker fra Finansdepartementet til klagenemnden. Sakene kan da flyttes over etter sakstype, for eksempel slik at det i første omgang er klagesaker på verdipapirområdet som flyttes til klagenemnd. Slik får klagenemnden bygget opp kompetanse og erfaring med behandling av klager på finansmarkedsområdet over tid.

Utvalget antar at det vil bli en økning i antallet klager på Finanstilsynets vedtak fremover, blant annet grunnet økt omfang og kompleksitet i EUs regelverk på finansmarkedsområdet. Rettsutviklingen har ført til at Finanstilsynet har kompetanse til å treffe vedtak om administrative sanksjoner, inkludert administrative gebyrer, se kapittel 16. Økt bruk av administrative gebyrer kan føre til flere klager. Dersom departementet fortsatt skal være klageinstans uten at det tilføres flere ressurser til departementet, kan dette føre til lengre saksbehandlingstid, ettersom departementets øvrige oppgaver ikke enkelt lar seg kombinere med klagesaksbehandling. Hvis saksbehandlingstiden i klagenemnda går ned sammenlignet med saksbehandlingstiden i departementet kan dette på sikt også føre til en økning i antallet klager.

Ved å flytte klagebehandlingen til en klagenemnd vil det bli frigjort ressurser i departementet183, men det vil oppstå utgifter til opprettelse og drift av klagenemnden. Nettokostnaden ved en slik overføring avhenger av kostnadseffektiviteten i nemnda.184 Det vil også oppstå administrative kostnader knyttet til oppnevning av medlemmene i nemnden. Størrelsen på disse kostnadene vil avhenge av hvordan nemnden organiseres, kompetansekrav til medlemmene, lengde på oppnevningsperioden og gjenoppnevningsmuligheter. Totalt sett antas klagebehandling i nemnd å være dyrere for staten enn klagebehandling i departementet, fordi det må opprettes et nytt forvaltningsorgan med tilhørende sekretariat.

Nemndens størrelse og valg av sekretariatsordning vil ha betydning for driftsutgiftene. Kostnadene per sak varierer avhengig av sakstype, men små nemnder vil som regel ha høyere sakskostnader enn nemnder som behandler et stort antall saker hvert år.185 Dette kan tyde på at det vil være mer ressursbesparende å ha en felles klagenemnd for alle saker på Finanstilsynets område, heller enn flere spesialiserte nemnder.

Finanstilsynet behandler saker på mange ulike felter, sakene er ofte svært tekniske og kan kreve spesialkompetanse. En klagenemnd vil som regel være et kollegialt organ som møtes et antall ganger i året. Antallet klagesaker nemda får inn vil variere over tid, og sakenes kompleksitet vil også variere. Utvalget mener det er hensiktsmessig at klagenemnda består av et fast antall medlemmer som deltar i behandlingen av alle klagesakene. Utvalget antar at nemnden bør ha minimum fem medlemmer. Klagenemnden for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker består av fem medlemmer og to varamedlemmer. I 2023 vil lederen av denne nemnda få en årlig godtgjørelse på 128 000 kr, mens øvrige medlemmer får 34 700 kr, og varamedlemmene 6 930 kr. I tillegg får leder 765 kr per time, mens øvrige medlemmer får 610 kr per time. Hvis Finanstilsynsklagenemnda består av samme antall medlemmer, som mottar samme honorarbeløp, vil dette utgjøre 280 660 kr i honorarutbetalinger. I tillegg kommer timegodtgjøring. Ettersom utvalgets forslag innebærer at den eksisterende Klagenemnden for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker legges ned, og sakene flyttes til Finanstilsynsklagenemnda, vil honorarkostnadene bli tilsvarende de eksisterende. Timegodtgjøringen vil derimot øke, ettersom Finanstilsynsklagenemnda vil behandle flere saker, og derfor totalt sett bruke flere timer på klagebehandling enn Klagenemnden for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker.

Kostnaden ved nemnden vil i noen grad avhenge av hvor grundig sakene blir forberedt og behandlet. For at klagebehandlingen skal foregå med reell uavhengighet, både fra politiske myndigheter og førsteinstansen, må nemnden ha et eget sekretariat med kompetanse og kapasitet til å forberede sakene for nemndsbehandling. I Klagenemnden for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker er det i dag ett sekretariatsmedlem. For å sikre rask og god saksbehandlingstid i Finanstilsynsklagenemnda er det viktig at de ansatte i sekretariatet har kompetanse på områdene Finanstilsynet fører tilsyn med, blant annet bank, verdipapir, forsikring og pensjon mv. For å sikre at klagenemndssekretariatet har reell kompetanse på Finanstilsynets område er det antageligvis behov for opp mot fem årsverk i sekretariatet.

Som en mulig løsning for sekretariatsarbeidet peker utvalget på Klagenemndssekretariatet i Bergen. Ved å bruke et felles klagenemndssekretariat oppnår man synergieffekter og sparer administrative utgifter. Det eksisterende Klagenemndssekretariatet behandler klagesaker for ni ulike nemnder.186 Klagenemndssekretariatet har to delmål; at saksbehandlingstiden skal være så lav som mulig, og at samfunnet har tillit til at klagebehandlingen er så riktig som mulig.187 Klagenemndssekretariatet har, som nevnt i kapittel 16.7.3, mulighet til å trekke på ekstern ekspertkompetanse. Dette kan føre til økt kvalitet på saksforberedelsene. Samtidig må sekretariatet ha ressurser til å kjøpe slik ekspertise, noe som medfører kostnader utover lønnskostnader til ansatte. Nettoeffekten vurderes imidlertid å være at det er ressursbesparende å ha muligheten til å bruke ekstern ekspertise, sammenlignet med å bygge opp et større sekretariat.

I 2021 hadde Klagenemndssekretariatet 28 årsverk og det ble brukt i snitt 13,3 årsverk på å behandle saker i Klagenemnda for Offentlige Anskaffelser (KOFA) og 2,1 årsverk på Konkurranseklagenemnda. I KOFA ble det avgjort 225 saker i 2021, og gjennomsnittlig saksbehandlingstid var 150 dager for rådgivende saker og 56 dager for prioriterte rådgivende saker. I Konkurranseklagenemnda ble det avgjort seks saker, som overholdt de lovpålagte fristene når det gjaldt saksbehandlingstid.188 Klagesaker på Finanstilsynets område kan både være store saker, som ligner på klagesaker som behandles i Konkurranseklagenemnda, men også mindre saker, som ligner mer på sakene i KOFA. På det grunnlag antas at ressursbruken til Klagenemndssekretariatet på finanstilsynssaker vil ligge innenfor det samme intervallet.

Nytteverdien ved å opprette en klagenemnd er vanskelig å anslå, men et viktig moment for å forbedre nytten er å bidra til raskere saksbehandling som ikke forringer behandlingen av saken. Utvalget har diskutert muligheten for å fastsette frister for saksbehandlingstiden. Dersom klagenemnden klarer å holde en lav saksbehandlingstid, samtidig som sakene blir nøye og riktig utredet vil dette gi en stor nytteverdi, både for tilsynet, foretakene under tilsyn og kundene i finansmarkedene. Rettssikkerheten til foretakene under tilsyn vil styrkes, og med en faglig kompetent klagenemnd vil tilliten til beslutningene være stor. I tillegg sikres det uavhengig saksbehandling både i første og andre instans.

21.3 Økonomiske og administrative konsekvenser for foretak under tilsyn

21.3.1 Økt uavhengighet

Begrensninger i instruksjonsmyndigheten for departementet har ingen direkte konsekvenser for foretakene under tilsyn. I den grad instruksjonsadgangen endrer forutsigbarheten eller forventningene til beslutningene, kan endret instruksjonsadgang påvirke foretakene indirekte. Samtidig er det en betydelig grad av usikkerhet knyttet til om økt uavhengighet for tilsynsorganet vil bidra til økt forutsigbarhet om tilsynsbeslutninger på finansmarkedsområdet.

Forskning på feltet fokuserer i stor grad på hvordan uavhengige tilsynsmyndigheter påvirker banker. Enkelte studier189 tyder på at uavhengige tilsynsmyndigheter kan bidra til velfungerende banker, blant annet i form av lavere tap på utlån.

EU begrunner i hovedsak behovet for uavhengighet med hensynet til det indre markedet. Ettersom departementet, etter det utvalget kjenner til, ikke har instruert Finanstilsynet om konklusjonen i enkeltsaker tyder dette på at instruksjon fra norske politiske myndigheter ikke er et reelt problem for det indre markedet. Samtidig kan utenlandske investorer og foretak oppfatte at instruksjonsadgangen potensielt kan være et hinder for å delta i det norske markedet. Det kan derfor ikke utelukkes at begrensninger i instruksjonsmyndigheten bidrar til økt internasjonal konkurranse i det norske finansmarkedet, ved at aktører fra andre EØS-stater opplever det som enklere å etablere seg i konkurranse med foretak under norsk tilsyn.

Tilsynet får bevilget omkring 475 mill. kroner som utliknes på foretak under tilsyn. I den grad effektivitetsgevinster i Finanstilsynet gir seg utslag i lavere tilsynsavgifter vil gevinsten tilkomme tilsynsobjektene. Som nevnt har Finansdepartementet ikke instruert Finanstilsynet om konklusjonen i enkeltsaker. Effektiviseringspotensialet ved å begrense adgangen til å instruere om behandlingen av enkeltsaker er derfor lavt.

21.3.2 Klageorgan

Utvalget foreslår som nevnt å flytte de fleste klagesaker på Finanstilsynets område til behandling i en uavhengig klagenemnd. I dag er klagebehandlingen i departementet preget av at den kan ta uhensiktsmessig lang tid. Dette utgjør en samfunnsøkonomisk kostnad. Sakene som klages inn kan ha betydelige økonomiske konsekvenser for partene, og lang behandlingstid fører til at partene lever med usikkerhet om utfallet i lang tid. Lang saksbehandlingstid kan også føre til at foretak som egentlig skulle ha fått tilbakekalt sin konsesjon, får drive videre i strid med regelverk og/eller konsesjonskrav, hvilket kan ha negative konsekvenser for konkurrenter og kunder i markedet. Foretak under tilsyn får også svekket sin rettssikkerhet, ettersom lang saksbehandlingstid kan føre til at klageadgangen ikke oppfattes som reell.

I departementet er klagebehandling bare én av flere oppgaver. Saksbehandlingstiden for klager i Finansdepartementet avhenger av løpende prioriteringer. Å flytte klagebehandlingen til en uavhengig klagenemnd, som har klagebehandling som eneste oppgave, fjerner behovet for å prioritere klagebehandling opp mot annen saksbehandling. Det kan føre til raskere saksbehandlingstid, som igjen vil gjøre klageadgangen mer reell og bedre rettssikkerheten for foretak under tilsyn.

Kostnadene ved klagebehandling i departementet dekkes over statsbudsjettet, som annen saksbehandling i departementet. Ved klagebehandling i nemnd er alternative finansieringsløsninger mulige. Et alternativ er at det kreves klagegebyr. For eksempel kan det være slik at klager må dekke utgiftene til klagesaker der klageren ikke får medhold, slik også Verdipapirlovutvalget har foreslått.190 Kostnadene til Klagenemnden for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker blir dekket som del av Finanstilsynets utlikning av kostnader. En mulighet er derfor at utgiftene til Finanstilsynsklagenemnda utliknes på foretakene under tilsyn, i likhet med finansieringen av Finanstilsynet. Ettersom antallet og størrelsen på klagesaker varierer over tid og på tvers av Finanstilsynets områder, er det imidlertid vanskelig å lage en fordelingsnøkkel som gjenspeiler ressursene som brukes på behandling av klager innenfor de ulike områdene. Utvalget anser derfor dette som en krevende måte å finansiere Finanstilsynsklagenemnda på.

Når det gjelder nemndene som benytter Klagenemndssekretariatet i Bergen, finansieres disse over de ulike ansvarlige departementenes budsjetter, ut ifra hvor mye ressurser det antas at nemnden har behov for. Klagenemndssekretariatet må forholde seg til denne finansieringsmodellen i sin ressursprioritering.191 Hvor stor kostnaden for foretakene under tilsyn vil bli ved opprettelse av Finanstilsynsklagenemnda, vil avhenge av hvilken finansieringsmodell som blir valgt. For å sikre at klageadgangen er reell for alle parter er det viktig at eventuelle gebyrer ikke blir for store, slik at det kun er noen foretak som har råd til å klage.

For foretakene antas nytteverdien av å overføre klagebehandlingen fra departementet til Finanstilsynsklagenemnda å knytte seg til verdien av kortere og mer forutberegnelig saksbehandlingstid. Dersom klagenemnda utfører sitt oppdrag innenfor forsvarlig saksbehandlingstid og treffer gode, faglige beslutninger, og den eventuelle finansielle kostnaden ved klage er relativ til foretakenes størrelse, vil opprettelsen av Finanstilsynsklagenemnda ha en positiv verdi for foretakene under tilsyn.

21.4 Økonomiske og administrative konsekvenser for kunder i finansmarkedene

Dersom økt formell uavhengighet for Finanstilsynet fører til økt grad av forutsigbarhet og effektivitet i finansmarkedene, kan reduserte risikopåslag gjøre det billigere for både profesjonelle og ikke-profesjonelle kunder å hente kapital. Dersom finansmarkedene oppleves tryggere kan det også føre til at flere forbrukere velger å investere pengene sine i verdipapirmarkedene. Utvalget antar likevel at en effektivitetsgevinst ved økt uavhengighet vil være marginal, og at dette ikke vil utgjøre store konsekvenser for kundene i finansmarkedene.

Dersom saksbehandlingstiden på klager over Finanstilsynets vedtak går ned når klagebehandlingen flyttes til en klagenemnd kan dette bidra til at foretak som driver virksomhet i strid med regelverket raskere forsvinner fra markedet, og slik bidra til å gjøre finansmarkedene enda tryggere for kundene.

21.5 Overordnet vurdering av samfunnsøkonomiske konsekvenser

Utvalget foreslår å lovfeste Finanstilsynets formål, og at formålet skal være å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Selv om det ikke er mulig å forhindre at kriser oppstår, kan tilsyn og regulering av finansmarkedene bidra til å dempe effektene av eventuelle sjokk og kriser.192 Ved å fastsette krav, gi konsesjoner og overvåke foretakene kan tilsynet se til at foretakene blir mer robuste og slik takler eventuelle sjokk i økonomien. Tilsyn kan altså føre til at finansforetakene ikke forsterker eventuelle kriser som kan oppstå. Dette erfarte norske myndigheter blant annet under finanskrisen i 2008, hvor de strenge kapitalkravene i Norge førte til at norske banker håndterte krisen bedre enn banker i andre land.

Finanstilsynet har hatt som mål å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder som del av sin strategi i flere år, og utvalget ønsker å videreføre dette arbeidet ved å lovfeste en formålsbestemmelse. Utvalget oppfatter at tilsynet har bidratt til å dempe konsekvensen av kriser, og at det er viktig at tilsynet arbeider videre med å utvikle dette arbeidet ytterligere. I dette arbeidet legger utvalget også vekt på sammenhengen mellom mikro- og makrotilsyn, som samlet bidrar til å begrense kriser.

Det er også trekk ved finansmarkedene som gjør det spesielt viktig å beskytte ikke-profesjonelle kunder og aktører. Dette kan for eksempel være asymmetrisk informasjon og manglende kunnskap. Utvalget er derfor opptatt av at Finanstilsynet som del av sitt arbeid med velfungerende markeder skal legge vekt på forbrukervern.

Et viktig hensyn for uavhengighet for tilsynsorganer er ønsket om rent faglig baserte beslutninger innenfor lovfestede rammer. Økt uavhengighet fra politiske myndigheter kan øke tilliten til at beslutningene som fattes er upartiske og faglig begrunnet. Økt kvalitet på tilsynsbeslutningene kan føre til økt måloppnåelse til lavere kostnader. Samfunnsnytten av en tilsynsbeslutning avhenger også av kvaliteten på beslutningen. Beslutninger som utløser store kostnader for tilsynsobjektene, må også ha store gevinster for at den samlede samfunnsnytten skal bli positiv. Dersom tilsynet ved økt grad av uavhengighet også blir mer effektivt, kan det føre til en bedre evne til å gjennomføre risikobasert tilsyn ved at tilsynsaktiviteten i større grad rettes inn mot områder som har størst relevans for å sikre finansiell stabilitet og velfungerende markeder.

22 Utkast til lov

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen angir formålene for Finanstilsynets virksomhet etter finanstilsynsloven: å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Se generell omtale av formålene i kapittel 12.

Bestemmelsens virkeområde er virksomheten etter finanstilsynsloven. Finanstilsynet vil også ha oppgaver etter andre lover der hensynet til finansiell stabilitet og velfungerende markeder kan være relevant. Det gjelder for eksempel betalingssystemloven og finansforetaksloven. Formålet for oppgaver etter andre lover vil følge av en tolkning av de aktuelle lovene.

Forslaget går ut på at loven skal uttrykke praksisen som allerede er etablert under gjeldende rett. Dette er hensyn og mål som har vært uttrykt i Finanstilsynets strategi gjennom mange år. Etter første ledd skal Finanstilsynets virksomhet bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Finansiell stabilitet og velfungerende markeder henger tett sammen, men ingen av begrepene har et klart fastlagt innhold.

Det overordnede ansvaret for finansiell stabilitet i Norge ligger hos regjeringen, og virkemidlene er delt mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet. Finanstilsynet kan derfor ikke alene sørge for finansiell stabilitet, men skal bidra med de virkemidlene det har til rådighet. Utvalget foreslår ingen endringer i ansvarsfordelingen mellom departementet, Norges Bank og Finanstilsynet.

Begrepet velfungerende markeder innebærer særlig at investorer og forbrukere skal kunne ha tillit til at finansielle avtaler og tjenester kan oppfylles etter sin hensikt. Krav og reguleringer som sikrer en trygg og stabil finanssektor gir tillit til at finansforetak vil oppfylle sine forpliktelser også i perioder med uro i finansmarkedene. Velfungerende finansmarkeder bidrar til at lønnsomme prosjekter har tilgang til kapital hvor prisene gjenspeiler risikoen, at risiko fordeles på en hensiktsmessig måte, og at husholdninger får tilgang til lån og investeringsmuligheter. Velfungerende finansielle markeder er avhengig av virksom konkurranse og effektiv prisdannelse i markeder under tilsyn. Et velfungerende marked bør også kunne legge til rette for nye teknologiske løsninger og nye aktører (se kapittel 5.3). Begrepet er innarbeidet i Finanstilsynets strategier og i styringsdokumenter fra departementet. At forbrukere og investorer har tillit til markedene er avgjørende for at de skal fungere.

Første ledd angir også konkrete delmål innenfor de overordnede formålene om finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Opplistingen er ikke uttømmende, og de ulike delmålene er ikke rangert; solide og likvide finansforetak er en forutsetning for at foretakene kan oppfylle forpliktelsene overfor kundene og opprettholde viktige samfunnsfunksjoner; solid finansiell infrastruktur er avgjørende blant annet for et godt betalingssystem; ulike ordninger for investorbeskyttelse gjør at verdipapirmarkedene kan bidra til god allokering og prising av kapital, og til markedsdisiplin; ulike former for tilsyn og kriminalitetsbekjempelse kan forebygge ulovlig virksomhet.

Hensynet til forbrukervern reflekteres også i gjeldende lov § 3. Denne bestemmelsen foreslås videreført i utkastet til § 1-3 første ledd annet punktum. Utvalget mener hensynet til forbrukervern også bør fremgå av formålsbestemmelsen. Forbrukervern er en naturlig del av hovedformålene om finansiell stabilitet og velfungerende markeder. God forbrukerbeskyttelse fremmer tilliten til aktørene i finansmarkedet og gir trygghet for at kundenes avtaler kan oppfylles som forutsatt. Forbrukervern nevnes i tillegg som et eget delmål.

Annet ledd fastslår at tilsynsvirksomheten skal være risikobasert. Forslaget legger opp til en lovfesting av gjeldende praksis i Finanstilsynet. Tilsynsvirksomheten skal rettes inn mot de områder der det er høy potensiell risiko eller store potensielle skadevirkninger. Et risikobasert tilsyn skal bidra til at tilsynsressursene benyttes der de har best effekt. Det tas hensyn til blant annet foretakets størrelse, viktighet og hvilken risiko de representerer.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen regulerer hvilke foretak Finanstilsynet skal føre tilsyn med, og viderefører gjeldende lov § 1. Bestemmelsen er omtalt i kapittel 13.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen regulerer oppgaven med å føre tilsyn, og er omtalt i kapittel 13.

Første ledd viderefører gjeldende § 3 første ledd.

Etter forslaget til formålsbestemmelse i § 1-1 skal tilsynsvirksomheten være risikobasert. En tilsynsvirksomhet som er risikobasert og skal være effektiv, kan ikke bare omfatte isolerte vurderinger av enkeltinstitusjoner, men må også bygge på vurderinger av makroøkonomiske forhold, jf. annet ledd. Finanstilsynet må kjenne markedene institusjonene virker i og situasjonen i makroøkonomien for å kunne vurdere risikoen ved virksomhetene til de enkelte institusjonene, og dermed innrette tilsynsvirksomheten best mulig.

Tredje ledd regulerer tilsyn som følger av det europeiske tilsynssamarbeidet. Bestemmelsen er omtalt i kapittel 13.5.2.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende bestemmelse i finanstilsynsloven § 8 første ledd. Det vil i tråd med dagens praksis være opp til departementet om det vil legge saksforberedelsen til Finanstilsynet.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende finanstilsynslov § 2 femte til syvende ledd.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende finanstilsynslov § 2 annet til fjerde ledd.

Styret er Finanstilsynets øverste organ. Styrets ansvar og oppgaver videreføres som i dag, herunder slik at styret bør behandle prinsipielle saker og andre saker av særlig viktighet. Finanstilsynsdirektøren har ansvaret for den daglige ledelsen. Se nærmere § 2-3 om direktør for Finanstilsynet.

Bestemmelsens første ledd annet punktum fastslår at styret har fem medlemmer og minst to varamedlemmer. Utvalget mener at gjeldende praksis hvor det oppnevnes to varamedlemmer bør være hovedregelen, og at disse bør oppnevnes som henholdsvis 1. og 2. varamedlem slik som i dag. Ved styremedlemmers forfall blir varamedlemmene stemmeberettigede i henhold til rang.

Av annet ledd følger det at medlemmene og varamedlemmene oppnevnes av Kongen for en periode av inntil fire år. Kongen utpeker styrets leder og nestleder. Styremedlemmene kan gjenoppnevnes én gang. Etter gjeldende finanstilsynslov § 2 annet ledd er Kongen oppnevningsmyndighet, men kompetansen er ved kongelig resolusjon 25. juni 2004 nr. 984 delegert til departementet. Det foreslås ikke lovfestet konkrete kvalifikasjons- eller kompetansekrav til styremedlemmene.

Bestemmelsens tredje og fjerde ledd viderefører gjeldende finanstilsynslov § 2 tredje og fjerde ledd.

Bestemmelsens sjette ledd fastslår at departementet kan fastsette instruks for styret. Etter gjeldende finanstilsynslov § 2 annet ledd sjette punktum kan Kongen fastsette instruks for styret, men denne kompetansen er delegert til departementet ved kongelig resolusjon 25. juni 2004 nr. 984.

Bankenes sikringsfond skal ha en observatør i styret ved behandling av saker som gjelder Finanstilsynets oppgaver som krisehåndteringsmyndighet, se kapittel 13.3 og forslag til endring av finansforetaksloven § 20-3 tredje ledd.

Se nærmere omtale i kapitlene 17.4.2, 17.4.5.1 og 17.4.5.2.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen er ny. Den gir regler om styrets saksbehandling, og innebærer i hovedsak en lovfesting av de mest sentrale bestemmelsene om styrets saksbehandling som i dag fremgår av forretningsordenen for Finanstilsynet styre.

Første ledd fastslår at styret skal behandle saker i møte. Fjernmøte likestilles med fysisk møte. Styrets leder kan bestemme at en sak kan behandles skriftlig eller på annen betryggende måte, hvis ikke et styremedlem krever møtebehandling.

Etter annet ledd forbereder direktøren for Finanstilsynet saker som skal behandles av styret, og direktøren deltar i styrets behandling av saker.

Bestemmelsens tredje ledd fastsetter krav til vedtaksførhet og flertallskrav. Styret er vedtaksført når mer enn halvparten av styret deltar. Som styrets vedtak gjelder det som flertallet blant de deltakende har stemt for, eller ved stemmelikhet det som styrets møteleder har stemt for.

Av bestemmelsens fjerde ledd følger det at styret skal føre protokoll.

Se nærmere omtale i kapittel 17.4.5.3.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende finanstilsynslov § 2 annet ledd annet punktum. Direktøren for Finanstilsynet ansettes på åremål for en periode av seks år, med mulighet for én gjenoppnevning. Se statsansatteloven med forskrifter. Bestemmelsen er omtalt i kapittel 17.4.5.4.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører at Finanstilsynet skal ha en direktør, men ansvarsområdet endres som følge av at det foreslås opprettet et fagstyre i stedet for et styre tilsvarende det Finanstilsynet har i dag. Finanstilsynsdirektøren skal være den øverste ansvarlige for Finanstilsynets virksomhet med et overordnet ansvar for virksomheten og de oppgaver som ikke uttrykkelig hører under fagstyret. Finanstilsynsdirektøren vil ha ansvar for administrative saker, slik som for eksempel tilsynets strategi, overordnede prioriteringer og budsjett. Direktøren ansettes på åremål for en periode av seks år, med mulighet for én gjenoppnevning. Se statsansatteloven med forskrifter.

Bestemmelsen er omtalt i kapitlene 17.4.2, 17.4.5.1 og 17.4.5.4.

Merknad til bestemmelsen

Det foreslås at dagens styre avvikles og erstattes av et fagstyre, som etter første ledd skal ha ansvar for beslutninger i fagsaker av særlig viktighet eller prinsipiell betydning. Saker som i dag regnes som administrative, skal ikke behandles i fagstyret. I avgrensningen av fagstyrets ansvar kan det tas utgangspunkt i de fagsaker som er nevnt i dagens styres forretningsorden punkt 5 med tillegg av saker fra krisehåndteringsmyndigheten (se nærmere omtale i kapittel 7, boks 7.1):

• Forslag til lover, forskrifter og regelverksendringer (når realitetsinnholdet endrer rettstilstanden på området i vesentlig grad eller endringen på annen måte har vesentlig betydning). Det samme gjelder fastsettelse av forskrifter eller endringer i disse på områder hvor Finanstilsynet etter lov eller forskrift, eller ved delegasjon, er tillagt myndighet.

• Høringssaker fra andre etater eller fra departementer i den utstrekning sakene angår vesentlige og prinsipielle sider ved tilsynsarbeidet eller for foretak under tilsyn.

• Konsesjonssaker og andre saker om godkjenning eller dispensasjon i henhold til regelverket som:

  • a) har eller kan få vesentlig innvirkning på finansmarkedet

  • b) reiser nye vesentlige problemstillinger som Finanstilsynet eller Finansdepartementet ikke tidligere har tatt stilling til

  • c) på annen måte inneholder vesentlige prinsipielle spørsmål av samfunnsmessig betydning

• Tillatelser til opprettelse av bank eller forsikringsforetak samt tilbakekall av slike tillatelser.

• Saker der Finansdepartementets myndighet er delegert til Finanstilsynet, men som oversendes departementet på grunn av sakens art.

• Klagesaker, unntatt når styret tidligere har behandlet tilsvarende spørsmål som saken reiser, eller når klagen åpenbart ikke vil føre fram, eller klagen ikke er av vesentlig betydning for det aktuelle tilsynsområdet.

• Varsel om tilbakekall av tillatelser, stans av ulovlig virksomhet, ileggelse av overtredelsesgebyr, omfattende pålegg om retting eller andre enkeltvedtak av vesentlig betydning som avviker fra tidligere praksis eller som på annen måte skaper presedens.

• Anmeldelser eller annen form for oversendelse til påtalemyndigheten av antatt straffbare forhold, i den utstrekning de reiser tvil eller prinsipielle spørsmål.

• Finansielt utsyn

• Saker fra krisehåndteringsmyndigheten.

Fagsaker til orientering:

• Saker som det er naturlig at styret blir orientert om, herunder hensiktsmessige oversikter over behandlingen av saker delegert administrasjonen.

• Viktige tilsynssaker, samt oversikter over tilsynsarbeidet.

• Resultat- og soliditetsrapporter mv. for ulike foretaksgrupper samt vesentlige analyserapporter utenom Finansielt utsyn.

Av annet ledd følger det at medlemmene oppnevnes av Kongen for en periode av inntil fire år. Kongen utpeker fagstyrets leder og nestleder. Medlemmene kan gjenoppnevnes én gang. I oppnevningen bør departementet se hen til at fagstyret samlet sett har størst mulige faglige kvalifikasjoner og kompetanse.

Etter gjeldende finanstilsynslov § 2 annet ledd er Kongen oppnevningsmyndighet for Finanstilsynets styre, men kompetansen er ved kongelig resolusjon 25. juni 2004 nr. 984 delegert til departementet.

Bestemmelsens tredje ledd viderefører gjeldende finanstilsynslov § 2 fjerde ledd.

Bankenes sikringsfond skal ha en observatør i fagstyret ved behandling av saker som gjelder Finanstilsynets oppgaver som krisehåndteringsmyndighet, se nærmere omtale i kapittel 13.3 og forslag til endring av finansforetaksloven § 20-3 tredje ledd.

Se nærmere omtale i kapitlene 17.4.5.1 og 17.4.5.2.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen gir regler om fagstyrets saksbehandling, og innebærer i hovedsak en lovfesting av de mest sentrale bestemmelsene om styrets saksbehandling som i dag fremgår av forretningsordenen for Finanstilsynets styre.

Bestemmelsens første ledd fastslår at fagstyret skal behandle saker i møte. Fjernmøte likestilles med fysisk møte. Fagstyrets leder kan bestemme at en sak kan behandles skriftlig eller på annen betryggende måte, hvis ikke et medlem krever møtebehandling. Behandlingen ledes av fagstyrets leder.

Etter annet ledd forbereder direktøren for Finanstilsynet saker som skal behandles av fagstyret, og direktøren deltar i fagstyrets saksbehandling.

Bestemmelsens tredje ledd fastsetter krav til vedtaksførhet og flertallskrav. Fagstyret er vedtaksført når mer enn halvparten av medlemmene deltar. Som fagstyrets vedtak gjelder det som flertallet blant de deltakende har stemt for, eller ved stemmelikhet det som fagstyrets møteleder har stemt for.

Av bestemmelsens fjerde ledd følger det at fagstyret skal føre protokoll.

Se nærmere omtale i kapittel 17.4.5.3.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende finanstilsynslov § 7 fjerde ledd. Se omtale i kapitlene 17.4.5.2.9 og 20.1.

Merknad til bestemmelsen

Bestemmelsen viderefører gjeldende finanstilsynslov § 7 sjette ledd. Handleforbudet er utvidet til å omfatte obligasjoner. Forbudet mot å eie obligasjoner utstedt av foretak under tilsyn fremgår i dag av etiske retningslinjer.

Bestemmelsen i annet ledd fremgår i dag av lovens § 7 sjette ledd og styrets etiske retningslinjer.

Det fremgår av dagens forskrift at forbudet mot å eie enkelte finansielle instrumenter også gjelder ansattes handel i fremmed navn og regning. Bestemmelsen foreslås gjort generell, og vil også gjelde for Finanstilsynets styremedlemmer.

Forskrift om rapportering gjelder tilsvarende for styrets varamedlemmer, observatører og observatørers stedfortredere.

Utvalget foreslår ingen videreføring av gjeldende forskriftshjemmel. Dette er begrunnet i at de forbud som i dag kan besluttes i forskrift, er foreslått tatt inn i loven.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 20.1.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen tilsvarer gjeldende finanstilsynslov § 7 femte og syvende ledd. Den er begrenset til forskriftsregler om meldeplikt, blant annet som følge av at reglene om forbud mot handel i børsnoterte finansielle instrumenter foreslås lovfestet.

Se nærmere omtale i kapittel 20.1.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende finanstilsynslov § 7 første til tredje ledd. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 14.3.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende finanstilsynslov § 3 annet ledd og deler av tredje ledd. Det er ikke spesifisert hvilke type opplysninger og dokumenter Finanstilsynet kan kreve fremlagt. Foretak under tilsyn plikter å gi alle opplysninger tilsynet krever, og utlevere dokumentasjon og opplysninger på den måten Finanstilsynet fastsetter.

Opplysningsplikten gjelder uhindret av taushetsplikt.

Gjeldende lov § 3 tredje ledd om revisors opplysningsplikt er tatt inn § 3-3 om opplysnings- og rapporteringsplikt for revisor.

Tredje ledd om foretakenes rapporteringsplikt er ny. Rapporteringsplikten gjelder forhold som har avgjørende betydning for videre drift av foretaket. Det kan for eksempel gjelde opplysninger om at foretaket er kommet i alvorlige økonomiske problemer, slik at det er fare for at foretaket ikke oppfyller kapitalkravene. Bestemmelsen understreker foretakenes plikt til også å gi opplysninger til Finanstilsynet på eget initiativ. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 14.1.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende finanstilsynslov § 4 b som gjennomfører bestemmelser i konglomeratdirektivet og revisjonsforordningen.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 14.1.

Merknad til bestemmelsen

Første ledd viderefører gjeldende finanstilsynslov § 3 tredje ledd tredje punktum. Resten av bestemmelsen tilsvarer gjeldende finanstilsynslov § 3 a.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 14.1.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen er ny. Den generelle opplysningsplikten i gjeldende finanstilsynslov omfatter et begrenset antall typer foretak. En mer generell bestemmelse i ny finanstilsynslov, reflekterer diverse bestemmelser i sektorregelverk om prosedyrer for samarbeid med hjemlandets tilsynsmyndighet som Finanstilsynet må følge. Se omtale i kapittel 14.1.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende § 4a annet og tredje punktum. Opplysningsplikten gjelder uavhengig av om morselskapet er et foretak under tilsyn.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende finanstilsynslov § 5 annet ledd. Det vises til nærmere omtale i kapittel 14.2.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen er ny. Det følger av første ledd at Kongen (regjeringen) og departementet ikke kan instruere Finanstilsynet om behandlingen av enkeltsaker, unntatt om behandlingen av de enkeltvedtakssaker som er listet i nr. 1 til nr. 4. Utvalget antar at instruksjonsadgangen kun vil bli benyttet i sjeldne tilfeller. Utvalget foreslår ikke begrensninger i adgangen til å gi generelle instrukser.

I annet ledd gis det en definisjon av infrastrukturforetak. Infrastrukturforetak er foretak som driver fellesfunksjoner for aktører i verdipapirmarkedet. Per i dag er det krav om tillatelse for å drive virksomhet som regulert marked, verdipapirsentral og sentral motpart. I den grad det utvikles regulering av nye fellesfunksjoner i verdipapirmarkedet, vil bestemmelsen også omfatte disse. Reguleringen av de aktuelle enkeltvedtakene for infrastrukturforetak er utformet litt ulikt bestemmelsene om banker og forsikringsforetak i finansforetaksloven. Paragraf 3-7 vil dekke de vedtakene som treffes om de nevnte situasjoner, uavhengig av utformingen av de konkrete reglene.

Etter tredje ledd kan ikke Kongen eller departementet av eget tiltak, jf. forvaltningsloven § 35, omgjøre Finanstilsynets vedtak i saker hvor instruksjonsmyndigheten er begrenset etter første ledd.

Av fjerde ledd følger at begrensninger i instruksjons- og omgjøringsmyndighet etter første og tredje ledd ikke gjelder for Finanstilsynets oppgaver og kompetanse som krisehåndteringsmyndighet etter finansforetaksloven § 20-3.

Se nærmere omtale i kapittel 15.4.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende finanstilsynslov § 4 første ledd nr. 7 og er omtalt i kapittel 14.2.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende lov § 4 med noen justeringer. Gjeldende bestemmelse om plikt til å gi opplysninger på den måte tilsynet krever er flyttet til § 3-1 første ledd. Gjeldende bestemmelse om pålegg om retting er tatt inn i § 4-1. Disse endringene medfører ikke realitetsendringer. Bestemmelsen er omtalt i kapittel 14.2.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende finanstilsynslov § 4 a første punktum.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende finanstilsynslov § 10 annet ledd, men myndigheten er lagt til Finanstilsynet.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende finanstilsynslov § 5 første ledd. Bestemmelsen er omtalt i kapittel 14.2.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende finanstilsynslov § 6. I gjeldende lov er det i tillegg en bestemmelse om å melde til vedkommende offentlige myndighet som saken særskilt hører under, men utvalget mener dette følger av alminnelig forvaltningsrett og er unødvendig å gjenta i en finanstilsynslov.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen er ny, og er tatt inn for å synliggjøre at Finanstilsynet har en rekke virkemidler som fremgår av annet regelverk enn finanstilsynsloven. Dette er i hovedsak bestemmelser i sektorregelverk som gjennomfører EØS-regler.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen er ny. Klager på vedtak i saker der departementet ikke skal ha instruksjonsadgang, bør behandles av en uavhengig klagenemnd. Klagebehandling i departementet ville innebære en form for instruksjonsadgang. Det vises til nærmere omtale i kapittel 16.

Klager over Finanstilsynets vedtak i saker der departementet har alminnelig instruksjonsmyndighet, behandles som i dag av departementet.

Se omtale i kapittel 16.7.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen gir en begrenset adgang for myndighetene til søksmål i saker som er avgjort av Finanstilsynsklagenemnda. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 16.7.2 Søksmål fra parter i saken følger alminnelige regler om tvisteløsning.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende finanstilsynslov § 8 annet og tredje ledd.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører i hovedtrekk gjeldende finanstilsynslov § 9, og er nærmere omtalt i kapittel 19.

Bestemmelser i gjeldende finanstilsynslov § 9 femte og syvende ledd om utlikning av utgifter til klagenemnder foreslås ikke videreført. Det vises til utkast til ny finanstilsynslov § 5-1 fjerde ledd om departementets adgang til å fastsette forskrifter om blant annet finansiering av Finanstilsynsklagenemnda. Henvisningen til verdipapirhandelloven i utkastet til § 6-2 annet ledd er endret i forhold til gjeldende finanstilsynslov § 9 femte ledd, men innebærer ingen materiell endring. Endringen skyldes retting av en inkurie. Begrepet utlikning er foreslått endret til fordeling, uten at dette innebærer materielle endringer.

Utvalget foreslår en kortere bestemmelse enn gjeldende finanstilsynslov § 9, som legger til grunn at deler av innholdet i dagens lov reguleres i forskrift. Endringene utvalget tilrår innebærer ikke en vesentlig endring i dagens praksis. Utvalgets forslag er basert på lovforslaget i Prop. 36 LS (2022–2023). De aller fleste endringene i utlikningssystemet i dag fastsettes også i forskriften, og medfører ikke endringer i loven.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører i hovedsak gjeldende finanstilsynslov § 4 c. Gjeldende forskriftsbestemmelse om at meldeplikten er begrenset til avtaler om utkontraktering av virksomhet som er kritisk eller viktig for foretaket, er foreslått tatt inn i loven.

Dagens presisering av at meldeplikten gjelder ved bytte av oppdragstaker er tatt ut som unødvendig. Bytte av oppdragstaker vil innebære en ny avtale.

Finanstilsynets hjemmel til å fastsette krav til meldinger om utkontraktering i form av enkeltvedtak er tatt ut som overflødig.

Henvisningen til at det kan gis pålegg eller stilles vilkår der utkontrakteringen er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av lov er tatt ut som unødvendig.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen er ny og suppleres av regler i sektorregelverket. Det vises til omtale i kapittel 14.3.3.2.

Merknad til bestemmelsen

Paragrafen viderefører gjeldende § 10 første ledd med noen språklige justeringer, og er nærmere omtalt i kapittel 20.2.

Merknad til bestemmelsen

Det foreslås at Bankenes sikringsfond kan ha en observatør i Finanstilsynets styre, eventuelt fagstyre, når Finanstilsynet behandler saker som nevnt i finansforetaksloven § 20-3 første ledd. Formålet er å ivareta god dialog i behandlingen av tidligtiltak og avvikling eller krisehåndtering av banker. Forslaget er nærmere omtalt i kapitlene 13.3 og 17.4.5.2.7.