Del 1
Innledning

Sammendrag

Dette utvalget er bedt om å gi råd til regjeringen om hvordan samskaping og innovasjon kan benyttes i utviklingen av nye og bærekraftige løsninger i framtidas helse-, omsorg og velferdstjenester, med kommunen som omdreiningspunkt. En sentral forutsetning er at disse tjenestene også i framtida skal være universelle og et offentlig ansvar. Utvalget leverer med dette et samlet forslag.

Utfordringene er kjente

Norge står ved et vendepunkt i utviklingen av velferdssamfunnet. Vi blir flere eldre, og behovet for helse-, omsorgs- og velferdstjenester vil øke betydelig i årene som kommer. Andelen i yrkesaktiv alder blir mindre, og det blir knappere tilgang på arbeidskraft. Balansen mellom unge og eldre deler av befolkningen endres. Det blir også færre å fordele pårørendeoppgavene på, og grunnlaget for å opprettholde frivillig innsats kan bli svakere. Samtidig vokser behovet for tjenester også i yngre aldersgrupper, og flere barn og unge står i utenforskap. Til sammen utfordrer dette bærekraften i dagens velferdsmodell.

Disse utviklingstrekkene er ikke nye. De har vært kjent lenge, og skiftende regjeringer har hatt som mål å bruke den demografisk sett stille perioden til å bygge ut kapasiteten og styrke kvaliteten i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Nå nærmer vi oss et nytt tidsskille. I 2030 fyller de første etterkrigsbarna 85 år, og framskrivninger viser at for første gang vil det være flere personer over 65 år enn barn og unge i Norge. Samtidig peker Perspektivmeldingen på et vendepunkt i 2030, der offentlige utgifter å øke raskere enn inntektene dersom dagens velferdsnivå opprettholdes uten større endringer. Da vil også konsekvensene av en aldrende befolkning for alvor slå inn i kommunenes tjenester. Mange kommuner er allerede der. NOU 2011: 11 Innovasjon i omsorg ga oss 10–15 år. Nå er vi der – 15 år senere.

Norge er godt stilt. Vi har sterke offentlige finanser, høy arbeidsdeltakelse og et godt utbygd velferdssystem. Vi har også en sterk tradisjon for partssamarbeid og kompetente, engasjerte medarbeidere. Vi har en eldre befolkning som gjennomgående er friskere og mer ressurssterk enn tidligere generasjoner, mange pårørende som ønsker å stille opp for sine nærmeste, og et omfattende frivillig engasjement. Vi har en ideell sektor som over lang tid har bidratt til å bygge ut velferdstjenester gjennom nye løsninger, tilbud og driftsformer. I tillegg har vi et næringsliv som ønsker å bidra til å utvikle nye velferdsløsninger sammen med det offentlige. Vi er en digitalt moden befolkning, med bred tilgang til offentlige digitale tjenester. Svært mange har høy digital kompetanse, men det er fortsatt mange som har for lav digital kompetanse.

I dette bildet blir avansert teknologi, særlig kunstig intelligens, en stadig viktigere del av verktøykassen. Kunstig intelligens gir store muligheter i utviklingen av framtidas velferdstjenester, og kan bidra til bedre ressursbruk, gjennom blant annet mer treffsikre tjenester og mer tid til menneskelig oppfølging. Samtidig må vi møte teknologien med klokskap. KI kan også innebære risiko, som svekket personvern, skjevheter i beslutninger og større avstand mellom tjenestene og innbyggerne dersom teknologien brukes ukritisk. Derfor må KI tas i bruk på en måte som styrker, og ikke erstatter tillit, faglighet og menneskelig nærhet i velferden.

I dag rettes mye oppmerksomhet gjennom ulike virkemidler mot utvikling, tidligfaser og pilotering av nye løsninger, mens implementering, skalering og spredning vies for liten oppmerksomhet. Det legges også stor vekt på lokale forutsetninger og behov, unike eller ikke. Denne formen for praksisnær innovasjon anser utvalget som en styrke. Samtidig bidrar dette til det utvalget oppfatter som en form for «pilotsyke», der nye løsninger prøves ut i avgrensede prosjekter uten at det i tilstrekkelig grad legges til rette for varig forankring i drift eller overføring til andre kommuner og sammenhenger. Utvalget mener at denne svakheten forsterkes av manglende samordning mellom sektorer, nivåer og virkemidler og av store forskjeller mellom kommunene når det gjelder økonomisk handlingsrom, kompetanse, ledelse og organisatorisk kapasitet. Med et økende prioriteringspress og strammere rammer er det etter utvalgets vurdering ikke tilstrekkelig med flere pilotprosjekter og lokalt selvstyre alene. For dette utvalget framstår det som en av våre største utfordringer at drift, akutte behov og krav om raske resultater overskygger langsiktighet, forebygging og innovasjon i en situasjon der behovene øker og ressursene blir knappere, og det blir stadig viktigere å finne nye løsninger.

Den nye velferdskommunen

En rekke utredninger og analyser har beredt grunnen for dette utvalget. Generalistkommuneutvalget og Kommunekommisjonen gir begge utførlige analyser av kommunenes situasjon. Helsepersonellkommisjonen tegner et alvorlig bilde av ressursmangel i helse- og omsorgssektoren. Perspektivmeldingen understreker både at det økonomiske handlingsrommet blir mindre, mens mangel på arbeidskraft anslås å øke. Dette utvalget har lagt vekt på å bygge videre på dette kunnskapsgrunnlaget, og som det er bred aksept om. Vårt oppdrag handler dermed i sin essens om å finne løsninger. Derfor har vi også brukt mye tid og innsats på dialog og samskaping underveis i prosessen. Arbeidet handler særlig om hvordan samskaping og innovasjon kan og bør bidra til å møte både økende velferdsbehov og ressursknapphet, og ivareta velferden over tid.

Begrunnelsen er at velferd ikke skapes av offentlige tjenester alene. Gode liv, god helse og trygghet utvikles i samspillet mellom innbyggere, familier, nærmiljø, sivilsamfunn, arbeidsliv og offentlige tjenester. Løsninger utvikles ofte i samspill mellom brukere, medarbeidere, forskning og næringsliv. Det betyr ikke at ansvaret skyves bort fra det offentlige, men at offentlig innsats i større grad må støtte, mobilisere og spille sammen med den enkeltes og samfunnets ressurser. En slik tilnærming kan bidra til å forebygge behov, styrke funksjon og deltakelse, og redusere eller utsette behovet for mer ressurskrevende tjenester, og slik sikre velferd for innbyggerne med knappere ressurser.

Utvalget legger til grunn at innovasjon må forstås bredt. Det handler ikke bare om ny teknologi, men om nye måter å organisere oppgaver på, nye samarbeidsformer mellom aktører, nye grep i tjenesteutvikling og nye måter å styrke innbyggernes muligheter til å mestre hverdagen på. På samme måte handler samskaping om mer enn samarbeid. Det handler om å mobilisere ulike aktører til å bidra med sine ressurser, erfaringer og perspektiver, og utvikle løsninger der innbyggere, brukere og pårørende gis reell plass i utforming og gjennomføring. Innovasjon og samskaping forstås dermed ikke som et tillegg til den ordinære velferdspolitikken, men som nødvendige forutsetninger for å videreutvikle den.

Kommunene vil være sentrale i omstillingen av måten vi sikrer velferd på, som tjenesteyter, samfunnsutvikler, planmyndighet og demokratisk arena. De har en viktig rolle i å forvalte ressurser, utvikle og ta i bruk nye løsninger, styrke tilliten til framtidige tjenester og mobilisere ressurser i lokalsamfunnet. På denne bakgrunnen foreslår utvalget mål for den nye velferdskommunen, inspirert av både innovasjon og samskaping som kunnskapsfelt. Den nye velferdskommunen må forebygge og tilpasse tjenester, boliger, lokalsamfunn og nærmiljø til endrede behov, og legge til rette for samarbeid med brukere, medarbeidere, pårørende, forskning, næringsliv, ideell sektor og frivillighet om behovsforståelse og utvikling av nye løsninger. Videre må den nye velferdskommunen ta i bruk og tilpasse løsninger som er utviklet andre steder, mobilisere ressurser på nye måter og delta i utvikling og implementering av velferdsteknologi og nye tjenestemodeller. I tillegg må kommunene delta i praksisnær forskning og systematisk ta i bruk forskning i behovsanalyser, evaluering og kunnskapsbasert beslutningstaking, ikke minst i planarbeidet.

Når utfordringene er sammensatte og varierer mellom kommuner og lokalsamfunn, blir det mindre hensiktsmessig å styre gjennom detaljerte krav til løsninger og gjennomføring. Samtidig må det sikres praksisnært handlingsrom innenfor strammere rammer, og legges bedre til rette for å mobilisere til forsøk og utprøving, slik at nye løsninger kan utvikles og forbedres gjennom erfaring. Det er behov for en mer framoverlent stat – en innovasjonspartner som spiller på lag med kommunene. Det betyr en stat som både sikrer økonomiske og organisatoriske rammer for nyskaping og samskaping, og som tar større ansvar for synergier og spredning av gode løsninger. Det innebærer også mer dynamisk veiledning, flere felles forsøk og større evne til å utvikle, prøve ut og forbedre løsninger i fellesskap. Det innebærer større grad av nasjonale strukturer som både gir rom til utforsking og til å høste gevinster på tvers av kommunene. For å møte kompleksiteten og omfanget i framtidas velferdsbehov må det ikke minst etableres strukturer som gir langsiktig velferdspolitikk et mer robust institusjonelt hjem.

Kjernen i utvalgets mandat handler om at velferd skapes i fellesskap, mellom kommune og innbygger, med sivilsamfunn, pårørende, frivillighet, næringsliv og forskning på laget. Synergiene dette utløser, er ikke minst viktig i et beredskapsperspektiv. I akutte kriser er myndighetene avhengige av at flest mulig klarer å ta ansvar for seg og sine, slik at de mest sårbare i samfunnet kan fanges opp med de ressursene vi har. Utvalget mener at vi vil være avhengige av sømløse løsninger som frigjør kapasitet til å prioritere der det virkelig trengs. På denne måten bidrar beredskapsagendaen også til at vi klarer å koble og mobilisere ressurser innenfor ordinær drift i velferdstjenestene. I en stadig mer urolig verden mener utvalget det er avgjørende å se velferd og beredskap i sammenheng, og framheve kommunens nøkkelrolle som velferdsleverandør. Kommunen er ikke bare en tjenesteyter, men også en samfunnsbygger og en samarbeidspartner for statlige myndigheter, sivilsamfunn og næringsliv. Ved å styrke samhandlingen og tenke helhetlig kan vi bygge et mer motstandsdyktig og inkluderende samfunn som er rustet for en verden i endring.

Omstillingsevne under press

Kommunenes forutsetninger for omstilling er imidlertid under press. Mange kommuner opplever økonomiske utfordringer, parallelt med økende tjenestebehov, kapasitets- og rekrutteringsutfordringer og et styringssystem som gir lite rom for lokal tilpasning og innovasjon. Det er også store forskjeller mellom kommuners samlede evne til å planlegge, styre og gjennomføre sine oppgaver på en effektiv, forsvarlig og langsiktig måte. Omstillingsevnen varierer betydelig, og forsterkes ytterligere av at innovasjon og samskaping også er avhengig av lokale forhold som kultur, kompetanse og ledelse for å lykkes. Samlet sett reflekterer rammebetingelsene i for liten grad omfanget og kompleksiteten i arbeidet med å utvikle og opprettholde velferden over tid.

Utvalget legger til samtidig grunn at framtidas velferdsutfordringer er så store at de ikke gir rom for å overføre flere og mer komplekse oppgaver fra spesialisthelsetjenesten til kommunene, slik mandatet legger til grunn. En slik tilnærming ville forutsette kapasitet, kompetanse og øvrige rammebetingelser som ikke vurderes realistisk for en allerede presset kommunesektor.

Utvalgets oppgave er ikke å utfordre generalistkommuneprinsippet eller foreslå en ny kommuneinndeling, en ny ansvarsdeling eller en samlet reform av helsetjenesten, men å vurdere hvordan samfunnet innenfor og på tvers av strukturer kan utvikle nye og mer bærekraftige måter å skape velferd på. Vårt utgangspunkt er velferdskommunen. Men uansett hvordan ansvar og oppgaver fordeles framover, vil Norge være et land preget av lange avstander, der personell, strammere ressurser og endrede behov vil kreve innovasjon, nye samarbeidsformer og sterkere samskaping mellom kommuner, tjenester, innbyggere, pårørende, sivilsamfunn, ideelle aktører og næringsliv. Organisatoriske grep alene er ikke tilstrekkelige for å håndtere disse mellomrommene. På denne bakgrunn fokuserer utvalget sitt arbeid til å vurdere hvordan innovasjon, nye samarbeidsformer og samskaping kan bidra til bedre oppgaveløsning og øke det reelle handlingsrommet for å trygge framtidas velferd.

Utvalgets anbefalinger

Utvalget er bedt om å bidra til å møte framtidas ressursutfordringer med grep som kan redusere eller utsette befolkningens behov for tjenester, og gjennom grep som gjør bedre bruk av ressurser og personell. Utgangspunktet har vært å undersøke hvordan innovasjon og samskaping kan frigjøre kapasitet i helse- og omsorgstjenestene, og å finne muligheter og modeller for samskaping mellom kommuner, tjenesteutøvere, innbyggere, sivilsamfunn, ideelle aktører og næringslivet som bidrar til å trygge framtidas velferd.

Kjernen i utvalgets mandat handler om at velferd skapes i fellesskap, mellom kommune og innbygger, med sivilsamfunn, næringsliv og forskning på laget. Synergiene dette utløser er viktig i et beredskapsperspektiv. Utvalget mener at vi framover er avhengige av løsninger som frigjør kapasitet til å prioritere der det virkelig trengs. På denne måten bidrar beredskapsagendaen til at vi klarer å koble og mobilisere ressurser innenfor ordinær drift i velferdstjenestene.

Med utgangspunkt i mandatet legger utvalget her fram et samlet løft som vil gjøre velferdskommunen mer fleksibel, mer kunnskapsbasert, mer innovativ og samskapende, og bedre i stand til å implementere og skalere vellykkede løsninger enn tidligere. Den nye velferdskommunen bygger videre på dagens styrker, men utvalget foreslår også grep for å sikre nødvendig handlingsrom og høste større samfunnsgevinster. Samlet sett vil våre forslag gi et betydelig bidrag til å sikre bærekraften i velferdstjenestene, og å bidra til at innbyggerne fortsatt kan forvente gode, trygge og relevante tjenester i årene som kommer.

Vi har tatt utgangspunkt i et tydelig mål om å utvikle – ikke svekke – velferdskommunen, og lagt en rekke prinsipper til grunn. Implementering og spredning av god praksis og vellykkede modeller vurderes som avgjørende. Videre mener utvalget at kommunene i dagens situasjon ikke bør tilføres nye oppgaver gjennom overføring fra spesialisthelsetjenesten. Vi foreslår derfor heller ingen nye lovpålagte oppgaver. Våre anbefalinger tar utgangspunkt i å styrke det kommunene allerede er gode på, og i hovedsak bygge videre på eksisterende strukturer, roller og samarbeidsformer, der det er hensiktsmessig.

Innovasjon og samskaping vurderes som nødvendige virkemidler for å trygge framtidas velferd og møte komplekse utfordringer. Samtidig er utvalget tydelig på at dette ikke kan løse alle strukturelle og kapasitetsmessige utfordringer i velferdskommunen alene.

Tre hovedgrep

Utvalget foreslår tre hovedgrep for å sikre den nye velferdskommunen handlingsrom og insentiver til både å redusere og utsette behovet for velferdstjenester og styrke kapasiteten til å møte økende etterspørsel.

1. Et målrettet samfunnsoppdrag for framtidas velferd

Utvalget mener at framtidas velferdsbehov og tilgang på ressurser er en så kompleks floke at staten bør lansere et målrettet samfunnsoppdrag (mission), på tvers av aktører, interesser og sektorer, med mål om å trygge framtidas velferd med knappere ressurser. Økende behov og knappere ressurser gjør det helt nødvendig å utvikle velferden på nye måter. Et samfunnsoppdrag kan samle innsatsen om forebygging, tidlig innsats og bedre bruk av samfunnets ressurser i og rundt tjenestene. Det gir en samlet strategisk innsats, som i større grad forplikter til nødvendige samfunnseffekter. Det gir tverrsektoriell forpliktelse også hos statlige etater og nasjonale myndigheter, som kommunens innovasjonspartnere.

Utvalget mener målet med samfunnsoppdraget bør være

• å betydelig redusere og utsette behovet for velferdstjenester i møte med demografiske endringer og ressursknapphet gjennom forebygging og helsefremmende innsats; og

• å øke kapasiteten til å sikre velferd for hele befolkningen gjennom bedre utnyttelse av samfunnets samlede ressurser

Det er nettopp kombinasjonen av disse som gjør det aktuelt som et målrettet samfunnsoppdrag. Et målrettet samfunnsoppdrag for framtidas velferd forplikter regjeringen til strategisk oppfølging av en betydelig samfunnsfloke, med den nye velferdskommunen i sentrum. Det vil styrke samarbeid på tvers av sektorer, gjøre ressursbruken mer effektiv og bidra til raskere framdrift gjennom bedre koordinering. Et slikt felles oppdrag kan også bidra til økt engasjement, tydeligere ansvarsforhold og gjøre det lettere å mobilisere offentlig, privat og frivillig sektor rundt framtidas velferdsløsninger som en kompleks samfunnsutfordring. Oppdraget bør gis en tiårig ramme, eksempelvis innen 2040.

Med dette er det tatt et første skritt ved å tydeliggjøre behovet for et samlet grep og peke på et overordnet mål for et samfunnsoppdrag for framtidens velferd. Det er imidlertid avgjørende at oppdraget ikke utformes ensidig ovenfra, men formes, organiseres og innrettes som en samskapende prosess mellom staten, kommunesektoren, forsknings- og innovasjonsmiljøer, arbeidslivets parter, næringsliv, sivilsamfunn og innbyggere. Bare gjennom en slik bred og forpliktende involvering kan oppdraget få tilstrekkelig legitimitet, treffe de faktiske utfordringene i velferdskommunen og mobilisere de ressursene og den gjennomføringskraften som kreves.

Samtidig er det behov for styringsformer som i større grad understøtter lokal omstillingsevne. Dette tilsier forenkling, større lokalt handlingsrom og risikoavlastning. Utvalget forventer at staten uansett fjerner barrierer i statlig lovverk og finansieringsordninger som hindrer innovasjon og samskaping, både innad i kommunen og med andre aktører og forvaltningsnivåer. Utvalget peker spesielt på barrierer som hindrer samhandlingen mellom de to største virksomhetene i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, sykehjem og hjemmetjenester.

Det er utvalgets klare anbefaling at utfordringene er så komplekse at de bør møtes med et målrettet samfunnsoppdrag. Dersom regjeringen likevel ikke ønsker å ta i bruk et slikt virkemiddel, mener utvalget like fullt at regjeringen bør styre innsatsen som ett samlet tverrsektorielt strategisk innsatsområde.

2. Ett praksisnært program for den nye velferds kommunen

Utvalget anerkjenner behovet for at god kommuneøkonomi bør være hovedprinsippet for finansiering av kommunale oppgaver. Utvalget mener imidlertid at det er gode grunner til å opprettholde og styrke risikoavlastende midler for kommunene til å realisere omstillingen. Innovasjon innebærer usikkerhet og tar tid, og i en presset kommuneøkonomi vil prosjekter med usikker gevinst ofte bli nedprioritert til fordel for lovpålagte og akutte oppgaver. Særlig for mindre kommuner kan slike midler være avgjørende for i det hele tatt å delta i utviklingsarbeid.

Utvalget mener at økonomiske virkemidler må gi kommunene langt mer fleksibilitet, langsiktighet og rom for å møte floker på tvers av sektorer ut fra lokale behov, og til å mobilisere samfunnets samlede ressurser. Utvalget foreslår derfor som hovedgrep å etablere et nasjonalt praksisnært program som sikrer den nye velferdskommunen handlingsrom og omstillingsevne. Programmet må sikre både volum og fleksibilitet til å møte utfordringene og gi rom for både nytenkning, tidlig utforsking og implementering, samt sikre langt mer systematisk tilgang på andres erfaringer. Programmet bør ha følgende delmål:

• 1. Styrke helsefremmende og forebyggende velferd: et delmål som mobiliserer innbyggere, medarbeidere, frivillighet, ideelle aktører og næringsliv i fellesskap for å støtte aktivitet, deltakelse og prososial atferd. Målet er å øke befolkningens funksjon, helse og levekår gjennom aktivt deltakende lokalsamfunn og sosial inkludering.

• 2. Ta i bruk gode modeller for organisering og styring av tjenestene: et delmål som samler aktører på tvers av sektorer om å frigjøre kapasitet, styrke kompetanse og mobilisere ressurser. Målet er å mobilisere de som kan og vil bidra i velferdstjenestene. Dette kan blant annet skje gjennom nye arbeids- og samhandlingsformer, bedre samhandling med medarbeidere, brukere og pårørende, næringsliv og sivilsamfunn.

• 3. Innføre nye boformer, helseteknologi og digitale verktøy: et delmål som sikrer nødvendig kompetanse i sektoren til å realisere gevinster og mobilisere til trygg, ansvarlig og skalerbar bruk av nye boformer, helseteknologi og digitale verktøy. Målet er å sikre innbyggernes velferd ved å styrke kapasitet i kommunale velferdstjenester gjennom systematisk bruk av kompetanse, innovasjon og teknologi.

Programmet bør gjennomgående oppfordre til å mobilisere samfunnsressurser til felles innsats for å nå det målrettede samfunnsoppdraget. Programmet bør innrettes og forvaltes som en samlet portefølje på tvers av kommunene, og der statsforvalterne gis et operativt ansvar for tildeling og veiledning. Dette bør understøttes av en tydelig forskningsstrategi som sikrer systematisk dokumentasjon, tilgang på erfaringer og evaluering av framdrift og måloppnåelse. En slik programinnretning vil gi bedre grunnlag for å prioritere tiltak med dokumenterte effekter og for å utvikle prosjektporteføljer der tiltakene virker sammen, snarere enn å konkurrere om oppmerksomhet og ressurser. Programmet bør gå over to femårsperioder. Det gir nødvendig langsiktighet og forutsigbarhet for kommunene og deres partnere. Det foreslås at perioden deles opp for å gi et tydelig stoppunkt for en midtveisevaluering.

En viktig forutsetning er økonomiske rammer som er tilpasset kommunesektorens ansvar og omfang, og som gir reell mulighet for langsiktig og systematisk arbeid med innovasjon, omstilling og tjenesteutvikling. Utvalget foreslår at programmet gis en ramme på 2 milliarder kroner, og at denne økes til et nivå som tilsvarer 1 prosent av kommunenes samlede inntekter. Samtidig vil utvalget understreke at det er et selvstendig poeng å endre dagens praksis med mange små og smale tilskuddsordninger, og foreslår at relevante tilskuddsordninger innlemmes i programmet, slik at ressursene i større grad samles og gir kommunene én tydeligere inngang til statlig støtte for innovasjon og utviklingsarbeid. Dette vil gi programmet nødvendig tyngde og samtidig tydeliggjøre at staten anerkjenner at utviklingen av framtidas velferdstjenester krever et forpliktende og likeverdig samspill mellom nasjonale myndigheter og kommunene.

I tillegg anbefaler utvalget at regjeringen innlemmer relevante tilskuddsordninger fra velferdsdepartementene i programmet, for slik å unngå overlappende eller tilgrensende formål med programmets tre delmål.

3. Fra prosjekt til spredning og varige løsninger

Noe av kommunesektorens styrke – det praksisnære og lokale – har også blitt en utfordring. Utviklingsarbeid blir ofte fragmentert og i for liten grad rettet mot gjennomføring, deling og læring. Det legges til rette for forsøk og utprøving, mens implementering, skalering og spredning blir et lokalt ansvar. Det overlates kort sagt til lokale prioriteringer og ildsjeler i en tid der presset på omstillingsevnen øker og kravene til raske resultater ser ut til å bli stadig sterkere. Det fører til at mange gode løsninger utvikles lokalt, men blir for sjelden tatt i varig bruk eller delt systematisk med andre. Utvalget er derfor særlig opptatt av å bidra til rammer som kan styrke systematikken i arbeidet med å realisere større samfunnsgevinster.

For å møte utfordringene knyttet til implementering og skalering i velferdssektoren foreslår utvalget å etablere et nasjonalt skaleringsfond for vellykkede kommunale løsninger. Formålet er å legge til rette for at lovende løsninger kan følge et felles løp for videreutvikling, utprøving og tilpasning, med sikte på overførbarhet og skalering til flere virksomheter og kommuner. Fondet bør understøttes av systematisk kunnskapsbygging, og gi rom for endringer i nasjonale rammebetingelser der det er hensiktsmessig.

Utvalget foreslår at fondet etableres med en tiårig ramme, tilsvarende perioden for det målrettede samfunnsoppdraget og det praksisnære programmet for den nye velferdskommunen. Fondet bør bestå av en portefølje av piloter som balanserer risiko og gir tilstrekkelig tid til å realisere langsiktige økonomiske og samfunnsmessige gevinster. Det bør bidra til å redusere de kostnadene og barrierene som i dag hemmer skalering, og gi kommunene større mulighet til å ta i bruk løsninger som krever juridiske avklaringer, endret organisering eller investeringer som ikke lar seg håndtere innenfor ordinære budsjettrammer.

Utvalget vurderer forslaget som en viktig samordningsmekanisme som i større grad sikrer bruk og spredning av tverrsektorielle løsninger, med utgangspunkt i innbyggernes behov. Fondet vil kunne bidra til strategisk utvelgelse og videreutvikling av piloter med overføringsverdi og gi operativ støtte slik at flere kommuner tar i bruk løsninger med dokumenterte resultater. Hensikten er å øke sannsynligheten for at vellykkede løsninger kan implementeres og skaleres med større samfunnsgevinster. For at fondet skal ha tilstrekkelig effekt, mener utvalget at det bør tilføres én milliard kroner årlig i tiårsperioden. Det foreslåtte beløpet er vurdert ut fra nivået på offentlig finansiering av innovasjon i næringslivet, og av de antatte samfunnsøkonomiske kostnadene ved å fortsette med dagens praksis, sett opp mot mulighetene for å realisere betydelige samfunnsgevinster.

Utvalget foreslår i tillegg å styrke kommunenes innkjøpsposisjon gjennom større grad av samordning av ressurser og veiledning om virkemidler for både enkle og innovative anskaffelser. Utvalget har ikke hatt anledning til å gå dypt inn i ulike modeller i sitt arbeid, men mener det ligger betydelig potensial i å utvikle en nasjonal innkjøps- og støttetjeneste for kommunene. Det gjelder alt fra enkle fellesanskaffelser til komplekse innovasjonssamarbeid, som også åpner for større grad av standardisering. Utvalget mener at en slik samordning vil kunne gi langt kraftigere signaler til leverandørmarkedet, og redusere deres investeringsrisiko, i tillegg til å sette kommunene bedre i stand til å etterspørre, anskaffe og ta i bruk løsninger. Det vil kunne gi langt sterkere insentiver og drivkraft til skalering av både teknologiske og ikke-teknologiske kommersielle løsninger.

Fem sentrale temaer

Velferdssamfunnet står overfor en betydelig samfunnsfloke der økende behov, ressursknapphet og sterkere forebygging må håndteres samtidig. Noen temaer har særlig betydning, både for behovet for velferdstjenester og for samfunnets kapasitet til å møte dem. Et mer mangfoldig og fleksibelt arbeidsliv vil være avgjørende for å møte økende etterspørsel med kvalitet, og må både bygge opp under medarbeideres innovasjonskraft og legge til rette for høyere deltakelse, blant annet gjennom innsats mot ungt utenforskap og et mer aldersvennlig arbeidsliv. Mestring og helse i hverdagen vil gi innbyggerne bedre velferd og redusere presset på tjenestene. Her vil samspillet med pårørende være sentralt. Samtidig vil frivillighet, næringsliv og ideell sektor i lokalsamfunnene også kunne bidra som velferdsressurser. På boligområdet handler det om tilgang til boliger og bosituasjoner som fremmer helse, mestring og deltakelse, og som kan bidra til å forebygge eller utsette behovet for tjenester. De fem temaene vurderes særlig avgjørende for å lykkes med det målrettede samfunnsoppdraget for framtidas velferd, der økende behov skal løses med knappere ressurser.

1. Et mer mangfoldig og fleksibelt arbeidsliv

Utvalget legger til grunn at arbeidskraften vil bli knappere, og at teknologi kun i begrenset grad vil kunne erstatte behovet, særlig i en personellintensiv sektor som helse- og omsorgssektoren som i stor grad handler om menneskemøter. For å møte denne utfordringen mener utvalget det er særlig viktig å utforske modeller for oppgavedeling, samhandling og organisering som mobiliserer til et mer fleksibelt og mangfoldig arbeidsmarked.

Personer som står utenfor arbeidslivet representerer en uutnyttet ressurs i møte med økende personellbehov. Økt vekt på inkludering, tilrettelegging og utvikling av inkluderingskompetanse vil kunne bidra til at flere får og opprettholder en stabil tilknytning til arbeidslivet. For personer i randsonen av arbeidslivet kan arbeid gi inntekt, tilhørighet, mestring og bedre helse, og dermed styrke den enkeltes velferd og mulighet til deltakelse. Når behovet for tjenester øker og tilgangen på arbeidskraft er under press, blir det avgjørende også fra et samfunnsperspektiv å gi større plass til alle som kan og vil bidra, også når arbeidsevnen varierer eller ikke passer inn i etablerte krav og standarder. Dette tilsier en dreining fra et ensidig fokus på utenforskap til en mer aktiv politikk for innenforskap, der målet må være å senke terskler, øke fleksibiliteten og legge bedre til rette for deltakelse. En forutsetning er å underbygge innsatsen med målrettet opplæring og kompetanseheving, med mål om fagutdanning for de som ønsker. Vi må også sørge for at eldre som ønsker det kan stå lenger i arbeid. Utvalget mener det er avgjørende å gi pensjonister like lønns- og arbeidsvilkår som andre arbeidstakere. Slik blir et mer inkluderende arbeidsliv ikke bare en investering i den enkeltes velferd, men også en nødvendig del av samfunnets evne til å sikre tilstrekkelig kapasitet i møte med økende tjenestebehov.

Utvalget foreslår et eget delmål for det praksisnære programmet som handler om å ta i bruk gode modeller for organisering og styring av tjenestene. Delmålet skal samle aktører på tvers av sektorer for å frigjøre kapasitet, styrke kompetanse og mobilisere ressurser. Målet er å legge til rette for alle som kan og vil bidra i velferdstjenestene. Samtidig vil synergiene med øvrige delmål i programmet være avgjørende. Skaleringsfondet vil kunne fange opp gode modeller og sørge for spredning og implementering i flere kommuner og virksomheter.

2. Mestring og helse i hverdagen

Når behovene øker og ressursene blir knappere, blir det stadig viktigere å forebygge tap av funksjon, utsette behovet for tjenester og støtte innbyggernes mulighet til å leve selvstendige og aktive liv så lenge som mulig. Dette forutsetter en tydeligere dreining mot tidlig innsats, forebygging og helsefremmende arbeid.

Manglende oppmerksomhet på forebyggende og helsefremmende arbeid er et resultat av at ressursene (i for stor grad) styres mot «reparasjonsaktivitet» i helse- og omsorgstjenestene. Skal flere kunne bo godt hjemme lenger og mestre eget liv, må helsefremmende og forebyggende tilbud tas i bruk tidlig – før funksjonsfall, ensomhet og sykdom skaper behov for mer omfattende tjenester. Å vekte forebygging høyere kan etter utvalgets vurdering bidra til å redusere belastningen i helse- og omsorgstjenesten, sikre bedre levekår for innbyggerne, gi bedre helseutfall for den enkelte og samlet sørge for et mer bærekraftig kommunalt tilbud. Dette handler ikke bare om besparelser, men også om livskvalitet for den enkelte. En slik investering er langsiktig og vil først gi avkastning på kommunale og nasjonale budsjetter over tid. Selv om mye av den forbyggende aktiviteten foregår utenfor helsetjenesten, er det etter utvalgets vurdering også behov for å legge større vekt på forebygging og helsefremmende arbeid i tjenestene.

Utvalget foreslår et eget delmål for det praksisnære programmet som handler nettopp om å styrke helsefremmende og forebyggende velferd – et delmål som også mobiliserer innbyggere, medarbeidere, frivillighet, ideelle aktører og næringsliv i fellesskap for å støtte aktivitet, deltakelse og prososial atferd. Målet er å øke befolkningens funksjon, helse og levekår gjennom aktivt deltakende lokalsamfunn og sosial inkludering. Samtidig vil synergier med øvrige delmål i programmet være avgjørende. Skaleringsfondet vil kunne fange opp gode modeller og sørge for spredning og implementering i flere kommuner og virksomheter.

3. Særlig om pårørendes posisjon

Utvalget er særlig opptatt av pårørendes posisjon og mener at de som tar på seg omsorgsoppgaver for sine nærmeste må ivaretas på en bedre måte. De pårørendes innsats er omfattende i dag, og uten dem ville trolig helse- og omsorgssektoren bryte sammen. At mange pårørende sliter seg ut når de over lengre tid forsøker å kombinere full jobb med omfattende og krevende omsorgsoppgaver, vurderes ikke som bærekraftig. Veksten i omsorgsoppgaver og endringer i befolkningens alderssammensetning krever løsninger som gjør det lettere å kombinere arbeid og omsorg. Videre har utvalget vært opptatt av å få til et bedre samspill mellom pårørende og tjenestene. Her er økt kunnskap og kompetanse en nøkkel. Utvalget foreslår følgende:

• Innføre betydelig utvidede lønnede permisjonsrettigheter for pårørende: modernisere arbeidstakerrettighetene til pårørende og flytte kostnader fra unødvendig og lite formålstjenlig bruk av sykelønnsordningen til ordninger som sikrer tilknytning til arbeidslivet og forebygger økonomiske og helsemessige problemer for pårørende med langvarige og omfattende omsorgsoppgaver. Utvalget mener at regjeringen må utrede spørsmålet nærmere, med involvering av og bidrag fra dem som er berørt, både de pårørendes organisasjoner og arbeidslivets parter. Utvalget mener at utredningen må ha som utgangspunkt at bortfall av pårørendeinnsats må erstattes av det offentliges plikt til å yte nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester. Utvalgets utgangspunkt er at pårørende verken skal vinne eller tape inntekt eller pensjonsrettigheter når de søker permisjon for å påta seg langvarige og omfattende omsorgsoppgaver.

• Oppdrag om samordnet kunnskaps- og kompetanseformidling: Kunnskap og praksis knyttet til samhandling med pårørende er ofte ujevnt utviklet i helse- og omsorgstjenestene. Etter utvalgets vurdering er det behov for å styrke kompetansen om pårørende i tjenestene. Det krever at kunnskap og kompetanse i større grad gjøres tilgjengelig, og at formidlingsarbeidet på feltet blir styrket og bedre samordnet. Utvalget foreslår at ansvaret for denne oppgaven lyses ut som oppdrag blant eksisterende ressurssenter og fagmiljø, som allerede i dag er involvert i slikt kunnskaps- og kompetanseformidlingsarbeid, både nasjonalt og regionalt. Oppdraget forutsettes fulgt opp med langsiktig finansiering fra statens side. Utvalget er opptatt av at et slikt fagmiljø må være praksisnært, og bygge på kunnskapsutvikling både med bakgrunn i forskningsaktivitet og erfaringer fra pårørende.

• Tidlig intervensjon og bistand til unge pårørende: Barn og unge som pårørende må identifiseres som pårørende så tidlig som mulig. Tidlig intervensjon og bistand til unge pårørende har som mål å hindre at barn og unge pådrar seg alvorlige problemer og havner i utenforskap som et resultat av at de er pårørende til søsken, foreldre og andre nære.

4. Frivilligheten som velferdspartner

Utvalget mener det er nødvendig å styrke den nye velferdskommunens forutsetninger for å samspille med sine omgivelser. Et viktig perspektiv er nærmiljøet som en helse- og velferdsressurs. Dette handler blant annet om å bygge opp under lokalt næringsliv som en velferdsarena og å sikre ideell sektor rammebetingelser som faktisk gir rom til å bidra. Det handler også om hvordan vi planlegger og utformer nærmiljøene i skjæringspunktet mellom bomiljø, tjenestebehov, transportmuligheter og bygde omgivelser. Utvalget mener det ligger et betydelig potensial i å utvikle knutepunkter som evner å spille disse ressursene i samme retning, med mål om bedre velferd for innbyggerne. Målet er uansett at de fleste fortsetter å bo og leve i kjente omgivelser, med nabolag, familie og sosialt nettverk, så lenge det går.

Fra et lokalsamfunnsperspektiv har utvalget vært særlig opptatt av frivillighetens rolle i møte med framtidas velferdsbehov. I en tid preget av strammere offentlige budsjetter og økende utfordringer med å rekruttere og beholde arbeidskraft, trekkes frivilligheten ofte fram som en mulig løsning. Utvalget erfarer at frivillige i enkelte sammenhenger omtales som en uutnyttet ressurs eller en fleksibel reserve som kan avlaste velferdstjenestene. Dette bildet kjenner ikke utvalget seg igjen i. Frivilligheten er ikke en automatisk tilgjengelig ressurs; den krever tilrettelegging og rammevilkår som gjør innsatsen bærekraftig over tid og som ivaretar dens egenart.

Utvalget foreslår at regjeringen gjennomfører en kraftig opprydding i dagens mange små og smale tilskuddsordninger til større og mer robuste ordninger, hvor formålet er

• færre og mer fleksible ordninger å forholde seg til

• flerårig støtte: tilskudd bør tildeles med en 5-årig tidshorisont for å sikre økt forutsigbarhet for organisasjonene.

Videre vil frivilligheten være en sentral partner for kommunene, særlig gjennom praksisnært program og skaleringsfond. I tillegg mener utvalget det er behov for styrke koordineringsledd og knutepunkt mellom kommune og frivillighet. Her mener utvalget det er viktig å bygge på eksisterende infrastruktur. På denne bakgrunn foreslår utvalget å styrke knutepunktfunksjonen til frivilligsentralene, slik at disse i større grad kan bidra til å mobilisere og koble ressurser fra sivilsamfunnet til kommunens roller og behov, uten at dette skal erstatte kommunens lovpålagte oppgaver. For at frivilligsentralene skal kunne ta en større rolle, må det tilføres både kompetanse og bedre finansiering. Utvalget foreslår at dagens tilskuddsordning dobles, for å sikre en reell oppbygging og styrking av knutepunktsfunksjonen.

5. Helsefremmende og forebyggende boformer

Boligpolitikken må i større grad møte endrede behov i takt med demografiske endringer og gi innbyggerne insentiver til å ta større ansvar for egen bosituasjon. Her foregår det allerede betydelig innsats gjennom Eldreboligprogrammet. Utvalget foreslår imidlertid at programmet åpner for større grad av tverrsektoriell innsats. Trygg implementering av teknologi og digitale verktøy vil være særlig relevant, men også nye modeller for organisering av tjenester i samspill med innbyggernes bosituasjon.

Utvalget foreslår at innsatsen i Eldreboligprogrammet legges inn under det foreslåtte målrettede samfunnsoppdraget for framtidas velferd. Dette vil understøtte regjeringens mål om 130 000 nye boliger innen 2030, og tydeliggjøre at dette ikke er et rent volummål, men et samfunnsmål. Videre må innsatsen i Eldreboligprogrammet ses i sammenheng med det praksisnære programmet, særlig delmålet om å innføre nye boformer, helseteknologi og digitale verktøy. Å sikre at Eldreboligprogrammet kan brukes i kombinasjon med det praksisnære programmet som en helhetlig portefølje, vil sikre nødvendig kompetanse i sektoren til å realisere gevinster og mobilisere til trygg, ansvarlig og skalerbar bruk av nye boformer, helseteknologi og digitale verktøy. Målet er å styrke kapasitet i kommunale velferdstjenester gjennom systematisk bruk av kompetanse, innovasjon og teknologi. Samtidig vil synergier til øvrige delmål være avgjørende. Skaleringsfondet vil kunne fange opp gode modeller og sørge for spredning og implementering i flere kommuner og virksomheter.

For å styrke Eldreboligprogrammet foreslår utvalget følgende grep:

• å etablere ordninger som åpner for utprøving av innovative boformer som trygghetsboliger og sosiale boformer. Her bør det stimuleres til både eie og leie modeller.

• å åpne for mer tverrsektoriell utforsking ved innføring av brede forsøkshjemler i Husbankens mandat og virkemidler.

• å etablere en «sandkasse for nye boformer» der kommune, utbyggere, tjenesteapparat og beboere prøver ut nye boligløsninger gjennom noen få utvalgte og systematiske piloter

• å bygge ut ordninger som gir kraftigere stimulering til aldersvennlig ombygging av egen bolig gjennom finansiering og veiledning

Innsatsen må underbygges av systematisk forskning og innsikt

Kommunene står overfor økt kompleksitet, flere brukere med sammensatte behov og strengere krav til helhetlige og kunnskapsbaserte tjenester. Utvalget mener generelt det er behov for mer målrettet og systematisk satsing på forskning for å støtte innovasjon og kompetanseutvikling i de kommunale velferdstjenestene. Utvalget mener særlig at det målrettede samfunnsoppdraget, det praksisnære programmet og skaleringsfondet må kobles til systematisk bruk av forskning og sammenstilling av kunnskap. Utvalget mener vi må legge til rette for gode læringssløyfer både til praksisfeltet og til nasjonal politikkutforming. Enkel tilgang på kunnskap og innsikt vurderes som en forutsetning for å lykkes med innovasjonsarbeid.

Tilgang på forskning, kunnskap og innsikt vil styrke kommunenes evne til å utvikle effektive arbeidsprosesser, ta i bruk teknologi på en hensiktsmessig måte og sikre høy faglig kvalitet i tjenestene. I en stadig mer krevende tjenestevirkelighet er det ikke nok å løse dagens oppgaver. Kommunene må også ha kapasitet til å utvikle og forbedre tjenestene over tid. Krav og forventninger til innovasjons- og praksisnær forskning vil etter utvalgets mening danne grunnlag for enklere samarbeid mellom de ulike aktørene i forskningen og sikre en sterkere kommunal innretning i kunnskapsproduksjonen. Med bakgrunn i dette mener utvalget at det må legges bedre til rette for systematisk forskning med og på de kommunale velferdstjenestene og i større grad gjøre det mulig for kommunene å ta i bruk forskning og ny kunnskap. Utvalget vil særlig peke på kunstig intelligens (KI) som et mulig verktøy.

Vår tid er nå

Skal den nye velferdskommunen bli mer enn en god intensjon, må forslagene til politikk følges opp med handlekraft og tydelige prioriteringer allerede i dag. Behovene i befolkningen vokser raskere enn ressursene, og kommunene står i et krysspress av demografiske endringer, økte forventninger og knapphet på kompetanse. Jo lenger vi venter, desto større blir avstanden mellom innbyggernes behov og tjenestene vi er i stand til å levere. Derfor haster det å omsette ambisjonene til konkret politikk, investeringer og nye arbeidsmåter. Dette er ikke tiden for flere utredninger alene, men for beslutninger som sikrer bærekraftige tjenester, styrker fellesskapet og gir kommunene handlingskraft til å møte framtida med trygghet og kvalitet. Derfor har utvalget lagt stor vekt på å identifisere og foreslå konkrete løsninger i sitt arbeid.

Utvalget mener at forslagene samlet vil sette den nye velferdskommunen i stand til å møte økende behov på en måte som fremmer sosialt, kulturelt og demografisk mangfold, legge til rette for fellesskap, frivillighet og lokal mobilisering, og styrke innbyggernes egenmestring. Utvalget mener gjennomgående at staten må ta et større ansvar for å styrke kommunenes rolle som pådrivere for nødvendig endring, og i langt større grad sikre at gevinster realiseres på tvers av kommunene. Staten må legge til rette for og bidra med støtte til prosesser hvor tillit, samskaping og innovasjon virker gjensidig forsterkende, og legge til rette for sterke partnerskap mellom innbyggerne, pårørende, ansatte, frivilligheten, ideell sektor, næringslivet og forskning. Det avgjørende er å sikre kommunen handlingsrom og omstillingsevne til å løse sine kjerneoppgaver og trygge velferden for innbyggerne.

Utviklingen er så krevende og sektorovergripende at regjeringen etter utvalgets vurdering bør samle og koordinere oppfølgingen som ett eget strategisk innsatsområde. Hvert enkelt tiltak kan gi betydelig effekt. Dersom regjeringen ser tiltakene i sammenheng og samler dem i et målrettet samfunnsoppdrag, vil resultatene forsterkes resultatene innbyggernes velferd trygges.

1 Innledning

1.1 Politikk for en usikker framtid

Norge står overfor utviklingstrekk som utfordrer bærekraften i helse-, omsorgs- og velferdstjenestene. Den demografiske utviklingen innebærer at flere vil ha behov for støtte og tjenester, samtidig som andelen i yrkesaktiv alder går ned og tilgangen på personell blir knappere (NOU 2023: 4). Samtidig endres familiemønstre, bosettingsmønstre og forventninger til offentlige tjenester. Utviklingen er ikke lik over hele landet, men den berører alle kommuner og er i dag særlig tydelig i distriktene. Til sammen stiller dette nye krav til hvordan velferd skal utvikles, organiseres og bæres i framtida.

Utvalgets arbeid tar utgangspunkt i at framtidas helse-, omsorgs- og velferdstjenester fortsatt skal være universelle og forankret i offentlige ordninger. Oppgaven er derfor ikke å erstatte velferdsstaten, men å videreutvikle den. Spørsmålet er hvordan den kommunale velferden kan organiseres og fornyes slik at den også i framtida kan sikre gode tjenester, sosial trygghet og likeverdige muligheter for deltakelse og mestring.

Mandatet peker på samskaping og innovasjon som sentrale tilnærminger. Begrunnelsen er at velferd ikke skapes av offentlige tjenester alene. Gode liv, god helse og trygghet utvikles i stor grad i samspillet mellom innbyggere, familier, nærmiljø, sivilsamfunn, arbeidsliv og offentlige tjenester. Det betyr ikke at ansvaret forskyves bort fra det offentlige, men at offentlig innsats i større grad må støtte, mobilisere og spille sammen med ressursene som finnes hos den enkelte og i samfunnet rundt. En slik tilnærming kan bidra til å forebygge behov, styrke funksjon og deltakelse, og redusere eller utsette behovet for mer ressurskrevende tjenester.

Utvalget legger til grunn at innovasjon må forstås bredt. Det handler ikke bare om ny teknologi, men om nye måter å organisere oppgaver på, nye samarbeidsformer mellom aktører, nye grep i tjenesteutvikling og nye måter å styrke innbyggernes muligheter til å mestre hverdagen på. På samme måte handler samskaping om mer enn samarbeid. Det handler om å mobilisere ulike aktører til å bidra med sine ressurser, erfaringer og perspektiver til utviklingen av framtidas løsninger, der innbyggere, brukere og pårørende gis reell plass i utforming og gjennomføring. Innovasjon og samskaping forstås ikke som tillegg til den ordinære velferdspolitikken, men som nødvendige forutsetninger for å videreutvikle den.

I en tid preget av økt oppmerksomhet om beredskap, samfunnssikkerhet og krisehåndtering, blir både innovasjon og samskaping stadig viktigere. Kommunene og fylkeskommunene har en nøkkelrolle i totalforsvaret, både i form av hverdagsberedskap og krisehåndtering, og for å sikre kontinuitet i helse- og omsorgstjenestene. I Norge har vi et desentralt bosettingsmønster. I et langstrakt land som Norge er det, i et sikkerhetspolitisk perspektiv, avgjørende nettopp å opprettholde bosetting i hele landet, særlig i nord. Det fordrer imidlertid at infrastruktur holdes operativ, og at det er kapasitet og personell til å levere tjenester, også når samfunnet settes under press. Det gjør at innovasjon og samskaping ikke bare handler om tjenesteutvikling, men også om å styrke samfunnets samlede evne til å møte usikkerhet og opprettholde velferd og trygghet. For eksempel er frivilligheten en viktig ressurs, særlig i krisesituasjoner. Frivilligheten skal ikke erstatte det offentliges ansvar. Mer forpliktende og likeverdige samarbeidsformer kan imidlertid styrke lokalsamfunnets kapasitet til å håndtere både saktegående og akutte kriser.

Et mer sammensatt risikobilde, med klimaendringer, naturhendelser, pandemier og geopolitisk uro, tilsier at offentlig sektor ikke kan løse utfordringene alene. Derfor blir samskaping både på tvers av sektorer og mellom kommuner, innbyggere, frivillighet, ideelle aktører og næringsliv viktigere. En slik tilnærming forutsetter også at innbyggere i større grad settes i stand til å ta ansvar for eget liv og egen helse, innenfor rammer som fremmer mestring, deltakelse og trygghet. Samtidig kan sterke sosiale strukturer, tillit og tilhørighet i lokalsamfunnene bidra til å styrke samfunnets samlede robusthet og evne til å møte endringer og belastninger. Utvalget vil i denne sammenheng understreke at investering i samskaping, lokal samfunnsutvikling og nytenkning om helse- og omsorgstjenester må forstås som investeringer i nasjonal sikkerhet og totalforsvarets bærekraft.

I møte med økende usikkerhet og press på velferdstjenestene er det behov for styringsformer som i større grad understøtter lokal omstillingsevne. Dette tilsier forenkling, redusert detaljstyring og større lokalt handlingsrom. Når utfordringene er sammensatte og varierer mellom kommuner og lokalsamfunn, blir det mindre hensiktsmessig å styre gjennom detaljerte krav til løsninger og gjennomføring. Samtidig er mange av utfordringene like, om enn flokete. Det krever større grad av handlingsrom og risikoavlastning som gjør det mulig å finne fram til nye løsninger. Vel så viktig er det å mobilisere ressurser og legge til rette for felles retning og innsats på tvers av aktører, tjenester og sektorer.

Kommunenes omstillingsevne er imidlertid under press. Krevende prioriteringer, begrensede ressurser, sektorinndeling og silostrukturer, ulik institusjonell kapasitet mellom kommuner og lokale forhold, som ledelse, kompetanse og kultur, påvirker i stor grad kommunenes forutsetninger og evne til omstilling. Mange steder finnes både vilje og gode initiativ, men det er for stor grad av tilfeldigheter og ikke tilstrekkelige rammer for gjennomføring, spredning og varig implementering. En sentral del av utvalgets arbeid har vært å vurdere hvordan hemmere kan reduseres, og hvilke betingelser som må være til stede for at gode løsninger skal kunne utvikles, tas i bruk og virke over tid.

Utvalget vil i denne sammenheng understreke at investering i samskaping, lokalsamfunnsutvikling og nytenkning om helse- og omsorgstjenester må forstås som investeringer i nasjonal sikkerhet og totalforsvarets bærekraft.

1.2 Om å ikke kaste bort en god krise

Historien viser at kriser ofte kan fungere som katalysatorer for nytenkning og innovasjon. Når etablerte strukturer utfordres og ressursene blir knappere, tvinges organisasjoner og samfunn til omstilling og nytenkning. Dette gjelder ikke minst i offentlig sektor, hvor behovet for å levere tjenester til innbyggerne kan forventes å øke, selv når økonomiske rammer strammes inn.

Covid-19-pandemien er et tydelig eksempel på hvordan en krise kan akselerere utviklingen av nye løsninger. I løpet av kort tid ble digitale verktøy og arbeidsformer tatt i bruk i et omfang som det tidligere ville tatt år å implementere. Hjemmekontor og fleksible arbeidsformer ble etablert som nye normer. Koronapandemien førte til økt bruk av fjernarbeidsløsninger, digitale møte- og samarbeidsverktøy og høyere digitaliseringstakt i offentlig sektor. (Pay, 2021). Det er også en rekke andre kjente eksempler i historien. Selv om penicillin ble oppdaget før krigen, førte krigens behov til at produksjonen ble industrialisert, og dermed revolusjonerte moderne medisin (Yazdankhah et al., 2013). Under olje- og energikrisen på 1970-tallet ble mange tvunget til å tenke nytt om energibruk og forsyning, og krisen bidro både til å bredde ut energi som fagområde og utvikling av alternative energikilder og energieffektivisering (Bösch & Graf, 2014). Klimakrisen har ført til økt satsing på tidligvarslingssystemer for naturkatastrofer som en viktig tilpasningsstrategi for sårbare samfunn (Bhardwaj et al., 2021; EIS council, 2025). Det er også trukket paralleller til introduksjonen av KI i samfunns- og arbeidsliv som en omveltende faktor, der usikkerheten i større grad handler om nøyaktig når, hvordan og med hvilke konsekvenser (Teknologirådet, 2025).

Demografisk utvikling, og særlig aldringen av befolkningen, blir til tider framstilt som en langsom, dyptgripende krise. Selv om den ikke oppstår brått, slik som en pandemi eller naturkatastrofe, har den potensial til å alvorlig utfordre bærekraften i velferdsstaten. NOU 2011: 11 Innovasjon i omsorg ga oss 10–15 år til å finne løsninger. Det som gjør denne typen utfordringer særlig krevende, er at den utvikler seg gradvis og ujevnt, og ofte uten tydelige vendepunkter, noe som kan føre til at nødvendige omstillinger utsettes. Likevel gir utviklingen rom for innovasjon: nye boformer, helseteknologi, forebyggende helsetiltak og smartere organisering av tjenester kan bidra til å møte utfordringene på en bærekraftig måte. Å erkjenne konsekvensene av aldringen som en strukturell krise kan være et viktig første steg mot å mobilisere til mer systematisk handling og nytenkning.

Det ligger mye læring i en krise. Å utvikle løsninger som står seg både i krisetid og i normal drift gir også flere fordeler. Slike løsninger er ofte skalerbare slik at de raskt kan tilpasses endrede behov. Løsningene kan også være mer bærekraftige, der ressursene brukes effektivt og treffsikkert over tid. I tillegg skaper skalerbare og standardiserte løsninger mer trygghet fordi både ansatte og innbyggere vet hva de kan forvente, også i uforutsigbare situasjoner. Samtidig finnes det ulemper. Løsninger utviklet i akutte kriser kan være preget av hastverk og manglende forankring eller brukermedvirkning. Det kan også være en risiko for at man låser seg til unødvendige eller uforholdsmessige kostnader eller midlertidige løsninger som ikke er optimale på lang sikt. Man finner de aller beste løsningen i fredstid, ikke som skippertaksløsninger ved kriser eller unntakstilstander. Den langsomme demografiske utviklingen gir på sin side et viktig handlingsrom. Endringene er i stor grad kjent, og utviklingen kan i betydelig grad framskrives. Det gir bedre muligheter for planlegging, prioritering og gradvis omstilling enn ved akutte hendelser.

Norge har i flere tiår nytt godt av stabil økonomisk vekst, og denne veksten har gitt rom for å bygge ut offentlige tjenester. Dette har vært en villet utvikling, og litt karikert kan en si at norske regjeringer på tvers av partitilhørighet har kunnet gjennomføre utvidelser av rettigheter, plikter og tjenesteutbygging, uten at det har vært nødvendig med virkelig tøffe og harde prioriteringer. I en tid med forventninger om økte utgifter til pensjon og helse- og omsorgstjenester, samtidig som inntektene og andelen yrkesaktive i befolkningen synker, er det lite som tilsier at en videreføring av denne linjen er bærekraftig. Utvalget mener at den demografiske utviklingen må tas på alvor, nettopp fordi den er langsom. Jo tidligere det settes inn tiltak, desto større er muligheten for å utvikle bærekraftige løsninger før presset på tjenester, personell og offentlige budsjetter blir vesentlig større.

1.3 Mulighetenes tid

Den demografiske utviklingen vil gi økt press på helse-, omsorgs- og velferdstjenestene, men bildet er ikke entydig. Norge har fortsatt en yngre befolkning enn mange andre europeiske land, og ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) vil det eksempelvis ta om lag 50 år før Norge har en andel eldre på nivå med dagens Japan (Aalandslid, 2024). Norge har høy arbeidsdeltakelse, sterke offentlige finanser og et pensjonssystem som i stor grad er tilpasset økt levealder. Sammenlignet med mange andre land gir dette et relativt godt utgangspunkt for å håndtere konsekvensene av en aldrende befolkning.

Også utviklingen i eldrebefolkningen er mer sammensatt enn en ren belastningsforståelse tilsier. Seniorer i Norge har gjennomgående bedre helse enn tidligere generasjoner, de røyker mindre, er mer fysisk aktive og har høyere utdanning og bedre økonomi. Helsedirektoratet har vist at antall funksjonsfriske leveår etter fylte 70 har økt (Helsedirektoratet, 2022a). Dette innebærer at mange eldre kan leve aktive og selvstendige liv lenger enn før, og at de i større grad enn tidligere kan bidra som arbeidstakere, pårørende, frivillige og deltakere i lokalsamfunnet.

Til tross for denne utviklingen er det tydelig at behovet for velferdstjenester vil øke. Vi blir kort sagt flere eldre og dermed flere med behov for tjenester. Perspektivmeldingen 2024 peker tydelig på behovet for omstilling som følge av aldring, knapphet på arbeidskraft og økte offentlige utgifter (Finansdepartementet, 2024). Helsepersonellkommisjonen har pekt på at det ikke vil være mulig å bemanne seg ut av denne situasjonen (NOU 2023: 4). Utfordringen handler derfor ikke bare om antallet eldre, men også om forholdet mellom behov, personell og organisering. Dette understøttes også av analyser som viser at rekrutteringsutfordringene allerede er betydelige i mange kommuner, og særlig i distriktene.

Samtidig finnes det et dokumentert handlingsrom. NAVs omverdensanalyse 2025–2035 peker på at pensjonsreformen og gradvis økte aldersgrenser i pensjonssystemet vil gjøre det mulig for flere å stå lenger i arbeid (Arbeids- og velferdsdirektoratet, 2025b). Andre analyser har vist at det også ligger en betydelig arbeidskraftreserve i redusert deltid, økt yrkesdeltakelse blant eldre og personer som står utenfor arbeid og utdanning (Finansdepartementet, 2024). I rapporten Framtidens helse- og omsorgstjenester vises det dessuten til at Norge, sammenlignet med andre OECD-land, fortsatt har en relativt lav andel eldre, og at «forsørgerbyrden» må vurderes i lys av både produktivitetsutvikling og tiltak som øker arbeidsdeltakelsen (Jensen & Nestaas, 2023). Dersom eldre arbeidstakere står lenger i arbeid i tråd med intensjonene i pensjonsreformen vil dette fram mot 2060 kunne øke sysselsettingen med 1,8 prosent eller tilsvarende 54 000 personer (Finansdepartementet, 2024). Økt arbeidsdeltakelse er derfor et sentralt tema i denne rapporten.

Utvalget legger til grunn at den demografiske utviklingen må møtes med omprioritering og nytenkning. Når behovene endrer seg, må også ressursbruken justeres. Dette innebærer at områder med forventet vekst vil måtte prioriteres høyere. Færre barn i forhold til eldre er også en del av den demografiske utfordringen. Det inviterer til å overføre ressurser fra skole og barnehage til eldreomsorg, med de konflikter og omstillingsutfordringer dette medfører. Utvalget vil understreke at dette ikke endrer behovet for å sikre gode oppvekstsvilkår for barn og unge. Barnehage og skole er grunnleggende velferdsarenaer og viktige investeringer i framtidig deltakelse, tillit og bærekraft. Samtidig er det store geografiske forskjeller, og utviklingen må møtes med lokale tilpasninger.

Flere forhold peker dessuten på at omstillingen ikke bare handler om ressursknapphet, men om hvordan vi utnytter mulighetsrommet. Teknologi og digitalisering kan gi vesentlige gevinster, både i form av bedre kvalitet og mer effektiv ressursbruk. Oslo Economics har anslått at tidsgevinsten for kommunene ved bruk av e-helseløsninger tilsvarer om lag 3 500 årsverk, selv om gevinstene varierer mellom ulike typer løsninger og ikke alltid dekker kostnadene fullt ut (Oslo Economics, 2024). For velferdsteknologi er de økonomiske gevinstene samlet sett vurdert som høyere enn kostnadene. Samtidig peker flere analyser på at ny teknologi også kan gi kvalitetsgevinster og bedre støtte til mestring og selvstendighet. Også forhold utenfor tjenestene påvirker omstillingsmulighetene. Norge kjennetegnes av høy tillit, høy organisasjonsdeltakelse og et godt utbygd sivilsamfunn. Dette er viktige forutsetninger for samarbeid, lokal mobilisering og gjennomføring av endringer. Samtidig viser Innbyggerundersøkelsen 2024 at både tillit til og tilfredshet med offentlige tjenester har gått noe ned siden 2021 (DFØ, 2025a). Dette understreker betydningen av å utvikle løsninger som ikke bare er effektive, men også oppleves som legitime, tilgjengelige og tilpasset innbyggernes behov.

Det norske partssamarbeidet er en av samfunnsmodellens viktigste styrker, og en sentral ressurs i møte med framtidas omstillingsbehov. Få land har så sterke tradisjoner for organisert samarbeid mellom arbeidsgivere, arbeidstakere og myndigheter som Norge. Høy organisasjonsgrad, representative parter, faste samarbeidsarenaer og et gjennomgående høyt tillitsnivå gir et institusjonelt grunnlag for å gjennomføre endringer med bred forankring og høy legitimitet. I kommunesektoren er dette særlig viktig. Når knapphet på arbeidskraft, nye oppgaver og behov for innovasjon krever endringer i organisering og arbeidsformer, er det en klar fordel at omstilling kan skje i et system preget av dialog, medvirkning og felles ansvar. Partssamarbeidet bidrar dermed ikke bare til stabilitet og konfliktløsning, men også til læring, utvikling og gjennomføringsevne. I norsk sammenheng er dette et viktig konkurransefortrinn i arbeidet med å utvikle en mer bærekraftig og omstillingsdyktig velferdskommune.

Utvalget mener samlet at Norge har et reelt grunnlag for omstilling. Utfordringene er betydelige, men landet har samtidig økonomiske, institusjonelle og samfunnsmessige forutsetninger som mange andre land i mindre grad har. Den sentrale oppgaven er derfor ikke bare å håndtere vekst i behov, men å bruke mulighetsrommet som ligger i en friskere eldrebefolkning, høyere levealder, teknologiutvikling, arbeidskraftreserver og sterke lokalsamfunn. Dette er også bakgrunnen for utvalgets tro på at både innovasjon og samskaping er vesentlig for utviklingen av framtidas velferdskommune.

1.4 Kommunen er navet

En rekke av utfordringene er godt kjent, særlig knyttet til strammere budsjetter, knappere tilgang på arbeidskraft og økte tjenestebehov. I dette landskapet blir evnen til å tenke nytt avgjørende. Nasjonale politiske reformer i helse- og velferdssektoren har i lengre tid fremmet innovasjon som en viktig endringsstrategi for å utvikle både kapasiteten og kvaliteten på framtidas velferdstjenester. Utvalget er særlig bedt å se til NOU 2011: 11 Innovasjon i omsorg og gi en oppdatert situasjonsbeskrivelse etter denne. Behovet for en styrket satsing på innovasjon er understreket i flere offentlige dokumenter etter dette, senest i Helsepersonellkommisjonens utredning, som blant annet trekker fram behov for innovasjon som følge av knapphet på helsepersonell (NOU 2023: 4) og i Kommunekommisjonens første delrapport, som peker på innovasjon og digitalisering som sentralt for kommunens omstilling (NOU 2026: 1).

For dette utvalget er kjernespørsmålet hvordan vi i større grad kan utsette eller redusere behovet for velferdstjenester, mobilisere på tvers av sektorer og utnytte samfunnets samlede ressurser bedre og/eller gjøre nødvendige prioriteringer som i større grad speiler den demografiske utviklingen. For eksempel kan helseteknologi i eldreomsorgen bidra til å avlaste ansatte og legge til rette for større selvstendighet gjennom å bygge ned barrierer. Tverrfaglige team og samlokalisering av tjenester kan gi mer helhetlige og koordinerte tilbud. Datadrevet beslutningsstøtte, herunder bruk av kunstig intelligens, kan bidra til å målrette innsatsen der behovene er størst, og styrke synergier mellom fag- og ansvarsområder.

Kommunen er navet i utviklingen av framtidas velferdsløsninger. Kommunen er både tjenesteyter, samfunnsutvikler, planmyndighet og demokratisk arena, og har ansvar for oppgaver som griper direkte inn i innbyggernes hverdagsliv. Det er på kommunalt nivå sammenhengen mellom bolig, nærmiljø, folkehelse, oppvekst, helse- og omsorgstjenester, frivillighet og lokal næringsutvikling blir konkret. Kommunen er også den offentlige aktøren som står nærmest innbyggerne, og som dermed har best forutsetninger for å identifisere lokale behov, mobilisere ressurser og utvikle løsninger i samarbeid med brukere, pårørende, sivilsamfunn og andre aktører. Nettopp derfor vil mye av omstillingen mot en mer bærekraftig og samskapende velferdsmodell måtte skje i og rundt kommunen. Nettopp derfor er alle kommunens fire roller sentrale for omstilling.

Den norske arbeidslivsmodellen, med et etablert partssamarbeid og høy grad av tillit, gir et særskilt godt utgangspunkt for innovasjon i kommunal sektor. Erfaringer fra kommunene viser at systematisk medarbeiderinvolvering bidrar til bedre problemforståelse og utvikling av løsninger som er tett koblet til praksis i tjenestene. Medarbeiderdrevet innovasjon framstår dermed som et viktig supplement til samskaping med brukere, sivilsamfunn og andre samfunnsaktører.

Utvalgets arbeid må ses i sammenheng med andre pågående reform- og utredningsprosesser, særlig arbeidet til Kommunekommisjonen og Helsereformutvalget. Kommunekommisjonen skal vurdere mer overordnede spørsmål om kommunesektorens rolle, oppgaver og rammevilkår, mens Helsereformutvalget retter oppmerksomheten mot organisering, ansvar og bærekraft i helse- og omsorgstjenestene. Innovasjons- og samskapingsutvalget er mer avgrenset, men plasserer seg samtidig i skjæringspunktet mellom disse prosessene. Utvalgets oppgave er ikke primært å foreslå en ny kommuneinndeling, en ny ansvarsdeling eller en samlet reform i helsetjenesten, men å vurdere hvordan samfunnet innenfor og på tvers av eksisterende strukturer kan utvikle nye og mer bærekraftige måter å skape velferd på. Et sentralt utgangspunkt for utvalgets arbeid er at framtidas velferdsutfordringer ikke kan løses gjennom mer av dagens løsninger alene. Uavhengig av hvordan ansvar og oppgaver fordeles framover vil knapphet på personell, strammere ressurser og endrede behov kreve innovasjon, nye samarbeidsformer og sterkere samskaping mellom kommuner, tjenester, innbyggere, pårørende, sivilsamfunn, ideelle aktører og næringsliv.

1.5 Oppbygging av rapporten

Rapporten er bygget opp med bakteppet over som utgangspunkt. I del 2 presenteres en felles forståelse som legger grunnlaget for utvalgets vurderinger. Denne delen beskriver kort velferdskommunens framvekst og historiske utvikling, redegjør for innovasjon og samskaping i teori og praksis, og drøfter et målbilde for en ny velferdskommune. Videre analyseres sentrale hemmere og fremmere for innovasjon og samskaping, herunder prioriteringspress, ressursknapphet, silobarrierer, variasjon i kommunenes kapasitet og betydningen av ledelse, kompetanse og organisasjonskultur. Dette leder til en diskusjon om kjerneutfordringer for den nye velferdskommunen.

Denne forståelsen utgjør plattformen for del 3, der utvalget presenterer sine forslag til hovedgrep og tiltak. Denne delen innledes med et overordnet kapittel som peker på behovet for et felles målbilde. Utvalget foreslår her en mer samlet og strategisk innsats med ett tydelig målrettet samfunnsoppdrag. Deretter følger forslag til virkemidler som gir samfunnsoppdraget kraft og innhold, som vil gi bedre rammer for langsiktighet, fleksibilitet og volum i til utvikling, implementering, skalering og spredning av gode løsninger, og tiltak for å styrke kommunenes innkjøpskraft.

Deretter følger kapitler som utdyper sentrale innsatsområder for veien videre. Et sentralt spor er hvordan vi som samfunn kan mobilisere ressurser blant annet gjennom bedre organisering av oppgaver, et mer aldersvennlig arbeidsliv og sterkere inkludering av personer i utenforskap. Videre drøftes behovet for forebygging, helse og mestring i hverdagen. Her er samspill med pårørende og lokalsamfunn sentralt, herunder frivillighetens rolle i en tid med økende press på tjenestene. Et annet spor gjelder boligpolitikken, der målet er å legge til rette for at flere kan bo hjemme lenger på en trygg og god måte. Avslutningsvis behandles behovet for praksisnær forskning og bedre tilgang på kunnskap, herunder læringssløyfer som knytter kunnskapsutvikling tettere til både praktisk innovasjonsarbeid i kommunene, og en samlet strategisk styring ut fra ett målrettet samfunnsoppdrag.

Samlet gir denne NOUen et bidrag til hvordan velferdskommunen kan videreutvikles i møte med langsiktige samfunnsendringer. Det vil kreve tøffe prioriteringer, nye samarbeidsformer og en mer systematisk innsats for innovasjon og samskaping. Målet er et mer bærekraftig og mobiliserende fellesskap der offentlige ordninger fortsatt utgjør grunnmuren, samtidig som samfunnets samlede ressurser brukes bedre. Målet er, ikke minst, å styrke innbyggernes velferd og tilliten til den norske velferdsstaten.

2 Mandat, utvalgets sammensetning og arbeidsform

2.1 Mandat

Regjeringen oppnevnte 18. oktober 2024 Innovasjons- og samskapingsutvalget. Utvalget ble bedt om å ta utgangspunkt i kjernen i Meld. St. 24 (2022–2023) Fellesskap og meistring – Bu trygt heime (Bo trygt hjemme-reformen) og komme med innspill til hvordan samskaping og innovasjon kan benyttes i utviklingen av nye og bærekraftige løsninger.

Dagens helse-, omsorg- og velferdstjenester er i hovedsak finansiert av det offentlige, og det er bred oppslutning om velferdsstaten i Norge. Mandatet understreker at utvalgets arbeid skal være basert på at også framtidas helse-, omsorgs- og velferdstjenester skal være universelle og forankret i offentlige ordninger.

Formålet med utvalgets arbeid har vært å utrede nye muligheter og modeller for samskaping om velferd mellom kommuner, tjenesteutøvere, innbyggere, sivilsamfunn, ideelle aktører og næringslivet. Velferd er i denne sammenhengen forstått som forhold kommuner og innbyggere skaper sammen, slik som gode levekår og god helse. Utvalget ble bedt om å gi innspill til hvordan framtidas ressursutfordringer best kan møtes, og hvordan kapasitet i helse- og omsorgstjenestene kan frigjøres ved å redusere/utsette befolkningens behov for tjenester eller bruk av helsepersonell gjennom samskaping. Utvalget ble bedt om å legge vekt på nye løsninger som fremmer positiv, støttende og hjelpende (prososial) atferd i lokalsamfunnet. Samskaping mellom kommuner, tjenesteutøvere, innbyggere, sivilsamfunn, ideelle aktører og næringslivet, som fremmer aktivitet, deltakelse og funksjon i befolkningen, skulle være sentralt i utvalgets arbeid. Dette innebærer blant annet å bidra til innovasjon og utvikle nye arbeids- og samhandlingsformer i flere sektorer og på flere nivåer, samt bredde ut flere perspektiver i samfunns- og tjenesteplanlegging og bruk av helseteknologi med videre.

Bakgrunn

Mandatet peker på at samfunnet står overfor store endringer. Antallet og andelen eldre i samfunnet øker, samtidig som andelen personer i arbeidsfør alder synker (NOU 2023: 4 Tid for handling). De demografiske endringene rammer særlig distriktene, og forskning viser at de eldres ressurser er ujevnt fordelt (Rogne & Syse, 2017). Vi vil også se endringer i familiemønstre: Flere eldre vil leve alene, flere vil ha innvandrerbakgrunn og flere vil leve langt fra familie og i distriktskommuner. Det er gjennomført en rekke tiltak og satsinger for å møte de helsemessige og samfunnsmessige utfordringene som følger av de demografiske endringene. Det foregår mye godt arbeid omkring i landet, men det er samtidig en erkjennelse av at det er mest oppmerksomhet på utfordringene og ikke på mulighetene eller på realisering av faktiske løsninger. Det er behov for andre perspektiver, nytenkning og bedre tilrettelegging for innovasjon og samarbeid. Gjennom bred tilnærming og nytenking kan vi bidra til bedre bruk av personell og bedre medvirkningsprosesser, og dermed sikre at alle som trenger tilgang på gode og trygge tjenester, får det – i dag og i framtida.

Utgangspunktet for utvalgets arbeid er Meld. St. 24 (2022–2023) Fellesskap og meistring –Bu trygt heime, og behovet for et bedre samspill mellom kommuner og fagpersoner, innbyggere, ansatte i frivillig sektor, ideelle aktører, bruker- og pårørendeorganisasjoner og næringslivet. God helse skapes først og fremst utenfor helse- og omsorgstjenestens arenaer, og det er et stort potensial for god funksjon og helse i befolkningen ved å iverksette helsefremmende tiltak. Utvalget ble bedt om å se hen til relevante arbeider som NOU 2023: 4 Tid for handling, Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar, Meld. St. 23 (2022–2023) Opptrappingsplan for psykisk helse (2023–2033), og til Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027 – Vår felles helsetjeneste. Utvalget ble også bedt om å legge vekt på regjeringens arbeid med Tillitsreformen (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2023) og se hen til erfaringer fra Program for et aldersvennlig Norge, Meld. St. 27 (2022–2023) Eit godt liv i heile Noreg – distriktspolitikk for framtida, og NOU 2020: 15 Det handler om Norge – Utredning om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene, samt Postutvalget og Avkommersialiseringsutvalgets arbeid (NOU 2024: 1 og NOU 2024: 17).

Utvalget ble videre oppfordret til å se hen til internasjonale erfaringer med samskaping og innovasjon (for eksempel fra Storbritannia, Finland og Danmark).

Nærmere om temaer

Mandatet peker på at de demografiske endringene er store og berører hele samfunnet, men at de også representerer muligheter – som friskere aldring. Utvalget ble bedt om i hovedsak å rette seg mot hvordan vi som samfunn i større grad kan stimulere til å utløse potensialet som ligger i mulighetene, både hos den enkelte og i rommet mellom innbyggere, sivilsamfunnet, sektorer og fagmiljøer. Videre ble utvalget bedt om å se på hvordan man gjennom utvikling av nye (sam)arbeidsformer kan bidra til gode velferdstjenester for alle, gode liv for den enkelte og en helhetlig ivaretakelse og involvering av pårørende i et inkluderende fellesskap/lokalsamfunn. Slik ble utvalgets utredning forstått som et bidrag til å operasjonalisere og konkretisere Helsepersonellkommisjonens «pyramide» om å bygge samfunnet nedenfra.

I tillegg til å finne effektive tiltak og strategier for mer samskaping, ble utvalget bedt om å ha særskilt oppmerksomhet på implementeringsprosesser for de nye løsningene. Dette inkluderer økt implementeringskompetanse på alle nivåer og hvordan den offentlige styringen kan etterstrebe oppfølging og videreføring av resultater fra innovasjonsarbeidet.

Samskaping skjer i likeverdige samarbeidende partnerskap hvor involverte aktører får gi selvstendige bidrag med tanke på å definere, utvikle, drive fram og implementere løsninger sammen med profesjoner, forvalting, sivilsamfunn og politiske myndigheter. Sentralt for å lykkes med samskaping er at mange ulike kompetanser, perspektiver og ressurser får plass og ansvar. Veiledning og støtte, som tilskudd eller lignende, vil også kunne bidra til risikoavlastning ved utprøving av nye måter å jobbe på.

Utvalget ble bedt om å avdekke barrierer som hindrer utvikling og finne nye løsninger for:

• tverrsektoriell samordning

• samarbeid mellom innbyggere, kommuner, næringsliv og sivilsamfunn

• pårørendesamarbeid

• involvering av forsknings- og utdanningsmiljøer

• innbygger- og brukerdialog

Utvalget fikk i oppgave å komme med forslag til hvordan vi kan utvikle samskaping og samarbeid horisontalt mellom helse- og omsorgstjenestene og øvrige etater, organisasjoner og virksomheter, samt mellom ansatte i helse- og omsorgstjenestene, brukere, pårørende og frivillige. Utvalget ble bedt om i særlig grad å vurdere nye løsninger, samvirketiltak og samarbeidsmodeller mellom det offentlige og frivillige og ideelle organisasjoner.

Kommunen og familie/pårørende er de to største aktørene i helse- og omsorgsfeltet i Norge. Derfor ble utvalget bedt om å se på hvordan vi kan organisere og tilrettelegge for et nært samarbeid mellom helse- og omsorgstjenestene og pårørende – et samarbeid som i større grad ivaretar de pårørendes livssituasjon, og som bidrar til å vedlikeholde og opprettholde dagens pårørendeinnsats.

Utvalget ble bedt om å se arbeidet i lys av langsiktige utviklingstrekk og sette oppgaven inn i et forebyggende perspektiv. Samtidig ble utvalget bedt om å legge som forutsetning for sitt arbeid at de lokale helse- og omsorgstjenestene skal settes i stand til å ta på seg nye faglig krevende oppgaver, slik St.meld. nr. 47 (2008–2009) Samhandlingsreformen og Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027 legger til grunn. Det vil være avgjørende å sikre at medvirkning og medbestemmelse blir utøvet på alle organisatoriske nivåer i berørte virksomheter, slik at innbyggere og brukere får ta del i utformings- og beslutningsprosesser, samt at tillitsvalgte og verneombud får reell innflytelse på organisering og oppgaveløsning. På samme måte ble det pekt på at arbeidet forutsetter at utvalget finner nye løsninger for aktiv innbyggerdialog og -involvering, samt medvirkning med brukere og pårørende. Å utforske nye former for brukermedvirkning og -dialog i utviklingen av helse- og omsorgstjenestene vil kunne bidra til å støtte opp under og utvikle de ressursene som finnes i lokalsamfunnet og muliggjøre et bedre samspill mellom ulike aktører og sektorer. Det er viktig at utvalget involverer berørte interesser, som kommunesektoren, bredden av bruker, interesse- og pårørendeorganisasjoner, eldreråd, barne- og ungdomsorganisasjoner og frivillig sektor.

Med henblikk på planlegging av framtidas helse- og omsorgstilbud ble utvalget bedt om å identifisere særskilte forsknings- og utviklingsbehov og komme med forslag som kan styrke forsknings- og utviklingsarbeidet både for kommunen som samfunnsutvikler og for de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Sentrale områder å måle kunnskaps- og fagutviklingen mot ble anslått å kunne være:

• brukernes liv og behov samt å understøtte innbyggernes evne til å mestre hverdagen på en trygg måte

• fysiske omgivelser som reduserer risiko og fremmer deltakelse

• helhetstenking og koordinering samt forutsetninger for at god samskapingskultur skal kunne vokse fram på tvers av sektorer og ansvarsområder

Utvalget ble bedt om å levere en oppdatert situasjonsbeskrivelse etter NOU 2011: 11. Utvalget ble også bedt om å legge fram minst to forslag som skal kunne gjennomføres innenfor uendrede budsjettrammer innenfor offentlig sektor. I henhold til regjeringens utredningsinstruks skal det redegjøres for økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslag som fremmes, herunder identifisere alternative tiltak og gjennomføre samfunnsøkonomisk analyse av tiltak med vesentlige virkninger. Videre skal utvalget utrede virkninger for personellbehov som følge av forslagene utvalget fremmer. Utvalget skal også utrede eventuelle personvernmessige eller juridiske konsekvenser av sine forslag, som for eksempel taushetsplikt for frivillige hjelpere som kommer tettere på privatsfæren til mennesker som er i behov for hjelp. På samme måte skal utvalget vurdere hensyn til kompetansekrav, kvalitet og forsvarlighet i tjenestene som følger av forslagene, og til avklaring av ansvarsforhold.

2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget ble oppnevnt i statsråd 18. oktober 2024 og fikk følgende sammensetning:

• Kjell Erik Ullman Øie (leder), Oslo

• Steinar Barstad, Søndre Land

• Ishita Barua, Oslo

• Unn Birkeland, Ålgård

• Ingebjørn Bleidvin, Stokmarknes

• Fredrik Gulowsen, Oslo

• Eugen Guribye, Grimstad

• Azra Halilovic, Trondheim (inntil 19. august 2025)

• John Helland, Alta

• Ulf Hjelmar, København

• Hanne Kathrine Islund, Oslo

• Marit Lofnes Mellingen, Leikanger

• Helene Harsvik Skeibrok, Vang på Hedmarken

2.3 Avklaring og tolkning av mandatet

For å sikre framtidas velferd mener utvalget det ikke holder å møte utfordringene med mer penger eller nye plikter alene. Til det strekker sannsynligvis verken teknologiske løsninger eller arbeidskraften til. Utvalget legger til grunn at vi trenger nye tilnærminger og løsninger, og at kjernen i vårt oppdrag går ut på å vurdere hvordan innovasjon og samskaping kan bidra nettopp til å sikre velferden i en tid med økende press. I store trekk handler dette om å gi særlig kommunene og lokalsamfunn rammebetingelser som styrker deres muligheter for velferdsutvikling.

Utvalget forstår kort sagt sitt oppdrag som å skulle sette den nye velferdskommunen i stand til å møte utviklingen både med å redusere eller utsette hjelpebehov og mobilisere flere ressurser til velferd og omsorg. Forutsetningen er at vi i større grad klarer å utvikle og nyttiggjøre oss av gode, og også nye løsninger, og henter merverdi fra samskaping som metode. I vårt arbeid har vi lagt vekt på å bygge videre på det kunnskapsgrunnlaget som finnes, og som det er bred aksept om. Vårt oppdrag handler dermed i sin essens om å finne løsninger.

Utvalget legger til grunn at framtidas velferdsutfordringer vil kreve omfattende innsats på flere områder. Utviklingen de senere årene, herunder veksten i ressurskrevende tjenester, understreker betydningen dette. Utvalget legger til grunn at framtidas velferdsutfordringer ikke bør møtes ved å overføre flere og mer komplekse oppgaver til kommunene, slik mandatet legger til grunn. En slik tilnærming ville forutsette kapasitet, kompetanse og øvrige rammebetingelser som ikke vurderes realistisk for en allerede presset kommunesektor. Dette er også belyst i arbeidet til Kommunekommisjonen, som peker på grunnleggende kapasitets- og bærekraftsutfordringer i kommunesektoren, og i Helsereformutvalgets mandat som vurderer organisering av oppgaver. På denne bakgrunn avgrenser utvalget sitt arbeid til å vurdere hvordan innovasjon, nye samarbeidsformer og samskaping kan bidra til bedre oppgaveløsning, og dermed snarere øke det reelle handlingsrommet i kommunesektoren. Utvalget legger samtidig til grunn at slik utvikling forutsetter medvirkning og medbestemmelse på alle organisatoriske nivåer, herunder reell innflytelse for innbyggere, brukere, medarbeidere, tillitsvalgte og verneombud.

Kommunenes størrelse vil med stor sannsynlighet ha betydning for deres muligheter og evne til innovasjon og samskaping. Spørsmålet om kommunenes størrelse ligger imidlertid utenfor utvalgets mandat, og utredningsarbeidet tar derfor utgangspunkt i dagens kommunestruktur. Eventuelle vurderinger og analyser baseres derfor på dagens organisering av kommunene. Når det er sagt, vurderer utvalget at behovet for å styrke kommunenes handlingsrom og insentiv for innovasjon og samskaping ikke kan løses med strukturendring alene. Det gjør utvalgets vurderinger mer universelle enn spørsmål om kommunenes størrelse. Utvalget har heller ikke berørt spørsmål knyttet til generalistkommuneprinsippet, men er opptatt av hvordan faktorer som størrelse spiller inn på omstillingsevne.

Kommunenes forutsetninger for å sikre innbyggerne velferdstjenester må vurderes i lys av kommunenes handlingsrom og tilgang på ressurser til å ivareta sine lovpålagte og øvrige oppgaver. Dette må ses i sammenheng med det sterke lokale selvstyret som kjennetegner norsk forvaltning, og som innebærer at kommunene innenfor nasjonale rammer har et betydelig ansvar for prioriteringer, organisering og tilpasning av tjenestetilbudet til lokale forhold. Kommunenes økonomiske handlingsrom ivaretas i hovedsak gjennom inntektssystemet, som utgjør den sentrale mekanismen for fordeling av økonomiske ressurser i kommunesektoren. Utvalget har likevel i hovedsak avgrenset sitt arbeid mot problemstillinger knyttet til kommunenes generelle økonomiske rammevilkår og inntektssystemets utforming, og har derfor ikke gått nærmere inn i disse spørsmålene.

I møte med utfordringene opplever utvalget at mulighetene ofte blir underkommunisert, noe som gir et skjevt bilde av sektorens handlingsrom og tradisjon for å fornye og forbedre seg. Utvalget har derfor lagt stor vekt på mulighetene for politikk- og samfunnsutvikling, da med særlig vekt på samskaping og innovasjon som verktøy for velferdsutvikling. Utvalget mener videre at det viktigste ikke er hva vi kaller det, men at vi deler noen grunnleggende prinsipper for hvordan vi utvikler løsninger i offentlig sektor, sammen med og på tvers av aktører, sektorer og nivåer. Utvalget tolker mandatet slik at det er behov for metoder og modeller som bygger bro mellom ulike fagtradisjoner, perspektiver og definisjoner, slik at vi i større grad kan skape helhetlige og framtidsrettede velferdsløsninger i fellesskap.

Samskaping er i denne sammenheng forstått som når et mangfold av offentlige, frivillige og private aktører mobiliserer og kobler ressurser, erfaringer, kompetanser og ideer for å løse felles problemer og fremme fellesskapsverdier i mest mulig likeverdige partnerskap. Det innebærer at aktører på tvers av sektorer eller siloer bidrar med ressurser og kunnskap, og samarbeider for å finne løsninger på felles utfordringer.

Samskaping er i denne forstand en metodikk for innovasjon basert på mest mulig likeverdighet i relasjonene, der man kommer sammen på tvers av sektorer og i fellesskap utvikler løsninger, og der ingen av partene styrer den andre. Det er sjelden et grep for besparing og effektivitet alene, men handler ut fra dagens praksis først og fremst om kvalitet og merverdi for flere. Når samskaping brukes målrettet og systematisk vil en kunne forstå behov bedre, prioritere riktigere og dermed målrette tiltak som faktisk treffer, som igjen kan bidra til innsparing og effektivitet (Kobro, 2025).

Utvalget mener samskaping har et uutnyttet potensial på både individ-, virksomhets- og forvaltningsnivå. Det åpner for at vi i større grad legger til rette for og mobiliserer personer som vil og kan bidra i alle faser og situasjoner i livet (innbyggere, ansatte, pårørende, pensjonister, utenforskap mv.). Det åpner for at særlig næringslivet, frivillig og ideell sektor i større grad kan bidra til løsninger på kommunens og innbyggernes behov, som mer likeverdige innovasjonspartnere. Ikke minst åpner det for å tenke nytt om sektorsamordning og styringslinjer, og i større grad samskape på tvers av sektorer og nivå (jf. også prinsipper for tjeneste- og systemdesign).

Det er en erkjennelse at det konkrete innholdet i de kommunale tjenestene ikke er entydig fastlagt, og ikke nødvendigvis må eller bør være det samme over tid. Ny teknologi og nye organisasjonsformer kan for eksempel gjøre det både mer rasjonelt for kommunen og mer interessant og givende for blant annet frivillige og ideelle organisasjoner å utføre visse oppgaver. Det er etter utvalgets vurdering et særlig behov for å tenke nytt om hvordan privat, offentlig og frivillig sektor kan delta i og utfylle hverandre i utvikling og levering av velferdstjenester. Samskaping kan i denne forstand forstås som å mobilisere til nye løsninger og skape felles insentiver på tvers av både fagsektorer (som helse og oppvekst), organisatorisk tilhørighet (som ideell sektor og statlige etater) og økonomisk grunnlag (som kommunale og private aktører).

Utvalget har valgt å ikke begrense oppdraget til samskaping alene. Utvalget legger også stor vekt på velferdsinnovasjon og legger til grunn en forståelse av at offentlig innovasjon er en ny eller vesentlig endret tjeneste, produkt, prosess, organisering eller kommunikasjonsmåte som forbedrer fordelingen av goder i samfunnet (OECD, 2018a). Utvalget legger særlig vekt på systeminnovasjon, og da særlig nye måter å organisere både velferd og velferdsinnovasjon på. Utvalget legger også, i tråd med generelle anbefalinger, vekt på brukerorientering i utvikling av offentlig forvaltning, og dermed også praksisnær innovasjon. Utvalget legger videre stor vekt på at innovasjon kan være ny for den aktuelle virksomheten, men at den vel så gjerne kan være kjent for og iverksatt i andre virksomheter. Dette underbygger vektlegging av spredning av løsninger i arbeidet. Utvalget legger også stor vekt på at løsninger skal både være nyttige og nyttiggjort, slik både KS og Innovasjon Norge vektlegger i sin definisjon av innovasjon. Implementering og spredning av innovasjon er dermed gjennomgående i hele arbeidet.

Utfordringer som kommunesektoren står overfor, er både godt og hyppig omtalt og beskrevet i en rekke andre offentlige utredninger. Det gjelder blant annet demografiske endringer, mangel på arbeidskraft og strammere økonomiske rammer og forventninger både fra nasjonale myndigheter og brukere. Samtidig lever vi i tider med høy teknologisk endringstakt og mye oppmerksomhet om potensielt revolusjonerende effekt av kunstig intelligens (KI), også i velferdssammenheng. Dette forutsetter at kommunen evner å balansere nasjonale føringer med lokale prioriteringer og nyvinninger/innovasjoner i planlegging, utvikling og gjennomføring av velferdstjenestene. Utvalget legger derfor mer vekt på å bredde ut perspektiver som bygger på disse veldokumenterte utviklingstrekkene, framfor å gjenta kjente analyser. Det vises derfor fortløpende til en rekke andre kilder i vårt oppdrag. Utvalget tolker med andre ord sitt oppdrag primært som å søke nye løsninger for å sikre velferd.

Et sentralt utviklingstrekk som bør nevnes eksplisitt, er bruken av KI, som særlig har skutt fart fra 2025 (Walther-Zhang & Rybalka, 2025). Utvalget har ikke gått dypt inn i KI som mulighetsrom, eller mulige nedsider ved omfattende bruk av KI både på samfunns- og individnivå, men anser KI like fullt som sentralt for relevante løsninger og anbefalinger som kan bidra til å løse oppdraget. Utvalget anerkjenner utfordringer knyttet til digital sårbarhet, men anser det generelt som utenfor sitt oppdrag å vurdere norsk digital avhengighet til globale relasjoner, slik som amerikanske teknologigiganter.

Utvalget har videre mottatt en rekke innspill knyttet til rammevilkårene for næringsdrevet innovasjon, eksempelvis knyttet til eksisterende klyngevirksomhet eller forslag om kapasitetskonkurranse som legger til rette for at større økosystemer med kommersielle aktører samarbeider om utvikling av løsninger. Utvalget har imidlertid ikke hatt kapasitet til å gå inn i slike problemstillinger, og har avgrenset sitt arbeid til å omhandle kommunenes innkjøpskraft og rolle som innovasjonspartner for og med næringslivet framfor å gå dypt inn i virkemidler for teknologiutvikling og kommersielle løsninger.

Utvalget har heller ikke foretatt en bred eller dyptgående gjennomgang av utdanningsfeltet. Omtalen er avgrenset til enkelte forhold av betydning for hvordan utdanningene kan understøtte framtidige behov for kompetanse, omstilling og samspill med tjenestene, mens hovedvekten er lagt på forskningens rolle.

Gitt de demografiske utfordringene legger utvalget stor vekt på aldring og medfølgende økte velferdsbehov. Samtidig er det kjent at omfanget av velferdstjenester til yngre brukere er økende, og at ungt utenforskap fra samfunns- og arbeidsliv er en betydelig utfordring. Færre barn og lave fødselstall er også en del av det demografiske bildet, som gir ressursmessige utfordringer i tiårene som kommer. Utvalget legger dermed til grunn at velferd skal forstås i bred forstand, og arbeidet er derfor ikke avgrenset til konsekvenser av aldrende befolkning eller eldre som målgruppe. Utvalget ser også på velferd i et generasjonsperspektiv.

Velferdskommunen er basis for utvalgets arbeid. Like fullt mener utvalget at forslagene vil være relevante uansett hvor velferden skapes, eller hvor store kommuner vi har. Utvalgets hovedoppgave har vært å gi anbefalinger til nasjonal politikkutvikling. Samtidig har utvalget hatt som mål å utarbeide en utredning som kan brukes i praksis av kommuner og andre samfunnsaktører for å utvikle nye og bærekraftige løsninger sammen.

2.4 Bakgrunn for oppdraget

Grunnlaget for utvalgets arbeid er mandatets føringer om å utrede nye muligheter og modeller for samskaping om gode levekår og god helse mellom kommuner, tjenesteutøvere, innbyggere, sivilsamfunn, ideelle aktører og næringslivet. Hovedoppgaven er todelt: Utvalget skal både vurdere hvordan framtidas ressursutfordringer kan møtes på nye og bedre måter, samt vurdere grep som kan redusere eller utsette befolkningens behov for velferdstjenester gjennom innovasjon og samskaping. Behovet for å tenke nytt er i særlig grad knyttet til demografiske endringer, med flere eldre, lave fødselstall og der andelen i yrkesaktiv alder synker.

Den demografiske utviklingen med en forventet vekst i antall eldre har vært kjent lenge, og er grundig omtalt i en rekke offentlige dokumenter, forskningspublikasjoner og andre utredninger. Felles for de fleste beskrivelsene er bruken av framskrivinger, som en del av tallgrunnlaget fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Det er stor grad av enighet om at SSBs framskrivinger fungerer som et analytisk grunnlag for politikkutforming, blant annet til dimensjonering av arbeidskraftbehov, utdanningskapasitet og fordeling av offentlige goder. Utvalget har ikke hatt kapasitet til å gjennomføre nye framskrivinger eller beregninger på området, men støtter seg på siste beregninger fra SSB, samt tallgrunnlaget fra blant annet Kommunekommisjonens første delrapport (NOU 2026: 1) og Helsepersonellkommisjonen (NOU 2023: 4). Selv om framskrivinger brukes av mange, er det ikke dermed sagt at tallgrunnlaget ikke er gjenstand for diskusjon. Utvalget har merket seg at det er diskusjoner om hvilke forutsetninger eller antakelser som legges til grunn, men erfarer at det som oftest er hvordan tallene brukes som begrunnelse for endret politikk som hovedsakelig er gjenstand for diskusjon, og ikke nødvendigvis tallene som sådan.

På denne bakgrunn tar ikke utvalget mål av seg å gjenta allerede kjente analyser utførlig, men vil heller kort løfte fram trender og utviklingstrekk som er særlig relevante for vårt arbeid. Dette gjelder særlig hvordan vi best kan møte framtidas ressursutfordringer ved å redusere/ utsette befolkningens behov for tjenester eller bruk av helsepersonell gjennom samskaping.

Demografiske utviklingstrekk

Økt levealder og lavere fødselstall innebærer at andelen eldre vil øke i årene framover, samtidig som veksten i de yrkesaktive aldersgruppene er svakere (Thomas, 2024). I 2010 var det 4,9 millioner innbyggere i Norge, herunder 220 000 over 80 år (4,5 prosent av befolkningen) (SSB, 2026). Tilsvarende utgjorde personer mellom 0–19 år 25,1 prosent av befolkningen. Ved inngangen til 2025 hadde Norge om lag 5,6 millioner innbyggere, og andelen personer over 80 år var på 4,8 prosent av befolkningen, en økning på 0,3 prosentpoeng fra 2010. Til sammenligning var andelen personer mellom 0–19 år gått ned 2,9 prosentpoeng til 22,2 prosent. Dette er en tydelig indikasjon på at den demografiske sammensetningen av befolkningen er i endring. Denne trenden vil forsterkes ytterligere i de kommende årene, forventet andel over 80 år i 2040 er hele 7,7 prosent. Allerede i 2030 vil det være flere personer over 65 år enn barn og unge mellom 0–19 år (Thomas, 2024). Men her er det store regionale variasjoner, og tall fra SSB viser at 67 prosent av norske kommuner allerede har flere eldre enn yngre, jf. figur 2.2.

Kilde: SSB tabell 07459 og SSBs befolkningsframskrivningene tabell 14288 /sammenstilling fra Ulf Andersen (NAV)

Når andelen eldre øker, mens andelen i yrkesaktiv alder vokser svakere, endres forholdet mellom antall personer utenfor yrkesaktiv alder og antall personer i yrkesaktiv alder. Forholdet mellom disse to gruppene brukes ofte som en indikator på hvor stor andel av befolkningen som må «forsørges» av dem som er i arbeid. Dette omtales ofte som forsørgerbrøken. Utvalget mener forsørgerbrøken er et dårlig begrep som gir et forenklet bilde av virkeligheten. For det første tar den ikke hensyn til at mange over 67 år er friske, aktive og bidrar økonomisk, både gjennom arbeid og frivillig innsats. Videre mottar pensjonister opptjent pensjon som de betaler skatt av, og de blir ikke forsørget. Utvalget foreslår å benytte begreper som synliggjør ressurser framfor å benytte begreper som antyder at eldre er passive mottakere. Et mer nøytralt begrep er koeffisienten for aldersbæreevne, som ble benyttet i St.meld. nr. 25 (2005–2006) Mestring muligheter og mening.

Et annet trekk ved de demografiske endringene er at befolkningen i Norge blir mer mangfoldig. I perioden 2010 til 2025 har Norge opplevd en betydelig befolkningsvekst, fra rundt 4,9 millioner til nesten 5,6 millioner innbyggere. Innvandring har vært den mest sentrale driveren for befolkningsvekst i hele perioden, særlig arbeidsinnvandring og deretter flukt fra 2022, særlig som følge av krigen i Ukraina (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI), 2025). Til sammen utgjorde innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre 21,4 prosent av befolkningen ved inngangen til 2025. På lik linje med at det blir stadig flere eldre i Norge, får vi også en aldrende innvandrerbefolkning. I dag utgjør innvandrere en liten andel av seniorbefolkningen (11 prosent), men framskrivinger fra SSB viser at andelen vil øke betydelig, og i 2060 vil innvandrere utgjøre 28 prosent av alle seniorer i Norge (Dzamarija, 2025). Et mer mangfoldig samfunn gir nye ressurser og muligheter, men innebærer også at velferdstjenestene må være tilpasset en befolkning med ulike språk, helseforståelser, familieformer og erfaringer. Dette kan påvirke både kommunikasjon, informasjon, tjenesteutforming og behovet for kulturell kompetanse i tjenestene.

Demografiske endringer slår ulikt ut geografisk, jf. figur 2.3. Mange sentrale kommuner opplever fortsatt vekst og har gjennomgående en yngre befolkning, mens flere distriktskommuner har svakere vekst, utflytting og en høyere andel eldre. Distriktskommunene, særlig de med lav sentralitet (nivå 5 og 6), har allerede en eldre befolkning enn mer sentrale områder (NOU 2020: 15). I distriktene er det også færre unge og dermed lavere fødselstall. De samme kommunene har også stor utflytting blant unge mellom 20 og 30 år, i hovedsak knyttet til utdanning og arbeid (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025a). SSBs framskrivinger bruker 2050 som tidshorisont og angir en tydelig fortsettelse av den samme trenden: Andelen eldre (70+) vil vokse i takt med fallende sentralitet også framover. Nesten en femtedel av kommunene har allerede i dag en høyere andel eldre enn Norge vil få i 2050. De fleste av dem er kommuner med lavt folketall og store areal, og mange av dem ligger i Nord-Norge og Innlands-Norge (Barstad, 2023).

Kilde: SSB (MMMM24)/NOU 2026: 1

Kommunal- og distriktsdepartementet har identifisert 56 særlig utsatte kommuner med befolkningsnedgang på mer enn 5 prosent de siste ti årene, hvorav over halvparten ligger i Nord-Norge (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025a). Samtidig finnes det en rekke distriktskommuner med bedre befolkningsutvikling enn det strukturelle faktorer skulle tilsi, slik Telemarksforsking slår fast med sitt attraktivitetsbarometer (Vareide & Storm, 2011). Det sentrale i denne sammenheng er at demografiske endringer slår ulikt ut også i distriktene, noe som gir ulike lokale forutsetninger for planlegging, rekruttering og organisering av tjenester. Demografisk utvikling handler derfor ikke bare om nasjonale hovedtrekk, men også om store variasjoner i lokale behov og rammevilkår.

Økt behov for velferdstjenester

Folkehelsen i Norge er god, og Helsedirektoratets folkehelseprofiler viser at selv om levealderen øker, så er dagens eldre friskere enn tidligere generasjoner (Helsedirektoratet, 2024b). Med høy alder øker imidlertid forekomsten og risikoen for kroniske sykdommer og nedsatt funksjonsevne, noe som innebærer at flere vil ha behov for bistand fra helse- og omsorgstjenestene (Folkehelseinstituttet, 2022). Dette innebærer at flere lever lenger med én eller flere kroniske lidelser (multimorbiditet). Dette påvirker ikke bare om man trenger tjenester, men hvilke tjenester og hvor ressurskrevende de er.

Allerede i dag utgjør personer med kognitiv svikt og demens en betydelig brukergruppe i de kommunale helse‑ og omsorgstjenestene. Utviklingen i forekomst av demens har derfor stor betydning for dagens og framtidas tjenestebehov.

Flere studier indikerer at andelen med demens i ulike aldersgrupper er i ferd med å synke. Siden vi lever lenger, og det vil bli flere eldre de neste tiårene, forventes imidlertid antallet med demens å øke betydelig. En nyere norsk prevalensstudie anslår at antallet personer med demens i Norge vil øke fra 117 000 i 2025 til omtrent 237 000 innen 2050 (Gjøra et al., 2020).

Framskrivinger fra SSB og Helsepersonellkommisjonen viser at behovet for helse- og omsorgstjenester vil øke kraftig de kommende tiårene, primært som følge av aldrende befolkning, og at særlig de kommunale helse- og omsorgstjenestene vil oppleve et betydelig kapasitets- og bemanningspress (Hjemås et al., 2019; NOU 2023: 4). I Bo trygt hjemme-reformen pekes det på at denne utviklingen innebærer et økt behov for både hjemmetjenester og heldøgns omsorgsplasser. Framskrivinger fra SSB viser at etterspørselen etter heldøgns omsorgsplasser øker fra om lag 65 000 plasser i 2017 til om lag 87 000 i 2025 og 133 000 i 2060 (Holmøy et al., 2020).

Parallelt med veksten i antall eldre har det over lang tid vært en betydelig økning i antall yngre brukere av kommunale helse‑ og omsorgstjenester. Statistikk fra SSB viser at veksten i tjenestebruk har vært sterkere blant personer under 67 år enn blant eldre, særlig innen hjemmetjenester og praktisk bistand. Hagen mfl. har viser til en sterk vekst i utgifter og tjenestebruk blant hjemmeboende under 80 år, og at de mest kostnadskrevende brukerne ofte er yngre personer med store og sammensatte behov (Hagen et al., 2024). Dette tilsier at framtidens kapasitetsutfordringer i kommunale helse- og omsorgstjenester ikke bare vil være knyttet til flere eldre, men også til fortsatt vekst i yngre brukergrupper med komplekse behov.

Færre i yrkesaktiv alder

Andel personer i arbeidsfør alder i Norge er i ferd med å falle, noe som vil få betydelige konsekvenser for arbeidsmarkedet og kompetansebehov. Samtidig påvirker denne utviklingen også de uformelle omsorgsressursene i samfunnet, som pårørende og frivillige. Demografiske endringer utfordrer dermed både kapasiteten i tjenestene og grunnlaget for samspillet med andre ressurser i samfunnet.

Tilgang på arbeidskraft

Ifølge NAVs omverdensanalyse og SSBs framskrivinger vil behovet for arbeidskraft øke i flere sektorer, samtidig som enkelte næringer vil oppleve nedgang. Den største veksten i arbeidskraftbehov ventes innen helse og omsorg, hovedsakelig drevet av den demografiske utviklingen (Arbeids- og velferdsdirektoratet, 2025b). Videre vil det bli mangel på faglært arbeidskraft innen industri, bygg og anlegg og håndverk.

Framskrivinger viser at behovet for arbeidskraft i helse- og omsorgstjenestene vil øke kraftig fram mot 2040, først og fremst som følge av den demografiske utviklingen (Jia et al., 2023). Helsepersonellkommisjonen viser til at etterspørselen etter årsverk i de kommunale helse- og omsorgstjenestene vil kunne øke med over 50 prosent fra 2019 til 2040, tilsvarende 100 000 årsverk, med henvisning til SSBs referansealternativ (NOU 2023: 4). NOU 2020: 15 Det handler om Norge viste til en tilsvarende vekst, på 80.000 fra 2019 til 2040. Felles for disse framskrivingene er at veksten vil være sterkest i de kommunale helse- og omsorgstjenestene.

Som beskrevet over er det store regionale forskjeller, og dette påvirker også arbeidsstyrken framover. Kommunekommisjonen peker på at veksten i arbeidsstyrken primært vil skje i de mest sentrale kommunene de nærmeste ti årene, men også her vil veksten være lavere (NOU 2026: 1). For de mindre sentrale kommunene vil arbeidsstyrken bli redusert fram mot 2040.

Kilde: (NOU 2026: 1)

Helsepersonellkommisjonen framhevet i sin utredning at de kommunale omsorgstjenestene må få en høyere andel av personellet framover (NOU 2023: 4). Det ble begrunnet med at selv om veksten har vært større i de kommunale helse- og omsorgstjenestene enn i spesialisthelsetjenesten i tiåret som har gått etter samhandlingsreformen, vil personellbehovene i kommunene øke ytterligere, særlig i omsorgstjenestene. Kommisjonen mener derfor at innsatsen framover må styres mot kommunal omsorg, for å klare å håndtere det økende antallet eldre og at en slik prioritering vil måtte medføre en innretning av spesialisthelsetjenesten med lavere, eventuelt ingen, personellvekst. Produktiviteten må økes merkbart, og det blir behov for å tilrettelegge for og investere i løsninger i spesialisthelsetjenesten som bidrar til dette.

Pårørende og aleneboende

Pårørende yter en betydelig innsats i helse- og omsorgssektoren i Norge, og SSB beregnet i 2019 denne innsatsen til om lag 136 000 årsverk (Hjemås et al., 2019). Gitt den demografiske utviklingen med en økende andel eldre og færre i arbeidsfør alder, har premisset om å opprettholde pårørendeomsorgen på dagens nivå blitt utfordret fra flere hold (Andfossen, 2025; Blix et al., 2021). Blix peker på at kommunene, uavhengig av størrelse og sentralitet, vil oppleve «et markant fall i tilgjengelighet av pårørende, frivillige og arbeidskraft» (Blix et al., 2021).

I rapporten Framtidens helse- og omsorgstjenester pekes det på at fra 2022 til 2060 vil antallet i gruppen 50–70 år per person 85 år eller eldre falle fra tolv til fire (Christie et al., 2023). Dette vil isolert sett svekke mulighetene for at familieomsorg kan avlaste den offentlige eldreomsorgen framover. Dersom omfanget av pårørendeomsorg skal holdes på dagens nivå, betyr dette at pårørende må gjøre en enda større jobb enn i dag, hvilket framstår som urealistisk. Enkelte har pekt på at for mye press på innbyggerne til å yte ubetalt uformell omsorg kan sette dobbeltinnsatsen i fare (Jegermalm & Jeppsson Grassman, 2013).

I denne sammenheng har også bosettingsmønstre betydning. Endringer i bosettingsmønstre og mobilitet har ført til at mange bor langt fra sine nærmeste familiemedlemmer, som igjen har betydning for nærhet og tilgang til hjelp fra pårørende (Haugen, 2025). Tall fra SSB viser at andelen som ikke har noe familie i nærheten (innenfor 30 minutters kjøreavstand) øker jo mindre sentral kommunen er (ibid). Blant aleneboende eldre i de minst sentrale kommunene (sentralitetsnivå 6) har 36 prosent ingen familie i nærheten, mot 23 prosent i de mest sentrale kommunene (sentralitetsnivå 1). På en annen side er det i de mest sentrale kommunene man har den høyeste andelen aleneboende som ikke har noe familie overhodet. Tallene fra SSB viser at aleneboende eldre, særlig dem uten familie, har betydelig høyere bruk av offentlige helse- og omsorgstjenester, enn de som har familie i nærheten (ibid). SSBs framskrivinger av eldrebefolkningen tilsier at antallet aleneboende eldre vil øke betydelig fram mot 2040, særlig som følge av sterk vekst i gruppen over 80 år (Barstad & Hammersland, 2025). Noen grupper har større risiko for å oppleve umøtte omsorgsbehov enn andre. Særlig utsatt er aleneboende eldre med dårlig helse, spesielt hvis de har lav inntekt og bor i fattige kommuner, eldre med ressurssvake eller få pårørende, eldre innvandrere og skeive, samt eldre i den samiske befolkningen (Barstad & Hammersland, 2025).

Frivillige

Frivillig innsats er av stor betydning for lokalsamfunn og for opprettholdelsen av viktige kultur-, idretts- og velferdstilbud. De demografiske endringene innebærer at rekrutteringsgrunnlaget for frivilligheten gradvis endrer seg. Samtidig kan presset på offentlig sektor øke, noe som gjør frivilligheten enda viktigere som supplement til offentlige tjenester (Helsedirektoratet, 2025d).

Forskning viser at eldre i dag utgjør en stadig viktigere ressurs i frivillig sektor. Personer over 60 år deltar oftere og bruker mer tid på frivillig arbeid enn yngre aldersgrupper. Denne innsatsen forventes å øke i takt med at flere pensjonister holder seg friske og aktive lenger (Frivillighet Norge og Verian, 2024; Selvik et al., 2024). Samtidig er det utfordringer knyttet til rekruttering av yngre frivillige, som i mindre grad binder seg til langvarig organisasjonsdeltakelse. Dette kan føre til endringer i hvordan frivillig arbeid organiseres, med økt behov for fleksible og kortvarige engasjementsformer (Fladmoe et al., 2024).

På lengre sikt innebærer disse demografiske endringene at både offentlige myndigheter og frivillige organisasjoner må tilpasse seg nye rammebetingelser. Å legge bedre til rette for seniorfrivillighet, samtidig som man senker terskelen for deltakelse blant yngre personer, framstår som sentrale strategier for å sikre utviklingen i frivillig sektor. Demografisk utvikling gjør det tydelig at frivillighet ikke bare er et supplement, men en viktig del av samfunnets samlede ressursgrunnlag (Selvik et al., 2024).

2.5 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 13 utvalgsmøter hovedsakelig over to dager. Møtene har vært lagt til ulike deler av landet (Alta, Arendal, Bergen, Drammen, Hamar, Oslo, Sogndal og Trondheim). I de ti første utvalgsmøtene var det en blanding av blikk utenfra med besøk fra eksterne (kommuner, frivillige organisasjoner, forskningsmiljøer, virkemiddelapparatet og næringslivet), samt interne drøftelser og arbeidsøkter. Det har også vært arrangert dialogmøter i forkant av flere av utvalgsmøtene.

Som innovasjons- og samskapingsutvalg har utvalget vært opptatt av å prøve ut ulike arbeidsformer. Både i interne og eksterne prosesser er det tatt i bruk framsynsmetodikk, samt ulike metoder og verktøy for prosessfasilitering og involvering av interessenter. Arbeidsformen har vært inspirert av samskaping, med vekt på dialog for å skape felles problemforståelse og utvikling av kunnskap og tiltak i samspill med aktører utenfor utvalget. Dette har etter utvalgets vurdering bidratt til en mer åpen, utforskende og involverende prosess enn det som ofte preger tradisjonelt utvalgsarbeid.

Under utarbeidelsen av innholdet i NOUen har sekretariatet brukt verktøyet M365 Copilot for å oppsummere skriftlige innspill, samt omskrive og omformulere tekst. Etter å ha brukt disse tjenestene, har forfattere og redaksjon gjennomgått, kvalitetssikret og redigert innholdet og tar fullt ansvar for publikasjonens innhold.

2.5.1 Utredninger og bidrag fra eksterne

Utvalget har som en del av sitt arbeid innhentet følgende kunnskapsgrunnlag:

• Forskerseminar med bestilling av seks forskernotater som dekket sentrale deler av mandatet:

  • Ailin Aastvedt – Direktør/seniorforsker (Telemarksforskning) «Hva vet vi om effekter av samskaping i norske kommuner?» (Aastvedt & Westeren, 2025)

  • Nina Beate Andfossen – Førsteamanuensis (Senter for omsorgsforskning) «Hva vet vi om sivilsamfunnets bidrag til gode omsorgsfellesskap i lokalsamfunn?» (Andfossen, 2025)

  • Rolf Rønning – Professor emeritus (Universitetet i Innlandet) «Regulatoriske hemmere og fremmere for samskaping» (Rønning & Christensen, 2025)

  • Rebecca Radlick – Forsker II (Norce) «Hva vet vi om effekter av tverrsektorielle tiltak for å motvirke utenforskap?» (Radlick et al., 2025)

  • Marit Haldar – professor (OsloMet) «Hvordan få til et mer mangfoldig samskapingslag i arbeidet med utvikling av omsorgstjenester?» (Haldar, 2025)

  • Oddvar Førland – professor (Senter for omsorgsforskning) «Hvordan går det med hverdagsrehabiliteringen – egentlig?» (Førland & Tuntland, 2025)

• Menon Economics har på oppdrag fra utvalget utarbeidet kvalifiserte vurderinger av mulige samfunnsøkonomiske virkninger knyttet til tre tiltaksområder som kan bidra til mer bærekraftige tjenester: tiltak som gjør det mulig for flere å bo trygt hjemme lenger, tiltak som kan gjøre det lettere å kombinere arbeid og pårørendeansvar, og tiltak som kan frigjøre ressurser i helse- og omsorgssektoren gjennom bedre oppgavedeling og mobilisering av arbeidskraft (Menon Economics, 2026).

• Comte Bureau har på oppdrag fra utvalget bistått med prosessfasilitering og metodestøtte til gjennomføring av innspillsaktiviteter, framsyn og framtidsverksted.

• Sekretariatet har i perioden ansatt to hospitanter fra master i helseledelse og helseøkonomi fra UiO – Rebecca Richardsen og Jørgen Agnalt Nilsen, som bidro med kartlegginger av samskaping i norske kommuner og internasjonalt.

Disse fagpersonene har holdt presentasjoner på og i tilknytning til utvalgsmøtene:

• Gunnar Bovim (Leder av Helsepersonellkommisjonen): Presentasjon av Helsepersonellkommisjonen og den danske Sundhedsstrukturkommisjonen.

• Hans Petter Wollebæk og Marianne Hindrum Hyldmo (Trondheim kommune): kommunale perspektiver på utvikling av gode og bærekraftige velferdstjenester.

• Albert Verhagen (Melhus kommune): Samskaping som nøkkelen til framtidens velferd.

• Sudhir Sharma, Leif Arne Steingrimsen og Kari Dehli Halvorsen (Drammen kommune): om Drammensmodellen og erfaringer med samskaping.

• Bjarte Nygaard (GC Rieber Fondene), Barbro S Skadsem (Helgetun) og Line I Berge (UiB): Om sosiale boformer og forskningsarbeid rundt dette.

• Reidar Pedersen (UiO): Om forskning på pårørende.

• Ingunn Torbergsen (Alta kommune): Velferdsutfordringer fra befolkning og stat, sett fra kommunen.

• Kårhild Husom Løken, Karin Andersen, Runde Lundquist og Rune Gulbrandsen (Sagatun recovery): Om deres arbeid med recovery og medforskning mv.

• Børge Martinussen (Alta Omsorgssenter) og Olga Solanyik (Alta Frivilligsentral): Frivillighetens rolle og Omsorgssenteret som arena for samskaping og samarbeid.

• Ingunn Heggheim (Alta kommune): Hva kan vi lære om tverrsektoriell samordning og samskaping fra beredskapsfeltet.

• Vidar Thomassen (Serit Eltele): Hvorfor er det så vanskelig å ta i bruk velferdsteknologi? Fra en leverandørs perspektiv.

• Hildegunn Nordtug, Lillian Hatling og Trude Risnes (Distriktssenteret): Om aldersvennlige boliger og nærmiljø, og innovasjon og samskaping i teori og praksis.

• Lene Brendløkken og Marius Birkeland Nielsen (Lillehammer kommune) og Stian Slotterøy (Frivillighet Norge): Frivillighetens rolle i samskaping og innovasjon.

• Benedicte Wilhagen, Hanne-Cecilie Bjørka og Svein Gunnar Kjøde (Doga): om deres arbeid med innovasjon og samskaping.

• Erland Skogli (Menon), Petter Risøe (Diffia), Johnny Advocaat (Oslo kommune): Hvordan utvikle og implementere (teknologiske) løsninger som monner for kommunene?

• Håkon Haugli (Innovasjon Norge): om innovasjonsvirkemidler.

• Henrik Finsrud og Une Tangen (KS): Erfaringer fra modeller for partnerskap og samarbeid, herunder erfaringer fra «store samfunnsoppdrag» og andre samordningsinitiativ

• Morten Goodwin (UiA): KI som velferdsløsning.

• Hedda Barvik (KS/KSF), Viktoria Nekola (KSF Sør, Kristiansand kommune), Grete Waaset (KSF Midt, Trondheim kommune) og Maria Taivalsaari Røhnebæk (INNOFF): Hvordan kan vi styrke brobyggingsmekanismer mellom forskning og praksis?

• Eivind Dale (Leder av Kommunekommisjonen): Om kommunekommisjonens første delutredning.

I tillegg har flere utvalgsmedlemmer holdt presentasjoner på utvalgsmøtene.

2.5.2 Innspillsprosess

Utvalgets arbeid har vært inndelt i en innsikts- og tiltaksfase, og det er utarbeidet egne innspillsstrategier for hver av fasene. Dette har resultert i følgende innspillsaktiviteter underveis i arbeidet:

• Deltakelse i eller i tilknytning til utvalgsmøter underveis (til sammen 33 deltakere fra kommuner, frivillige organisasjoner, forskningsmiljøer, virkemiddelapparatet og næringslivet)

• Løpende bilaterale møter med kommuner, næringsliv, forskning, frivillighet, KS mfl.

• Møte med Sametinget med representanter fra administrasjonen og UiT Norges arktiske universitet

• Åpen invitasjon til samtlige kommuner, næringsliv, forskning, frivillighet mfl. (invitasjon ble sendt til alle landets kommuner og om lag 90 organisasjoner og resulterte i 49 skriftlige innspill)

• Studietur til Danmark (hele utvalget) med besøk av/hos VIVE, KL, Center for Offentlig privat Innovation, København kommune, Eldreministeriet, Roskilde Universitet

• Studietur til Søndre Land (utvalgsleder og sekretariat) hos kommunen, Hovlitunet omsorgssenter og Sølve AS

• Studietur til Sverige (sekretariatet) hos Vinnova, SustainGov og Sveriges kommuner och regioner (SKR)

• Forskerseminar med bestilling av 6 forskernotater (55 deltakere)

• Egne verksteder på Framtidens kommuner (rundt 50 deltakere) og Nybydagen (rundt 40 deltakere)

• Åpen invitasjon til gjennomføring av selvfasiliterte tiltaksverksteder basert på hypoteser fra første runde med skriftlige innspill (sendt til om lag 50 kommuner og organisasjoner, resulterte i 24 skriftlige innspill)

• Framtidsverksted og utstilling i samarbeid med Comte AS (rundt 40 deltakere)

• Innlegg fra utvalgsleder og utvalgsmedlemmer i ulike fora, som hos Frivillighet Norge, Prosperastiftelsen, Senter for et aldersvennlig Norge, Arendalsuka mv.

Aktivitetene bidro til at utvalget fikk forslag til over 200 ulike typer tiltak, med ulik konkretiseringsgrad og nivå.

Alle innspillene er systematisk tatt i bruk underveis i prosessen, samt videreforedlet, testet, nyansert og problematisert med de som har engasjert seg i arbeidet.

Innsikt generert gjennom prosessen tolkes som kvalitative data. En svakhet ved rent kvalitativt innsiktsbasert utviklingsarbeid kan imidlertid være manglende generaliserbarhet, der det åpenbart også kan stilles spørsmål om hvor representative disse innspillene kan tolkes. Utvalget legger derfor stor vekt på å være tydelig på hva som er kvalitativt materiale, hva som er hypoteser i argumentasjonen og hva som kan underbygges med forskning og bredere empiriske analyser.

2.5.3 Forholdet til andre arbeider

Våren 2025 ble det nedsatt en Kommunekommisjon som skal foreslå endringer i statens styring av kommunesektoren som legger til rette for god ressursbruk, fleksibel bruk av personell og effektiv oppgaveløsning i kommunesektoren. Kommisjonen skal også vurdere og foreslå tiltak om det er andre forhold som binder kompetanse unødvendig, bidrar til unødvendig høye kostnader eller lite effektiv oppgaveløsning i kommuner og fylkeskommuner. Utvalget avga i januar 2026 sin første delrapport. Innovasjons- og samskapingsutvalget legger kommisjonens forståelse av utfordringsbildet for kommunesektoren til grunn for vårt arbeid. Kommunekommisjonen har i sin delutredning imidlertid ikke tatt høyde for hvordan behovet for omstilling gjennom innovasjon og samskaping skal gjennomføres. På enkelte områder vil vi derfor ha andre forslag til tiltak og anbefalinger enn kommisjonen.

Helsereformutvalget er et offentlig utvalg som er oppnevnt for å utrede hvordan helsetjenestene kan utvikles for å møte framtidas utfordringer, herunder knapphet på personell, økende etterspørsel og behovet for en mer bærekraftig oppgaveløsning. Utvalget skal se på hvordan ressursene i helse- og omsorgstjenesten kan brukes bedre, og vurdere tiltak som kan bidra til gode og likeverdige tjenester innenfor strammere rammer. Arbeidet skal også ses i sammenheng med de brede utfordringsbildene som er beskrevet av blant annet Helsepersonellkommisjonen (NOU 2023: 4). Innovasjon- og samskapingsutvalget har ikke tatt stilling til fordeling av oppgaver i ulike deler av helse- omsorgstjenesten. Dette utvalget mener at uavhengig av hvor velferden skapes, vil forholdet mellom tjenestene og omgivelsene være avgjørende.

NAV-utvalget er et offentlig utvalg som skal gjennomgå arbeids- og velferdsforvaltningen med sikte på å vurdere hvordan NAV kan utvikles for bedre å møte brukernes behov og samfunnets forventninger. Utvalget ser på organisering, oppgaveløsning og samspillet mellom stat og kommune samt hvordan tjenestene kan bli mer tilgjengelige, helhetlige og treffsikre. Arbeidet omfatter også spørsmål om styring, samarbeid og brukerorientering i møte med sammensatte behov. Dette utvalget har ikke gått dypt inn i problemstillinger i organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltning, men peker på flere aktuelle tema som bør inngå i deres arbeid.

Det pågår i tillegg en rekke nærliggende utvalgsarbeid. BPA-utvalget er et offentlig utvalg som skal gjennomgå ordningen med brukerstyrt personlig assistanse og vurdere hvordan den kan innrettes for bedre å ivareta formålet om likestilling, deltakelse og selvbestemmelse for personer med funksjonsnedsettelse. Pasient- og brukerutvalget skal vurdere regelverk og ordninger knyttet til pasienters og brukeres rettigheter, med sikte på å styrke rettssikkerhet, medvirkning og et mer helhetlig og tilgjengelig tjenestetilbud. Rusfeltet er også gjenstand for utrednings- og reformarbeid, med vekt på hvordan tjenestene kan bli mer helhetlige, tilgjengelige og bedre tilpasset personer med sammensatte behov. Arbeidet berører blant annet ansvarsdeling, oppfølging og samordning mellom ulike deler av helse- og velferdstjenestene. Dette utvalget har derfor ikke gått tungt inn i noen av problemstillingene over.

Innovasjons- og samskapingsutvalget bygger også i stor grad på tidligere utrednings- og analysearbeid, særlig Helsepersonellkommisjonen (NOU 2023: 4), Generalistkommuneutvalget (NOU 2023: 9) og Avkommersialiseringsutvalget (NOU 2023: 26; NOU 2024: 9). Disse utredningene belyser sentrale utviklingstrekk og rammebetingelser av betydning for kommunesektorens framtidige oppgaveløsning.