Del 3
Politikk for innovasjon og samskaping

6 En felles retning

Utvalget mener det er behov for en tydelig politikkendring for velferdsinnovasjon. Velferdsutfordringene handler ikke bare om kostnadsvekst, men om et samspill mellom demografi, arbeidskraftmangel, forventningsvekst, komplekse behov og press på kommunenes kapasitet. Dette er ikke et problem som kan løses innenfor én sektor, ett forvaltningsnivå eller ett virkemiddel. Det trengs en tilnærming som er tverrsektoriell, langsiktig og mobiliserende. For å møte vår tids komplekse samfunnsutfordringer mener utvalget at det er behov for en tydeligere felles og mer samordnet retning på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og geografiske områder. Dette er også OECDs anbefaling for offentlig innovasjon (Kaur et al., 2022). Når 357 kommuner, staten og ulike samfunnsaktører skal samarbeide om utvikling i samme retning, krever det enighet om felles mål, prioriteringer og arbeidsmåter. Dette må følges opp med kraftfulle virkemidler og en systematisk tilnærming til kunnskapsbygging og læring.

I figur 6.2 har vi samlet utvalgets hovedgrep for å trygge framtidas velferd. Figuren understreker et sentralt poeng: Vi trenger retning, vi trenger kraft til å utforske og til å implementere løsninger som gir resultater, og vi trenger langt sterkere mekanismer for å skalere løsninger som virker, på tvers av kommunene. Ikke minst må vi sikre flyt av kunnskap, forskning og innsikt.

Skal vi lykkes, må vi mobilisere hele samfunnets kapasitet: innbyggernes egne ressurser og initiativ, næringslivets innovasjonskraft, forskningsmiljøenes kunnskap og innsatsen fra frivillig og ideell sektor. Utvalget mener at tettere samarbeid på tvers av etablerte grenser er en forutsetning for å utvikle bærekraftige tjenester, styrke lokalsamfunn og skape løsninger som bedre møter framtidige behov. En felles retning må derfor forstås både som et styringsgrep og som et grep som mobiliserer samfunnets samlede ressurser.

I dette kapittelet redegjør utvalget for behovet for og forslag om et målrettet samfunnsoppdrag for framtidas velferd. I det neste kapittelet gis oppdraget kraft med to sentrale virkemidler: et innovasjonsprogram for den nye velferdskommunen og et skaleringsfond for vellykkede løsninger, samt et forslag om en felles innkjøpstjeneste for kommunesektoren. I de påfølgende kapitlene trekkes oppmerksomheten til særlige viktige områder: et mer fleksibelt og dynamisk arbeidsmarked, behovet for styrket forebygging og en mer kraftfull boligpolitikk for helsefremming og forebygging. Til slutt synliggjøres behovet for mer systematisk forskning som kan understøtte innovasjonsarbeidet og bidra til å nå samfunnsoppdraget som foreslås i dette kapittelet.

Boks 6.1 Struktur for å skape endring sammen

Porteføljestyring handler om å se tiltak, prosjekter og innovasjonsaktiviteter i sammenheng, slik at ressurser prioriteres og brukes på en måte som samlet bidrar til ønskede mål og samfunnseffekter. I innovasjonssammenheng er dette særlig viktig fordi komplekse utfordringer sjelden kan løses gjennom enkelttiltak alene, men krever en balansert sammensetning av initiativer med ulik risiko, tidshorisont og formål.

Nedenfor følger en figur som KS presenterte for utvalget, som et oppspill til å diskutere behovet for mer systemorientering i innovasjonspolitikken. Figuren understreker betydningen av å samle innovasjonsinnsatsen i en felles portefølje, med forpliktelse til et felles mål. Utvalget har latt seg inspirere av denne tilnærmingen i sine løsningsforslag. Det er etter utvalgets vurdering ingenting i veien for at også kommunene kan (og bør) legge en slik tilnærming til grunn. Det vil sikre en mer helhetlig retning på det lokale innovasjonsarbeidet og gi rom for felles forpliktelser knyttet til konkrete samfunnsmål framfor en fragmentarisk og avgrenset innsats.

Kilde: KS (Tilpasset av KS etter Dansk Design Center)

6.1 Et felles målbilde

Utfordringene utgjør det mange omtaler som en betydelig samfunnsfloke (jf. Digitaliseringsdirektoratet, 2024b). Det handler ikke bare om å styrke tjenestenes evne til å møte økende behov, men om å påvirke selve forholdet mellom behov og ressurser. På den ene siden innebærer det å utvikle grep som kan redusere eller utsette befolkningens behov for tjenester i form av tidlig innsats. På den andre siden handler det om å finne løsninger som bidrar til økt arbeidslivsdeltakelse, bedre bruk av personell og mer bærekraftig kapasitetsutnyttelse i tjenestene. Samtidig er de komplekse, fordi de går på tvers av sektorer og krever endringer i etablerte ansvars- og styringslinjer.

Denne dobbeltheten gjør utfordringsbildet særlig sammensatt. Tiltak som kan styrke mestring, forebygge funksjonsfall og redusere etterspørselen etter tjenester, utvikles ofte i det som i NOU 2011: 11 omtalte som mellomrommene mellom innbyggere, lokalsamfunn og sivilsamfunn, mellom bolig, teknologi og kommunale tjenester. Samtidig forutsetter tiltak som kan mobilisere ressurser på tilbudssiden, endringer i organisering, arbeidsdeling, kompetanse, ledelse og tjenesteutforming. Utvalget er opptatt av at vi må se mulighetene i disse mellomrommene, og søke utvikling, løsninger og samspill mellom det som ofte kan framstå som enkeltstående og smalere utfordringer. Det er nettopp i mellomrommene at potensialet for nyvinning kan være særlig stort.

Når utfordringene går på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og ansvarsområder, er det sjelden tilstrekkelig at den enkelte virksomhet utvikler løsninger innenfor egne rammer. Etter utvalgets vurdering betyr dette at utfordringene ikke kan forstås eller løses innenfor velferdstjenestene eller i en sektor alene. Her er det flere aktører, flere nivåer og ulike virkemidler som er i spill samtidig. I slike komplekse situasjoner kan man ikke på forhånd fastslå en entydig løsning basert på kjent kunnskap og lineær planlegging. Komplekse samfunnsutfordringer kjennetegnes nettopp av at årsakssammenhenger er sammensatte, at behov og interesser endrer seg underveis, og at ingen enkeltaktør alene har tilstrekkelig kunnskap, myndighet eller virkemidler til å definere problemet fullt ut eller løse det på egen hånd.

Utvalget legger vekt på at rammebetingelsene må utformes slik at de håndterer kompleksiteten over tid og på flere nivåer. Dette innebærer et bedre samspill mellom regler, økonomiske insentiver, teknologi, kultur- og brukerbehov, på tvers av aktører og sektorer. Etter utvalgets vurdering innebærer dette at utfordringene må møtes med en annen tilnærming enn tradisjonell sektorvis styring og smale virkemidler. Det tilsier at stat, kommune, brukere, sivilsamfunn, næringsliv og forskningsmiljøer i større grad må arbeide i fellesskap om problemforståelse, prioriteringer og retning. Ikke minst utfordrer det statens rolle som i større grad må bli en mer framoverlent, samordnet og tilretteleggende innovasjonspartner for kommunene.

Utvalget mener det er viktig å samles om et felles målbilde for å styrke samfunnets evne til å levere gode resultater, omstille offentlig sektor og bruke ressursene bedre. Et felles målbilde gir retning for innsatsen, skaper delt forståelse av hva som skal oppnås, og gjør det lettere å samordne virkemidler, prioriteringer og ressursbruk. Et felles målbilde vil ikke fjerne kompleksiteten, men gi en samlet retning for innovasjonsarbeidet og gjøre det mulig å koordinere innsats, ansvar og læring på tvers av aktører og sektorer. Skal innovasjonsarbeidet gi varige resultater, må aktørene være forpliktet til å bidra med egne ressurser, kompetanse og beslutninger over tid. En slik forpliktende innsats kan styrke gjennomføringsevnen, redusere risikoen for fragmenterte tiltak og legge til rette for at ulike aktørers bidrag trekker i samme retning.

Etter utvalgets vurdering er anerkjennelse av felles mål en grunnleggende forutsetning for å utvikle og realisere løsninger på områder der utfordringsbildet er sammensatt og ansvaret i praksis er delt, også mellom stat og kommune.

Et felles målbilde vil etter utvalgets vurdering ha positive effekter utover offentlig sektor. Når kommuner, stat, forskningsmiljøer og sivilsamfunn samler seg om en tydelig retning for framtidas velferd, blir det enklere for ideell sektor, næringsliv og investorer å vurdere risiko og potensial ved å utvikle og skalere nye løsninger, for eksempel innen forebyggende tjenester, nye samhandlingsmodeller, helse- og velferdsteknologi og digitale plattformer. Et felles målbilde kan bidra til å utløse vilje til investeringer fordi målbildet skaper større forutsigbarhet om behov, prioriteringer og mulige anvendelsesområder. Samtidig signaliserer det at offentlig sektor vil være en aktiv utviklingspartner og et framtidig marked. Dette kan igjen styrke innovasjonstakten, bidra til raskere spredning av løsninger og mobilisere ressurser til å møte samfunnsutfordringer som ofte kan oppfattes som for komplekse eller usikre for stabil og langsiktig satsing.

6.2 Målrettet samfunnsoppdrag som virkemiddel

Det er økende oppmerksomhet om det OECD og EU i senere tid har omtalt som såkalt mission-orientert innovasjonspolitikk, som gjerne oversettes til målrettede samfunnsoppdrag på norsk. Hensikten er å gi en mer systemisk tilnærming, særlig til komplekse samfunnsutfordringer (Larrue, 2021). Ideen om målrettede samfunnsoppdrag reflekterer en også voksende erkjennelse av at det haster med å utvikle løsninger for å møte de største og viktigste samfunnsutfordringene (Normann et al., 2022).

Mission-orientert innovasjon, slik den blant annet er utviklet av Mariana Mazzucato, tar utgangspunkt i at komplekse samfunnsutfordringer krever at et bredt sett av aktører mobiliseres og arbeider i samme retning mot et felles samfunnsmål (Mazzucato, 2018). Tilnærmingen innebærer å organisere en tverrgående innovasjonsportefølje av prosjekter, virkemidler og eksperimenter rundt et formulert oppdrag. Dette har klare styringsmessige implikasjoner. Mission-orientert styring bygger på at store samfunnsutfordringer ikke kan møtes gjennom enkeltstående tiltak alene, men krever tydelige mål, koordinert innsats og samspill på tvers av sektorer og nivåer (Digitaliseringsdirektoratet, 2024b). Modellen tar utgangspunkt i en konkret og tidsavgrenset utfordring, og legger vekt på å omsette denne til klare og målbare forbedringsmål. Deretter identifiseres ulike virkemidler og tiltak som samlet kan drive utviklingen framover. På denne måten etableres en ramme der flere prosjekter og initiativer kan utfylle hverandre og bidra til felles måloppnåelse, slik vi ser både i norsk innovasjonspolitikk og i EU.

Målrettede samfunnsoppdrag som virkemiddel bygger på noen grunnleggende premisser (Normann et al., 2022). For det første forutsetter de at utfordringen er sammensatt, tverrgående og ikke kan løses innenfor ordinær sektorstyring alene. For det andre krever de en tydelig målformulering som gir retning for innsatsen, samtidig som den åpner for bred mobilisering og ulike innovasjonsløp. Oppdraget må også være forankret på øverste politiske nivå. Videre forutsetter samfunnsoppdrag en mer aktivt samordnende og muliggjørende stat, koordinert virkemiddelbruk på tvers av sektorer og nivåer, og styringsformer som gir rom for langsiktighet, læring og kursjustering. Et sentralt premiss er at måloppnåelse avhenger av å mobilisere flere aktører og ressurser enn dem det offentlige alene rår over, og at det legges til rette for bred medvirkning. Det gjør modeller for samskaping særlig relevante både internt mellom kommunale virksomheter og mellom kommuner, tjenesteutøvere, innbyggere, sivilsamfunn og næringsliv. Modellene er også relevante for samskaping mellom forvaltningsnivåer. Utvalget legger samtidig til grunn at bruker- og innbyggereffekter settes i sentrum for all innsats.

Mission-tilnærmingen kommer særlig til uttrykk gjennom å koble forskning, innovasjon og politikk i målrettede samfunnsoppdrag. I Horisont Europa er det etablert fem slike målrettede samfunnsoppdrag: klimatilpasning, kreft, sunne hav og vann, klimanøytrale og smarte byer samt jordhelse og mat. I Norge er tilnærmingen særlig fulgt opp innen områdene bærekraftig fôr, inkludering av barn og unge i utdanning, arbeid og samfunnsliv, samt sirkulær økonomi knyttet til kritiske råvarer og batterier. Samfunnsoppdragene uttrykker en ambisjon om å håndtere komplekse utfordringer gjennom mer koordinert innsats på tvers av sektorer, virkemidler og aktører.

Et samfunnsoppdrag av særlig relevans for dette utvalget er målrettet inkludering av barn og unge, med mål om å redusere utenforskap blant barn og unge betydelig innen 2035. Målet er at flere skal fullføre skole og delta i arbeid og samfunnsliv. For å nå dette målet samordnes innsats på tvers av helse- og oppveksttjenester, NAV, skole, barnevern og frivillig sektor, med vekt på tidlig innsats, helhetlig oppfølging og lokale løsninger.

Et sentralt spørsmål i utvalgets arbeid er hvorvidt det bør etableres et samfunnsoppdrag for framtidas velferd, med sikte på å håndtere utfordringer og utvikle nye muligheter i møte med demografiske endringer, teknologisk utvikling og en mer begrenset ressurstilgang. OECD fremmer nettopp samfunnsoppdrag som en mer samarbeidsbasert og dynamisk tilnærming til komplekse, sammenvevde utfordringer, som mobiliserer den kollektive kraften hos ulike interessenter i å takle ambisiøse mål (OECD, 2025). Aldrende demografi er identifisert som en slik utfordring (OECD, 2022). Utvalget mener at balansen mellom økende behov og ressursknapphet nettopp fordrer et slikt ambisiøst mål.

At framtidens velferd i liten grad har vært formulert som et målrettet samfunnsoppdrag, må ses i lys av hvordan velferdsområdet tradisjonelt har vært styrt og organisert. Velferd har i hovedsak vært forstått som et løpende offentlig ansvar, forankret i etablerte tjenester, lovpålagte oppgaver og sektorvise reformer, heller enn som en samlet samfunnsutfordring som krever mobilisering på tvers av nivåer, sektorer og aktører. Denne innretningen har bidratt til å sikre kontinuitet, rettighetsforankring og lokal tilpasning, men er etter utvalgets vurdering mindre egnet til å møte de mer sammensatte omstillingsutfordringene som preger velferdsutviklingen framover. Når demografiske endringer, knapphet på arbeidskraft og økende behov for helse-, omsorgs- og velferdstjenester slår inn samtidig, er det ikke tilstrekkelig å videreutvikle enkelttjenester hver for seg eller å forvente at kommunene skal håndtere utfordringene innenfor eksisterende rammer alene.

Utfordringen er i økende grad systemisk. Nettopp derfor er det behov for en tydeligere felles retning og en mer samordnet innsats, der staten tar et større ansvar for å etablere rammer, virkemidler og samarbeidsformer som setter kommunene i stand til å gjennomføre omstillingen. I denne situasjonen framstår et målrettet samfunnsoppdrag som en nødvendig videreutvikling av styringen for å kunne trygge framtidens velferd.

OECD har kategorisert mission-orientert innovasjon i tre ulike typer (OECD, 2021). Den første typen er det overbyggende strategiske rammeverket, ofte ledet av sentrale myndigheter, en overbyggende komité eller et sentralt departement. Den andre typen er utfordringsbaserte programmer eller ordninger, målrettet mot konkrete løsninger og ledet av spesifikke departementer eller etater. Den siste typen er økosystembaserte programmer der utvikling og implementering av en strategisk agenda delegeres til et fellesskap av aktører fra ulike deler av økosystemet, ofte ledet av etater, egne plattformer eller koordinerende enhet. I tillegg peker OECD på tematiske og territorielle mission-orienterte tilnærminger.

De norske samfunnsoppdragene synes i hovedsak å være utviklet som nasjonalt initierte og politisk prioriterte satsinger med tydelige samfunnsmål. I OECDs typologi kan de i stor grad forstås som en kombinasjon av overbyggende strategiske rammeverk og utfordringsbaserte programmer, mens de i mindre grad framstår som fullt utviklede økosystembaserte tilnærminger. I lys av OECDs kategorisering bør et velferdsoppdrag ikke utformes som kun et overordnet strategisk rammeverk eller et avgrenset program. Det bør ha en hybrid karakter: strategisk og tverrsektorielt forankret nasjonalt, konkretisert gjennom utfordringsbaserte innsatsområder og gjennomført økosystembasert, med velferdskommunen som en sentral arena. Slik kan oppdraget kombinere politisk retning og virkemessig tyngde med lokal mobilisering, læring og gjennomføringsevne.

Økosystemtilnærmingen gjør samskaping til en sentral metode i arbeidet med målrettede samfunnsoppdrag. Samskaping legger til rette for at offentlige, private, frivillige og akademiske aktører kan utvikle løsninger i fellesskap på tvers av sektorer, systemer og styringsnivåer. I stedet for at én aktør definerer problemer og tiltak alene, bygger samskaping på dialog, felles problemforståelse, deling av kunnskap og koordinert handling, noe som er særlig viktig i møte med komplekse samfunnsutfordringer som ingen kan løse hver for seg. Metoden bidrar til å koble strategiske mål med lokale behov og praktisk gjennomføring, samtidig som den styrker legitimitet, eierskap og innovasjonsevne. Når samskaping brukes systematisk, kan den også bidra til å bryte ned siloer, avdekke interessekonflikter tidlig og skape mer treffsikre, bærekraftige og helhetlige løsninger.

Forskning har tatt til orde for nytten av målrettede samfunnsoppdrag også på kommunalt nivå (Bragtvedt & Waldahl, 2024). Med utgangspunkt i behovet for å løse mangel på arbeidskraft og penger argumenteres det for at virkemidlet også kan anvendes i små kommuner som står overfor store utfordringer. Det kan bidra til å mobilisere til kunnskapsdeling og innovasjon på tvers av organisatoriske og faglige skillelinjer i kommuneorganisasjonen. Utvalget vil løfte målrettede samfunnsoppdrag som en sentral mulighet for norske kommuner å jobbe mer målrettet og tverrsektorielt med flokete problemstillinger, men argumenterer også for at utfordringene er av en slik størrelse at et nasjonalt målrettet samfunnsoppdrag er nødvendig.

Forutseende styring i et systemperspektiv

Som et tillegg til den mission-orienterte tilnærmingen argumenterer OECD for behovet for en mer «anticipatory governance», eller forutseende styring. Begrunnelsen er at i en tid preget av raske teknologiske framskritt, klima- og miljøutvikling, demografiske endringer og geopolitiske spenninger, lar samfunnsutfordringer seg i liten grad løse gjennom tradisjonelle styringsmodeller (OECD, 2026). Dette har banet vei for en tydelig trend der myndigheter søker å forutse og påvirke framtidige muligheter, ikke bare møte nåværende utfordringer. «Anticipatory Innovation Governance» er en tilnærming som integrerer framsyn, innovasjon og læringsprosesser inn i hjertet av offentlig administrasjon. Utvalget har selv forsøkt å la seg inspirere av denne typen metodikk, og har lagt til rette for dynamiske læringsprosesser med de ulike målgruppene og til å utforske framsynsmetodikk i eget arbeid (se kapittel 2.5).

Det finske nasjonale framsynssystemet omtales ofte som en av de mest helhetlige og institusjonaliserte tilnærmingene til framtidsorientert styring. Systemet springer ut fra et politisk og institusjonelt landskap som har lagt til rette for å bygge kapasitet og legitimitet for langsiktig politikkutforming over flere tiår (Koskimaa, 2023). Kjernen i systemet er Parlamentets framtidsutvalg (Committee for the Future), som er verdens første og eneste permanente parlamentskomité dedikert til framtidsspørsmål. Komiteen fungerer som et strukturelt anker, men er én del av et langt større økosystem som omfatter den finske statsministerens kontor, departementene, forskningsmiljøer og sivilsamfunnsaktører. Dette nettverket av institusjoner og aktører har vokst fram over en periode på 30 år og bygger på en tett sammenveving av ekspertise, politikkutvikling og kontinuerlig dialog om langsiktige samfunnsendringer.

Utviklingen av dette systemet var mulig fordi det finske politiske systemet gir relativt gode vilkår for langsiktig og kunnskapsbasert politikkutforming (ibid). I praksis skjer mye av styringen i samspill mellom politikere, forvaltning og fagmiljøer. I Finland gjorde slike institusjonelle forhold det mulig å bygge opp mer framtidsrettede strukturer. Samtidig ble departementenes framsynsarbeid og det nasjonale framsynsnettverket koblet tett til ordinære politiske prosesser, noe som bidro til bred forankring og varighet.

Erfaringene fra Finland viser at et institusjonalisert framsynssystem kan bidra til å gi politikken et mer langsiktig og kunnskapsbasert fundament, noe som er direkte relevant for utvalgets arbeid. Mandatet understreker nettopp behovet for nytenkning, bedre samhandling og bred involvering for å møte demografiske og strukturelle velferdsutfordringer. Slike ambisjoner forutsetter etter utvalgets vurdering et styringssystem som systematisk bygger inn framsyn, tverrsektorielle perspektiver og koordinert kunnskapsinnhenting i politikkutformingen.

For at Norge skal kunne utvikle en tilsvarende tilnærming, må det etableres institusjonelle rammer som gir langsiktig politikk en tydeligere institusjonell forankring. I dag synes arbeidet med framsyn i staten i begrenset grad å være systematisk koblet til innovasjon, tjenesteutvikling og styring. Dersom forutseende styring skal realisere potensialet som OECD peker på, vil det kreve sterkere sammenheng mellom framsynsarbeid, innovasjon og utvikling av tjenester. Det kan legge bedre til rette for at kommuner, statlige aktører, næringsliv og sivilsamfunn sammen utvikler løsninger som møter framtidige behov tidligere og mer helhetlig. Et slikt system forutsetter stabile arenaer for kunnskapsdeling, metodisk støtte, analyser og felles situasjonsforståelse. Det vil også kunne være et viktig bidrag til utvalgets samfunnsoppdrag om mer helhetlige og bærekraftige tjenester. Et målrettet samfunnsoppdrag kan nettopp gi en slik styringsmodell et institusjonelt hjem, og være et startpunkt for å teste en mer institusjonalisert form for forutseende styring.

Målrettede samfunnsoppdrag krever styringsformer som både evner å mobilisere bredt og å håndtere usikkerhet over tid. Her henger også samskaping og forutseende styring tett sammen. Samskaping gjør det mulig å samle aktører på tvers av sektorer, nivåer og kunnskapsmiljøer om en felles retning, mens forutseende styring tilfører evnen til å utforske mulige framtider, identifisere nye risikoer og muligheter, og justere kursen underveis. I kombinasjon gir dette et mer dynamisk og lærende styringsgrunnlag for samfunnsoppdrag, der mål ikke bare operasjonaliseres gjennom samarbeid, men også utvikles og tilpasses i møte med endrede rammevilkår, ny kunnskap og komplekse sammenhenger i stadig endring. Slik kan målrettede samfunnsoppdrag bli både strategisk tydelige og samtidig fleksible nok til å skape varig samfunnsendring.

Erfaringene fra Finland viser hvordan et organisert framsynsnettverk kan styrke koordineringen mellom sektorer og forvaltningsnivåer, og samtidig øke evnen til å identifisere nye muligheter for forebygging og samordnet innsats. Finlands arbeid med «anticipatory innovation governance» viser at moderne styring krever både evne og vilje til å håndtere radikal usikkerhet gjennom systematisk framsyn, eksperimentering og kontinuerlig læring. Læringen fra Finland er at langsiktig samfunnsstyring ikke kan overlates til ad hoc-prosesser, men må forankres i et helhetlig rammeverk som kobler framsyn til kjernen av strategiske beslutningsprosesser, åpner for bred involvering av innbyggere og interessenter og gir forvaltningen kompetansen og metodene som trengs for å utforske alternative framtider (OECD-OPSI, 2022b). Her har Digitaliseringsdirektoratet en sentral faglig rolle i Norge.

Erfaringer viser samtidig at flere utfordringer må håndteres, for at framsyn skal gi reell effekt. Det gjelder blant annet gapet mellom strategisk framsyn og faktisk politikk, behovet for å styrke kapasiteten i forvaltningen og viktigheten av å integrere framtidsforståelse i alle ledd av styringskjeden. Lærdommen er klar: Evnen til å styre for framtiden må bygges som en institusjonell kapasitet, ikke som et prosjekt, dersom komplekse og sammensatte utfordringer skal håndteres på en aktiv og samfunnsnyttig måte. Utvalget mener at et målrettet samfunnsoppdrag for framtidens velferds kan være en egnet arena for å teste og utvikle slik systemisk kapasitet.

6.3 En ny rolle for staten

OECD framhever at myndigheter som skal håndtere framtidens innovasjonsutfordringer, må prioritere innsats innen fire hovedområder: mennesker, kunnskap, samarbeid, samt regelverk og prosesser (OECD, 2017a). Disse perspektivene gir også et godt utgangspunkt for å argumentere for en ny og mer framoverlent rolle for staten i utviklingen av innovasjon i kommunesektoren, både i form av et målrettet samfunnsoppdrag og virkemidler for å realisere målet.

For det første understreker OECD at mennesker er avgjørende for innovasjon. Dersom offentlig sektor skal fornye seg, må staten i større grad investere i ledere og medarbeidere som drivkrefter for endring. Det innebærer å utvikle kompetanse, kultur, insentiver og normer som fremmer nye arbeidsformer og gir rom for læring og utprøving. Overført til en norsk kommunekontekst betyr dette at staten ikke bare bør gi rom for innovasjon, men også aktivt bidra til å bygge kapasitet og kompetanse i kommunene. Her vil utvalgets forslag om et felles praksisnært program stå sentralt (jf. kapittel 7.1). For det andre framhever OECD at kunnskap er en forutsetning for innovasjon. Bedre flyt av informasjon, data og erfaringer på tvers av offentlig sektor er nødvendig for å kunne møte nye utfordringer på en kreativ og treffsikker måte. Dette peker mot en tydeligere statlig rolle i å utvikle felles infrastrukturer, standarder og delingsmekanismer som gjør det enklere for kommunene å ta i bruk kunnskap og data i innovasjonsarbeidet. En mer aktiv stat må dermed ikke bare produsere styringssignaler, men også sørge for at kommunene har tilgang til innsikten og verktøyene de trenger. Dette peker både i retning av forslaget om et nasjonalt skaleringsfond (jf. kapittel 7.2) og en mer strategisk satsing på forskning og innsikt (jf. kapittel 11).

For det tredje legger OECD vekt på betydningen av samarbeid. Innovasjon i offentlig sektor skjer sjelden innenfor én enkelt organisasjon, men utvikles ofte i samspill mellom ulike aktører. Dette taler for at staten bør ta en sterkere rolle som tilrettelegger for partnerskap, nye samarbeidsformer og organisatoriske strukturer som gjør det mulig å dele risiko, ressurser, erfaringer og metoder. I møte med komplekse samfunnsutfordringer må staten i større grad bidra til å koble kommuner med andre kommuner, forskningsmiljøer, næringsliv og sivilsamfunn. Dette prinsippet gjennomsyrer også utvalgets arbeid og anbefalinger. For det fjerde understreker OECD at regler og prosesser må støtte innovasjon, ikke hindre den. Offentlige styringssystemer må balansere behovet for kontroll og risikohåndtering med behovet for fleksibilitet, læring og utvikling. Dette er et viktig argument for at staten må ta et større ansvar for å gjennomgå og videreutvikle egne rammer, slik at de i mindre grad hemmer lokal utprøving og i større grad muliggjør innovasjon i kommunene. Dette perspektivet er særlig integrert i forslaget om et nasjonalt skaleringsfond (jf. kapittel 7.2).

Samlet sett viser analysene at innovasjon i offentlig sektor ikke bare handler om lokale initiativ, men også om hvordan overordnede myndigheter utformer betingelsene for fornyelse. Dette innebærer blant annet å redusere unødvendige og detaljerte statlige styringskrav, slik Kommunekommisjonen peker på. Men dersom kommunene skal lykkes bedre med å utvikle og implementere løsninger på framtidas utfordringer, må staten også innta en mer aktiv og tilretteleggende rolle, både som kompetansebygger, samordner, kunnskapsinfrastruktur og regelverksutvikler.

Komplekse samfunnsutfordringer utfordrer med dette tradisjonelle styringsmodeller. Det er også bakgrunnen for rammeverket Ny syntese, en styringslogikk som legger vekt på den klassiske modellen for offentlig forvaltning som utilstrekkelig i møte med komplekse samfunnsutfordringer (DFØ, 2023). Rammeverket framhever hvordan tradisjonelle strukturer og praksiser kan suppleres og sameksistere med nye tankesett, tilnærmingsmåter og ferdigheter. Det ene skal altså ikke erstatte det andre, men omfanget og kompleksiteten i utfordringene tilsier en mer dynamisk rolle for staten enn tradisjonell forvaltning og styring legger opp til.

Veiledningsmaterialet fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) gjør rede for en felles forståelse for hva som kjennetegner nettopp komplekse samfunnsutfordringer. Det legges særlig vekt på spredning av ansvar, høy grad av gjensidige avhengigheter og uforutsigbarhet (DFØ, 2023). Komplekse samfunnsutfordringer går videre på tvers av juridiske, organisatoriske og profesjonelle skillelinjer, og strekker seg gjerne ut i tid og på tvers av generasjoner. De er komplekse og kan ikke løses på den tradisjonelle måten fordi kompleksiteten ikke kan brytes opp. Dette utfordrer forvaltningens evne til å ta hensyn til en rekke gjensidige avhengigheter blant aktører, på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og, i enkelte tilfeller, også på tvers av landegrenser. Direktoratet er tydelig på det er nødvendig med en deltakende tilnærming til problemdefinisjon og samordnet handling, der levedyktige løsninger overskrider kapasiteten til én enkelt aktør eller én sektor alene.

Dette bygger på en forståelse av forvaltningens rolle som i hovedsak handler om å styrke den kollektive kapasiteten til å oppnå resultater med høy offentlig verdi, til en lavest mulig samlet kostnad for samfunnet. Rammeverket Ny syntese inviterer til å balansere hva som skal tilbys og oppnås innenfor offentlig sektor, i samarbeid med privat sektor og sivil sektor. Slik kan samskaping forstås ikke bare som en metode for å håndtere kompleksitet, men som et vesentlig bidrag i en styringslogikk som utfordrer tradisjonell offentlig forvaltning. Dette gjør samskaping særlig egnet der samfunnsutfordringene er tydelig komplekse, og dermed spesielt relevant for framtidas velferdsutfordringer.

Utvalget mener at utfordringene vi står overfor, utfordrer statens gjeldende styringslogikk overfor kommunesektoren. Utvalget støtter Kommunekommisjonens oppdrag om å øke handlingsrommet for kommunene. Utvalget mener også at statens primære rolle fortsatt bør være å legge best mulig til rette for at kommunene selv kan nå sine mål, i samarbeid med innbyggere, fagmiljøer, frivillighet og næringsliv. Staten skal samtidig sikre at alle innbyggere mottar forsvarlige og likeverdige tjenester, uavhengig av bosted. Staten bør imidlertid også innta en mer aktivt tilretteleggende og muliggjørende rolle, og møte kommunenes innovasjonskraft med større fleksibilitet og mer dynamisk styring. Dette bør være et grunnleggende premiss for samordning.

Med staten menes i denne sammenhengen hele den statlige styringskjeden. Dette omfatter regjeringen og departementene, som fastsetter nasjonale mål, rammer og prioriteringer; Statsforvalteren og andre regionale statlige ledd som formidler og samordner statlige forventninger og utøver veiledning; samt direktorater og statlige etater som forvalter regelverk, virkemidler og styringssignaler overfor kommunesektoren og øvrige samfunnsaktører. Poenget er å understreke behovet for en mer samlet og strategisk styring på tvers av statens roller, både hos dem som utformer de nasjonale rammebetingelsene, og hos dem som følger opp gjennom styring, veiledning, tilsyn og forvaltning. En tydeligere felles retning forutsetter at staten i større grad opptrer samordnet, slik at kommuner og andre aktører møter helhetlige forventninger, bedre støtte og færre motstridende signaler.

En mer framoverlent statlig rolle betyr videre et skifte i styringstradisjon, fra detaljstyring til strategisk tilrettelegger for lokal innovasjon. Staten må gi langt større rom for at tjenester og nye løsninger kan utvikles og leveres i fellesskap, både mellom kommuner og samfunnsaktører som næringsliv, forskning og sivilsamfunn og mellom sektorer og forvaltningsnivåer. Det fordrer en balanse mellom styring og handlingsrom og mellom kontroll og rom til nytenkning. Etter utvalgets syn bør en fornyet statlig rolle overfor kommunene først og fremst forstås som støttende rammestyring. Staten bør bidra til å finansiere og utvikle de nasjonale støttefunksjonene kommunene trenger, til å avlaste risiko i tidligfase og implementering, samt til å legge til rette for nasjonale skaleringsløp. Utvalget mener også at staten bør ta hensyn til behovet for offentlige risikoavlastningsordninger og integrering av anskaffelser i støtteordninger. Det innebærer etter utvalgets vurdering et særlig ansvar for å sørge for nasjonale overbygninger og virkemidler som kan bidra til bedre strukturer for læring, deling og skalering av løsninger på tvers. Utvalget mener at et slikt ansvar ikke kan løses ved å produsere flere skriftlige veiledere eller smale ordninger og virkemidler.

Etter utvalgets vurdering taler dette klart for at staten ikke bare bør være en passiv tilrettelegger, men en aktiv medspiller i å bygge en mer samlet infrastruktur for kommunal innovasjon og offentlige anskafffelser. Utvalget mener at kommunenes innsats bør anerkjennes tydeligere fra nasjonalt hold, og at staten i langt større grad sikrer systematikk, fleksibilitet og forutsigbarhet for nødvendig velferdsinnovasjon og samskaping med og i kommunene. Målet må være å sikre en mer helhetlig og sammenhengende innovasjonspolitikk som legger til rette for bred nytte og større samfunnsgevinster.

Innbyggerne er samfunnets viktigste ressurs og bidragsytere til offentlig verdi og velferd. Staten må gå fra å se på sin egen rolle som kun å tilby tjenester til borgerne til å legge til rette for å oppnå resultater sammen med borgerne. Staten må derfor også i større grad enn i dag legge til rett for nye måter å integrere offentlig, privat og sivil sektor på og sikre at den unike ressursen borgerne representerer, ivaretas, understøttes og videreutvikles. Dette taler etter utvalgets vurdering for etableringen av et målrettet samfunnsoppdrag for framtidas velferd, understøttet av kraftfulle innovasjonsvirkemidler som sørger for praksisnær innovasjon ut fra lokale forutsetninger, skalering av løsninger med effekt, samt veiledning og samordning av kommunenes innkjøpsbehov både i enkle anskaffelser og mer komplekse innovasjonssamarbeid.

6.4 Utvalgets hovedgrep: Et målrettet samfunnsoppdrag for framtidas velferd

I Norge har vi et betydelig lokalt selvstyre og særlig erfaring med målrettede og praksisnære virkemidler. Gjennom slike ordninger er det utviklet mange og gode løsninger for innbyggernes velferd. Utvalget anerkjenner denne praksisnære strategien som en styrke i norsk innovasjonspolitikk. Det er imidlertid utvalgets klare vurdering at innsatsen er fragmentert og lite tilpasset de komplekse samfunnsutfordringene vi står overfor. Det er særlig viktig å sikre mer systematikk og helhet på tvers av kommunene, på tvers av sektorer og å mobilisere samfunnets samlede ressurser til å møte både økende behov og ressursknapphet. Utvalget vurderer at utfordringene er så krevende og sektorovergripende at regjeringen bør samle og koordinere innsatsen under et målrettet samfunnsoppdrag. Utvalget mener målet med samfunnsoppdraget bør være å

• betydelig redusere og utsette behovet for velferdstjenester i møtet med demografiske endringer og ressursknapphet, og

• øke kapasiteten til å sikre velferd for hele befolkningen gjennom bedre utnyttelse av samfunnets samlede ressurser

Det er nettopp kombinasjonen av disse som gjør det aktuelt som et målrettet samfunnsoppdrag. Lavere tjenestebruk er ikke i seg selv et mål på suksess. Måloppnåelse handler vel så mye om funksjon, livskvalitet og mestring, samt tilgjengelighet og likeverdighet i tjenestene. Det handler om at mennesker holder seg friske, er selvhjulpne og deltakende lenger og om at behovet for omfattende tjenester oppstår senere eller med lavere intensitet.

Kjernen av oppdraget vil handle om forutsetningene for at den nye velferdskommunen kan omstille seg og lokalsamfunnet til en ny tid. Samtidig mener utvalget at behovet for velferdstjenester ikke kan løses av sektoren eller kommunene alene, men krever innsats på tvers av sektorer og samarbeid med brukerne, pårørende, ansatte, sivilsamfunn og næringslivet. Et målrettet samfunnsoppdrag må også danne grunnlag for tverrsektoriell styring av relevante statlige etater, og koble relevante innsatser i den enkelte etat til det samme felles oppdraget. Utvalget mener derfor det må gis tverrsektorielle overordnede styringssignaler til statlige etater som kan bidra til felles måloppnåelse. Utvalget mener det særlig bør vurderes å gi Husbanken, Helsedirektoratet, Digitaliseringsdirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Distriktssenteret og Statsforvalteren styringssignaler som ansvarliggjør etatenes innsats i det målrettede samfunnsoppdraget.

Utvalget mener oppdraget bør være strategisk forankret nasjonalt, konkretisert gjennom utfordringsbaserte innsatsområder og gjennomført økosystembasert, med velferdskommunen som sentral arena. Slik kan oppdraget kombinere politisk retning og virkemidler og gi tyngde til lokal mobilisering, læring og gjennomføringsevne. Med en økosystembasert tilnærming til å løse oppdraget vil samskaping være en nødvendig betingelse for måloppnåelse. Videre kan et målrettet samfunnsoppdrag for framtidens velferds være en egnet arena for å teste og utvikle systemisk kapasitet til mer samlet og forutseende styring opp mot samfunnsmålet.

For å sikre framdrift i samfunnsoppdraget må det etableres tydelige målepunkter som viser om tiltakene faktisk beveger oss i retning målet. Det forutsetter at man enes om et sett med tverrsektorielle indikatorer, slik at utviklingen kan følges på tvers av forvaltningsnivåer, tjenester og sektorer, og slik at det blir mulig å vurdere både retning, tempo og samlet effekt. Slike indikatorer bør være få nok til å gi klar styringsinformasjon, men samtidig brede nok til å fange kompleksiteten i oppdraget. På et overordnet nivå vil det særlig være viktig å følge forholdet mellom behovet for tjenester og tilgjengelige ressurser. Relevante indikatorer kan være utvikling i friske leveår, funksjon og mestring, alder ved førstegangs behov for omfattende tjenester, forekomst av forebyggbare forverringer og utenforskap, samt indikatorer som handler om å mobilisere til arbeidslivsdeltakelse, tilgang på og bruk av kompetanse samt teknologiutnyttelse. I tillegg bør det følges med på fordelingsvirkninger, tjenestekvalitet og innbyggernes opplevde livskvalitet og tilgjengelighet. Fordi målet er sammensatt og langsiktig, bør indikatorene brukes som et lærings- og styringsgrunnlag, ikke som en snever resultatmåling av tjenestevolum alene.Samfunnsoppdraget bør tidsavgrenses for å skape tydelighet, ansvar og gjennomføringskraft. En tiårsperiode framstår som hensiktsmessig fordi ti år gir rom for både langsiktig omstilling og jevnlig oppfølging av resultater underveis.

Et samfunnsoppdrag forutsetter virkemidler som gir praktisk gjennomføringskraft. Det innebærer kraftfulle ordninger for praksisnær innovasjon og skalering, slik at løsninger kan utvikles, prøves ut, implementeres og spres i ordinær drift. Flerårige satsinger, samordnede finansieringsordninger, implementeringsstøtte, innovative anskaffelser og mekanismer for spredning av dokumentert virksomme løsninger er ikke et tillegg til oppdraget, men en forutsetning for at det skal kunne realiseres i praksis. Dette følges opp i kapittel 7.

Mens samfunnsoppdraget for barn og unge i hovedsak er målgruppe- og livsfaseorientert, med vekt på oppvekstsvilkår, deltakelse og forebygging av utenforskap, vil et samfunnsoppdrag for å trygge velferden være mer systemorientert og rette seg mot bærekraften, styrken og omstillingsevnen i velferdskommunens tjenester. Det betyr at spørsmål om kapasitet, personell, kompetanse, samhandling og prioritering får en mer sentral plass. Et slikt samfunnsoppdrag vil, særlig innen helse- og omsorgssektoren, i enda større grad måtte bygge på et premiss om samskaping som en nødvendig forutsetning for å utvikle og opprettholde trygge tjenester. Det forutsetter samspill mellom innbyggere, tjenesteutøvere, sivilsamfunn, næringsliv og forskningsmiljøer, innenfor klare offentlige rammer. Samtidig må staten og kommunene fortsatt har rollen som ansvarlige hovedaktører. Disse problemstillingene følges opp i kapittel 8–10.

Forskning og systematisk læring er en sentral forutsetning for at et samfunnsoppdrag skal kunne utvikles og justeres over tid. Når målene er komplekse og virkemidlene må virke på tvers av sektorer, nivåer og aktører, er det ikke tilstrekkelig å legge eksisterende kunnskap til grunn alene. Oppdraget må understøttes av forskning som bidrar til bedre forståelse av sammenhenger mellom forebygging, tjenesteutvikling, ressursmobilisering og samfunnseffekter, og av systemer for læring som gjør det mulig å følge utviklingen, sammenligne erfaringer og justere kursen underveis. Dette innebærer både evaluering av konkrete tiltak og mer langsiktig kunnskapsutvikling om hva som fremmer omstilling og bærekraft i velferdssystemet. Her er det særlig naturlig å se til dagens forskningssentre og infrastruktur på feltet, som utviklingssentre for sykehjem og hjemmetjenester, sentre for omsorgsforskning og Kommunenes samarbeidsarena for forskning (KSF). Vi kommer tilbake til forskningens rolle i kapittel 11.

Forslaget innebærer at statens rolle endres. Utvalget mener at statens rolle i større grad bør fremme veiledning, støtte og sterke partnerskap mellom relevante aktører. Det må også legges bedre til rette for å mobilisere til forsøk og systematisk utprøving, slik at rammebetingelser kan tilpasses nye løsninger der det er hensiktsmessig. En ny rolle for staten utgjør et felles fundament for utvalgets anbefalinger. Det er ikke avgrenset til ett enkelt tiltak, men gjennomsyrer hele arbeidet og bidrar til at forslagene virker sammen mot et målrettet samfunnsoppdrag. Samordning som skaper forutsigbarhet, langsiktighet og tillit, er avgjørende for å realisere dette. Utvalget mener at staten må legge oppdraget til grunn for innretning av virkemidler, styring av etater og øvrig innsats. Samlet vil dette være en kraftfull innsats for samordning av et virkemiddelapparat som i dag framstår som for fragmentert til å møte utfordringene.

Et målrettet samfunnsoppdrag på dette området reiser flere prinsipielle spørsmål knyttet til forholdet mellom nasjonal retning og lokalt handlingsrom, mellom omstilling og rettighetsforankring, og mellom offentlig ansvar og bredere ressursmobilisering. Et slikt oppdrag kan gi tydeligere retning, sterkere samordning og større gjennomføringskraft i møte med sammensatte utfordringer, og et tydelig behov for å balansere velferdsbehov og ressurser med endret demografi. Samtidig kan det også innebære risiko for overforenkling, sentralisering, uklar ansvarsfordeling og økt ulikhet dersom det utformes for snevert eller kobles svakt til eksisterende styrings- og tjenestestrukturer. Disse risikoene kan imidlertid møtes gjennom faktorer som tydelig normativ forankring, klar rolleavklaring, rom for lokal tilpasning, oppmerksomhet om fordelingsvirkninger og styringsformer som kombinerer ansvarliggjøring med læring og justering underveis.

Med dette er det tatt et første skritt ved å tydeliggjøre behovet for et samlet grep og peke på et overordnet mål for et samfunnsoppdrag for framtidas velferd. Det er imidlertid avgjørende at oppdraget ikke utformes ensidig ovenfra, men formes, organiseres og innrettes som en samskapende prosess mellom staten, kommunesektoren, forsknings- og innovasjonsmiljøer, arbeidslivets parter, næringsliv, sivilsamfunn og innbyggere. Bare gjennom en slik bred og forpliktende involvering kan oppdraget få tilstrekkelig legitimitet, treffe de faktiske utfordringene i velferdskommunen og mobilisere de ressursene og den gjennomføringskraften som kreves.

Det er utvalgets klare anbefaling at utfordringene er så komplekse at de bør løses som et målrettet samfunnsoppdrag. Dersom regjeringen likevel ikke ønsker å ta i bruk et slikt virkemiddel, mener utvalget like fullt at regjeringen bør styre innsatsen på en mer samordnet måte enn i dag, for eksempel som ett samlet strategisk innsatsområde. Kommunene bør generelt også sikres representasjon i nasjonale utvalg og beslutningsprosesser.

7 Virkemidler for å utvikle, implementere og skalere løsninger

Utvalget er bedt om å bidra til å møte framtidas ressursutfordringer med grep som kan redusere eller utsette befolkningens behov for tjenester og med grep for bedre bruk av helsepersonell. Utgangspunktet for utvalgets arbeid har altså vært å undersøke om innovasjon og samskaping kan frigjøre kapasitet i helse- og omsorgstjenestene og å finne nye muligheter og modeller for samskaping mellom kommuner, tjenesteutøvere, innbyggere, sivilsamfunn, forskning og næringslivet.

Utvalget mener at det trengs kraftfulle virkemidler for at innovasjon og samskaping skal kunne gi nødvendige samfunnsgevinster. Det skjer mye godt utviklingsarbeid i norske kommuner i dag. Samtidig er utfordringene som velferdstjenestene står overfor svært krevende, og utvalget mener at innsatsen må gis større kraft og volum enn i dag. Utvalgets arbeid har særlig avdekket at de økonomiske insentivene til innovasjon og samskaping i kommunene er for svake og lite sammenhengende. Kommunene trenger bedre risikoavlastning for å håndtere usikkerhet i alt fra utforsking til implementering, og vi må styrke den samlede evnen til å realisere, spre og videreutvikle de innovative løsningene vi allerede har på tvers av kommunene. Vi må også styrke kommunenes innkjøpskraft og gjøre teknologiske og kommersielle løsninger mer tilgjengelige og i tråd med kommunenes behov, ut fra premisset om at også framtidas velferd er et offentlig ansvar.

Utvalgets vurdering er forankret i oppsummeringen av NOU 2011: 11 ti år etter. Den etterlyste særlig mer kraftfulle virkemidler for å ta i bruk nye løsninger i et helt annet volum og med en helt annen kraft enn vi har sett til nå. Det norske velferdssamfunnet er langt fra utbygd for den nye demografien, som tegner en bratt kurve for årene som ligger foran oss (Hagen & Barstad, 2022).

7.1 Sikre langsiktighet, handlingsrom og fleksibilitet

Mye av kommunenes innovasjons- og utviklingsarbeid skjer innenfor de frie inntektene, men stramme budsjetter kan gjøre det både politisk og faglig krevende å prioritere nye og uprøvde løsninger, særlig når gevinsten er usikker eller kommer på lang sikt. Mangel på eller for svake økonomiske insentiver for innovasjon og samskaping er et tema som går igjen i innspillene til utvalget. Analyser viser samtidig at det er avgjørende å sikre tilstrekkelig med finansielle ressurser, slik at innovasjonsarbeidet får tid og rom til å starte opp og virke (Menon Economics, 2018). I denne sammenheng er det særlig forhold knyttet til tilskudd som trekkes fram, og at dagens praksis i liten grad bidrar til varig endring. Tvert imot går det fram at tilskudd ofte bidrar til kortsiktige prosjekter på avgrensede områder, med tilhørende rapporteringskrav og usikkerhet om videre finansiering. Dette gjør det utfordrende å prioritere innovasjon og omstilling framfor mer sikre og etablerte tiltak, til tross for at behovet for endring kan være stort.

I tillegg til sektorspesifikke ordninger består det generelle virkemiddelapparatet av mange aktører, hver med egne midler, fagmiljøer, søknadsprosesser og rådgivningstilbud (jf. kapittel 5.2.2). Dette gir lite fleksibilitet og forutsigbarhet, og er i tillegg ressurskrevende. Søker har utgifter til søknad og rapportering, mens staten har kostnader til forvaltning. Resultatet blir et fragmentert system som kan være krevende å finne fram i. Mange kommuner har også liten kapasitet til å drive utviklingsarbeid og søke om tilskuddsmidler. Det kan over tid skape risiko for økte velferdsforskjeller mellom kommuner.

Utvalget mener dagens tilskuddsordninger preges av manglende langsiktighet, for lite innovasjonsfokus og fravær av tverrsektoriell tenkning. Midlene avgrenses ofte til tidligfase, og bidrar til enkeltprosjekter og overvekt av tidlig utforsking, framfor varig endring, skalering og spredning. Tilgangen på risikoavlastende midler til å håndtere usikkerhet står etter utvalgets vurdering ikke i forhold til kompleksiteten og omfanget av utfordringene vi står overfor. Dette har særlig blitt synliggjort gjennom at dagens virkemidler i liten grad ivaretar implementering som en del av innovasjonsprosessen. Utvalgets inngang til dette temaet har derfor vært å sikre kommunene langsiktighet og fleksibilitet. Utvalget foreslår som hovedgrep å etablere ett samlet praksisnært program for alle kommuner. Ett samlet program vil gi kraft og må ha et volum som står i forhold til samfunnsoppdraget, og gi rom for både nytenkning, tidlig utforsking og implementering. Det legger til rette for nødvendig fleksibilitet i arbeidet med innovasjon og samskaping med brukere og medarbeidere nær tjenestene, og mobiliserer til bidrag fra andre samfunnsaktører sammen med kommunene.

Overordnede utfordringer med dagens praksis

Dagens praksis med mange og små tilskuddsordninger er problematisk av flere grunner. For det første kreves det kapasitet og kompetanse til å finne fram og ikke minst utløse midler, jf. kapittel 5.2 om institusjonell kapasitet. Dette favoriserer kommuner og organisasjoner som har kapasitet og kompetanse, og treffer ikke nødvendigvis dem med størst behov. Undersøkelser viser at øremerkede tilskuddsordninger utnyttes best blant kommuner med relativt god økonomi og favoriserer dermed de rike kommunene (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017). Det skyldes at det i mange tilfeller forutsettes en egenandel som rike kommuner i større grad kan betale, og at det kun er kommuner som kan avsette ressurser til søknadsprosessene som har kapasitet til å søke om øremerkede tilskudd (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017).

Tid eller mangel på langsiktighet er en annen barriere som framheves. Tilskudd gis som hovedregel for ett år av gangen, noe som gjør det krevende å drive innovasjons- og utviklingsarbeid. Mangel på langsiktig finansiering framstår som en vesentlig barriere for implementering og gevinstrealisering. Mange innovasjonsprosjekter finansieres gjennom tidsavgrensede ordninger, som understøtter utvikling og utprøving, men i liten grad implementering, omstilling og varig drift. Når prosjektmidlene opphører, mangler det ofte finansiering til videreføring. Et system som i begrenset grad skiller mellom utviklingsfase og ordinær drift, kan dermed bidra til at prosjekter faller bort idet prosjektperioden er over. Mange peker også på ressursmangel i driften som et betydelig hinder, jf. kapittel 5.2. Mangel på tid, kapasitet og kompetanse gjør at implementering ofte oppleves som en tilleggsoppgave snarere enn en del av kjernevirksomheten. Dette svekker muligheten for å prioritere nødvendig innførings- og omstillingsarbeid. Utfordringen synes å være særlig stor i små og mellomstore kommuner, som ofte har begrenset kapasitet til å drive systematisk innovasjonsarbeid og til å følge prosjekter over i drift. Dette kan bidra til geografiske og organisatoriske forskjeller i både innovasjonsevne og samfunnsgevinster, og øker risikoen for overlapp mellom lignende initiativ. Det etterlyses virkemidler og ressurser som ikke bare støtter utviklingsfasen, men også implementering og nødvendige omstillingskostnader. Når virksomhetene har økonomisk handlingsrom til å arbeide systematisk med innføring og oppfølging, styrkes også muligheten for varig endring.

De mange ordningene er også tid- og ressurskrevende. Mange av innspillene til utvalget peker på at kommuner og organisasjoner bruker mye tid og ressurser på å søke og rapportere. Regjeringen har fra 2026 økt beløpsgrensen for krav til rapportering på tilskudd fra 100 000 kroner til 1 millioner kroner for kommunene. Dette frigjør ressurser som tidligere er brukt på rapportering, men har ikke åpnet opp for økt fleksibilitet. Dagens tilskuddsforvaltning er delegert til en rekke ulike instanser, som direktorater, fylkeskommunen, statsforvalterne og stiftelser. Det har de senere årene blitt utviklet elektroniske søknadssystemer som har bidratt til forenkling. Søknadssystemene er i stor grad utviklet lokalt hos den enkelte tilskuddsforvalter, noe som bidrar til et fragmentert landskap for søkere. Konsekvensen er at kommuner og frivillige og ideelle aktører må forholde seg til ulike systemer og krav, avhengig av hvilken etat som står bak utlysningen. Ekspertgruppen som gjennomførte områdegjennomgangen av øremerkede tilskudd til kommunesektoren, anslo at de totale forvaltningskostnadene for både stat og kommune til forvaltning av tilskudd (søke, behandle og rapportere) var om lag 1,2 milliarder kroner (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017). Dette er et anslag, men illustrerer at det er snakk om store summer.

Utvalget erfarer at dagens insentiver og innovasjonspraksis på velferdsområdet preges av betydelig fragmentering. Tjenester utvikles for ofte innenfor etablerte faggrenser eller sektorer. En medvirkende årsak til dette kan være at de økonomiske insentivene sjelden belønner tverrfaglig innsats eller deling av ressurser, og formålet med tilskudd er ofte avgrenset til å løse et problem eller utvikle tjenestene i en sektor. Det store omfanget av fragmenterte virkemidler og innsats vurderes som en utfordring i seg selv. Innspill til utvalget peker på at omfanget av tilskuddsordninger rettet mot enkeltprosjekter har for lite systemisk effekt: De skaper mange gode lokale tiltak, men for sjelden varig endring eller skalering. I arbeidet med denne utredningen har utvalget sett eksempler på prosjekter som har blitt avvist på grunn av begrensende vilkår i tilskuddsordninger eller andre støtteordninger. Dette kan handle om manglende mulighet til å se målgrupper eller sektorer i sammenheng, som for eksempel å koble teknologi med bolig eller tjenesteinnovasjon. Slike sektorielle barrierer mener utvalget vi ikke har råd til å opprettholde.

Områdegjennomgangen av øremerkede tilskudd i kommunesektoren pekte på at sammenslåing av tilskudd til større ordninger og økt oppmerksomhet på målgruppe ville motvirke sektortankegangen (Kommunal – og moderniseringsdepartementet, 2017). KS har i innspill til utvalget pekt på behovet for økt fleksibilitet i tilskuddsordninger, slik at kommunene i større grad kan innrette tiltakene i tråd med lokale behov. Det er etter utvalgets vurdering økende bevissthet om dette, blant annet gjennom framveksten av programfinansiering. Programfinansiering innebærer at man i stedet for å gi enkeltstående tilskudd til avgrensede prosjekter, samler flere tilskudd fra flere departementer i ett program under én felles strategisk ramme. Denne tankegangen ligger til grunn for utvalgets forslag om ett felles praksisnært program.

Omtalen av barrierene over viser at dagens tilskuddspraksis i liten grad støtter opp under systematisk innovasjon og nødvendig omstilling i kommunene. Dette peker på et behov for rydde opp og utvikle sterkere og mer treffsikre tiltak. Utvalget legger stor vekt på å sikre insentiver som står i forhold til behov, kompleksitet og økonomisk risiko gjennom hele innovasjonsløpet. Hensikten er

• bedre tilgang til risikoavlastende ressurser for kommunene

• forutsigbarhet og langsiktighet: støtte hele innovasjonsløpet, ikke bare tidlig utforsking, men også implementering

• å gi fleksibilitet til å utforske på tvers av sektorer og statlige aktører

• å sikre økonomiske virkemidler som bidrar til økt samskaping og partnerskap mellom kommunene og andre aktører, som frivillig og ideell sektor, næringsliv, akademia og innbyggere

En utfordring med å utvikle løsninger i tett samarbeid med ideelle aktører eller næringslivet med bruk av tilskudd, er uklarheter knyttet til hvordan løsningen skal tas videre etter utprøvingsfasen. Når prosjektet er ferdig, må løsningen i mange tilfeller konkurranseutsettes gjennom ordinære anskaffelser. Da kan resultatet bli at aktøren som har bidratt med utviklingsarbeid, kompetanse og risiko i prosjektfasen, likevel ikke får levere videre. Dette kan svekke insentivene for eksterne aktører til å gå inn i denne typen innovasjonssamarbeid.

7.1.1 Behov for fleksibel innovasjonsinnsats

Mye av dagens innovasjons- og utviklingsaktivitet foregår i dag gjennom statlige tilskudd, og situasjonen kjennetegnes av mange små og smale ordninger, med tilhørende detaljstyrt forvaltning. Systemet skaper administrativ kompleksitet for kommuner og andre tilskuddsmottakere og gir kortsiktige aktiviteter som ikke bygger kapasitet eller skalerbare løsninger. Utvalget mener det bør gjennomføres en kraftig opprydding i dagens tilskuddssystem, både i form av antall ordninger og fragmentert og detaljstyrt forvaltning. Utvalget mener at det er behov for insentiver som er mer fleksible og langsiktige, og som anerkjenner behov for å finne løsninger i mellomrommene: mellom sektorer, mellom aktører og mellom målgrupper.

Programfinansiering har i senere tid fått økende oppmerksomhet som strategisk grep. Grepet blir eksempelvis tydelig i den svenske innovasjonssatsingen, som har definert et eget program for innovasjon i offentlig sektor som del av en samlet prioritert portefølje av programmer for innovasjon i både privat og offentlig sektor (SustainGov, 2026), jf. boks 6.4. I statsbudsjettet for 2026 har regjeringen foreslått å innføre programfinansiering for tiltak rettet mot barn og unge. Utvalget vurderer at programfinansiering vil kunne bidra til en kraftig opprydding i ordninger som kommunene må manøvrere seg i. Det vil gi bedre oversikt samtidig som man reduserer de administrative kostnadene som man har gjennom et hav av ulike tilskuddsordninger. Ikke minst vil dette kunne treffe behovene bedre gjennom å sette kommunenes komplekse behov, ikke sektoren, som utgangspunkt for finansieringen. På denne bakgrunn foreslår utvalget at det etableres ett praksisnært program for kommunene. Utvalget anbefaler at forholdet til eksterne aktører tydeliggjøres i programmet, for eksempel gjennom standardiserte intensjonsavtaler eller veiledning om anskaffelser der dette er relevant. Det kan gi større forutsigbarhet for alle parter, redusere risikoen for brudd mellom utvikling og implementering og gjøre det mer attraktivt for andre aktører å bidra i offentlig innovasjon. Dette legger også bedre til rette for at vellykkede løsninger faktisk kan tas i bruk og skaleres.

Behov for målrettede midler i møte med komplekse utfordringer

Programfinansiering kan forstås som en mildere form for øremerking som ligger nærmere rammefinansiering, men som samtidig ivaretar behovet for risikoavlastende utviklingsmidler som skjermes fra ordinær drift. Samtidig er det et selvstendig poeng å opprettholde dette som et eget program. Innovasjon og samskaping innebærer usikkerhet, og i en presset kommuneøkonomi vil prosjekter med usikker gevinst ofte bli nedprioritert til fordel for lovpålagte og akutte oppgaver. For å nå målene i samfunnsoppdraget om å redusere og utsette behovet for velferdstjenester og øke kapasiteten til å skape velferd for hele befolkningen, er det etter utvalgets vurdering behov for å ha skjermede midler.

Programfinansiering som konsept er ikke nytt, men har i liten grad blitt tatt i bruk i Norge. En årsak til dette er at det rokker ved dagens praksis, gjennom å redusere det statlige styringen. Dette vil innebære et skille med dagens forvaltningskultur, hvor vi har tilskudd som retter seg mot bestemte tiltak avgrenset til både målgruppe og sektor. Det innebærer også et skifte fra mange små ordninger til en samlet innsats.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn å etablere et praksisnært program for å gi handlingsrom og insentiver til den nye velferdskommunen å redusere og utsette befolkningens velferdsbehov og samtidig møte økende etterspørsel. Det foreslås at det praksisnære programmet konkretiseres gjennom tre delmål. Programmet skiller seg fra andre tilskudd ved å gå fra mange og små tilskudd organisert rundt egne formål, kriterier og rapporteringskrav, til en samlet og formålsdrevet innsats. Hensikten er å møte innbyggernes faktiske behov på tvers av sektorer og tjenester. Derfor bør programmet etter utvalgets målstyres, gjennom følgende delmål:

• 1. Styrke helsefremmende og forebyggende velferd: et delmål som mobiliserer innbyggere, frivillighet, ideelle aktører og næringsliv i fellesskap for å støtte aktivitet, deltakelse og prososial atferd. Målet er å øke befolkningens funksjon, helse og levekår gjennom aktivt deltakende lokalsamfunn og sosial inkludering.

• 2. Ta i bruk gode modeller for organisering og styring av tjenestene: et delmål som samler aktører på tvers av sektorer om å frigjøre kapasitet, styrke kompetanse og mobilisere ressurser. Målet er å mobilisere de som kan og vil bidra i velferdstjenestene. Dette kan blant annet skje gjennom nye arbeids- og samhandlingsformer, bedre samhandling med brukere og pårørende, næringsliv og sivilsamfunn.

• 3. Innføre nye boformer, helseteknologi og digitale verktøy: et delmål som sikrer nødvendig kompetanse i sektoren til å realisere gevinster og mobilisere til trygg, ansvarlig og skalerbar bruk av nye boformer, helseteknologi og digitale verktøy. Målet er å å sikre innbyggernes velferd ved åstyrke kapasitet i kommunale velferdstjenester gjennom systematisk bruk av kompetanse, innovasjon og teknologi.

Disse delmålene er etter utvalgets vurdering særlig avhengige av bred samfunnsmobilisering og tverrsektoriell tilnærming for å lykkes. De har også det til felles at de ellers risikerer å falle mellom styringslinjer og ansvarsområder, har høy grad av kompleksitet og krever langsiktig innsats. Det åpner ikke minst for å utforske aktuelle systemendringer. Samtidig er det et betydelig potensial for å gi samfunnsgevinster både for innbyggere, medarbeidere, forvaltning og andre samfunnsaktører om man finner gode løsninger i disse mellomrommene. Delmålene må ses i sammenheng fordi det er nettopp i synergiene mellom målene at det ligger en rekke muligheter. Samskaping bør ikke forstås som et mål, men som en nødvendig betingelse for måloppnåelse. Det påvirker dermed hvordan oppdraget må finansieres, styres og organiseres. Programmet bør også åpne for felles innovasjonsarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivå, og identifisere gode modeller for tydelig rolleavklaring, samt risiko- og gevinstfordeling.

Ett praksisnært program gir rom for nytenkning og utvikling av nye ideer, men bør også gi rom for gjenbruk av andres løsninger. Muligheten til å tilpasse, videreutvikle eller modifisere en innovasjon slik at den samsvarer med egne behov og arbeidsformer, øker sannsynligheten for adopsjon (Greenhalgh et al., 2004). Dette peker på betydningen av «reinvensjon» som en sentral mekanisme, særlig for innovasjoner som oppstår praksisnært og som sprer seg gjennom uformelle, desentraliserte og horisontale nettverk, i tråd med dagens praksis. Dette må anerkjennes som en styrke, og det praksisnære programmet vil kunne gi bedre rammebetingelser for innovasjon også som «ny for virksomheten» (jf. KS’ definisjon). I slike tilfeller skjer innovasjon gjennom gradvis tilpasning i møte med konkrete situasjoner, heller enn gjennom standardisert implementering. En praksisnær tilnærming blir avgjørende for å sikre at løsningen oppleves relevant, anvendbar og legitim i den enkelte virksomhet (Greenhalgh et al., 2004). Innovasjon handler dermed ikke primært om nyhet i seg selv, men om hvordan nye løsninger gis mening og form gjennom lokal tilpasning i eksisterende praksiser.

Programmet bør åpne for kompetansetiltak som er praksisnære og samtidig har potensial til å skape system- og kulturendringer i virksomheten. For å lykkes med dette må ledelse inngå som en sentral del av programmet, både som støtte for utviklingsarbeidet og som drivkraft for implementering og forankring. Tiltakene bør ikke bare styrke den enkeltes kompetanse, men også utvikle organisasjonens samlede endrings- og innovasjonskompetanse både politisk og administrativt. Ved å legge til rette for læring, samarbeid på tvers og utprøving av nye arbeidsformer, skapes økt forståelse for omstillingsbehov, innovasjonsprosesser og hvilke rammebetingelser som fremmer varige forbedringer. Slik kan programmet bidra til bedre samspill mellom politikk, ledelse og praksis, og legge grunnlag for varige forbedringer i tjenester, strukturer og kultur.

Et slikt program utfordrer staten til å innta en ny og en tydeligere rolle som aktiv innovasjonspartner for kommunene, og bidra med større andel av risikoavlastning for kommunenes innovasjonsarbeid. Programmet kan også forstås som en form for gevinstutjevning, som gir insentiver til å prioritere investeringer som skaper gevinster på tvers av sektorer, for eksempel ved å utforske mer langsiktige og tverrsektorielle budsjetteringsmodeller. Det bør legges særlig vekt på ulik institusjonell kapasitet i kommunene, samtidig som det vurderes behov for særskilte løsninger tilpasset lokale og geografiske forutsetninger. KS Innovasjonsbarometer viser at samarbeid er en gjennomgående strategi i innovasjonsarbeid, både innad i kommunen og med aktører rundt (KS, 2024). Programmet bør oppfordre til samarbeid også mellom kommuner, ev. vurdere modeller som følgekommuner eller motorkommuner, utfra tematiske og /eller geografiske felles interesser. Videre er utvalget opptatt av å knytte programmet til samfunnsoppdraget, slik at innsatsen styres mot det som gir størst effekt for de flokete problemstillingene som særlig preger utfordringsbildet. Programmet kan i den forstand forstås som en «nedenfra-og-opp»-innsats som må møtes av en mer framoverlent stat enn dagens styringspraksis.

Forslaget er forankret i mandatets brede forståelse av velferd som noe som kommuner og innbyggere skaper i fellesskap, og bør samtidig underbygge et mer systematisk og varig innovasjonsarbeid på tvers av nivåer og sektorer. Den overordnede hensikten er å bevege oss bort fra mange små og «trange» enkeltordninger til større og sterkere ordninger, for eksempel gjennom program- og/eller porteføljestyring. Det forutsettes at vilkår og krav forenkles slik at muligheten for å tenke nytt gjennom innovasjon og samskaping muliggjøres i programmet. Samtidig må programmet også omfatte støtte til implementering av utprøvde løsninger. Dette vil heve innovasjonshøyden og gi større effekt, samtidig som det gir rom for å løfte samskaping til noe mer enn bare et eksempel på enn lokal praksis. Flere av innspillene til utvalgets arbeid peker også på behov for å stille krav til anvendelse av eksisterende kunnskap i utformingen av arbeidet.

Utvalget vil samtidig peke på betydningen av å styrke partnerskap og samskaping i ordningene, slik at de i større grad mobiliserer ressurser utenfor kommunen selv. Selv om kommunene er mottaker av støtte fra programmet, mener utvalget at innovasjonsprosesser i større grad bør forankres i et bredere samarbeid med aktører i kommunenes omgivelser. Dette understøttes av OECDs økosystemtilnærming til samfunnsoppdrag, jf. kapittel 6.2. Etter utvalgets vurdering er det behov for å gjøre det enklere å mobilisere et bredere lag rundt arbeidet med å identifisere utfordringer, utvikle løsninger og legge til rette for implementering. Utvalget mener derfor at programmet bør åpne for slike partnerskap i programforvaltningen. Partnerskap vil også kunne omfatte nasjonale virkemiddelaktører og virksomheter slik som Innomed, DOGA, Stimulab, KS og LUP, samt relevante statlige etater og virkemiddelaktører. Gitt ambisjonen om økt fleksibilitet er det viktig at virkemidler fra andre aktører ses i sammenheng med programsatsingen og bidrar til kompetanse og synergier inn i en slik felles satsing. Slike enkeltvirkemidler må anerkjennes som sentrale samarbeidspartnere for en felles praksisnær programsatsing for kommunene som skal bidra til å trygge framtidas velferd.

Erfaringer tilsier at det bør stilles krav om plan for videre implementering og gevinstrealisering fra starten av innovasjons- og utviklingsarbeidet. Uten en slik plan er det stor risiko for at gode ideer og vellykkede utprøvinger ikke blir tatt videre i ordinær drift. En tidlig plan tydeliggjør hva som skal til for å gå fra utprøving til varig praksis: hvem som har ansvar, hvilke ressurser som kreves, hvordan løsningen skal forankres i organisasjonen, og hvilke gevinster som faktisk forventes oppnådd. Dette vil bidra til mer realistiske prosjekter, bedre prioriteringer og sterkere ledelsesoppfølging. Samtidig gjør det innovasjonsarbeidet mindre personavhengig og sterkere over tid. Krav om gevinstrealisering er også viktig for å sikre at innovasjon ikke bare vurderes ut fra aktivitet og gjennomføring, men ut fra om den faktisk fører til bedre tjenester, mer treffsikre løsninger, bedre ressursbruk eller økt mestring for brukerne. En slik innretning vil kunne styrke overgangen fra pilot til drift og bidra til at innovasjon i større grad skaper varig verdi. Et slikt krav kan virke strengt, men vurderes som nødvendig for å få en tydelig retning mot varig implementering. Forslagene om økt fleksibilitet og ikke minst flerårig støtte er en forutsetning for å få gjennomførbart dette i praksis.

Volum som muliggjør praksisnær utvikling

En sentral forutsetning for å lykkes med et slikt grep er tilstrekkelig volum på de økonomiske rammene, og at programmet bidrar til å finne løsninger på tvers av sektorer og målgrupper.

En inngang til dette spørsmålet kunne vært å samle tilskudd på tvers av relevante departementer inn i en ordning. Det finnes en rekke tilskuddsordninger, og litt avhengig av hvilke tilskudd som innlemmes i programmet, er det rimelig å anta en slik inngang ville gitt en samlet ramme på om lag en halv til halvannen milliard kroner. Et slikt forslag vil etter utvalgets mening være en god start, og en betydelig ramme sammenlignet med dagens tilskuddsordninger. Samtidig er dette begrensede rammer sett opp mot størrelsen på kommunesektorens samlede inntekter og de utfordringene sektoren står overfor. Kommunene møter i årene framover betydelige demografiske endringer, med flere eldre, knapphet på arbeidskraft og økende press på helse- og omsorgstjenestene.

I dette perspektivet vil samling av tilskudd være et positivt, men samtidig begrenset signal. Dette gir ikke tilstrekkelig kraft til å møte de strukturelle utfordringene kommunesektoren står i. Skal innovasjon og samskaping bli et reelt svar på de store omstillingsbehovene, må rammene også stå i rimelig forhold til omfanget av utfordringene. De demografiske endringene er samfunnsutfordringer av nasjonal karakter, men som hovedsakelig må finne sin løsning i velferdskommunen. Dette er utfordringer utvalget mener kommunene ikke kan forventes å håndtere alene.

De frie inntektene til kommunesektoren er anslått til om lag 575 milliarder kroner i 2026 (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025e). Sammenlignet med dette blir 0,5–1,5 milliarder kroner gjennom innlemming av tilskuddsordninger svært magert. På denne bakgrunn mener utvalget at programmet må styrkes utover dette, og gis klare ambisjoner for innovasjon og samskaping som sentrale tilnærminger. Utvalget foreslår at programmet gis en ramme på 2 milliarder kroner, og at denne økes til et nivå som tilsvarer 1 prosent av kommunenes samlede inntekter. Dette vil gi programmet nødvendig tyngde og gjøre det mulig å arbeide mer systematisk og langsiktig med innovasjon, omstilling og tjenesteutvikling i kommunesektoren. Det vil også tydeliggjøre at staten anerkjenner at framtidas velferdstjenester må utvikles i et forpliktende samspill mellom nasjonale myndigheter og kommunene. Forslaget er i tråd med innspill til utvalget som peker på behovet for virkemidler som understøtter samarbeid og nasjonal samordning. Sametinget peker for eksempel i sitt innspill til utvalget på at det er behov for forpliktende samarbeid og nasjonal koordinering for å sikre at samiske behov blir ivaretatt. Dette kan ivaretas blant annet gjennom et nasjonalt program.

I tillegg anbefaler utvalget at relevante tilskudd fra velferdsdepartementene innlemmes i programmet. Utvalget har ikke gjennomført analyser av effekter av de eksisterende ordningene, og det er sannsynlig at flere av dem også har god måloppnåelse innenfor sitt eget område. Forslaget bygger derfor ikke primært på en konklusjon om at dagens tilskudd virker dårlig hver for seg, men snarere på en vurdering av at systemet som helhet er problematisk. Mange små ordninger gir risiko for overlapp, motstridende virkninger og svakere måloppnåelse, samtidig som de øker administrasjonen og gjør virkemiddelapparatet mindre oversiktlig for kommunene (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017). For å motvirke dette foreslår utvalget derfor en systemtilnærming: å gå fra et sektorisert tilskuddssystem med mange små tilskudd til et mer samlet og fleksibelt program som gir kommunene større handlingsrom, enklere og mer fleksibel tilgang til innovasjons- og utviklingsmidler.

Utvalget merker seg at det på enkelte områder allerede er foretatt lignende grep med programfinansiering. Dette gjelder programfinansiering for «kommunalt forebyggingsprogram for barn og unge», samt samling av tiltak som i Helseteknologiordningen og Eldreboligprogrammet. De tre ordningene bør etter utvalgets vurdering kobles til det målrettede samfunnsoppdraget i kapittel 6 og kunne brukes i kombinasjon med det praksisnære programmet som en del av en helhetlig portefølje. Ved å kombinere dette, sammen med opprydding i alle mindre tilskuddsordninger, vil dette innebære at kommunesektoren får færre og mer robuste programmer å forholde seg til.

7.1.2 Forutsigbarhet og langsiktighet

Innovasjonsprosesser tar tid, og i litteraturen framheves tid og tilstrekkelig finansiering i de ulike fasene av arbeidet som et suksesskriterium (Cinar et al., 2019). Utvalgets gjennomgang viser at mange innovasjonsprosjekter finansieres gjennom midlertidige tilskudd, prosjektmidler eller eksterne fond. Når disse utløper, mangler kommunen ofte midler til å videreføre eller skalere tiltaket i ordinær drift. Overgangen fra pilot til varig drift vil i mange tilfeller kreve vel så mye ressurser som piloten, dette som følge av behov for opplæring, systemtilpasninger, organisasjonsutvikling og oppfølging. Disse kostnadene undervurderes ofte i planleggingsfasen og er etter utvalgets vurdering i liten grad hensyntatt i dagens virkemidler. Det fremstår videre problematisk at innovasjonsarbeid i kommunene i liten grad evalueres systematisk (KS, 2024).

Tidsperspektivet framheves som en avgjørende faktor. Her kan det også være nyttig å se til det tiårige folkehelseprogrammet for perioden 2017–2027, som Folkehelseutvalget løftet fram som et godt eksempel på statlig støtte og prioritering (NOU 2025: 8). I midtveisevalueringen av programmet blir varigheten av programmet trukket fram som den viktigste suksessfaktoren, og effekten av programmets langsiktige satsing overgår størrelsen på midlene som legges inn (Gotaas et al., 2022). Programmet har vært et tydelig signal fra statlige myndigheter om at folkehelse skal prioriteres, og det har påvirket kommunenes vilje til å satse på og utvikle folkehelsearbeidet. En slik programtilnærming kan også styrkes ved i større grad å legge til rette for bruk av forsøk i regulatorisk forstand. Dette vil understøtte nødvendigheten av å gi innsatsen rom for utforsking, uten at det nødvendigvis er predefinert akkurat hvilke lovhjemler som er aktuelle for unntak. Det kan gi rom for å utforske et problemkompleks uten å ha definert «løsningen» først (unntak fra lov), slik erfaringene fra den danske frikommuneordningen også spiller opp til.

Når finansieringen kun er sikret for ett år av gangen, blir det vanskelig å gjennomføre innovasjonsprosjekter, etablere robuste partnerskap og, ikke minst, sluttføre og implementere dem. Utfordringer helt ned til utbetalingstidspunkt framstår som sentrale barrierer som gjør at tidsrammen reduseres ytterligere. Flere av tilskuddsordningene har riktignok krav og forventninger om implementering og videreføring etter prosjektperioden. Dette vurderes som et mildt krav, og det er uklart om dette følges opp da implementering som oftest foregår utenfor den tidsrammen som tilskuddsmottaker er pliktig til å rapportere på. Kostnader til implementeringen dekkes som regel heller ikke gjennom tilskuddsordningen. Samtidig finnes det eksempler på flerårige nasjonale ordninger som gir en helt annen forutsigbarhet for tilskuddsmottakerne. For eksempel strekker Norges forskningsråds programmer seg over flere år. Det samme gjør områdesatsingene. En annen måte å sikre forutsigbarhet på er å dele inn støtte etter de ulike fasene i prosessen, slik Innovasjon Norge har gjort. Her skilles det mellom oppstartsfase, skalere, internasjonalisere og fornye. Innad i de ulike fasene er det tilgjengeliggjort ulike virkemidler.

Tilnærmingen til næringsrettet innovasjon viser at det er mulig å innrette virkemidlene annerledes, og gjennom det sikre forutsigbarhet for de ulike fasene av en innovasjonsprosess. Det framstår som et særlig behov å vektlegge implementering og spredning i større grad, samtidig som en sørger for risikoavlastning for kommuner, frivillige og ideelle til å utforske og prøve ut nye tiltak og løsninger. Effektkontrakter er eksempelvis en resultatbasert finansieringsmodell der private investorer forskutterer midler til sosiale tiltak, og det offentlige kun betaler dersom avtalte, målbare effekter oppnås (Arbeids- og velferdsdirektoratet, 2024). Et kommunerettet, flerårig og fleksibelt program kan gi kommunene større handlingsrom til å ta i bruk slike modeller, innenfor gjeldende regelverk, ved å legge til rette for langsiktig utvikling, risikodeling og utprøving av nye samarbeidsformer. Effektkontrakter står nærmere omtalt i boks 7.14, da denne type virksomhet må særlig forstås innenfor rammen av anskaffelsesregelverket.

Innovasjon i velferdssystemet krever tid: Behov må forstås, kompetanse og tillit skal bygges, løsninger testes i praksis, organisatoriske og teknologiske endringer må innarbeides for å gi varige effekter. Korte, prosjektbaserte tilskudd skaper insentiver til raske leveranser, men ikke til læring, risikoavlastning eller utvikling av robuste modeller som kan tas i bruk på tvers av kommuner. Etter utvalgets vurdering ivaretas ikke denne kompleksiteten i dagens tilskuddspraksis, og det er behov for mer forutsigbarhet og langsiktighet, særlig knyttet til behov i implementeringsfasen.

Som et alternativ til flerårig budsjettering foreslo Børmerutvalget forenklinger i søknads- og rapporteringskravene (NOU 2015: 14). Det innebærer at prosjekter som strekker seg over flere år, burde ha en samlet søknad for hele perioden, framfor å måtte søke på nytt hvert år. Utvalget vurderer dette som et interessant forslag, som i stor grad vil kunne bidra til forenkling og forutsigbarhet for tilskuddsmottaker.

Utvalget mener at ett praksisnært program må følges av langsiktighet og forutsigbarhet. En flerårig programperiode vil gi rom for modning gjennom hele innovasjonsprosessen, fra tidlig utforsking til implementering og skalering. Langsiktighet er også en forutsetning for at kommuner, sivilsamfunn og næringsliv kan investere i utvikling og partnerskap. På denne bakgrunn mener utvalget at det praksisnære programmet bør gå over ti år (5+5 år) for å gi nødvendig langsiktighet og forutsigbarhet for kommunene og deres partnere. Todelingen av perioden vil gi et klart målepunkt for en midtveisevaluering på programnivå. Dette kobler også programmet til samme tidshorisont som det foreslåtte samfunnsoppdraget (jf. kapittel 6) og skaleringsfondet (jf. kapittel 7.2).

7.1.3 Praksisnær forvaltning og veiledning

I dag er det et stort antall tilskuddsforvaltere som er spredt på både regionale og nasjonale virksomheter, samt stiftelser. Tett kobling til nasjonale og regionale fag- og kompetansemiljøer kan være positivt, som tilgang til oppdatert kunnskap og kompetanse, mer konsistente vurderinger (likebehandling) og standardisering. På den annen side bidrar dette til et fragmentert system, med mange aktører som det kan være vanskelig å orientere seg om og som kan trekke i ulike retninger.

Kartlegginger viser at det finnes omkring 90 statlige tilskuddsforvaltere (departementer eller underliggende virksomheter) (DFØ, 2024c). Dette gjelder alle typer tilskudd. For tilskudd til kommunesektoren var det 38 ulike tilskuddsforvaltere i 2017 (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017). Det store antallet tilskuddsforvaltere illustrerer etter utvalgets vurdering at dette et fragmentert og uoversiktlig system, både for kommuner og for frivillige og ideelle organisasjoner. Dette gjør det krevende å få oversikt over hvilke tilskudd som finnes og hvilke krav som gjelder for den enkelte ordning. I tillegg har ofte hver etat sine egne søknadsprosesser med tilhørende frister og rapporteringskrav. Konsekvensen kan bli at ressurser bindes opp i administrasjon og søknadsarbeid, og at kommuner med begrenset kapasitet får dårligere muligheter til å hente ut tilgjengelige midler. Et stort antall tilskuddsforvaltere illustrerer også at tilskuddsforvaltningen i stor grad er sektorisert. Ordningene er ofte utviklet innenfor hver enkelt sektors mål, styringslogikk og prioriteringer, uten tilstrekkelig samordning på tvers. Dette kan føre til overlappende virkemidler som ikke snakker sammen.

En annen innvending mot dagens praksis er at de nasjonale leddene ofte sitter langt fra praksisfeltet. Det er fra flere hold pekt på at det er behov for et mer helhetlig og koordinert system for tilskuddsforvaltning. Områdegjennomgangen av øremerkede tilskudd til kommunesektoren fra 2017 foreslo at alle tilskudd til kommunene burde administreres av statsforvalterne, jf. figur 7.2. På denne måten forenkles forvaltningen, samtidig som man kommer nærmere praksis.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2017)

Utvalget mener at forvaltningen av tilskudd til kommunene bør legges tettere på praksis. Dette er avgjørende for å forstå kapasitetsutfordringer, kompetansebehov og de organisatoriske og økonomiske rammene som former kommunenes handlingsrom. Utvalget har i den anledning vært opptatt av å bygge på eksisterende strukturer der det er hensiktsmessig, og samtidig sørge for nødvendige knutepunkt både mellom kommune, næringsliv, forskning og frivillighet, og med øvrige forvaltningsnivåer. Slike knutepunkt bør etter utvalgets vurdering knyttes tett til en mer langsiktig, fleksibel og tverrsektoriell tilskuddsforvaltning. Dette tilsier en regional tilknytning.

Fylkeskommunen og Statsforvalteren har begge relevante fortrinn som regionale knutepunkt, men de representerer ulike roller i styringssystemet. Fylkeskommunen har nærhet til regional utvikling, partnerskap og politiske prosesser, og kan være godt egnet til å koble innovasjon til kompetanse, næringsutvikling og lokale behov. Samtidig varierer fylkeskommunenes kapasitet, prioriteringer og gjennomslagskraft, noe som kan gi ulik oppfølging mellom regioner og et mer fragmentert innovasjonsarbeid. Fylkeskommunen er også et folkevalgt organ, og forpliktelse til et målrettet samfunnsoppdrag vil fort bli et politisk spørsmål. Dette kan gi betydelige regionale forskjeller.

Statsforvalteren har på sin side en tydeligere og mer enhetlig statlig rolle, med legitimitet på tvers av kommuner, sektorovergripende innsikt og nærhet til nasjonale mål, regelverk og virkemidler. Dette gir bedre forutsetninger for å spre kunnskap, samordne innsats, redusere geografiske forskjeller og sikre at innovasjon i velferdstjenestene faktisk understøtter nasjonale ambisjoner om kvalitet, bærekraft og omstilling. Dersom målet er et sterkere, mer koordinert og mer handlingsorientert statlig apparat for velferdsinnovasjon, framstår derfor statsforvalteren som best egnet.

Det harmonerer også med behovet for en mer framoverlent stat som ikke bare styrer gjennom mål og forventninger, men som også tar en tydeligere rolle i å mobilisere, støtte og drive utvikling i kommunesektoren. Statsforvalteren framstår også som særlig godt egnet fordi embetet både har nærhet til kommunal praksis og en forankring i staten som gir autoritet til å samordne, oversette og formidle nasjonale mål inn i en regional og lokal kontekst, og underbygge dette med en tilskuddsforvaltning som henter inspirasjon fra samskaping og legger vekt på partnerskap, dynamisk læring og samordning av erfaringer. Dermed kan Statsforvalteren fylle rollen som et praksisnært, men eksternt, knutepunkt for utvikling, læring og velferdsinnovasjon. Dette vil være særlig relevant for det praksisnære programmet, og utvalget anbefaler at forvaltningen av programmet legges til statsforvalterne, med et tydelig signal om å samordne innsats og samarbeide med fylkeskommunen som innovasjonspartnere for kommunene. Forvaltningen av programmet bør også knyttes tett til det målrettede samfunnsoppdraget og gi rom for Statsforvalteren til å knytte øvrige styringssignaler og veiledende innsats for kommunene sammen, tilpasset kommunenes unike behov og forhold.

Slik kan staten ta en mer aktivt veiledende rolle for å styrke kommunenes evne til å lykkes med utviklings- og innovasjonsarbeid. Mange kommuner står i komplekse omstillingsprosesser der ledelse, endringskapasitet og riktig organisering er avgjørende, men hvor tilgang på erfaring, kompetanse og støtte varierer betydelig. En tydelig rolle for Statsforvalteren kan bidra til mer systematisk regional erfaringsdeling og kompetansebygging, særlig innen endringsledelse, som ofte er en nøkkelressurs for å omsette gode ideer til varige forbedringer. Det kan også stille tydeligere krav til at eksisterende kunnskap tas i bruk, blant annet ved å hjelpe kommunene med å identifisere lignende prosjekter, lære av dem som har lykkes, og overføre erfaringer på tvers av regioner. I tillegg kan staten fylle en viktig funksjon som «arenavelger» ved å veilede kommuner i valg av riktig samarbeidsform og utviklingsarena, enten det gjelder anskaffelser, forsknings- og utviklingsløp eller ulike typer nettverk og partnerskap. Særlig er det behov for støtte til kompetanseutvikling i partnerskapsarbeid og i det å lede partnerskap godt over tid. Programmet kan bidra til å øke kompetansen om styring og organisering av samarbeid og samskaping. En mer aktiv statlig veiledning vil også kunne bidra til at kommunene i større grad planlegger for forankring og implementering i daglig drift fra starten av, noe som er avgjørende for at utviklingsarbeid ikke blir stående som enkeltstående prosjekter, men faktisk skaper varig verdi.

7.1.4 Utvalgets hovedgrep: Ett felles praksisnært program

Utvalgets arbeid illustrerer utfordringer med dagens tilskuddsforvaltning og knytter seg særlig til mange små tilskuddsordninger som i liten grad gir varig endring. Dagens praksis er ressurskrevende for både søker og forvalter. Det har fra flere hold blitt påpekt at det er behov for en opprydding, enten gjennom avvikling og eventuell innlemming av midlene i inntektssystemet til kommunene eller ved å få på plass et bedre og mer fleksibelt system enn i dag. Avvikling og innlemming vil være i tråd med rammestyringsprinsippet, og tildeling via frie inntekter vil gi kommunene økt frihet og handlingsrom. På den annen side har rammetilskuddet kun indirekte insentiver for innovasjon og risikoavlastning.

Utvalget anerkjenner behovet for en god kommuneøkonomi og at dette bør være hovedprinsippet for finansiering av kommunale oppgaver. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at det er gode grunner til å opprettholde risikoavlastende midler for kommunene. Innovasjon innebærer usikkerhet, og i en presset kommuneøkonomi vil prosjekter med usikker gevinst ofte bli nedprioritert til fordel for lovpålagte og akutte oppgaver. Tilskudd kan derfor spille en viktig rolle ved å redusere risikoen for kommunene. Særlig for mindre kommuner kan slike midler være avgjørende for i det hele tatt å delta i utviklingsarbeid. Risikoavlastende midler bør derfor fortsatt ha en plass, men da i en form som er enklere, og mer fleksibelt innrettet enn i dag. Det er behov for å tenke nytt om både innretning og forvaltning.

Utvalget mener økonomiske virkemidler må gi kommunene langt mer fleksibilitet, langsiktighet og rom for å møte samfunnsfloker på tvers av sektorer ut fra lokale behov. Ordningene må gi rom for både nytenkning, tidlig utforsking og implementering, med langt mer systematisk tilgang på andres erfaringer. I dag er det et stort antall tilskuddsforvaltere spredt på både regionale og nasjonale virksomheter. Dette er uoversiktlig, samtidig som de nasjonale leddene ofte sitter langt fra praksisfeltet. På denne bakgrunn foreslår utvalget å etablere ett samlet praksisnært program for kommunene, som sikrer den nye velferdskommunen handlingsrom og omstillingsevne.

Programmet må sikres økonomiske rammer som er tilpasset kommunesektorens ansvar og omfang, og som gir reell mulighet for langsiktig og systematisk arbeid med innovasjon, omstilling og tjenesteutvikling. Utvalget foreslår at programmet gis en ramme på 2 milliarder kroner, og at denne økes til et nivå som tilsvarer 1 prosent av kommunenes samlede inntekter. Samtidig vil utvalget understreke at det er et selvstendig poeng å endre dagens praksis med mange små og smale tilskuddsordninger. Relevante tilskuddsordninger fra velferdsdepartementene bør derfor innlemmes i programmet, slik at kommunene får en mer samlet og brukervennlig inngang til statlige virkemidler. Dette vil gi programmet nødvendig tyngde og samtidig tydeliggjøre at staten anerkjenner at utviklingen av framtidas velferdstjenester krever et forpliktende og likeverdig samspill mellom nasjonale myndigheter og kommunene.

Det sentrale i denne sammenheng er å gi økt tillit til kommunene og redusere den statlige styringen. I stedet for at staten definerer løsninger, målgrupper eller sektorvise innsatsområder på forhånd, vil utgangspunktet være kommunenes egne behov og vurderinger av hvor innsatsen gir størst effekt. For å skape reell merverdi for innbyggerne og brukerne av tjenestene, må vi i større grad tenke og arbeide på tvers av sektorer. Utvalget mener dette bør speiles i innretningen av virkemidlene slik at de støtter helhetlige løsninger. En mer tverrsektoriell tilnærming kan bidra til å bryte ned siloer, styrke ressursutnyttelsen og skape tjenester som i større grad oppleves som relevante.

Gjennom dette grepet legges det til rette for at det er behovene lokalt som er styrende, og ikke statlig fastlagte mål og kriterier. Det foreslås at programmet styres etter det målrettede samfunnsoppdraget, og at programmet konkretiseres gjennom følgende delmål:

• 1. Styrke helsefremmende og forebyggende velferd: et delmål som mobiliserer innbyggere, frivillighet, ideelle aktører og næringsliv i fellesskap for å støtte aktivitet, deltakelse og prososial atferd. Målet er å øke befolkningens funksjon, helse og levekår gjennom aktivt deltakende lokalsamfunn og sosial inkludering.

• 2. Ta i bruk gode modeller for organisering og styring av tjenestene: et delmål som samler aktører på tvers av sektorer om å frigjøre kapasitet, styrke kompetanse og mobilisere ressurser. Målet er å mobilisere de som kan og vil bidra i velferdstjenestene. Dette kan blant annet skje gjennom nye arbeids- og samhandlingsformer, bedre samhandling med brukere og pårørende, næringsliv og sivilsamfunn.

• 3. Innføre nye boformer, helseteknologi og digitale verktøy: et delmål som sikrer nødvendig kompetanse i sektoren til å realisere gevinster og mobilisere til trygg, ansvarlig og skalerbar bruk av nye boformer, helseteknologi og digitale verktøy. Målet er å sikre innbyggernes velferd ved å styrke kapasitet i kommunale velferdstjenester gjennom systematisk bruk av kompetanse, innovasjon og teknologi.

Delmålene må ses i sammenheng, fordi det er i samspillet mellom dem at mange av mulighetene oppstår. Disse delmålene er etter utvalgets vurdering særlig avhengige av bred samfunnsmobilisering og tverrsektoriell tilnærming for å lykkes. Et fellestrekk at de ellers risikerer å falle mellom styringslinjer og ansvarsområder, og har høy grad av kompleksitet. Samtidig er det et betydelig potensial for å gi samfunnsgevinster både for innbyggere, forvaltning og andre samfunnsaktører om man finner gode løsninger i disse mellomrommene.

Forslaget vil bidra til å skape kraft nedenfra til det målrettede samfunnsoppdraget. Det vil gi struktur til å prioritere det som gir dokumenterte effekter, og bygge porteføljer der prosjekter forsterker hverandre i stedet for å konkurrere om oppmerksomhet og midler. Ett felles program med tydelige prioriteringer gir dessuten forutsigbarhet, mer profesjonell forvaltning og åpner for å styrke sammenhenger mellom forskning, innovasjon, implementering, læring og måling. Forslaget bør samtidig ses i sammenheng med et nasjonalt skaleringsfond for vellykkede kommunale løsninger (jf. kapittel 7.2.5) og en felles innkjøpsordning der samarbeid involverer kommersielle og/eller ideelle (jf. kapittel 7.3.5).

Som en del av forslaget legges følgende forutsetninger til grunn:

• Forenkling og fleksibilitet: Programmet knyttes til samfunnsoppdraget og tilhørende delmål. På denne måten styres innsatsen mot det som gir størst effekt for de flokete problemstillingene som særlig preger utfordringsbildet framover. Programmet kan i den forstand forstås som en «nedenfra-og-opp»-innsats, som må møtes av en mer framoverlent stat enn dagens styringspraksis.

• Forutsigbarhet og langsiktighet: Utvalget mener at kommunene trenger mer langsiktige ordninger som gir forutsigbarhet og rom for modning gjennom hele innovasjonsprosessen, fra tidlig utforsking til implementering og skalering. Mer flerårige og helhetlige programmer gjør det mulig å håndtere den økende usikkerheten som følger av innovasjon, samtidig som de gir kommunene kapasitet til å styre risiko på en ansvarlig måte innenfor et rettighetsbasert og folkevalgt system. Langsiktighet gjør at både kommuner, sivilsamfunn, ideelle aktører og næringsliv kan investere i utvikling, partnerskap og skalering, og at innsatsen kan gi de samfunnseffektene ordningene de er ment å utløse. Programmet bør gå over ti år (5+5 år) for å gi nødvendig langsiktighet og forutsigbarhet for kommunene og deres partnere. Hensikten er å evaluere både mål og effekter halvveis for å tilpasse og målrette programmet for videre prioriteringer.

• Praksisnær forvaltning: Utvalget mener at forvaltning av programmet bør desentraliseres nær kommunal praksis, med mandat og ansvar for tverrsektorielle koblinger, og knyttes til en systematisk kunnskapsbygging og dynamiske læringssløyfer på nasjonalt nivå. På denne bakgrunn foreslås det at forvaltningen legges til Statsforvalteren, som kan se skjønnsmidlene i sammenheng med denne tilskuddsforvaltningen. På denne måten forenkles forvaltningen gjennom én inngang, og det vil også gjøre det enklere å fange opp lokale behov og se sektorer i sammenheng.

• Partnerskap: Utvalget mener at det bør legges til rette for at kommuner kan samarbeide med nærliggende samfunnsaktører når det tildeles midler. Dette gjelder særlig brukere og sivilsamfunn, som ofte besitter erfaringer og innsikter som er avgjørende for å belyse behov og utfordringer på en treffsikker måte. Samtidig vil også næringsliv, ideell sektor og forskningsmiljøer i mange sammenhenger kunne være viktige bidragsytere, både i utviklingen av nye løsninger og i arbeidet med å spre, tilpasse og ta dem i bruk. Etter utvalgets vurdering vil en sterkere vektlegging av medvirkning og samskaping kunne bidra til bedre problemforståelse, mer relevante løsninger og sterkere forankring for implementering i ordinær drift. Dette kan også gi et bedre grunnlag for å utvikle løsninger som er tilpasset lokale behov, samtidig som de kan ha overføringsverdi til andre kommuner og sektorer.

Ett samlet program vurderes ikke som et inngrep i lokalt selvstyre. Utvalget mener at sterkere nasjonal støtte tvert imot er en forutsetning for at kommunene faktisk skal kunne utøve selvstyre med kvalitet og kraft, også med mer begrensede ressurser. En slik modell kan forstås som en mildere form for øremerking, som ligger nærmere rammefinansiering, men som samtidig ivaretar behovet for risikoavlastende utviklingsmidler som skjermes fra ordinær drift. Samtidig bør det stilles klare krav til strategisk forankring i virksomheten gjennom kommunenes planer og strategier, for slik å styrke både administrativ og politisk omstillingsevne. Det er etter utvalgets vurdering et åpenbart behov for risikoavlastende midler og at dette best løses gjennom mer fleksible og målrettede midler. Det sikrer kapasitet og systematikk i innovasjonsarbeidet, og senker terskelen for å ta risiko og skaper mer jevn kvalitet på tvers av landet. Slik finansiering er derfor ikke et uttrykk for mistillit til lokalt selvstyre, men et virkemiddel for å realisere det: Kommunene kan bruke sine lokale forutsetninger aktivt, samtidig som nasjonale aktører sikrer strukturer for læring, deling og utvikling som ingen kommune, uansett størrelse, kan bære alene. Oppdraget bør etter utvalgets mening være av nasjonal interesse og begrunne både øremerket innsats og en mer framoverlent statlig rolle. Slik kan tilskudd bli et gjennomgående strategisk virkemiddel for å mobilisere kommuner, sivilsamfunn og næringsliv mot et felles samfunnsmål. Ved å knytte innsatsen til et målrettet samfunnsoppdrag gis det samtidig en klar tidsfrist, og programmet definerer målbare mål der det gjøres opp status både underveis og ved programmets slutt. Samfunnsoppdraget foreslås med et tiårig perspektiv. Programperioden bør følge samme tidsramme og deles opp i to programperioder slik at det blir et tydelig målepunkt for underveisevaluering.

Utvalget foreslår altså å knytte et samlet praksisnært program til det foreslåtte samfunnsoppdraget i kapittel 6. Forslaget om programfinansiering står imidlertid også selvstendig.

7.2 Realisere avkastning og samfunnsgevinster

Utvalgets arbeid har i stor grad vært preget av enkelte sentrale tilbakevendende utfordringer. Prosessen har først og fremst avdekket bred enighet om at for mange piloter, prosjekter og forsøk ikke finner veien inn i drift og endret praksis. Flere kilder underbygger også dette kvalitative funnet. OECD peker selv på at en sentral utfordring i offentlig sektor ikke bare er å skape innovasjoner, men å sikre implementering, spredning og varig opptak i organisasjoner, noe som indikerer et gap mellom utvikling av innovasjoner og faktisk gjennomføring (OECD, 2017a).

Skal regjeringen lykkes med å skalere løsninger i helse- og velferdssystemet, må innovasjon forstås som systemisk, ikke bare som innføring av enkeltstående tiltak (World Health Organization, 2026). I tråd med WHO sin veiledning om skalering av innovasjon krever dette politisk vilje, institusjonell retning og en aktiv offentlig rolle som forvalter av innovasjon på tvers av sektorer, nivåer og aktører. Løsninger må være inkluderende, bærekraftige, etterspørselsdrevne og tilpasset ulike kontekster, og de må utvikles med utgangspunkt i at offentlige tjenester inngår i komplekse og gjensidig avhengige systemer. Dette tilsier behov for en mer systemisk innovasjonstilnærming, der staten kombinerer tydelig styring, bred samhandling og tilretteleggende rammevilkår. WHO peker her på virkemidler som samler finansiering og aktører om felles samfunnsmål som sentrale, som det målrettede samfunnsoppdraget foreslått i kapittel 6. For å få til dette peker WHO på at forvaltningen må styrke egen kapasitet innen systemtenkning, endringsledelse, interessentdialog, læring og strategisk kommunikasjon, samtidig som hensyn til inkludering, prioritering og fordeling gjøres eksplisitte. Myndighetenes rolle blir dermed ikke bare å finansiere og regulere, men å styre, samordne og lære kontinuerlig gjennom utforsking, tilpasning og evaluering, slik at vellykkede løsninger faktisk kan spres, forankres og gi varige forbedringer i stor skala.

Et kjernespørsmål for utvalget har vært å utforske hvilke insentiver og strukturer som kan bidra til at lovende løsninger faktisk blir implementert i praksis, særlig når samfunnsgevinstene er langsiktige og ikke nødvendigvis gir kortsiktige resultater der investeringen gjøres. Dette er et sentralt tema i det praksisnære programmet som foreslås i kapittel 7.1.4, som argumenterer både for økt fleksibilitet og langsiktighet i innsatsen, blant annet for å anerkjenne implementering som en vesentlig del av innovasjonsprosessen.

Videre framstår spredning av lovende løsninger som i for stor grad preget av tilfeldigheter og personavhengighet. I ytterste konsekvens blir dette en motstrømsaktivitet som i for stor grad hviler på enkeltstående ildsjeler og forutsetter risikovillige ledere, i en tid med stadig strammere rammer. Utvalget har gjennom hele prosessen sett et særlig potensial for langt større grad av systematisk skalering av gode løsninger, på tvers av organisasjoner med ulike behov, modenhet og rammeverk. Utvalget har her særlig vurdert statens roller og virkemidler, som innovasjonspartner for kommunesektoren.

Skalering handler ikke bare om gjenbruk og inspirasjon. Når kompleksiteten øker, vil det være behov for samskaping og innovasjon også på tvers av forvaltningsnivåer. Utvalget er opptatt av hvordan læring, erfaring og resultater fra kommunenes innovasjonsarbeid kan utløse behov for å revurdere nasjonale rammebetingelser. Et sentralt spørsmål har derfor vært å skape læringssløyfer som ikke bare evaluerer resultater, men også fanger opp behovet for å endre nasjonale føringer, styringssignaler og virkemidler for å hente større samfunnsgevinster på tvers av kommunene.

Utvalget mener regjeringen bør gi langt sterkere insentiver for spredning og politikkendring og tenke nytt om hvordan vi kan styrke vår samlede evne til å realisere, spre og videreutvikle innovative løsninger. Utvalgets foreslår derfor å etablere et dedikert nasjonalt skaleringsfond for kommunene, som gir lovende løsninger et felles pådriver-, test- og nyanseringsløp og bygger lysløyper for skalering til flere virksomheter og kommuner. Utvalget mener et slikt fond bør underbygges med systematiske læringssløyfer og kanaler for nødvendig politikkendring. Gitt potensielt betydelige samfunnsgevinster og et utbredt behov for mer systematisk spredning, mener utvalget at fondet bør sikres kraftfull finansiering som står i forhold til kompleksitet, risiko og behov. En mer systematisk nasjonal tilnærming til skalering vil gi langt bedre forutsetninger for å opprettholde likeverdige tjenester. Etter utvalgets vurdering er dette ikke bare et spørsmål om innovasjonspolitikk, men om samfunnets evne til å sikre velferdens bærekraft under strammere økonomiske og personellmessige rammer.

Boks 7.5 Skalere dypt, ut og opp

Innenfor forskning på sosial innovasjon er det utviklet en egen modell som samler relevante perspektiver i en tredelt forståelse av skalering som kjernebegrep (Moore et al., 2015). For det første handler skalering om implementering i praksis, ikke ulikt de siste fasene av KS’ veikart for tjenesteinnovasjon. Dette handler om langt mer enn vedtak og beslutninger, det handler vel så mye om å endre kultur, verdier og relasjoner i organisasjonen på en måte som krever sin anerkjennelse som organisasjons- og medarbeiderutvikling. Videre forstås skalering som gjenbruk og spredning til flere områder, virksomheter eller andre kommuner. Et annet sentralt poeng er at modellen anerkjenner skalering opp, det vil si at innovasjonen også kan endre institusjoner, organisering eller rammebetingelser på en måte som handler om endring av policy. Utvalget mener altså at vi trenger løsninger som adresserer skaleringssvikt i alle tre former, der forslaget om et skaleringsfond særlig adresserer skalering ut og opp. Den samme tredelte tilnærmingen er integrert i det svenske innovasjonsprogrammet for transformasjon av offentlig sektor.

Kilde: egen oversettelse av Moore et al. (2015)

7.2.1 Skalere ut – nyttig for flere

Innovasjon handler ikke bare om å utvikle nye løsninger, men også om å sikre at det som allerede virker, faktisk tas i bruk, på tvers av sektorer, nivåer og geografiske grenser (Ringholm et al., 2011). Mange kommuner står overfor de samme utfordringene, men med lokale variasjoner (Menon Economics, 2018). Gjennom samarbeid, kunnskapsdeling, tilpasning, politisk forankring og evaluering kan kommuner effektivt overføre og implementere innovative løsninger som har vært vellykket i andre kommuner.

Overførbarhet avhenger imidlertid av at man tar hensyn til konteksten, særlig organisatoriske, økonomiske, administrative og politiske forhold ved oppskalering. Overførbarhet kan forstås som evnen til å utvikle løsninger som fremstår som relevante og meningsfulle i flere kontekster, ved at de er kompatible med brukernes verdier, normer og opplevde behov (Greenhalgh et al., 2004). Når innovasjoner samsvarer med det aktørene allerede kjenner igjen som legitimt og nyttig, øker sannsynligheten for at de tas i bruk. Dette gjelder også på organisatorisk og profesjonelt nivå, der etablerte arbeidsformer, normer og praksiser legger føringer for hva som oppfattes som gjennomførbart. Overførbarhet handler dermed ikke om å kopiere løsninger uendret, men om å gjøre dem tilpasningsdyktige på en måte som ivaretar slike kompatibilitetskrav. Ved å ta hensyn til både individuelle og institusjonelle rammer økes sannsynligheten for adopsjon, samtidig som løsningen beholder relevans på tvers av kontekster.

Standardiserte løsninger kan videre være særlig hensiktsmessige når kunnskapen som kreves for å ta innovasjonen i bruk lar seg tydelig kodifisere og overføre mellom kontekster. Når prosedyrer, arbeidsprosesser og kompetansebehov kan formaliseres og formidles på en entydig måte, reduseres behovet for lokal fortolkning og tilpasning, noe som øker sannsynligheten for rask og konsistent adopsjon (Greenhalgh et al., 2004). I slike tilfeller blir standardisering et virkemiddel for effektiv spredning, skalering og kvalitetssikring, fordi innovasjonen i mindre grad er avhengig av taus kunnskap eller situert praksis. Standardiserte løsninger kan bidra til å senke implementeringskostnader og sikre lik praksis på tvers av organisatoriske enheter, forutsatt at kontekstavhengigheten er begrenset og kunnskapen er overførbar.

Samtidig ser vi at offentlig innovasjon kjennetegnes ofte av spredte initiativer, drevet fram av enkeltaktører, kommuner eller sektorer med ulik kapasitet og modenhet. Selv om kommunene i stor grad lar seg inspirere av andre kommuner i innovasjonsprosesser (KS, 2024), viser utvalgets arbeid at de mangler gode strukturer for gjenbruk. Innovasjonsbarometeret viser at selv om 84 prosent av kommunale virksomheter har gjennomført innovasjoner de siste to årene, hemmes særlig videre skalering og implementering av manglende tid, kapasitet og fleksibilitet i styringssystemene. Slik systemet er rigget i dag skaper fragmentert forvaltning og mangel på nasjonale delingsstrukturer også risiko for at kommuner utvikler parallelle løsninger, uten å vite om hverandre. Det ligger med andre ord store muligheter i å skalere og koordinere eksisterende løsninger.

Konsekvensen av dagens situasjon er at løsninger som har dokumentert effekt i én kommune, virksomhet eller tjeneste, i for liten grad spres til andre. Gode tiltak kan fort bli værende i enkeltmiljøer, mens andre kommuner og virksomheter bruker tid og ressurser selv på å utvikle, teste eller anskaffe lignende løsninger. Dette innebærer både dobbeltarbeid og at omstillingstakten i sektoren blir lavere enn behovene tilsier. Når spredning av virksomme løsninger går sakte, går også betydelige samfunnsgevinster tapt.

Etter utvalgets vurdering er dette i stor grad et skaleringsproblem. Utfordringen ligger først og fremst i manglende insentiver for å spre og ta i bruk løsninger på tvers av virksomheter, kommuner og geografiske områder, ikke mangel på ideer. Kommunesektoren har mange eksempler på vellykket utviklingsarbeid, men i for liten grad systemer og virkemidler for at løsninger som fungerer ett sted, faktisk blir tatt i bruk andre steder. Dermed blir innovasjon for ofte lokalt avgrenset, framfor å inngå i en mer systematisk sektorutvikling.

Det finnes mange arenaer og medier for spredning av gode løsninger. Innovasjonsbarometeret til KS viser imidlertid at det kun er 34 prosent som selv gjør noe aktivt for å spre innovasjonen, slik at andre kan gjenbruke deres løsninger (KS, 2024). Samtidig ser vi at dette ofte skjer i uformelle kanaler. Utvalgets egne analyser viser riktignok at det er noe vanligere innen helse- og omsorgssektoren å gjøre noe aktivt for å spre egen innovasjon. Spredning av innovasjoner foregår primært i nettverk, i møter eller på seminarer og konferanser (KS, 2024). Dette kan være gode arenaer for inspirasjon og læring for de som deltar, samtidig som det bygger relasjoner på tvers. På den annen side er det sårbart å utelukkende basere seg på denne typen erfaringsdeling. Et kjernespørsmål er hvor mye kommunene sitter igjen med etter slike konferanser. Denne typen formidlingsarenaer har ofte sårbar finansiering, i den grad de finansieres av enkeltkommuner eller kommuner i samarbeid. Økende behov gir strammere økonomiske rammer for kommunene, og vi ser eksempler på at finansiering av slike arenaer ikke prioriteres.

Samlet sett framstår denne type skaleringsmekanisme som sårbar, personavhengig og lite tilrettelagt for systematisk overføring av erfaringer. Øvrige kilder og innsikt viser en tydelig tendens til at løsninger i for liten grad spres (Menon Economics, 2025c; Oslo Economics, 2025a)). Ressursmangel, tidspress og manglende kompetanse trekkes fram som de mest framtredende hindringene for spredning i våre innspill. En mulig årsak kan også være at innovasjon framstår som mer spennende og har høyere status enn å gjenbruke andres løsninger (Menon Economics, 2018). Dette refereres ofte til som Not Invented Here Syndrome, det vil si en tendens til å forkaste ideer og innovasjoner med eksternt opphav til fordel for internt utviklede løsninger. I tillegg spiller organisatoriske faktorer som kultur, struktur og ledelsesforankring en viktig rolle. Kommuner med tydelig strategisk forankring og ledelsesengasjement i innovasjonsarbeidet har bedre forutsetninger både for å dele og implementere nye løsninger (Digitaliseringsdirektoratet, 2024a; Helse- og omsorgsdepartementet, 2012).

Mange av innspillene har pekt på at det kan være vanskelig å ha oversikt eller kunnskap om tilgjengelige løsninger, og ikke minst vurdere overførbarheten til egen virksomhet uten nærmere utforsking. Selv om idealet kanskje ville være en slags «plug and play» er dette ofte langt fra den organisatoriske virkeligheten. Selv gjenbruk innebærer risiko, og det er fortsatt stort behov for lokal forankring og tilpasning. Dette fører til at gjenbruk av andres løsninger ofte innebærer betydelig ressursbehov. Lokale forhold, eksisterende systemer og organisasjonskultur kan kreve justeringer som både tar tid og krever kompetanse, og stiller betydelig krav til innovasjonsledelse. Dette tyder på at kommunene trenger implementeringsstøtte også ved overføring av løsninger fra andre, både teknisk og organisatorisk, for å sikre god tilpasning til egen kontekst.

Kommunene har ulike forutsetninger for å ta i bruk andres løsninger. Større kommuner har ofte bedre tilgang på ressurser, høyere digitaliseringsgrad og mer formalisert innovasjonsarbeid. De har også større kapasitet til å gjennomføre innovative anskaffelser og delta i nasjonale og internasjonale samarbeidsprosjekter. Små og mindre sentrale kommuner, særlig i distriktene, står i mindre grad for utvikling av egne innovasjoner (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025a). Dette kan skyldes begrenset kapasitet økonomisk og kompetansemessig og mangel på tid og struktur for systematisk innovasjonsarbeid. Dette er kommuner som også kan ha problemer med kompetanse og kapasitet til å arbeide systematisk med kunnskapsmiljøer som kan hjelpe til i omstillingsarbeidet (Brandtzæg et al., 2019; Onsager et al., 2021).

Følgekommuner kan være en effektiv måte å gjøre samskaping og innovasjon mer gjennomførbart på i en sektor der mange kommuner har begrenset kapasitet til egen utvikling. Følgekommuner er en etablert arbeidsform i offentlig innovasjonsarbeid, blant annet dokumentert i følgeevalueringen av Forskningsrådets FORKOMMUNE-program, der kommuner deltar i utviklingsprosesser uten å bære hovedansvaret, men følger, lærer og bidrar systematisk gjennom prosjektets faser (Menon Economics, 2021a). Følgekommuner er en strukturert samarbeidsmodell der utvalgte kommuner følger, lærer av og bidrar til utviklingsprosjekter uten å bære hele gjennomføringsansvaret selv. Dette gjør det mulig å spre kunnskap og metoder raskere, redusere risikoen for den enkelte kommune og samtidig inkludere kommuner som har viktig erfaringsnær innsikt, men som ikke har kapasitet eller ressurser til å drive fullskala innovasjonsprosjekter. Ved å være følgekommuner får små og mellomstore kommuner mulighet til å teste ut ideer i mindre skala, dele praksisnær kunnskap og påvirke utforming av løsninger fra sitt lokale ståsted. Samtidig får prosjektkommunene tilgang til et bredere erfaringsgrunnlag og mer mangfoldige perspektiver. Resultatet er en læringsmodell som bygger sektorens samlede innovasjonskapasitet, ikke ved å forvente at hver kommune skal klare alt selv, men ved å etablere en felles praksis som fordeler ressursbruk, risiko og læring på en mer bærekraftig måte.

Det finnes også andre initiativ der noen kommuner pekes ut til å gå i front. Disse omtales ofte som pådrivere, vertskommuner eller motorkommuner og de har som oppgave å både eksperimentere og teste ut ideer før de spres og skaleres til flere kommuner. Vi finner denne tilnærmingen integrert i enkelte virkemidler. Helseteknologiordningen har egne tilskuddsmidler som skal avlaste risiko for kommuner som går foran i utprøving og innføringen av digitaliseringstiltak, og som gjør en felles innsats for at løsningene er trygge, smarte og effektive og kan gjenbrukes av flere. Denne tenkningen har etter utvalgets vurdering stor overføringsverdi. Det har også kommet forslag til å utvide Helseteknologiordningen, slik at kommuner som går foran kan kan få økonomisk støtte til å bistå følgevirksomhetene med implementering.

Skalering og spredning basert utelukkende på «følgekommuner» eller lignende modeller kan være sårbart, ettersom det gjerne forutsetter stabil og engasjert ledelse. Ved lederskifter, omorganisering eller svak forankring kan framdriften raskt stoppe opp. Modellen forutsetter også at kommunene har tilstrekkelige økonomiske og administrative ressurser til å prioritere implementering, noe som kan føre til store forskjeller i gjennomføringsevne mellom kommuner med ulik kapasitet. I tillegg kan manglende politisk vilje, varierende lokal kontekst og ulik grad av kompetanse, kultur og samarbeidsstruktur gjøre at løsninger som fungerer godt i én kommune, ikke nødvendigvis lar seg overføre eller opprettholde like effektivt i andre.

Uten ytterligere oppmerksomhet på hvem og hvordan løsningene skal tas i bruk, er det fare for at kompetansen i hovedsak utvikles og forblir hos pådriverne. En måte å avhjelpe dette på kan være å endre måten vi innretter tilskudd på og ved å stille strengere krav til spredning av utviklede løsninger til andre virksomheter og kommuner. En annen mulighet kan være å stimulere til skaleringssamarbeid hvor kommunen som har utviklet en løsning, mottar tilskudd til å bistå andre kommuner i innføring. Denne løsningen testes nå ut i Danmark som en del av den nasjonale eldrereformen og Kommunernes Landsforenings (tilsvarer KS) skaleringssamarbeid jf. boks 7.9. Et eksempel er Viborg kommune som har fått rollen som skaleringsleder og skal støtte ni andre kommuner i å innføre og forankre skjermbesøk (digital hjemmeoppfølging) i hjemmetjenestene.

Utvalget mener vi ikke har råd til å begrense innsatsen til sårbare modeller. Det er behov for mer systematisk arbeid med å styrke overførbarhet og overføre kompetanse, og ikke minst gi klare insentiver for i større grad å ta i bruk andres løsninger. Vellykket skalering forutsetter rammebetingelser og strukturelle insentiver som understøtter langsiktig prioritering, herunder stabile styringssignaler, tilstrekkelig finansiering, administrativ kapasitet, politisk forankring og samarbeidsstrukturer som gjør det mulig å implementere, tilpasse og følge opp løsninger over tid. Her har offentlig sektor ofte svakere mekanismer enn næringslivet, der markedet i seg selv fungerer som en driver for spredning. Dagens initiativer har begrenset kapasitet til å løfte fram og skalere lokale innovasjoner i stor skala, særlig for innovasjoner uten teknologiske og/eller leverandørelementer. Det finnes altså få strukturer som støtter systematisk spredning av gode løsninger og god praksis mellom kommuner. Dette vurderer utvalget som en kjerneutfordring.

Utvalget mener at det er behov for en mer systematisk tilnærming til skalering av løsninger, slik at disse blir nyttige for flere. Dette inkluderer bedre deling av kunnskap, etablering av felles arenaer for læring, og ikke minst utvikling av sterkere insentiver som fremmer overføring av vellykkede innovasjoner til flere virksomheter. Utvalget mener også at det er behov for å fange opp erfaringer mer systematisk for å unngå parallelle og doble innovasjonsløp. På denne bakgrunn foreslår utvalget et nasjonalt skaleringsfond, som sørger for at vi i større grad bruker piloter strategisk og dreier mer av innsatsen mot å skalere løsningene ut til flere. Utvalget mener et felles pådriver-, test- og nyanseringsløp som bygger lysløyper for skalering til flere virksomheter og kommuner, vil kunne gi betydelige samfunnsgevinster.

Utvalget har valgt å kalle dette et skaleringsfond. Poenget med fondsbegrepet er ikke å skape assosiasjoner til rent økonomiske investeringer og økonomisk utbytte. Snarere er det et grep som åpner for at gevinster er knyttet til samfunnsverdi, og kan materialisere seg på tvers av sektorer.

Samtidig krever reell skalering et lengre tidsperspektiv enn det som ofte ligger til grunn i pilot- og prosjektlogikk. Skal gode løsninger få varig utbredelse, mener utvalget at de må følges over tid, for eksempel gjennom en tiårsperiode, med tydelige milepæler, målepunkter og ansvar for implementering. Et slikt perspektiv gjør det mulig å gå fra enkeltstående utprøving til planlagt oppskalering, der man både måler innføringen i flere virksomheter og vurderer hvordan løsningene kan standardiseres, tilpasses og forankres nasjonalt. Med et langsiktig og målbart implementeringsløp blir det lettere å håndtere risiko, bygge legitimitet og realisere samfunnsgevinster. Her åpner fondsbegrepet en ny tilnærming til en mer strategisk og samlet forvaltning av piloter med klare skaleringsambisjoner.

7.2.2 Skalere opp – når innovasjon gir grunnlag for politikkutvikling

Offentlig sektor står overfor et skjerpet spenn mellom økende behov og knappere ressurser i årene framover. Særlig vil tilgangen på personell sette rammer for evnen til å opprettholde og videreutvikle velferdstilbudet. I en slik situasjon blir det viktigere å sikre at løsninger som gir bedre ressursutnyttelse, styrker kvaliteten eller avlaster personell, ikke forblir avgrenset til enkeltkommuner, sektorer eller tidsavgrensede prosjekter. Utvalget vil peke på at organiseringen av offentlig forvaltning i Norge, med sterke prinsipper for lokal autonomi og sektorvis ansvarsdeling gir klar ansvarsdeling, faglig spesialisering og stabilitet, samtidig kan det gi betydelige utfordringer for spredning, læring og samordning. Organiseringen gir både horisontal og vertikal fragmentering (Bezes et al., 2013) og kan bidra til at lokale innovasjoner ikke fanges opp, videreutvikles og vurderes i et bredere systemperspektiv. Når avstanden mellom kommune og stat i tillegg synes å øke, og handlingsrommet påvirkes av nasjonale og internasjonale reguleringer (Berg et al., 2025), blir behovet for strukturer som kan koble erfaringer fra praksisfeltet til nasjonale beslutningsprosesser, desto større. Det synes imidlertid som om systemet i liten grad er rigget for å ta imot nye løsninger som kommer nedenfra.

Utvalget mener at dette har direkte betydning for samfunnets evne til å møte framtidas velferdsutfordringer. I en situasjon med vedvarende personellknapphet vil det ikke være tilstrekkelig at kommuner og andre virksomheter utvikler gode løsninger hver for seg. Det vil være nødvendig med bedre systemer der erfaringer fra lokale innovasjonsprosesser fanges opp, dokumenteres, vurderes og omsettes til bredere implementering og eventuelt endringer i nasjonale rammebetingelser. Skalering må forstås både som spredning til flere virksomheter og som evne til å løfte læring opp til et nivå der standarder, regelverk, finansieringsordninger og styringssignaler kan utvikles i lys av det som fungerer i praksis. En slik lærings- og styringsdynamikk vil være viktig for å redusere risiko, styrke overførbarhet og sikre at knappe ressurser brukes på tiltak med dokumentert effekt. Premisset samsvarer med forutsetningene i målrettede samfunnsoppdrag som virkemiddel (Normann, 2022).

Flere eksempler illustrerer betydningen av slike koblinger. Evalueringen av områdesatsingene viser at samspillet mellom kommune og stat fortsatt er uforløst når det gjelder å øke innovasjonshøyden og høste gevinster av arbeidet (Menon Economics, 2025b). Arbeidet med livshendelsen Alvorlig sykt barn viser hvordan læring tett på brukerne kan inngå i en dynamisk sløyfe med regional og nasjonal forvaltning (se boks 7.10). NAVs arbeid med lokale og sentrale «tillitslaber» viser hvordan erfaringer fra førstelinjen kan brukes til å identifisere barrierer i regelverk og styring, og slik bidra til regelverksutvikling som bedre understøtter tjenestene. Utforsking av bygdevekstavtaler som nytt virkemiddel viser hvordan lokalt initiativ kan møtes med statlig partnerskap, og hvordan lokalt utviklingsarbeid kan gis en eksplisitt ambisjon om overføringsverdi og betydning for nasjonal politikkutvikling (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025d). KS’ Partnerskap for radikal innovasjon peker i samme retning, ved å understreke at utfordringer knyttet til bærekraft, kapasitet og framtidig tjenesteevne ikke kan håndteres innenfor én kommune eller sektor alene. Felles for disse eksemplene er at de viser behovet for mekanismer som ikke bare støtter utprøving, men for mekanismer som også kan sikre oppsamling av kunnskap, vurdering av skaleringspotensial og endringer i nasjonale rammebetingelser.

For å skalere lokale erfaringer til nasjonale rammebetingelser kan «juridisk los» og «brøytebil» forstås som to komplementære funksjoner som reduserer barrierer for spredning og institusjonalisering av nye løsninger. Med «juridisk los» menes en funksjon som hjelper kommuner og andre aktører med å tolke regelverk, avklare handlingsrom og identifisere hvilke juridiske hindre som skyldes lovgivning, forskrift, forvaltningspraksis eller usikkerhet i regelverksforståelsen. «Brøytebil» viser samtidig til behovet for en aktør eller mekanisme på nasjonalt nivå som ikke bare forklarer regelverket, men som aktivt rydder vei for gjennomføring ved å samordne sektorer, løfte fram nødvendige avklaringer og bidra til justeringer i rammebetingelsene der det er hensiktsmessig. I koblingen til forsøkslov er dette særlig viktig fordi lokale forsøk ofte avdekker at innovasjon hemmes av sektorgrenser, uklare hjemler eller rigide regler som enkeltkommuner ikke selv kan endre. En forsøkslov kan gi et midlertidig og kontrollert handlingsrom for å teste alternative løsninger, men for at erfaringene skal kunne skaleres, må de følges av juridisk veiledning, systematisk dokumentasjon og nasjonale prosesser som vurderer om læringen bør omsettes i varige endringer i regelverk, finansiering eller styringssignaler. Slik blir «juridisk los» og «brøytebil» sentrale grep for å sikre at lokale innovasjoner ikke stopper i enkeltstående forsøk, men faktisk kan danne grunnlag for mer hensiktsmessige nasjonale rammebetingelser.

Utvalget vil peke på at en slik dynamikk er særlig viktig i en tid der mangel på personell vil gjøre det nødvendig å hente ut større gevinster av innovasjon, teknologi, organisasjonsutvikling og nye samarbeidsformer. Dersom gode løsninger ikke gis nødvendig handlingsrom, vil flere virksomheter bruke knappe ressurser på tiltak som kun demper symptomene, uten å ta tak i de underliggende årsakene. Samtidig realiseres gevinster i form av spart tid, bedre oppgaveløsning og mer bærekraftig bruk av kompetanse for sent eller i for liten skala.

Utvalget mener det er behov for rammer som både kan finansiere spredning av løsninger som allerede er prøvd ut, men også bidra til en mer sammenhengende kjede fra lokal utprøving til dokumentasjon, vurdering av overførbarhet, implementering i flere virksomheter og eventuell oppfølging på nasjonalt nivå. Et slikt grep kan redusere den økonomiske risikoen ved å ta i bruk nye løsninger, styrke grunnlaget for standardisering og deling, og samtidig bidra til at erfaringer fra praksisfeltet i større grad informerer utviklingen av nasjonale rammebetingelser. I lys av de utfordringene offentlig sektor står overfor, vil utvalget understreke betydningen av å utvikle strukturer som gjør det mulig å lære raskere, spre mer systematisk og omsette lokale erfaringer til nasjonal kapasitet for endring.

Utvalget vurderer at spredning av gode løsninger i dag i for stor grad er avhengig av personlige nettverk, uformell erfaringsutveksling og enkeltpersoners drivkraft. Det gjør læringen sårbar, tilfeldig og vanskelig å omsette til bred implementering. Dersom gode løsninger skal tas i bruk av flere virksomheter og på sikt løftes til nasjonalt nivå, må erfaringsdeling og kunnskapsutvikling skje mer systematisk. Det innebærer å bygge inn læring, dokumentasjon og evidensutvikling i selve gjennomføringen, slik at man fortløpende kan fange opp hva som virker, for hvem, under hvilke betingelser og til hvilken kostnad, samt å vurdere styringsmessige implikasjoner. Når erfaringer standardiseres, sammenstilles og gjøres tilgjengelige, reduseres også avhengigheten av ildsjeler og tilfeldige koblinger. Samtidig blir beslutningsgrunnlaget bedre både for nye virksomheter som vurderer å ta i bruk løsninger, og for statlig styring av et målrettet samfunnsoppdrag.

Et nasjonalt skaleringsfond vil etter utvalgets vurdering kunne være et sentralt virkemiddel for å møte disse utfordringene. Et slikt fond kan gi målrettet støtte i fasen mellom vellykket lokal utprøving og bredere implementering, der mange gode løsninger i dag stopper opp fordi ingen aktør har et tydelig ansvar for å bære kostnadene og risikoen ved oppskalering. Ved å finansiere aktiviteter som dokumentasjon, gevinstvurderinger, tilpasning til ulike organisatoriske og juridiske kontekster, standardisering, implementeringsstøtte og evaluering, kan fondet bidra til at flere løsninger blir modne for spredning og faktisk tas i bruk i flere virksomheter. Samtidig vil et nasjonalt skaleringsfond kunne styrke den strategiske styringen av innovasjon ved å prioritere tiltak med dokumentert effekt, høy overføringsverdi og relevans for nasjonale mål. På denne måten kan fondet ikke bare redusere risikoen for den enkelte virksomhet, men også bidra til raskere oppskalering av virksomme løsninger, mer likeverdig tjenesteutvikling på tvers av landet og bedre utnyttelse av samlet offentlig ressursbruk.

Nettopp fordi skalering ofte krever investeringer over tid, på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, kan en fondsløsning gjøre det lettere å finansiere helhetlige løp og strategisk utvalgte piloter som en helhetlig portefølje fremfor enkeltprosjekter. Samtidig kan et nasjonalt skaleringsfond fungere som et styringsverktøy: Det kan bidra til å identifisere hvilke løsninger som bør løftes, stille krav til dokumentasjon og overførbarhet, og sikre at erfaringer fra finansierte tiltak systematisk tilbakeføres til videre politikkutforming og nasjonal utvikling.

7.2.3 Økonomisk handlingsrom og risiko

Selv når effekten er dokumentert ett sted, vil det ofte være betydelig usikkerhet knyttet til overføringen til andre kontekster. Kostnadene ved å ta løsningen i bruk er gjerne konkrete og umiddelbare, knyttet til omstilling av drift, kompetanse, teknologiske tilpasninger, anskaffelser og ledelseskapasitet. Gevinstene er derimot ofte usikre, kommer senere eller tilfaller delvis andre enn dem som må gjøre investeringen. For den enkelte kommune eller virksomhet kan det derfor framstå som tryggere å avvente enn å være tidlig ute med å ta i bruk en løsning som er utviklet et annet sted.

Dette gjør at skalering i praksis blir underprioritert, selv når behovet for spredning er stort. Resultatet er at løsninger med dokumentert potensial ikke når ut til de kommunene, virksomhetene og områdene der de kunne gitt bedre tjenester, høyere kvalitet og mer effektiv ressursbruk. Etter utvalgets vurdering viser dette at det er behov for å styrke virkemidler som ikke bare stimulerer til lokal innovasjon, men som eksplisitt har som formål å avbøte risiko knyttet til skalering.

Utvalget vil understreke at skalering i kommunal sektor ikke kan forstås som ren kopiering av en løsning fra ett sted til et annet. Skalering må i større grad forstås som en systematisk prosess for spredning, tilpasning og innføring på tvers av ulike lokale kontekster. Kommunene varierer betydelig i størrelse, kapasitet, organisering, geografi, kompetanse og modenhet. En løsning som fungerer godt i én type kommune, vil ikke nødvendigvis kunne tas i bruk i en annen uten endringer. Dersom målet er spredning til flere virksomheter, kommuner og områder, må løsningene ofte videreutvikles, differensieres og tilpasses for å bli reelt overførbare.

Dette er et viktig poeng i vurderingen av behovet for risikoavlastende midler. Dersom skalering skal lykkes på tvers av kommuner, må det finnes finansiering som gjør det mulig å bære kostnadene og usikkerheten ved å ta i bruk løsninger i nye kontekster. Risikoavlastende midler bør derfor ikke bare støtte den opprinnelige utviklingen av en løsning, men også selve spredningsarbeidet: justering til ulike driftsmodeller, testing i kommuner med ulik størrelse og modenhet, dokumentasjon av effekter i ulike kontekster og systematisk erfaringsdeling. Ikke minst bør det sikres tydeligere forankring i organisasjoner og strategier som en sentral del av spredningsarbeidet. Uten slik støtte vil mange løsninger forbli lokalt vellykkede, men ikke skalerbare.

Etter utvalgets vurdering er det nettopp her dagens virkemiddelapparat har en svakhet. Mange ordninger er i hovedsak rettet mot tidlig utforsking og utprøving, mens det i langt mindre grad finnes ordninger som er innrettet mot spredning til flere kommuner og virksomheter. Det innebærer at en løsning kan få støtte til å bli utviklet og testet lokalt, men ikke til å bli systematisk tatt i bruk andre steder. Dermed mangler det ofte finansiering i den fasen der samfunnsgevinsten for alvor kan realiseres, det vil si når en løsning går fra å være et lokalt prosjekt til å bli en bredere praksis i sektoren.

KS’ innovasjonsbarometer viser at 82 prosent av kommunene opplever begrensede økonomiske ressurser som en hemmer for lokalt innovasjonsarbeid (KS, 2024). Etter utvalgets vurdering må dette også forstås som en barriere for skalering. Når kommunene har begrenset økonomisk handlingsrom, blir det krevende å prioritere innføring av løsninger utviklet andre steder, selv når disse framstår som lovende. Særlig gjelder dette der innføringen krever omstilling, kompetansebygging og investeringer før gevinstene kan realiseres. Dette tilsier behov for sterkere og mer målrettede ordninger som reduserer risikoen ved spredning, og legger til rette for at flere kommuner kan ta i bruk dokumentert gode løsninger.

Utvalget vil særlig peke på behovet for å tenke mer systematisk om skalering på tvers av kommuner. Det er ikke tilstrekkelig å støtte enkeltstående prosjekter dersom det mangler strukturer for hvordan løsninger skal kunne spres videre i sektoren. Skalering må i større grad bygges inn som et eksplisitt mål allerede i tidlig fase, med vurderinger av hvilke kommunetyper løsningen kan være relevant for, hvilke tilpasninger som vil være nødvendige, og hvordan erfaringer kan dokumenteres slik at andre kan ta løsningen i bruk. Dette forutsetter både bedre kunnskapsgrunnlag, tydeligere mekanismer for erfaringsdeling og virkemidler som belønner samarbeid mellom kommuner om innføring og spredning.

En mer systematisk tilnærming til skalering innebærer også at det må utvikles ordninger og avsettes ressurser som stimulerer til utprøving av løsninger i flere typer kommuner, ikke bare i de mest ressurssterke eller innovative miljøene. Dersom løsninger bare testes og modnes i et begrenset utvalg kommuner, vil de ofte være utilstrekkelig tilpasset sektorbredden. Skal høy overførbarhet oppnås, må spredning understøttes gjennom systematisk utprøving og implementering i ulike typer kommuner og virksomheter, slik at man bygger kunnskap om hva som skal til for å lykkes under ulike rammebetingelser. Dette er avgjørende for å få til reell skalering på tvers av kommuner og områder.

Mange av framtidas velferdsløsninger er teknologibaserte, der helseteknologiske innovasjoner, som digitale plattformer for hjemmeoppfølging, sensorteknologi og kunstig intelligens, stadig blir viktigere for å sikre bærekraftige helsetjenester (Menon Economics, 2025c). Teknologi kan bidra til økt produktivitet og effektivisering i helsesektoren og redusere presset på framtidens bemanningsbehov (Menon Economics, 2025c). Kompleksiteten i hvem som berøres når ny teknologi utvikles og videre skal implementeres, er imidlertid så stor at mange prosjekter får en bråstopp når gode løsninger som er utviklet sammen med behovseierne, møter strukturer, hierarkier og prioriteringen som er styrt ovenfra og ned (Endresen & Vestby, 2025). Det fordrer en særegen evne til å manøvrere i det som omtales som det kritiske aktørkartet, et komplekst landskap av ulike beslutningstakere og makthavere (ibid). Utvalget er i denne sammenheng opptatt av strukturer og insentiver til å samle nettopp det kritiske aktørkartet og slik gi kraft til framtidas løsninger. Omfanget av kommersielle løsninger på velferdsområdet, særlig knyttet til teknologi og digitalisering, peker også i retning av behovet for å styrke kommunen som innkjøpsmyndighet. Dette behandles i kapittel 7.3.

Utvalget vurderer at det er behov for sterkere risikoavlastende virkemidler som er direkte rettet mot skalering og spredning. Det er også behov for å utforske ulike modeller for risikodeling i skalering av kommersielle løsninger, for eksempel i form av effektkontrakter. Slike virkemidler bør bidra til at løsninger som har dokumentert effekt ett sted, kan tas videre til flere virksomheter, kommuner og geografiske områder, samtidig som de tilpasses ulike lokale forutsetninger. Målet må være å redusere avstanden mellom lokal utprøving og sektoromfattende anvendelse. Først når det etableres ordninger som systematisk understøtter spredning på tvers av kommuner, kan sektoren i større grad hente ut gevinstene av innovasjon og omsette lokale forbedringer til bred samfunnseffekt.

Utvalget mener det er behov for tiltak som står i forhold til kompleksiteten, og som sikrer mer samlet og mer risikovillig støtte til kommunene gjennom hele utviklingsløpet. Kommunesektoren har lite dedikerte offentlige ressurser til innovasjon og samskaping sammenlignet med privat sektor, og utvalget vurderer at innsatsen ikke står i forhold til det faktiske behovet eller kompleksitet og risiko. For mange kommuner har altfor små økonomiske virkemidler til å gi innovasjonsarbeidet kraft og volum. Med mer press på økonomi og mangel på arbeidskraft enn tidligere, er det også høy risiko for at nødvendig innovasjonsarbeid kuttes til fordel for drift.

Et nasjonalt skaleringsfond kan særlig begrunnes med behovet for risikoavlastende midler i fasen mellom utprøving og bred innføring. Det er ofte i denne overgangen at lovende løsninger møter de største hindringene: Kostnadene øker, gevinstene er fortsatt usikre, og den enkelte virksomhet har svake insentiver til å ta den økonomiske og organisatoriske risikoen ved å gå først. Selv når en løsning er prøvd ut med gode resultater lokalt, vil det ofte være betydelig usikkerhet knyttet til overførbarhet, tilpasningsbehov, implementeringskostnader og faktisk gevinstrealisering i nye kontekster. Et fond kan avlaste denne risikoen ved å finansiere de aktivitetene som er nødvendige for å gjøre løsninger skalerbare, men som ofte faller mellom etablerte budsjett- og styringsmodeller. Dermed kan flere virksomheter ta i bruk utprøvde løsninger tidligere og med lavere terskel, samtidig som staten får et mer aktivt virkemiddel for å løfte frem tiltak med dokumentert effekt og høy samfunnsverdi. Slik kan et nasjonalt skaleringsfond bidra til at overgangen fra lokal innovasjon til bred implementering ikke stopper opp i mangel på risikovillig kapital og samordnet støtte.

7.2.4 Utvalgets hovedgrep: Et nasjonalt skaleringsfond for kommunale løsninger

Dagens praksis gjør skalering sårbart og tilfeldig. Kunnskap om hva som virker flyter ikke nødvendigvis dit behovet er størst, men dit relasjonene, kapasiteten og oppmerksomheten tilfeldigvis finnes. Når overføring og skalering i tillegg møter barrierer i den enkelte virksomhet, i form av skiftende prioriteringer, begrenset handlingsrom, ressursknapphet og usikkerhet knyttet til gevinstrealisering, blir det ofte ildsjeler som må drive fram endring på tross av strukturer og insentiver. Dette gir tapte samfunnsgevinster og krever etter utvalgets syn et nasjonalt grep med sterkere insentiver og mer strategisk tilnærming til å realisere de betydelige investeringene som er gjort i mange norske kommuner. Utvalget mener at dagens virkemidler ikke tar tilstrekkelig høyde for at skalering også innebærer økonomisk, organisatorisk og politisk risiko.

For å møte denne kjerneutfordringen foreslår utvalget å etablere et nasjonalt skaleringsfond for kommunesektoren som et tidsavgrenset tiårig virkemiddel, og som sees eksplisitt i sammenheng med det målrettede samfunnsoppdraget i kapittel 6.5 og det praksisnære programmet i kapittel 7.1.4. Fondet bør med andre ord måles på hvordan det bidrar til betydelig redusert behov for tjenester og økt kapasitet. Tidsperspektivet vurderes som avgjørende. Det betyr at fondet skal gjøres opp på et bestemt tidspunkt, opp mot forventede samfunnseffekter, samtidig som tidsrammen tar høyde for at innovasjon tar tid. Utvalget foreslår et stoppunkt etter tre år for å vurdere hvordan modellen virker, eventuelt vurdere nye målrettede fond dersom det realiseres tydelige gevinster. Tidsperspektivet er valgt for å unngå nedsidene ved kortsiktig prosjektfinansiering på den ene siden og det uforpliktende ved for langsiktige målsettinger på den andre.

Fondsbegrepet er bevisst valgt. Det handler ikke om å generere avkastning i tradisjonell forstand, men om samfunnseffekter som går på tvers av samfunnsområder, sektorer og forvaltningsnivåer, og som krever tid for å materialisere seg. Utvalget har altså valgt å kalle dette et fond fordi vi i langt større grad bør anerkjenne og legge til rette for investeringer som kan gi betydelige, langsiktige økonomiske og samfunnsmessige gevinster, både for kommunene selv og for samfunnet mer generelt. Fondstilnærmingen åpner også for porteføljestyring som balanserer ulike utviklingsløp og fordeler risiko ikke bare mellom aktørene, men også mellom de ulike pilotene som skaleres. I tillegg vil fondet kunne produsere lavterskel ressurser for kompetanseutvikling og standardiserte prosesser.

Nærmere om forslaget

Målgruppen for skaleringsfondet bør etter utvalgets vurdering være kommunen, gjerne i samarbeid med eksterne eller andre kommuner. Grunntanken er å akselerere piloter som kan vise til konkrete resultater, og som sørger for systematisk spredning av løsninger og modeller på tvers av kommuner. Fondet bør fjerne de uproporsjonalt store kostnadene og barrierene som i dag bremser skalering, og samtidig gi kommuner trygghet til å ta i bruk løsninger som krever juridisk avklaring, endret organisering eller investeringer som ikke passer inn i ordinære budsjetter. Fondet vil fungere som en kraftfull samordningsmekanisme. Det vil gi operativ støtte til kommunene, basert på strategisk utvelgelse av gode piloter med vellykkede resultater, og tilpasse løsningene så de lar seg implementere med nødvendige samfunnsgevinster. Formålet er å sikre gjennomføring og fjerne aktuelle hindringer, med klar forpliktelse til de forventede gevinstene.

Metodikk

Kvalifisering til fondet bør ikke skje gjennom en tradisjonell søknadsprosess, men gjennom en trinnvis modell med tett oppfølging. Når man identifiserer en god praksis, eller en kommune melder at de har utviklet en smart løsning, går de i dialog om mulighetene for skalering. Deretter får de støtte til å videreutvikle og skalere løsningen, samtidig som flere kommuner kan kobles på og finansiere innføring av den samme løsningen.

Et sentralt moment i forslaget handler om statens rolle og om insentiver for å skalere opp erfaringer til nasjonalt nivå for eventuelle endringer i rammebetingelser. Fra et regulatorisk ståsted kan dette for eksempel være juridisk losing og «brøytebil»-funksjoner som rydder vei gjennom uklare regelverk, anskaffelsesbarrierer og organisatoriske hindringer. Dette handler om å sette håndtering av regulatoriske hindringer for oppskalering i system, avdekke om det må gjøres et lovarbeid og på sikt la dette sildre ned i praksis og veiledning, rundskriv, retningslinjer som endrer praksis i kommunene.

Innsatsen bør understøttes med systematisk evaluering og forskning gjennom hele skaleringsløpet. Slik kan vi samtidig heve ambisjonene ved bruk av forsøk, særlig der regelverk butter mot hverandre og det kan være behov for forenkling som åpner for større grad av kompleksitet i praksis. Staten vil med dette innta en helt nødvendig og mer proaktiv respons til behov for nytenkning rundt regelverk. Fondet vil gi rom for felles utforsking av behov for eventuelle regulatoriske endringer og bruke forsøkshjemler strategisk. Fondet vil slik sett kunne gi rammer for mer mobiliserende og utforskende tilnærming til eventuell bruk av forsøkshjemler, framfor å bli møtt med negativ avgrensning.

Innretning

Arbeidet bør etter utvalgets vurdering starte med en intensiv investeringsperiode de første to til tre årene. I denne fasen bør fondet identifisere og plukke ut de mest lovende pilotene fra kommunene, vurdere overførbarhet og samle særlig relevante initiativer i et felles test- og nyanseringsløp. I dette løpet bør prosjektene både kvalitetssikres og videreutvikles, samtidig som det gis støtte til de viktigste pukkelkostnadene, slik som teknologiinvesteringer, endringsarbeid, opplæring og kapasitet til prosjektledelse. Fondet bør være rigget slik at det blir enklest mulig å satse på lovende innovasjoner, og kan med fordel hente disse fra det praksisnære programmet.

Fra år tre til sju bør prosjektene gå inn i en bredere pilotering, der modellene testes både i dybden og på tvers av kommunetyper. Et viktig prinsipp er at løsninger skaleres i parallelle løp der flere kommuner jobber sammen og samtidig for å sikre læring, sammenligning og konsistent tilpasning. Slike parallelle løp er avgjørende for å avklare om modellene faktisk «kan reise». I denne fasen bør fondet også tilby implementeringsstøtte, kapital og ressurser til ledelse, medarbeidere og organisatoriske prosesser. I denne fasen bygger fondet lysløype for neste kohort: de kommunene som var med tidlig, som har større eierskap og har gjort det mest krevende arbeidet. De som kommer etter, skal kunne følge en ryddet og dokumentert sti.

I siste del av perioden, fra år sju til ti, bør fondet vurdere hvilke modeller som kan generaliseres, og hvilke som bør avsluttes. Der det er behov for uavhengig kvalitetssikring eller standardisering, kan fondet bidra til godkjenningsordninger eller anbefalte minimumsstandarder. Prosjektene som går videre, bør få oppfølgingskapital for å sikre bred implementering og forankring. Etter ti år skal fondet være avsluttet, og resultater i form av måloppnåelse, samfunnseffekt, overførbarhet og faktisk implementert tjenesteinnovasjon skal være målbare.

Kommunene bør selv kunne velge tempo. Noen kan lansere innen seks måneder, andre trenger mer tid. Noen vil realisere potensialet innenfor langt kortere tidsramme enn fondets tidsramme, mens andre vil kreve større ressurser enn forventet utover i perioden. Fondet bør også ta høyde for at ikke alle piloter vil kunne skaleres, det vil si at virkemidlet åpner for at det er rom for å feile. Det avgjørende er at læring, evidens og erfaringsdeling skjer systematisk gjennom hele perioden. Innsatsen bør også understøttes av systematisk forskning, kunnskapsbygging og tilgjengelige læringssløyfer, jf. kapittel 11.

Finansiering

Forslaget bygger på et rasjonale om at kortsiktige investeringer i skalering vil kunne gi betydelige langsiktige og brede samfunnsgevinster. Staten bør derfor ta brorparten av investeringskostnadene, mens kommunene tar de organisatoriske kostnadene med implementeringsstøtte fra fondet. Utvalget ser for seg en betydelig investeringskapital innenfor fondets første 3–5 år, med mulighet for overføring av midler gjennom hele perioden. Utvalget anbefaler at fondet finansieres med 1 milliard kroner per år i ti år, med mulighet for overføring av midler fra ett år til et annet.

Det vil si at finansieringsmodellen ligner øvrige programsatsinger, med forbehold om Stortingets budsjettvedtak. Utvalget ser i tillegg for seg en sentral administrativ grunnfinansiering av fondet gjennom hele perioden, inkludert dedikerte midler til systematisk dokumentasjon, erfaringsdeling og kunnskapsbygging om løsningene som følger den aktuelle lysløypa, samt implementeringsstøtte til de utvalgte pilotene. Grunnfinansieringen må ta høyde for at det skal foreligge dokumenterbare effekter innen ti år, det vil si en kunnskapsstrategi som tar høyde for langsiktige årsakskjeder med klare målepunkter underveis. Utvelgelsen av hver eneste pilot bør vurderes opp mot forventede gevinster, eksempelvis kvalitet, produktivitet og effektivitet. Fondet bør forvaltes av et fondsstyre sammensatt av kommune, stat, næringsliv, forskning og nærliggende interessenter, eventuelt fagpersoner med særskilt domenekompetanse. Fondsstyret bør understøttes av et sekretariat med forankring både i relevante departementer og KS for å sikre nærhet til politiske vurderinger der det er nødvendig.

Forventet effekt

Utvalget mener tiltaket vil gi sterkere insentiver til skalering og spredning, fordi det reduserer risikoen for kommuner som går foran, og tar høyde for risiko ved gjenbruk. Dette synliggjør gevinster tidlig, bygger felles måleindikatorer og effektkjeder og dokumenterer gevinstpotensialet på en måte som små og mellomstore kommuner vanligvis ikke har kapasitet til. Samtidig vil fondet gjøre det enklere for de mange kommunene som ikke kan være først, men gjerne vil være tidlig ute når løsningene er klarere og risikoen lavere. I sum vil fondet særlig bidra til å løse et strukturelt problem i kommunesektoren: Vi har mange gode piloter, men hver kommune står alene i arbeidet med å skalere dem. Et tiårig skaleringsfond gjør dette til et felles nasjonalt løft med rom for dialog, sparring og validering underveis, og med trygghet for at risiko, kostnader og barrierer ikke faller uforholdsmessig på de første som går.

7.3 Den nye velferdskommunens innkjøpskraft

Utvalgets arbeid er, i tråd med mandatet, basert på at framtidas helse-, omsorgs- og velferdstjenester skal være universelle og et offentlig ansvar. Samtidig har det offentlige mulighet til å samarbeide med ideelle og kommersielle aktører både om drift og utvikling av velferdstjenester. For kommunene betyr dette et mangfold av muligheter, men også et behov for å velge riktige samarbeidsformer og gode leverandører. Når private aktører involveres i utvikling og levering av velferdstjenester, skjer det på oppdrag fra offentlige myndigheter. Det offentlige har rollen som bestiller og er ansvarlig for tjenestene, mens private aktører, som frivillige organisasjoner, ideelle stiftelser eller kommersielle virksomheter, kan være leverandører. Hensikten med slike løsninger er å ta i bruk ulik kompetanse og kapasitet for å sikre gode og tilgjengelige velferdstjenester til befolkningen, innenfor rammer fastsatt av det offentlige.

Utvalget har med dette forslaget ikke tatt stilling til spørsmålet om kommersielle aktører som driftere av velferdstjenester. Utvalget mener, uavhengig av eventuell kommersiell drift, at både kommunene, næringslivet og ideell sektor har felles interesse i å utnytte mulighetene som ligger i fellesanskaffelser og innovative anskaffelser, og at dette ikke bør avgrenses til teknologiske løsninger eller digitalisering. Et slikt grep vil skape større forutsigbarhet for både kommuner og markedsaktører. Utvalget anbefaler generelt at de tre sektorene samarbeider om å øke kompetansen på innovative anskaffelser.

7.3.1 Anskaffelser som virkemiddel for innovasjon

Kommunene er store innkjøpere av både varer og tjenester. Kommunenes tilgang til et mangfold av løsninger er også avgjørende for drift, omstilling og videreutvikling av velferdstjenestene. Kjøp av varer, tjenester og bruttoinvesteringer til kommunesektoren tilsvarer om lag 40 prosent av den samlede ressursbruken i kommunesektoren (Oslo Economics, 2021). Det finnes i dag en rekke teknologiske og organisatoriske løsninger med tilsynelatende stort potensial for økt kvalitet eller mer effektiv drift av velferdstjenestene som leveres av aktører utenfor kommunene (Menon Economics, 2025c). Mange kommuner har også omfattende erfaring med innkjøp av mer standardiserte varer og tjenester (hyllevarer). Når det er behov for å anskaffe nye løsninger, ser det imidlertid ut til at frykten for å gjøre feil kan bli større enn viljen til å utforske mulighetene, enten dette skyldes mangel på kompetanse eller andre faktorer. Mange mindre kommuner har også mindre tilgang til innkjøpskompetanse internt, og i enda mindre grad spesialisert innkjøpskompetanse for så ulike områder, som for eksempel skytjenester og leasing av biler.

Utvalget erfarer at handlingsrommet i anskaffelsesregelverket ikke utnyttes godt nok (DFØ, 2024b). Tid og ressurser bindes opp i detaljerte bestillinger, framfor mer åpent samarbeid om nye løsninger. Dette bidrar til et marked med lav forutsigbarhet for leverandørene, slik innspill til utvalgets arbeid bærer tydelig preg av. Dersom kommunenes behov er uklare, prosessene varierer mye og innovative løsninger sjelden etterspørres systematisk, oppleves markedet mer uforutsigbart. Det kan svekke leverandørenes investeringsvilje, bremse innovasjon og gjøre det mindre attraktivt å utvikle løsninger for og med kommunesektoren, uavhengig av om leverandøren er ideell eller kommersiell.

Det er bred enighet om at både offentlige og private aktører trenger et anskaffelsesregelverk som er enkelt å forstå og som er mer tilgjengelig. NOU 2023: 26 Ny lov om offentlige anskaffelser viser til viktige faktorer og utfordringer ved gjennomføring av innovasjon i offentlige anskaffelser. Denne utredningen legger til grunn mye av det samme utfordringsbildet som utvalget har avdekket. På samme måte som i NOU 2023: 26 mener utvalget at hovedproblemet ikke nødvendigvis ligger i anskaffelsesregelverket i seg selv. Regelverket oppfattes ofte som en barriere, men både utvalgets arbeid og aktørenes innspill peker i retning av at hovedutfordringen i større grad ligger i kapasitet, kompetanse og risiko. Mange kommuner mangler trygghet til å bruke det handlingsrommet som faktisk finnes. Resultatet blir detaljerte krav, standardiserte prosesser for svært ulike innkjøpsbehov og løsninger som dekker dagens drift, men som ikke nødvendigvis løser de underliggende utfordringene. Etter utvalgets syn er dette et tungtveiende argument for å styrke veiledning og operativ støtte til kommunene, framfor å begrense diskusjonen til spørsmål om regelverksendringer.

Konsekvensene er betydelige. Innovative anskaffelser tas i for liten grad i bruk (DFØ, 2024b), utviklingsløp stopper opp før implementering (Endresen & Vestby, 2025), og gevinster som kunne vært realisert i form av bedre tjenester, mer effektiv drift og sterkere forebygging, uteblir (Menon Economics, 2025c). Når kommunene ikke klarer å bruke anskaffelser strategisk, går for mye tid og kapasitet til prosess, metode og juridisk trygging, og for lite til faktisk tjenesteutvikling, gjennomføring og gevinstrealisering. Det er også risiko for leverandøravhengighet, særlig i mindre kommuner (Oslo Economics, 2026). Dette skaper større avstand mellom kommuner og leverandører i en tid der utfordringsbildet blir stadig mer komplekst, og behovet for samarbeid er større enn før.

Innspill til utvalgets arbeid peker mot organisatorisk risiko knyttet til uklare roller, høy prosesskompleksitet og svak bestillerkompetanse som særlige utfordringer. En hypotese er også at innovative anskaffelser utfordrer etablerte demokratiske og administrative beslutningsprosesser, hvor mål, innhold og konsekvenser ofte er mindre tydelige og dermed vanskeligere å forankre politisk og administrativt. Mange kommuner prøver å gjøre felles anskaffelser, men ved felles innkjøp mellom flere kommuner kreves også mer byråkrati og tung prosjektledelse, som likelydende avtaler som må godkjennes av partene innen et visst tidsrom. En annen hypotese er at innovative anskaffelser kan skape usikkerhet om ansvar, legitimitet og styring, spesielt når utviklingen av løsninger skjer i tett samspill med markedet, og dermed kan oppfattes som mindre transparente enn mer tradisjonelle innkjøpsformer.

Når kommunene vurderer å ta i bruk nye og delvis ukjente løsninger, endrer også risikobildet seg vesentlig sammenlignet med mer praksisnære innovasjoner. Kommunene forvalter både enkeltmenneskers rettigheter, velferdstjenester med høye konsekvenser ved feil og et lokaldemokratisk ansvar for å bruke fellesskapets midler på en trygg og transparent måte. I et styringssystem preget av kontroll, etterlevelse og forventning om å «gjøre ting riktig», kan nye løsninger oppleves som en dobbel risiko som for eksempel usikkerhet knyttet til kvalitet, leverandøruavhengighet, personvern og datasikkerhet, og institusjonell risiko knyttet til ansvar, juridisk etterprøvbarhet og om kommunen kan forsvare valget politisk. Særlig ser kommunene ut til å være opptatt av å unngå situasjoner med kritikk fra institusjoner som KOFA og Statsforvalteren. Denne kombinasjonen ser ut til å gjøre terskelen for å utvikle, teste og skalere løsninger høyere, særlig når det er store implementeringskostnader og bindinger. Derfor må innovasjonsprosesser ikke bare avlaste risiko, men også gi kommunene et styringsmessig rom der det er legitimt å utforske, feile og lære, innenfor rammer som fortsatt ivaretar innbyggernes rettigheter og tilliten til lokale beslutninger.

Små distriktskommuner fremstår særlig utsatt. Gjærum har nylig vist at selv om både leverandører og interkommunale IKT-organisasjoner arbeider for å støtte slike kommuner, har mange kommuner begrenset kapasitet til å håndtere stadig mer komplekse anskaffelses- og digitaliseringsprosesser (Gjærum, 2026). Dette kan gjøre særlig større og mer sammensatte anskaffelser krevende å planlegge, gjennomføre og følge opp. Strategier som felles anskaffelser og interkommunalt samarbeid tas i økende grad i bruk, men synes bare delvis å avhjelpe de underliggende kapasitetsutfordringene. Samlet sett tyder utfordringsbildet på at særlig små kommuner står i en form for «overveldende autonomi», der de formelt har ansvar og handlingsrom, men i praksis mangler tilstrekkelig kapasitet og støtte til å ivareta dette på en god måte.

Risikoprofilen knyttet til markedsbaserte løsninger er også annerledes sammenlignet med utvikling av tjeneste- og samhandlingsmodeller innenfor kommunens egne rammer. I organisasjons- og tjenesteutvikling kan kommunene ofte utforske behov, teste justeringer og utvikle praksis over tid gjennom prøving og feiling innenfor eget handlingsrom, med relativt lave kostnader og kort vei fra idé til praksisendring. Når innovasjonen omfatter teknologi, systemløsninger eller tjenester fra markedet, krever prosessen tidlig og ofte endelig avklaring av behov, standarder, totaløkonomi, integrasjoner og gevinstrealisering. Risikoen blir både teknisk, teknologisk, juridisk, økonomisk og politisk. Kommunen må vurdere leverandørens modenhet, teknisk og teknologisk risiko, konkurranseregelverk og langsiktig bærekraft i løsningene. Beslutningene blir mer irreversible, avhengighetene større og risikoen høyere.

Risiko er også knyttet til både demokratiske og sikkerhetspolitiske konsekvenser. Dette er særlig framtredende på det digitale området. Undersøkelsen IT i praksis (2025) peker på at offentlige myndigheters håndtering av informasjonssikkerhet fører til at tilliten settes under press (Rambøll Management Consulting, 2025). Det framstår særlig alvorlig at beste praksis i begrenset grad følges, og at relativt få virksomheter jobber risikobasert eller gjennomfører regelmessige øvelser. Med økende geopolitisk ustabilitet er også spørsmål om digital suverenitet høyt på agendaen. EUs ferske rapport State of the Digital Decade 2025 peker nettopp på at europeisk offentlig sektor er for avhengig av ikke-europeiske teknologiske leverandører (EU-kommisjonen, 2025).

Spørsmålet om informasjonssikkerhet er sentralt ved vurderingen av kommunenes rolle som innkjøpsmyndighet, og mangel på kompetanse er en helt sentral barriere. I anskaffelsesundersøkelsen oppgir kommunene i langt lavere grad å ha tilstrekkelig kompetanse om anskaffelser som fremmer innovasjon (DFØ, 2024b). Kommunene peker også på kritisk mangel på kompetanse som et hinder for digital utvikling (Rybalka et al., 2023). Det kan være med å forklare hvordan kommunene i ulik grad lykkes med digitalisering, og at det fortsatt er store variasjoner i digital modenhet (Rybalka et al., 2023).

Generelt opplever utvalget at behov formuleres ulikt fra kommune til kommune, prosessene varierer mye og innovative løsninger etterspørres sjelden på en systematisk måte. Dermed oppstår det et marked med lav forutsigbarhet. Flere av innspillene fra leverandørene peker også på at politisk usikkerhet, manglende standarder og fravær av mer samordnet etterspørsel gjør det mindre attraktivt å utvikle løsninger for kommunesektoren. Det bidrar til å svekke leverandørenes insentiver til kontinuerlig utvikling og dermed innovasjonskraften over tid. Samlet ser utvalget dagens situasjon som et kraftig signal fra leverandørene om at kommunesektoren ikke representerer et tilstrekkelig tydelig, samordnet og attraktivt marked. Det er etter utvalgets mening et viktig argument for endring.

Terskelverdiene for anskaffelser er hevet fra 100 000 til 500 000 kroner. Dette bidrar til større handlingsrom og fleksibilitet enn tidligere, men vil antakelig ha liten effekt for reell risikoavlastning, og løser heller ikke grunnleggende utfordringer med mangel på kompetanse og kapasitet til å håndtere økende og endrede risikoforhold ved anskaffelser. Utvalget mener grepet om å heve terskelen er nyttig, men mener samtidig at dette grepet alene på langt nær er nok.

Utvalget mener at det ikke er rimelig å legge til grunn at kommunene alene skal håndtere denne typen kompleksitet. Når terskelen for å gå videre fra utprøving til investering og anskaffelse blir høy, er det ikke overraskende at mange velger det trygge framfor det nye. For å lykkes med tjenesteinnovasjon, teknologiutvikling og trygge løsninger, mener utvalget at kommuner og leverandører trenger rammebetingelser som insentiverer tettere dialog, bedre behovsforståelse og større gjensidig forutsigbarhet. Når slike samarbeidsflater ikke utvikles, blir resultatet ofte løsninger som treffer dårligere, tar lengre tid å innføre og gir lavere gevinstrealisering. Dette er for utvalget også et spørsmål om beredskap, der innbyggerne skal være trygge på at løsningene som tas i bruk, fungerer under ulike forhold.

En rekke innspill underbygger utvalgets vurderinger, og peker på fragmentert ansvar, begrenset innovasjons- og anskaffelseskompetanse, lav risikotoleranse og svak mekanisme for skalering fra pilot til drift som sentrale barrierer. Utvalget mener dette treffer en kjerne i utfordringsbildet. Dagens system gir i for liten grad kommunene støtte til å gå fra behov til anskaffelse, fra anskaffelse til implementering og fra pilot til bredere innføring. Resultatet er at gode løsninger ofte blir enkeltstående initiativer, mens kommunene fortsetter å bruke betydelige ressurser på å gjenta krevende prosesser hver for seg. Utvalget mener at dette ikke bare er utfordringer for enkeltkommuner, men et strukturelt problem som ikke understøtter kommunene i å møte et stadig mer komplekst leverandørmarked.

7.3.2 Virkemidler som understøtter anskaffelser

Det er en rekke virkemidler og aktører som kan understøtte kommunene i deres anskaffelsesarbeid, ikke avgrenset til statlige virkemidler. Dagens virkemidler vurderes også å ha viktige styrker. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring tilbyr veiledning, maler og faglig støtte. Leverandørutviklingsprogrammet (LUP) har over tid utviklet metodikk og arenaer for tidlig dialog og innovative anskaffelser. Stimulab og InnoMed bidrar til å modne problemforståelse, behovsavklaring og tverrsektoriell utvikling på en måte som styrker grunnlaget for mer treffsikre og innovative anskaffelser. KS har også tatt viktige initiativ, særlig knyttet til felles digitale løsninger der markedet har manglet eller vært lite, som SvarUt/SvarInn og Fiks Arkiv.

Staten har tatt et samordningsansvar på egne vegne. Statens innkjøpssenter fungerer som en samordningsmekanisme ved å etablere og forvalte fellesavtaler som statlige virksomheter kan benytte i sine anskaffelser. Hensikten er å bidra til mer effektive innkjøpsprosesser, bedre etterlevelse av regelverket og økt utnyttelse av statens samlede innkjøpsmakt. Samordningen forventes også å gi lavere kostnader, mer standardiserte løsninger der det er relevant, og mindre administrativ belastning for den enkelte virksomhet.

En rekke kommuner deltar i lokale eller regionale innkjøpssamarbeid av samme grunn. En kartlegging fra 2021 viste at ca. 70 prosent av landets kommuner deltok i til sammen 36 innkjøpssamarbeid, dog med til dels store regionale forskjeller (Oslo Economics, 2021). Dette er formaliserte, avtalefestede helhetlige innkjøpssamarbeid forankret i en felles operativ innkjøpsfaglig kompetanse, med et generelt innkjøpsmandat og myndighet til å utføre innkjøp på vegne av deltakerne. En kommune i samarbeidet kan ha ansvar for å gjennomføre anskaffelser eller forvalte avtaler på vegne av flere andre kommuner i regionen. Disse samarbeidene kan i praksis dekke noe av det samme behovet som en innkjøpssentral, særlig for mindre kommuner med begrenset kapasitet. Det gir stordriftsfordeler og mer samlet kompetanse uten at man nødvendigvis etablerer en egen formell innkjøpssentral. Noen steder er også samarbeid om innkjøp, digitalisering eller drift organisert i egne interkommunale selskaper eller samarbeidsorganer, slik som regionale digitaliseringsnettverk. Disse kan ha en bredere rolle enn bare anskaffelser og også støtte implementering, standardisering og forvaltning.

Empiriske analyser viste i 2021 at interkommunale innkjøpssamarbeid bidrar til bedre behovsdekning, reduserte transaksjonskostnader, bedre betingelser i kontrakt samt bedre kontraktsoppfølging for formaliserte, helhetlige samarbeid (Oslo Economics, 2021). I sum ble det anslått at slike innkjøpssamarbeid sparer kommunesektoren for administrasjonskostnader på 400–700 millioner kroner årlig, sammenlignet med en situasjon uten innkjøpssamarbeid. Utredningen knyttet merverdien ved fellesanskaffelser særlig til homogene, nasjonale behov, eventuelt regionalt tilpassede behov i samme bo- og arbeidsmarkedsområde, jf. figur 7.4

Kilde: Oslo Economics (2021)

Det finnes enkelte initiativ til slik nasjonal samordning. Felles anskaffelsesløp i KS skal hjelpe kommunesektoren med å håndtere komplekse anskaffelser mer samordnet, effektivt og kompetansebasert, men uten nødvendigvis å være en permanent, bred innkjøpssentral med ferdige avtaleporteføljer. Logikken er at kommuner som har like behov, særlig innen digitale løsninger og felles kommunale tjenester, kan gå sammen om behovsbeskrivelser, kravutforming, markedsdialog og konkurransegjennomføring, slik at den enkelte kommune slipper å bygge opp hele anskaffelsesprosessen alene. Dette reduserer dobbeltarbeid, styrker bestillerkompetansen og kan gi mer standardiserte løsninger der det er relevant, og bedre forutsetninger for spredning og skalering i sektoren. Felles anskaffelsesløp kan dermed forstås som mer prosjekt- og behovsdrevet enn avtaledrevet: mindre innrettet mot å tilby et bredt sett av løpende rammeavtaler og mer mot å utvikle og gjennomføre samordnede anskaffelser der kommunesektoren har felles utfordringer og behov.

KS Digital ivaretar delvis det samme behovet ved å bidra til samordning, standardisering og felles kapasitet i kommunesektoren, men rollen er bredere og mer digitaliseringsorientert enn en tradisjonell innkjøpssentral. Mens Statens innkjøpssenter i hovedsak er innrettet mot etablering og forvaltning av rammeavtaler som offentlige virksomheter kan benytte, er KS Digital først og fremst et virkemiddel for å utvikle, forvalte og samordne felles digitale løsninger, infrastruktur og arbeidsformer for kommunene.

Selv om helseteknologiordningen i all hovedsak må anses som en tilskuddsordning, ivaretar den noe av det samme behovet ved å redusere byrden på den enkelte kommune eller virksomhet når nye løsninger skal tas i bruk. Ordningen er innrettet mot å støtte innføring, skalering og samordning av helseteknologiske løsninger på tvers av kommuner og helsetjenesten, ikke mot etablering av felles rammeavtaler. Logikken er likevel beslektet: Små og mellomstore offentlige aktører skal ikke stå alene med komplekse vurderinger, implementeringsarbeid og kompetansebehov, men få tilgang til felles støtte, koordinering og strukturer som kan gjøre innføringen mer effektiv og mindre fragmentert. Ordningen svarer dermed ut behov for kapasitet, kompetanse og samordning av anskaffelsesprosesser, men har tyngdepunktet på tjenesteutvikling og implementering av teknologi i helse- og omsorgssektoren, snarere enn på innkjøpsavtaler i snever forstand.

Som del av sitt arbeid har utvalget gjennomført enkel analyse av kommunenes behov som innkjøpsmyndighet, og sett dette i sammenheng med ulike virkemidler. Det nasjonale virkemiddelapparat for anskaffelser har i dag ulike styrker og svakheter i møte med disse behovene. Figur 7.6 gir oversikt over utvalgets vurdering av de ulike dimensjonene, med særlig vekt på grad av koordinering og grad av kompleksitet. Merk at enkle fellesanskaffelser primært gjennomføres gjennom interkommunale løsninger, og at Statens innkjøpssentral kun omfatter statlige virksomheter i Norge.

Kilde: Utvalgets egne analyser

Det finnes også løsninger å skjele til i våre naboland. Svenske ADDA og danske SKI er begge nasjonale felles innkjøpsorganisasjoner som skal forenkle offentlige anskaffelser gjennom standardiserte rammeavtaler, samordnet etterspørsel og juridisk og kommersiell innkjøpskompetanse. Logikken er at kommuner og andre offentlige virksomheter skal slippe å gjennomføre hele anskaffelsesløpet hver for seg, og i stedet kunne kjøpe fra ferdig konkurranseutsatte avtaler som gir stordriftsfordeler, lavere transaksjonskostnader og mer profesjonelle innkjøp. ADDA og SKI ligner hverandre ved at begge fungerer som felles innkjøpsorganisasjoner som gjør det enklere for offentlige virksomheter, herunder kommuner, å bruke ferdig etablerte avtaler, men de skiller seg i forankring, målgruppe og profil.

SKI er Danmarks etablerte nasjonale innkjøpssentral for både kommuner og stat, med en tydelig rolle som leverandør av brede, standardiserte rammeavtaler for offentlig sektor. SKI har som hovedlogikk å samle innkjøpsvolum for å oppnå bedre priser, redusere administrative kostnader og sikre profesjonelle anskaffelser på tvers av mange vare- og tjenesteområder. ADDA er tettere knyttet til den svenske kommunesektoren og har en mer sektornær profil, der innkjøp ses i sammenheng med kommunale behov, medlemsforankring og utvikling av løsninger tilpasset lokale og regionale offentlige aktører. Forskjellen kan derfor beskrives slik at SKI i større grad framstår som en sentralisert, nasjonal innkjøpsmotor for offentlig sektor generelt, mens ADDA i større grad er et kommunalt orientert verktøy for samordning, støtte og anskaffelser innenfor rammene av svensk, lokal offentlig sektor. Utvalget mener begge modellene har sine styrker, der både nasjonal standardisering og lokal og regional tilpasning først og fremst framstår som komplementære, framfor gjensidig utelukkende, strategier.

Etter utvalgets vurdering er utfordringen i Norge at virkemidlene samlet sett ikke er tilstrekkelige til å møte behovet i kommunene, og at det fortsatt er for store forskjeller i innkjøpskapasitet og -kompetanse. Dagens virkemidler er for det første for fragmenterte. Kommunene må ofte selv eller gjennom ulike interkommunale samarbeid sette sammen støtte fra ulike aktører og ordninger, uten at det finnes ett samlet løp fra behovskartlegging til anskaffelse, implementering og gevinstrealisering. For det andre framstår virkemidlene for svake i overgangen fra pilot til drift. Innspill til utvalget peker nettopp på mangelen på strukturer for å gå fra pilot til anskaffelse og fullskala drift. Det innebærer blant annet tydelige milepæler, indikatorer, finansieringsplaner og ansvar for implementering og gevinstrealisering. For det tredje er virkemidlene i for liten grad innrettet mot samordnet etterspørsel og felles markedskraft der kommunene har sammenfallende behov. Selv der det finnes gode veiledere og metodikk, er det fortsatt den enkelte kommune som i hovedsak må bære en betydelig del av den økonomiske, juridiske og implementeringsmessige risikoen ved anskaffelsen, formulere behovet, gjennomføre prosessen og håndtere innføringen. Selv om det finnes flere gode initiativer og samarbeidsmodeller, er de samlet sett ikke tilstrekkelig dekkende eller skalerte til å møte behovet i hele kommunesektoren.

KS har gjort en betydelig innsats knyttet til innføring av helseteknologi. Det viser hvordan sektoren kan mobilisere rundt et krevende område med store behov og betydelig innovasjonspotensial. Utvalget har også merket seg samordnings- og standardiseringsarbeidet som drives av KS og KS Digital for kommunesektoren og den betydelige kontaktflaten med leverandørmarkedet som dette representerer. Utvalget mener dette bidrar til økt forutsigbarhet og bedre samspill med markedet og er glad for at KS tar en tydelig rolle, særlig innenfor teknologi og digitaliseringsområdet. Dette er viktig både for kommunene og for leverandørene. Innovasjons- og anskaffelsesutfordringene er likevel ikke begrenset til helseteknologi og digitalisering. Utvalget mener det er behov for innovasjon- og anskaffelsesstøtte også knyttet til andre former for innovasjon, særlig knyttet til systemutvikling og nye arbeidsformer. I slike prosesser kan også rådgivningsaktører og andre fasiliterende miljøer spille en viktig rolle som bidragsytere til innovasjon, ikke bare som leverandører av ferdige produkter. Utvalget mener videre at vi har betydelige gevinster å hente ved å se til våre naboland, og i større grad legge til rette for koordinerte nasjonale anskaffelser der behovene er tilstrekkelig like.

7.3.3 Særlig oppmerksomhet om KI-baserte løsninger

Mange kommuner er i gang med å benytte kunstig intelligens i helse- og omsorgstjenestene. Det benyttes blant annet KI-modeller for ressursallokering og turnusplanlegging, og det er også eksempler på at fastlegekontorer har implementert KI-verktøy for transkripsjon basert på generativ KI. Det er imidlertid verdt å merke seg at sykehus og helsetjenester generelt har den laveste relative veksten i konsentrasjon av KI-teknologi, sammenlignet med øvrig industri (World Economic forum, 2025).

Undersøkelsen IT i praksis har tidligere pekt på at kun en liten andel virksomheter har tatt i bruk kunstig intelligens, særlig blant kommunene (Rambøll Management Consulting, 2024). Utviklingen går imidlertid meget raskt, og årets undersøkelse trekker fram at utviklingen har skutt fart. I 2024 var det kun 15 prosent av kommunene som hadde tatt i bruk KI, mens dette tallet økte i 2025 til 51 prosent (Rambøll Management Consulting, 2025). De opplever at KI frigjør tid, gir raskere oppgaveløsing og øker kvaliteten. Likevel er et bare én av fire som klarer å gjøre effektivitetsgevinsten om til reelle kostnadsbesparelser. Undersøkelsen sier lite om kommunenes størrelse eller institusjonelle kapasitet, men gitt tidligere analyser er det naturlig å anta at de større kommunene går foran. Selv om kunstig intelligens trekkes fram som et område med betydelig potensial i offentlig sektor, tyder rapporten på at bruken fortsatt er i en tidlig fase. KI ser foreløpig ut til å være mest utprøvd i administrative oppgaver, noe som kan tyde på at innføringen fortsatt er begrenset. Dette kan henge sammen med at nye KI-løsninger må utvikles og tas i bruk innenfor eksisterende organisatoriske, teknologiske og regelverksmessige rammer, noe som kan gjøre implementeringen krevende. Manglende kompetanse, høye investeringskostnader og manglende veiledning fra sentrale myndigheter trekkes fram som sterke barrierer i kommunene.

Det er også verdt å merke seg at en av tre innbyggere er skeptiske til bruk av kunstig intelligens og data i helsesektoren. Skepsisen omhandler alt fra klagemuligheter, behandling av personopplysninger, likebehandling og beslutningsinnsyn (Rambøll Management Consulting, 2024). Digitaliseringsdirektoratet har pekt generelt på risiko for at tilliten til digitale tjenester utfordres framover, særlig når det gjelder bruk av kunstig intelligens og automatiserte beslutninger (Digitaliseringsdirektoratet, 2023). Bruk av KI har også konkrete lokaldemokratiske problemstillinger knyttet til seg, for eksempel i hvilken grad innbyggerne bør kunne få mulighet til å påvirke utvikling og bruk av teknologi som del av det offentlige velferdstilbudet. Det øker betydningen av kommunens rolle som garantist av rettssikkerhet og forvalter av borgernes tillit.

Utvalget har merket seg stor optimisme rundt betydningen av KI for norsk offentlig sektor. Digitaliseringsstrategien slo allerede i 2023 fast et mål om at 80 prosent av offentlige virksomheter skal ha tatt i bruk KI i løpet av 2025, og 100 prosent innen 2030 (Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet, 2024). Flere fagmiljøer og tilsynsorganer har imidlertid uttrykt skepsis til regjeringens tilnærming, og flere kilder setter den reelle virkningen av KI introduksjon i et kritisk lys. Riksrevisjonen påpeker at det er store variasjoner i hvordan statlige virksomheter arbeider med KI, og at den samlede innsatsen ikke står i forhold til ambisjonene (Riksrevisjonen, 2024a).

Teknologirådet antyder framover et kappløp om resonnerende modeller, med en sentral maktdimensjon. Det gjør at kunstig generell intelligens også kan være få år unna, med mulighet for enorm makt til den som kontrollerer slik teknologi (Teknologirådet, 2025). Store språkmodeller bærer til tross for sin teknologiske nøytralitet også med seg kulturelle verdier, og kan føre til verdikonflikter i bruken av slike modeller (Johnson et al., 2022). Teknologirådet anslår videre høy risiko knyttet til både til styring av teknologien og samsvar med menneskelige verdier (Teknologirådet, 2025). De anslår at rask utvikling og utbredelse av kunstig intelligens kan få store konsekvenser for arbeidsmarked og maktforhold, i langt større grad enn det myndigheter og næringsliv hittil har antatt (Teknologirådet, 2025). Dette øker betydningen av at KI-løsninger er transparente, rettferdige og etterprøvbare. I hvilken grad man lykkes med ansvarliggjøring av teknologigantene er en avgjørende faktor.

Det er et avgjørende spørsmål for utvalget om dette er utfordringer KS og kommunene skal håndtere alene. KI Norge skal bli et samlende spisskompetansemiljø i skjæringspunktet mellom forvaltning, næringsliv, forskning og teknologiutvikling. Det er bevilget 30 millioner kroner i 2026 til etablering av KI Norge, regulatorisk sandkasse for kunstig intelligens og KI-tilsyn. Gitt omfanget på kommunenes tjenesteansvar og betydningen for innbyggernes velferd, opplever utvalget at kommunene blir stemoderlig behandlet i den norske innovasjonspolitikken. Det gjør kommunene til en sentral interessent i sentrale nasjonale grep, som etableringen av KI Norge.

7.3.4 Forslag til tiltak: Utrede modell for felles innkjøpstjeneste og mer samlet støttefunksjon

Utvalget mener det er behov for å styrke kommunenes innkjøpskapasitet både til enkle anskaffelser og til komplekse innovasjonssamarbeid. Det overordnede målet bør være at det skal være like enkelt for privat sektor å selge til det offentlige som til private. Utvalget vurderer det som særlig viktig å bidra til forenklet tilgang til leverandører, produkter eller tjenester og ivareta kommunens behov for helhetlig innkjøpsstyring, samordning og kompetansestøtte for alt fra enkle og/eller lokale anskaffelser, til de mer innovative, komplekse innovasjonssamarbeidene. Innspillene peker også på et behov for en mer systematisert veiledningstjeneste og utvikling av fleksible samarbeidsmodeller som kan støtte langsiktig samhandling på tvers av aktører innenfor rammen av lov om offentlige anskaffelser, også mellom kommune og stat, om utvikling av nye løsninger. Det kan også være behov for både tydelige samhandlingsregler og praktisk veiledning som klargjør hva som er lov, hvordan og når det kan gjøres, eksempelvis knyttet til EØS-regelverket, prekommersielle anskaffelser, ulike dialogformer, dataavtaler og involvering av forskning.

En fersk utredning anbefaler kommuner og fylkeskommuner å utnytte større forhandlingsmakt enn i dag gjennom bedre samordning og en mer strategisk og profesjonell tilnærming til anskaffelser og forvaltning av digitale løsninger (Oslo Economics, 2026). Oppdraget er løst for KS, som anbefales å styrke sin rolle for å heve kompetanse, frigjøre kapasitet og gjøre det enklere å anskaffe og forvalte digitale løsninger gjennom felles verktøy, standardisering og tydeligere rolleavklaringer, inkludert en klarere rolle for KS Digital. Videre foreslås strukturelle tiltak som løsere arkitekturer, økt samordning mellom kommuner og bedre leverandørsamarbeid, som ledd i et langsiktig mål om velfungerende digitale økosystemer. Samtidig anbefales tettere og mer transparent samspill mellom kommuner og leverandører, med bedre markedsdialog, mer åpne behovsbaserte krav og økt deling av informasjon, for å redusere leverandørinnlåsing og styrke tillit og innovasjon.

Utvalget foreslår et mer samlet grep for å understøtte kommunens generelle anskaffelsesbehov, ikke avgrenset til digitale eller teknologiske løsninger. Forslaget omfatter hele anskaffelsesløpet, fra behovsvurdering og markedsdialog til konkurransegjennomføring, kontraktsoppfølging og gevinstrealisering, og i større grad koordinere behov og styrke kommunenes forhandlingsmakt. Spørsmålet er imidlertid komplekst. Utvalget foreslår derfor å utrede hvordan en felles innkjøpstjeneste for kommunene kan dekke hele spekteret av anskaffelsesbehov fra koordinering av enkle innkjøp til komplekse innovasjonssamarbeid. Utredning bør særlig hente inspirasjon fra tilsvarende tjenester i Danmark og Sverige, men samtidig ha som ambisjon å øke andelen innovative anskaffelser og samarbeide med nasjonale virkemiddelaktører der det er hensiktsmessig.

Som et bidrag til utredningen har utvalget utarbeidet en skisse til hvordan en slik modell kan se ut, jf. figur 7.6. Forslaget er inspirert av den danske SKI-modellen og utvidet med utvalgets vurdering av behovet for mer utviklingsorienterte anskaffelser, samt en forståelse av hvilke deler av modellen som er særlig relevant for tjeneste- og velferdsutvikling. Til grunn ligger utvalgets fasetilnærming til innovasjonsprosesser samt ulike nivåer av kompleksitet.

Forslaget må ikke forstås snevert som en innkjøpssentral, men denne funksjonen bør etter utvalgets vurdering være en sentral komponent. I figuren er dette merket med grønt. Dette innebærer muligheten til rammeavtaler og fellesanskaffelser på enkle produkter og tjenester. Tjenesten bør omfatte samordning av behov, markedsdialog, utvikling av krav og kontraktsgrunnlag, samt juridisk og prosessuell støtte i oppfølging av kontrakter.

Utvalget mener at det er et klart behov for å øke kommunenes bruk av innovative anskaffelser om komplekse eller nye behov, der løsningene ikke er kjent. Samlet sett bør slike anskaffelser anerkjennes som FoU, jf. gule felt i figur 7.6. Innovative anskaffelser krever ofte betydelig innsats i tidligfase, blant annet til behovskartlegging, dialog med markedet, vurdering av alternative løsningsrom og utforming av funksjonelle krav. Dette er prosesser som mange kommuner opplever som ressurskrevende og krevende å gjennomføre alene. Dette er behov som til dels dekkes av dagens virkemidler, men utvalget mener det trengs langt mer kraftfulle og målrettede tiltak som kan gi kommunene metodisk støtte, prosessveiledning og kompetanse, og gjøre innovative anskaffelser mer tilgjengelig og realistisk for kommunene å ta i bruk. Dette kan for eksempel innebære å legge bedre til rette for samarbeid med leverandører gjennom mer fleksible kontraktsformer, og å redusere kommunenes risiko ved å bruke formaliserte partnerskapsavtaler. Når innovative anskaffelser koordineres på tvers av kommuner, øker også sannsynligheten for at løsningene kan tas i bruk flere steder. Målet bør være å øke bruken av innovative anskaffelser betydelig, utover det dagens virkemiddelapparat har kapasitet til. Samtidig bør den samlede kapasiteten til testing og utprøving styrkes, slik at risiko reduseres og overgangen fra pilot til marked går raskere. En slik tjeneste kan også bidra til mer standardiserte strukturer som synliggjør investeringer og tydeliggjør hvordan gevinster kan deles eller kompenseres. Videre bør den legge til rette for samskaping om komplekse behov, gi en tydeligere sammenheng fra utvikling til anskaffelse, og gjøre overgangen fra pilot til anskaffelse enklere.

For tjenesteutvikling og anskaffelser knyttet til velferdsområdet, vil det etter utvalgets vurdering være særlig behov for å fremme åpne, dynamiske innovasjonssamarbeid om komplekse utfordringer, samt legge til rette for større grad av samskaping og sosial innovasjon. Behovet knytter seg til hele forløpet, fra behovsavklaring, utvikling av løsning, pilotering og test, samt til kjøp og innfasing av løsninger.

Utvalget mener at poenget ikke nødvendigvis er å kjøpe mer samlet, men å gjøre kommunene bedre i stand til å etterspørre, anskaffe og ta i bruk løsninger som faktisk svarer på de utfordringene tjenestene står i. Det betyr at ordningen bør kunne bistå i hele spekteret fra at én kommune skal kjøpe én traktor til parkvesenet til at flere titalls kommuner skal kjøpe komplekse IT-tjenester. Den må også ha en tydelig innretning som en servicefunksjon for kommunene, og kunne bistå i kartlegging av om det finnes eksisterende aktuelle løsninger eller om det foregår parallelle behov med samme behov i andre virksomheter. Aktivitet og prioritet må styres av kommunenes behov og realiseres på en slik måte at den ikke blir et styringsverktøy for staten overfor kommunene.

Utvalget mener at tjenesten må være frivillig, og muliggjøre både anskaffelser som åpner for lokale og regionale bedrifter i kommunenes eget lokale marked og lokale eller regionale anskaffelser for unike behov. Frivillig tilslutning til og bruk av felles innkjøpsløsninger gir også legitimitet og forankring. Kommunene kan delta der gevinstpotensialet er størst, enten det gjelder felles rammeavtaler for driftstjenester eller samarbeid om innovative anskaffelser, uten at et samarbeid skal måtte forutsette full standardisering eller sentralisering av alle innkjøp.

Utvalget mener at KS er inne på et godt spor med å identifisere felles behov, mobilisere deltakende kommuner og legge til rette for at kunnskap, erfaringer og løsninger deles systematisk, uten at KS selv utvikler produkter eller blir tjenesteleverandør på disse feltene. Slike tjenester bør imidlertid ikke begrenses til teknologi og digitale løsninger. Utvalget har ikke tatt stilling til hvem som bør forvalte en felles innkjøpstjeneste, men peker først og fremst på et betydelig potensial i å samle ressursene i en felles tjeneste.

Forventede effekter

For driftstjenester og andre anskaffelsesområder med relativt likeartede behov på tvers av kommuner, vil koordinerte anskaffelser og rammeavtaler kunne gi betydelige gevinster. Slike gevinster kan realiseres i form av lavere transaksjonskostnader, bedre ressursutnyttelse, mer profesjonelle konkurranseprosesser og økt innkjøpsmakt. Når flere kommuner samordner etterspørselen, styrkes også grunnlaget for standardisering der dette er hensiktsmessig, samtidig som det kan etableres fleksibilitet innenfor rammeavtalene for å ivareta lokale variasjoner. En felles innkjøpstjeneste kan fungere som en kapasitet og kompetanse som mange kommuner, særlig mindre og mellomstore, ikke har tilstrekkelig av alene. Her ligger det betydelige innsparingsmuligheter. Dagens interkommunale innkjøpspraksis ble i 2021 anslått å spare kommunesektoren for administrasjonskostnader mellom 400 til 700 millioner kroner årlig (Oslo Economics, 2021). Danske SKI anslo å spare offentlig sektor for 3,9 milliarder kroner i 2024 (Staten og Kommunernes Indkøbsservice A/S, 2025). Utvalget har ikke hatt anledning til å gjøre egne beregninger av dette forslaget, men vurderer at det er et betydelig innsparingspotensial for kommuner spesielt og for offentlig sektor generelt med en samlet felles innkjøpstjeneste for kommunesektoren.

Samordning av behov og felles prosesser vil videre kunne gi leverandørmarkedet tydeligere signaler om etterspørsel, noe som kan bidra til økt investering i løsninger. Det styrker muligheten for skalering av løsninger, og reduserer risikoen for at innovative anskaffelser stopper opp i overgangen til drift eller skalering. Koordinerte anskaffelser vil samtidig kunne gi deltakende kommuner lavere risiko, bedre kvalitet og mer forutsigbare kostnader. En slik ordning vil også gjøre markedet mer transparent og forutsigbart enn dagens praksis.

En strategisk satsing på alt fra anskaffelsesfaglig til innovasjonsfaglig støtte vil gi bedre forutsetninger for å sikre etterlevelse av anskaffelsesregelverket og for å ivareta viktige tverrgående hensyn som bærekraft, samfunnsansvar, informasjonssikkerhet og personvern. Dette er forhold som ofte krever både juridisk, kommersiell og faglig innsikt. Dagens modeller forutsetter i stor grad at den enkelte kommune selv har tilstrekkelig bestillerkompetanse til å definere behov, vurdere risiko og foreta gode avrop eller kjøp. Sett i lys av dagens kompleksitet mener utvalget at det er behov for å ta grep som reduserer sårbarhet, ved å tilby standarder, maler, metodeverk og rådgivning som hever kvaliteten og reduserer risikoen i anskaffelsesarbeidet. En felles innkjøpstjeneste gir volum, reduserer risiko og gjør det mer attraktivt for private aktører å investere i nye løsninger. Samtidig reduseres kommunenes risiko for feilkjøp, og integrasjoner og krav blir enklere gjennom nasjonale standarder. Det vil også kunne ventes gevinster i form av redusert ressursbruk og raskere prosesser for ordinære innkjøp for å dekke vanlige behov i løpende drift.

En klar styrke ved en slik ordning er at den håndterer et grunnleggende markedsproblem, der enkeltkommuner eller lokale innkjøpssamarbeid ikke alene skaper et tilstrekkelig stort og stabilt marked for leverandører som ønsker å investere i kvalitet, videreutvikling og robusthet. Det viktigste argumentet for en slik tjeneste er etter utvalgets syn at den kan gi kommunesektoren større samlet kraft. Den kan gjøre det enklere for kommunene å anskaffe og ta i bruk løsninger som virker, og samtidig sende et tydeligere signal til leverandørene om at kommunesektoren representerer et mer samordnet, forutsigbart og attraktivt marked. Når kommunene opptrer mer koordinert, med tydeligere behov, mer gjenbrukbare krav og mer forutsigbare anskaffelsesløp, blir de ikke bare mer effektive innkjøpere. De blir også tydeligere bestillere og bedre partnere i innovasjon. Dette kan redusere maktubalansen mellom enkeltkommuner og store leverandører, samtidig som det gjør det mer attraktivt for leverandørmarkedet å investere i løsninger tilpasset kommunesektorens behov.

Forutsetninger

En felles innkjøpsordning reiser flere prinsipielle spørsmål, for eksempel knyttet til det offentliges rolle i markedet, konkurransesituasjonen for mindre leverandører, og faren for overstandardisering i et tjenestefelt med betydelig variasjon og behov for lokal tilpasning. Det reiser også spørsmål om lokale små- og mellomstore bedrifters forhold til kommuner i egen region. Disse risikoene kan imidlertid håndteres gjennom hvordan ordningen designes og innrettes.

Utvalget mener at en felles innkjøpsordning må være utformet for å styrke, ikke svekke, kommunenes handlingsrom. En frivillig nasjonal innkjøps- og støttetjeneste bør ikke overta kommunenes ansvar for prioriteringer og lokale valg. Den bør avlaste kommunene for de delene av anskaffelsesarbeidet som i dag er ressurskrevende, repeterende og risikofylte, slik at mer kapasitet kan brukes på lokal behovsforståelse, tjenesteutvikling, tilpasning og gevinstoppfølging. Etter utvalgets syn er dette et viktig prinsipielt poeng. Nasjonal samordning er ikke nødvendigvis en motsetning til lokalt handlingsrom. Tvert imot kan samordning på de områdene der kommunene i dag bruker uforholdsmessig mye kapasitet på parallelle prosesser, være en forutsetning for reell lokal handlefrihet.

Utvalget vil samtidig understreke at tjenesten bør ha en tydeligere og mer framoverlent statlig rolle enn det som tilsynelatende har vært utgangspunktet i Sverige og Danmark. Dette skyldes ikke et ønske om mer statlig detaljstyring, men en erkjennelse av at den norske kommunestrukturen, de store kapasitetsforskjellene mellom kommunene og det fragmenterte virkemiddelapparatet tilsier at sterkere statlig medvirkning er nødvendig dersom modellen skal få tilstrekkelig kraft. Dette introduserer imidlertid noen vesentlige risikomomenter. En statlig styrt innkjøpstjeneste kan bli en flaskehals i seg selv, både på grunn av potensielt manglende kapasitet og fordi en slik ordning i seg selv paradoksalt nok kan havne bakpå med tanke på innovasjon og nye behov, og dermed hindre at nye løsninger og produkter kommer ut til kommunene. En ny modell for samordnet innkjøpskraft må derfor utvikles og driftes i nært samarbeid med kommunesektoren.

Forslaget må etter utvalgets vurdering ses i sammenheng med forslag om ett felles praksisnært program og nasjonalt skaleringsfond. Utvalget mener at en felles innkjøpstjeneste vil gi betydelige synergier til de to foregående hovedgrepene. Samlet sett vil dette gi tilstrekkelig kraft til en nødvendig innovasjonsinnsats på tvers av offentlig og privat sektor, og svare på omfanget og kompleksiteten i velferdsutfordringene vi står overfor, slik utvalget har fått tydelige innspill om.

8 Gi flere som kan og vil muligheter til å bidra

En sentral problemstilling i utvalgets mandat handler om å møte det økende behovet i helse- og omsorgssektoren, ved å mobilisere ressurser i og rundt kommunens ansvar og oppgaver. Dette er ikke minst viktig i en tid der forsvar og beredskap står høyt på agendaen, og vi må være beredt på at ansatte i helse- og omsorgssektoren kan beordres til annen tjeneste under eventuell krise og krig. Løsningene må med andre ord fungere i krise som i ordinær hverdag. Det handler om å gi medarbeidere tillit og et tydelig mandat til å tenke nytt rundt tjenester, ansvar og oppgavefordeling, og ikke minst løfte omfattende hverdagsinnovasjon fra enkeltinitiativer til systematisk praksis uten å miste lokal forankring og engasjement. Videre handler det om å utforske muligheter for å inkludere ressurser som står utenfor arbeidslivet og utdanning, særlig i målgrupper som unge voksne, pensjonister og personer med innvandrerbakgrunn og/eller redusert arbeidsevne som ønsker fleksible arbeidsformer.

Velferdstjenestene vil fortsatt være en arbeidsintensiv sektor, som i stor grad er avhengig av mennesker og deres kompetanse og tid. Slike tjenester kan bare i begrenset grad standardiseres eller erstattes av teknologi. Digitalisering og teknologi kan bidra til å effektivisere arbeidsprosesser og støtte både ansatte og brukere, men vil ikke kunne erstatte behovet for menneskelig kontakt og omsorg. Innovasjon i denne sammenheng må derfor også handle om nye måter å organisere arbeidet på, utvikle kompetanse, styrke samhandling og forbedre tjenestene ut fra brukernes behov, med og uten teknologiske elementer. Medarbeiderne er i alle tilfeller nøkkelaktører i utviklingen, gjennom kompetanse, fleksibilitet og vilje til å ta i bruk nye arbeidsformer og teknologi.

Pandemien ga mange viktige lærdommer om nye måter å organisere arbeid og mobilisere relevante ressurser til helse- og omsorgsoppgaver på. Erfaringene viste at tjenester kan omstilles raskt når det er nødvendig, blant annet gjennom mer fleksibel oppgavedeling, tettere samarbeid på tvers av profesjoner og sektorer og økt bruk av digitale løsninger for både samhandling og pasientoppfølging. En grunn til at dette lyktes var Norges sterke tradisjon for partssamarbeid der statlige myndigheter og partene i arbeidslivet, arbeidstakerne og arbeidsgiverne, regelmessig møtes og samarbeider. Koronakommisjonen framhevet dette samarbeidet i sin utredning og pekte på at dette som en arena for å håndtere pandemien i fellesskap, der ulike interesser ble hørt (NOU 2022: 5). Krisen gjorde det også tydelig hvor verdifullt det er å aktivere hele bredden av tilgjengelige ressurser, fra frivillige og pårørende til andre kommunale fagmiljøer og private aktører, for å avlaste tjenestene og sikre kontinuitet. Denne mobiliseringen illustrerte potensialet for mer smidige, sammenhengende og helhetlige modeller for tjenesteorganisering, også i en normalsituasjon. Erfaringene fra pandemien er også svært relevante for vårt økende beredskapsbehov, og viser hvordan fleksibel organisering og rask mobilisering av ulike ressurser kan styrke samfunnets evne til å håndtere framtidige kriser, både i form av akutte hendelser og mer langsiktig omstilling til som følge av aldrende befolkning. Samtidig er det ikke gitt at engasjementet er like stort i normalsituasjoner, og det kan være grupper som faller utenfor. Her kan samskaping som metode være egnet for å utløse potensialet særlig i forholdet mellom kommunen og sivilsamfunnet, både i normalsituasjoner og i beredskap, og gjennom dette skape felles forståelse av behov, roller og mål.

For å møte det økende behovet for arbeidskraft i samfunnet er det behov for å tenke nytt om hvordan oppgaver fordeles og organiseres. Dette er et omfattende tema hvor det foregår mye spennende arbeid rundt i kommunene. Utvalget har vært opptatt av å lage systemer som gir kommunene fleksibilitet og handlingsrom til både å ta i bruk eksisterende løsninger og til å utvikle nye. Å finne nye og bedre måter å organisere tjenestene på, for eksempel gjennom oppgavedeling, vil etter utvalgets vurdering være nyttig både fra et ansattperspektiv (rett kompetanse) og for å mobilisere ressurser i randsonen av arbeidslivet. Det er avgjørende at dette gjøres nær brukere og i praksis, framfor at utvalget skal plukke enkelteksempler. Derfor legger utvalget også her vekt på å styrke kommunens omstillingsevne framfor å identifisere enkeltløsninger.

8.1 Sammen om framtidas arbeidsplass

De ansatte er den største ressursen og den viktigste innsatsfaktoren i helse- og omsorgstjenestene. De er også avgjørende som drivere og fremmere av innovasjon (jf. KS innovasjonsbarometer og OECDs erklæring om offentlig innovasjon). Mange kommuner opplever allerede i dag at det er utfordrende å rekruttere og beholde helse- og sosialpersonell. Økonomisk press, forventet mangel på arbeidskraft, økende beredskapsbehov og teknologisk utvikling gjør det nødvendig å tenke nytt om ledelse og organisering. Bærekraftige velferdstjenester er avhengig av at de ansatte får mulighet til å løse oppgavene sine på en måte som møter endrede forutsetninger hos brukere, pårørende og som følge av samfunnsutviklingen. Det krever kompetanse, tillit, nok tid til å løse oppgavene og rom for faglig utvikling.

Helsepersonellkommisjonen viser til at tjenestene preges av høyt arbeidspress, underbemanning og mangel på tid og systemer til utviklingsarbeid og innovasjon (NOU 2023: 4). Tid er trukket frem som en faktor som både hemmer og fremmer innovasjon og samskaping. Mangel på tid gjør at de ansatte prioriterer det akutte og målbare framfor for eksempel forebygging, utviklingsarbeid og brukerinvolvering. En konsekvens av dette kan være at innovasjons- og samskapingsprosesser nedprioriteres eller bæres av engasjerte medarbeidere på fritiden. Engasjerte medarbeidere eller ildsjeler har ofte lang erfaring og innsikt som gir arbeidet driv og relevans, og er sentrale hverdagsinnovatører. Samtidig er dette sårbart og kan gjøre at innovasjonen ikke forankres videre i organisasjonen.

I utvalgets mandat er vi bedt om å se på modeller og tiltak som kan bidra til å frigjøre ressurser i helse- og omsorgstjenestene. Økende tjenestebehov og knapphet på arbeidskraft krever at vi bruker kompetansen der den gir størst verdi, og at arbeidsprosesser utformes slik at fagfolk får mer tid til det de er utdannet for å gjøre. Dette gjør det nødvendig å diskutere både hvordan oppgaver fordeles på tvers av roller og profesjoner, og hvordan hverdagsinnovasjon kan settes i system slik at små forbedringer, nye arbeidsformer og praktiske løsninger kan tas i bruk bredt, og bidra til en mer velfungerende og attraktiv arbeidsplass.

Bedre arbeids- og oppgavedeling

Arbeids- og oppgavedeling er ikke et nytt fenomen, men i møte med knapphet på personell har dette fått fornyet oppmerksomhet, blant annet gjennom Helsepersonellkommisjonens arbeid (NOU 2023: 4). Å bruke rett kompetanse til rett tid gjennom oppgavedeling framheves som viktig for god samhandling og en bærekraftig bemanning av helse- og omsorgssektoren (Rambøll Management Consulting og Menon Economics, 2022). I helse- og omsorgstjenestene over hele landet arbeides det med prosjekter for å fremme riktig oppgavedeling og gode arbeidsprosesser. Blant annet er KS’ Tørn-prosjekt utvidet til hele helse- og omsorgstjenesten fra og med 2024, jf. boks 8.4. Et annet eksempel er kommunealliansen Morgendagens velferdssamfunn sitt arbeid med en oppgavebasert velferdsmodell i samarbeid med NyBy, jf. boks 8.9.

Bedre arbeidsdeling, der kompetanse utnyttes på tvers av fag og nivåer, kan frigjøre tid til kjerneoppgaver og styrke kvaliteten i tjenestene. Som en del av utvalgets arbeid har vi vært særlig opptatt av å utforske hvordan oppgave- og arbeidsdeling kan bidra til myndiggjøring av ansatte, og hvordan de gode modellene som utforskes av kommunene, egner seg til skalering, både ut og opp, og dermed løftes fra enkelt initiativer til systematisk praksis.

Barrierer – behov for mer systematikk og samordning

Utfordringer og barrierer knyttet til oppgavedeling er grundig beskrevet både i Senter for omsorgsforsknings kunnskapsoppsummering, i Helsepersonellkommisjonens rapport, samt i rapporter fra blant annet Fafo og Oslo Economics (Bråthen & Moland, 2023; Devik & Olsen, 2022; NOU 2023: 4). Helsepersonellkommisjonen peker på følgende barrierer for bedre oppgavedeling: «holdninger og begrepsbruk, manglende ledelsesforankring, spesialisering av oppgaver, regelverk, fordeling av belastende arbeidstider, samfunnssikkerhet og beredskap, dekning ved fravær, ivaretakelse av ansvar og forsvarlighet, medarbeidernes preferanser, profesjonskamp og identitet, lønnsstruktur og trygdeytelser, finansieringssystemer og insentiver» (side 131). Utvalget tar ikke mål av seg til å gå grundig gjennom alle barrierene. Vår oppmerksomhet er særlig rettet mot barrierer knyttet til manglende skalering og spredning samt behovet for å tenke oppgavedeling også med andre sektorer enn kun innad i helse- og omsorgstjenesten, jf. neste kapittel om mobilisering av arbeidskraft fra randsonen av arbeidslivet

Utvalget opplever at dette er et område med mye aktivitet, og det foregår mye erfaringsdeling på tvers av kommuner allerede, blant annet gjennom Tørn i regi av KS. Samtidig peker kunnskapsoppsummeringen til Senter for omsorgsforskning på at oppgavedeling i helse- og omsorgstjenesten i liten grad er formalisert eller kommunisert som en styrt strategi (Devik & Olsen, 2022). Rapporten peker på at arbeid med oppgavedeling ofte skjer som en umiddelbar respons på manglende kompetanse, altså av kapasitetsutfordringer og ikke som en langsiktig vurdering. Helsepersonellkommisjonen framhevet bedre oppgavedeling som ett av seks tiltaksområder (NOU 2023: 4). Oppgavedeling har etter dette i økende grad blitt tematisert i både nasjonale og lokale planer, som i Nasjonal helse- og samhandlingsplan og i arbeidet til kommunealliansen Morgendagens velferdssamfunn. Utvalget mener imidlertid at det fortsatt er et betydelig potensial knyttet til mer hensiktsmessig oppgavedeling, og at dette arbeidet bør systematiseres i større grad. Her vil et tettere samarbeid mellom staten, KS og arbeidstakerorganisasjonene bidra til å sikre at lokale erfaringer samles inn og spres.

Oppgavedeling griper inn i de ansattes oppgaver og medfører nye roller og funksjoner. Som beskrevet i tidligere kapitler krever innovasjons- og endringsprosesser tid og modning. Underveisevaluering av Tørn viser til at kort programtid kan være en barriere når lærings- og modningsbehovet er stort (Bråthen & Moland, 2023). Dette understreker betydningen av å sette av tilstrekkelig tid til denne typen endringsarbeid og at det følges opp over tid. Dette gjelder særlig oppfølging av ansatte som får nye oppgaver, både å sette dem i stand til å løse oppgavene og at pasientsikkerheten opprettholdes. Opplæring og kommunikasjon er derfor avgjørende. Samtidig viser erfaringer at mange ansatte får nye oppgaver uten å få nødvendig opplæring, veiledning og støtte som må til for å utføre oppgavene forsvarlig. Helsedirektoratet understreker at mangelfull opplæring fører til uønskede hendelser og avvik, og at oppgavedeling dermed ikke gir bedre ressursutnyttelse, slik intensjonen er (Helsedirektoratet, 2025a).

Å sørge for kompetanseheving og opplæring er en nøkkel for å lykkes med bedre oppgavedeling. Dette gjelder både for helsepersonell som får nye oppgaver, men også for ansatte i omsorgssektoren som mangler formell helse- og sosialfaglig kompetanse. Denne andelen utgjør om lag 30 prosent av de ansatte i omsorgstjenestene i dag (Helsedirektoratet, 2023c). Gjennom et mer systematisk arbeid for riktig oppgavedeling med tilhørende opplæring kan det også etableres nye karrieremuligheter og dermed bidra til økt rekruttering og at flere blir i tjenesten. Fafo har i en rapport på oppdrag for KS sett nærmere på om nye stillingstyper på nivået under helsefagarbeideren kan bidra til bedre oppgaveløsning og bruk av helsefaglig kompetanse, mer personell i helse- og omsorgstjenestene og økt arbeidsinkludering (Jordell et al., 2025). Rapporten peker på to nye stillingskategorier knyttet til praktiske og serviceorienterte oppgaver (servicemedarbeider og pleieassistent), som kan tre inn i oppgaveløsningen som et supplement til helsefagarbeideren. Det legges til grunn at begge stillingskategorier følges opp med systematisk opplæring, og at pleieassistentrollen bør gi mulighet for videre utdanning til helsefagarbeider. Når oppgaver fordeles smartere, frigjøres også tid til utviklings- og innovasjonsarbeid.

Oppgavedeling krever systematisk vurdering og kartlegging av hvilke oppgaver som kan overføres, samt god opplæring og jevnlig kvalitetskontroll (Knardahl, 2022). Uten dette kan gevinsten utebli, kvaliteten svekkes og pasientsikkerheten settes i fare (Malterud et al., 2020). En sentral forutsetning er derfor å sørge for opplæring og kompetanseheving. Ansatte som får nye oppgaver, må settes i stand til å utføre oppgavene på en trygg og god måte. Her vil godt partssamarbeid være viktig, slik at arbeidsdelingen bygger på tillit og samarbeid. Det er videre behov for særskilt oppmerksomhet når det gjelder ansatte uten uformell kompetanse. Andelen ufaglærte i omsorgstjenesten er allerede høy. Dersom denne andelen økes, må det etter utvalgets vurdering stilles langt strengere krav til opplæring. Oppgavedeling med personer som står utenfor arbeid og utdanning (utenforskap) er nærmere omtalt under kapittel 8.2, og stiller særskilte krav til opplæring.

Utvalget mener det er behov for økt oppmerksomhet om andelen ufaglærte som allerede jobber i omsorgstjenesten. Arbeidsgivere har i dag et generelt ansvar for å sørge for at arbeidstakere får nødvendig opplæring og kvalifikasjoner til å utføre arbeidet på en sikker og forsvarlig måte. Å sørge for at en større andel av ansatte uten formell kompetanse gis mulighet til å inngå i formelle kvalifiserings- og utdanningsløp, vil være et viktig grep for å heve kvaliteten og legge til rette for en mer forsvarlig oppgavefordeling i sektoren. Det må legges til rette for at ansatte som ønsker det kan fullføre løp fram mot fagbrev, og ta i bruk mulighetene som ligger i for eksempel Fagbrev på jobb eller Menn i helse. I tillegg må det gis mulighet for opplæring og utvikling av ansatte som ikke ønsker formaliserte utdanningsløp. Her vil fleksible og lett tilgjengelige opplæringskurs eller moduler vil gjøre opplæringen enklere og mer målrettet og tilgjengelig, som for eksempel ABC-opplæringen til Aldring og helse, mikro-opplæring, e-læring til KS (Opplæringspakke for ufaglærte i sykehjem). Videre må modulene være bygget opp slik at man sømløst kan bygge videre på dem for å oppnå fagbrev.

Utvalget er kjent med at regjeringen skal legge fram en ny helsepersonellplan med mål om å bygge en sterk helsetjeneste for fremtiden. Utvalget mener at det å kvalifisere en større andel av ufaglærte som allerede jobber i omsorgstjenesten vil være et tiltak som virkelig vil monne, og som bør følges opp gjennom langt sterkere tiltak enn i dag, f.eks. gjennom å styrke tiltak som Fagbrev på jobb og Menn i helse.

Oppgavedeling har et stort potensial for å frigjøre kapasitet i tjenestene, særlig knyttet til spesialisert personell det er knapphet på. Når behovet for tjenester øker samtidig som tilgangen på spesialisert personell er begrenset, blir det avgjørende å bruke den samlede kompetansen mer målrettet (NOU 2023: 4). Samtidig kan økende spesialisering og vektlegging av dette skape utfordringer. Dersom oppgavedeling først og fremst forstås som et middel for å avlaste knapp spesialistkompetanse, kan det bidra til en utvikling der oppmerksomheten i for stor grad rettes mot de mest spesialiserte funksjonene. En slik utvikling kan være problematisk, særlig i de kommunale helse- og omsorgstjenestene hvor de ansatte møter brukere og pasienter med ulike og ofte sammensatte behov. Her er bredde- og generalistkompetanse ofte helt avgjørende for å se hele mennesket og hele tjenesteforløpet, ikke bare avgrensede diagnoser eller enkeltoppgaver.

Oppgavedeling er et viktig spor for å skape bærekraftige tjenester, men bør ses i sammenheng med kompetanse og utdanning, arbeidstid og organisering av tjenestene. Innspill til utvalget peker på at oppmerksomheten på oppgavedeling i større grad bør breddes ut til også å inkludere kompetanse i andre sektorer. Dette støttes av kunnskapsoppsummeringen fra Senter for omsorgsforskning som viser at det er vertikal oppgavedeling, som å flytte oppgaver fra sykepleiere til helsefagarbeidere, som er vanligst både nasjonalt og internasjonalt (Devik & Olsen, 2022). Erfaringer fra Tørn-prosjektet viser at flere kommuner har inngått et strukturert samarbeid med NAV og andre sektorer som kriminalomsorgen, frivilligheten eller kobling til arbeidet med å redusere utenforskap. Denne typen koblinger bør i økende grad systematiseres og ses i sammenheng med oppgavedeling.

Tverrsektorielt samarbeid er et godt innarbeidet begrep. Ambisjonen er ofte å skape helhetlige tjenester gjennom bedre koordinering og samhandling. Etter det utvalget erfarer handler dette ofte om samordning av innsats og i liten grad om omfordeling av konkrete oppgaver. Med både økte og endrede behov i befolkningen, kan bedre tverrsektoriell oppgavedeling være en inngang til å trekke inn ny kompetanse, spesielt knyttet til oppgaver som ikke krever helse- og sosialfaglig kompetanse. Dette vil kunne bidra til økt vektlegging av forebyggende og helsefremmende innsats og frigjøre tid for helse- og sosialpersonell.

Bedre rammer for læring og skalering

Knapphet på arbeidskraft gjør at vi må sørge for at rett kompetanse brukes til rett tid og på rett sted. Bedre oppgavedeling er eksempel på en modell for å mobilisere og sette sammen ressurser på nye måter. Vår inngang har vært å finne løsninger på hvordan staten i større grad kan understøtte gode lokale initiativ og peke på nye områder som bør videreutvikles. Sentrale forutsetninger er etter utvalgets vurdering å sørge for fleksible og gode rammevilkår for kommunene samt bedre rammer for samordning og læring.

Overordnet er det behov for mer systematikk rundt alle de gode prosjektene som foregår, og gjennom dette svare ut utfordringene med at oppgavedeling i dag er lite formalisert (Devik & Olsen, 2022). Det er mye kunnskap og erfaring på dette feltet som ikke nødvendigvis må piloteres eller testes ut på nytt. Her er det etter utvalgets vurdering et stort potensial for skalering og spredning i enda større grad og at initiativene ses i sammenheng. For å få til dette er det behov for et system som fanger opp de kommunale erfaringene. Dette vil samlet sett gi et kunnskapsgrunnlag for mer systematikk rundt hvilke oppgaver som egner seg til hva, og ikke minst til læring på tvers av kommuner.

En innvending mot dagens system er at innsatsen i for stor grad er rettet mot tidlig utforsking og pilotering (jf. kapittel 5). Økt systematikk på et overordnet nivå har ikke til hensikt å dreie innsatsen utelukkende mot skalering og spredning. Det vil fortsatt være nødvendig å teste ut nye tiltak, og det er viktig at det gis rom for å samskape både problemforståelse og løsninger mellom kommunene og de ansatte. Økt systematikk i denne sammenheng handler om å dokumentere både hva som er prøvd ut, og gjennom dette synliggjøre både det positive og det som ikke fungerte etter planen. Dette vil redusere risiko for andre kommuner og vil kunne bidra til å koble kommuner som jobber med samme problematikk. Gjennom kommunealliansen Morgendagens velferdssamfunn samarbeider Lillestrøm kommune, Nordre Follo kommune, Bydel St. Hanshaugen og Nyby om å prøve ut oppgavebasert velferdsmodell i praksis. Erfaringer fra alliansens arbeid deles med et stort antall følgekommuner, slik som erfaringene med framtidsforsøket i Lillestrøm, jf. boks 8.3. På denne måten gjøres erfaringer og kunnskap om organisering, gevinstrealisering og implementering tilgjengelig for andre kommuner. Arbeidet er også koblet til et forskningsprosjekt ledet av OsloMet, som skal følge utviklingen og bidra til kunnskapsbasert spredning av modellen (OsloMet, 2025).

Dette er også et kjerneperspektiv i innovasjonslitteraturen generelt, og systemperspektiver spesielt. Systemtilnærminger forutsetter systematisk kunnskapsbygging og læring gjennom erfaringer, data og tilbakemeldinger. Slike læringssløyfer gjør det mulig å tilpasse rammebetingelser, virkemidler og organisering underveis, og å legge til rette for spredning av løsninger som gir resultater. Dette er sentralt for å fremme systeminnovasjon, eksperimentere i komplekse systemer og sikre forankring på tvers av aktører og nivåer. Det foreslåtte skaleringsfondet vil nettopp kunne gi rammer for å sikre formalisering av erfaringer, samt tilpasninger og justeringer som gir bedre grunnlag for effektiv og målrettet spredning.

Tid og økonomi framheves ofte som en barriere for å kunne utvikle og prøve ut nye løsninger for kommunene. Hovedregelen for finansiering av kommunesektoren er rammefinansiering, men erfaringer viser at vekst i frie inntekter i liten grad svarer på utfordringene om at driftsoppgaver fortrenger utviklingsoppgaver i kommunene. Dette peker på et behov for sterkere og mer målrettede insentiver til utviklingsarbeid. Dersom kommunene skal ta risikoen det innebærer å prøve ut nye løsninger, må de økonomiske og organisatoriske virkemidlene stå i forhold til behovene, kompleksiteten og den usikkerheten som følger med innovasjonsprosesser. Det gjelder særlig i tilfeller der gevinstene av utviklingsarbeidet først kommer på lengre sikt, mens kostnadene oppstår her og nå. Dagens praksis med smale og kortvarige tilskudd er etter utvalgets vurdering lite egnet som risikoavlastning. For å få fart på praksisnær innovasjon og utvikling, som bedre oppgavedeling, er det behov for mer fleksibilitet og langsiktighet. Videre må statens virkemidler ta innover seg at innbyggernes behov ikke følger sektorskillelinjer, og åpne for mer tverrsektoriell utforsking, jf. vårt forslag om ett praksisnært program. Dette åpner for å kunne finne løsninger på tvers av sektorer, jf. tverrsektoriell oppgavedeling over.

Dette er endringer som berører de ansatte, og god medvirkning er derfor en sentral forutsetning for å lykkes. Når ansatte involveres tidlig, styrkes både kvaliteten på løsningene og legitimiteten i endringsarbeidet. Medvirkning bidrar også til å fange opp praktiske utfordringer og skape eierskap til endringene som er viktig i et implementeringsperspektiv. Denne typen forankring bør starte tidlig, slik veilederen for Tørn-programmet skisserer (KS, 2025c).

Flere veier til mer ressurser

Forslagene over om utvikling og spredning av løsninger for arbeids- og oppgavedeling vil bidra til bedre ressurs- og kompetanseutnyttelse i velferdstjenestene. Samtidig er det andre tiltak som også vil være viktig å gjennomføre. Utvalget har ikke hatt kapasitet til å gå i detalj på andre tiltak, som å redusere andelen som jobber ufrivillig deltid og redusere sykefraværet. Det kan like fullt være relevant å utforske slike problemstillinger innenfor rammene av både praksisnært program (jf. kapittel 7.3) og skaleringsfond (jf. kapittel 7.2)

Heltid er viktig for den enkeltes mulighet til å forsørge seg selv og for arbeidstakernes medvirkning, trygghet og forutsigbarhet, samt for å øke arbeidskraftressurser. Ifølge perspektivmeldingen ville det tilsvare om lag 380 000 flere årsverk dersom alle som i dag arbeider deltid, i stedet hadde arbeidet fulltid. Av disse jobber rundt 106 000 personer ufrivillig deltid (Finansdepartementet, 2024). Dersom alle som jobber ufrivillig deltid får høyere stillingsprosent, ville dette isolert sett tilsvare om lag 38 000 flere årsverk.

På dette området har Stortinget vedtatt endringer i arbeidsmiljøloven for å styrke retten til heltid. Endringene trådte i kraft 1. januar 2023 og inneholder en ny normgivende bestemmelse om at hovedregelen i arbeidslivet skal være ansettelse på heltid, og at behov for deltidsansettelse skal dokumenteres av arbeidsgiver. Arbeidsgiver skal drøfte spørsmålet om deltidsansettelse med tillitsvalgte, og Arbeidstilsynet har fått myndighet til å håndheve at dokumentasjons- og drøftingsplikten etterleves. Lovendringene inkluderer også en styrking av deltidsansattes fortrinnsrett ved å lovfeste at fortrinnsretten til utvidet stilling også skal gjelde framfor ny innleie i virksomheten, og ved å gi deltidsansatte fortrinnsrett til «ekstravakter og lignende». Det er også vedtatt en heltidspott med søkbare midler til gjennomføring av forsøksprosjekter for redusert bruk av deltid og økt bruk av heltid. Heltidspotten vil gi virksomheter med et stort omfang av deltidsstillinger mulighet til å gjennomføre konkrete forsøk som virksomhetene selv ønsker, og som partene har tro på at vil virke. Lignende forsøk som er gjennomført tidligere, har vist at alternative arbeidstidsordninger kan bidra til å øke stillingsstørrelser og antall heltidsstillinger, i tillegg til at det kan bidra til å bedre arbeidsmiljøet for de ansatte.

Spørsmål om heltid og deltid, organisering av arbeidstid og andre arbeidstidsbestemmelser avklares i stor grad gjennom partssamarbeidet i arbeidslivet. Lov- og regelverket setter ytre rammer, men innenfor disse rammene er det ofte arbeidsgiver- og arbeidstakersiden som gjennom tillitsvalgte, tariffavtaler og lokale drøftinger, finner de praktiske løsningene, som både ivaretar virksomhetens behov og arbeidstakernes rettigheter og hensyn til arbeidsmiljø. Dette kan forstås som samskaping i praksis ved at partene utvikler ordninger sammen, basert på dialog, kunnskap om hverdagen på arbeidsplassen og felles ansvar for at løsningene fungerer over tid. Når heltid/deltid, turnuser og fleksible ordninger utformes i fellesskap, øker muligheten for legitime, gjennomførbare og mer bærekraftige løsninger – og for at endringer faktisk gir ønsket effekt. Utvalget vurderer at dette er gode strukturer, som bør beholdes. Selv om partssamarbeidet er bunnplanken i spørsmål om heltid/deltid, er det rom for å tenke nytt om den praktiske håndteringen. Nye verktøy, som bruk av KI til turnusplanlegging, kan for eksempel bidra til bedre ressursutnyttelse og økt mulighet for heltidsløsninger. Denne typen tiltak kan etter utvalgets vurdering i økende grad skaleres og spres, jf. kapittel 7.2 om skaleringsfond.

Hovedregelen i arbeidslivet skal være ansettelse på heltid. Samtidig mener utvalget at vi må anerkjenne at veien til arbeid ikke er lik for alle, jf. de store utfordringene med andelen mennesker som står utenfor arbeid og studier (utenforskap). Det bør utvikles flere løp med ulik intensitet og varighet, som er tilpasset individuelle forutsetninger og mål. Dette krever fleksible finansieringsmodeller og insentiver for arbeidsgivere. Dette vil også kunne være en inngang til å møte høyt sykefravær.

Høyt sykefravær er en annen utfordring som preger de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Helsedirektoratet har pekt på at dette er en hovedutfordring i de kommunale helse- og omsorgstjenestene (Helsedirektoratet, 2024c). Sykefraværet i den kommunale helse- og omsorgstjenesten er en sammensatt og vedvarende utfordring. Det stabile, høye nivået over tid tyder på at årsakene er mange og virker sammen, blant annet knyttet til arbeidsbelastning, bemanningssituasjon, organisering av arbeidet og kravene som stilles i tjenestene. Både Perspektivmeldingen, Kvinnehelseutvalget, Helsepersonellkommisjonen og Kvinnearbeidshelseutvalget peker på at det er behov for styrket innsats mot sykefravær (Finansdepartementet, 2024; NOU 2023: 4; NOU 2023: 5; NOU 2025: 5). Tett oppfølging av sykmeldte og tilrettelegging i jobben vil kunne bidra til å redusere sykefravær. Kvinnehelseutvalget pekte på behov for mer kunnskap om kvinners helse i arbeidslivet, samt bedre tilrettelegging til blant annet livsfaser (NOU 2023: 5). Kvinnearbeidshelseutvalget peker på at et største potensialet antas å ligge i tiltak rettet innen kvinnedominerte næringer og yrker, som preges av emosjonelle og relasjonelle krav og mekaniske (ergonomiske) belastninger (NOU 2025: 5). Trivsel og gode arbeidsforhold, herunder håndterbare arbeidstidsordninger og arbeidsplaner for de ansatte, er grunnleggende. Utvalget er kjent med at regjeringen planlegger å fremme en ny helsepersonellplan, og forventer at denne problematikken følges opp med konkrete tiltak. Her kan det hentes inspirasjon fra lokale prosjekter, som blant annet Kristiansands-modellen i boks 8.5.

Medarbeiderdrevet innovasjon

Uavhengig om man innfører ny teknologi eller nye arbeidsformer, innebærer innovasjon ofte endring av arbeidshverdag for medarbeidere. Innovasjon i kommunesektoren er også i stor grad medarbeiderdrevet (jf. KS Innovasjonsbarometer). Det er medarbeidere og brukere som skal ta i bruk de faktiske løsningene og få effekter av dem, og deres kontekstuelle kompetanse og erfaring er avgjørende for at løsningen treffer på faktiske behov. Å legge til rette for bruker- og medarbeideres deltakelse og engasjement i innovasjonsprosesser handler dermed ikke bare om å skape forståelse for det behovet som forsøkes løst, men først og fremst om å mobilisere deres innsikt og kunnskap om hvordan løsningen bør utformes og kan settes ut i praktisk bruk, og ikke minst hvordan den samspiller med øvrige arbeidsprosesser. Dette er også bakgrunnen for at OECD i sin erklæring om innovasjon i offentlig sektor, som Norge har sluttet seg til, løfter det å sette medarbeidere i stand til innovasjon som ett av fem hovedprinsipper (se norsk oversettelse i Oslo Economics, 2025).

Et interessant eksempel på å styrke medarbeiderdrevet innovasjon finnes i Stockholmsregionen, der Region Stockholm har etablert et eget innovasjonsfond på om lag 15 millioner svenske kroner årlig (Region Stockholm, 2024). Fondet gir alle medarbeidere i regionens virksomheter mulighet til å søke midler for å utvikle, teste og implementere nye løsninger i praksis, med utgangspunkt i konkrete behov i møtet med pasienter, innbyggere og brukere. Ordningen senker terskelen for små, praksisnære forbedringer og gjør fagfolk til aktive innovasjonsdrivere. Regionens strategi legger vekt på at nettopp medarbeiderne besitter den dype brukerforståelsen og systemkunnskapen som trengs for treffsikker innovasjon, og at en kultur som tar imot og støtter slike ideer er avgjørende for utviklingskraften i hele organisasjonen. Fondet legger ikke bare til rette for medarbeiderdrevet innovasjon internt i egne virksomheter, men også medarbeidere hos arbeidsgivere som har avtaler med regionen. Med regional inngang knyttes det medarbeiderdrevene tettere til øvrige deler av innovasjonsøkosystemet, og sannsynliggjør veien videre dersom innovasjonspotensialet tilsier at det er verdt å forfølge. Utvalget mener at det er avgjørende å legge til rette for medarbeiderdrevet innovasjon som en del av det praksisnære programmet, jf. kapittel 7.1

8.2 Mobilisering av arbeidskraft i randsonen av arbeidslivet

Norge har et velfungerende arbeidsmarked med høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Likevel står mange mennesker utenfor arbeids- og samfunnsliv, enten fordi de har falt ut av arbeidsmarkedet, eller fordi de har gått av med pensjon tidligere enn de ønsket eller kunne, eller fordi de av ulike grunner ikke har mulighet til å arbeide fulltid. Dette er verdifulle ressurser som vi som samfunn i større grad må inkludere og bli flinkere til å mobilisere. Dette er kompetanse og erfaring som kan komme til nytte dersom vi legger bedre til rette for inkludering i arbeidslivet.

I utvalgets arbeid har vi vært opptatt av å tenke nytt om velferdskommunens rolle, og at kommune må være kreativ i å mobilisere arbeidskraft. En slik inngang er spesielt viktig i en tid hvor det framover blir nødvendig å mobilisere flere ressurser fra randsonen av arbeidslivet i de fleste sektorer, slik Perspektivmeldingen skisser. De kommunale helse- og omsorgstjenestene, sammen med flere andre sektorer, har allerede lange tradisjoner for å rekruttere og ta i bruk arbeidskraft fra denne gruppen. Helse- og omsorgstjenestene bør fortsatt være en arena som inkluderer folk i arbeidslivet, samtidig må det erkjennes at dette er en kunnskaps- og kompetansekrevende sektor. Skal vi likevel klare å hente ut et større potensial her, krever det nytenkning i måten oppgaver organiseres og bemannes på. Ikke minst vil det være viktig med bedre tilrettelegging som gjør det mulig for flere å delta og bli værende i arbeid.

Kommunen kan ikke løse utfordringene alene. Her vil samskaping med andre aktører gi rom for mangfold, innovasjon og bærekraftige løsninger som sikrer kvalitet og tilgjengelighet i tjenestene. Her har helse- og sosialtjenestene både et ansvar for å behandle, rehabilitere, trene opp og kvalifisere folk til hele arbeidslivet, samtidig som de må skaffe seg arbeidskraft ved å stille sine tjenester til disposisjon for folk som trenger praksis og arbeidstrening. Selv om behovene forventes å vokse i helse- og omsorgssektoren som følge av demografiske endringer, må det også tas hensyn til behovet for arbeidskraft i andre sektorer.

Perspektivmeldingen har pekt på at det potensielt er store gevinster ved å inkludere flere personer som står utenfor arbeidslivet, og som har redusert arbeidsevne, for eksempel på grunn av språk, funksjonsnedsettelser og/eller alder. For samfunnet betyr økt inkludering økt verdiskaping, mindre trygdeutgifter og bedre utnyttelse av tilgjengelige ressurser. For den enkelte gir deltakelse i arbeid mulighet til mestring, sosial tilhørighet og økonomisk selvstendighet. Når vi tilrettelegger for fleksible arbeidsformer og oppgaver som matcher kompetanse og kapasitet, skaper vi en vinn-vinn-situasjon: Arbeidslivet får sårt tiltrengt arbeidskraft, og mennesker som ellers ville stått utenfor, får en ny sjanse til å bidra.

Et mer fleksibelt arbeidsmarked kan gi rom for at den enkelte i større grad kan ta i bruk sine ressurser. Det vil igjen kunne gi bedre livskvalitet og bidra til å forebygge ensomhet og utenforskap. Dette treffer flere ulike målgrupper, særlig i ulike overgangsfaser. Ungt utenforskap står allerede høyt på den politiske agendaen med betydelig innsats organisert i og rundt et felles samfunnsoppdrag om barn og unge.

Utenfor arbeids- og samfunnsliv

At en betydelig andel av befolkningen i yrkesaktiv alder står utenfor arbeidslivet, har konsekvenser både for individet og samfunnet. Tall fra NAV viser at om lag én av fem i yrkesaktiv alder står utenfor arbeid, utdanning eller arbeidsmarkedstiltak (Arbeids- og velferdsdirektoratet, 2025a). Når behovet for å mobilisere ressurser til helse- og omsorgssektoren øker, blir det særlig viktig å rette oppmerksomheten mot utenforskap som en uutnyttet arbeidskrafts- og kompetanseressurs. Det gjelder helt konkret i sektoren selv, der ikke alle oppgaver krever tradisjonell helse- og omsorgsfaglig utdanning, men i større grad kan løses gjennom andre typer kompetanse, praktisk bistand, sosial støtte, servicefunksjoner og mer fleksible former for arbeidstilknytning. Ved å senke tersklene for deltakelse og utvikle flere innganger til arbeid, også for personer med redusert arbeidsevne, svak formell kompetanse eller behov for tilrettelegging, kan sektoren få tilgang til arbeidskraft som mobiliseres i for liten grad i dag. Samtidig er betydningen av inkludering bredere enn dette. Et arbeidsliv som i større grad evner å inkludere personer som står utenfor, vil også være mer omstillingsdyktig totalt sett, fordi flere deltar, flere får utviklet og brukt sin kompetanse, og mobiliteten mellom sektorer kan øke. Når flere inkluderes i arbeidsmarkedet generelt, styrkes den samlede tilgangen på arbeidskraft, noe som igjen kan lette presset i sektorer med store rekrutteringsutfordringer, som helse- og omsorgssektoren.

Begrepet «utenforskap» brukes ofte som en samlebetegnelse på mennesker som står utenfor arbeid, utdanning eller annen aktivitet. I enkelte tilfeller omtales dette som en «arbeidskraftreserve» som bare venter på å bli mobilisert. Begrepene er problematiske og gir inntrykk av at det handler om et individuelt valg eller en manglende vilje til å delta, og tar ikke innover seg at den enkeltes bakgrunn varierer. Begrepene skaper også et skille mellom de innenfor og de utenfor, og bidrar til en stigmatiserende «oss–dem»-forståelse. Det er etter utvalgets vurdering et potensial for å få flere inn i arbeid, men dette må tilnærmes på en nyansert og realistisk måte. Mange står utenfor av sammensatte grunner, og det finnes ikke ett enkelt tiltak som løser barrierene. Utvalget vurderer at løsninger må ta utgangspunkt i individuelle forutsetninger og strukturelle barrierer, ikke en forenklet idé om én gruppe med ett problem.

Kort om omfang

Tall fra NAV viser at 700 000 personer mellom 20 og 66 år stod utenfor arbeid eller utdanning ved utgangen av 2024 (Arbeids- og velferdsdirektoratet, 2025a). Det tilsvarer 20 prosent eller én av fem i yrkesaktiv alder i den aktuelle aldersgruppen. Tallene omfatter alle mellom 20 og 66 år som verken har arbeid eller er selvstendig næringsdrivende, er under høyere utdanning eller har gått av med pensjon. Blant de 700 000 personene i utenforskap hadde 65 prosent en ytelse fra NAV. Dette er i stor grad uføretrygd, men også personer som mottar arbeidsavklaringspenger (AAP), dagpenger og økonomisk sosialhjelp. 35 prosent mottok ingen inntektssikring fra NAV.

I denne sammenheng skilles gjerne unge som verken er i arbeid, utdanning eller annen opplæring ut som en egen gruppe, også kalt NEET (Not in Education, Employment or Training). Denne gruppen utgjør 114 000 personer viser tall fra NAV for 2024. Fra 2017 gikk antall unge utenfor ned hvert år, fram til 2022. I 2023 var det en svak oppgang på 3 000 personer årlig, både i 2023 og i 2024. Veksten i ungt utenforskap de to siste årene skyldes ifølge NAV hovedsakelig flyktninger fra Ukraina. Sammenlignet med andre land er utenforskapet i Norge lavt. NAVs omverdensanalyse 2025–2035 viser at det kun er Nederland som har en mindre andel unge som verken er i arbeid, utdanning eller annen opplæring enn Norge av OECD-landene. Andelen unge NEETs i Norge er omtrent halvparten av gjennomsnittet i OECD og betydelig mindre enn i flere av våre naboland (Arbeids- og velferdsdirektoratet, 2025b).

Hensikten med tallene over er ikke å framstille dette som en stående arbeidskraftreserve som står klar til å aktiviseres, men at dette berører mange og representerer en kompleks samfunnsutfordring. For mange vil veien inn i arbeid være lang, og noen vil ha begrenset eller varig redusert arbeidsevne. Det betyr likevel ikke at det ikke er et potensial – det er en betydelig ressurs i at flere kan delta mer i arbeid, utdanning eller aktivitet. Det finnes ingen konkrete tall eller anslag på hvor mange det er realistisk å få inn i arbeid, utdanning eller aktivitet. Samtidig peker flere rapporter på at det er et stort potensial blant unge mellom 18–29 år (Pettersen et al., 2022). Innspill til utvalget peker på at det er mulig å mobilisere om lag 10–20 prosent (70 000–140 000) av dem som i dag står utenfor arbeidslivet. Skal dette potensialet realiseres, krever det etter utvalgets vurdering nytenkning og en langt mer målrettet og samordnet innsats enn i dag.

Kort om sentrale barrierer

Det er den siste tiden iverksatt en rekke tiltak både nasjonalt, regionalt og lokalt for å møte utfordringene, særlig knyttet til ungt utenforskap. Utvalget har imidlertid ikke hatt kapasitet til å gå inn i alle problemstillinger på dette feltet. Utvalget har i hovedsak konsentrert seg om forhold som kan bidra til å mobilisere flere ressurser til velferd og omsorg i tråd med vårt mandat. I tillegg vil tiltak i andre kapitler, som økt oppmerksomhet på helsefremmende og forebyggende innsats også bidra positivt på dette området.

Gjennom å vektlegge mobilisering av ressurser fra utenforskapet kobles behovet for arbeidskraft i arbeidslivet med behovet i utenforskap for arbeid. Vår vurdering er at det her, som på andre områder i denne utredningen, er behov for både å tenke nytt men også ta i bruk og implementere eksisterende kunnskap i større grad. Å lykkes her vil ikke bare bidra til å mobilisere flere ressurser, men vil også kunne ta ned behov for andre velferdstjenester, som ulike økonomiske ytelser og sosiale tjenester.

Manglende samarbeid og samordning

Mange mennesker i Norge står utenfor arbeidslivet av ulike årsaker, og dette er ikke en homogen gruppe. Det er unge uten utdanning, personer med nedsatt funksjonsevne, innvandrere med svake norskkunnskaper og eldre som har falt ut av arbeidslivet før pensjonsalder. Mange har sammensatte utfordringer som psykiske eller fysiske helseplager, lav utdanning, manglende arbeidserfaring eller svake sosiale nettverk. Dette illustrerer at utfordringene ikke kan løses med ett enkelt tiltak, og at virkemiddelapparatet derfor preges av et komplekst samspill mellom flere aktører og virkemidler.

Arbeids- og velferdsforvaltningen, ved NAV, har en nøkkelrolle i samarbeid med helsetjenesten og utdanningssektoren. NAV forvalter regelverket og står for den sentrale gjennomføringen av arbeidsrettede tiltak, samt ansvar for inntektssikrings- og trygdeytelser. I tillegg henger dette sammen med innsatser i og samarbeid med andre sektorer, som kommuner (sosialtjenesten, aktivitetstilbud mv.), fylkeskommunen (videregående opplæring mv.), arbeidsgivere og partene i arbeidslivet (arbeidstrening, partssamarbeid, IA mv.) og frivillig sektor, sosiale entreprenører og ideelle organisasjoner (arbeidstrening, nettverk, støtte og mestringstilbud).

For mange er helseproblemer en viktig del av forklaringen på utenforskap. OECD finner at om lag halvparten av dem som havner utenfor arbeid, utdanning og aktivitet i Norge har helseproblemer som en barriere (OECD, 2020). I innspillene til utvalget pekes det særlig på manglende samarbeid mellom arbeid og helse samt utdanning. Dette er funn som går igjen i flere kilder. Riksrevisjonen har påpekt behovet for styrket samarbeid mellom arbeids- og helsesektoren for å hjelpe unge med helseutfordringer tilbake i arbeid eller utdanning (Riksrevisjonen, 2024b). Riksrevisjonen anbefaler blant annet økt bruk av individuell jobbstøtte (IPS) og individuell plan, samt å styrke dialogen mellom NAV og helsetjenestene. For å sikre at unge som står på utsiden av arbeid eller utdanning grunnet helseutfordringer skal få den støtten de trenger, må det legges til rette for en mer helhetlig og koordinert oppfølging på tvers av sektorer.

En annen risikofaktor for utenforskap er frafall fra videregående opplæring. NOU 2021: 2 peker på at kravene til formell minimumskompetanse ser ut til å spille en viktigere rolle. Med det menes det at de som ikke har fullført videregående skole, har større sjanse for å havne utenfor arbeid og utdanning over lengre perioder. NOU 2021: 2 peker på at arbeidsmarkedet over tid har blitt mer krevende for denne gruppen. Skole og utdanning er sentrale arenaer for inkludering, men Radlick og medarbeidere har i en litteraturgjennomgang funnet at utdanningssektoren i liten grad deltar i tiltak knyttet til å redusere utenforskap (Radlick et al., 2025). Tilsvarende finner de at de fleste frafallstiltak ofte bare involverer aktører i skolen. Dette er funn som samsvarer godt med innspill til utvalget, og viser at mangel på tverrsektorielt samarbeid er en gjennomgående utfordring. Her er det etter utvalgets vurdering behov for å tenke nytt om samarbeid på tvers av sektorer, og at man gjennom dette i større grad kan målrette innsatsen. Et slikt eksempel er samarbeid mellom OsloMet og bydel Søndre Nordstrand om å motivere og inspirere unge gutter med til å fullføre skolegang og velge videre utdanning (Haldar, 2025), jf. boks 8.6.

Flere aktører har i sine innspill løftet fram både strukturelle barrierer og mulige løsninger for å fremme inkludering. Gjennomgående pekes det på utfordringer med fragmentert innsats, både med tanke på ulik oppfølging av enkeltindivider og mellom sektorer. Det finnes mange ulike tiltak for å redusere utenforskap, og tverrsektorielle tiltak har i økende grad blitt løftet fram som viktige virkemidler i møte med komplekse og sammensatte risikofaktorer knyttet til utenforskap.

Radlick finner at kunnskapsgrunnlaget for flere av de tverrsektorielle tiltakene er begrenset, men at tiltaket Individuell jobbstøtte (IPS) kan vise til god effekt, samt tiltaket Rask psykisk helsehjelp (Radlick et al., 2025). Rapporten peker på at det er et stort uforløst potensial i å bruke IPS-metoden for flere målgrupper som står utenfor skole og arbeidsliv. Dette fordrer økt samarbeid mellom NAV, utdanningssektoren, spesialisthelsetjenesten, og kommunale helsetjenester og tjenester for integrering av migranter/flyktninger. Her er det også regionale forskjeller.

Det finnes mange gode modeller og tiltak, men hvorvidt de spres og tas i bruk varierer. En undersøkelse fra Thøgersen viser til at det er ulike tilnærminger til NAVs lokale arbeid med ungdom (Thøgersen, 2023). Studien peker på at til tross for at alle NAV-kontor er underlagt samme lovverk, så praktiseres det lokale arbeidet ulikt, særlig med tanke på forebygging. For å sørge for spredning av modeller og metoder som fungerer, foreslår utvalget å etablere et nasjonalt skaleringsfond for kommunale løsninger, jf. kapittel 7.2. Et slikt fond vil styrke overgangen fra vellykkede forsøk til varig praksis, og bidra til mer lik tilgang til virksomme løsninger på tvers av kommuner.

Manglende samarbeid kan være én årsak til at forebyggende innsats ikke prioriteres. Gevinster av forebygging kommer ofte langt fram i tid, er usikre og realiseres ofte i andre sektorer. På denne måten settes tiltak inn for sent. For å bøte på dette og for å synliggjøre helheten har KS utviklet «utenforregnskap». Utenforregnskapet er et dialog- og beslutningsverktøy som synliggjør økonomiske gevinster av å forebygge utenforskap, og som gjør det mulig å se kostnader og gevinster over tid, på tvers av tjenester og forvaltningsnivåer (KS, 2026a). Gjennom regneeksempler i utenforregnskapet framgår det at gevinster av kommunale tiltak som reduserer utenforskap, hovedsakelig kommer på statlige budsjetter, særlig gjennom reduksjon av overføringer knyttet til trygd og behandling i spesialisthelsetjenesten. Dette taler etter utvalgets mening for at staten bør ta en større del av regningen knyttet til forebyggende tiltak.

Flere av innspillene til utvalget peker på behovet for mer samordnet og forpliktende samarbeid mellom aktørene på dette feltet. Utvalget deler denne vurderingen, men mener at ytterligere lovfesting av samarbeid eller organisering ikke nødvendigvis er et treffsikkert virkemiddel. Gjeldende regelverk pålegger allerede velferdstjenestene å samarbeide når det er nødvendig for å sikre et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Samtidig viser innspill til utvalget at samarbeidet i praksis ofte er fragmentert, personavhengig og i liten grad systematisert. Utfordringene synes i hovedsak å være strukturelle og knytter seg til sektorinndeling, ulike styringslogikker, uklar ansvarsdeling og manglende felles prioriteringer og mål. Innspillene peker samtidig på at utfordringene er komplekse. Utenforskap i utdanning og arbeid og mangel på arbeidskraft, særlig i helse- og omsorgstjenestene, må ses i sammenheng. Dette er utfordringer som ikke kan løses innenfor én sektor alene, men som forutsetter bedre koordinering, tydeligere felles retning og mer forpliktende samhandling over tid. Utfordringen knytter seg ikke nødvendigvis til lovverket som sådan, men i hvordan de blir forstått og fulgt opp i praksis. Det siste handler ofte om kompetanse, ledelse og ressurser og behovet for å se nytten av bedre samarbeid. Her vil spredning av gode eksempler og praksisnære modeller som viser hvordan denne typen samarbeid kan organiseres, være et mer treffsikkert virkemiddel for å styrke etterlevelsen enn å innføre enda strengere regler.

Utvalget har merket seg at regjeringen har nedsatt en ekspertgruppe som skal gå gjennom om NAV fungerer som det skal og om arbeids- og velferdsforvaltningen er godt nok rustet for fframtida. Utvalget imøteser en slik utredning og vil særlig peke på behovet for å sikre et tett samspill med andre kommunale tjenester, som helse og utdanning.

Doble omsorgsoppgaver og risiko for utenforskap

Flere har vist til at det er en tydelig sammenheng mellom omfattende pårørendeoppgaver og redusert deltakelse på andre samfunnsarenaer (Kallander et al., 2018; Menon Economics, 2025a). Når ansvar for omsorg, oppfølging og praktisk bistand blir stort, kan det gå ut over muligheten til å delta i arbeid, utdanning, fritidsaktiviteter og sosiale fellesskap (Menon Economics, 2025a). Det kan være spesielt krevende for personer som har ansvar både for egne barn og omsorgsoppgaver knyttet til eldre nærstående, også kalt doble omsorgsoppgaver. Denne gruppen kan stå i en vedvarende tidsklemme, som gjør det krevende å opprettholde tilknytning til arbeidslivet. Barn og unge som pårørende trekkes også fram i Menons rapport som en særlig utsatt gruppe, og viser til at pårørendeoppgaver for enkelte barn og unge kan resultere i frafall fra utdanning eller manglende fullføring og for enkelte fører dette til varig utenforskap (Menon Economics, 2025a). Her er det etter utvalgets vurdering behov for tiltak som reduserer belastningen på pårørende. Dette er nærmere omtalt i kapittel 9.2.

Manglende inkluderingskompetanse

Forskningen på arbeidsinkludering viser et tydelig og konsistent funn: Personer med redusert arbeidsevne lykkes best når de inkluderes direkte i ordinært arbeidsliv, kombinert med tett oppfølging og tilrettelegging der det er behov (Drake et al., 2012). Metoder som Supported Employment, Individuell jobbstøtte (IPS) og Customized Employment bygger på dette prinsippet, og er blant de best dokumenterte tilnærmingene både nasjonalt og internasjonalt (Bond et al., 2012; Griffin et al., 2007; Wehman, 2023). Felles for metodene er at de legger vekt på rask tilknytning til arbeid, kombinert med systematisk og individuelt tilpasset støtte, ofte omtalt som en «place then train»-tilnærming framfor «train then place». Dette bygger på en forståelse av arbeidsevne formes i samspill mellom individer og omgivelser, snarere enn som en statisk egenskap ved individet alene, slik det også kommer til uttrykk i FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (FN, 2006; NOU 2016: 17). Et slikt syn på arbeidsevne åpner for at flere kan delta i arbeidslivet, fordi arbeidsevne utvikles og realiseres i samspill med omgivelser og relasjoner, gitt riktig tilrettelegging og oppfølging.

Arbeidsgivere spiller en nøkkelrolle i inkluderingsarbeidet, men forskning viser at det ofte er manglende inkluderingskompetanse som utgjør en barriere (Enehaug & Spjelkavik, 2022). Inkluderingskompetanse kan forstås som den kunnskapen og de ferdighetene som er nødvendige for å utvikle inkluderende arbeidsprosesser i samspill mellom arbeidssøker, arbeidsplass og støtteapparat (Frøyland & Spjelkavik, 2014). Dette omfatter både kunnskap om den enkeltes støttebehov og evne til å tilrettelegge arbeid og organisere oppgaver på en måte som muliggjør deltakelse. Utvalget mener derfor at tett oppfølging ikke bare må rettes mot den enkelte deltaker, men også mot arbeidsgiver, gjennom systematisk utvikling av inkluderingskompetanse og tilgang til relevant støtte. For å lykkes med inkludering i arbeidslivet må ansvaret deles bredere enn offentlig sektor og NAV alene. Trondheim kommunes bruk av sosiale tildelingskriterier viser hvordan næringslivet kan involveres aktivt gjennom offentlige anskaffelser, jf. boks 8.7.

Inkluderingskompetanse er ikke statisk, men utvikles i praksis gjennom konkrete inkluderingsprosesser (Enehaug & Spjelkavik, 2022). Arbeidsplassens evne til å inkludere påvirkes blant annet av organisering av arbeid, ledelse, arbeidsmiljø og erfaring med tilrettelegging. Forskning peker særlig på betydningen av såkalt naturlig støtte på arbeidsplassen, der en mentor eller nøkkelperson bidrar med opplæring, sosial støtte og løpende tilpasning i arbeidshverdagen (Griffin et al., 2007). Slike støttestrukturer kan styrke både den enkeltes mestring og virksomhetens kapasitet til å inkludere flere over tid (Spjelkavik et al., 2024).

Mot en samordnet innsats

Utvalget har merket seg at det er høy oppmerksomhet om temaet, både nasjonalt, lokalt og regionalt, særlig knyttet til barn og unge. Det er etablert flere nasjonale satsinger de senere årene som har til hensikt å redusere ungt utenforskap og sikre at flere kommer inn i og blir værende i utdanning, arbeid og fellesskap. Blant annet:

• Ungdomsgarantien er en lovfestet oppfølgingsgaranti for unge mellom 16 og 30 år som trenger hjelp for å komme i arbeid eller utdanning, og gir rett til én fast kontaktperson i NAV, tett, helhetlig og individuelt tilpasset oppfølging over tid og samordning mot andre tjenester (helse, skole, kommunale tjenester m.m.).

• Samfunnsoppdrag for inkludering av barn og unge er en nasjonal overbygning som skal samle og styrke innsatsen mot ungt utenforskap på tvers av sektorer, og gjennom dette utvikle og prøve ut nye arbeidsmåter og tiltak lokalt og nasjonalt og sørge for at kunnskap om hva som faktisk virker, tas bedre i bruk. Dette er et grep som tar utgangspunkt i mission-tenkningen.

• Rekrutteringsprogram for unge utenfor arbeid og utdanning: I et samarbeid mellom Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet etableres det fra 2026 et program for å rekruttere primært unge utenfor arbeid og utdanning til den kommunale helse- og omsorgssektoren.

Som oversikten over viser, foregår det allerede mye på dette feltet, og tenkningen bak målrettede samfunnsoppdrag eller «missions» er en metode utvalget mener er godt egnet i denne sammenheng, jf. kapittel 6. Arbeidet er organisert på tvers av departementer med en partnerskapsgruppe bestående av kommuner, frivillighet og arbeidsliv ledet av Barne- og familiedepartementet. I tillegg er det etablert en innsatsgruppe hvor Forskningsrådet er vertskap. Arbeidet med samfunnsoppdraget startet i 2025, og det er for tidlig å si noe om effekten av tiltaket, men utvalget vurderer at dette er et svært interessant tiltak som tar samskaping på alvor, og som vil kunne bidra til et skikkelig løft på dette området.

Utvalget merker seg imidlertid at det i liten grad er satt av særskilte midler til oppfølging, og at resultatene som er publisert hittil, bærer preg av opplisting av eksisterende tiltak og at disse er sterkt bundet til sektor. Utvalget vil oppfordre regjeringen til å sikre en tydelig og flerårig økonomisk ramme, og at det i større grad gis rom for utforsking og løsninger som tar utgangspunkt i brukernes behov framfor sektorhensyn. Det må også tas høyde for å kunne skalere det som virker, dersom satsingen skal gi volum. Her vil utvalgets forslag om et skaleringsfond (jf. kapittel 7.2) også kunne bidra til bedre måloppnåelse innenfor samfunnsoppdraget for inkludering av barn og unge.

Gjennom samfunnsoppdraget for barn og unge skal det prøves ut flere inkluderingstiltak på en systematisk og kunnskapsbasert måte, og legge til rette for å løfte de tiltakene som virker, blant annet gjennom Forskningsrådets utlysninger. I denne sammenhengen vil utvalget peke på at flere av innspillene til arbeidet viser på at lokale tiltak ofte er for lite tilpasset individuelle behov, og at det mangler tilstrekkelig oppfølging og støtte i overgangen til arbeid. Utvalget vil framheve at det har skjedd en dreining fra et ensidig fokus på overgang til arbeid, til økt vekt på stabil og varig tilknytning til arbeidslivet. Erfaring og forskning viser at overgang til arbeid i seg selv ikke er tilstrekkelig, men må følges av oppfølging og støtte over tid for å forebygge frafall. Ny forskrift om arbeidsforberedende trening (AFT) er et eksempel på denne utviklingen, med økt vekt på individuell tilpasning, arbeidsplassnær oppfølging og helhetlige løp. Med bakgrunn i dette mener utvalget at det er behov for å videreutvikle og teste kunnskapsbaserte tiltak som understøtter stabil tilknytning til arbeidslivet. Samtidig er det avgjørende at tiltak og arbeidsformer som har dokumentert effekt, i større grad tas i bruk og implementeres i ordinær praksis. Utvalget mener at er det viktig å teste ut tiltak på dette området, herunder om ny kravspesifikasjon for arbeidsforberedende trening (AFT) virker etter hensikten, og at flere sikres en stabil tilknytning til arbeidslivet. Samtidig er det allerede testet ut mange ulike prosjekter på dette området, og det er etter utvalgets vurdering behov for å ta i bruk det som fungerer.

På tvers av floker

Et av delmålene i samfunnsoppdraget for barn og unge er å øke andelen unge som er i jobb og utdanning betydelig. Her mener utvalget at en konkretisering av dette delmålet kan være å koble mulighetene som ligger i å redusere utenforskapet med arbeidskraftsbehovene i samfunnet generelt, og i velferdstjenestene spesielt. I kapittel 8.1 ser vi nærmere på behovet for bedre arbeids- og oppgavedeling i helse- og omsorgstjenesten. Denne metodikken og tenkningen kan etter utvalgets vurdering også egne seg som metode for å få personer som står utenfor arbeidslivet inn i arbeidslivet. Som nevnt i innledningen har de kommunale helse- og omsorgstjenestene lange tradisjoner for tilrettelagt inkludering i arbeidslivet, men utvalget merker seg at det er en fornyet oppmerksomhet på mulighetene dette utgjør i en tid med økende ressursbehov. Utvalgets inngang har vært å se på flaskehalser for inkludering i arbeidslivet, men også sørge for at inkludering skjer på en måte som ivaretar pasienter og brukeres grunnleggende rettigheter og faglig forsvarlighet. I denne sammenheng har vi særlig sett på potensialet knyttet til bedre oppgavedeling, kompetanseheving og bedre inkluderingskompetanse.

Oppgaver tilpasset kompetansenivået

Bedre oppgavedeling med utenforskapet handler om å inkludere personer som står utenfor arbeidslivet, gjennom blant annet å legge til rette for å dele oppgaver som ikke krever formalisert kompetanse. Det finnes mye kunnskap og erfaring på dette feltet og en rekke gode eksempler fra norske kommuner, i samarbeid med både private aktører og lokale arbeidsmarkedsbedrifter.

Det er flere grunner til å utforske mulighetene for økt inkludering i arbeidslivet gjennom oppgavedeling. Mange har mulighet for arbeid, men har behov for støtte og tilrettelegging. Utvalget vurderer at veien til jobb som hovedregel bør gå via ordinært arbeidsliv, ikke skjermede tiltak. Skjermede tiltak vil være nyttig for enkelte, men dersom målet er varig arbeid og en karrierevei, vil en sterkere kobling til en ordinær arbeidsgiver bygge relasjonen mellom arbeidsgiver og den enkelte, og gir samtidig arbeidsgiverne inkluderingskompetanse. Her vil et bedre samarbeid mellom helsetjenesten og NAV kunne bidra til økt inkludering.

Ved å inkludere personer utenfor arbeidslivet i støttende roller som ikke krever formell kompetanse, som for eksempel aktivitetsverter, besøksvenner, kjøkkenassistenter, avdelingsassistenter, kan fagpersonene i større grad fokusere på kjerneoppgavene sine. Slike tiltak kan bidra til å redusere stress og belastning blant ansatte og gi nødvendig rom for faglig arbeid og utvikling. Ved å skape rom for sosiale tiltak og relasjonsbygging skapes også mer kvalitet i tjenestene, som igjen bidrar til at brukere og pårørende i større grad opplever tilhørighet, trygghet og medvirkning.

Inkludering av personer utenfor arbeidslivet gjøres allerede i stor utstrekning, og helse- og omsorgssektoren har lang tradisjon for å være en inkluderende arbeidsplass. Dersom dette skal skje i større utstrekning enn i dag, er det etter utvalgets mening flere elementer som må være på plass.

For det første må oppgavene tilpasses kompetansenivået til den som inkluderes, og ikke minst må det følges av gode opplærings- og kompetansetiltak. Helse- og omsorgstjenesten har ansvar for mange sårbare grupper, og de som rekrutteres inn – uavhengig av om de jobber med direkte pasientkontakt eller ikke – er i kontakt med mennesker som kan ha alvorlige og sammensatte tilstander. Det er etter utvalgets vurdering helt vesentlig at de som skal inn i tjenestene, får grunnleggende kunnskap om etikk, pasient- og brukerrettigheter og den virksomheten de skal arbeide i, herunder elementær kunnskap om de vanligste sykdommene de vil møte. Utvalget understreker at denne kompetansen bør være et ufravikelig krav for å kunne arbeide i sektoren. Arbeidsgivere har i dag et ansvar for å sørge for at arbeidstakere får nødvendig opplæring og kvalifikasjoner til å utføre arbeidet på en sikker og forsvarlig måte. Det vil være lite hensiktsmessig om alle kommuner skal utvikle sine egne opplærings- og kompetanseopplegg rettet mot ansatte uten formell kompetanse. Her mener utvalget at fleksible og lett tilgjengelige opplæringskurs eller moduler vil gjøre opplæringen enklere og mer tilgjengelig, som for eksempel ABC-opplæringen til Aldring og helse eller mikropplæring i boks 8.10, og at dette i større grad bør tilgjengeliggjøres nasjonalt.

Det er videre et spørsmål om tid og kapasitet. Helse- og omsorgstjenestene har allerede i dag veiledning av studenter og lærlinger, og dette vil kunne komme på toppen av en presset arbeidshverdag. Løsningen må derfor være å ikke pålegge personalet enda flere oppgaver, men å ha egne ansatte som kan drive med den konkrete opplæringen. For mange handler det vel så mye om hva det innebærer å ha en jobb, som fagspesifikke behov knyttet til tjenestene. Utvalget mener at NAV og inkluderingsaktører i større grad bør ha ansvar for oppfølging som handler om mestring av arbeidslivet. Dette vil gi bedre struktur, redusere belastningen på tjenestene og sikre mer effektiv gjennomføring av oppgavene.

Dersom man finner løsninger på ovennevnte forhold, vurderer utvalget at helse- og omsorgssektoren fortsatt har et stort potensial som inkluderende arbeidsplass. Det å legge til rette for å inkludere personer som står utenfor arbeidslivet og som er egnet og motivert til å gå inn i oppgaver i helse- og omsorgssektoren, kan bidra til å løse noen av rekrutteringsutfordringene. Samtidig vil det også kunne bidra til personlig utvikling for den enkelte og motivasjon for å være i arbeidslivet.

Utvalget mener at det vil være et viktig tiltak å legge til rette for bedre arbeids- og oppgavedeling for oppgaver som ikke krever formell kompetanse. Videre er partnerskapsmodeller mellom kommuner og arbeids- og inkluderingsbedrift som bidrar med tett oppfølging og mulighet for å prøve seg i ordinært arbeid, svært viktig for å få til endring, jf. boks 8.11, sammen med nødvendig opplæring og kompetanseheving.

Behov for tett oppfølging og opplæring

Det er ulike og sammensatte årsaker til at man står utenfor arbeid, som manglende utdanning, helseutfordringer, svake språkkunnskaper eller begrenset arbeidserfaring (NOU 2021: 2; OECD, 2018b). Utvalget mener det er avgjørende at innsatsen bygger på kunnskapsbaserte metoder innen arbeidsinkludering, som tar utgangspunkt i den enkeltes ressurser og bistandsbehov (Drake et al., 2012; Enehaug & Spjelkavik, 2022). Samtidig må det være tilgang til fleksible og hensiktsmessige virkemidler som gjør det mulig å utløse arbeidsevne i ordinært arbeidsliv. Dette forutsetter tett, individuelt tilpasset oppfølging over tid. Utvalget mener at vi må anerkjenne at veien til arbeid ikke er lik for alle. Det bør utvikles flere løp med ulik intensitet og varighet, tilpasset individuelle forutsetninger og mål. Dette krever fleksible finansieringsmodeller og insentiver for arbeidsgivere.

Arbeidsgivere etterspør ofte høy fleksibilitet, produktivitet og sosiale ferdigheter. Dette kan gjøre det vanskelig for personer med redusert arbeidsevne eller hull i CVen å få innpass. Ifølge forskning fra OsloMet er det ofte bedriftene selv som utgjør flaskehalsen for inkludering (Nøra, 2023). Dette handler ikke om vond vilje, men at det mangler kompetanse og kunnskap om hva som trengs av støtte til den enkelte arbeidstaker. Utvalget viser i denne sammenheng til utviklingen av den såkalte hybridmodellen i NAV, som representerer en videreutvikling av etablerte metoder for arbeidsinkludering (Spjelkavik et al., 2024). Modellen kombinerer tett, individuelt tilpasset oppfølging av den enkelte deltaker med systematisk samarbeid med arbeidsgivere, og legger til rette for at både arbeidstaker og arbeidsplass utvikles parallelt gjennom inkluderingsprosessen.

Et sentralt element i modellen er bruk av mentorer på arbeidsplassen, som bidrar med daglig oppfølging, opplæring og sosial støtte, samtidig som de fungerer som en viktig bro mellom deltaker, veileder og arbeidsgiver (Griffin et al., 2007). Modellen legger også vekt på refleksjon og erfaringsbasert læring hos både veiledere og arbeidsgivere, noe som bidrar til å utvikle inkluderingskompetanse i virksomhetene og styrke deres evne til å gjennomføre inkluderingsprosesser på en mer systematisk og varig måte (Spjelkavik et al., 2024).

Utvalget mener at en videre utbredelse og skalering av slike arbeidsformer forutsetter systematisk kompetanseutvikling, tett og langsiktig oppfølging av arbeidsgivere, samt rammer som legger til rette for varig samarbeid mellom tjenesteapparatet og arbeidslivet. Dette innebærer å utvikle strukturer som gjør det mulig å overføre og tilpasse modellen til ulike typer virksomheter og bransjer, slik at flere kan ta den i bruk og oppnå gode inkluderingsresultater.

På denne bakgrunn mener utvalget at det er behov for å styrke og skalere opp modeller som kombinerer tidlig inkludering i ordinært arbeidsliv med tett, individuelt tilpasset oppfølging og opplæring. En slik tilnærming forutsetter samtidig videreutvikling av inkluderingskompetansen hos arbeidsgivere og et styrket samspill mellom offentlige tjenester og arbeidslivet. Dette kan bidra til mer effektive inkluderingsløp og økt varig deltakelse i arbeid og utdanning. Et eksempel på en slik modell er Menn i helse. Prosjektet Menn i helse ble startet opp i Trondheim i 2010, og prosjektet skal bidra til økt rekruttering av menn til helse- og omsorgssektoren. Tiltaket rekrutterer menn i alderen 19–55 år og over med egnet ytelse fra NAV. Målet er fagbrev som helsefagarbeider gjennom et komprimert utdanningsløp. Menn i helse er et samarbeid mellom kommuner, fylkeskommune, NAV og Helsedirektoratet og ledes av KS. Menn i helse har vært et vellykket prosjekt, som senere har blitt skalert og spredd til 14 av 15 fylker, og om lag 150 kommuner har samarbeidet eller samarbeider gjennom praksis og læreplasser (Helse- og omsorgsdepartementet, 2025). Menn i helse er etter utvalgets vurdering et godt eksempel på hvordan et lokalt initiativ kan utvikles til et nasjonalt tiltak når ideen treffer et reelt behov og resultatene lar seg dokumentere. Dette viser hvordan innovasjon i helse- og omsorgstjenesten ofte begynner nært praksisfeltet, der utfordringene merkes tydeligst før løsningen gradvis spres videre. Vår vurdering er at Menn i helse-metoden med å la folk prøve seg som helserekrutt kan ha overføringsverdi til andre grupper man ønsker å nå i rekrutterings- og kvalifiserings øyemed.

Muligheter for arbeidstrening

Forskning viser at det er av stor betydning for unge at de er med og medvirker i utforming av tjenestetilbudet for å lykkes (Frøyland et al., 2022; Lo et al., 2016). Det å ha en mentor kan være en trygghet slik hybridmodellen over peker på. Samtidig er det ressurser i samfunnet vi også kan spille på i denne sammenheng, som for eksempel pensjonister som kan bidra med livs- og arbeidslivserfaring, for eksempel «seniorer for lærlinger», jf. boks 8.13.

Dette handler også om å få arbeidstrening. Forskning viser at unge uten deltidsjobb har høyere sjanse for å være i utenforskap som voksne (Ballo et al., 2022). Det er derfor viktig å bidra til at ungdom får arbeidserfaring så tidlig som mulig. Her kan kommunen alene eller i samarbeid med næringslivet kunne bidra til verdifull erfaring som også bidrar til å forebygge utenforskap. Her finnes det flere eksempler på lokale tiltak, som utvalget vurderer at bør spres til flere kommuner, som for eksempel Verdens viktigste ekstra jobb, jf. boks 8.14. Dette eksemplet illustrerer at helse- og velferdstjenestene kan være en egnet arena for å få arbeidstrening for ungdom. Når mennesker får mulighet til å delta aktivt, øker opplevelsen av mening, mestring og tilhørighet. Dette gjelder også for personer som har falt ut av arbeidslivet. Mange som står utenfor, opplever tap av identitet og sosial tilknytning. Ved å gi mulighet for deltakelse gjennom arbeidstrening, lærlingordninger, frivillig arbeid eller praksis, kan det bidra til at flere igjen opplever seg som en del av samfunnet. Her kan det være et potensial for å samskape (lavterskel)tilbud med andre aktører, for eksempel med idretten, slik Aktiv på dagtid gjør.

8.3 Et mer aldersvennlig arbeidsliv

Dagens og framtidas eldre lever flere sunne og aktive år enn tidligere generasjoner, noe som kan bidra til å redusere presset på helse- og omsorgstjenestene (Folkehelseinstituttet, 2022; Helsedirektoratet, 2022a). Flere funksjonsfriske leveår gir også rom for at eldre kan være aktive samfunnsborgere lenger, både i arbeidslivet og gjennom frivillig innsats. Det er potensielt store gevinster ved at eldre arbeidstakere kan å stå lenger i arbeid. Høyere sysselsetting blant eldre øker verdiskapingen i økonomien og øker skatteinntektene til det offentlige. For den enkelte er det også viktig å være i arbeid. Deltakelse i arbeidslivet har en rekke positive virkninger for den enkelte, som høyere inntekt, muligheter til å bruke sine evner på meningsfylte oppgaver, samt å være en del av et felleskap. Samlet sett vil det derfor være en stor samfunnsøkonomisk gevinst ved å få flere til å stå lenger i arbeid.

Det er fort å avgrense en diskusjon om eldres ressurser til spørsmål om frivillighet (se kap. 9.1) og som pårørende (se kap. 9.2). Utvalgets inngang til dette er også å framheve den betydelige arbeidskraftreserven dette utgjør, og at vi som samfunn må omstille oss i retning av et mer aldersvennlig arbeidsliv. I en tid hvor flere sektorer forventer knapphet på arbeidskraft, blir det ekstra viktig å holde på de ressursene som allerede finnes. Å sørge for at eldre står lenger i arbeid er i regjeringens perspektivmelding framhevet som et sentralt retningsvalg for å øke og opprettholde antall sysselsatte (Finansdepartementet, 2024).

Når erfarne medarbeidere kan stå lenger i jobb, sikres kontinuitet og kvalitet i tjenestene, dette gjelder uavhengig av sektor. Det reduserer rekrutteringspresset og gir bedre ressursutnyttelse. Utvalgets har vært særlig opptatt av å møte barrierene eldre arbeidstakere møter i dag, og gjennom dette bidra til å møte framtidas ressursutfordringer. Videre omhandler det praktisering og regulatoriske rammer for seniorers deltakelse i arbeidslivet, særlig knyttet til overgangen til pensjonisttilværelsen.

Sentrale barrierer

Norge har høy sysselsetting blant eldre sammenlignet med de fleste andre land. Internasjonale sammenligninger viser at Norge ligger klart over OECD-gjennomsnittet, særlig i aldersgruppen 55–64 år (Horgen, 2023). Meld. St. 6 (2023–2024) Et forbedret pensjonssystem med en styrket sosial profil peker på at yrkesaktiviteten blant eldre har økt etter pensjonsreformen, i tråd med intensjonene. Selv om Norge har et godt utgangspunkt, er det flere rapporter som peker på at effekten av pensjonsreformen kunne og burde ha vært sterkere (Fredriksen & Stølen, 2015).

Det at pensjonen blir redusert ved å fortsette å jobbe, framheves som en stor utfordring, samt at avlønning på pensjonistvilkår signaliserer at arbeidet er mindre verdt. Dette er hindringer som gjør at mange velger å ikke utnytte sin fulle restarbeidsevne. I forlengelsen av dette peker innspill til utvalget på at det kan være krevende å sette seg inn i regelverket. Dette gjelder både uføre- og alderspensjon. Avkortingsregler kan hindre personer som har hatt uføretrygd, å jobbe i perioder med bedre helse eller en varig bedring som gjør at man har mulighet til å bidra mer. For alderspensjon er det ulike regler for avkortning av ulike pensjoner, spesielle vilkår for å jobbe privat eller på pensjonistvilkår. Dette gjør at personer velger å si nei til å ta vakter eller vikariater, for å unngå reduksjon av pensjon eller krav om tilbakebetaling. En annen utfordring er den såkalte «samordningsfellen», som treffer offentlige ansatte født mellom 1944 og 1962. For disse årskullene vil tjenestepensjonen reduseres gjennom å stå lenger i arbeid. Pensjonistforbundet har anslått at samordningsfellen reduserer skatteinntektene med mellom 8–15 milliarder kroner (Pensjonistforbundet, 2022). Det å redusere denne typen hindringer er etter utvalgets vurdering helt sentralt for å stimulere flere eldre til å stå i arbeid. Manglende økonomiske insentiver kan svekke effekten av andre tiltak knyttet til arbeidsmiljø, tilpasning av oppgaver og arbeidstid.

Pensjonsreformen har bidratt til økt sysselsetting, men effektene er størst for personer med god helse og mindre fysisk krevende jobber (Bjørnstad, 2019; NOU 2022: 7). Helsesituasjonen, personlige preferanser og familieforhold har derfor betydning for avgangsalderen (Østerud, 2019). Uførhet er fortsatt den viktigste årsaken til tidligpensjonering, selv om tendensen er avtakende. Godt sykefraværsarbeid og forbyggende arbeidsmiljøarbeid kan bidra til økt avgangsalder. Hvordan man har det på jobben er sannsynligvis den avgjørende faktoren for veldig mange. Det er godt dokumentert at ledelse og personalpolitikk påvirker pensjoneringsatferden både i positiv og negativ retning (NOU 2022: 7). I tilknytning til dette peker innspill til utvalget på at rettighetene til sykepenger varierer etter alder. Arbeidstakere som står i arbeid over 70 år, har kun begrensede rettigheter til sykepenger. Ved sykdom mottar mange alderspensjon framfor sykepenger, til tross for at intensjonen er å komme tilbake i ordinært arbeid etter sykdom. Dette framheves som en uheldig forskjellsbehandling som gir feil signaler overfor den enkelte.

I artikkelserien Seniorer i Norge har SSB sett på årsaker til at folk fortsetter å jobbe etter pensjonsalder (Pettersen & Sandvik, 2024). Her framgår det at den viktigste årsaken er at de likte å jobbe, mens økonomi er et annet argument. Forskning peker også på et godt arbeidsmiljø som en av de viktigste årsakene til å fortsette i jobb etter fylte 62 år (Østerud, 2019). Forskning viser at eldre arbeidstakere ofte møter holdninger om at de er mindre omstillingsdyktige, eller har vanskeligere for å tilegne seg ny kunnskap, særlig innen teknologi (Underthun et al., 2021). Dette kan føre til at erfarne medarbeidere undervurderes, til tross for at de besitter verdifull kompetanse og trygghet. Tilrettelegging gjennom fleksible arbeidstider, helsefremmende tiltak og oppgaver som er tilpasset kapasiteten deres, gjør det mulig å beholde denne ressursen. Tilbud om opplæring og støtte til utdanning er også viktige tiltak. Det gir stabilitet og styrker fagmiljøene. Myndighetene kan påvirke gjennom insentiver og rammebetingelser. Ordninger som stimulerer til kompetanseutvikling, seniorpolitikk og fleksible pensjonsløsninger kan gjøre det attraktivt å stå lenger i arbeid. Det kan også gi muligheter til å gjøre «seniorkarriere» på andre arbeidsfelt med bakgrunn i egen kunnskap og interesseområder.

Flere år i arbeid som ressurs

Til tross for mange barrierer, er det også muligheter. Å ta vare på eldre arbeidstakere og stimulere til at flere står lenger i arbeid vil etter utvalgets vurdering være et tiltak som virkelig monner. For det første er dette arbeidskraftressurser som allerede finnes i virksomhetene. Ved at eldre blir værende lenger i arbeid, reduseres behovet for nyrekruttering og opplæring, samt innfasing i arbeidsoppgaver, systemer og rutiner (Midtsundstad et al., 2022). For det andre har eldre arbeidstakere verdifull kompetanse og erfaring som kan være viktig for arbeidsplassen. Dette kan være virksomhetsspesifikk kunnskap som ofte er bygget opp gjennom mange år (Midtsundstad et al., 2022). Dette viser at det ikke bare er snakk om å bevare folk, men vel så mye å bevare kvalitet, kontinuitet og kapasitet i virksomhetene.

Friskere aldring gjør det også mer realistisk at flere kan stå lenger i arbeid. Eldre i dag har gjennomgående bedre helse og funksjon enn tidligere generasjoner, og mange opplever flere friske leveår enn før (Folkehelseinstituttet, 2022). Dette styrker forutsetningene for å forlenge yrkeskarrieren, særlig dersom arbeidsforholdene legges til rette for dette (Finansdepartementet, 2024). Samtidig innebærer økt levealder ikke nødvendigvis at alle kan arbeide lenger. Helseutviklingen varierer mellom grupper, og belastende arbeid, sykdom og omsorgsoppgaver kan fortsatt trekke i retning av tidlig avgang. Likevel tilsier utviklingen i helse og levealder at potensialet for lengre yrkesdeltakelse er større enn tidligere, og at seniorpolitikken i økende grad bør bygge på hva eldre faktisk kan bidra med, snarere enn forestillinger om redusert arbeidsevne.

Å få flere eldre til å stå lenger i arbeid er et sentralt grep for å holde sysselsettingsandelen oppe og dermed dempe behovet for arbeidskraft. Rundt pensjonsalder er et alderskull i Norge på om lag 70 000 personer. Justerer vi for at sysselsettingsandelen blant personer i alderen 62–66 år ligger rundt 55 prosent, betyr det at ett ekstra år i arbeid grovt anslått kan tilsvare om lag 35 000–40 000 årsverk. Dersom pensjoneringen utsettes med to år, kan effekten være i størrelsesorden 70 000–80 000 årsverk. I regjeringens perspektivmelding vises det til at dersom eldre arbeidstakere står lenger i arbeid i tråd med intensjonene i pensjonsreformen, og kompenserer fullt ut for levealdersjusteringen i alderspensjon, vil dette fram mot 2060 øke sysselsettingen med 1,8 prosent, tilsvarende 54 000 personer (Finansdepartementet, 2024). NyAnalyse har beregnet verdien av at alle jobber ett år til (NyAnalyse, 2023b). De har tatt utgangspunkt i NAVs prognose om en gjennomsnittlig yrkesaktivitet på 11,3 år etter fylte femti, og finner at økt yrkesaktivitet med ett år ekstra tilsvarer om lag 72 000 ekstra årsverk og hele 47 milliarder kroner i samfunnsøkonomisk gevinst. Rapporten peker videre på at økt yrkesaktivitet også vil føre til økte skatteinntekter, sammenlignet med pensjon. NyAnalyse anslår mellom 11,2–12,1 milliarder kroner i økte skatteinntekter.

Beregningene og regneeksemplene over viser at det er store gevinster både for den enkelte virksomhet og for samfunnet som helhet ved å holde flere i arbeid lenger. Dersom flere eldre velger å stå lengre i arbeid vil dette også bidra til at forholdet antall personer utenfor yrkesaktiv alder og antall personer i yrkesaktiv alder (koeffisienten for aldersbæreevne) påvirkes i positiv retning. Jensen og Nestaas viser til at koeffisienten for aldersbæreevne vil falle frem mot 2060, men at antall personer i de mest yrkesaktive grupper i forhold til antallet i aldersgruppene med lav eller ingen yrkesaktivitet blir langt mindre dramatisk om en tar høyde for flere friske leveår og pensjonsalderen økes (Jensen & Nestaas, 2023). Med dette som utgangspunkt mener utvalget at det er behov for å tenke nytt om hvordan vi legger til rette for et mer aldersvennlig arbeidsliv.

Dagens praksis med ulike regler for avkorting av pensjon, sykelønn mv. er etter utvalgets vurdering forskjellsbehandling etter fødselsår, og noe som står i motstrid til ambisjonen om at flere personer skal stå lengst mulig i arbeid. Det å fjerne «samordningsfellen» og andre avkortingsregler vil være et viktig signal om verdien som pensjonister har. Utvalget merker seg at samordningsfellen er et vedvarende og velkjent problem, som Stortinget har adressert gjentatte ganger uten at det er løst. Videre må eldre ha samme rettigheter som andre arbeidstakere (ved sykdom) og ikke tape pensjon på å jobbe lenger. Dersom målet er at flere skal stå i arbeid, må dette avspeiles i de økonomiske insentivene, slik at vi belønner dem som vil fortsette å gjøre en innsats.

Norsk seniorpolitisk barometer viser at et stort flertall av ledere mener at eldre arbeidstakere kan yte like godt som yngre arbeidstakere (Lie & Lunderbye, 2025). Samtidig er velferdstjenestene preget av høyt tempo og bemanningspress, og mangel på dialog og fleksibilitet kan føre til tidlig avgang. Fysisk krevende oppgaver og høyt arbeidspress gjør også at mange seniorer sliter med helseutfordringer. Forskning viser at helsefremmende tiltak, som ergonomiske hjelpemidler, oppgavejustering og fleksible arbeidstidsordninger, er viktig for å søke eldres deltakelse i arbeidslivet (Reine & Rajevska, 2024). Også rådgivning og samtaler om helse kan støtte eldre arbeidstakeres arbeidsevne dersom de settes inn tidlig (Söderbacka et al., 2020).

Diskusjoner om et mer aldersvennlig arbeidsliv tar ofte utgangspunkt i at man skal fortsette med de oppgavene man har hatt tidligere. Dette er et viktig spor, men utvalget vil også peke på behovet for nytenkning. Kommunen er en stor arbeidsgiver, og har dermed muligheter til å legge til rette for mer tilpassede arbeidsplasser i andre deler av den kommunale virksomheten. Dette vil etter utvalgets vurdering bidra til høyere yrkesdeltakelse samlet sett. Her kan man hente inspirasjon fra de sosiale entreprenørene Gammel nok, som kobler seniorer med mennesker og virksomheter som trenger bistand, jf. boks 8.15. Denne typen tenkning vil også etter utvalgets vurdering passe i en kommunal kontekst. Å gjøre seniorkarriere i en annen kommunal virksomhet eller i en helt annen bransje gir også muligheter til å fortsette i arbeidslivet. Dette krever ofte omstilling gjennom godt tilrettelagte opplæringstiltak eller tilgang på videre- og etterutdanning.

For å utvikle et mer aldersvennlig arbeidsliv må innsatsen skje både nasjonalt og lokalt. På nasjonalt nivå kan myndighetene legge til rette gjennom insentivordninger som gjør det attraktivt for både arbeidstakere og arbeidsgivere å forlenge yrkeskarrieren. Skattefordeler, fleksible pensjonsløsninger og økonomiske støtteordninger for virksomheter som tilrettelegger for seniorer, er eksempler på tiltak. I tillegg kan staten styrke ordninger for livslang læring, slik at medarbeidere får mulighet til å oppdatere kompetansen sin, særlig innen teknologi og nye arbeidsformer. Regelverk som gir rom for fleksibilitet, som deltid, kombinasjon av arbeid og pensjon og tilpassede oppgaver, kan virke fremmende for arbeidslivsdeltakelse.

For å beholde eldre arbeidstakere i helse- og omsorgssektoren er det viktig å skape arbeidsmiljøer som verdsetter erfaring og gir rom for tilpasning. Kommunene kan på sin side tilrettelegge for aldersvennlig organisering gjennom fleksible arbeidstider, ergonomiske tiltak og oppgavejustering for seniorer. Dette kan innebære mentorordninger der seniorer veileder yngre kolleger, oppgaver som utnytter kompetanse framfor fysisk kapasitet, og fleksible arbeidstidsordninger som gjør det mulig å kombinere jobb med helse og livsfase. Å investere i seniorpolitikk lokalt gir ikke bare økt kapasitet, men styrker kvaliteten i tjenestene gjennom kontinuitet og faglig trygghet. Oslo Economics og Impaktor har imidlertid vist at graden av strategisk tenkning og langsiktig forebygging i det senior- og livsfasepolitiske arbeidet er varierende (Oslo Economics & Impaktor, 2025). Uten klare planer for tilrettelegging, kompetanseutvikling og fleksibilitet risikerer man å miste verdifull arbeidskraft i en sektor med stort rekrutteringsbehov.

I offentlig sektor kan ordningen med pensjonistlønn i noen tilfeller virke som en barriere mot at flere står lenger i ordinært arbeid. Pensjonistlønn er en særskilt avlønningsform som kan benyttes når alderspensjonister engasjeres i offentlig sektor, og innebærer at arbeidet utføres på pensjonistvilkår, med en fast timesats (269 kroner per time fra 1. januar 2026) (Statens pensjonskasse, 2026). For mange vil pensjonistlønnen være betydelig lavere enn ordinær lønn. Utvalget mener en slik sats ikke gir tilstrekkelig økonomisk uttelling til å mobilisere flere eldre til videre innsats i arbeidslivet, og er lite egnet virkemiddel for lengre yrkeskarrierer. Pensjonister skal etter utvalgets vurdering ha like lønns- og arbeidsvilkår som andre arbeidstakere, inkludert pensjonsopptjening.

8.4 Utvalgets hovedgrep

For å møte økende behov for arbeidskraft i samfunnet mener utvalget at vi må tenke nytt om hvordan oppgaver fordeles og organiseres. Målet med utvalgets tiltak er å bidra til at alle som kan og vil bidra, må få muligheten. For å få til dette må vi fjerne barrierer og i større grad, og på en mer systematisk måte, ta i bruk ressursene og mulighetene som ligger i inkludering. Utvalgets ambisjon er å sette den nye velferdskommunen i stand til å være kreativ i å mobilisere arbeidskraft til helse- og omsorgssektoren.

Dette er et område med høy nasjonal oppmerksomhet, særlig knyttet til arbeidet med å redusere utenforskap. Den nasjonale overbygningen med Samfunnsoppdrag for inkludering av barn og unge er et godt utgangspunkt, men bør etter utvalgets vurdering styrkes gjennom tydelige og flerårige økonomiske rammer. Dette vil gjøre det enklere å oppnå intensjonene om tverrsektoriell innsats i tråd med de overordnede målene. Videre mener utvalget at det må lages koblinger mellom Samfunnsoppdrag for inkludering av barn og unge og Samfunnsoppdrag for å trygge framtidens velferd. Dette begrunner utvalget med at både utfordringer og løsninger knyttet til inkludering, utenforskap og levekår ikke lar seg avgrense til én målgruppe alene. Utvalgets innretning er bredere, og effekter av våre forslag vil kunne styrke den samlede innsatsen. Det er derfor avgjørende å se det eksisterende samfunnsoppdraget i sammenheng med et bredere, felles samfunnsoppdrag for å trygge vår felles velferd.

For å møte framtidas ressursutfordringer på en ny og bedre måte, mener utvalget det er særlig tre spor som vil bidra til å sette fart på omstillingen:

• bedre oppgavedeling gjennom praksisnær utforsking

• et nasjonalt skaleringsfond for kommunale løsninger

• fjerne hindringer i regelverk.

Bedre oppgavedeling gjennom praksisnær utforsking

Bedre oppgavedeling er et sentralt område, både fra et ansattperspektiv (bruke rett kompetanse til rett tid og sted, jf. kap. 8.1), i et inkluderingsperspektiv (fra utenforskapet, jf. kap. 8.2) og utvikling av et mer aldersvennlig arbeidsliv (kap. 8.3). Dette er ikke et nytt fenomen, og det foregår mye spennende på dette området i norske kommuner, med gode resultater. Utvalget opplever også at oppmerksomheten i økende grad dreies mot å lære av hverandre, gjennom utvidelsen av Tørn-programmet (KS) og arbeid som skjer for eksempel i regi av kommunealliansen Morgendagens velferdssamfunn i samarbeid med NyBy. Dette er gode erfaringer å bygge videre på.

Et gjennomgående perspektiv i utvalgets forslag er at vi må bevege oss bort fra smale og avgrensede virkemidler som kun ivaretar bruddstykker av en innovasjonsprosess. Det er behov for virkemidler som gir kommunene reell handlefrihet til å både ta i bruk eksisterende løsninger og å utvikle nye. Her er det etter utvalgets vurdering behov for å bryte med dagens praksis med mange små og smale tilskuddsordninger. I kapittel 7 har vi foreslått å etablere ett praksisnært program for kommunene, som sikrer den nye velferdskommunen handlingsrom og omstillingsevne. Programmet foreslås som et fleksibelt program, hvor kommunene står friere til å utforske modeller og løsninger innenfor det overordnede samfunnsoppdraget om å trygge framtidas velferd, med tilhørende delmål. Å utvikle eller ta i bruk modeller for oppgavedeling er relevant i alle de tre delmålene, men særlig i delmål to:

• Ta i bruk gode modeller for organisering og styring av tjenestene: et delmål som samler aktører på tvers av sektorer om å frigjøre kapasitet, styrke kompetanse og mobilisere ressurser. Målet er å mobilisere de som kan og vil bidra i velferdstjenestene. Dette kan blant annet skje gjennom nye arbeids- og samhandlingsformer, bedre samhandling med brukere og pårørende, næringsliv og sivilsamfunn.

Å bidra til bedre oppgavedeling vil etter utvalgets vurdering være en viktig løsning både innad i tjenestene (horisontal og vertikal oppgavedeling), men også for å mobilisere ressurser i randsonen av arbeidslivet.

Til det siste er det etter utvalgets vurdering helt vesentlig at dette gjøres på en skikkelig måte og følges av opplæring og kompetanseheving. Helse- og omsorgstjenestene har ansvaret for mange sårbare grupper, og de som rekrutteres inn, må sikres elementær kunnskap om etikk, pasient- og brukerrettigheter. Her bør man bygge videre på veletablerte ordninger, som for eksempel ABC-opplæringen, og bidra til å gjøre denne tilgjengelig for alle kommuner. Videre bør det ses nærmere på modeller og prosjekter der man lærer norsk i en arbeidsrettet kontekst, og se hvordan dette i større grad kan implementeres, skaleres og spres.

Utvalget mener derfor at det må tas initiativ på statlig nivå til å (videre)utvikle grunnleggende opplæringsmoduler for ansatte uten helse- og sosialfaglig kompetanse. Modulene må være bygget opp på en slik måte at man sømløst kan bygge videre på disse for å oppnå fagbrev. Dette må tilgjengeliggjøres for alle kommuner, for eksempel etter modell av ABC-opplæringen eller Menn i helse. Videre mener utvalget at det bør tas initiativ til formaliserte samarbeid mellom staten, KS og arbeidstakerorganisasjonene for gjennomgang og systematisering av oppgaver som ikke krever helse- og sosialfaglig kompetanse. Et slikt samarbeid bør ta utgangspunkt i lokale erfaringer og innsats, men at ansvaret for spredningen løftes opp til det formaliserte samarbeidet. Et slikt samarbeid vil kunne danne grunnlag for konkret arbeids- og oppgavedeling og rekruttering og inkludering av ansatte uten formell kompetanse.

Et nasjonalt skaleringsfond for kommunale løsninger

Gjennomgangen over viser at det finnes mange gode og effektive modeller og eksempler som bidrar til bedre utnyttelse av de ansatte i velferdstjenestene og mulighetene som ligger i bedre inkludering av dem som står utenfor arbeid og utdanning. Det vil fortsatt være behov for mer praksisnær utforsking og utprøving slik det praksisnære programmet legger til rette for. Utvalget er imidlertid opptatt av å få fart på gode prosjekter som har spredningspotensial.

Dette er et gjennomgående tema i denne rapporten, og i kapittel 7 har vi foreslått å opprette et nasjonalt skaleringsfond for kommunale løsninger. Dette fondet vil bidra til å skalere og spre gode modeller og løsninger knyttet til bedre oppgavedeling og andre tiltak som bidrar til bedre organisering eller mobilisering av ressurser. Tiltaket vurderes som særlig relevant for delmålene om å ta i bruk nye modeller for organisering og styring av tjenestene (delmål 2), samt styrke helsefremmende og forebyggende velferd (delmål 1). Gode løsninger vil styrke helsefremmende og forebyggende velferd og bidra til økt deltakelse og mestring.

Fjerne hindringer i regelverk som gir avkorting i pensjon:

For å legge til rette for at eldre som ønsker det, kan stå lenger i arbeid mener utvalget at hindringer i regelverk, som forskjellsbehandler etter alder eller som står i motstrid til ambisjonene om å stå lenger i arbeid må fjernes. Utvalget foreslår følgende tiltak:

• Pensjonister skal ha like lønns- og arbeidsvilkår og rettigheter som andre i arbeidslivet, inkludert pensjonsopptjening

• økt friinntekt for uføretrygdede og fjerne «uførefeller» for delvis uføretrygdede

• rett til sykepenger ut over 70 år, så lenge man står i ordinær jobb

• fjerne avkorting av AFP og alderspensjon for årskullene født i 1962 og tidligere, samt fjerne «Samordningsfella»

9 Om mestring og forebygging

Utvalget har fått i oppdrag å utrede hvordan innovasjon og samskaping på tvers av aktører og sektorer kan bidra til flere og bedre løsninger for framtidas velferd, slik som gode levekår og god helse. I en tid der sterke krefter i økende grad trekker mot drift, tøffe prioriteringer og kutt, framstår utvalgets oppdrag som stadig viktigere. Det er en reell risiko for at innsats som ikke gir raske resultater, faller ut av prioriteringene. Mandatet legger vekt på at dette ikke bare er et spørsmål om arbeidskraft og tjenestetilbud, men at det vel så mye handler om å finne nye løsninger som bidrar til å styrke innbyggernes evne og mulighet til å styre og mestre eget liv, og om forebyggende og helsefremmende innsats.

Kjernen i utvalgets mandat er at velferd skapes i fellesskap gjennom samarbeid mellom kommunen og innbyggerne, med sivilsamfunn, næringsliv og forskning som viktige medspillere. Slike samarbeid bygger relasjoner, tillit og gjensidig kjennskap, noe som også er viktig i krisesituasjoner. Når aktørene kjenner hverandre og sine roller, styrkes samfunnets evne til å håndtere akutte hendelser. Da kan flere ta ansvar for seg selv og sine nærmeste, slik at de tilgjengelige ressursene kan rettes mot dem som trenger det mest.

Utvalget mener at vi framover er avhengige av løsninger som frigjør kapasitet til å prioritere der det virkelig trengs. På denne måten bidrar beredskapsagendaen også til at vi klarer å koble og mobilisere ressurser innenfor ordinær drift i velferdstjenestene. I en stadig mer urolig verden mener utvalget det er avgjørende å se velferd og beredskap i sammenheng, og framheve kommunens nøkkelrolle som velferdsleverandør. Kommunen er ikke bare en tjenesteyter, men også en samfunnsbygger for innbyggerne og brukerne av velferdstjenesten og en samarbeidspartner for statlige myndigheter, sivilsamfunn og næringsliv. Ved å styrke samhandlingen og tenke helhetlig kan vi bygge et mer motstandsdyktig og inkluderende samfunn, som er rustet for en verden i endring. Slik mener utvalget vi må sikre framtidas velferd i krevende tider.

I dette tegner det seg et paradoks. Innspill til utvalget peker på at forebyggende innsatser ofte nedprioriteres til fordel for de mer akutte tjenestene, til tross for at vi vet at det er et stort potensial for friskere aldring hvis vi gjør helsefremmende tiltak tidligere. Utvalget har i dette arbeidet særlig fokusert på å utforske mulighetene for å ta i bruk ressurser på nye måter. Dette gjelder både ansatte, innbyggere, frivillige og pårørende, men også de fysiske omgivelsene. Skal vi lykkes må vi følge flere spor, som å styrke folkehelse og forebygging, styrke samspill med pårørende og styrke lokalsamfunnets forutsetninger for å bidra til mer aldersvennlige og inkluderende løsninger.

Velferd utvikles gjennom samarbeid mellom innbyggere, sivilsamfunn og offentlige myndigheter. Dette innebærer økt involvering og sterkere partnerskap i både utforming og gjennomføring av velferdsløsninger. Utvalget mener at velferdskommunens fremste styrke i denne sammenhengen er dens nærhet til innbyggerne. Kommunen har i tillegg til et bredt ansvar for velferdstjenester, en tett kobling til hverdagslivets arenaer og god kjennskap til lokale behov og ressurser.

Dette er et godt utgangspunkt for å utløse potensialet i innovasjon og samskaping. I den sammenheng har utvalget vært opptatt av å:

• «vri» innsatsen fra reparasjon til forebygging ved å endre både hvordan tjenester utformes, hvem som deltar i løsningen, og hvordan ressurser styres

• sikre et godt samspill med pårørende, med oppmerksomhet på den enkeltes behov og situasjon

• sørge for bedre synergier særlig mellom kommuner og lokalsamfunn for å støtte livsmestring, med vekt på forebyggende, habiliterende og rehabiliterende innsats

Målet er å mobilisere gode krefter slik at vi får til et godt samspill til beste for innbyggerne. Spørsmålet er imidlertid hvordan et slikt premiss fungerer innenfor dagens ordninger og system. Derfor er det også særskilt oppmerksomhet i dette kapittelet om hvordan rammebetingelser kan gi større rom for og insentiver til å jobbe på nye måter og i større fellesskap, særlig om komplekse muligheter og utfordringer.

En grunnleggende forutsetning for at alle kan bidra og utnytte sine ressurser, er at de blir inkludert og kan medvirke i saker som angår dem. Stikkord som medborgerskap, medbestemmelse og medvirkning er sentrale verdier i denne sammenheng, og i tråd med samskapingsmetodikken. Utvalget vurderer at samskaping er en metode som er godt egnet til å mobilisere den enkeltes ressurser, og til å få en åpen offentlig samtale om forventninger, både til det offentlige og til den enkelte.

9.1 Mestring og helse i hverdagen

Demografiske endringer med flere eldre vil føre til at det også blir flere som lever med kroniske og sammensatte helseutfordringer. Den sterke veksten i antall mennesker med demens og kognitiv svikt er en av de største utfordringene. Samtidig viser internasjonal forskning at det er et stort potensial i å forebygge helseutfordringer. For eksempel viser Lancet-kommisjonens gjennomgang av risikofaktorer for demens at en betydelig andel av demenstilfellene kan forebygges eller utsettes (Ellingjord-Dale et al., 2025; Livingston et al., 2024). Kommisjonen anslår at rundt 45 prosent kan forebygges gjennom påvirkbare forhold gjennom hele livet, som blant annet hørsel og fysisk og sosial aktivitet.

Velferdskommunens forutsetninger for å styrke mestring og helse i hverdagen for sine innbyggere blir dermed avgjørende. Når behovene øker og ressursene blir knappere, blir det stadig viktigere å forebygge tap av funksjon, utsette behovet for tjenester og støtte innbyggernes mulighet til å leve selvstendige og aktive liv så lenge som mulig. Dette forutsetter en tydeligere dreining mot tidlig innsats, forebygging og helsefremmende arbeid, både i tjenestene og i utformingen av de rammene som påvirker kommunenes prioriteringer.

I dag er det ikke alltid tilstrekkelig samsvar mellom målet om mer forebygging og de økonomiske og regulatoriske virkemidlene kommunene møter. Skal forebyggende innsats få større gjennomslag, må det i større grad lønne seg å investere tidlig, og det trengs sterkere insentiver for å utvikle og ta i bruk tiltak som styrker mestring og funksjon i hverdagen. I dette kapittelet drøfter utvalget først behovet for økonomiske insentiver som understøtter forebyggende innsats generelt. Deretter omtales hverdagsrehabilitering og helsefremmende tilbud som eksempler på tiltak som kan bidra til økt mestring, bedre funksjon og utsatt tjenestebehov. Til slutt drøftes behovet for å rydde i statlig regelverk som i dag kan virke hemmende på innovasjon og samskaping knyttet til forebygging, fleksibilitet og helhetlige løsninger.

9.1.1 Behov for sterkere insentiver til forebyggende innsats

For å sikre en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste med god kvalitet i framtida er det i flere offentlige utredninger og planer pekt på behovet for sterkere vektlegging av forebygging og helsefremmende arbeid. Parallelt med dette opplever kommunesektoren at rammene blir strammere gjennom reduserte skatteinntekter, prisvekst og økt oppgavepress. Innspillene til utvalget peker på at denne situasjonen rammer det forebyggende og helsefremmende arbeidet.

Selv om mye av den forbyggende aktiviteten foregår utenfor helsetjenesten, er det etter utvalgets vurdering også behov for å legge større vekt på forebygging og helsefremmende arbeid i tjenestene. Manglende oppmerksomhet på forebyggende og helsefremmende arbeid er et resultat av at ressursene (i for stor grad) styres mot «reparasjonsaktivitet» i helse- og omsorgstjenestene. Økt oppmerksomhet på forebygging og helsefremmende innsats vil etter utvalgets vurdering bidra til å redusere belastningen i helse- og omsorgstjenesten, sikre bedre levekår for innbyggerne, gi bedre helseutfall for den enkelte og samlet sørge for et mer bærekraftig tilbud. Dette handler ikke bare om besparelser, men også om livskvalitet for den enkelte og om å aktivisere ressurser i lokalsamfunnet.

En årsak til at besparelser ofte treffer forebyggende og helsefremmende arbeid, er at folkehelse ikke oppleves som akutt eller gir umiddelbare utslag i budsjettene (Hofstad, 2025). I 2022 gikk bare 3 prosent av det totale helsebudsjettet til helsefremmende og forebyggende arbeid (Lindstrøm & Utne, 2023). Dette er noe over OECD-gjennomsnittet som var om lag 1,8 prosent i 2020. Samtidig er forskningen klar på at forebygging og rehabilitering kan gi store økonomiske besparelser i form av reduserte pleiebehov. Masters og medarbeidere har i en systematisk gjennomgang av folkehelseintervensjonene analysert økonomiske effekter. De konkluderer med at hver investerte krone i gjennomsnitt gir 14 kroner i avkastning (Masters et al., 2017). Rapporten peker på at nasjonale innsatser som regel gir bedre effekt enn lokale.

Selv om forebygging ofte er både effektivt og kostnadseffektivt, er det flere grunner til at det er vanskelig å få til i praksis, blant annet at det tar mange år å se effekter. Forebyggende tiltak krever investeringer, mens gevinster ofte kommer mange år etter. Dette utfordrer dagens budsjettmodell og den politiske logikken som har korte tidshorisonter. Budsjettene må være i balanse og vedtas årlig, samtidig som valg avholdes hvert fjerde år hvor det er ønskelig å synliggjøre effekter. En annen barriere er at den som bærer kostnaden ved et forebyggende tiltak, ikke nødvendigvis får gevinsten. Forebyggende og helsefremmende tiltak i de kommunale helse- og omsorgstjenestene kan bidra til færre sykehusinnleggelser og redusert behov for oppfølging fra NAV. Dermed havner gevinsten på et annet budsjett, noe som gir svakere insentiver for å prioritere denne typen tiltak. Dette er blant annet illustrert i KS’ utenforregnskap, som viser at gevinstene av forebyggende tiltak i kommunene for å redusere utenforskap i all hovedsak kommer andre steder, som reduserte trygdeutgifter eller færre innleggelser i spesialisthelsetjenesten (KS, 2026a).

Flere av innspillene til utvalget peker på bedre systemer for å prioritere forebyggende innsats. Lillehammer kommune etterlyser et prososialt regnskap gjør det lettere for kommuner å dokumentere folkehelseeffekten av prososiale investeringer og legge til rette for finansieringsordninger som belønner forebygging. Det vil gi større handlingsrom til å satse på hverdagsomsorg, sosial tilhørighet og fellesskapsbygging som viktige folkehelseressurser. Legeforeningen har i sitt innspill pekt på at det trengs bedre forståelse av hvordan systemer virker sammen (og mot hverandre), og at det bør etableres insentiver og måleindikatorer som synliggjør helhetlige effekter. Dette vil gi grunnlag for mer kunnskapsbaserte prioriteringer og redusere risikoen for ineffektiv ressursbruk, feilbruk og manglende koordinering. Dette er i tråd med forslagene i NOU 2025: 8 om å etablere bedre et forbedret system for prioritering av folkehelsetiltak.

Mangel på tid er også en barriere. Hverdagen er hektisk, og ofte er det køer og utelatt helsehjelp som får oppslag i pressen. Innspill til utvalget har pekt på at tjenestene mangler insentiver til å prioritere forebyggende og helsefremmende arbeid. En rapport om fastlegenes rolle i forebyggende og helsefremmende arbeid peker på at fastlegene har en travel hverdag med liten plass til nye oppgaver, og at det mangler økonomiske insentiver for å prioritere forebyggende innsats (Rønnevik et al., 2020). I midtveisevalueringen av folkehelseprogrammet understrekes det at forankring og prioritering av folkehelsearbeidet er «ferskvare» som krever kontinuerlig forankring både politisk og administrativt (Gotaas et al., 2022).

Hvordan man kan prioritere opp det generelle folkehelsearbeidet er beskrevet i NOU 2025: 8 Folkehelse – verdier, kunnskap og prioritering. Utredningen anbefaler et mer kunnskapsbasert, rettferdig og systematisk folkehelsearbeid med tydeligere prioriteringskriterier, styrket forskning, bedre støtte til kommunene og mer strategiske nasjonale beslutningsprosesser. Utvalget slutter seg til denne retningen og mener at vi må tenke nytt om samskapende forebyggende og helsefremmende arbeid. For at helsefremming og forebygging reelt skal bidra til å redusere og utsette framtidige behov i helse- og omsorgstjenestene, er det avgjørende at tiltak som har dokumentert effekt løftes fra enkeltstående prosjekter til ordinær praksis. Gode eksempler og lokale prosjekter som har vist seg å ha effekt må skaleres opp, spres og tas i bruk av flere. Ved å arbeide helsefremmende og forebyggende vil flere settes i stand til å klare seg selv, og oppleve mestring, verdighet og økt livskvalitet. Dette bidrar også til å styrke pasientsikkerheten ved at rett tiltak settes inn til rett tid.

Det er etter utvalgets vurdering nødvendig at det tenkes nytt om insentiver for å sikre en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste med god kvalitet i framtida. Utvalget er kjent med at Helsedirektoratet vurderer ulike måter å følge opp ordningen med grønn resept på, blant annet hvordan taksten kan brukes til livsstilsintervensjon, og hvordan man kan få bedre samarbeid med andre tjenester om pasienter som har behov for livsstilsendringer. Utvalget vurderer at dette er et viktig arbeid, men anbefaler at arbeidet også omfatter forebyggende og helsefremmende arbeid i stort, og ikke avgrenses til kun livsstilsendringer.

Gitt funnene til Masters og medarbeidere om at statlige forebyggingsinnsatser som regel gir bedre effekt enn lokale, er det betimelig å vurdere hvorvidt staten skal ta et større ansvar for finansiering av forebyggingstiltak (Masters et al., 2017). Forskerne peker på at lovgivning gir bedre avkastning enn bruk av andre virkemidler. Utvalget har merket seg at det pågår en debatt om at revidert folkehelselov, som trådte i kraft i januar 2025, ikke er blitt fulgt opp med økonomiske insentiver (Myhrvold, 2025). I lys av dette er utvalget i tvil om den planlagte innlemmingen av bevilgningene til folkehelseprogrammet i rammebevilgningen til fylkeskommunene er hensiktsmessig. Utvalget vurderer at det er behov for tydeligere prioritering på dette området, og at nasjonal innsats vil gi nødvendig ryggdekning og legitimitet lokalt. Samtidig er det rom for å tenke nytt om innretningen, slik at den i større grad fanger opp behov knyttet til tidlig innsats og lavterskeltilbud, for eksempel slik Sola kommune har gjort jf. boks 9.2.

For å tenke nytt om samskapende forebyggende og helsefremmende arbeid foreslås det å etablere ett praksisnært program. Et viktig delmål i programmet er å styrke helsefremmende og forebyggende velferd ved å mobilisere innbyggere, frivillighet, ideelle aktører og næringsliv i et forpliktende samarbeid. Programmet skal gjennom støtte til aktivitet, deltakelse og prososial atferd bidra til å styrke befolkningens funksjon, helse og levekår, samt bygge aktive og inkluderende lokalsamfunn som forebygger utenforskap og framtidig behov for tjenester.

Forebyggende innsats er krevende å få til fordi den ofte går på tvers av sektorer, tjenester og forvaltningsnivåer, samtidig som gevinster og kostnader ikke nødvendigvis oppstår hos de samme aktørene. I tillegg tar det ofte lang tid før resultatene blir synlige, og effektene kan være vanskelige å måle, noe som gjør forebygging sårbar i styrings- og budsjettsystemer som er innrettet mot mer kortsiktige behov. Dette stiller store krav til koordinering, felles prioriteringer og evne til å lære og justere underveis. Delmål 1 i det praksisnære programmet jf. kapittel 7 adresserer nettopp disse kjerneutfordringene, ved å gi økonomiske, faglige og tidsmessige rammer til å håndtere risiko for at forebygging nedprioriteres i forhold til kortsiktige, dokumenterbare resultater, særlig i en tid som stadig etterspør produktivitet og kostnadseffektivitet i tjenestene.

9.1.2 Hverdagsrehabilitering og helsefremmende tilbud

Skal flere kunne bo godt hjemme lenger og mestre eget liv, må helsefremmende og forebyggende tilbud bygges ut og tas i bruk tidlig, før funksjonsfall, ensomhet og sykdomsutvikling gir behov for mer omfattende tjenester. Dette forutsetter etter utvalgets vurdering økt oppmerksomhet på førstelinjetjenester med lav terskel for kontakt, rask avklaring og tidlig oppfølging, der innbyggerne kan få veiledning, kortvarig hjelp og kobling til aktivitet og fellesskap uten lange ventetider eller kompliserte henvisningsløp.

Tenkningen bak tidlig innsats og lavterskeltilbud er ikke ny. Kommunene har i lang tid arbeidet for å redusere behovet for mer omfattende tjenester ved å identifisere utfordringer tidlig og gjøre tilbud lett tilgjengelig. Koblingen helsefremmende innsats og tilgjengelighet ligger for eksempel til grunn for etablerte tjenester som helsestasjon og skolehelsetjenesten. De senere årene er tilbudene i større grad blitt tilgjengelig for befolkningen på nye måter, blant annet gjennom drop-in, telefon, digital veiledning mv.

Tidlig innsats og lavterskeltilbud er i utgangspunktet ikke avgrenset til bestemte målgrupper, men de senere årene har tidlig innsats i økende grad blitt rettet mot bestemte målgrupper og tematiske områder, som psykisk helse og rus og barn og unge. Denne utviklingen har i stor grad skjedd gjennom nasjonale satsinger som opptrappings- og handlingsplaner. Dette har bidratt til et løft i oppmerksomhet, kompetanse og ressursbruk, noe som har vært viktig, særlig for utsatte grupper. På den annen side løfter dette også noen dilemmaer. Når innsatsen organiseres gjennom avgrensede satsinger rettet mot spesifikke målgrupper, er det en risiko for at tjenestene utvikler separate strukturer rundt problemer som i virkeligheten henger tett sammen. Resultatet kan bli parallelle spor der ulike aktører arbeider med beslektede utfordringer, uten tilstrekkelig koordinering. Det er også en utfordring at nasjonale prioriteringer styrer oppmerksomheten mot det som til enhver tid er politisk synlig, snarere enn det som lokalt oppleves som mest presserende. KS har i sitt innspill til helsereformutvalget pekt på at kommunene i det forebyggende arbeidet har behov for økt frihet til å tilpasse tilbudet til befolkningens behov og befolkningssammensetningen.

Innspill til utvalget peker på at tidlig innsats og lavterskeltilbud i mange tilfeller er organisert som prosjekter, og ofte er finansiert med kortvarige tilskudd. Tilskudd kan være en utløsende faktor for å prøve ut nye modeller, men dette er også sårbart, jf. kapittel 7. Når prosjektperioden avsluttes, forsvinner ofte ressursene, og tilbudet legges ned eller forblir et lite lokalt tilbud. Resultatet er at innsatsen ofte blir fragmentert og kortsiktig (Hofstad, 2025). Dette er reelle barrierer med dagens tilskuddspraksis, samtidig finnes det eksempler på lavterskeltilbud som har startet i en kommune, og som senere er skalert og spredd til flere kommuner ved hjelp av tilskuddsmidler.

Et slikt eksempel er frisklivssentraler som er en måte å organisere forebyggende og helsefremmende arbeid på i kommunene. Den første frisklivssentralen ble etablert i 1996 i Modum kommune (Helsedirektoratet, 2023e). Bakgrunnen var at fastlegene fanget opp personer med livsstilproblematikk, men manglet et tilbud å henvise til i kommunen. Det er mange yrkesgrupper som kan gi råd om livsstil, fysisk aktivitet mv. og hensikten var å avlaste helsepersonell gjennom bedre oppgavedeling. Det ble etablert en egen tilskuddsordning for å teste modellen i andre kommuner som en del av ordningen med grønn resept. Dette har bidratt til skalering og spredning, og i 2024 hadde om lag 65 prosent av kommunene etablert frisklivssentral, enten alene eller i et interkommunalt samarbeid. Nærmere 87 prosent av befolkningen er bosatt i kommuner med frisklivssentral i 2024 (Helse- og omsorgsdepartementet, 2025). Ordningen er nylig evaluert. Evalueringen viser at sentralene har et potensial for å styrke den helsefremmende og forebyggende innsatsen i kommunene, men at det er behov for tydeligere prioriteringer og finansiering for å videreutvikle tilbudet (Helsedirektoratet, 2025e). Utvalget merker seg at tilskudd til frisklivssentraler nylig er innlemmet, og vil understreke betydningen av å følge utviklingen tett. Det er viktig å sikre at innlemmingen ikke svekker det forebyggende og helsefremmende arbeidet lokalt.

Et annet eksempel er hverdagsrehabilitering. Hverdagsrehabilitering ble introdusert i Norge gjennom NOU 2011: 11 Innovasjon i omsorg. Det ble pekt på behovet for nye arbeidsmetoder og faglige tilnærminger med større vekt på den enkeltes egne ressurser og tidlig innsats. Inspirasjonen var hentet fra Fredericia kommune i Danmark som hadde lagt om pleie- og omsorgstjenestene i tråd med denne tenkningen, med mottoet «Længst muligt i eget liv». Forslaget ble senere fulgt opp i Meld. St. 29 (2012–2013) Morgendagens omsorg, hvor det ble etablert en satsing på hverdagsrehabilitering i norske kommuner. Formålet var å legge til rette for utvikling og utprøving av modeller som er tilpasset omsorgstjenesten. Hverdagsrehabilitering har i løpet av forholdsvis få år utviklet seg til en utbredt, men samtidig variert tjeneste i norske kommuner. Om lag 75 prosent av kommunene tilbyr hverdagsrehabilitering i en eller annen form (Førland & Tuntland, 2025). Tjenesten retter seg oftest mot eldre med funksjonsfall og bygger på en tverrfaglig og intensiv innsats i hjem og nærmiljø. Kvantitative studier viser positive effekter på daglig funksjon og livskvalitet, særlig på kort sikt, og antyder kostnadseffektivitet. Kvalitative studier framhever betydningen av trygghet, motivasjon og individuell tilpasning. Tuntland og Førland har på oppdrag fra utvalget sett på status for hverdagsrehabilitering i norske kommuner (Førland & Tuntland, 2025). Undersøkelsen deres viser at personer som mottok hverdagsrehabilitering hadde en signifikant større framgang i fysisk funksjonsnivå og helserelatert livskvalitet enn personer som mottok ordinære hjemmetjenester. Rapporten peker også på at hverdagsrehabilitering er en mer kostnadseffektiv intervensjon enn standard behandling.

Eksemplene over startet som lokale initiativ som senere ble skalert og tatt i bruk av andre kommuner. Dette illustrerer at kommunene kan fungere som effektive utviklingsarenaer for nye løsninger, nettopp fordi de er tett på innbyggernes behov og kan prøve ut tiltak i liten skala. Samtidig viser erfaringene at nasjonale virkemidler ofte er avgjørende, særlig i tidlig fase (utvikling, testing og pilotering). Evalueringen av opptrappingsplanen for habilitering og rehabilitering viste for eksempel at hverdagsrehabilitering har bidratt til å styrke rehabiliteringstilbudet for eldre hjemmeboende med begynnende funksjonssvikt, men at det har vært krevende å videreføre prosjekter til varig drift (KPMG, 2021). Mange kommuner utvikler tjenester på sin måte, og det er for svake systemer for erfaringsutveksling og læring. Det er derfor behov for bedre systemer for erfaringsdeling slik at gode tiltak blir skalert og spredd i større grad. Her vil utvalgets forslag om å etablere et skaleringsfond være et viktig virkemiddel for å sikre at gode løsninger ikke blir værende lokalt, men tas i bruk flere steder, jf. kapittel 7.2.4.

Det er etter utvalgets vurdering behov for å tenke nytt om lavterskeltilbud, særlig for eldre. Tilbudene retter seg i stor grad mot yngre målgrupper. Forskning viser at eldre ofte først kommer i kontakt med tjenestene når behovene allerede har utviklet seg. Ifølge Senter for omsorgsforskning manglet det særlig tiltak som skulle støtte egenaktivitet, fellesskap og mestring (Olsen et al., 2025). Videre blir skrøpelighet hos eldre ofte oppfattet som en uunngåelig tilstand, hvor stille forverring eller gradvis forverring gjerne oppdages først når funksjonsevnen er betydelig redusert og hjelpebehovet stort. Nyere forskning viser imidlertid at skrøpelighet kan forebygges, forsinkes og i enkelte tilfeller forbedres (Jeppestøl et al., 2026). Helsedirektoratet vurderer at det er nødvendig med en mer aktiv innsats for å fremme forebyggende arbeid i helse- og omsorgstjenesten (Helsedirektoratet, 2025a). Dette kan indikere at tjenestene ofte møter endringer i funksjonsevne med økning i tjenestetilbudet, istedenfor tilbud som kan støtte egenaktivitet og mestring. Utvalget vurderer at det er et potensial for å legge større vekt på rehabilitering i de kommunale helse- og omsorgstjenestene, herunder at man utreder rehabiliteringsbehov og -muligheter, før det settes i verk tiltak som kompenserer for tap av funksjonsevne. Dette må gjøres på en måte som ivaretar mangfoldet i befolkningen. For personer med minoritetsbakgrunn innebærer det å ta hensyn til språklige, kulturelle og sosiale forhold. Standardiserte lavterskeltilbud når ofte ikke fram til disse gruppene uten aktiv tilpasning og medvirkning (Hestevik et al., 2022). Involvering av innvandrerorganisasjoner, ressurspersoner og brukerrepresentanter tidlig i utviklingen av tilbud bidrar til bedre treffsikkerhet, økt bruk og større opplevelse av mestring og tilhørighet.

Opptrappingsplanen for psykisk helse peker på behov for å øke innsatsen for å bedre den psykiske helsen og livskvaliteten blant eldre. Her er det rom for å tenke nytt om hvordan man kan etablere tilbud med lav terskel, som for eksempel Stangehjelpa (boks 9.4) eller helsestasjon for eldre i Larvik kommune. Videre vet vi at lavterskeltilbud om fysisk aktivitet har vist seg å ha god effekt for den psykiske helsen hos eldre, som f.eks. Sterk og stødig (Helse- og omsorgsdepartementet, 2023b). Mange eldre opplever imidlertid at det er få tilbud, eller at innholdet i tilbudet ikke treffer behov eller interesser (Helse- og omsorgsdepartementet, 2023a). Her vil samskaping være en egnet metode for å skape flere lavterskeltilbud sammen med dem som skal benytte tilbudene, slik at man kan fange opp mangfoldet av interesser og ønsker.

Skal flere kunne bo godt hjemme lenger og mestre eget liv, må helsefremmende og forebyggende tilbud bygges ut og tas i bruk tidlig, før funksjonsfall, ensomhet og sykdomsutvikling gir behov for mer omfattende tjenester. Et hovedgrep i denne utredningen er å etablere ett praksisnært program. Programmet vil legge til rette for at kommunene kan utvikle og ta i bruk løsninger som bidrar til førstelinjetjenester med lav terskel for kontakt, rask avklaring og tidlig oppfølging. Gjennom støtte til aktivitet, deltakelse og prososial atferd vil dette bidra til å nå målene i et målrettet samfunnsoppdrag for framtidas velferd. Det praksisnære programmet vil gi et handlingsrom for å ta i bruk eller utvikle helsefremmende og forebyggende tiltak i tråd med befolkningens interesser. Her ligger det store muligheter i å samarbeide med sivilsamfunn og næringsliv, slik det praksisnære programmet åpner opp for. Dette vil også sikre at innsatsen treffer befolkningsgrupper med ulike språklige og kulturelle behov. For samiske personer vil det blant annet være behov for modeller som ivaretar språk og kultur på en bedre måte, som for eksempel Ut på vidda som bygger på samisk kultur, tradisjoner, duodjii (samisk håndverk), historie, mennesker, dyr, natur og reindrift.

Aktivitet i fellesskap

Å være i aktivitet og delta i sosiale fellesskap er viktig for mennesker i alle aldre, og kan forebygge ensomhet og hindre at helseproblemer forverres. Fysisk inaktivitet regnes som en av de viktigste risikofaktorene for tidlig død i vår del av verden. Eldre som er fysisk aktive og i god fysisk form, vil i større grad kunne være selvhjulpne i hverdagen og kan bo hjemme lenger. Imidlertid er det mange som opplever dagens aktivitetstilbud som standardiserte, og at tilbudene ofte ikke er utformet med tanke på den enkeltes interesser og behov (Helse- og omsorgsdepartementet, 2023b). Aktivitetstilbudene i kommunene er i begrenset grad tilpasset menns interesser og preferanser. Flere studier og kartlegginger peker på at menn, særlig eldre menn, deltar i mindre grad enn kvinner i dag- og lavterskel aktivitetstilbud. Det skyldes blant annet at tilbudene ofte er preget av aktiviteter og sosial organisering som i større grad appellerer til kvinner (Aldring og helse, 2021). Menn etterspør i større grad aktiviteter med et tydelig formål, praktisk innhold eller kontinuitet fra tidligere arbeidserfaring og livsløp, noe som i mindre grad ivaretas i dagens ordinære tilbud (Kalfoss, 2016).

Gode og fleksible aktivitets- og avlastningstilbud er nødvendig for at flere som ønsker det skal kunne bo trygt hjemme lenger. Dette gjelder særlig for pårørende til hjemmeboende eldre med demens, som ofte trenger avlastning for å kunne ta vare på sine nærmeste. Kommunene har siden 2020 hatt plikt til å tilby dagaktivitetstilbud til hjemmeboende personer med demens, jf. helse- og omsorgstjenesteloven. Likevel viser nasjonale kvalitetsindikatorer at bare rundt 16 prosent av hjemmeboende personer med demens har vedtak om dagtilbud. Samtidig er det mange gode eksempler på gode aktivitetstilbud i norske kommuner, som er tilpasset den enkeltes interesser og med fleksible åpningstider. Utvalget er kjent med at regjeringen skal legge fram en ny Demensplan våren 2026.

I kapittel 9.3 peker utvalget på at frivilligheten har et potensial for å styrke sosial inkludering, fellesskap og trivsel i samarbeid med de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Dette gjelder i særlig grad aktivitetstilbud, hvor frivillige og ideelle organisasjoner allerede har viktige møteplasser for både fysisk aktivitet og sosialt samvær. Utvalget merker seg at regjeringen nylig har opprettet tilskuddsordningen Aktivitetstiltak for eldre der målet er å fremme fysisk og sosial aktivitet, og gi flere eldre mulighet til å delta og bidra i frivilligheten. Dette vil kunne bidra til å utvikle nye og gode aktivitetstilbud. Utvalget mener også at det er rom for å tenke nytt om aktivitetstilbud som normalt ikke regnes som aktivitetstilbud i tradisjonell forstand. Eksempler på dette kan være aktiviteter som utvikles i samarbeid med lokalt næringsliv, og som opprettholder kontakten mellom tidligere arbeidstakere og bedriften. Et annet eksempel er kulturaktiviteter som muliggjør samarbeid med frivilligheten, for eksempel korps- eller kortilbud eller tilbud som ivaretar brukerens språklige og kulturelle bakgrunn. Dette vil bidra til inkludering og at folk kan møtes på tvers av generasjoner.

Utvalget mener at disse eksemplene peker på et betydelig uutnyttet potensial for å utvikle bedre og mer treffsikre tilbud ved å ta i bruk ressursene som finnes i lokalsamfunnet. Slike løsninger forutsetter at det gis et handlingsrom og insentiver til å utvikle tilbud i fellesskap. Virkemidlene må innrettes slik at de støtter samhandling og felles problemløsning på tvers av sektorer, slik utvalget foreslår med ett praksisnært program.

Teknologi for hverdagsmestring og forebygging

Det finnes en rekke enkle hjelpemidler og teknologiske løsninger som kan bidra til at flere mennesker opprettholder selvstendighet og trygghet i egen bolig og i hverdagen. Dette spenner fra enkle tjenester og hjelpemidler til mer avansert teknologi. For å realisere dette potensialet er det behov for et tettere samspill mellom innbyggere, kommuner og næringsliv. Innbyggerne må være åpne for å ta i bruk og anskaffe nye løsninger. Kommunene har en nøkkelrolle i å tilrettelegge, informere og integrere teknologiske hjelpemidler i tjenestene, slik at de blir en naturlig del av omsorgstilbudet. Næringslivet må bidra med utvikling av brukervennlige, sikre og kostnadseffektive løsninger og samarbeide tett med det offentlige og innbyggere for å sikre at produktene møter reelle behov.

En stadig større andel eldre bor i eget hjem, og etterspørselen etter tjenester og hjelpemidler i hjemmet vil øke. Den eldre populasjonen representerer et økende marked, og næringslivet kan tilby fleksible tjenester som støtter hverdagsmestring, for eksempel matlevering, transport, renhold eller oppgradering av boliger. I Meld. St. 24 (2022–2023) Fellesskap og meistring pekes det imidlertid på barrierer som for eksempel lite brukervennlig design og at produktutforming ofte ikke er tilpasset eldre forbrukeres behov. Samskaping og partnerskap kan være et egnet virkemiddel for å få fram nye tanker og synergier på tvers av sektorer, slik at det kan utvikles mer aldersvennlige produkter og tjenester. Et eksempel er Senter for et aldersvennlig Norge sitt partnerskapsprogram med organisasjoner og næringsliv, som har som formål til å styrke bevisstheten om eldres behov blant norske aktører.

Innbyggerne må selv være åpne for å ta i bruk nye løsninger som en del av hverdagen. Det finnes et stort utvalg av hjelpemidler og teknologiske løsninger som ikke krever omfattende kommunale tjenester eller store investeringer. Mange av disse produktene er tilgjengelige i ordinære butikker eller nettbutikker, for eksempel smarthusprodukter, GPS-sporingsenheter eller gripehåndtak. Løsningene krever ofte minimal installasjon og kan ha stor betydning for personer som ønsker å bo hjemme lengst mulig. Samtidig ser vi at mange ikke kjenner til mulighetene, eller opplever at slike løsninger må formidles via kommunen.

Ansvaret for dette ligger i stor grad på innbyggerne og leverandørene. Dette handler ikke om å legge ansvaret for oppgaver over på den enkelte, men om å anerkjenne at mange behov kan møtes bedre og tidligere av personen selv, blant annet gjennom å ta i bruk tilgjengelige tjenester og teknologi. Dette vil også skape større forventninger til leverandørene til å utvikle produkter som etterspørres, og som treffer målgruppen. Det offentlige kan ha en rolle som tilrettelegger eller veileder, slik Oslo kommune gjør gjennom Almas hus eller DokkX i Århus, jf. boks 9.5. Gjennom dette kan innbyggere få råd og veiledning som bidrar til å gjøre trygge og informerte valg, samtidig som de blir gjort oppmerksomme på viktige hensyn, som personvern, datasikkerhet og hvordan personopplysninger behandles. En slik tilretteleggende rolle kan også ses i sammenheng med andre tjenester, som boligrådgivning, jf. kapittel 10. Utvalget vurderer at det ligger et stort potensial i bedre informasjon og veiledning om aktuelle hjelpemidler og bruk av teknologi, slik at innbyggerne kan ta mer informerte og aktive valg knyttet til egen trygghet. Dette vil komme den enkelte til gode, samtidig som det kan bidra til å utvikle et marked for denne typen produkter. Samtidig vil det være grupper som av ulike årsaker, for eksempel digitalt utenforskap, økonomi eller lignende, ikke er i stand til å ta i bruk denne typen tjenester og hjelpemidler. Her bør kommunen ta et tydeligere ansvar for dem som faller utenfor, slik at økt egenansvar ikke fører til økt ulikhet.

9.1.3 Opprydding i statlig regelverk som hindrer samordning

En av de viktigste begrunnelsene for «sykehjemsreformen» for vel 35 år siden var å skape en mer helhetlig og samordnet helse- og sosialtjeneste i kommunen. Ved å overføre ansvaret for sykehjemmene skulle kommunene kunne «foreta en samlet vurdering av omsorgsbehovene i kommunen og organisere helse- og sosialtjenesten som en enhet der sykehjemmet er en integrert del» (St.meld. nr. 68 (1984–85) Om sykehjemmene i en desentralisert helse- og sosialtjeneste).

I dag drives sykehjem og hjemmetjenester fortsatt som nesten atskilte virksomheter. En viktig grunn er at staten ikke ryddet opp i regelverk, rettigheter, finansierings- og egenbetalingsordninger, slik at de ble samordnet med den øvrige kommunale helse- og sosialtjenesten. Slik fulgte «nissen med på lasset» da sykehjemmene ble flyttet fra sykehussektoren til kommunene. At det fortsatt opereres med to ulike regelverk og finansieringssystemer i én og samme tjeneste, gjør det komplisert for dem som arbeider der, det er ineffektivt for kommunene og nesten uforståelig for brukere og pårørende, som kan oppleve at flytting fra eget hjem til sykehjem skjer mer brått og dramatisk enn nødvendig. For de som flytter inn og ut av sykehjem flere ganger, blir det ekstra komplisert. Disse problemene forsterkes også av at det er ulike rettigheter og egenbetalingsordninger.

En annen side ved dette er at sykehjemsbeboere, ofte i en fase der behovet er størst, mister retten til å få legemidler, hjelpemidler og enkelte helsetjenester dekket gjennom folketrygden, og i stedet blir avhengige av kommunal finansiering. De får heller ikke tjenestetilbudet konkretisert i enkeltvedtak som er tilpasset den enkeltes behov. Det svekker etter utvalgets syn rettssikkerhet og klagemuligheter til en gruppe pasienter som har særlige utfordringer med å følge opp egne rettigheter.

Ulike finansierings- og egenbetalingsordninger i sykehjem og hjemmetjenester er også en årsak til at Husbankens investeringsordning opererer med ulike tilskuddssatser til sykehjem og omsorgsboliger. Det gir lite fleksibilitet for kommunene til å samordne tjenestene og finne nye og innovative driftsformer og løsninger.

Til sammen skaper ulikt regelverk, ulike rettigheter, ulike rapporteringskrav og ulike finansieringsordninger sterke insitamenter til silo-organisering og til å holde virksomheten i sykehjemmene og øvrige helse- og omsorgstjenester atskilt fra hverandre. Dersom disse ulikhetene fjernes, vil det bidra til å løse opp i stivnede organisasjonsstrukturer og legge bedre til rette for å realisere tanken bak den såkalte sykehjemsreformen. Mer enn noen gang trenger vi forenkling og samordning for å skape bedre flyt i overgangene og finne nye og effektive måter å møte utfordringene på – som vi allerede står midt oppe i. Da må vi fjerne hindringer og stimulere til å innovere i mellomrommet mellom sykehjem og hjemmetjenester.

Dersom ulikhetene fjernes vil det også bety

• at brukerne beholder sine rettigheter når de flytter på sykehjem fra eget hjem eller omsorgsbolig, og trenger dem som aller mest

• at det kan bli færre flyttinger og mykere overganger for brukere og pårørende som befinner seg i den såkalte «omsorgstrappa»

• at det kan bli lettere å skape kontinuitet og færre brudd i pasientforløp

Flytting fra eget hjem til sykehjem kan være en krevende overgang med store endringer for den som må flytte. Flyttingen berører også familie og pårørende og de som arbeider i tjenestene. Det handler ikke bare om å flytte til et nytt botilbud med andre fysiske omgivelser. For mange innebærer det også å flytte fra ektefelle, familie og pårørendes omsorg, fra egen fastlege og fra hjemmehjelpere og hjemmesykepleiere som en har fått et tillitsfullt forhold til. I løpet av et døgn møter de et nytt sett av helse- og sosialpersonell og skal bo sammen med mange andre med alvorlig sykdom, problemer og funksjonstap. Her må de forholde seg til ukjente institusjonsrutiner, døgnrytmer og samværsformer og helt andre ordninger for saksbehandling, egenbetaling og finansiering. For noen kan en slik flytting være dramatisk og utløse usikkerhet, sorg og angst. I en sårbar livssituasjon kan dette innebære en livskrise og skape passivitet og apati (Barstad, 2025; Hov, 2015).

Eldre med sammensatte lidelser og problemer er spesielt utsatt for svikt når de flyttes mellom ulike boformer og tjenestenivåer. Slik sårbarhet ved overganger i pasientforløpet kan best møtes med samvirkende intervensjoner på tvers av tjenestene, tidlig planlegging og informasjonsoverføring (Bergh et al., 2017). Bedre samspill, lengre vekslingsfelt og mykere overganger mellom hjemmetjeneste og sykehjem, gir større trygghet både for pasienter og pårørende.

Det er verdt å merke seg at innsatsen fra pårørende, som ofte har vært svært omfattende før flytting, i løpet av et døgn stuper mot null, mens den offentlige innsatsen mangedobles. Fordelingen av arbeidsbyrden mellom offentlig omsorg og pårørende endrer seg dramatisk i overgangen mellom eget hjem og sykehjem. Pårørendeinnsatsen kan være så omfattende at den går på helsa løs før innleggelse, mens den av ulike grunner nesten blir fraværende i sykehjemmet når kommunen overtar hele ansvaret (Helse- og omsorgsdepartementet, 2023a; Vossius et al., 2015). En jevnere fordeling mellom offentlig omsorg og pårørendes innsats før og etter flytting kan gjøre overgangen mykere og mer levelig for alle parter. Da må hjemmetjenester og avlastningsordninger være godt utbygd, og sykehjemmene invitere og legge forholdene bedre til rette for pårørende.

Hagenutvalget foreslo allerede i NOU 2011: 11 å samordne de ulike egenbetalings- og finansieringsordningene som gjelder for de som bor i institusjon, og de som bor i egen bolig, enten den er eid eller leid. Utvalget begrunnet dette med at like ordninger for helse- og omsorgstjenestene ville fjerne vesentlige hindringer for å realisere nye bo- og tjenestekonsepter og utvikle nye innovative løsninger. Forslaget ble ikke fulgt opp fra regjeringens side.

Utvalget mener det er på høy tid å fullføre sykehjemsreformen. Det er i mellomrommene flokene ofte oppstår, og det er i mellomrommene nye løsninger kan komme. Barrierene mellom sykehjem og hjemmetjenester er en av de større flokene. Utvalget vurderer at statlig opprydding i hindringer på dette området vil bidra til bedre rammer for innovasjon, samskaping og samordning mellom de mest kostnadskrevende og største virksomhetene i velferdskommunen. På denne bakgrunn anbefaler utvalget at regjeringen tar opp dette spørsmålet til ny behandling.

9.1.4 Utvalgets hovedgrep

Selv om mye av den forebyggende og helsefremmende innsatsen skjer utenfor helse- og omsorgstjenestene, er det etter utvalgets vurdering et tydelig behov for å vekte opp forebygging også i helse- og omsorgstjenestene. Utvalgets inngang til temaet er at dette krever nytenkning om hvordan det lokale forebyggende arbeidet organiseres og prioriteres, både innad i helse- og omsorgstjenesten og i partnerskap med andre sektorer. Det er etter utvalgets vurdering behov for et særlig blikk på hvordan gode eksempler og vellykkede prosjekter i større grad kan implementeres i ordinær drift, skaleres og spres. Vi vil peke på et særlig behov for å få fart på tidlig innsats og aktiv omsorg. Det kan skje ved å øke oppmerksomheten på hvordan vi kan få enklere tilgang til tjenester og aktiviteter. Dette vil bidra til en mer forebyggende og helsefremmende tjeneste, som i større grad bygger på den enkeltes ressurser gjennom rehabilitering og personsentrert omsorg.

Gjennomgangen over viser at mye av dagens forebyggende og helsefremmende arbeid skjer gjennom prosjekter med kort tidshorisont, og at kortvarige statlige tilskudd ofte er en utløsende faktor til dette. Dette er etter utvalgets vurdering en lite hensiktsmessig måte å organisere arbeidet på. Kommunenes fortrinn er nærhet til lokalmiljøet og arenaer som store deler av befolkningen bruker, uavhengig av alder, bakgrunn eller livssituasjon. Utvalget mener at kommunene må få økt frihet til å tilpasse sine tilbud til befolkningens behov. En stabil og god kommuneøkonomi er det aller viktigste for å få til dette. I tillegg mener utvalget at det er behov for bedre og mer fleksible risikoavlastende midler for kommunene. For det første viser innspill og forskning at forebyggende innsats ofte nedprioriteres i møte med oppgaver som kan knyttes til enkeltvedtak eller individrettede tjenester. For det andre er det mye som tyder på at kostnadseffekter av forebygging i stor grad vil finne sted på statlig nivå, i form av redusert behandling i spesialisthelsetjenesten og på trygdeutgifter. Dette tilsier etter utvalgets vurdering at staten bør ta en del av regningen.

På denne bakgrunn foreslår utvalget følgende tiltak:

Økt helsefremmende og forebyggende innsats

Et sentralt tiltak i denne utredningen er å etablere ett felles praksisnært program, jf. kapittel 7.1.4. Formålet er å gi økt tillit til kommunene og redusere den statlige styringen, ved å gå bort fra dagens mange små og detaljstyrte tilskuddsordninger til et større og mer fleksibelt program. Utvalget mener at forebyggende og helsefremmende tiltak, herunder aktiv omsorg, tidlig innsats og lavterskeltilbud bør ha en sentral rolle i dette programmet. Dette vil særlig komme til uttrykk gjennom delmålet om å styrke helsefremmende og forebyggende velferd. Å stimulere til mer praksisnær utforsking på dette området vil bidra til tydeligere prioritering av det forebyggende og helsefremmende perspektivet.

Det sentrale er å samle innsatsen om et felles samfunnsmål som engasjerer innbyggere, frivillige, ideelle aktører og næringsliv til å fremme aktivitet, deltakelse og positivt samspill. Dette vil gi kommuner, fylkeskommuner og andre aktører handlingsrom til å tenke nytt om lokalt forebyggende og helsefremmende arbeid. Et bredt samfunnsmål understreker at ansvaret for forebygging og helsefremmende aktiviteter ikke tilligger helse- og omsorgssektoren alene. Programmet vil styrke befolkningens helse på en helhetlig og langsiktig måte gjennom økt livskvalitet for den enkelte. Samtidig reduseres belastningen på helse- og omsorgstjenestene. Dette gir betydelige gevinster for samfunnet som helhet og vil være viktig i et beredskapsperspektiv. En befolkning med god helse står bedre rustet i møte med kriser, uforutsette hendelser og samfunnsutfordringer.

For å sikre at ett praksisnært program gir merverdi utover de enkeltstående prosjektene, bør både dokumentasjon av resultater og effekter og dynamiske læringssløyfer inngå som en integrert del av programmet. Dersom prosjektene kan vise til gode effekter, må disse erfaringene systematiseres og gjøres tilgjengelige på tvers av satsingen. En slik strukturert tilnærming legger til rette for læring, skalering og spredning av vellykkede løsninger. Den bidrar til at kunnskap og innovasjon ikke forblir isolert i hvert prosjekt, men kan komme flere aktører og målgrupper til gode. Dette styrker programmets samlede gjennomslag, bærekraft og samfunnsnytte. Utvalget anbefaler at programmet får en tett kobling til skaleringsfondet, jf. forslaget under.

Utvalget mener det er hensiktsmessig å bygge videre på erfaringene fra områdesatsingene og videreutvikle disse slik at de i større grad understøtter innovasjon og samskaping på tvers av forvaltningsnivåer og sektorer. Samtidig bør kunnskapsgrunnlaget styrkes, implementering av relevante løsninger vektlegges, og arbeidet med systematisk spredning av vellykkede modeller til andre kommuner forbedres. Ordningen kan for eksempel åpne for følgekommuner og etablering av bredere læringsarenaer som legger til rette for deling og gjenbruk av resultater og løsninger, eller stille forventninger til bredere samarbeid mellom kommuner for å samle innovasjonskraften og styrke relevansen av løsningene for flere.

Utvalget vil særlig peke på behovet for samskaping gjennom inkluderende og målrettet medvirkning. Det bør stilles klare krav og gis tydelig veiledning i bruk av målrettede grep for å nå grupper som i dag ofte ikke deltar i plan- og medvirkningsprosesser. Dette gjelder blant annet urfolk, minoriteter, ungdom, eldre og personer med nedsatt funksjonsevne.

Skalering av gode modeller

I kapittel 7.2.4 har vi foreslått å opprette et nasjonalt skaleringsfond for kommunale løsninger, som skal skalere og spre gode modeller og løsninger. Fondet skal sikre insentiver og strukturer som bidrar til mer systematisk skalering av gode løsninger ut til nye områder og flere virksomheter. Særlig viktig er det å skalere og spre tiltak og modeller som bidrar til å forebygge sykdom, styrke innbyggernes mestring og utsette behovet for mer omfattende helse- og omsorgstjenester gjennom bedre samhandling og mer samskaping. På denne måten kan kommunene i større grad arbeide proaktivt, heller enn å måtte sette inn ressurser først når behovene blir store og komplekse.

Med et nasjonalt skaleringsfond kan kommunene få støtte til å videreutvikle, tilpasse og innføre tiltak som har dokumentert effekt, slik at flere innbyggere får nytte av dem. Dette kan styrke kommunenes evne til jobbe med tidlig innsats og forebygging. Samtidig vil det bidra til å nå målene i et målrettet samfunnsoppdrag om å trygge framtidas velferd, hvor målet er å bremse veksten i behovet for tjenester, utløse ressurser fra de som kan og vil bidra, og sikre trygg bruk av teknologi.

9.2 Bedre samspill med pårørende

Pårørende bidrar betydelig til trygghet, sosial støtte og praktisk hjelp for sine nære, og til å styrke den enkeltes evne til å mestre hverdagen. Gjennom samarbeid med frivillige og helsetjenester kan pårørende også være sentrale i å fremme forebyggende og helsefremmende tiltak som er tilpasset den enkeltes situasjon og ressurser, og dermed bidra til økt livskvalitet og selvstendighet. Dette gjør pårørende til en nøkkelressurs både for sine nærmeste og for offentlige helse- og omsorgstilbud. Pårørendeinnsats er tallfestet til å være nesten jevnstor med offentlig innsats, tilsvarende om lag 100 000 sykepleierårsverk (Menon Economics, 2025a).

Mandatets ambisjon knyttet til pårørende krever etter utvalgets vurdering av vi tenker nytt om hvordan vi ivaretar og samspiller med pårørende. Dette er viktig av flere årsaker. Framover vil det bli betydelig færre pårørende per bruker, og det blir stadig viktigere å utvikle tiltak som gjør det mulig å kombinere arbeidsliv og omsorgsoppgaver. Dette er viktig i et likestillingsperspektiv, men også for å opprettholde arbeidslinjen i en tid med forventet knapphet på arbeidskraft.

Pårørende har unik kunnskap om brukerens behov, hverdagsliv og preferanser. Når denne kunnskapen anerkjennes og integreres, øker sjansen for at tjenestene blir mer relevante og tilpasset (Jenhaug & Breemer, 2025). Pårørendes rolle har også endret seg fra å være passiv tilskuer til å bli en mer aktiv medspiller, noe som stiller andre krav til medvirkning, samhandling og innflytelse. I denne sammenhengen vurderer utvalget at samskaping er en egnet metode for å utvikle en framtidsrettet pårørendeomsorg. Samskaping gir pårørende mulighet til medbestemmelse i saker som angår dem og deres nærmeste, og kan danne grunnlag for bedre kvalitet i tjenestene og bedre støtte til både brukerens og pårørendes behov.

Utvalget anerkjenner at det er en økende bevissthet og anerkjennelse av pårørendeomsorg, men at det er behov for å gi både dagens og morgendagens pårørende andre og bedre vilkår. Å skape en framtidsrettet pårørendeomsorg handler ikke om å kompensere for mangel på økonomiske ressurser og arbeidskraft slik enkelte tar til orde for, men om å finne nye og bedre løsninger som gjør det mulig å stå i omsorgsoppgaver, uten at det går ut over helse og privat økonomi. Bare slik kan vi støtte den betydelige ressursen pårørende er for sine nære og utgjør for samfunnet.

9.2.1 Fleksible ordninger som gir rom for både jobb og omsorg

Å gi omsorg og støtte til andre har mange positive sider. Det kan oppleves tilfredsstillende å hjelpe sine nærmeste. Det kan gi mestringsfølelse og opplevelse av mening. Det å være pårørende kan imidlertid føre med seg mange utfordringer og dilemmaer, særlig knyttet til mulighet for deltakelse i arbeidslivet. Utvalget er av den oppfatning at pårørendeinnsatsen er en svært verdifull ressurs som vi må forvalte på en god måte, og at dette må møtes gjennom mer fleksibilitet.

Samspillet mellom det offentlige og pårørende er helt avgjørende både for dem som mottar omsorg, og for samfunnet og arbeidslivet. I Norge er andelen kvinner i arbeidslivet høyt. Selv om mange menn også utfører pårørendeoppgaver, er belastningen for kvinner dokumentert høyere (NOU 2023: 5). Det at mange kvinner er i arbeid, blant annet som helsepersonell, betyr at de ofte har doble omsorgsroller. Dersom pårørende må gjøre betydelig mer på hjemmebane, vil også en del forsvinne fra arbeidsmarkedet. Rett til permisjon vil forhindre at de må si opp eller bli oppsagt, og bidra til at de beholder tilknytningen til arbeidslivet. Et sentralt spørsmål i utvalgets arbeid er hvordan vi kan skape en framtidsrettet pårørendepolitikk som opprettholder pårørendeomsorg, samtidig som pårørende opprettholder sin tilknytning til arbeidslivet.

Omfang av pårørendeinnsats

Pårørende yter en betydelig innsats i helse- og omsorgssektoren i Norge. SSB har beregnet denne innsatsen til om lag 136 000 årsverk i 2019 (Hjemås et al., 2019). En rapport (Menon Economics, 2025a) anslår at pårørendeinnsats svarer til om lag 100 000 sykepleierårsverk, eller i overkant av 63 milliarder kroner. Det betyr at pårørende yter hjelp og støtte i om lag samme størrelsesorden som den offentlige omsorgstjenesten. Pårørendealliansen estimerer at rundt 800 000 mennesker i Norge er i en pårørendesituasjon til enhver tid. Den eldste andelen av befolkningen er den største mottakeren av pårørendeomsorg (Opinion AS, 2021). Det vanligste er å yte pårørendearbeid til egne foreldre når man er i alderen 40–60 år. Personer på 65–70 år eller eldre yter også en stor andel av omsorgsårsverkene, først og fremst til egen ektefelle/samboer. Denne aldersgruppen bidrar også med mye frivillig arbeid rettet mot eldre utenfor husstanden.

Gitt den demografiske utviklingen med en økende andel eldre og færre i arbeidsfør alder, har premisset om å opprettholde pårørendeomsorgen på dagens nivå blitt utfordret fra flere hold (Andfossen, 2025; Blix et al., 2021). Blix peker på at kommunene, uavhengig av størrelse og sentralitet, vil oppleve «et markant fall i tilgjengelighet av pårørende, frivillige og arbeidskraft» (Blix et al., 2021). I praksis kan dette kan bety at et mindre antall pårørende må ta seg av en større andel eldre med omsorgs- og hjelpebehov. I rapporten Framtidens helse- og omsorgstjenester pekes det på at fra 2022 til 2060 vil antallet i gruppen 50–70 år per person 85 år eller eldre falle fra 12 til 4 (Christie et al., 2023). Dette vil isolert sett svekke mulighetene for at familieomsorg kan avlaste den offentlige eldreomsorgen framover. Dersom omfanget av pårørendeomsorg skal holdes på dagens nivå, betyr dette at pårørende må gjøre en enda større jobb enn i dag, og det er ikke realistisk. Enkelte har pekt på at for mye press på innbyggerne til å yte ubetalt uformell omsorg kan sette dobbeltinnsatsen i fare (Jegermalm & Jeppsson Grassman, 2013). I sum betyr dette at den forventede veksten i helse- og omsorgsoppgaver i årene som kommer må dekkes på andre måter gjennom offentlige ordninger.

Manglende fleksibilitet

Pårørende har i dag rett til permisjon (ulønnet) i inntil ti dager hvert kalenderår, jf. boks. 9.7. Det har fra flere hold blitt pekt på at dette ikke er tilstrekkelig, og at manglende insentiver gjør at andre ordninger benyttes. Pårørende og deres innsats er tematisert i en rekke NOUer og stortingsmeldinger, hvorav flere har pekt på behovet for bedre permisjonsrettigheter. Dette ble foreslått i både NOU 2011: 11 Innovasjon i omsorg og NOU 2011: 17 Når sant skal sies om pårørendeomsorg, og senest i behandlingen av Meld. St. 24 (2022–2023) Fellesskap og meistring ba Stortinget regjeringen om å utrede spørsmålet om permisjonsrettigheter, jf. Innst. 112 S (2023–2024).

Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet har utredet spørsmålet, og regjeringen foreslo i statsbudsjettet for 2026 å ikke følge opp forslaget med begrunnelsen at forskning ikke gir grunnlag for å hevde at pårørende pådrar seg økonomiske utfordringer eller faller ut av arbeidslivet som følge av omfattende pårørendeinnsats (Arbeids- og inkluderingsdepartementet, 2025). Dette forslaget er avvist av Stortinget, jf. Innst. 15 S (2022–2026). Utredningen til Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet er ikke offentliggjort, og omtalen i budsjettproposisjonen er knapp. Det er derfor krevende å vurdere hva departementene har vektlagt i sin vurdering. Samtidig framstår det som noe bastant å fastslå at dagens praksis ikke påvirker pårørendes yrkesaktivitet, da flere rapporter indikerer det motsatte.

Pårørendeundersøkelsen fra 2020 viste at én av tre pårørende mener at jobb eller studier er blitt påvirket av at de er pårørende (Opinion AS, 2021). Menon har også vist at pårørende reduserer sin arbeidsinnsats tilsvarende 16 000 årsverk hvert år (Menon Economics, 2025a). Videre viser forskning at pårørendeomsorg påvirker andre forhold ved yrkesaktiviteten, som fravær og da spesielt at sykefraværet øker. Gautun og medarbeidere viser til at mange opplever det som belastende å kombinere arbeid og omsorg, og det pekes på at sykelønnsordningen ser ut til å redusere belastningen (Gautun et al., 2024a). Forskerne peker på at økonomiske støtteordninger kunne avhjulpet situasjonen, noe som ikke finnes i dag (Gautun et al., 2024a). Funnene til Gautun indikerer at mange benytter seg av sykelønnsordningen. Etter det utvalget erfarer finnes det ikke statistikk over bruken av sykmeldinger til pårørendearbeid, som følge av at dette ikke er intensjonen med sykelønnsordningen.

Tilsvarende indikasjoner finnes også i en rapport fra Menon, som anslår at mellom 19 500 og 78 000 personer per år benytter egenmelding som følge av pårørenderollen (Menon Economics, 2021b). Menons undersøkelse viser videre at det legemeldte sykefraværet som følge av pårørendeinnsats anslås å gjelde mellom 12 000–47 000 personer (16 dager eller mindre) og 7 500–30 000 (17 dager eller mer). Sykefravær gir kostnader både for staten og arbeidsgivere, og Menon anslår at kostnadene for egenmeldinger og sykefravær for arbeidsgivere ligger mellom 180–700 millioner kroner per år, og mellom 210–830 millioner kroner for staten (ibid). Menon har også sett på hvordan pårørendeinnsats påvirker deltakelse i arbeid, og finner at antallet som har sluttet å jobbe fordi de er pårørende er mellom 6 200 og 10 400 personer i 2024. Mellom 46 100 og 76 800 arbeider i redusert stilling. Gautun og Bratt framhever at dagens selvrapporterte sykedager i praksis fungerer som en sikkerhetsventil for omsorg for eldre foreldre (Gautun & Bratt, 2024). Denne praksisen gjør at fraværsårsak kamufleres og bidrar til feil i sykefraværsstatistikken (Hack, 2025). Denne praksisen bidrar ikke til åpenhet, og tillit mellom arbeidstaker og leder blir utfordret. Med den veksten i helse- og omsorgsoppgaver vi står overfor de nærmeste årene, er det all grunn til å forvente at behovet for permisjons- og kompensasjonsordninger vil øke betydelig.

Få fraværet inn i ordnede former

Utvalget mener det er nødvendig å vurdere pårørendes betydelige innsats med et realistisk blikk på konsekvensene av den demografiske utviklingen og de belastningene pårørende allerede står i. Med de demografiske endringene som ventes blir det færre pårørende per bruker sammenlignet med i dag. Dette betyr at de belastningene vi ser i dag, bare vil øke i omfang. Å innføre bedre permisjonsordninger vil derfor ikke bare hindre ulegitimert bruk av sykelønnsordningen, men også forebygge legitimt sykefravær, ved at pårørende blir syke og får helseproblemer når belastningen med dobbeltarbeid blir for stor.

Utvalget mener det ikke kan legges til grunn at dagens pårørendeinnsats opprettholdes, eller at samfunnet har forventninger til pårørende uten at dette ses i sammenheng med den enkeltes mulighet for å opprettholde tilknytningen til arbeidslivet. Uten gode grep her vil det bli større press på pårørende og resultere i økt bruk av sykefravær eller at flere mister tilknytningen til arbeidslivet. Veksten i omsorgsoppgaver og endringer i befolkningens alderssammensetning vil kreve nye løsninger som gjør det lettere å kombinere arbeid og omsorg.

Perspektivmeldingen 2024 legger til grunn at «arbeidskraften er den klart viktigste komponenten i nasjonalformuen». Derfor er det avgjørende å legge til rette for at yrkesaktive med omsorgsforpliktelser kan forbli i arbeidslivet. Uformell pårørendeomsorg krever ofte fleksibilitet for å kunne være til stede der det trengs, når det trengs. Et paradoks er at nettopp de yrker som er mest nødvendige i utøvelse av velferdstjenester, som sykepleiere og helsefagarbeidere, barnehageansatte og lærere, i stor grad krever at de ansatte er bundet i tid og sted til arbeidsplassen. Det er vanskelig å få bemanningsnormer og turnuser til å gå opp hvis ikke de ansatte møter til tydelig definert tid og sted. Dette gjør at yrkene der det allerede i dag kan være personellmangel, mindre attraktive. Dermed kan det føre til uheldige samfunnsmessige sirkelvirkninger. Pårørendealliansen har etterlyst lik rett til lønn ved omsorgsdager for alle arbeidstakere som blir pårørende. Videre har de pekt på at dagens pleiepengeordning med 60 dager ved livets sluttfase bør gjennomgås (Sverige har innført opptil 100 dager), samt at det bør innføres pleiepenger for voksne i hjemmesykehus.

En innvending mot å innføre permisjonsrettigheter for pårørende er at det i praksis kan ha negative konsekvenser for likestilling. Undersøkelser viser imidlertid at det er små forskjeller mellom kjønnene med hensyn til tiden som brukes på pårørendeinnsats, men at det er forskjeller i oppgaver (NOU 2023: 5). Det er for eksempel kvinner som i størst grad oppgir å gjøre oppgaver som oppleves emosjonelt belastende, og som opplever helsemessige utfordringer som følge av innsatsen. Enkelte vil hevde at permisjonsrettigheter vil forsterke dette og føre til at kvinner i større grad vil føle seg presset til å ta omsorgsoppgaver. På den annen side kan man hevde det motsatte – at permisjon bidrar til bedre fordeling av omsorgsoppgavene. Å nekte kvinner permisjonsrettigheter og lønnskompensasjon når de faktisk står i en slik situasjon, bidrar ikke til likestilling, og løser ikke dette dilemmaet. Valget må være økonomisk nøytralt, slik at de verken skal vinne eller tape på å stå i omfattende omsorgsoppgaver. Snarere må vi anta at bedre vilkår for pårørende bidrar til at også menn blir mer villige til å ta på seg slikt ansvar, og fører til bedre fordeling av omsorgsoppgavene. Bedre fordeling vil knytte seg til både inntektssikring og det faktum at en rettighet anerkjenner pårørendeinnsats som en legitim grunn til permisjon.

Gjennomgangen over viser at pårørendeinnsats påvirker deltakelse i arbeid, og at dagens regelverk i praksis skyver de pårørende over på andre ordninger, som sykelønn, redusert stilling eller at de slutter å jobbe. Dette har store økonomiske konsekvenser både for den enkelte og for samfunnet som mister verdifull arbeidskraft. På oppdrag fra utvalget har Menon Economics utarbeidet noen vurderinger av mulige samfunnsøkonomiske virkninger av utvidede permisjonsrettigheter for pårørende (Menon Economics, 2026). Menon framhever at bedre permisjonsmuligheter tilsier mulig redusert sykefravær og potensielt bedre langsiktig tilknytning til arbeidslivet. Samtidig vil en utvidelse kunne ha negative virkninger gjennom økte utgifter i ordninger som kompenserer for fravær, og gjennom mulige effekter på arbeidsdeltakelse. Et regneeksempel anslår at kostnader ved frafallsdager i arbeidslivet som følge av pårørendeoppgaver beløper seg på rundt 1,4 milliarder kroner, hvorav rundt 430 millioner kroner er fravær betalt av arbeidsgiver, rundt 480 millioner kroner er tapt lønn for arbeidstaker før skatt for ubetalt fravær, og rundt 560 millioner kroner er lønn dekket av sykefraværsordningen enten fra arbeidsgiver eller folketrygden.

Utvalget mener det må tas kraftfulle grep for å sikre at dagens omfattende pårørendeomsorg ikke forvitrer, men understøttes og ivaretas gjennom grep som gir samfunnsmessige og økonomiske gevinster i et helhetlig perspektiv. Utvalget mener det er behov for å modernisere arbeidstakerrettighetene på dette området og flytte kostnader fra unødvendig og lite formålstjenlig bruk av sykelønnsordningen til ordninger som sikrer tilknytning til arbeidslivet og understøttelse av den uformelle omsorgen. Dette vil synliggjøre pårørendeinnsats på en bedre og riktig måte, og ikke minst bidra til riktigere registrering av sykefravær. På denne bakgrunn anbefaler utvalget at lønnede permisjonsrettigheter utvides og forsterkes betydelig for pårørende. Her er det behov for å finne mer fleksible løsninger for kortsiktige og uforutsette omsorgsbehov, som for eksempel pårørendedager etter samme modell som sykt barn-dager med ti dagers lønnet permisjon. Dette er et tiltak som etter utvalgets vurdering er hensiktsmessig å gjennomføre.

Det sentrale i denne sammenheng er imidlertid å finne bedre løsninger for dem som har langvarige og omfattende omsorgsoppgaver. For denne gruppen er det ekstra krevende å beholde muligheten for tilknytning til arbeidslivet. Her må det etter utvalgets vurdering på plass bedre ordninger som gjør det mulig å ha tilknytning til arbeidslivet og samtidig kunne ivareta sine nærmeste.

Utvalget anerkjenner samtidig at forslaget om lønnede permisjonsrettigheter reiser noen avgrensings- og utformingsspørsmål som gjør at det er behov for ytterligere utredninger, før man kan konkludere om modell, nivå og omfang. Samfunnet trenger tilrettelegging for å yte omsorg for familiemedlemmer eller andre vi står nær. Samtidig kan vi ikke trekke ut ressurser fra arbeidslivet der vi samfunnsøkonomisk sett risikerer å tape mer enn vi vinner. Utvalget mener at regjeringen må utrede spørsmålet om permisjonsrettigheter med mål om å utvide disse betydelig og sikre kompensasjon for lønn, slik vi har ved foreldrepermisjon. I motsetning til oppfølging av anmodningsvedtak 147 (12. desember 2023) som ble gjort internt i departementene, bør denne utredningen i god samskapingsånd gjennomføres med aktuelle parter.

9.2.2 Kompetanseløft om pårørende

Pårørende gjør en omfattende innsats for sine nærmeste og representerer ofte kontinuiteten i hverdagen. Denne kontinuiteten er avgjørende for trygghet og stabilitet, og den gir en sosial ramme som forebygger isolasjon og ensomhet. Sosial kontakt er en kjent beskyttelsesfaktor mot psykiske plager som depresjon, og pårørendes tilstedeværelse kan ha stor betydning for livskvaliteten til den nærstående. Pårørende har også en unik posisjon når det gjelder tidlig oppdagelse av endringer i helsetilstanden. De kjenner den nærstående og merker ofte tidlige endringer som kan indikere begynnende sykdomsforverring eller nye helseutfordringer. På den måten bidrar pårørende indirekte til å forebygge mer alvorlige helseproblemer og til å opprettholde funksjon over tid.

Det er de senere årene gjort mye for å inkludere og forbedre de pårørendes situasjon, men de årlige pårørendeundersøkelsene indikerer at det fortsatt er store mangler, særlig når det gjelder kompetanse om pårørende, herunder samhandling, i tjenestene. Bedre kompetanse er helt vesentlig for at pårørende skal bli bedre ivaretatt, få nødvendig støtte og kunne opprettholde sin innsats, også i framtida.

Manglende kompetanse om pårørende

De senere årene er det lagt stadig større vekt på tiltak i helse- og omsorgstjenesten som involverer og støtter pårørende. I 2017 ble blant annet kommunes plikter overfor pårørende med særlig tyngende omsorgsarbeid samlet og tydeliggjort gjennom en ny bestemmelse i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6, jf. boks 9.9. Likevel tyder både forskning og offentlige føringer på at kunnskap og praksis knyttet til pårørende ofte er ujevnt utviklet i helse- og omsorgstjenestene. Dette kan gi seg utslag i at pårørende ikke blir, involvert eller ivaretatt, at deres belastning og behov ikke blir kartlagt, og at ansatte kan være usikre på roller, kommunikasjon, samtykke/taushetsplikt og hvordan pårørendearbeid bør integreres i behandlings- og omsorgsforløp.

Den nasjonale pårørendeundersøkelsen viser at mange av de som er spurt opplever å ha gått «under radaren» som pårørende (Opinion AS, 2022). De opplever at det har tatt lang tid å bli identifisert som pårørende, og at deres egen rolle og egne behov som pårørende dermed er usynlig for helse- og omsorgstjenesten. Det betyr i mange tilfeller at tjenestene ikke er klar over den omsorgsbelastningen de pårørende står i, verken praktisk eller emosjonelt. Flere pårørende opplever at det er vanskelig å synliggjøre overfor tjenestene hva de bidrar med og hvordan det oppleves. Dermed blir det også vanskelig å finne gode løsninger for hvordan arbeidsdelingen kan være.

Pasient- og brukerrettighetsloven regulerer også rettigheter for pårørende. Mange brukere og pårørende opplever at informasjon om tiltak og rettigheter er lite tilgjengelig, og at de må bruke mye tid på å finne fram i systemet. En konsekvens av dette kan være at de ikke får den hjelpen de kunne fått, eller ikke er i stand til å etterspørre rett hjelpetiltak. Ved å bruke mye tid på å lete etter informasjon vil de fort komme i kontakt med flere ulike instanser som ikke nødvendigvis snakker sammen. I innspillene til utvalgets arbeid har flere pekt på behovet for bedre informasjon og koordinering.

Forskning viser at innvandrere ofte har et omfattende ansvar som pårørende, særlig overfor eldre familiemedlemmer og personer med sykdom eller funksjonsnedsettelser. Sammenlignet med majoritetsbefolkningen yter pårørende med innvandrerbakgrunn mer uformell og langvarig omsorg, og benytter i mindre grad formelle helse- og omsorgstjenester. Dette kan henge sammen med sterke familieforpliktelser, språkbarrierer og begrenset kjennskap til tjenestetilbudet (Ingebretsen et al., 2015). Forskningen peker samtidig på økt risiko for belastning og helseutfordringer blant disse pårørende, og understreker behovet for bedre tilrettelagt informasjon, kulturelt kompetente tjenester og mer målrettet pårørendestøtte (Rokstad et al., 2025).

Pårørende har viktig kunnskap og informasjon om den de er pårørende til. Samtidig opplever mange pårørende at tjenestene ikke etterspør denne kompetansen. En undersøkelse fra Pårørendealliansen viser at flertallet av de spurte føler seg utnyttet av kommunen, eller ikke blir lyttet til når de ber om hjelp, veiledning eller støtte for egne behov som pårørende (Pårørendealliansen, 2018). Nattevåk/nattarbeid, helsefaglige oppgaver som medisinering og ivaretakelse av personlig hygiene oppleves som mest belastende å utføre. En av tre ønsker bedre forståelse for sin situasjon og bedre samarbeid/koordinering i tjenesten, og to av fem ønsker en fast kontaktperson og bedre støtte og veiledning situasjonen de står i. Det med manglende kontaktpunkt går også fram av den nasjonale pårørendeundersøkelsen fra 2022, som viser at forutsigbarhet i tjenesten er det viktigste det offentlige kan tilby (Opinion, 2022). Omtrent halvparten av de pårørende har behov for støtte for egen del. 40 prosent av de pårørende oppgir også at de har behov for tilrettelegging på jobb/i studier som følge av innsatsen som pårørende.

Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten (Ukom) har pekt på hvordan pasientsikkerheten kan styrkes ved å inkludere pårørendes innsikt, erfaring og perspektiv i et behandlingsforløp, og på forbedringsområder i ivaretakelsen av pårørendeperspektivet helse- og omsorgstjenesten (Ukom, 2024). Rapporten har konkrete anbefalinger om involvering av pårørende underveis i pasientforløp og etter at det har skjedd en alvorlig hendelse. Ukom mener at pårørendekunnskap er avgjørende for å få et helhetlig bilde av hva som kan påvirke pasient- og brukersikkerheten. I tillegg til profesjons-, sikkerhets- og forbedringskunnskap er dette nødvendig for å oppnå et trygt tjenestetilbud av høy kvalitet.

For å sikre at pårørende blir fanget opp, er det nødvendig med systemer som gjør at de ikke er avhengige av tilfeldige møter eller enkeltansattes initiativ for å bli sett og inkludert. I 2024 ble pårørendeavtaler lansert som et tiltak som skulle bidra til å avklare roller og forventninger, og gi forutsigbarhet og tilstrekkelig informasjon til de pårørende. Erfaringene hittil er gode, men Opinion framhever at det vil ta tid før pårørendeavtalene settes i sammenheng med eksisterende rutiner og praksiser, slik at de faktisk blir brukt (Helsedirektoratet, 2025c). Det pekes videre på behov for kompetanseheving og tiltak for å bidra til å gjøre verktøyet kjent. Utvalget vurderer at intensjonene bak pårørendeavtaler er gode, men at det kreves langt mer ressurser til opplæring og kompetanseheving får å få ønsket effekt. I 2026 har Helsedirektoratet fått i oppdrag å sikre at pårørendeavtaler blir implementert, og kartlegge hvor mange som bruker og har fått tilbud om pårørendeavtale som verktøy, og gi tilråding om aktuelle tiltak, dersom funnene ikke er tilfredsstillende. Utvalget imøteser at det innhentes mer kunnskap på området, og at dette vil kunne gi et mer presist kunnskapsgrunnlag for å vurdere status, identifisere utfordringer og målrette videre innsats. Samtidig ønsker utvalget å være tydelig på at kartleggingen ikke må bli et mål i seg selv. Det er en klar forventning om at funnene følges opp med konkrete og kraftfulle tiltak, dersom resultatene ikke er tilfredsstillende.

Menon har i en kartlegging pekt på at de ansatte i tjenesten har mangelfull kompetanse til å følge opp pårørende, og at potensialet vurderes å være størst for veiledning og involvering av pårørende (Menon Economics, 2022b). Den samme rapporten viser at nesten halvparten av respondentene har arrangert kurs eller annen kompetanseheving om pårørende for sine ansatte, og at andelen som vurderer egen kompetanse som tilstrekkelig, er høyere i disse kommunene. I innspill til utvalget er det pekt på at kompetansen i tjenestene om pårørendes behov er lav, og at det mangler et tydelig kontaktpunkt for systematisk opplæring, utdanning og veiledning. Det pekes blant annet på at mange ikke har oversikt over hva som finnes av kurs eller at tiltak, som for eksempel at pårørendeavtaler i liten grad er kjent i tjenestene. Det finnes en rekke kurs- og opplæringstilbud rettet mot pårørende som kan gi kunnskap, praktiske verktøy og støtte i en krevende hverdag, og det er ofte lav terskel for å delta. Tilbudene gis både av kommunene, nasjonale kompetansemiljøer og av andre aktører, som bruker-, pårørende- og interesseorganisasjoner, ofte i samarbeid. Dette mangfoldet er en styrke, og særlig gjennom organisasjonene gis det opplæring tilpasset aktuelle behov, for eksempel pårørendeskoler eller tilbud til pårørende av personer med demens. Samtidig kan bredden i tilbudet gjøre det vanskelig å få oversikt, og det varierer i hvilken grad slike tilbud er tilgjengelige. Noe av dette kan kanskje avhjelpes gjennom digital deltakelse på webinarer og lignende.

Innspill til utvalget viser også at behovet og etterspørselen for denne typen kurs og opplæringstilbud er større enn enkelte aktører har kapasitet til å ivareta. Kommunene har heller ikke alltid kapasitet til å betale for denne typen tjenester. Her peker innspillene mot et behov for bedre samordning, og at ansvaret for pårørendeopplæring i større grad bør samles og samordnes på ett sted. Blant annet foreslås det å organisere dette arbeidet gjennom et eget ressurssenter eller kompetansesenter for å bidra til bedre samordning og tilgjengeliggjøring av kunnskap om pårørende.

Det finnes mange kompetansesentre som retter seg mot kommunal sektor. En undersøkelse om kommunenes erfaringer med kompetansesentre viser at kommunene i varierende grad opplever sentrene som relevante til å gi opplæring og veiledning (Rambøll Management Consulting, 2023). Kun halvparten av kommunene mener at kompetansesentrene er blant de mest aktuelle tilbyderne av kompetanse- og kunnskapstjenester. De opplever også at det er for mange sentre som ofte arbeider med overlappende temaer. Dette gjør det vanskelig å ha oversikt, og rapporten viser at kun et fåtall kompetansesentre brukes ofte av mange kommuner. Rapporten peker på at regional forankring er viktig for å tilpasse både innholdet i og formen på støtten til kommunenes behov. Etter det utvalget erfarer foregår det en gjennomgang av kompetansesentrene utenfor spesialisthelsetjenesten hvor målet er et mer helhetlig system for bedre og mer koordinert støtte til kommunesektoren.

Det er de senere årene gjennomført grep for å sikre pårørendeperspektivet i grunnutdanningene. Gjennom arbeidet med RETHOS1 er kunnskap om pårørendesamarbeid løftet fram i de helse- og sosialfaglige utdanningene. Samtidig viser forskning fra prosjektet Bedre pårørendesamarbeid at helsepersonell ofte har utfordringer med å implementere systematisk pårørendesamarbeid, til tross for at metodene har godt dokumentert effekt (Hestmark et al., 2021). Dette viser at det fortsatt er behov for å holde oppmerksomheten oppe på pårørendeperspektivet, både i utdanningene og i tjenestene. Det er også viktig å sikre at ansatte får støtte og kompetanse til å tilpasse praksis til nye behov og forventninger i møtet med brukere og pårørende. Dette fremheves også i profesjonsmeldingen, som peker på at fremtidens utdanninger må endre seg i møte med nye og komplekse utfordringer (Kunnskapsdepartementet, 2024b).

Samlet sett peker dette på at utfordringene ikke bare handler om mangel på kunnskap i snever forstand, men også om hvordan pårørendeperspektivet er forstått og operasjonalisert i tjenestene. Begrenset kompetanse kan få konsekvenser både for kvaliteten i tjenestene og for bærekraften i pårørendeinnsatsen som samfunnet er avhengig av. Dette understreker behovet for mer systematisk kompetansebygging og tydeligere organisatorisk forankring. Formålet er å bidra til at pårørende i større grad blir møtt både som samarbeidspartnere og sikres nødvendig støtte og oppfølging.

Behov for mer systematisk kompetansebygging

Det er de senere årene utarbeidet og utviklet mange gode tiltak som anerkjenner og ivaretar pårørendeperspektivet. Gjennomgangen over viser imidlertid at det fortsatt er behov å ha oppmerksomhet på dette området. Utvalget har vært opptatt av å sikre at løsninger og tiltak faktisk tas i bruk. En sentral forutsetning er å øke kunnskapen og kompetansen om pårørende. Ansatte med god kompetanse og nære relasjoner til pårørende er avgjørende for et inkluderende og godt samarbeid.

Overordnet er ansvaret for tiltak rettet mot pårørende, på samme måte som for andre målgrupper og fagområder, lagt til den virksomheten som har ansvar for de aktuelle oppgavene. Det betyr det at det er staten som har det overordnede ansvaret for å utvikle lover og forskrifter, samt kompetansehevende tiltak og pedagogiske virkemidler, som veiledere og faglige anbefalinger. Dette legger rammene for kommunene, som har ansvar for å organisere og utvikle tjenestene slik at pårørende blir ivaretatt i tråd med lovverk og nasjonale føringer. Staten legger også rammene for hvordan virksomheter på enkelte områder skal innrette arbeidet. Dette gjelder for eksempel utdanningsinstitusjoner som følger rammeplaner som sier noe om kompetansebehov, herunder sikre at helse- og sosialpersonell har nødvendig kompetanse, blant annet om pårørende.

Forskning og kunnskapsutvikling på pårørendefeltet kan med fordel foregå i nær tilknytning til utdanningsinstitusjonene som driver utdanning og videreutdanning av helse- og sosialpersonell. Et eksempel på dette er Senter for omsorgsforskning som er organisert ved fem ulike universiteter og høyskoler. Ved Senter for omsorgsforskning er pårørende en del av forskningsfeltet. Formålet er å styrke praksisnær forskning og utvikling, drive forskningsformidling overfor kommunene og utdanningssektoren og bidra til kompetanseheving i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. De gir ut Tidsskrift for omsorgsforskning og driver Omsorgsbiblioteket som er en del av Helsebiblioteket ved Folkehelseinstituttet. De har et tett samarbeid med utviklingssentrene for sykehjem og hjemmetjenester i alle fylker, og har knyttet til seg et stort antall omsorgsforskningskommuner.

For å sikre bedre samarbeid mellom helse- og omsorgstjenestene og pårørende, anbefalte Kvinnehelseutvalget å øke kompetanse om pårørendesamarbeid blant helsepersonell (NOU 2023: 5). Utvalget stiller seg bak dette tiltaket og understreker at framtidas helse- og omsorgspersonell må få kunnskap og ferdigheter som i større grad setter de ansatte i stand til å arbeide på nye måter, herunder samhandling med andre sektorer og bruker og pårørende. En forutsetning for å få til dette er bedre samordning av kunnskaps- og kompetanseformidling på feltet, og at dette knyttes til praksis og bygger på erfaringer fra pårørende. Etablering av et ressurs- eller kompetansesenter vil være en mulighet for å bidra til bedre samordning, og det bør legges til et eksisterende ressurssenter eller fagmiljø.

Utvalget erkjenner at det er fordeler og ulemper med et forslag om å samle denne typen funksjoner i et ressurs- eller kompetansesenter. Samordning er for eksempel ingen garanti for at tilbudene tas i bruk eller etterspørres, slik rapporten om kommunenes erfaringer med kompetansesentrene viser (Rambøll Management Consulting, 2023). Utvalget har imidlertid vært opptatt av at denne typen informasjon og opplæring i større grad må tilgjengeliggjøres for kommuner, ansatte, studenter og utdanningsinstitusjoner, og at dette best løses gjennom samordning. Her vil det være naturlig å bygge videre på eksisterende strukturer, som for eksempel Stiftelsen Pårørendesenteret, Senter for omsorgsforskning og Utviklingssentrene for sykehjem og hjemmetjenester.

Pårørendesenteret ble etablert i 1998 og tilbyr lavterskeltilbud til pårørende i nasjonal tjeneste, blant annet hjelpetelefon, nettsider og samtaletilbud. Senteret driver også kompetansehevende tilbud til fagpersoner, som kursing, undervisning, fagdager, strategiarbeid, og gjennom månedlig digitalt nettverk for pårørendeansvarlige i kommunene. Dette nettverket dekker om lag 240 kommuner fordelt på alle fylkene. Kompetansebygging inngår imidlertid ikke i dagens oppdrag (i tilskuddsbrev) fra myndighetene, men det har vokst fram som behov i tjenestene. Pårørendesenteret har i mange år hatt utviklingsarbeid i samhandling med ulike kompetansenettverk og bruker-/pårørendeorganisasjoner.

Utvalget mener det er behov for sterkere og bedre samordning av kunnskaps- og kompetanseformidling og at dette ansvaret bør plasseres tydeligere.

Pårørendes rolle er anerkjent i regelverket, blant annet i pasient- og brukerrettighetsloven. Utvalget har merket seg at regjeringen har nedsatt et pasient- og brukerrettighetslovutvalg, som skal utrede en ny pasient- og brukerrettighetslov for å sikre et klarere og mer brukervennlig lovverk. Utvalget har imidlertid merket seg at pårørende ikke er nevnt i pasient- og brukerrettighetslovutvalgets mandat. Et arbeid som har en ambisjon om å lage et brukervennlig lovverk må etter utvalgets arbeid speile hvordan helse- og omsorgstjenestene faktisk fungerer i praksis, og for mange pasienter og brukere er pårørende en avgjørende ressurs for trygghet. Utvalget mener derfor at pasient- og brukerrettighetsutvalget eksplisitt må inkludere pårørendeperspektivet i sitt arbeid, og særlig vurdere hvordan lovverket kan tydeliggjøre pårørendes rolle i kommunikasjon og koordinering i samhandlingen med tjenestene.

Samordning av kurs- og opplæringstilbud

Som nevnt finnes det en rekke kurs- og opplæringstilbud lokalt i regi av ulike foreninger og organisasjoner. I kapittel 9.3 om frivilligheten foreslås det å styrke knutepunktfunksjonen mellom den lokale frivilligheten og kommunene. Dette forslaget vil etter utvalgets vurdering også kunne bidra til bedre oversikt og koordinering av denne typen kurs- og opplæringstilbud. Mange av tilbudene er knyttet til bestemte diagnoser, livsfaser eller målgrupper, noe som kan gi høy relevans og treffsikkerhet. Samtidig er det ofte tydelige fellestrekk på tvers, som behov for kunnskap om systemet og rettigheter, mestringsstrategier, kommunikasjon og praktisk støtte i hverdagslogistikk og koordinering. Dette peker på et potensial for å utvikle mer generelle tilbud. Utvalget vurderer at samskaping kan være en egnet metode til å utvikle tilbud som er tilpasset lokale behov. Resultatet kan bli et mer samordnet og tilgjengelig opplæringstilbud som reduserer dobbeltarbeid, styrker kvaliteten og gjør det enklere for pårørende å finne relevant støtte – uavhengig av diagnose og tjenestenivå.

I tillegg til et kompetanseløft er det viktig at kompetansen tas i bruk og spres. Innspillene peker på behovet for ulike arenaer og nettverk hvor fagfolk i tjenestene og pårørende kan møtes for kunnskaps- og erfaringsdeling. Disse vil kunne egne seg som formidlingsarenaer for «best practice» eller for å vise fram nye verktøy og tiltak. Eksempler på dette er Pårørendealliansen med et nettverk av 50 alliansepartnere, Pårørendesenterets årlige konferanser og andre konferanser og tiltak i regi av ulike bruker- og pårørendeorganisasjoner. Framfor å etablere nye arenaer bør man heller sikre at pårørendeperspektivet integreres i eksisterende strukturer. Utvalget vurderer at Helsedirektoratets oppdrag om å integrere pårørendeperspektivet i alle framtidige plan- og strategier på helse-, omsorgs-, og velferdssektoren også bør gjenspeiles i formidlings- og informasjonssammenheng. Videre bør den varslede revideringen av dagens pårørendeveileder sikre at samskaping med pårørende innarbeides.

Barn som pårørende

Barn og unge som vokser opp med omsorgsroller, er også pårørende, men blir ofte ikke anerkjent som pårørende, bare som barn med ekstra ansvar. Denne gruppen er særlig sårbare fordi omsorgsbelastning og bekymringer i oppveksten kan påvirke både skolegang, psykisk helse og sosial deltakelse. Mer enn 15 år etter at lovverket tok inn barn som pårørende i 2010, er det fremdeles mange barn som har utfordringer knyttet til å være unge pårørende. Når barn lever tett på syke foreldre, søsken eller andre nærstående, øker risikoen for å utvikle psykiske, sosiale og atferdsmessige problemer (Helsedirektoratet, 2017a). Slike belastninger i barndommen henger sammen med økt sannsynlighet for psykiske og sosiale utfordringer senere i livet, blant annet svakere tilknytning til utdanning og arbeid, lavere livskvalitet og større behov for helse- og velferdstjenester i voksen alder (Kallander et al., 2018). Barn som pårørende trekkes fram som en særlig utsatt gruppe i Menons rapport, og den viser til at pårørendeoppgaver for enkelte barn kan resultere i varig utenforskap (Menon Economics, 2025a). Det anslås at de samfunnsøkonomiske kostnadene av varig utenforskap for barn var mellom 11 og 52 milliarder kroner i 2024.

For barn med innvandrerbakgrunn kan belastningene være sammensatte og forsterkes av språklige barrierer, manglende kjennskap til hjelpeapparatet og kulturelle forventninger. En særlig utfordring i mange innvandrerfamilier er at barn påtar seg rollen som tolk i møte med offentlige tjenester, til tross for at dette er forbudt i norsk lovgivning, jf. tolkeloven § 4. Barn kan bli eksponert for informasjon om foreldres sykdom, økonomiske vansker eller juridiske problemer som de ikke er modne for å håndtere. Dette kan skape angst, stress og lojalitetskonflikter (Johansen, 2025). Når barn får ansvar for å tolke, kan det innebære en omvendt omsorgsrolle der barnet tar voksenansvar. Dette kan påvirke relasjonen mellom barn og foreldre og hemme barnets egen utvikling (Hjelde et al., 2015).

Å sørge for bedre avlastning og oppfølging av barn som står i pårørenderoller, er derfor ikke bare et spørsmål om omsorg. Det handler etter utvalgets vurdering like mye om å sikre sosial bærekraft og forebygge utenforskap. Tidlig identifisering og helhetlig oppfølging kan redusere risikoen for at belastningene fester seg som langvarige problemer. Dette krever at barnehage, skole og helse- og sosialtjenester samarbeider bedre, og ser barnets totale situasjon, ikke bare den voksnes behov. Dersom barn som pårørende fanges opp tidlig, vil det skape tryggere rammer og forebygge livslange bistandsbehov (Ruud et al., 2015).

Den norske multisenterstudien peker på at barn og ungdom bør identifiseres som pårørende så tidlig som mulig, og at det bør utvikles intervensjoner som kan redusere risikoen for å utvikle problemer (Ruud et al., 2015). BarnsBeste (Nasjonalt kompetansenettverk for barn som pårørende) har laget en ressurspakke for kommunenes arbeid med barn som pårørende. Innholdet bygger på kunnskapsbasert praksis og skal møte kommunenes behov for tydeligere retningslinjer og verktøy for å identifisere og ivareta barn som lever med sykdom, rusproblematikk eller andre utfordringer i familien (BarnsBeste, 2026). Målet er å sikre at alle barn som pårørende får nødvendig støtte og oppfølging i kommunen de bor i. Gjennomgangen over viser at dette er kunnskap som har vært kjent i lang tid. Det er etter utvalgets vurdering viktig at denne typen tiltak og intervensjoner tas i bruk.

Et gjennomgående tema i denne utredningen er at det er behov for å tenke nytt om tidlig innsats og forebyggende innsats. Dette gjelder etter utvalgets vurdering i særlig grad for barn og unge som pårørende. Det handler både om hvordan tjenester innrettes mer helhetlig i hjem der det bor barn, og om bedre samarbeid på tvers av sektorer. Innsatsen bør inkluderes i ordinære tjenester gjennom helsestasjon, legetjeneste, hjemmetjenester, avlastning og tverrfaglig oppfølging, slik at de kan settes inn før problemene blir alvorlige. I kapittel 7 foreslår utvalget å etablere et felles praksisnært program, hvor forebyggende og helsefremmende tiltak er prioritert i tråd med målet om å styrke helsefremmende og forebyggende velferd. Aktiv omsorg, tidlige innsats og lavterskeltilbud er eksempler på slike tiltak. Å stimulere til mer praksisnær utforsking på dette området vil bidra til en mer helhetlig og forebyggende innsats rettet mot barn som pårørende, og gjennom dette bidra til å redusere utenforskap. Det vil samtidig være en god investering for samfunnet, og bidra til at flere kommer ut i utdanning og kan delta i arbeids- og samfunnsliv. Vi kan ikke hindre at mennesker blir syke, men vi kan sørge for at ingen unge pårørende kommer i situasjoner hvor de må ivareta syke foreldre og yte omsorg på en slik måte at det går ut over deres egen livsutfoldelse. Da trengs det en virkelig satsing på bevisstgjøring, kompetanseheving og ressurser.

9.2.3 Utvalgets hovedgrep

Utvalget mener at de som tar på seg omsorgsoppgaver for sine nærmeste, må ivaretas på en bedre måte enn i dag. De pårørendes innsats er omfattende, og uten dem ville trolig helse- og omsorgssektoren bryte sammen. Det vurderes ikke som bærekraftig at mange pårørende sliter seg ut når de forsøker å kombinere full jobb med omfattende og krevende omsorgsoppgaver over lengre tid. Veksten i omsorgsoppgaver og endringer i alderssammensetningen i befolkningen krever løsninger som gjør det lettere å kombinere arbeid og omsorg. Videre har utvalget vært opptatt av å få til et bedre samspill mellom pårørende og tjenestene. Her er økt kunnskap og kompetanse en nøkkel.

For å skape en framtidsrettet pårørendeomsorg foreslår utvalget følgende tiltak:

Bedre permisjonsrettigheter for pårørende

Mange pårørende står i dag i en krevende spagat mellom jobb, familieliv, fritid og omsorgsoppgaver. De gjør en uvurderlig innsats for sine nærmeste, men dette gjenspeiles etter utvalgets vurdering ikke i dagens permisjonsordninger. Skal vi ta pårørendes innsats på alvor, må vi utvikle bedre ordninger som sikrer fleksibilitet for pårørende, og ikke minst gjør at de kan opprettholde tilknytningen til arbeidslivet.

Utvalget ser at det kan være innvendinger mot å innføre permisjonsrettigheter for pårørende, men at disse i liten grad tar innover seg den demografiske utviklingen og de belastninger pårørende allerede står i. Det blir ikke bare knapphet på arbeidskraft i framtida, men også færre pårørende per bruker sammenlignet med i dag. Dette betyr at belastningene bare vil øke i omfang. Man kan verken forvente at dagens innsats opprettholdes eller ha større forventninger til pårørende, uten å se dette i sammenheng med arbeidslivstilknytning. Vi må møte dette på en god måte – hvis ikke vil resultatet bli økt press på pårørende, som igjen vil resultere i økt sykefravær eller at flere mister tilknytningen til arbeidslivet. Veksten i omsorgsoppgaver og endringer i befolkningens alderssammensetning vil etter utvalgets vurdering kreve løsninger som gjør det lettere å kombinere arbeid og omsorg.

Det bør være et generelt mål at offentlig finansiert velferd verdsetter og støtter pårørendes bidrag både økonomisk og sosialt, for å opprettholde den store innsatsen som pårørende legger ned. Dette er etter utvalgets vurdering også helt sentralt for å holde folk lengst mulig i arbeid. Her trengs det fleksible løsninger. Hvis ikke frykter utvalget at pårørende, særlig kvinner, vil bli presset ut av arbeidslivet fordi de må prioritere omsorgsoppaver.

Utvalget foreslår å modernisere arbeidstakerrettighetene på dette området og flytte kostnader fra unødvendig og lite formålstjenlig bruk av sykelønnsordningen til ordninger som sikrer tilknytning til arbeidslivet og understøttelse av den uformelle omsorgen. Utvalget anbefaler på denne bakgrunn at lønnede permisjonsrettigheter forsterkes betydelig for pårørende.

Utvalget anerkjenner samtidig at forslaget om lønnede permisjonsrettigheter reiser noen avgrensings- og utformingsspørsmål som gjør at det er behov for ytterligere utredninger, før man kan konkludere om modell, nivå og omfang. Utvalget mener at regjeringen må utrede dette spørsmålet med mål om å utvide permisjonsrettighetene betydelig og sikre kompensasjon for lønn, slik vi har ved foreldrepermisjon. Utredningen må gjennomføres med involvering av og bidrag fra de som er berørt, både de pårørendes organisasjoner og arbeidslivets parter. Utredningen må ha som utgangspunkt at bortfall av pårørendeinnsats må erstattes av det offentliges plikt til å yte nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester. De samlede samfunnsøkonomiske konsekvensene må utredes og legges til grunn for løsningene. Med dette som grunnlag kan følgende spørsmål utredes:

Skal omsorg for pårørende være en grunn til å få permisjon, i tilfelle i hvor stort omfang? Her bør det vurderes flere modeller: én for kortvarige permisjoner og én som ivaretar de som står i mer omfattende og langvarige omsorgsoppgaver. Som en del av dette punktet bør hensynet til arbeidsgiver og arbeidsmiljøloven belyses.

Skal pårørende som får innvilget permisjon for å stå i omfattende omsorgsarbeid, kompenseres for tap av inntekter og pensjonsrettigheter – i tilfelle i hvor stort omfang? Her vil forholdet til trygdelovgivningen være sentralt. I tillegg bør utredningen vurdere konsekvenser for andre ordninger som pleiepenger og omsorgsstønad. Utvalgets utgangspunkt er at pårørende verken skal vinne eller tape inntekt og pensjonsrettigheter, når de får permisjon for å påta seg langvarige og omfattende omsorgsoppgaver.

Kompetanseløft

Utvalget anerkjenner at det har skjedd mye knyttet til de pårørendes rolle de senere årene, og at oppmerksomheten har blitt løftet gjennom strategier og andre satsinger. Samtidig viser gjennomgangen over at kompetanse og kunnskap på feltet ikke nødvendigvis når fram til helsepersonell og fagfolk i tjenestene. Dette bidrar til at gode modeller ikke tas i bruk, eller at tiltak ikke implementeres. Dette skaper store variasjoner mellom kommuner og gjør at både pårørende og helsepersonell mangler oversikt, støtte og verktøy i møtet med krevende omsorgsoppgaver. Utvalget mener det er behov for bedre kompetanse- og kunnskapsstøtte til kommunene på dette området.

Samordnet kunnskaps- og kompetanseheving av fagfolk for bedre samhandling med pårørende

Kunnskap og praksis knyttet til samhandling med pårørende er ofte ujevnt utviklet i helse- og omsorgstjenestene. Det er etter utvalgets vurdering behov for å styrke kompetansen om pårørende i tjenestene. Det krever at kunnskap og kompetanse i større grad gjøres tilgjengelig, og at formidlingsarbeidet på feltet blir styrket og bedre samordnet.

Utvalget foreslår at ansvaret for denne oppgaven lyses ut som oppdrag blant eksisterende ressurssentre og fagmiljøer som allerede er involvert i slikt kunnskaps- og kompetanseformidlingsarbeid, både nasjonalt og regionalt. Oppdraget forutsettes fulgt opp med langsiktig statlig finansiering.

Utvalget er opptatt av at et slikt fagmiljø må være praksisnært, og bygge på kunnskapsutvikling med bakgrunn i forskning og erfaringer fra pårørende.

Søkelys på barn og unge som pårørende

Barn og unge som pårørende må identifiseres som pårørende så tidlig som mulig. Tidlig intervensjon og bistand til unge pårørende har som mål å hindre at barn og unge pådrar seg alvorlige problemer og havner i utenforskap som et resultat av at de er pårørende til søsken, foreldre og andre nære. Det er også nødvendig at allerede kjent kunnskap om barn som pårørende blir tilgjengelig for fagmiljøer som arbeider med barn (barnehage, skole etc.).

Tiltak som fremmer barn og unges helse, livskvalitet og trivsel er viktig for at barn og unge ikke utvikler egne utfordringer som følge av pårørendeomsorg. Gjennom utvalgets forslag om ett samlet praksisnært program vil kommunene kunne prøve ut og ta i bruk tiltak og modeller som bidrar til bedre oppfølging av barn og unge som pårørende, og deres familier. Tiltak rettet mot barn og unge som pårørende vil være relevant både i delmål 1 (styrke helsefremmende og forebyggende velferd) og delmål 2 (Ta i bruk gode modeller for organisering og styring av tjenestene), og vil kunne bidra til økt oppmerksomhet på forebyggende og helsefremmende innsats og bidra til bedre samhandling med pårørende.

Nye modeller for samspill og samskaping

Utvalget har merket seg at Meld. St. 19 (2023–2024) Profesjonsnære utdanningar over heile landet erkjenner et behov for at utdanningene også må endre seg i møte med nye og komplekse utfordringer. Utvalget vil påpeke at dette bør gi utslag i at utdanningene i større grad setter de ansatte i stand til å jobbe på nye måter, herunder samhandling med andre sektorer, brukere og pårørende. Det er behov for å utforske nye modeller for samspill og samskaping mellom ulike aktører, også pårørende, for å få til dette i praksis. I denne sammenheng har utvalget vært opptatt av å finne nye modeller for pårørendesamarbeid.

I kapittel 7 foreslås det å etablere ett felles praksisnært program, og at det gjennom et slikt grep anerkjennes at velferd er noe som kommuner og innbyggere skaper i fellesskap. Hensikten med det praksisnære programmet er å sikre bedre praksisnære rammebetingelser for innovasjon og samskaping i kommunene. Et annet formål er å snu dagens praksis fra mange små og detaljstyrte tilskuddsordninger til et større og mer fleksibelt program, som gir kommunene mulighet til å finne løsninger på tvers av sektorer og målgrupper. Programmet er knyttet til et målrettet samfunnsoppdrag. Pårørendeperspektivet er relevant i alle de tre delmålene i programmet, men nye modeller for samspill og samskaping med pårørende er særlig relevant i delmål to:

• Ta i bruk gode modeller for organisering og styring av tjenestene: et delmål som samler aktører på tvers av sektorer om å frigjøre kapasitet, styrke kompetanse og mobilisere ressurser. Målet er å mobilisere de som kan og vil bidra i velferdstjenestene. Dette kan blant annet skje gjennom nye arbeids- og samhandlingsformer, bedre samhandling med brukere og pårørende, næringsliv og sivilsamfunn.

Gjennom det praksisnære programmet legges det opp til at kommunene i partnerskap med andre kan utforske nye modeller for samskaping med pårørende eller ta i bruk ny kompetanse eller ulike verktøy for samarbeid, eller utvikling av nye avlastningstilbud.

9.3 Lokalsamfunn som styrke

Lokalsamfunnet er en sentral ressurs i utviklingen av framtidas velferd. Ideell sektor, næringsliv og frivillighet bidrar på ulike måter til tilhørighet, aktivitet, støtte og deltakelse, og kan dermed styrke både livskvalitet og samfunnets samlede velferdskapasitet. Slike ressurser er særlig betydningsfulle i en situasjon der behovet for tjenester øker, samtidig som tilgangen på personell og økonomiske ressurser er under press. Et sterkere samspill mellom kommunen og aktører i lokalsamfunnet kan gi grunnlag for mer forebyggende og helsefremmende innsats, og dermed bidra til å redusere eller utsette behovet for offentlige tjenester. Utvalget har i sitt arbeid vært særlig opptatt av frivillighetens rolle i denne sammenhengen. Frivilligheten kjennetegnes av nærhet, fleksibilitet og et mangfold av fellesskap og aktiviteter som kan styrke mestring, motvirke ensomhet og utenforskap og gi tidlig støtte i hverdagen. I dette kapitlet drøfter utvalget hvordan ideell sektor, næringsliv og frivillighet kan inngå som en styrke i lokalsamfunnet, med særlig vekt på frivillighetens betydning for det forebyggende og helsefremmende arbeidet.

9.3.1 Med frivilligheten som velferdspartner

I arbeidet med å utvikle den nye velferdskommunen, der forebygging, tidlig innsats og redusert behov for offentlige tjenester står sentralt, vil frivilligheten være en sentral samarbeidspartner for velferdskommunen. Frivillige organisasjoner skaper inkluderende møteplasser, bygger sosial kapital og bidrar til tilhørighet og selvstendighet. Forskning viser at dette er faktorer som har sterk forebyggende effekt (Fladmoe & Folkestad, 2016). Frivillighetens rolle i å mobilisere ressurser, redusere utenforskap og styrke lokalsamfunn gjør den til en integrert del av kommunens samlede samfunnsoppdrag. Selv om frivilligheten spiller en viktig rolle i mange deler av samfunnet, er omfanget innen helse- og omsorgsområdet fortsatt relativt begrenset (utover beredskap). Dette skyldes blant annet krav til fagkompetanse, ansvarsplassering og behovet for stabile tjenester. Samtidig viser erfaringer at frivillige kan bidra med betydningsfulle aktiviteter som skaper sosial støtte, forebygger ensomhet, styrker mestring og gir brukere et rikere hverdagsliv. Frivilligheten spiller også en viktig rolle i beredskapssammenheng og kan sikre kommunens kontakt med brukere og pasienter ved ulike kriser.

Frivilligheten spiller allerede en viktig rolle i mange lokalsamfunn, men er ingen ubegrenset ressurs. I en tid preget av strammere offentlige budsjetter og økende utfordringer med å rekruttere og beholde arbeidskraft trekkes frivilligheten ofte fram som en mulig løsning. Dette potensialet må imidlertid forstås realistisk: Frivillighet kan utfylle, men ikke erstatte, kommunale tjenester. For at frivilligheten skal bidra på en trygg, meningsfull og bærekraftig måte, må den ses som et supplement som styrker relasjoner, fellesskap og forebygging – ikke som en buffer mot strukturelle utfordringer i velferdstjenestene. Utvalget mener at gjennom økt bruk av samskaping og partnerskapstenkning vil en i større grad kunne trekke veksler på hverandres ressurser, kompetanse og erfaringer. På denne måten kan man øke innovasjonskraften og utvikle tjenester og løsninger som er bedre tilpasset innbyggernes behov.

Å forvente at frivillig sektor skal kompensere for økende press i velferdstjenestene, er etter utvalgets vurdering urealistisk. Samtidig mener utvalget at det er et betydelig potensial for å styrke frivillighetens rolle som velferds- og innovasjonspartner for kommunen. Dette er et stort område med mange problemstillinger. Utvalget har ikke tatt mål av seg til å løse alle disse, men har konsentrert seg om hvordan frivilligheten kan settes bedre i stand til å delta i innovasjons- og samskapingsprosesser på en realistisk og langsiktig måte. Målet er å redusere barrierer som i dag preges av uklare roller, uforutsigbare rammevilkår og manglende samspill.

Knutepunkt for frivillighet

Frivillig sektor er i endring, blant annet fordi det er større konkurranse om folks tid og ønske om mer tidsavgrenset innsats som kan endres etter livssituasjon og alder. Mange er bekymret for at frivillig engasjement og solidaritet forvitrer. Det trenger imidlertid ikke å bety at den forvitrer, men at den tar nye former. Folk søker ikke i samme omfang livslange medlemskap i humanitære organisasjoner, men tar gjerne del i mer intense og kortvarige prosjekter i regi av de samme organisasjonene (Arnesen et al., 2016). Mange sterke brukerorganisasjoner er en sentral del av denne utviklingen.

Frivilligheten er en viktig drivkraft for innovasjon ved å tilføre nye perspektiver, erfaringer, kunnskap og ideer som utfordrer etablerte kommunale løsninger. Samtidig er den frivillige innsatsen i helse- og omsorgssektoren mindre omfattende i Norge enn i mange andre europeiske land, noe som trolig henger sammen med utbyggingen av det skandinaviske velferdssamfunnet. Selv om det er urealistisk å forvente at frivilligheten skal bidra i helse- og omsorgssektoren i stort monn, gitt den demografiske utviklingen, er det grunn til å tro at innsatsen kan økes, dersom kommuner legger bedre til rette for den. Utvalget har sett nærmere på hvordan vi kan skape bedre koblinger mellom frivilligheten og kommunene, som grunnlag for å knytte frivilligheten nærmere til velferdstjenestene. Utgangspunktet er å holde fast ved frivillighetens egenverdi, herunder at deltakelse skal være basert på frivillighet, engasjement og lyst – ikke på forventninger om å fylle strukturelle hull i tjenestetilbudet. Målet er å styrke koblingen mellom frivilligheten og kommunene slik at det kan bli bedre samspill mellom aktørene, tydeligere rolleavklaring og bedre utnyttelse av tilgjengelige ressurser. Dette vil også legge til rette for økt synlighet, større engasjement og bedre rekruttering av frivillige.

Når ingen eier koblingen, blir samarbeid tilfeldig

I utvalgets arbeid har flere pekt på at det er behov for å finne nye modeller for å koble innsatsen både mellom frivillige og mellom kommuner og frivillige på nye og bedre måter. Det pekes blant annet på behovet for bedre koordinering i form av bindeledd- eller knutepunktfunksjoner. Behovet for bedre koblingsmekanismer og koordinering trekkes også fram i forskningslitteraturen. Manglende koordinering kan være en barriere for samarbeid som bidrar til at man ikke klarer å koble ressurser og behov på en god måte (Trætteberg et al., 2020). Dette gjelder både mellom det offentlige og frivilligheten, men også innad i frivilligheten. Mangfoldet av frivillige aktører, ulike organisasjonsformer og frivillig innsats som skjer både formelt og uformelt, kan gjøre det vanskelig å skape oversikt og helhet i samarbeidet med offentlig sektor (Andfossen, 2025). Uten tydelige strukturer og koordinering risikerer man at frivillig innsats kan bli fragmentert, overlappende eller underutnyttet.

For å bøte på dette er det tatt ulike initiativ i mange kommuner. Flere har gode systemer, blant annet gjennom lokal frivillighetspolitikk eller frivillighetsstrategi, i tråd med veilederen til Frivillighet Norge. Andre eksempler er frivillighetskoordinatorer, samskapingsparaplyer, samarbeidsavtaler og ulike møteplassarenaer. Men langt fra alle kommuner har en frivillighetsstrategi eller andre funksjoner, og en strategi er i seg selv ingen garanti for god etterlevelse. Utviklingen peker imidlertid i riktig retning; andelen kommuner med lokal frivillighetspolitikk har økt fra 11,5 prosent i 2016 til 34 prosent i 2025 (Frivillighet Norge, 2025a). Innspill til utvalget viser likevel at en del kommuner nedprioriterer rollen som tilrettelegger for frivillig sektor i økonomisk trange tider. Blant annet gjelder det ansatte som har hatt ansvar for å tilrettelegge felles møteplasser, fordele tilskuddsmidler, tilrettelegge lokaler og følge opp og ha dialog med frivillige lag og organisasjoner. Det er derfor utfordringer knyttet til organisering og koordinering av frivilligheten i mange kommuner og organisasjoner.

Frivilligsentralene er en arena som skal være et knutepunkt mellom frivilligheten og kommunene. Frivilligsentraler er etablert i nesten alle kommuner: 598 frivilligsentraler fordelt på 339 kommuner i 2026 (Kultur- og likestillingsdepartementet). Norske frivilligsentraler har både drevet egne aktiviteter og hatt en knutepunktfunksjon. På den måten skiller de seg fra frivilligsentraler i andre land (Eimhjellen & Guribye, 2023). En undersøkelse framhever at det er to typer frivilligsentraler i Norge: sosialsentralen og nærmiljøsentralen (Lorentzen, 2012). Sosialsentralen har et tydelig brukerperspektiv og tilbyr ofte én til én-tjenester eller sosiale aktiviteter for bestemte målgrupper. De er også tettere koblet til kommunens helse- og omsorgstjenester. Nærmiljøsentralen har et sterkere kultur- og nærmiljøperspektiv med mål om å engasjere folk i «vanlige» interessebaserte aktiviteter. Den vektlegger ofte en upartisk rolle overfor lokalt organisasjonsliv og fungerer som koordinator og støttespiller for lokale lag, foreninger og aktiviteter. Studier viser at det er nærmiljøsentralen som i størst grad fungerer som et bindeledd, mens sosialsentralen vil kunne oppfattes som en konkurrent til lokalt foreningsliv (Eimhjellen & Guribye, 2023). Fra nasjonalt hold har det imidlertid vært et ønske om sterkere vektlegging av knutepunktfunksjonen, og i 2022 ble rollen som bindeledd tydeliggjort i tilskuddsordningen til frivilligsentraler (Kulturdepartementet, 2021). Frivilligsentralene opplever i økende grad at de har en rolle som bindeledd mellom ulike sektorer i eget lokalsamfunn, 94 prosent i 2025 mot 81 prosent i 2023 (Norges frivilligsentraler, 2025). Samme rapport viser at de økonomiske rammebetingelsene er uendret eller er blitt forverret de siste fem årene.

I tillegg til frivilligsentraler og lokal frivillighetspolitikk, finnes det en rekke lokale initiativ som også fungerer som bindeledd, gjerne i kombinasjon med andre oppgaver og roller. Med hjerte for Arendal eller Bolystteam i Steinkjer er eksempler på slike initiativ. De er ofte basert på lokal stedsutvikling og kobler aktuelle ressurser i nærmiljøet på tvers av sektorer.

Gjennomgangen over viser at det finnes flere initiativ for å koble kommunen og frivilligheten, men at innsatsen varierer. Dette gjelder spesielt hva som legges i knutepunktfunksjonen. De lokale løsningene har ulike innretninger, finansiering og forankring, og er i varierende grad tilknyttet kommunenes plan- og styringssystem. Konsekvensen er at samarbeidet blir tilfeldig og sårbart. Det er etter utvalgets vurdering behov for tydeligere koblinger gjennom styrkede knutepunktfunksjoner og at slike funksjoner i større grad bør styres.

Utvalget erkjenner at det er flere spenninger her. Sterkere styring av knutepunktfunksjoner kan redusere lokalt handlingsrom og gjøre det vanskeligere å tilpasse samarbeid til ulike kommunestørrelser og lokalsamfunn. Dersom styringen utformes som omfattende krav til dokumentasjon, avtaler og rapportering, kan den øke administrativ belastning både for kommuner og frivillige organisasjoner og dermed virke mot sin hensikt. Det er også en reell risiko for at standardisering ikke treffer lokale behov, særlig i kommuner med begrenset organisasjonsliv. På den annen side vil sterkere styring redusere uønsket variasjon og bidra til mer likeverdig praksis mellom kommuner. Sterkere styring kan også legge til rette for bedre forutsigbarhet og kvalitet i samarbeid gjennom tydeligere roller, rutiner og kontaktlinjer. Videre kan felles rammer bidra til læring, erfaringsdeling og spredning av gode modeller slik at vellykkede samarbeidsformer ikke forblir lokale enkelttiltak, men kan tilpasses og tas i bruk flere steder.

Utvalget har som utgangspunkt å finne nye modeller for hvordan samskaping og innovasjon kan brukes i utviklingen av nye bærekraftige løsninger. De demografiske endringene treffer hele samfunnet. Også frivilligheten er en knapp ressurs i denne sammenhengen. Uten en mer systematisk tilnærming kan en risikere at innsatsen blir fragmentert, personavhengig og skjevt fordelt. Det er etter utvalgets vurdering behov for å ta noen grep som sikrer bedre koordinering mellom sektorene, og som sikrer funksjoner som mobiliserer og kobler ressurser på en bedre måte enn i dag. I lys av dette framstår mangelen på koordinering eller knutepunkt ikke bare som et organisatorisk problem, men som et hinder for å realisere potensialet i en mer samskapende, relasjonell og mobiliserende kommunemodell.

Nabolagshus som lokale knutepunkt

Nabolagshus fungerer som åpne møteplasser i lokalsamfunn, der mennesker på tvers av alder, bakgrunn og livssituasjon kan møtes, delta i aktiviteter og bidra til felleskapets utvikling. De kan ha mange former, som grendehus, aktivitetshus, kulturhus, forandringshus eller flerbruksarenaer. Felles for alle er at de er lokalt forankret, og ofte drevet i samarbeid mellom innbyggere, sivilsamfunn, kommune og næringsliv. Arena for nabolagshus viser til at de vanligste organisasjonsformene er stiftelse, samvirke, forening eller aksjeselskap (Arena for nabolagshus, 2025).

I takt med samfunnsendringer som økt urbanisering, ensomhet og sosial ulikhet, har nabolagshus fått en rolle som sosiale og inkluderende infrastrukturer. De bidrar til å skape trygge møteplasser, bygge sosial kapital og styrke lokalt engasjement. Samtidig har mange nabolagshus utfordringer knyttet til økonomi, organisering, kompetanse og langsiktig drift. Dette har ført til økt oppmerksomhet rundt behovet for kunnskapsdeling, profesjonalisering og bedre koblinger mellom offentlige og frivillige aktører. Ofte er det private, som ideelle organisasjoner eller boligutviklere, som etablerer mange av dagens grendehus og nabolagshus. Dette er etter utvalgets vurdering et godt utgangspunkt for samskaping mellom kommune, sivilsamfunn og næringsliv.

Forandringshus i regi av KFUK-KFUM er et eksempel på en målrettet videreutvikling av nabolagshus-modellen. Det legges særlig vekt på barn og unge som står i risiko for utenforskap. Forandringshusene er åpne og inkluderende møteplasser som kombinerer fritidsaktiviteter, mestringsarenaer og sosial støtte, ofte i tett samarbeid med lokalsamfunn, frivillige og profesjonelle aktører. Målet er å skape trygge relasjoner, styrke deltakelse og gi barn og unge mulighet til å påvirke eget nærmiljø og egen framtid. I motsetning til mer tradisjonelle fritidstilbud legger forandringshusene stor vekt på medvirkning, relasjonsbygging og helhetlig oppfølging. De fungerer både som sosiale møteplasser og som brobyggere mellom unge, familier, skole, frivillighet, næringsliv og offentlige tjenester.

Forskning på sivilsamfunn og omsorg viser at også grendelag og velforeninger kan spille en viktig rolle som velferdspartnere ved å styrke lokale sosiale nettverk, skape møteplasser og mobilisere ressurser i nærmiljøet. Slike nabobaserte organisasjoner bidrar særlig til forebygging, sosial støtte og inkludering, og kan fange opp behov som ikke alltid når fram til de kommunale tjenestene (Koht, 2022). Studier av lokale omsorgsfellesskap understreker at denne typen hverdagsnær innsats kan utfylle offentlig omsorg og bidra til trygghet, tilhørighet og mestring – spesielt for eldre og andre i sårbare livssituasjoner.

Eksemplene over viser at nærmiljøaktiviteter, som nabolagshus, kan være et effektivt forebyggende tiltak, og at lokalt engasjement kan kombineres med strukturert arbeid for sosial endring. Utvalget vil peke på at dette bidrar til å styrke fellesskap, inkludering og medvirkning lokalt og gi mennesker muligheter til å delta, høre til og skape endring der de bor. Betydningen av å styrke partnerskap og samskaping slik at de i større grad mobiliserer ressurser utenfor kommunen, er gjennomgående for våre forslag til tiltak, som for eksempel i ett praksisnært program.

Forutsetninger for et forsterket knutepunkt

En forsterket knutepunktfunksjon må fylles med innhold for at tiltaket skal fungere som planlagt. Et sentralt spørsmål er plassering av ansvaret, og utvalget har vært opptatt av å bygge på eksisterende strukturer framfor å etablere nye. Blant eksemplene over er det kun frivilligsentralene som kan sies å ha en nasjonal overbygning i form av en forskrift (tilskuddsregelverk), og at de er etablert i tilnærmet alle norske kommuner. Det er naturlig å bygge videre på denne strukturen. Frivilligsentralene har allerede knutepunkt som ett av flere formål i dag, og regjeringen har relativt nylig forsøkt å klargjøre denne funksjonen. Etter utvalgets vurdering er det imidlertid flere forutsetninger som må klargjøres og styrkes for at frivilligsentralene skal kunne ta denne rollen.

Det må klargjøres hvilken rolle frivilligsentralene skal ha, ikke bare knutepunktfunksjonen. I dag er sentralene i praksis en blanding av knutepunkt, møteplass og aktivitetshus, jf. Lorentzens inndeling av sosialsentral og nærmiljøsentraler. Evalueringen av tilskuddsordningen for frivilligsentraler viser at formålsparagrafen blir tolket svært ulikt, og at det varierer hvilke formål som blir prioritert (Hageberg et al., 2025). Dagens uklarheter gjør at det kan være uklart hva som faller inn under frivilligsentralenes oppgaver og ikke. I en rapport om samskaping av velferdstjenester mellom kommunene og frivilligsentralene fremgår det at sentralene opplever å få bestillinger fra kommunen som går utover det de mener er frivillighetens rolle (Hageberg et al., 2024). Hageberg mfl. peker på at frivilligsentraler i distriktene i større grad vektlegger egne aktiviteter høyere enn bindeleddsfunksjonen (ibid).

Flere rapporter peker på at utsatt kommuneøkonomi påvirker rammebetingelsene for frivilligsentralene (Hageberg et al., 2024; Norges frivilligsentraler, 2025). Økonomiske utfordringer kan utgjøre en barriere for samarbeid og drift av sentralene. Norges frivilligsentraler har foreslått at tilskuddet bør utbetales direkte til sentralene med krav om samarbeidsavtale med kommunene. Det er blant annet pekt på at kommunenes handlingsrom til å avslå søknader er begrenset, og at det mangler kontroll med antall frivilligsentraler. Utvalget anerkjenner denne problemstillingen, men dersom formålet er å styrke knutepunktfunksjonen for å bidra til bedre koblinger mellom kommuner og frivilligheten, er det behov for en tettere kobling til eksisterende planer og strukturer i kommunen. Utfordringen med manglende kontroll over antall frivilligsentraler bør løses. Dagens praksis hvor det er mulig å etablere nye sentraler, men ikke å styrke eller videreutvikle allerede etablerte sentraler, må endres.

Klargjøring av knutepunktfunksjonen vil kreve andre rammevilkår enn dagens rammer legger til rette for. Frivilligsentralene består ofte av ett årsverk. Norges frivilligsentraler viser til at sentralene i økende grad opplever at den økonomiske situasjonen forverres. En forsterket knutepunktfunksjon må derfor følges med særskilte midler dersom den skal kunne realiseres. Nye funksjoner stiller også krav til kompetanse. Det må legges opp til at sentralene får kompetanse som setter dem i stand til å stå i skjæringspunktet mellom offentlig sektor, sivilsamfunn og lokalsamfunn. Kurs og utdanningstilbud fra Verdighetssenteret, Frivillighet Norge eller Norges Frivilligsentraler (NFS) eller mer formelle utdanningsløp gjennom universitets- og høyskolesektoren vil bidra til nødvendig kompetanseheving.

Rekruttering av frivillige

Grensen mellom frivillige og ansatte kan være flytende. I noen tilfeller vil frivillige oppleve at de blir satt til å utføre oppgaver som tidligere ble utført av ansatte. Et styrket knutepunkt mellom frivilligheten og kommunene vil gi tydeligere kontaktflater, faste samarbeidsarenaer og mer systematisk koordinering. Dette gjør det enklere å synliggjøre behov og oppgaver, og dermed senke terskelen til å delta. En viktig forutsetning er at samarbeidet bygger på klare roller, gjensidig forståelse og respekt for frivillighetens egenart, slik at frivillig innsats supplerer, ikke erstatter, kommunenes ansvar.

Det er behov for tydeligere mekanismer som definerer hvilke oppgaver frivillige kan utføre. Et tettere samarbeid mellom frivilligheten og kommunene vil være viktig for å ivareta dette. Samskaping vil kunne operasjonalisere hvordan man lokalt kan innrette et tettere samarbeid, i tråd med rundskriv om rettslige rammer for samarbeid mellom helse- og omsorgstjenesten og frivilligheten (Helsedirektoratet, 2025f). Det er viktig å sikre at denne praksisen ikke går på akkord med at frivilligheten skal være fri og villig, og ikke styres som en forlengelse av kommunale tjenester. For å unngå dette må kommunene legge til rette for frivillighet på måter som ivaretar frivillighetens grunnverdier. Det innebærer blant annet at frivillig innsats skal være basert på eget ønske og motivasjon, ikke være styrt av arbeidsplaner eller forventninger som ligner ordinær drift. Kommunene må derfor ha tydelige skiller mellom frivillig aktivitet og ansattes oppgaver, sikre medvirkning og valgfrihet for de frivillige og skape rom for initiativ «nedenfra og opp».

Utvalget erfarer at det er en diskusjon om hvorvidt kommunale virksomheter, som for eksempel sykehjem, skal kunne rekruttere egne frivillige. En rapport fra Institutt for samfunnsforskning fra 2024 viser at 57 prosent av norske kommuner rekrutterer egne frivillige til helse- og omsorgssektoren (Trætteberg et al., 2024a). Frivillighet Norge mener dette er et brudd med den norske frivillighetsmodellen, som er basert på at mennesker finner sammen i organisasjoner. Flere medlemsorganisasjoner i Frivillighet Norge rapporterer om at deres frivillige blir bedt om å tøye regelverket, og gjøre oppgaver som er kommunens lovpålagte ansvar. Denne diskusjonen peker etter utvalgets vurdering på behovet for å tenke nytt om frivillighet. Frivillig innsats handler ikke bare om tradisjonelle oppgaver, men også om nye måter å mobilisere og bruke kompetanse på. Dette åpner for et bredere syn på frivillighet der kommuner, ideelle aktører og frivillige kan utfylle hverandre på nye og mer fleksible måter.

Gjennom en fornyet knutepunktfunksjon vil dette kunne bidra til å tenke nytt om rekruttering av frivillige. Mange bidrar med uformell frivillighet overfor sine nærstående i familien eller nærmiljøet. En bedre systematikk rundt den uformelle frivilligheten vil kunne bidra til at flere melder seg som frivillige, og gjennom dette blitt kjent med ulike organisasjoner. Dette kan for eksempel løses gjennom at frivilligheten og kommunene har systemer for å synliggjøre oppgaver eller oppdrag. Det finnes systemer flere steder i landet som ivaretar denne funksjonen, for eksempel frivilligbørs i Oslo kommune i boks 9.15. Det finnes også digitale varianter som Nyby, Friskus eller Frivillig.no. Frivillig.no er en digital oppslagstavle som driftes av Frivillighet Norge, hvor frivillige organisasjoner kan legge ut frivilligoppdrag.

Eldre er en betydelig ressurs i dagens frivillige sektor, både gjennom erfaring, tid og et sterkt engasjement for lokalsamfunn og fellesskap. Mange organisasjoner beskriver seniorfrivilligheten som en bærebjelke. Det skyldes ikke bare den store innsatsen, men at eldre frivillige tilfører erfaring, kontinuitet og stabilitet som er vanskelig å erstatte. Samtidig er det et potensial for at enda flere eldre kan være frivillige i årene som kommer. Stadig flere holder seg friske lenger, lever mer aktive liv og ønsker å bruke kompetansen sin på meningsfulle måter også etter arbeidslivet. For å realisere potensialet må frivilligheten og det offentlige være villige til å tenke nytt gjennom å skape mer fleksibilitet, invitere inn eldre med ulik bakgrunn og sørge for at frivillig arbeid er tilgjengelig, lavterskel og sosialt inkluderende. I arbeid med barn og unge er eldre mennesker en betydelig og ofte undervurdert ressurs. Med livserfaring, tid, tålmodighet og et bredt spekter av kompetanse kan eldre bidra på måter som både styrker barn og unges utvikling, og skaper verdifulle generasjonsmøter. Mange barn og unge opplever i dag mindre kontakt med eldre både i og utenfor nær familie, og frivillig engasjement kan bidra til å bygge bro mellom generasjonene. Eldre frivillige kan gi verdifull støtte i alt fra leksehjelp, kultur- og fritidsaktiviteter, idrett og friluftsliv til å være rollemodeller i sosialt forebyggende arbeid. For mange unge kan møtet med en trygg, lyttende og erfaren voksen være avgjørende – enten det handler om mestring, motivasjon eller å føle seg sett.

Behov for frivillig innsats nærmere omsorgstjenestene

I Skandinavia forstås frivillig innsats på helse- og omsorgsfeltet primært som et supplement til offentlige tjenester, særlig knyttet til sosiale og relasjonelle behov og ikke som et velferdsansvar. Kommunen har det overordnede ansvaret for forsvarlige tjenester, faglig kvalitet, likeverdig tilbud og rettssikkerhet for brukerne. Som en følge av dette er den frivillige innsatsen i helse- og omsorgssektoren mindre omfattende enn i mange andre europeiske land. Dette bekreftes blant annet i rapporter fra Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor. Rapportene beskriver kontekstuelle faktorer som viktige forklaringer på hvorfor det er lavere frivillig innsats i helse og omsorg i Skandinavia enn i mange andre europeiske land (Folkestad et al., 2017).

En sentral forklaring er samordningsutfordringer knyttet til koordinering og informasjonsflyt, samt skepsis, egnethet, rekruttering og opplæring av frivillige (Lorentzen & Tingvold, 2018). Andfossen viser at det finnes andre og mindre synlige former for frivillig innsats enn den organiserte frivilligheten, blant annet uorganisert eller uformell hjelp og bidrag gjennom frivilligsentraler (Andfossen, 2025). Den organiserte frivilligheten i helse- og omsorgstjenestene påvirkes også av at innsatsen retter seg mot potensielt svært utsatte grupper, noe som stiller høye krav til kvalitet, trygghet og struktur. Dette innebærer blant annet håndtering av taushetsplikt, politiattest, forsikringsansvar og andre formelle krav som kompliserer rekrutterings- og samarbeidsprosesser (Hillestad & Tessem, 2015). Her vil også økt bruk av ferdig utviklede avtaleformer eller standarder være til hjelp. Slike standardavtaler vil kunne gi klare forventninger til ansvar, økonomi og varighet, og redusere behovet for å utarbeide nye avtaler fra bunnen av hver gang. Dette bidrar til forutsigbarhet for frivilligheten, mindre administrativt arbeid for kommunen og mer likebehandling av aktører. Samarbeidet blir tryggere og enklere når juridiske og praktiske forhold er avklart på forhånd. Standardiserte avtaler kan brukes til alt fra generell samhandling og bruk av lokaler til partnerskap om forebyggende tiltak eller tjenesteutvikling.

Gjennomganger av kommunale omsorgsplaner fra 2010/2011 peker på at aktivitet og felleskapsbyggende tiltak ikke har vært høyt prioritert, og at manglende koordinering hemmer integreringen av frivillighet i de kommunale helse- og omsorgstjenestene (Vetvik & Disch, 2013). Dette står i kontrast til undersøkelser som viser at mange brukere har lite sosial aktivitet, og at frivillig innsats nettopp kunne styrket dette området. Fredriksen og medarbeidere understreker behovet for bedre systemer for samarbeid mellom frivillige og offentlige tjenester, og viser hvordan usystematisk tilnærming kan føre til ukoordinerte aktiviteter og tidkrevende prosesser (Fredriksen et al., 2020). Oppfølging og ivaretakelse av frivillige må også vurderes som et kunnskapsområde der frivillig sektor har langt mer omfattende erfaring enn ansatte i helse- og omsorgstjenestene i kommunene i utgangspunktet har. En forsterket knutepunktfunksjon i kombinasjon med bedre teknologiske løsninger for rekruttering kan bidra til bedre ressursutnyttelse, redusert arbeidsbelastning og mer effektiv informasjonsflyt mellom ansatte, frivillige og pårørende.

Samarbeidskulturen mellom profesjonelle og frivillige er også avgjørende. Tingvold og Lorentzen finner at omsorgsinstitusjoner ofte styrer den frivillige innsatsen ved å definere premisser for aktivitetene (Lorentzen & Tingvold, 2018). Dette skaper behov for å få oversikt over frivilliges bidrag, tidspunkt for oppmøte, kompetanse og egnethet. Slike krav kan føre til friksjon, særlig der aktivitetene krever tett samordning. Samtidig anses avklaringer av faglige grenser som viktig for å beholde frivillige, mens rekruttering av nye ofte oppleves som krevende. Som tidligere påpekt har offentlig sektor og frivilligheten ulike verdier og utgangspunkt, noe som gjør samarbeidet komplekst. Tingvold og Lorentzen framhever derfor avklaringer, fleksibilitet og opplæring som sentrale forutsetninger for vellykket offentlig–frivillig samarbeid (ibid.).

Selv om det ikke er realistisk å forvente at frivilligheten skal ta en stor rolle i helse- og omsorgssektoren, er det god grunn til å tro at innsatsen kan økes og få høyere kvalitet og effekt dersom kommunene legger forholdene bedre til rette. Når samarbeidet er tydelig organisert, blir det enklere å delta. Ved å styrke partnerskapet mellom kommunene og frivilligheten kan flere frivillige ressurser mobiliseres i tilknytning til helse- og omsorgstjenestene. Det kan igjen bidra til sterkere forebyggende innsats og mer helsefremmende tjenester for befolkningen.

Flere studier peker på at det å delta i frivillig aktivitet i seg selv bidrar til god folkehelse (Fladmoe & Folkestad, 2016). Bakgrunnen er at frivillig innsats gir mening, sosial tilhørighet og mestring, som igjen er sentrale faktorer for å forebygge blant annet ensomhet og psykiske plager. Etter utvalgets vurdering er dette sentrale kvaliteter ved frivilligheten som bør bevares og styrkes. Å videreutvikle og tilrettelegge for flere trygge og meningsfulle frivillige omsorgsroller handler derfor ikke bare om å avlaste tjenestene, men også om å sikre tilgang til de positive helse- og trivselseffektene som frivillig deltakelse kan gi. Utvalget vurderer særlig at partnerskap i form av avtaler med frivillige og andre aktører kan være en nøkkel til å fornye og styrke den forebyggende innsatsen i kommunen. På samme måte vil frivilligheten gjennom avtaler med kommunen kunne bidra aktivt til å øke beredskapen, spesielt i distrikter og utkantstrøk.

Bruker- og pårørendemedvirkning

Brukermedvirkning er en lovfestet rettighet for alle pasienter, brukere og pårørende. Tjenesten har plikt til å involvere de berørte i undersøkelser, behandling og valg av tjenestetilbud. Gjennom involvering kan vi mobilisere og styrke selvstendighet slik at man settes i stand til, så langt som mulig, å opprettholde fungering i hverdagslivet og oppleve trygghet. Denne formen for erfaringskompetanse er vanskelig å erstatte gjennom profesjonelle tjenester alene. Når den anerkjennes og mobiliseres på en hensiktsmessig måte, kan den fungere som et verdifullt supplement til det formelle tjenesteapparatet.

De siste tiårene har det vokst fram en rekke bruker- og pårørendeorganisasjoner som i økende grad utvikler nye løsninger i grenseflatene mellom offentlig velferd, sivilsamfunn og marked, blant annet i tett samspill med offentlige tjenester. Bruker- og pårørendeorganisasjoner trekkes i økende grad inn som samarbeidspartnere i utviklingen av velferdstjenester, og bidrar med erfaringer og løsninger i grenseflatene mellom offentlig sektor og sivilsamfunn. Denne typen virksomhet har vist seg å styrke både mestring og brukermedvirkning, særlig gjennom erfaringsbasert støtte og recovery‑orienterte tilnærminger (Helsedirektoratet, 2023a). Samtidig representerer den en form for sosial mobilisering som ikke nødvendigvis forutsetter formelle eller langvarige medlemskap, men som ofte organiseres som lavterskel, relasjonelle og situasjonsbaserte fellesskap. Gjennom likepersonarbeid skapes det alternative fellesskap som supplerer, og i noen tilfeller utfordrer, etablerte tjenester ved å introdusere erfaringskunnskap og andre forståelser av behov og løsninger.

Videre ser man framveksten av nye samvirkeløsninger og brukerstyrte eier- og driftsformer, som på ulike måter bryter med det tradisjonelle skillet mellom offentlige, ideelle og kommersielle aktører. Slike modeller bygger på tanken om at brukere selv kan og bør ha direkte kontroll over tjenestene de mottar, enten gjennom demokratisk styrte samvirkeforetak, kollektive eiermodeller eller ulike former for brukerstyrte foretak (Arnesen et al., 2016). Disse organisasjonsformene kan forstås som et svar på opplevelser av avstand til offentlige systemer eller kommersialisering av velferdstjenester, og som et uttrykk for en bredere trend der sivilsamfunnets engasjement ikke forsvinner, men endrer karakter. I stedet for tradisjonelle medlemskap orienterer mange seg mot mer prosjektbaserte, fleksible og erfaringsnære former for deltakelse. Verdiene solidaritet og gjensidighet står fortsatt sterkt, men uttrykkes gjennom nye organisatoriske rammer (Arnesen et al., 2016).

For å nå målet om økt forebygging og helsefremmende innsats, trengs det etter utvalgets vurdering et tettere samarbeid med brukere og pårørende. Å sikre medvirkning og involvering er sentralt i utviklings- og innovasjonsarbeid. Samskaping kan være en egnet metode som bidrar til å øke sannsynligheten for at tjenestene svarer til reelle behov, jf. kapittel 9.2.

Finansiering av frivillig sektor som en strukturell utfordring

Det er bred politisk og faglig enighet om at frivillige organisasjoner bidrar til å løse samfunnsutfordringer både nasjonalt og lokalt. Utvalget vurderer at frivilligheten er en viktig drivkraft for innovasjon ved å tilføre nye perspektiver, erfaringer, kunnskap og ideer som utfordrer etablerte kommunale løsninger. For at frivillig sektor skal kunne delta i innovasjons- og samskapingsprosesser, trengs stabile og forutsigbare rammebetingelser. Slike rammer gjør det mulig å ta kalkulert risiko og utvikle nye løsninger uten at all innsats må forsvares og omstartes fra år til år.

Sektoren har i sine innspill til utvalget pekt på finansiering som en utfordring – særlig gjelder det kortsiktige prosjektmidler. Tilskudd kan gi viktig utviklingskraft, men når finansieringen i hovedsak er tidsavgrenset og knyttet til enkeltutlysninger, kan det føre til fragmentering, hyppige omprioriteringer og høye administrative kostnader.

Mange bekker små – men liten å

Frivillig sektor henter inntekter fra ulike kilder, som gaver, medlemsavgifter, sponsing og offentlige tilskudd og overføringer. Tilskudd fra det offentlige utgjør en viktig finansieringskilde for frivillig sektor, og undersøkelser peker på at andelen støtte fra det offentlige har økt de senere årene (Stoltenberg & Sivesind, 2025). Mye av denne økningen har kommet i regulerte tilskuddsordninger som merverdiavgiftskompensasjon til frivillige organisasjoner og spillemidler (overskudd fra Norsk Tipping). Samtidig er det sektorvise forskjeller i hvordan støtten utformes og fordeles. For frivillighet innen idrett og kultur går en stor andel av finansieringen til drift. Innen velferdstjenestene er den frivillige innsatsen i stor grad finansiert gjennom prosjektstøtte (tilskudd) fra kommune og stat.

Dagens finansieringssystem har enkelte begrensninger. Disse begrensningene knytter seg i særlig grad til nasjonale tilskuddsordninger, men har også relevans for andre og lignende ordninger. Hovedutfordringer er særlig knyttet til at dagens system oppleves som fragmentert, og at det mangler forutsigbarhet.

Med fragmentert i denne sammenheng vises det til både mange aktører (tilskuddsforvaltere) og mange og ofte små tilskuddsordninger. Andelen tilskuddsordninger har vært relativt stabilt i perioden 2021–2024, og i 2024 var det registrert 126 tilskuddsordninger på tilskudd.no (Lotteri- og stiftelsestilsynet, 2025). Med så mange ordninger kan det være krevende å finne fram, noe som i seg selv kan være en barriere. Legges det til at hver ordning har sitt eget regelverk med tilhørende krav til søknader, frister og rapportering, forsterkes dette inntrykket. På velferdsområdet er mange av tilskuddene knyttet til bestemte sektorpolitiske mål. Denne typen tilskudd preges ofte av styring og kontroll basert på sektorspesifikke mål (Stoltenberg & Sivesind, 2025). Som en følge av dette følger tildelingene bestemte kriterier (ofte avgrensede), og det er egne rapporteringskrav i tråd med de politiske målene. Tildeling av offentlige midler skal ha systemer som sikrer likebehandling og at midlene brukes i henhold til gjeldende regelverk. Dette er ikke til hinder for forenkling og samordning av for eksempel rapporteringskrav. Flere innspill peker på at dokumentasjon og rapportering skaper administrativt press, som kan trekke frivillige ressurser bort fra selve aktiviteten. I en undersøkelse framgår det at 52 prosent av frivillige organisasjoner har latt være søke statlige ordninger fordi de er tidkrevende og kompliserte (Frivillighet Norge, 2025b).

En annen barriere er manglende langsiktighet i tilskuddsordningene. Mange ordninger er prosjektbaserte og gis kun for ett år av gangen, noe som skaper betydelig uforutsigbarhet. Dette gjør det krevende for organisasjonene å planlegge langsiktig, drive innovasjons- og utviklingsarbeid og opprettholde kontinuitet i aktivitetene de leverer. Mange ordninger etterspør nye eller innovative løsninger framfor å bidra til stabil drift av allerede eksisterende tilbud. Dette betyr at organisasjoner må «finne opp noe nytt» hvert år for å kvalifisere til finansiering, selv når behovene tilsier kontinuitet og videreføring av tiltak som allerede fungerer (Fundraising Norge, 2022). Videre er det en risiko at mange og små tilskuddsordninger styrer organisasjonene mot mål som er fastsatt av det offentlige på bekostning av frivillighetens egne mål.

Mange og små øremerkede ordninger med lite langsiktighet er utfordringer som også gjelder for kommunesektoren, og som sammenfaller med vår vurdering av «pilotsyken», jf. gjennomgang av tilskudds- og prosjektmidler i kapittel 5. For å nå målet om økt frivillig innsats er det etter utvalgets vurdering helt nødvendig å finne grep som bidrar til forenkling og økt forutsigbarhet for organisasjonene.

Lokale støtteordninger

Kommunene har tradisjonelt vært en sentral aktør i finansieringen av frivillig sektor, i tillegg til statlig finansiering. Lokal finansiering foregår gjennom en kombinasjon av direkte tilskudd, gratis eller rabattert bruk av kommunale bygg og støtte til felles tiltak og samarbeidsprosjekter. Videre tilbyr mange kommuner støttefunksjoner som frivillighetskoordinatorer eller egne kontaktpersoner for frivillig sektor, som skal legge til rette for dialog, samordning og felles planlegging mellom administrasjon og frivillige organisasjoner. Kommunens frivillighetspolitikk og lokale tilskuddsordninger gir viktige økonomiske rammer for lag og foreninger, særlig for mindre organisasjoner med begrensede egne inntekter og stor avhengighet av dugnadsarbeid og gavebaserte midler.

Til tross for disse ordningene er det dokumentert at mange kommunale midler til frivillig sektor står relativt stille over tid. Tilskuddene gis som faste, årlige beløp som ikke indeksreguleres, og tilskuddene holder derfor ikke tritt med økende kostnader forbundet med aktivitet og drift. Dette utfordrer bærekraften i frivillig aktivitet, særlig i kommuner med trange økonomiske rammer. Samtidig har frivillige aktører pekt på at kommunale midler ofte utløser betydelige eksterne ressurser i form av dugnadstimer, mindre gaver og sponsing. Det innebærer at én krone fra kommunen kan «sluse» inn flere tilskudd og innsats i lokalsamfunnet, noe som Frivillighet Norge har påpekt i sitt innspill til utvalgets arbeid.

Studier viser at kommunal frivillighetspolitikk og lokale tilskuddsordninger i stor grad påvirker de økonomiske rammevilkårene til frivillige organisasjoner. Kommunenes frivillighetspolitikk i samspill med statlig politikk har stor betydning for frivillighetens økonomiske bærekraft og aktivitetsnivå (Arnesen, 2020). Kommunale budsjetter er under press, noe som begrenser hvor mye som kan avsettes til frivillig sektor, uten at dette går på bekostning av grunnleggende tjenestetilbud. Flere av innspillene peker på at dårlig kommuneøkonomi synes å være uheldig både for frivilligheten og for forebyggende aktiviteter, fordi nedskjæringer ofte treffer denne typen oppgaver og tiltak. I økonomisk pressede perioder blir «prioritering av lovpålagte oppgaver» ofte brukt som begrunnelse særlig for å skjerme tjenester som oppfattes som juridisk ufravikelige som medisinsk behandling. Samtidig er forebygging og folkehelsetiltak også lovpålagt, men disse pliktene er i stor grad formulert som system- og plankrav.

I denne situasjonen kan forebyggende og helsefremmende aktiviteter framstå som «frivillig aktivitet», som kan reduseres fordi effekten kommer senere, er vanskeligere å måle, og ikke knyttes til enkeltvedtak eller konkrete rettigheter på samme måte som mange individrettede tjenester (NOU 2025: 8). Dette kan synes rasjonelt i en tid med trange rammer og strenge prioriteringer, men utvalget frykter de langsiktige konsekvensene av denne situasjonen. Det framstår også som et paradoks i en tid med økende psykiske plager, utenforskap og ensomhet at man kutter i forebyggende tiltak. Utvalget støtter forslagene i NOU 2025: 8 Folkehelse – verdier, kunnskap og prioriteringer om å få på plass bedre systemer for å prioritere og gjennomføre folkehelsetiltak.

Finansiering fra andre kilder

Nasjonale myndigheter setter de overordnede rammene gjennom lovverk, statlige tilskuddsordninger og frivillighetspolitikk, mens fylkeskommuner og kommuner tilpasser og konkretiserer disse gjennom egne strategier, partnerskap, støtteordninger og tilrettelegging lokalt. I tillegg finnes det andre aktører som også er viktige samarbeidspartnere for frivillige og ideelle organisasjoner, som blant annet bidrar med økonomisk støtte, veiledning og møteplasser mv. Disse mekanismene bidrar til høy deltakelse i frivillig arbeid og et mangfoldig organisasjonsliv.

Næringslivet spiller en viktig og voksende rolle som samarbeidspartner i dette økosystemet. Bedrifter kan bidra med ressurser som frivillig sektor ellers ikke har: faglig kompetanse, teknologi, finansiering, mentorordninger og tilgang til nettverk. Gjennom partnerskap, samfunnsansvarsprosjekter og lokal samskaping kan næringslivet supplere offentlige virkemidler og bidra til at frivillige organisasjoner får større kapasitet og handlingsrom. Når samarbeidet preges av gjensidighet og tydelige rammer, kan næringslivets engasjement styrke innovasjonsevnen og bidra til løsninger som er bedre forankret i lokalsamfunnet.

Slikt partnerskap må imidlertid utvikles med respekt for frivillighetens egenart og uavhengighet. Frivillige organisasjoner har ofte formål som er motivert av samfunnsnytte heller enn av kommersielt utbytte. Derfor bør partnerskapet med næringslivet bygges på felles verdier og langsiktige mål, ikke kortsiktige markedsinteresser. Samtidig må en anerkjenne næringslivets behov for å tjene penger. Dette vil bidra til å sikre at frivilligheten ikke blir kommersialisert på bekostning av sin legitimitet og samfunnsrolle, som understreket i plattformene for samarbeid mellom kommunal sektor og frivillig sektor.

Samarbeid mellom private aktører og frivillig sektor er i dag mindre vanlig enn samarbeidet mellom offentlig sektor og frivilligheten. Likevel finnes det ordninger der private virksomheter kan bidra til å styrke og understøtte frivillig innsats gjennom organisering, opplæring, kompetansedeling og andre former for støtte (Nessa & Eimhjellen, 2024). Et slikt eksempel er konsulentbistand fra Prosperastiftelsen, jf. boks 9.16.

For å realisere potensialet som ligger i økt næringslivsengasjement, bør politikkutforming stimulere til innovative samarbeidsformer mellom frivillig sektor, kommuner og private aktører. Politikere og kommunale beslutningstakere står overfor utfordringer med å utvikle rammevilkår som både sikrer frivillig sektor nødvendig støtte, og samtidig åpner for partnerskap med næringslivet som kan forsterke frivillighetens bidrag til lokalsamfunnet.

Dette kan innebære virkemidler som større skatteinsentiver for bedrifter som støtter frivillig arbeid, utvikling av lokale partnerskapsmodeller og etablering av formelle samarbeidsavtaler som anerkjenner næringslivets bidrag som en legitim og verdifull finansieringskilde. Slik kan private aktører være med på å styrke kapasitet, innovasjon og bærekraft i det frivillige økosystemet – til fordel for både lokalsamfunn og offentlige tjenester.

Et mulig tiltak er å reversere reduksjonen i skattefradraget for økonomiske bidrag til frivillig sektor som ble gjennomført i 2022, da maksimalt fradragsbeløp ble halvert fra 50 000 kroner til 25 000 kroner. Fundraising Norge hevder at dette har ført til 7,5 milliarder i tapte inntekter til sektoren i perioden 2022–2024, herunder 131 millioner kroner mindre i bedriftsdonasjoner (Fundraising Norge, 2025). I november 2025 leverte 85 organisasjoner et opprop om å øke fradragsbeløpet til 50 000 kroner for privatpersoner og 100 000 kroner for bedrifter. Andre innspill omhandler endring av panteordningen så den tilfaller flere, samt kroneavgift på enkelte varer og tjenester som øremerkes frivillig sektor. Utvalget støtter dette initiativet og foreslår å øke fradragsbeløpet til 50 000 kroner for privatpersoner og 100 000 kroner for bedrifter.

9.3.2 Lokalt næringsliv som velferdsarena

Når nærmiljøets rolle i forebyggende og helsefremmende arbeid beskrives, blir oppmerksomheten ofte rettet mot kommunen, innbyggerne og frivilligheten. En aktør som ofte mangler, er næringslivet. Dette er etter utvalgets vurdering en svakhet fordi lokalt næringsliv påvirker hverdagslivet i nærmiljøet, og kan være en viktig samarbeidspartner i arbeidet med å fremme helse, deltakelse og sosial bærekraft.

Lokale bedrifter skaper arbeidsplasser, møteplasser, aktivitet og tilhørighet. Det bidrar til at steder oppleves som levende og trygge, og det påvirker hvordan folk bruker nærmiljøet sitt i hverdagen. Kafeer, butikker, treningssentre, transporttilbud, kulturarenaer og andre virksomheter former i praksis de sosiale og fysiske rammene for livet lokalt. Slik blir lokalt næringsliv en viktig del av den lokale omsorgsinfrastrukturen, ikke ved å ta over offentlige oppgaver, men ved å forsterke de sosiale og materielle ressursene rundt dem som bor i området. Næringslivet har også andre roller, for eksempel der boligselskaper bygger grendehus, bokollektiv eller tar sin rolle som helsefremmende stedsutvikler.

Dette er viktig i et forebyggende perspektiv fordi helse og livskvalitet ikke bare skapes i helse- og omsorgstjenestene, men også i de omgivelsene der folk lever livene sine. Arbeid, aktivitet, sosial kontakt, økonomisk trygghet og opplevelsen av å høre til er sentrale faktorer for god helse. Her spiller lokalt næringsliv en viktig rolle. Bedrifter kan bidra til inkludering gjennom å tilby arbeid, praksisplasser og lærlingplasser, også til personer som ellers står i fare for å falle utenfor. Næringslivet har også en viktig finansierende og fasiliterende rolle og kan bidra med å støtte lokale aktiviteter og arrangementer, samarbeide med skoler og frivillige organisasjoner, og være med på å utvikle møteplasser og tilbud som styrker fellesskapet i lokalsamfunnet. I praksis kan dette handle om alt fra kafeer som stiller lokalet til disposisjon for språkkafé eller leksehjelp, til treningssentre som tilbyr gratis lavterskelaktiviteter, eller håndverksbedrifter som sponser lokale tiltak og bidrar i dugnader.

Lokalt næringsliv kan også fungere som infrastruktur for synergier mellom privat og offentlig sektor. Merkur-programmet er et nasjonalt utviklings-, kompetanse- og støtteprogram for nærbutikker og distriktsbokhandler i Distrikts-Norge. Programmet er et eksempel på hvordan private tjenestetilbud i samspill med kommunen kan være en positiv kraft i områder med særlig lav bosetting. Programmet styrker og utvikler distriktsbutikker i hele landet og har vist at lokale virksomheter kan fungere som langt mer enn handelssteder. Mange Merkur-butikker fungerer som kombinerte møteplasser, servicepunkt og sosiale knutepunkt, der folk ikke bare handler, men også møtes, blir sett og får hjelp. I en del distrikter er butikken det viktigste stedet for uformell omsorg, informasjon og sosial kontakt, et sted der ansatte kjenner kundene, fanger opp endringer og skaper trygghet. Dermed bidrar de til trivsel og sosial sammenheng og et styrket lokalsamfunn.

Her er det særlig interessant å se på statens rolle. Gjennom Merkur-programmet tar staten et tydelig ansvar for å styrke dagligvaretilbudet i distriktene, og åpner samtidig for et samarbeid mellom næringsliv og kommune som kan styrke velferd lokalt. Gjennom struktur og finansiering som legger til rette for samarbeid på tvers av aktører og problemstillinger, sikres en mer koordinert innsats. Statlige midler og faglig veiledning fungerer da som en katalysator for lokal verdiskaping og brede samarbeid om tjenestetilgang og velferd. Et sentralt trekk ved Merkur-programmet er at det i hovedsak mobiliserer ressurser utenfor kommunen, gjennom den lokale butikken. Programmet bidrar dermed til å bygge en nasjonal infrastruktur der kommunen kan inngå som velferdspartner.

Lignende eksempler finnes også i mange kommuner, uten statlig medvirkning. Kafeer som tilbyr gratis kaffe til eldre en formiddag i uken, småbedrifter som åpner dørene for ungdom som trenger et sted å være, og lokale entreprenører som låner ut lokaler til frivillig arbeid, viser hvordan næringslivet kan bli en aktiv partner i å bygge fellesskap. Næringslivet er også en del av beredskapen ved å stille opp med transport, utstyr eller lokaler under uvær, strømbrudd eller andre hendelser. Slik blir næringslivet en ressurs både i hverdagen og når uforutsette situasjoner oppstår.

Når lokalt næringsliv inngår i nettverk og samarbeidsstrukturer i nærmiljøet, bidrar det til å forebygge utenforskap, styrke sosial tilhørighet og gjøre lokalsamfunn bedre rustet til å håndtere både hverdagsutfordringer og større kriser. Her finnes det betydelige synergimuligheter, særlig der næringslivet er en stabiliserende kraft, frivilligheten en mobiliserende kraft og kommunen en koordinerende kraft. Til sammen danner dette et lokalt omsorgsøkosystem som kan fremme velferd og trygghet i eget nærmiljø. Dette er samskaping i praksis, og etter utvalgets vurdering verdt å framheve.

Utvalget mener at det er behov for å tenke nytt om samskapende forebyggende og helsefremmende arbeid, og at det er et potensial for at kommuner i større grad samarbeider med ressurser i nærmiljøet i det forebyggende og helsefremmende arbeidet. Utvalget foreslår derfor at både det praksisnære programmet og det nasjonale skaleringsfondet åpner for at kommunene kan inngå partnerskap med nærliggende samfunnsaktører når det tildeles midler. Forslaget innebærer sterkere vektlegging av medvirkning og samskaping, som vil kunne gi et bedre grunnlag for å utvikle løsninger som er tilpasset lokale behov.

9.3.3 Ideell sektors rolle

Lenge før velferdsstatens ble etablert spilte ideelle organisasjoner en sentral rolle i utviklingen av tjenester som i dag er en del av den offentlige velferden. Ideelle organisasjoner er formåls- og verdidrevet (non-profit), og eventuelle overskudd reinvesteres i videreutvikling av virksomheten. Dette er en sektor med et sterkt samfunnsengasjement som setter mennesker og fellesskap foran økonomisk gevinst. Dette gjør ideelle organisasjoner til viktige aktører i arbeidet med å skape inkluderende, rettferdige og bærekraftige løsninger. Nærhet til brukere og lokalsamfunn gir dem innsikt i behov og utfordringer som kan være vanskelig for kommunen å fange opp alene.

Ideell sektor spiller en avgjørende rolle som velferdspartner ved å utfylle kommunens innsats på sentrale områder. For det første tilbyr ideelle aktører forebyggende og lavterskeltiltak som styrker sosial inkludering, frivillige møteplasser og støtte til sårbare grupper før behovet for mer omfattende tjenester oppstår. Slike oppdrag har en særlig viktig forebyggende effekt, og bør ses i sammenheng med frivillig innsats, se kapittel 9.3.1. For det andre inngår ideell sektor formelle avtaler med kommuner og offentlig sektor for å levere tjenester innenfor helse, omsorg og sosialfeltet. Dette innrettes på ulike måter i dag, og flere av innspillene peker på et forbedringspotensial på dette området.

Et slikt område er tilskuddsfinansierte samarbeid. Beskrivelser av utfordringer med bruk av tilskudd og prosjektfinansiering som gjelder for kommuner og frivillige, er også relevante for ideell sektor. En betydelig del av utviklingsarbeidet mellom ideell og offentlig sektor skjer i dag gjennom tilskuddsfinansiering. Denne finansieringen er ofte kortsiktig, målgrupperettet og knyttet til utprøving av nye typer tiltak eller måter å jobbe på. Det gir lite langsiktighet. Dette viser etter utvalgets vurdering at det er behov for en kritisk gjennomgang av hvordan tilskudd brukes.

Ideell sektor drifter en rekke tjenester på vegne av det offentlige gjennom avtaler og etter anbud. Overfor utvalget er det fra flere hold pekt på at handlingsrommet til ideell sektor til innovasjons- og utviklingsarbeid stadig innskrenkes, og at utfordringene knytter seg til forhold ved dagens anbudspraksis. Mange ideelle virksomheter opplever at offentlige anskaffelser i stor grad avgjøres kun av pris og i liten grad legger vekt på kriterier som kvalitet, utvikling og innovasjon. Et annet moment som trekkes fram, er at anskaffelsene ofte inneholder mange detaljerte krav til eksempelvis bestemte løsninger og antall ansatte, framfor å formulere et behov eller et mål man ønsker å oppnå. Dermed gir ikke anskaffelsen rom for nye løsninger og alternativer. Videre peker flere på kortsiktighet i avtaleperiodene som en utfordring og at plutselige og uforutsette endringer i rammevilkår er krevende. Resultatet er at virksomhetene må levere tjenester til lavest mulig pris, noe som gir lite rom for å investere i kompetanseheving, nye løsninger eller langsiktig utviklingsarbeid. Denne situasjonen dreier også innsatsen mer mot å sikre videre drift enn mot å utvikle og forbedre tjenestene.

Utfordringene er imidlertid ikke unike for ideell sektor. Dette er bakgrunnen for at utvalget foreslår å styrke kommunenes innkjøpskraft, og samle støttefunksjoner som kan fremme bruk av innovative anskaffelsesformer som åpner for større grad av samskaping, sammen med kommunen og øvrige aktører (kapittel 7).

Reservere konkurranser

En særegen problemstilling for ideell sektor er at det gjennom anskaffelser kan være krevende å konkurrere med kommersielle virksomheter. I 2020 åpnet anskaffelsesforskriften (§ 30-2a) for at oppdragsgivere fikk anledning til å reservere retten til å delta i konkurranser om helse- og sosialtjenester, dersom reservasjonen bidrar til å oppnå sosiale mål, fellesskapets beste og budsjettmessig effektivitet. Nærings- og fiskeridepartementet uttalte at hensikten med regelen var å gjøre det lettere å bruke ideelle leverandører.

Endringen har vært omdiskutert. Departementet understreket at forholdet til EØS-reglene ikke var avklart med innføring av denne bestemmelsen, og at oppdragsgivere som benytter seg av reservasjonsadgangen kunne risikere erstatningssøksmål dersom det senere skulle bli fastslått at regelen var i strid med EU/EØS-regelverket. Oslo kommune brukte regelen som grunnlag for å reservere en konkurranse om anskaffelser av sykehjemsplasser for ideelle organisasjoner (boks 9.18). Denne avgjørelsen ble utfordret av to kommersielle aktører og brakt inn for domstolene. Oslo kommune tapte saken i to instanser, men vant fram i Høyesterett.

Avgjørelsen vil ha stor betydning for offentlige virksomheters mulighet til å reservere konkurranser om anskaffelser av helse- og sosialtjenester for ideelle aktører. Sammen med oppfølgingen av forslaget fra NOU 2024: 1, som foreslår å lovfeste en definisjon av ideelle velferdsaktører og etablere en registreringsordning, vil dette bidra til mer stabile rammevilkår for ideell sektor. Utvalget mener det er et potensial for mer samarbeid med ideelle aktører, særlig fordi de ofte har større handlingsrom til å prøve ut nye løsninger og arbeidsformer enn det offentlige har. Dette fremmer innovasjon samtidig som ideelle og frivillige organisasjoner mobiliserer engasjement, deltakelse og frivillig innsats på måter som styrker både tjenesteutvikling og fellesskap.

Modeller for partnerskap med ideell sektor

Partnerskap mellom ideell sektor og kommunenes helse- og omsorgstjeneste er en viktig strategi for å møte samfunnets helsemessige og sosiale utfordringer. For å realisere potensialet i slike partnerskap er det nødvendig med tydelig rolleavklaring, gjensidig tillit, strukturerte samarbeidsarenaer og kontinuerlig evaluering. Et vellykket samarbeid vil ikke bare styrke tjenestetilbudet, men også bidra til å bygge sosial bærekraft og lokalt engasjement. Utvalget vurderer at et tettere samarbeid mellom kommuner og ideelle virksomheter kan bidra til å skape nye løsninger som er både økonomisk og sosialt bærekraftige, og anbefaler kommunene å vurdere mer langsiktige rammer for slike partnerskap. Det er fullt mulig å samskape med ideell sektor uten å komme i konflikt med lov om offentlige anskaffelser, for eksempel gjennom intensjonsavtaler jf. boks 9.19.

Samtidig viser innspill til utvalget at mange kommuner er usikre på handlingsrommet for samskaping og partnerskap med ideelle aktører. Denne usikkerheten skaper frykt for å gjøre feil og blir dermed en barriere for samarbeid. Et tydeligere nasjonalt rammeverk vil kunne gjøre det enklere for kommunene å vite hvordan slike prosesser og partnerskap bør innrettes i praksis.

Det finnes samarbeidsmodeller som kan sies å ligge i mellomrommet mellom tilskudd og anskaffelser. Den svenske modellen Idéburet offentligt partnerskap (IOP) beskrives som en samarbeidsform mellom offentlige myndigheter og ideelle, ikke-kommersielle organisasjoner, utviklet for å møte samfunnsutfordringer gjennom felles innsats (Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, 2018). Modellen forstås gjerne som en partnerskapsavtale mellom en eller flere ideelle organisasjoner eller sivilsamfunnsorganisasjoner og en eller flere offentlige aktører, som et alternativ til tradisjonelle anskaffelser eller tilskuddsordninger. Det legges typisk opp til at begge parter bidrar med kompetanse, tid, nettverk, økonomiske midler eller andre ressurser. Et grunnleggende prinsipp er at ingen part sitter igjen med økonomisk gevinst, og eventuelle overskudd reinvesteres eller betales tilbake når partnerskapet avsluttes (Famna, 2025).

Modellen vurderes å kunne ha flere fordeler. Ideelle organisasjoner vil ofte ha nærhet til målgrupper og kompetanse som det offentlige kan dra nytte av. Dette kan gi rom for løsninger som i større grad er tilpasset lokale behov, og som utvikles i fellesskap. Modellen kan også bidra til å styrke relasjonen mellom offentlig sektor og sivilsamfunnet, og til å fremme tillit og samarbeid snarere enn en rendyrket bestiller–utfører-relasjon. Avtalen gir rammer for at ideel sektor kan og får bevare sin egenart, og samtidig engasjeres som mer enn utførere ((Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, 2018).

Samtidig kan slike partnerskap reise flere utfordringer. Ettersom modellen ikke er regulert i egen lov, må den vurderes og innrettes i samsvar med regelverk for offentlige anskaffelser, statsstøtte og kommunal forvaltning (Myndigheten för ungdoms- og civilsamhällesfrågor, 2018). Dette kan skape uklarhet og risiko for regelbrudd, særlig dersom avtalen i realiteten har karakter av en anskaffelse. Modellens anvendelsesområde vil dessuten kunne være begrenset, særlig på områder der det finnes eller kan utvikles et konkurranseutsatt marked. Manglende standardisering kan også føre til ulik praksis og redusert forutsigbarhet i bruken av slike ordninger. For å støtte gjennomføringen har aktører som Upphandlingsmyndigheten og Famna (den svenske interesseorganisasjonen for ideelle aktører innen helse og omsorg), utarbeidet veiledning og håndbøker som er ment å legge til rette for mer juridisk ryddige og effektive IOP-prosesser (Famna, 2025; Upphandlingsmyndigheten, 2026). Her presiseres blant annet at det vil være det offentliges ansvar å sikre at praksisen er i samsvar med gjeldende regelverk.

Det pekes også på muligheten for å ta i bruk sosiale effektkontrakter som finansieringsmodell, der offentlig finansiering knyttes til resultater framfor innsats, og dermed ikke utløses før det kan dokumenteres samfunnsgevinster, som bedre helse, økt livskvalitet og større deltakelse i samfunnet (Famna, 2025). På sikt kan dette gi besparelser for både kommune og samfunn. KS har utviklet veiledningsmateriell for bruk av slike effektkontrakter i videre forstand (KS, 2023c). Kjernen i en sosial effektkontrakt er typisk et samarbeid mellom en offentlig oppdragsgiver, en investor og en sosial tjenesteleverandør, der betaling knyttes helt eller delvis til dokumenterte resultater. En slik modell vil ofte falle innenfor rammen av anskaffelsesregelverket (se kapittel 7.3).

Utvalget mener at det bør vurderes om og eventuelt hvordan slike modell kan videre utvikles og tas i bruk i større omfang i Norge, tilpasset norske rettslige og forvaltningsmessige rammer. En slik vurdering bør også omfatte hvordan relevante samarbeidsmodeller kan standardiseres på en hensiktsmessig måte, samtidig som det gis rom for videreutvikling og spredning av gode løsninger. Etter utvalgets vurdering bør et grunnleggende prinsipp i en norsk sammenheng være at velferdstjenester fortsatt skal være forankret i det offentlige. Utvalget mener det særlig kan være relevant å utforske en slik modell innenfor helsefremmende og forebyggende innsats.

Idéburet offentligt partnerskap (IOP) kan gi mulighet for å kombinere offentlige ressurser med ideell sektors engasjement og kompetanse på nye måter. Samtidig legger utvalget til grunn at en slik modell vil kreve grundige juridiske vurderinger og høy grad av åpenhet for å redusere risikoen for misbruk. Dersom slike utfordringer håndteres på en forsvarlig måte, kan modellen bidra til mer helhetlige og bærekraftige løsninger på komplekse samfunnsutfordringer. I denne sammenhengen kan det være relevant å hente inspirasjon fra svensk praksis. Etter utvalgets vurdering kan et rammeverk som IOP bidra til mer gjennomsiktige prosesser og redusert risiko for at partnerskap benyttes på en måte som kommer i konflikt med anskaffelsesregelverket eller andre offentligrettslige krav.

Sosiale entreprenører

De siste 15 årene har sosialt entreprenørskap fått økende oppmerksomhet og innebærer en kobling mellom sosiale formål og forretningsmessige mål og metoder. Sosialt entreprenørskap befinner seg ofte i skjæringspunktet mellom sivilsamfunnet og ideell, offentlig og privat sektor, og de er ulikt organisert. I flere offentlige dokumenter knyttes sosialt entreprenørskap til omstilling og innovasjon i offentlig sektor og til et voksende behov for «samproduksjon» av tjenester i samspill mellom sektorer. Sosiale entreprenører tar ofte utgangspunkt i egne erfaringer, og har ideer om å løse utfordringene på nye måter.

Sosialt entreprenørskap som fenomen eller praksis er ikke nytt. Det nye ligger i selve begrepet og i den økende oppmerksomheten det har fått de senere årene. Feltet er i stor grad drevet fram av engasjerte ildsjeler. I dag tiltrekker det seg stadig nye aktører fra ulike sektorer i samfunnet, og det vokser fram forskjellige faglige perspektiver innen flere disipliner. Det synes å være økende aksept for at sosialt entreprenørskap representerer et potensial som supplement til offentlig velferd, og det kan representere en kobling mellom privat og frivillig/ideell sektor. I likhet med frivilligheten og ideelle organisasjoner ligger mye av drivkraften til sosiale entreprenører i et ønske om å løse samfunnsproblemer og skape sosiale verdier. I NOU 2011: 11 framheves det at sosiale entreprenører på enkelte områder kan bidra med en mer bevisst utforming av nye tiltak, noe som ikke alltid er like lett å få til i mer demokratiske og medlemsbaserte organisasjoner.

Sosialt entreprenørskap kan gjerne ses i sammenheng med å mobilisere ressurser til framtidas velferdsbehov. Å legge til rette for sosialt entreprenørskap i tilknytning til velferdstjenestene, for eksempel innen praktisk bistand, kan gi betydelige gevinster både sosialt og samfunnsøkonomisk. Slike virksomheter kan bidra til å møte behovet for lavterskel, fleksible og brukernære tjenester, samtidig som de skaper arenaer for arbeid og deltakelse for personer som av ulike årsaker har begrensede muligheter i det ordinære arbeidslivet. Sosiale entreprenører kan fungere som et supplement til offentlige tjenester ved å utvikle løsninger som er mer tilpasningsdyktige, lokalt forankrede og innovative. Dersom det i større grad åpnes for fleksible kombinasjoner av arbeid, delvis ytelser og gradert innsats, kan sosialt entreprenørskap fungere som en viktig bro mellom passiv stønad og ordinær yrkesdeltakelse. Dette kan styrke den enkeltes opplevelse av mestring og tilhørighet, redusere utenforskap og samtidig mobilisere arbeidskraft og erfaringer som ellers risikerer å bli stående ubrukt.

Samtidig peker dette i retning av et behov for å vurdere hvordan NAVs virkemidler, uføretrygdens innretning og øvrige støtteordninger i større grad kan støtte slike kombinasjonsmodeller. Dagens regelverk åpner i noen grad for at personer med gradert uføretrygd kan ha arbeidsinntekt ved siden av ytelsen, men terskler knyttet til inntektsgrenser, avkorting, rapportering og usikkerhet om konsekvenser for rettigheter kan i praksis gjøre det krevende å prøve ut småskala arbeid eller entreprenørskap. For personer med varierende arbeidsevne kan særlig behovet for forutsigbarhet og fleksibilitet være avgjørende. Det kan derfor være hensiktsmessig å se nærmere på om regelverket og NAVs oppfølgingspraksis i større grad kan stimulere til gradvis deltakelse i sosialt entreprenørskap, uten at den enkelte løper uforholdsmessig stor økonomisk eller administrativ risiko. En slik tilnærming kan bidra til bedre ressursutnyttelse, mer individuelle og treffsikre løsninger, og en velferdspolitikk som i større grad anerkjenner at arbeidsevne for mange er situasjonsavhengig og best utvikles gjennom fleksible, tilrettelagte rammer.

9.3.4 Nærmiljø som helse- og velferdsressurs

Et godt nærmiljø er en grunnleggende forutsetning for god folkehelse. Nærmiljøet vårt påvirker både fysiske, psykiske og sosiale faktorer som har direkte innvirkning på livskvalitet og helse. Et godt nærmiljø rommer en rekke elementer, fysiske så vel som sosiale. Sentrale fysiske elementer er boligområder, veier, gater, parker, plasser, lekeplasser, natur- og friområder og kulturlandskap, men også nærhet til servicetilbud, transport, skoler, bibliotek og ikke minst nærhet til helse- og omsorgstjenester som krever fysisk oppmøte. Sosiale faktorer knytter seg blant annet til opplevelse av tillit, tilhørighet, trygghet og sosiale møteplasser. Dette påvirker folks trivsel og følelse av stolthet og identitetsstilknytning.

Bolig, nærmiljø og tjenester som ses i sammenheng, kan bidra til et hverdagsliv som fremmer selvstendighet, aktivitet og sosial deltakelse. Dette krever fysisk tilrettelegging, men også nye måter å organisere velferdstjenester på. Gode, kompakte nærmiljøer kan gi handlingsrom for mer oppsøkende og gruppebaserte tjenester, som felles aktivitetsgrupper, helsefremmende møteplasser og lavterskeltilbud, framfor ressurskrevende hjemmebesøk. Slik kan vi kombinere bærekraftige arealløsninger med sosial bærekraft og forebygging og skape lokalsamfunn som både møter klimautfordringer og demografiske endringer.

God arkitektur og gjennomtenkt by- og stedsutvikling er et nøkkelverktøy for å fremme prososial atferd, fysisk aktivitet, trygghet og inkludering. Tilrettelegging for grønn mobilitet, trygge møteplasser, blågrønne soner og tilgjengelig sosial infrastruktur kan utløse potensialet for frisk alderdom, fellesskap og aktivitet i boligområdene. Nærmiljøet må samtidig være tilgjengelig for alle. Universell utforming og variert boligstruktur gir rom for ulike livssituasjoner og behov. Når eldre, barn og personer med funksjonsnedsettelser kan delta i hverdagslivet på lik linje, styrkes både sosial integrasjon og selvstendighet.

Dette illustrerer at det er langt mer enn helse- og omsorgstjenester som har betydning for helsen. Dette er også et felt som har sterke tradisjoner for medvirkning gjennom både konkrete plangrep og mer generelt stedsutviklingsarbeid. Her er også medvirkning tydelig lovforankret, særlig gjennom kommuneloven og plan- og bygningsloven. Utvalget har ikke gått langt inn i planfeltet i sitt arbeid, men er like fullt opptatt av hvordan by- og stedsutvikling både kan fremme aktiv aldring, velferd og folkehelse, og redusere presset på velferdstjenestene gjennom god tilrettelegging og planlegging.

De bygde omgivelsene utvikles i samspill mellom lokalt selvstyre, statlige rammer, private initiativ og investeringer og innbyggermedvirkning (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025c). Det er i all hovedsak kommuner og private aktører som står for forvaltning, planlegging og bygging i byer og tettsteder. Kommunen har imidlertid et særlig lovpålagt ansvar gjennom plan- og bygningsloven, som gir både juridisk og politisk legitimitet til å styre arealbruk og stille kvalitetskrav. Nærheten til innbyggerne gir kommunen en unik posisjon til å forstå lokale behov og involvere befolkningen i medvirkningsprosesser, noe som styrker samskaping og lokalt eierskap. Som planmyndighet kan kommunen integrere ulike sektorpolitiske mål, som folkehelse, klima, mobilitet og sosial inkludering, i en helhetlig strategi. I tillegg har kommunen tilgang til virkemidler som reguleringsplaner, utbyggingsavtaler og rekkefølgekrav, som kan sikre gode løsninger for tjenestetilgang, grøntområder, universell utforming og møteplasser.

Tradisjonelt har fortetting vært begrunnet med klima- og miljøhensyn, som redusert transportbehov, effektiv arealbruk og lavere utslipp. Disse argumentene står fortsatt sterkt, men en aldrende demografi gir nye dimensjoner til hvorfor man bør planlegge mer sentrumsnært og funksjonelt. Når flere lever lenger og med varierende funksjonsnivå, øker behovet for nærhet til tjenester, handel, kulturtilbud og sosiale møteplasser.

Utvalget mener arkitektur og stedsutvikling er viktige strategiske virkemidler for å møte framtidas utfordringer også i helse- og omsorgssektoren. En slik tilnærming har også implikasjoner for framtidas bosettingsmønster. For små- og mellomstore byer kan dette bety en styrket rolle som regionale og lokale knutepunkter, der boliger, arbeidsplasser og helse- og kulturtilbud samles innen korte avstander. Det kan gi mer robuste tjenestestrukturer, livskraftige sentrum og legge til rette for inkluderende nærmiljø som møter ulike behov gjennom livet. Dette gir også nye implikasjoner for tjenestetilgangen, der nærhet og samlokalisering i større grad blir avgjørende for å sikre helhetlige og tilgjengelige tilbud. Når tjenester organiseres tettere og mer koordinert, kan innbyggerne møte færre barrierer, få raskere hjelp og lettere delta i forebyggende og helsefremmende aktiviteter i nærmiljøet.

Utvalget vurderer at dette ikke er til hinder for å opprettholde Norges særegne bosettingsmønster. Desentralisert bosetting har stor verdi for Norge. Det gir nærhet til verdifulle naturressurser, ivaretar kulturlandskap og har dype historiske og kulturelle røtter. Ikke minst er desentralisert bosetting viktig for å hevde suverenitet og norske interesser, særlig i nord. 83 prosent av befolkningen bor i byer og tettsteder, og trenden er økende (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025a). Mindre byer og regionsentre fungerer i denne sammenhengen som sentrale knutepunkter for tjenester, arbeidsplasser og boligtilbud for sine omland. Ifølge NIBR finnes det om lag 100 slike regionsentre i Norge (Onsager et al., 2021). Både regionsentrene og svært mange kommunesentre, som er noe mindre i størrelse enn regionsentrene, har potensial til å styrke sin knutepunktsfunksjon også i samspillet med velferdstjenestene.

Sametinget oppgir i sin Eldrestrategi at mange eldre med samisk bakgrunn lever i utkantkommuner som opplever befolkningsnedgang (Sametinget, 2023). Dette har betydning for tilgjengelighet til tjenester og tilbud. Sametinget peker på risikoen for en betydelig mangel på kvalifisert arbeidskraft innenfor helse- og omsorgstjenestene i disse kommunene, særlig personell med samiskspråklig og kulturell kompetanse. I mange utkantkommuner vil man etter Sametingets erfaring forsøke å motvirke konsekvenser av disse utfordringene ved å sentralisere tilbudene til samiske eldre. Å flytte nærmere tjenestetilbudet eller til heldøgns omsorgstilbud i institusjon eller omsorgsbolig kan i noen tilfeller bety å flytte fra et samisk lokalsamfunn til et norsk og fremmed lokalsamfunn. Mange møter et tjenestetilbud som i liten grad har et samisk perspektiv, noe som ofte oppleves som en tilleggsbelastning.

En del av denne diskusjonen handler om transport og framkommelighet. Det er rimelig å anta at behovet for aldersvennlig transport er økende. Vista Analyse har vist at det offentlige transporttilbudet i svært liten grad legger til rette for at eldre kan gjennomføre daglige gjøremål (Vista Analyse, 2022). Utfordringen er størst i distriktene, der transport er en særlig viktig forutsetning for å leve et selvstendig og aktivt liv. Tilgang til helsetjenester, dagligvarebutikker og sosiale møteplasser blir vanskelig, og mange opplever økt isolasjon. Dette svekker livskvaliteten og kan framskynde behovet for helse- og omsorgstjenester.

Diskusjonen viser at utvikling, organisering og planlegging av velferdstjenestene må gjøres på en måte som ser nærmiljø, framkommelighet og tjenestetilgang tettere i sammenheng. Samtidig er ressurs- og kompetansemangel en betydelig barriere, særlig i mindre kommuner som mangler fagkompetanse innen arkitektur, stedsutvikling og folkehelse (Bergem et al., 2018). Det finnes eksempler på fleksible transportløsninger, samkjøringstjenester og partnerskap mellom kommune, fylkeskommune og stat som bidrar til løsninger som opprettholder livskvalitet og forebygger og utsetter behov for helse- og omsorgstjenester. Utvalget mener det ligger et betydelig gevinstpotensial særlig i å arbeide mer systematisk med slike muligheter, både for innbyggere og tjenester. Dette er problemstillinger som bør ses i sammenheng med utvalgets forslag om ett felles praksisnært program og det målrettede samfunnsoppdraget om å trygge framtidas velferd. Ett praksisnært program med en tydelig innovasjons- og samskapingsagenda kan gi gode rammer for målrettet og praksisnært arbeid med denne problemstillingen. Utvalget mener dette samtidig kan bidra til løsninger som understøtter målet om å kunne bo trygt hjemme.

Utvalget mener at vi må tenke nytt om styring og samarbeid for å lykkes. Kommunen har planmyndighet, fylkeskommunen samordner regional utvikling og har ansvar for kollektivtransporten, og staten setter rammer gjennom juridiske, økonomiske og pedagogiske virkemidler. Selv om kommunen har et selvstendig ansvar, påvirkes de av andre aktører. Helseforetakene er vesentlige premissleverandører for kommunenes helse- og omsorgstjenester, men budsjettmessige insentiver for foretakene fremmer i liten grad samordning av pasientforløp med kommunene.

Dagens fragmenterte virkemiddelbruk og statens sektorielle styring gir ikke nok kraft til å realisere helhetlige løsninger. Her vil partnerskap som binder aktørene sammen være en løsning, for eksempel inspirert av samarbeidsmodeller som byvekstavtaler, områdesatsinger og bygdevekstavtaler, der stat, fylkeskommune, kommune og samfunnsaktører forplikter seg til felles utforsking av nye løsninger. Slike avtaler kan gi rammer for å finne konkrete løsninger i skjæringspunktet mellom arealplanlegging, boligpolitikk og velferdsstrategi og sikre at sentrumsnær fortetting blir klimavennlig, tilgjengelig og omsorgsnær.

Utvalget mener både det praksisnære programmet og skaleringsfondet bør løfte nærmiljøet som en helseressurs, og gjøre samskapende partnerskap til et sentralt virkemiddel for å skape inkluderende, bærekraftige og funksjonelle lokalsamfunn. Utvalget mener det er behov for å sikre at innovative løsninger på dette feltet tas i bruk og spres, og at utvikling av nye løsninger bør samskapes mellom ulike offentlige aktører og dem som skal benytte løsningene.

9.3.5 Utvalgets hovedgrep

Lokalsamfunn er en grunnleggende velferdsressurs. Det er i hverdagslivet, i de nære omgivelsene og i samspillet mellom mennesker, tjenester og lokale aktører at mye av grunnlaget for helse, mestring, tilhørighet og deltakelse skapes. Ideell sektor, næringsliv og frivillighet utgjør viktige deler av denne ressursen, og kan bidra både til å styrke livskvalitet og til å utvide samfunnets samlede kapasitet til å møte økende behov. Særlig i møte med ressursknapphet blir det viktig å se nærmiljøet som mer enn en ramme rundt tjenestene, men som en aktiv del av velferdsutviklingen. Et sterkere samspill mellom kommunen og ressursene i nærmiljøet kan bidra til mer forebyggende og helsefremmende innsats, og dermed redusere eller utsette behovet for offentlige tjenester. For å realisere dette foreslår utvalget at det bør legges til rette for at kommuner kan samarbeide med nærliggende samfunnsaktører når det tildeles midler fra det praksisnære programmet, jf. kapittel 7.

Utvalget har i denne sammenhengen vært særlig opptatt av frivillighetens betydning, men understreker samtidig at frivillighetens rolle må forstås som del av et bredere samspill i nærmiljøet mellom innbyggere, fellesskap, ideelle aktører, næringsliv og kommune.

Frivilligheten har en unik egenverdi som skaper fellesskap, tilhørighet og mening. Dette er verdier som må forvaltes på en god måte. Frivilligheten har et stort potensial og spiller allerede en viktig rolle i norske lokalsamfunn, men den er ingen ubegrenset ressurs. I en tid preget av strammere offentlige budsjetter og økende utfordringer med å rekruttere og beholde arbeidskraft, trekkes frivilligheten ofte fram som en mulig løsning. Utvalget erfarer at frivillige i enkelte sammenhenger omtales som en uutnyttet ressurs eller en fleksibel reserve som kan avlaste velferdstjenestene i større grad enn i dag. Dette bildet kjenner ikke utvalget seg igjen i. Frivilligheten er ikke en automatisk tilgjengelig ressurs; den krever tilrettelegging og rammevilkår som gjør innsatsen bærekraftig over tid og sikrer at frivilligheten fortsatt kan være fri og villig.

Det må derfor settes inn tiltak som styrker rammevilkårene og samarbeidsstrukturene. Utvalgets inngang til dette spørsmålet har vært å se på forhold som setter frivilligheten i stand til å ta del i innovasjons- og samskapingsprosesser på en realistisk og langsiktig måte, samt hvordan vi kan styrke frivillighetens rolle inn mot helse- og omsorgstjenestene. Utvalget vurderer at frivilligheten har et særlig potensial gjennom forebyggende innsats nær helse- og omsorgstjenestene blant annet ved å styrke sosial inkludering, fellesskap og trivsel. Frivilligheten kan nå grupper som ellers ikke oppsøker tjenester, og de kan bidra til å redusere ensomhet, styrke sosial støtte og skape arenaer der innbyggerne opplever mestring. Dette er forhold som i seg selv virker helsefremmende og forebyggende, og som kan dempe utviklingen av hjelpebehov. Når kommunen samspiller godt med frivilligheten, kan det gi tydelige gevinster langs hele innsatskjeden.

I dette arbeidet har vi blitt presentert en rekke utfordringer og muligheter som i sum hadde fortjent en egen utredning. I vårt arbeid har vi konsentrert oss om forholdet mellom velferdskommunen og frivilligheten, og foreslår følgende tiltak:

Styrke knutepunktfunksjonen til frivilligsentralene

Flere har pekt på at det er behov for bedre knutepunkt eller bindeleddfunksjoner som settes i stand til å koble ressurser på bedre måter. Dette gjelder både for den organiserte frivilligheten og den «nye frivilligheten» som kjennetegnes av mer fleksible og uformelle former for engasjement. Som vi har drøftet over, finnes det en rekke eksempler på denne typen initiativ som har til hensikt å koble ressurser eller være et knutepunkt. Utvalgets anbefaling er å etablere modeller for knutepunktfunksjoner som videreutvikler eksisterende nasjonale strukturer, og som er godt etablert i kommune-Norge. På bakgrunn av dette foreslås det å videreutvikle frivilligsentralene, hvor det allerede eksisterer en nasjonal overbygning gjennom en egen tilskuddsordning.

Forslaget innebærer at dagens forskrift om tilskudd til frivilligsentraler må endres. Utvalget vurderer at revideringen av forskriften bør skje i nært samarbeid med frivilligsentralene og frivilligheten, og at utgangspunktet er å tydeliggjøre frivilligsentralenes formål om å være et knutepunkt. Det sentrale er at knutepunktfunksjonen ikke avgrenses til koordinering, men lykkes med å mobilisere og koble ressurser lokalt på en bedre måte. Formålet med forslaget er derfor ikke å skape et skille mellom frivilligsentralene som bindeledd og andre lokale initiativ som ivaretar lignende, og ofte flere funksjoner.

Dagens forskrift må tydeliggjøres gjennom å klargjøre hva frivilligsentralene skal være og hva de ikke skal være. Skal frivilligsentralene bidra til mer effektiv ressursutnyttelse og bedre samhandling, må knutepunktfunksjonen tydeliggjøres og operasjonaliseres i forskriften. Dette gir forutsigbarhet for kommuner og frivilligheten om hvilke oppgaver man kan forvente at frivilligsentralen tar, og hva som ligger utenfor deres mandat. Knutepunktfunksjonen bør forstås som en koordinerende og koblingsskapende rolle, som gjør samarbeid enklere, mer målrettet og mer bærekraftig. Funksjonen kan med fordel beskrives gjennom noen kjerneoppgaver, blant annet:

• Én dør inn: et tydelig første kontaktpunkt for innbyggere som ønsker å bidra frivillig, lag/foreninger og uformelle initiativ som trenger frivillige, lokaler eller samarbeid og kommunale tjenester som ønsker å samarbeide med frivilligheten

• Koordinering: kartlegge lokale aktiviteter og behov, identifisere dobbeltarbeid og samarbeidsmuligheter og koble aktører som jobber mot samme målgruppe eller tema, slik at innsatsen utfyller hverandre

For å sikre at frivilligsentralenes knutepunktfunksjon blir reelt forankret i kommunene, bør det klargjøres i forskriften hvordan sentralene skal integreres mot eksisterende planer og strukturer i kommunen. Utvalget vurderer videre at innovasjons- og samskapingsarbeid bør inkluderes i forskriften, slik at kommunen får en klarere forståelse av frivilligsentralenes rolle i samskaping.

For å ivareta frivilligsentralenes nøytrale posisjon bør rollen til det rådgivende organet som beskrives i dagens forskrift, være tverrsektorielle sammensetninger som gis en tydelig rolle i å sette mandat for frivilligsentralens arbeid, slik at man unngår at kommunene styrer sentralenes arbeid alene på instrumentelt vis. På denne måten vil også frivilligsentralenes nøytrale posisjon mellom kommune og sivilsamfunn styrkes og gi et best mulig utgangspunkt for fasilitering av samskaping i lokalsamfunnet.

Målet er ikke å standardisere frivilligheten, men å gjøre det lettere å jobbe sammen og utnytte kapasiteten bedre. I revideringen av forskriften bør det benyttes samskapingsmetodikk. Oppmerksomheten bør være på hvordan knutepunktfunksjonen kan organiseres og styres, slik at den gir en mest mulig nøytral posisjon mellom kommune, sivilsamfunn og lokalt næringsliv. Målet er å gi et best mulig utgangspunkt for fasilitering av samskaping i lokalsamfunnet. Det understrekes at forslaget ikke er til hinder for at kommunen etablerer, opprettholder eller styrker andre lokale initiativ. Etter det utvalget erfarer er frivilligsentralene i Arendal med i Med Hjerte for Arendal, og et eventuelt nytt mandat for frivilligsentralene bør ikke konkurrere med eller erstatte gode lokale tiltak. Hensikten med å styrke knutepunktfunksjonen er å mobilisere og koble ressurser, og på denne måten skape et lokalt økosystem for frivillighet. Videre bør knutepunktfunksjonen også involvere samskaping med lokalt næringsliv, ikke utelukkende frivilligheten.

Forholdet til øvrige aktiviteter i regi av frivilligsentralene i dagens ordning må klargjøres. Utvalgets forslag vil i praksis innebære at frivilligsentralenes delte rolle i dag som både aktivitetshus og knutepunkt endres. Det nye primæroppdraget er at knutepunktfunksjonen og omfanget av egenorganiserte aktiviteter i praksis må tilpasses og i større grad eksternfinansieres eller utføres i samspill med frivillige organisasjoner. Videre bør kommunene gis ansvar for å sørge for at frivilligsentraler som ikke oppfyller kravene til knutepunktfunksjon, avvikles eller veiledes til endring slik at ordningen ikke vannes ut.

Dagens forskrift og tilskuddsordning for frivilligsentraler er i dag innrettet slik at etablerte sentraler i liten grad kan videreutvikles, utvides eller forsterkes gjennom statlige midler. Dersom en kommune ser behov for økt kapasitet, kan kommunen imidlertid søke tilskudd knyttet til opprettelse av en ny frivilligsentral. Når det samtidig er et uttalt ønske om forsterket oppmerksomhet på knutepunktsfunksjon og koordinering, framstår dette som et paradoks. Knutepunktarbeid handler nettopp om å samle, koble og samordne ressurser på tvers, mens tilskuddsordningen åpner for flere kontaktpunkter og økt behov for koordinering. Utvalget vurderer at vilkår som premierer nyetablering framfor å bygge videre på eksisterende funksjoner og relasjoner, må fjernes. Å forsterke en etablert sentral vil i mange tilfeller kunne gi raskere og mer målrettet effekt enn å starte opp en ny struktur fra bunnen av. Å bygge et miljø øker også muligheten for å profesjonalisere og systematisere knutepunktrollen.

En forsterket knutepunktrolle for frivilligsentralene vil etter utvalgets vurdering ikke være mulig innenfor dagens rammer. For at frivilligsentralene skal kunne ta en større rolle, må det tilføres både kompetanse og bedre finansiering. Det må legges opp til at sentralene har kompetanse som setter dem i stand til å stå i skjæringspunktet mellom offentlig sektor, sivilsamfunn og lokalsamfunn, og det må stilles til rådighet kompetansemidler til dette. Videre mener utvalget at dagens tilskuddsordning bør dobles, for å sikre en reell oppbygging og styrking av knutepunktfunksjonen.

Utvalget anbefaler at ny forskrift samskapes, og at det som en del av dette tas stilling til behovet for endringer i øvrige deler av regelverket, som representasjon i styrende organer, aktiviteter, forholdet til andre initiativer mv.

Stabile rammevilkår

Dersom frivilligheten skal kunne være en likeverdig partner i samskapingsprosesser og kunne fortsette å være en innovativ sektor, har den behov for stabile rammevilkår. I diskusjonen over er begrensninger i dagens finansieringssystemer belyst, særlig utfordringer knyttet til dagens tilskuddsfinansiering. Det er behov for en kraftig opprydding i dagens tilskuddssystem, og utvalget foreslår å å slå sammen de mange små ordningene til færre og mer kraftfulle ordninger. Formålet er å sikre bedre forutsigbarhet for mottakerne gjennom forenkling og økt langsiktighet. Dette grepet er like relevant for frivillige og ideelle organisasjoner som for kommunesektoren.

Utvalget foreslår at regjeringen gjennomfører en kraftig opprydding av dagens mange små og smale tilskudd til større og mer robuste ordninger, hvor formålet er:

• Færre og mer fleksible ordninger for frivillige og ideelle organisasjoner å forholde seg til.

• Flerårig støtte: Tilskudd bør tildeles med en 5-årig tidshorisont for å sikre økt forutsigbarhet for organisasjonene.

• Formål: Mer frihet for organisasjonene til å bruke midlene til formål innenfor bredere rammer enn i dag, som gir anledning til å videreutvikle eksisterende tiltak, framfor å måtte tilpasse eller starte på nytt for å passe inn i smale ordninger. Dette vil bidra til at drift tillegges større vekt for helsefrivilligheten, på lik linje med øvrig frivillighet til fordel for dagens prosjektinnretning.

Forslaget vil bidra til å gi sektoren stabile rammevilkår. Gjennom dette vil frivillig sektor kunne opprettholde tradisjonen som innovativ sektor også i framtida, og kunne bidra i større grad med frivillighet nær helse- og omsorgstjenestene.

Frivilligheten er mangfoldig og spenner fra små lokale lag og foreninger til større organisasjoner med nasjonal overbygning. Endret finansiering gjennom sammenslåing av tilskuddsordninger kan derfor få utilsiktede konsekvenser for ulike deler av sektoren. Utvalget har ikke hatt grunnlag for å vurdere slike virkninger inngående og peker derfor ikke på konkrete tilskuddsordninger som bør slås sammen. I stedet anbefales det at eventuelle endringer utredes nærmere i dialog med frivilligheten, slik at både nasjonale, regionale og lokale hensyn ivaretas på en god måte. Som en del av en slik utredning bør det også vurderes om hele eller deler av tilskuddsforvaltningen bør desentraliseres, på samme måte som utvalgets forslag om å desentralisere forvaltningen av kommunerettede tilskudd til Statsforvalteren, jf. kapittel 7.1. Formålet med et slikt grep er å skape sterkere koblinger til det praksisnære programmet.

10 Helsefremmende og forebyggende boformer

I utvalgets mandat er det pekt på hvordan vi best kan møte framtidas ressursutfordringer og redusere eller utsette behov for helse- og omsorgstjenester. I den sammenheng er bolig et sentralt tema. Hvor vi bor og forhold ved boligen og bomiljøet former rammene for sosial deltakelse, mobilitet og folkehelse. Samtidig påvirker bosted, bo- og nærmiljø etterspørselen etter kommunale helse- og omsorgstjenester. Det er fra flere hold pekt på at det er store gevinster å hente gjennom en mer aktiv boligpolitikk, både for den enkelte og for det offentlige (Agenda Kaupang, 2022; Vista Analyse, 2018).

Det politiske målet om at flest mulig skal eie egen bolig har lenge vært en bærebjelke i norsk velferdspolitikk, blant annet gjennom at eldre skal kunne bo lenger hjemme. For å nå et slikt mål må vi, etter utvalgets vurdering, både tenke nytt om hvordan framtidens boliger utformes, og sørge for en politikk som gjør det trygt og godt for folk og deres pårørende å bo hjemme lengre. Dette er også viktig for beredskapen, siden større grad av selvstendighet i egne hjem kan frigjøre ressurser til dem som trenger det mest når kriser oppstår.

Det er behov for et mangfold av løsninger som tar hensyn til at det ikke er én løsning som passer for alle. For noen vil det å gjøre utbedringer i egen bolig være den beste løsningen. Andre vil flytte til en mindre og mer lettstelt bolig i sentrumsnære strøk. For andre igjen vil en omsorgsbolig eller sykehjemsplass være løsningen. I en krisesituasjon kan det også bli aktuelt å samle personer med særlige behov (eller holde mer avstand, slik pandemien viste), hvilket stiller særlige krav i planlegging og forvaltning av kapasitet i offentlige tilbud. Med økende sikkerhetspolitisk uro må vi også legge til grunn at teknologiske løsninger i de hjemmebaserte tjenestene i økende grad vil være utsatt for risiko.

Utvalget opplever at det er en økende bevissthet omkring bolig for en aldrende demografi, blant annet gjennom Eldreboligprogrammet som ble lansert som en del av Bo trygt hjemme-reformen. Mange mener imidlertid at innsatsen er for liten, både når det gjelder nybygging og ikke minst utbedring av eksisterende boligmasse. I artikkelserien Innovasjon i omsorg ti år etter pekes det blant annet på at «det store ombyggingsprosjektet» fortsatt er på vent, til tross for at antallet eldre for alvor er i ferd med å øke (Kaldheim, 2021). «Det store ombyggingsprosjektet» var først og fremst en konstatering av at de fleste boliger vi skal bli gamle i, allerede er bygd, og at det viktigste og mest realistiske var å få fart på utbedring og ombygging av eksisterende boligmasse. Regjeringen har lansert et mål om å sette i gang bygging av 130 000 nye boliger innen 2030. Utvalget slutter seg til vurderingen av behovet for nye boliger, herunder boliger for en aldrende befolkning som skal bo hjemme lengst mulig. Samtidig mener utvalget det fortsatt er viktig å holde høy oppmerksomhet også på ombyggingsprosjektet i en tid hvor det er et stort trykk på nybygging. Utvalget foreslår derfor grep som skal stimulere til både ombygging og nybygging.

Utvalget oppfatter at regjeringen med målet om 130 000 nye boliger er opptatt av at det skal planlegges for et variert og godt boligtilbud, som dekker innbyggernes behov i ulike livsfaser. Samtidig mener utvalget det er viktig å ha stor oppmerksomhet på den aldrende befolkningens boligbehov når dette målet skal realiseres.

Bolig for en aldrende befolkning er en sammensatt problemstilling hvor ansvaret er fordelt på innbyggerne, markedet og det offentlige. Innspillene til utvalgets arbeid peker på at dagens virkemidler fortsatt er for fragmentert, og at både insentivene og valgmulighetene for mange anses som for små eller fraværende. Også her pekes det på utfordringer med skalering og spredning av gode løsninger, ved at innovative boligprosjekter forblir lokale eller er etablert gjennom ordninger som ikke eksisterer lenger, og at løsningene dermed ikke har rammebetingelser for å gjenskapes.

10.1 Få fart på det store ombyggingsprosjektet

De aller fleste i Norge bor i boliger i det ordinære boligmarkedet og eier sin egen bolig. Tall fra SSB viser at 81,6 prosent av husholdningene i 2023 eide boligen sin (Takle & Medby, 2025). Flertallet, rundt 70 prosent, av norske husholdninger bor i en enebolig, tomannsbolig, rekkehus eller andre småhus, mens 26 prosent bor i blokk (SSB, 2025a). Statistikken viser at andelen som bor i enebolig, er fallende, mens andelen som bor i blokk er økende. Samtidig er det store geografiske variasjoner. I de mest sentrale kommunene bor 54 prosent i leiligheter og 29 prosent i eneboliger. I de minst sentrale kommunene er dette mønsteret omvendt (Prognosesenteret, 2021).

En stor andel av dagens boligmasse er småhus, og brorparten av disse er bygget før 1980, i en tid da kravene til tilgjengelighet og universell utforming/aldersvennlig funksjonalitet var betraktelig lavere enn i dag (Helse- og omsorgsdepartementet, 2023a). Dette innebærer at store deler av dagens boligmasse i begrenset grad er tilpasset en aldrende befolkning eller personer med funksjonsnedsettelser. Dette er utfordringer som har vært kjent i mange år, uten at dette har bidratt til ønsket omstilling. I dette kapittelet ser vi nærmere på individuelle barrierer som hemmer endring, samt mulige forutsetninger som vil sette fart på det store ombyggingsprosjekt.

Barrierer for ombygging

Forskning framhever privatøkonomi, helsetilstand og stedstilknytning som barrierer for den enkelte til å gjennomføre tilpasning av eksisterende bolig eller flytte til en ny bolig (Sørvoll et al., 2018). Særlig økonomi framheves som en barriere for oppgradering av eksisterende bolig. Samtidig bruker nordmenn store ressurser på egen bolig. Tall fra Prognosesenteret viser at nordmenn i 2025 brukte 117 milliarder kroner på oppussing av egne boliger (NRK, 2025). Det er imidlertid for få eldre som tilpasser boligen for å gjøre den mer egnet for alderdommen. For å øke det private initiativet for tilrettelegging, må den enkelte oppleve at tilpasning av boligen har konkret nytteverdi, og for eksempel gi mulighet for å bo hjemme lenger til tross for funksjonstap. Utvalget mener det er behov for å vurdere om dagens insentivstruktur understøtter disse behovene i tilstrekkelig grad.

En annen barriere knytter seg til folks forventninger, følelser og holdninger. Mange har forventinger til at egnet bolig er et ansvar som tilligger staten eller kommunen og ikke en selv. I Husbankens boligundersøkelse fra 2024 oppgir 17 prosent at det er det offentliges ansvar å sikre at befolkningen får en tilpasset bolig, mens 55 prosent mener at det er et delt ansvar mellom det offentlige og private (Husbanken, 2025b). 26 prosent oppgir at dette er et eget ansvar. Dette tyder på en tydelig forventning i befolkningen om at det offentlige skal ha en sentral rolle ved tilpasning av bolig når behov endrer seg. Samtidig kan dette også illustrere at det er uklare ansvarsforhold.

Mange eldre ønsker å bli boende i sin nåværende bolig. Det å flytte kan være forbundet med sorg (Sandlie et al., 2023). Flytting kan også være en påkjenning som kan bidra til forvirring og tap av mestring. Også derfor er det etter utvalgets mening viktig å vurdere om vi har de rette insentivene for å motivere befolkningen til å ta aldersvennlige boligvalg, enten dette skjer gjennom tilpasning eller flytting. Utvalget mener det er behov for å blåse liv i Hagen-utvalgets forslag om å «bidra til at det blir like vanlig å forberede boligen på egen alderdom, som å tilrettelegge boliger i andre livsfaser» (NOU 2011: 11, s. 18). Forslaget bør utvides med at det blir like vanlig å vurdere flytting til aldersvennlig bolig i nærheten av tjenester og tilbud lenge før helsa svikter og man blir isolert i eget hjem. Dette vil være i tråd med folks ønsker om å greie seg selv i størst mulig grad og bo i sitt eget hjem så lenge som mulig (Ipsos, 2023). Det å få til denne dreiningen er også et sentralt mål i Eldreboligprogrammet, hvor målet er at flere eldre tar ansvar for og blir mer bevisst egen boligsituasjon, herunder oppgraderer eller tilpasser egen bolig ved å gjøre den mer aldersvennlig eller flytter til en aldersvennlig bolig.

Husbanken har i dag ulike individrettede virkemidler som kan benyttes til å tilpasse eller bygge om egen bolig, jf. boks 10.2. Et slikt virkemiddel er lån til oppgradering som er et virkemiddel for å øke antallet tilgjengelige boliger. Låneordningen dekker tre formål (oppgradering, livsløpsbolig og miljø). I denne sammenheng er det lån til livsløpsboliger og lån til oppgradering som er særlig relevant. Etterspørsel etter denne ordningen er imidlertid lav. Statistikk fra Husbanken viser at denne låneordningen først og fremst benyttes til å framskaffe miljøvennlige boliger, framfor lån til livsløpsboliger og lån til oppgradering, jf. figur 10.2. Som det framgår av figuren, er andelen som brukes til oppgradering svært liten, og ligger på om lag 10 prosent. Gitt det vi vet om utfordringsbildet er utvalget overrasket over den lave bruken av ordningen. Utvalget mener fremdeles at denne låneordningen er relevant. Det er derfor behov for å undersøke nærmere hvilke forhold som begrenser bruken, og deretter iverksette nødvendige tilpasninger, slik at ordningen kan gi ønsket effekt.

Kilde: Husbanken

For at personer med langvarige boligfinansieringsproblemer skal kunne kjøpe og beholde en bolig, er startlån en aktuell ordning. Startlån kan brukes til å kjøpe bolig, til å refinansiere dyre lån for å beholde boligen, eller til å utbedre og tilpasse boligen. I Bo trygt hjemme-reformen framgår det at startlån i liten grad brukes til å oppgradere boliger for at personer kan bli boende hjemme lenger, og at dette i hovedsak skyldes at mange kommuner ikke kjenner til denne muligheten (Helse- og omsorgsdepartementet, 2023a). Videre framgår det at svært få personer over 67 år benytter seg av ordningen. Igjen stiller utvalget spørsmål om hvorfor ordningen brukes i så liten grad, gitt økende behov.

I tillegg til Husbankens låneordninger, har regjeringen som en del av Eldreboligprogrammet etablert en egen tilskuddsordning til privatpersoner til oppgradering av egen bolig i 2026. Formålet med ordningen er å stimulere til at flere oppgraderer egen bolig ved å gjøre den mer aldersvennlig og øke andelen egnede boliger i markedet. Gjennom tilskuddsordningen kan privatpersoner få dekket 25 prosent av kostnadene inntil 75 000 kroner per bolig. Det er for tidlig å si noe om effekten av dette tiltaket, men utvalget vurderer at denne typen insentiver er viktig for å motivere flere eldre til å tilpasse egen bolig. Den foreslåtte støttesatsen på inntil 75 000 kroner vil i mange tilfeller fordre en betydelig egenandel fra den enkelte. Som en sammenligning koster det å totalrenovere et bad vanligvis mellom 250 000–350 000 kroner. Samtidig er ikke intensjonen at det offentlige skal dekke hundre prosent av kostnadene, og omfanget av oppussing viser at det gjennomgående er høy betalingsvilje for oppussing. Utfordringen er at det ikke er like høy betalingsvilje for aldersvennlig tilpasning.

Tilgjengelighet til boligen

Behovet for ombygging gjelder ikke bare eneboliger og småhusbebyggelse. Rundt 43 prosent av alle boligblokker i landet har heis, og 11 prosent av eldre over 66 år bor i andre etasje eller høyere uten heis (SSB, 2017). Gitt den store andelen eldre som bor i andre etasje eller høyere uten heis, er det behov for å tenke nytt om tilgjengelighet til boligen. SINTEF har framhevet at heis antakelig er det enkelttiltaket som best kan bidra til at flere kan bli boende der de har bodd, selv om boligene ikke fullt ut er tilgjengelige (Høyland et al., 2020). En svensk studie viser at dersom man etterinstallerte heis i alle blokker med tre eller flere etasjer, ville besparelsen i helse- og omsorgstjenester i Sverige være et sted mellom 76–124 milliarder svenske kroner (Hissforbundet, 2015). I tillegg til besparelser for kommunene gir dette også økt livskvalitet for den enkelte, ved at man kan bli boende i sitt nærmiljø og klarer å komme seg rundt på egenhånd. I Norge hadde vi i perioden 2008–2023 en egen tilskuddsordning til prosjektering og/eller installering av heis. Tall fra Husbanken viser at i årene 2008–2022 har 4 596 leiligheter fått etablert heis gjennom heistilskuddet. Tilskuddspotten har variert stort, og i 2022 var den på 45 millioner kroner. Det ble i statsbudsjettet for 2023 ikke gitt noen begrunnelse for avviklingen annet enn: «For å frigjøre midler til tiltak som kommer flere til gode, foreslår regjeringen å avvikle tilskudd til heis.»

I 2026 er ikke heis i seg selv et nytt og innovativt konsept, men målet om økt tilgjengelighet og at flere eldre skal kunne bo hjemme lenger («aging in place») utfordrer oss til å tenke nytt om hvordan man kan koble tiltak og målsettinger på nye måter. Bedre tilgjengelige boliger kan bidra til mer selvstendighet og redusere behovet for mer ressurskrevende tjenester ved at funksjonsfall og flytting til institusjon utsettes. Å finne gode løsninger for etterinstallering av heis vil etter utvalgets vurdering kunne bidra til å øke tilgjengeligheten til eksisterende boligmasse betraktelig, og dermed bidra til å øke andelen aldersvennlige boliger betraktelig. Utvalget mener staten må bidra med finansering til slike formål.

Transformasjon av eksisterende bygg

Det er et stort ombrukspotensial i eksisterende bygningsmasse. Boligalliansen har pekt på at ved å ta i bruk bygg som allerede er bygget, kan man samtidig ta i bruk eksisterende infrastruktur og gi nytt liv til bygg som står tomme, eller er for store til dagens formål. Dette handler om å utnytte ressursene vi allerede har, og finne nye bruksområder. Dette kan bidra til flere boliger eller møteplasser, men har også andre fordeler. En av disse er miljøgevinster. Ombruk av bygg reduserer behovet for nye materialer og kutter klimagassutslipp. Transformasjon kan også være kostnadseffektivt vet at ombruk er rimeligere enn nybygg, særlig når infrastrukturen allerede er på plass. I tillegg kan transformasjon av eksisterende bygg bevare etablerte bomiljøer og unngå omfattende fortetting som kan skape motstand.

Boligalliansen peker samtidig på at det er enkelte barrierer for transformasjonsprosjekter, som at kostnader til prosjektering, bruksendring og dokumentavgift (Husbanken, 2025a). Det er også behov for å forenkle prosesser og lovverk knyttet til transformasjon av eksisterende bygningsmasse. Boligalliansens anbefaling er å forenkle prosesser og tilpasse Husbankens ordninger til å inkludere transformasjonsprosjekter på lik linje som nybygg. Etter det utvalget kjenner til finnes det ingen rapporter som tallfester potensialet på dette området. Her er det behov for mer kunnskap, og at denne typen kunnskap bør innhentes gjennom forsøk.

Utvalget vurderer at behovet for aldersvennlige boliger er stort, og at det er lite som tyder på at nybygging og tilpasning av privatboliger alene vil kunne dekke etterspørselen. I den forbindelse er transformasjon en spennende løsning, som kombinerer bærekraft, økonomi og gode nærmiljøer. Det bør etter utvalgets vurdering åpnes opp for innovative transformasjonsprosjekter i Husbankens ordninger. Endringene bør gi kommunene og andre målgrupper for ordningene frihetsgrader til i større grad å kunne tilpasse boligmasse i takt med skiftende behov, for eksempel å kunne konvertere arenaer for helse- og omsorgstjenester til andre formål dersom behovene endres uten krav om tilbakebetaling av tilskudd.

Bedre insentiver

Gjennomgangen over viser at det finnes tiltak for boligtilpasning, men utvalget er i tvil om dagens virkemidler er sterke nok til å motivere flere til å faktisk tilpasse og utbedre egen bolig. Etterspørselen etter dagens virkemidler er lav, noe som kan indikere at de er lite kjent. En annen årsak kan være at de ikke gir tilstrekkelig insentiver. For å få fart på ombyggingsprosjektet er det etter utvalgets vurdering behov for sterkere insentiver, og at insentivene gjøres bedre kjent for både kommuner og innbyggere.

Å oppgradere egen bolig innebærer utgifter for den enkelte, og forskningen peker på at mange eldre avventer denne typen tiltak, fordi det er usikkert om og eventuelt når behovet vil oppstå (Sørvoll et al., 2018). Om behovene oppstår gir ikke dette nødvendigvis økonomisk gevinst for den enkelte, men det er en sosial gevinst ved at vedkommende kan bli boende lenger i egen bolig. På den annen side vil gevinstene av en mer tilgjengelig bolig ofte komme andre til gode enn den som investerer. Dersom en eldre person kan bo hjemme lenger i en tilpasset bolig, vil kommunen få gevinsten dersom dette utsetter eller forebygger behovet for helse- og omsorgstjenester (Statskonsult, 2006; Sørvoll et al., 2018).

Menon Economics har på oppdrag fra utvalget utarbeidet noen kvalifiserte vurderinger av mulige samfunnsøkonomiske virkninger knyttet til boligtiltak (Menon Economics, 2026). Deres rapport viser til at tiltak som gjør boliger mer aldersvennlige, kan ha betydelige gevinster. Samtidig framheves det at det empiriske kunnskapsgrunnlaget for disse virkningene er begrenset. Menon har beregnet (illustrativ) at dersom et boligtiltak gjør at en eldre klarer seg uten kommunale omsorgstjenester i ett ekstra år, utsettes ett år med hjemmetjenester. Dette vil kunne gi en innsparing på om lag 0,3 millioner kroner per person. Tilsvarende vil ett ekstra år hjemme med hjemmetjenester før sykehjem kunne gi en innsparing på om lag 0,9 millioner kroner per person.

Utvalget opplever at det er bred politisk enighet om at flere skal bo hjemme lenger, men at dagens virkemidler er for svake. Bolig er først og fremst et privat ansvar, noe som betyr at ansvaret for å eventuelt å tilpasse eksisterende bolig eller flytte til en mer egnet bolig er et individuelt ansvar som må finansieres gjennom egne private midler. Dette prinsippet bør etter utvalget ligge fast. Samtidig gir dette noen utfordringer for kommunene ved at innbyggerne mangler insentiver til eller utsetter utbedringer som ville vært lønnsomme for kommunen (Sørvoll et al., 2018). Dette begrunner etter utvalgets vurdering behovet for sterkere insentiver for å motivere flere til å gjøre denne typen investeringer. Dette er spesielt viktig i sammenheng med at flertallet av boligene vi skal bo i framtida allerede er bygd. Uten sterkere insentiver vil vi ikke få fart på det store ombyggingsprosjektet.

Det nye tilskuddet til oppgradering fra regjeringen er etter utvalget en god start, og denne typen virkemidler vurderes som viktig for å både til å ta i bruk innovative løsninger. Når flere får økonomisk handlingsrom til å gjøre tilpasninger, senkes terskelen for å teste ut nye løsninger for boligtilpasning som gjør hverdagen tryggere, mer tilgjengelig og mer selvstendig, særlig i møte med alderdom, sykdom eller nedsatt funksjonsevne. Det kan også gi insentiver til leverandørmarkedet, der etterspørselen etter aktuelle produkter øker med sterkere individuelle insentiver. Utvalget er imidlertid i tvil om den foreslåtte innretningen vil gi ønsket effekt. Den foreslåtte støttesatsen på 75 000 kroner vil i liten grad dekke de faktiske kostnadene ved tilpasning og utbedringer, jf. for eksempel kostnadene for et bad. Derfor bør de økonomiske insentivene styrkes vesentlig.

Rådgivning

Det finnes mye informasjon om boligtilpasning og økonomiske virkemidler i ulike kanaler, og det kan være mange innganger til veiledning og søknadsprosesser hos kommunen eller andre instanser. Det kan derfor være vanskelig å få oversikt over hva som finnes av muligheter, både praktisk (hva bør utbedres og hvordan) og hvilke virkemidler som er tilgjengelig. Her kan rådgivning spille en rolle og bidra til at den enkelte innbygger blir klar over sine muligheter, og kan ta gode boligvalg.

En rekke kommuner tilbyr i dag en eller annen form for oppsøkende virksomhet rettet mot eldre, som forebyggende hjemmebesøk eller boligrådgivning (Holm & Monkerud, 2021). Formålet er at man gjennom dialog og veiledning kan bistå innbyggerne med ulike helse- og/eller boligrelaterte spørsmål. Det kan være både boligsosial rådgivning rettet mot vanskeligstilte på boligmarkedet eller rådgivning av mer teknisk og fysisk karakter som tilpasninger av boligene for personer med funksjonsnedsettelser eller eldre. Dette kan for eksempel handle om rådgivning for å forebygge fall hjemme blant eldre. Samtidig er ikke dette en plikt for kommunene i dag, slik at kommunene har stor frihet til å velge om og hvordan de utfører boligrådgivning. For kommunene kan boligrådgivning ses på som en forebyggende investering. Enkelte kommuner gjør dette i dag som en del av helse- og omsorgstjenestene, andre som et samarbeid mellom sektorer i kommunen, som for eksempel teknisk etat og hjemmetjenesten. Andre samarbeider med ressurser i lokalsamfunnet, for eksempel gjennom samarbeid med pensjonerte fagfolk som tømrere, bygningsingeniører eller frivillige organisasjoner, jf. boks 10.5.

Erfaringene fra «Føre Var» viser at det å skulle tilpasse egen bolig er et modningsspørsmål, og at dette lar seg påvirke gjennom bedre informasjon og rådgivning. Det er derfor viktig at innovative løsninger som «Føre Var» og lignende tas i bruk og spres til flere kommuner. Utvalget mener at det er behov for økt oppmerksomhet om boligrådgivning, og at dette kan bidra til å gjøre Husbankens virkemidler mer tilgjengelige og kjent i befolkningen. Husbanken har allerede et oppdrag om å styrke sitt arbeid med veiledning og planlegging overfor kommunene, herunder boligrådgivning i kommunene. Utvalget mener dette arbeidet må styrkes med konkrete tiltak og verktøy som kommunene kan benytte seg av. Her kan det for eksempel utvikles verktøy som gjør det enkelt for både privatpersoner selv og kommuner å gjøre vurdering av hvorvidt boligen er tilgjengelig og egnet for alderdommen, som for eksempel en funksjonsattest. En annen måte å kunne få fart på dette er å koble det til kommunens oppsøkende virksomhet, jf. kapittel 9.1 om mer forebygging i førstelinjen. Utvalget mener også at rådgivningstjenester med utgangspunkt i kunstig intelligens må utredes og innføres der det er formålstjenlig.

10.2 Behov for flere egnede boliger

I tillegg til utbedring av eksisterende boligmasse (det store ombyggingsprosjektet) er det en utfordring at det bygges for få nye boliger. Innspill fra fag- og forskningsmiljøer og kommuner framhever særlig at det i dag mangler et ledd mellom ordinære boliger og heldøgns omsorgsplasser. I Bo trygt hjemme-reformen pekes det på at det er behov for å flere lettstelte boliger med livsløpsstandard, og at det bør tenkes nytt om sosiale boformer med fellesareal og så videre. Det finnes en rekke spennende og innovative boligprosjekter og boligkonsepter rundt omkring i landet, men etter det utvalget erfarer skaleres og spres disse i for liten grad til at det kan møte behovet.

Tilgangen på nybygde, tilrettelagte boliger og mer sosiale boformer for eldre i det åpne markedet synes i dag å være begrenset av prisnivået i mange av prosjektene. Selv om slike boligkonsepter i utgangspunktet kan svare på et økende behov for tilgjengelige, trygge og aldersvennlige boliger, er det mye som tyder på at flere av prosjektene retter seg mot en relativt ressurssterk gruppe eldre med høy boligformue eller sterk betalingsevne.

Høye byggekostnader, tomtepriser i sentrale områder og funksjoner som tilleggstjenester og fellesarealer kan bidra til at inngangsprisen blir så høy at store deler av den eldre befolkningen i praksis stenges ute. Dette reiser spørsmål om hvorvidt markedet alene vil kunne sikre et tilstrekkelig og sosialt balansert tilbud av slike boliger. Dersom utviklingen fortsetter i samme retning, er det en risiko for økende forskjeller mellom eldre som har økonomisk handlingsrom til å kjøpe seg inn i framtidsrettede og tilrettelagte boformer, og eldre som i større grad blir værende i boliger som er lite egnet for aldring, med svakere tilgjengelighet og høyere risiko for isolasjon, funksjonsfall og senere behov for mer omfattende offentlige tjenester. Hvor vi bor og forhold ved boligen påvirker både den fysiske og den psykiske helsen, uavhengig av alder (Helse- og omsorgsdepartementet, 2023b).

Det å bo i en bolig som er enkel å vedlikeholde, med nærhet til servicetilbud og tilgjengelige tjenester fra det offentlige, gir en følelse av trygghet og gjør at flere kan utføre daglige gjøremål selvstendig. Dette er viktig for den enkelte og bidrar samtidig til å opprettholde aktiviteter og dermed forebygge utrygghet og ensomhet. Det er også viktig som en form for sosial beredskap hvor boligutvikling kan bidra til større nettverk for den enkelte. Dette vil også redusere den offentlige ressursbruken, da vi vet at mer egnede boliger gjør den enkelte mer selvhjulpen og dermed utsetter behovet for hjemmetjenester. Utvalget er derfor opptatt av at bolig må ses i sammenheng med utvikling av velferdstjenester og stedsutvikling. Forslaget om et felles samfunnsoppdrag bør derfor også omfatte innsatsen knyttet til bolig, samt ses i sammenheng med det praksisnære programmet jf. delmål 3 om å fremme utvikling og innføring av nye boformer, helseteknologi og digitale verktøy.

Utfordringer i dagens boligmarked

Nye og mer egnede boliger realiseres hovedsakelig i det private markedet. De siste årene har tilførselen av nye boliger vært svært lav i Norge, og det skyldes i stor grad høye byggekostnader. Samfunnsøkonomisk analyse viser til at kostnadene for nybygg i store deler av landet er langt høyere enn prisen av en brukt bolig, og at dette gjør noe med betalingsvilligheten til kjøperne (Samfunnsøkonomisk analyse (SØA), 2025). Rapporten viser til at byggekostnadene mange steder er så høye at det ikke er økonomisk forsvarlig for utbygger å igangsette nye prosjekter (ibid). Manglende tilførsel av nye boliger framgår også i Prognosesenterets statistikk. Deres tall viser at det i 2024 kun ble igangsatt 13 800 boliger, mens antallet tidligere har ligger på rundt 30 000 (Prognosesenteret, 2025).

Denne situasjonsbeskrivelsen gjenspeiles også i innspill til utvalget, som framhever at høye kostnader er en hemmer for å bygge generelt, og særlig for boliger med tilleggsfunksjoner som for eksempel fellesarealer eller delingsarealer. Dette er tilleggsfunksjoner som vil komme på toppen av allerede høye byggekostnader. Dette er en barriere for å teste ut nye boformer og boligkonsepter.

Samtidig framheves fellesarealer og mulighet for fellesaktiviteter som områder hvor det er behov for nytenkning og utprøving. Dette er blant annet viktig for sosial deltakelse, spesielt i en tid med endrede familiemønstre og flere aleneboende. Her vil fellesfunksjoner i og utenfor bygget gi mulighet for sosial deltakelse og andre typer sosiale nettverk. Boligbransjen peker på at gunstige insentiver er avgjørende for å realisere denne typen boformer, da dette er kostbare kvadratmetre som ikke selges (Husbanken, 2025a). De peker på at tilskudd og Husbankfinansiering av for eksempel fellesareal eller trygghetsboliger vil både stimulere til bygging av flere og bedre fellesarealer og bidra til å «holde prisene nede» for kjøperne i prosjektene.

På dette området er det også store geografiske variasjoner. Tilgangen på egnede boliger er en særlig utfordring i distriktskommuner. Boligmarkedene i mange distriktskommuner er små, usikre og stagnerende, preget av lav omsettingstakt og lite eller ingen nybygging. Byggekostnadene for nybygg kan være høyere enn boligverdien, noe som gir tapsrisiko både for den enkelte og for utbyggere. Dette kan føre til at folk ikke ønsker å ta opp eller ikke får lån til boliginvesteringer. I distriktskommunene er over 90 prosent av boligene eneboliger, tomannsboliger eller rekkehus, og hoveddelen er boliger bygd mellom 1945 og 1980-tallet (SSB statistikkbanken – Boliger). I de minst sentrale kommunene (sentralitetsklasse 6), er kun 7 prosent av dagens boliger bygd etter 2010. Mange av boligene ligger i spredtbygde områder utenfor større tettsteder med lang avstand til service-, tjeneste- og kulturtilbudet i kommunen. Dårlig tilgang på egnede boliger og begrensede muligheter til å selge eksisterende bolig fører til at eldre i distriktene i stor grad blir boende i boliger som ikke er tilpasset et liv med funksjonsnedsettelser. I byer og større tettsteder er utfordringen et mer presset bolig- og leiemarked med vesentlig høyere priser. Stadig flere har utfordringer med å etablere seg i boligmarkedet på grunn av høye boligpriser, og det er vanskeligere å leie bolig (Asplan Viak, 2018).

I norsk boligpolitikk står eierlinjen sterkt, og 76 prosent av norske husstander eier boligen de bor i (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2023). I områder med sviktende markedsgrunnlag, er imidlertid mulighetene for å veksle inn en eldre enebolig med en leilighet krevende. Her vil kommunene ha en sentral rolle i å sikre tilstrekkelig tilgang på aldersvennlige boliger. Dette kan skje gjennom kommunalt eierskap (utleier) eller samfinansiering av prosjekter. Boligalliansen har pekt på at det er behov for bedre insentiver knyttet til bygging av kommunale utleieboliger (Husbanken, 2025a). I rapporten pekes det på at leieboliger kan bidra til at det blir bedre miks i boligprosjekter, herunder aldersvennlige boliger, og at dette kan bidra til økt mobilitet i boligtrappen, særlig for de med begrenset økonomi. Tidligere har Husbanken hatt et tilskudd til utleieboliger, men ordningen er nå avviklet.

Å øke tilbudet av aldersvennlige boliger vil ha virkninger utover den enkeltes mulighet til å bo trygt og selvstendig lenger. Boligalliansen har pekt på behovet for å skape gode flyttekjeder og at dette kan gi flere gevinster (Husbanken, 2025a). For det første kan dette knyttes til boligmangel for andre. Når eldre flytter fra store, lite tilpassede eneboliger til mer egnede og tilgjengelige boliger, frigjøres hus som er attraktive for barnefamilier og tilflyttere (Agenda Kaupang, 2023). For kommunen vil dette kunne bidra til bedre ressursbruk. Mer konsentrerte boliger vil særlig kunne redusere reisetid for hjemmebaserte tjenester, særlig i distriktene. Dette illustrerer at flere aldersvennlige boliger kan være et viktig grep både for den enkelte, for velferdstjenestene og i den bredere samfunns- og næringsutviklingen.

Regjeringens mål om å bygge 130 000 nye boliger innen 2030 er et viktig grep for å møte den generelle boligknappheten i Norge. Det er foreslått ulike grep for å realisere dette, men disse er i liten grad koblet til andre samfunnsmål. Faren med denne typen måltall er at de blir ensidig rettet mot volum, framfor hva man faktisk ønsker å oppnå. Nordlandsforskning finner tilsvarende tendenser i kommunene. De peker på at det i kommunene er to ulike hovedspor for boligmarkedsanalyser: et «kommuneplan-spor» og et «boligsosialt spor» (Bliksvær et al., 2025). Rapporten viser at disse sporene i liten grad er koblet, og at det generelle boligbehovet ikke tar hensyn til hvilke boligtyper ulike grupper faktisk trenger. For å møte framtidas behov må ulike behov ses i sammenheng. Utvalget mener at målet om 130 000 nye boliger må kobles tettere til en tydelig satsing på nye boformer og flere aldersvennlige boliger. Dette vil bidra til å få fart på målet om 130 000 nye boliger og samtidig møte framtidige behov.

Herlofson og Sandlie har sett på hva som kjennetegner gode boliger for eldre (Herlofsen & Sandlie, 2025). Sentrale kjennetegn er beliggenhet, tilgjengelighet (inne og ute), muligheter for tilpasning, lettstelthet, trygghet, følelsesmessig tilknytning, sosiale aspekter, økonomisk overkommelighet og tilgang til tjenester. Dette er sentrale temaer, men litteraturen peker samtidig på at det ikke finnes én universell løsning, men at det trengs et mangfold av boformer (Tingvold et al., 2025; Herlofsen & Sandlie, 2025). Tingvold mfl. peker på at utvikling og bruk av boligløsninger for eldre skjer i et samspill mellom individuelle behov, markedsmekanismer og institusjonelle rammer, og at det er behov for en mer integrert tilnærming (Tingvold et al., 2025). Utvalgets forslag om å styrke eldreboligprogrammet og se dette i sammenheng med det praksisnære programmet vil bidra til en slik integrert tilnærming, og som vil bidra til å håndtere risiko for innbyggere, utbyggere og kommuner på en langt bedre måte enn i dag. Dette vil bidra til å skape bærekraftige, inkluderende boligløsninger som møter behovene i en aldrende befolkning.

Manglende skalering

Oppmerksomheten på sosiale boformer er økende, både på det private markedet og i offentlig regi. Som beskrevet over er det en utfordring at dette ofte er kostbare boliger, som en følge av at for eksempel fellesarealer eller andre fellesfunksjoner ikke er salgbare i seg selv (Sørvoll et al., 2018). Kostnadene må derfor fordeles på alle enhetene i prosjektet. Dette gir lav etterspørsel fra befolkningen og manglende inntjening for utbyggere.

Det er få virkemidler på dette området, og en utfordring er at mange av forbildeprosjektene som ofte trekkes fram i offentlige dokumenter, er etablert gjennom stimuleringsordninger som er blitt avviklet, som utleieboligtilskuddet, heistilskuddet og tilskudd til tilpasning og etablering. Dette gjenspeiles også i innspillene til utvalget hvor det anføres at det er få insentiver og virkemidler for å tenke utradisjonelt, innovativt eller teste ut nye prosjekter. SINTEF har pekt på behov for flere forsøk og innovasjon, og at det bør gis støtte til utvikling av flere skalerbare forsøk (Høyland et al., 2020). Dette er også framhevet i rapporten fra arbeidsgruppen i eldreboligalliansen til regjeringen, som i tillegg peker på behovet for risikoavlastende ordninger for både kommunene og utbyggere (Husbanken, 2025a).

Et mål med boformene i boks 10.5 har vært å skape naturlige møtepunkt mellom generasjoner. Dette er i tråd med tenkningen rundt et aldersvennlig samfunn, og har vært et mål i nasjonale planer på omsorgsfeltet siden St.meld. nr. 25 (2005–2006) Mestring, muligheter og mening. Det er særlig muligheten for å samlokalisere studentboliger og boliger for eldre som har blitt framhevet. Forskning viser at dette er et lovende bokonsept som har potensial til å gi svært gode utfall for både studenter og eldre, særlig knyttet til redusert ensomhet og isolasjon (Guribye et al., 2025; Lindaas et al., 2026). Samtidig finnes det foreløpig svært få eksempler på denne typen boformer i Norge. Lindaas og medarbeidere (2026) peker på at dagens lov- og regelverk ikke er tilpasset denne typen prosjekter (Lindaas et al., 2026). En barriere er at Husbankens tilskudd til henholdsvis heldøgns omsorgsboliger og studentboliger ikke kan kombineres uten særskilt dispensasjon. Videre går det fram av rapporten at lovverket knyttet til rimeligere leie og «gjenytelser» fra studentene er krevende.

Guribye og medarbeidere peker på at generasjonsfellesskap ikke automatisk oppstår av seg selv (Guribye et al., 2025). Rapporten viser at disse boformene bidrar til å skape bottom-up fellesskap og sosiale relasjoner på tvers av generasjoner uten en enveis hjelpefunksjon mellom yngre og eldre. Samtidig viser forskningen at det er behov for samskapingsprosesser mellom ledelse, ansatte og beboere for å ta ut potensialet i slike boformer for de involverte tjenestene (Guribye et al., 2025).

I regjeringens Eldreboligprogram pekes det på behovet for flere egnede boliger og for å bygge ut flere trinn i bo- og omsorgstrappen. Programmet inneholder tiltak som knytter seg til kunnskapsinnhenting og videreføring av tilskuddsordninger som tilskudd til boligtiltak i distriktene. Videre pekes det på at regjeringen tar sikte på å innføre tilskudd til trygghetsboliger. Utvalget vurderer at Eldreboligprogrammet er et godt utgangspunkt som samler og samordner innsatsen på tvers av departementer. Samtidig vurderer utvalget at tiltakene som er iverksatt hittil i hovedsak relaterer seg til å styrke kunnskapsgrunnlaget, og at tiltak som monner fortsatt er urealisert, som trygghetsboliger.

Det finnes flere eksempler på boformer med tilleggsfunksjoner som legger til rette for sosial aktivitet, både i regi av det offentlige og det private. Trygghetsbolig eller servicebolig er et slik eksempel. Trygghetsboliger som konsept ble lansert i Meld. St. 29 (2012–2013) Morgendagens omsorg, inspirert fra Sverige. Trygghetsbolig er et tilbud til de som har behov for et tilrettelagt botilbud uten å trenge tjenester hele døgnet, og er ment å gi beboerne trygghet, fellesskap, praktisk hjelp og ulike aktivitetstilbud. I Sverige kan kommuner, allmennnyttige boligselskaper, byggefirmaer og private eiendomsbesittere motta tilskudd, men det er kommunen som har tildelingsrett. Siden 2012 har trygghetsboliger blitt tematisert i en rekke politiske dokumenter, og en tilskuddsordning er etterlyst fra kommuner og boligbransjen uten at dette har blitt realisert. For å dreie innsatsen mot tiltak på et lavere nivå i bo- og omsorgstrappen, vurderer utvalget at tilskudd til trygghetsboliger eller sosiale boformer vil være et egnet virkemiddel. Dette er en lavthengende frukt, men den krever solid finansiering for å realiseres.

Dersom målet er å stimulere til økt etterspørsel etter aldersvennlige alternativer og tenke nytt om boformer og boligløsninger, bør et slikt tilskudd kunne tildeles andre enn kommunen. Dette forutsetter imidlertid samarbeid med kommunene. Et vilkår for tildeling bør være en samarbeidsavtale med kommunen og at kommunene har tildelingsrett til boligene. Kommunen bør si noe om behovet og bidra til å sikre fornuftig plassering. Det bør åpnes opp for både eie- og leieløsninger, men at det sørges for at dette ikke blir boliger som blir gjenstand for boligspekulasjon og at tilskuddet blir i boligen og ikke tas ut som en salgsgevinst.

Regjeringens Eldreboligprogram er avgrenset til eldre, men utvalget mener at behovet for nytenking omkring nye boformer ikke er avgrenset til eldre. Nytenking som sosiale boformer og trygghetsboliger vil etter utvalgets vurdering også være relevant for mennesker i alle aldre og med andre behov, herunder en voksende gruppe eldre med psykisk helse- og rusutfordringer.

Å etablere sosiale boformer handler ikke nødvendigvis bare om forhold ved boligen. I mange eksempler, særlig i distriktene, har man lyktes å koble behovet for boliger med næringsutvikling eller stedsutvikling. Et eksempel på dette er Røyrvik kommune i Trøndelag, hvor kommunen og nærbutikken har samarbeidet om et nybygg som inneholder nytt butikklokale og leiligheter som er godt egnet for eldre. Her har man kombinert virkemidler fra Husbanken og Merkur-programmet. I innspill til utvalget har det imidlertid blitt pekt på at enkelte statlige ordninger er til hinder for denne typen samordning, og at dette kan være til hinder for realisering av gode prosjekter. I forslaget til ett praksisnært program foreslås det å fjerne denne typen hindringer, og at dette også bør gjelde for andre relevante statlige virkemidler. I det aktuelle eksemplet var det støtteordninger fra SIVA som ikke kunne nyttes i kombinasjon mer Merkur-programmet og husbankfinansiering.

Behov for sterkere insentiver

Behovet for å tenke nytt om boliger og boligplanlegging er viktig av hensyn til den enkeltes mulighet til å leve et selvstendig liv, og for å redusere behov. Gjennomgangen over viser at kvaliteter som fellesareal er kostbart å realisere i både nye prosjekter og eksisterende boligmasse. I Bo trygt hjemme-reformen framgår det at tilbudet av denne typen boliger i det ordinære markedet i hovedsak er forbeholdt en kjøpesterk gruppe i sentrale strøk. En forutsetning for å få realisert dette potensialet er derfor etter utvalgets vurdering at det etableres bedre insentiver.

Sentrale forutsetninger for å få fart på tilbudet av sosiale boformer er økonomiske insentiver som reduserer risiko for både innbyggere, kommuner og utbyggere. Her vil det være flere muligheter. En mulighet er å bidra til å gjøre dagens virkemidler bedre kjent, som Husbankens låneordninger. Dette er gode tiltak, men utvalget mener at dette alene ikke vil bidra til ønsket omfang. Utvalget mener derfor at det er behov for mer gunstige insentiver i kombinasjon med eksisterende.

Et sentralt element i sosiale boformer er fellesarealer. Dette er kostbart i dag, og utgiftene faller i stor grad på de første beboerne. Et tilskudd som dekker denne typen fasiliteter vil bidra til å gjøre denne typen fasiliteter tilgjengelig for flere, og bidra til å øke etterspørselen etter denne typen boformer. Boligalliansen mener at et slikt tilskudd vil stimulere til bygging av flere og bedre fellesarealer som vil gi økt sosial bærekraft i prosjekter og til å «holde prisene nede» for kjøperne i prosjektene (Husbanken, 2025a).

Et annet alternativ er å realisere regjeringens egne mål om en tilskuddsordning til trygghetsboliger, enten som en selvstendig ordning eller som en del av en bredere finansieringsordning som også inkluderer andre boformer, som heldøgns omsorgsboliger. Et slikt tilskudd har blitt varslet siden 2012 uten at dette er blitt realisert. Det har skapt forventninger i kommuner som ønsker å utvikle denne typen boliger, og kan ha bidratt til at slike prosjekter settes på vent i påvente av et tilskudd. Utvalget mener tiden nå er inne for å etablere et slikt tilskudd. Det vil stimulere flere aktører enn kommunene til å bidra til mer sosiale boformer som både kan utsette og redusere behovet for helse- og omsorgstjenester og gjøre det trygt å bo lenger hjemme, også når den enkelte har behov for tjenester.

Dette er også et område hvor det er behov for mer kunnskap. Zeiner og Herlofsen peker på at funn fra tidligere undersøkelser viser at eldre i sosiale boformer opplever økt livskvalitet, trivsel og deltakelse i samfunnet, men at det samtidig er uklart om dette skyldes selve boformen eller trekk ved individer som velger slike boformer (Zeiner & Herlofsen, 2025). Menon har også pekt på at tiltak som legger til rette for at eldre kan bo trygt i egen bolig lenger kan ha betydelige gevinster, men at det empiriske grunnlaget er svakt (Menon Economics, 2026). Her er det etter utvalgets vurdering behov for å mer kunnskap. Dette kan oppnås gjennom å etablere en «sandkasse for nye boformer», der kommune, utbyggere, tjenesteapparat og beboere kan prøve ut nye boligløsninger og boformer tilpasset ulike behov, geografiske forhold og målgrupper. Særlig små distriktskommuner har begrenset kapasitet til å drive denne formen for utviklingsarbeid. På denne måten får man testet ut noen få utvalgte og systematiske piloter, som deretter kan skaleres og spres. Sandkassen bør ses i sammenheng med utvalgets forslag om et skaleringsfond, slik at utprøving raskere kan følges opp med spredning og skalering av løsninger som virker. Dette kan også ivaretas gjennom å åpne opp for forsøk i eksisterende ordninger i Husbanken.

Gjennomgangen over viser også at det er hindringer i dagens ordninger, som gjør at ulike ordninger ikke kan brukes i kombinasjon med hverandre. Her er det behov for å rydde opp slik at det blir mulig å realisere tverrsektorielle prosjekter. Dette krever bedre samordning og forenkling av ulike offentlige aktørers virkemidler, lån- og tilskuddsordninger. Dette vil legge til rette for å fremme innovasjon i boligutvikling og at boligbehov ses i sammenheng med andre formål. Bedre samordnet innsats vil bidra til å nå målet om 130 000 nye boliger og et målrettet samfunnsoppdrag for framtidas velferd. For å realisere dette er det behov for risikoavlastning til å utvikle innovative boligløsninger, samt midler til å ta i bruk nye modeller (skalere, spre og implementere). I denne sammenheng vil innsatsen i Eldreboligprogrammet ses i sammenheng med ett praksisnært program, og i sum være effektive virkemidler for å stimulere til en mer helsefremmende og forbyggende boligpolitikk.

Tilgangen til egnede boliger er i dag svært ulikt fordelt, både geografisk og økonomisk. I mange distriktskommuner er boligmarkedet svakt, med få alternativer for eldre som ønsker å flytte til en mer tilpasset og aldersvennlig bolig. Samtidig er det store forskjeller i økonomisk handlingsrom blant eldre, noe som innebærer at noen kan eie, mens andre er avhengige av gode og trygge leiemuligheter. Dette viser at det er behov for boliger som er økonomisk tilgjengelig for eldre med ulike inntektsnivåer, og at det må utvikles modeller som gir reell valgfrihet mellom eie og leie (Tingvold et al., 2025). For å sikre at flere kan bo godt og trygt i eget lokalmiljø lengst mulig, mener utvalget at det er behov for å legge til rette for gode boligmodeller som gjør både eie og leie mulig. Dette krever også holdningsendringer slik at det blir vanligere for eldre å flytte til en leid bolig.

Et velfungerende marked for utleieboliger er derfor et viktig supplement til både nybygging og ombygging. Utleiesektoren spiller en sentral rolle for grupper som av ulike grunner ikke har mulighet til å eie egen bolig, herunder unge, studenter, arbeidsinnvandrere og personer i mer sårbare livssituasjoner. Et tilstrekkelig og variert tilbud av utleieboliger kan også bidra til økt mobilitet i boligmarkedet og gjøre det lettere for flere å tilpasse bosituasjonen gjennom ulike livsfaser. Samtidig er det behov for rammevilkår som stimulerer til investering i gode og trygge utleieboliger, herunder løsninger som kan bidra til profesjonalisering av utleiemarkedet og bedre kvalitet i tilbudet. I lys av en aldrende befolkning kan også tilrettelagte utleieboliger være et viktig virkemiddel for å gi flere mulighet til å bo selvstendig lengre, uten nødvendigvis å eie egen bolig.

I en tid der antallet eldre vil øke betydelig, er det avgjørende å planlegge boligpolitikken i sammenheng med framtidas tjenestebehov. Plassering og utforming av nye boligprosjekter er en sentral del av dette. Boliger som ligger nær kollektivtransport, helse- og omsorgstjenester, handel og sosiale møteplasser, og som samtidig er utformet med god tilgjengelighet, kan gjøre det mulig for flere å mestre hverdagen lenger på egen hånd. Slik kan gode boliggrep både styrke den enkeltes trygghet og livskvalitet, redusere ensomhet og bidra til mer bærekraftige helse- og omsorgstjenester i årene som kommer. Dette er også viktig i beredskapssammenheng fordi sentrumsnære boliger gir kortere avstand til helsetjenester, kollektivtransport, butikker og annen kritisk infrastruktur som er avgjørende i en krise.

10.3 En fornyet investeringsordning

Selv om vi lever stadig lenger med god helse, er de siste årene av livet ofte preget av sykdom og funksjonsfall. Offentlige framskrivinger peker på at antallet brukere og behovet for kommunale helse- og omsorgstjenester vil øke betydelig fram mot 2040. Dette kommer først og fremst som følge av sterk vekst i de eldste aldersgruppene, herunder mer enn en fordobling av antall personer med demens (Gjøra et al., 2020). Selv om målet er at vi i økende grad skal løse oppgavene i den enkeltes opprinnelige hjem, illustrerer dette at ikke alt kan løses der. For noen vil et annet botilbud eller sykehjem være nødvendig for å ivareta den enkeltes trygghet. Antallet heldøgns omsorgsplasser i kommunene har stått mer eller mindre på stedet hvil de siste årene, til tross for økende behov. Samtidig har kommunene benyttet anledningen til å modernisere og skifte ut gammel og utdatert bygningsmasse i en demografisk «rolig periode». Dette har bidratt til en kvalitetsheving for beboerne og til bedre og mer effektive arbeidsplasser. Men dette har også gitt et etterslep.

Dagens investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser ble etablert i 2008 (jf. boks 10.9), og har vært statens virkemiddel for å avlaste kommunene i arbeidet med å fornye og modernisere sykehjem og heldøgns omsorgsboliger. Samtidig har det siden 2008 skjedd en rekke endringer med hensyn til både teknologiutvikling og tilgang til personell. Dette er endringer som bør hensyntas i videre politikkutforming, og etter utvalgets vurdering en anledning til å vekte opp innovasjonspotensialet i formålet med ordningen.

Fortsatt behov for en investeringsordning

Framskrivinger fra SSB viser at etterspørselen etter heldøgns omsorgsplasser øker fra 65 000 i 2017 til om lag 87 000 i 2035 (Holmøy et al., 2020). Per i dag er det om lag 68 000 heldøgns omsorgsplasser i kommunene. Det betyr at det er en differanse på 19 000 plasser, og at det er behov for om lag 1 900 nye plasser årlig (forutsatt en jevn utbygging).

Det kan argumenteres for at kommunen er ansvarlig for egen bygningsmasse, og at dette er utgifter som kommunene selv skal dekke gjennom rammefinansieringen. Samtidig er ikke dette ordinære bygg, men bygg med en rekke krav til innholdsmessig utforming som skal bidra til effektiv tjenesteyting, gode arbeidsplasser, forbedre pasientsikkerheten gjennom for eksempel å hindre smittespredning og ikke minst være en trygg og god bolig for mennesker med omfattende bistandsbehov. Selv med enklere krav er dette kostbare bygg å oppføre. Det har derfor siden 2008 vært og er tverrpolitisk enighet om behovet for å avlaste kommunene for investeringskostnader på dette feltet. Dette skillet mellom drift og investering har bidratt til en kvalitetsheving for både brukere og ansatte.

Investeringstilskuddet til heldøgns omsorgsplasser blir av enkelte kritisert for å subsidiere den boformen som er dyrest for det offentlige. Det er riktig at det tjenestetilbudet som ytes i heldøgns omsorgsplasser hører til de mest ressurskrevende tjenestene kommunene tilbyr. Samtidig er det betydelige forskjeller i driftskostnader knyttet til en institusjonsplass og knyttet til hjemmetjenester i en heldøgnsplass i omsorgsbolig. Investeringstilskudd kan gis til heldøgnsplass i institusjon og i omsorgsbolig, og det er kommunene selv som avgjør hvilken type heldøgnsplasser de ønsker å bygge og søke om tilskudd til. Det er derfor misvisende å framstille dette som om tilskuddet kun finansierer det dyreste tilbudet i omsorgstrappen. Tilskuddet dekker investeringer i bygg og infrastruktur, men det er den løpende driften som gjør slike tilbud kostbare for kommunene. Det er også den enkeltes behov for tjenester som skal ligge til grunn for hvor omfattende tjenestetilbud som gis. Det blir derfor etter utvalgets vurdering feil å hevde at kommunene prioriterer det dyreste tjenestetilbudet i omsorgstrappen på grunn av den statlige ordningen.

Undersøkelser viser at terskelen for å få en sykehjemsplass er høyere enn før (Hagen et al., 2024). Det betyr at det fortsatt er viktig å bygge ut flere sykehjemsplasser både for å dekke innbyggernes faktiske behov, men også for å skape trygghet for at tilbudet er der når behovet for mer hjelp oppstår. Det vil sikre at flere opplever å kunne bo trygt hjemme selv med omfattende bistandsbehov. Utvalget er derfor opptatt av at investeringstilskuddet til heldøgns omsorgsplasser bevares som en øremerket ordning for å kunne møte tjenestebehovene i en aldrende befolkning på en adekvat måte.

Etter det utvalget erfarer foregår det en debatt om å skille drift og investering også for sykehusene slik prinsippene bak investeringsordningen legger til grunn, nettopp for å skjerme sykehusene for store ekstrautgifter knyttet til nødvendige investeringer. Det er etter utvalgets oppfatning helt avgjørende å avlaste kommunene i deres investeringsbehov når vi vet at driftskostnadene til helse- og omsorgstjenester vil komme til å øke betydelig i årene som kommer.

Behov for nytenkning

Investeringstilskuddet har vært et viktig tilskudd for kommunene, og evalueringer viser at flertallet av norske kommuner har benyttet seg av ordningen. Tilskuddet har bidratt til mer innovative løsninger knyttet til både bygningsmasse og bruk av teknologi (Menon Economics, 2019). Samtidig har kommunesektoren etterlyst forenklinger og/eller mer fleksibilitet i ordningen grunnet i endrede behov. Kommunesektoren løfter ofte fram utfordringer med rekruttering av helsepersonell og stram kommuneøkonomi som begrunnelse for hvorfor investeringstilskuddet bør endres. Det framheves at bestemmelser om kvalitetskrav i investeringstilskuddet er til hinder for å finne nye måter på hvordan de mer effektivt kan organisere tjenestene.

Dagens investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser har en rekke kvalitetskrav knyttet til seg. Enkelte av bestemmelsene er utledet av annet, generelt lovverk, som arbeidsmiljøloven, universell utforming (Norsk standard – NS 110011) og brannforskrifter. Bakgrunnen for disse bestemmelsene er blant annet å sikre at også heldøgns omsorgsplasser er tilgjengelig for alle på linje med andre offentlige bygg, og at arbeidstakere er omfattet av helse-, miljø- og sikkerhetskrav.

Andre krav i ordningen følger av prinsippene om normalisering og integrering (for personer med funksjonsnedsettelser) og «smått er godt» (for personer med demens). Kravene til «normalisering og integrering» følger av nasjonal politikk (HVPU-reformen) og internasjonale forpliktelser (konvensjonen om rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne og FNs bærekraftsmål), og har til hensikt å sikre blant annet retten til menneskerettigheter, selvbestemmelse og likestilling. Tilsvarende har «smått er godt» solid støtte i forskning, blant annet for å forhindre utagering blant personer med demens og skape gode og meningsfulle dager for denne gruppen (Høyland et al., 2015). Formålet med disse kravene er å fremme gode bomiljøer for sårbare grupper, unngå institusjonalisering og gi mulighet for mer effektiv tjenesteyting gjennom forebygging av for eksempel atferdsproblemer. Dette er krav som kommer til uttrykk gjennom vilkår om «små avdelinger» i form av antall boenheter. Husbankens veileder lister opp ulike designprinsipper for ulike målgrupper med tilhørende anbefalinger om antall boenheter. Kravene om maksimalt antall beboere i en bogruppe praktiseres i dag som mulig avslagsgrunn. Samtidig er ikke dette eneste vurderingskriterium. Det vurderes hvordan prosjektet er plassert i ordinære og gode bomiljøer, grad av brukermedvirkning mv. Tilbakemeldinger fra kommunene viser imidlertid at regelverket praktiseres ulikt, og at det i for stor grad griper inn i kommunens beslutningsprosesser knyttet til tjenesteyting.

Utvalget vurderer at det er gode grunner til å opprettholde denne typen krav, og at en står i fare for å svekke ordningen dersom man lemper på sentrale og faglig funderte krav. Erfaringene fra pandemien viser også at norske sykehjem var godt rustet for å håndtere smitte. Mye av dette skyldes den bygningsmessige utformingen, som enerom med bad og mulighet for å hindre smitte mellom avdelinger (Jacobsen et al., 2021). Samtidig har det siden 2008 skjedd endringer i tjenestene, særlig knyttet til teknologiutviklingen, men også med hensyn til organisering. Her kan det være rom for å se hvordan dette påvirker dagens bestemmelser.

Gjennomgangen over viser at det er mange hensyn å balansere. Utvalget vurderer at framfor å endre dagens bestemmelser radikalt, bør saken utredes nærmere. Dette bør gjøres sammen med kommuner, fagmiljøer og brukerorganisasjoner. Som en del av dette arbeidet kan det være hensiktsmessig å teste ut forskjellige konsepter. Flere av Husbankens låneordninger har forsøkshjemmel som gir mottaker anledning til å teste ut nye konsepter, og hvor man kan høste erfaringer fra. I utvalgets arbeid har flere pekt på at handlingsrommet for å tenke utradisjonelt, innovativt eller teste ut nye boligprosjekter og boformer er lite, spesielt innenfor investeringstilskuddet. Investeringstilskuddet bør med andre ord, i likhet med andre låneordninger fra Husbanken, ha en forsøkshjemmel. Å innføre en slik forsøkshjemmel innenfor investeringstilskuddsordningen vurderes som en lavthengende frukt som vil gjøre det mulig for kommunene å teste ut nye boformer, ta i bruk nye teknologi eller skape nye nabolag gjennom for eksempel samlokalisering av student- og omsorgsboliger. Utvalget mener det må stilles som krav at slike forsøk evalueres og systematiseres slik at vellykkede konsepter kan skaleres og spres. Bruken av forsøk bør etter utvalgets vurdering ikke begrenses til en og en ordning, men gi rom for å teste ut modeller på tvers av Husbankens virkemidler, slik utvalget har foreslått i kapittel 7 om samordning og forenkling av ulike offentlige aktørers virkemidler, lån- og tilskuddsordninger.

Planlegge for framtida og beredskapskapasitet

For å planlegge for økt etterspørsel vil det i enkelte sammenhenger være hensiktsmessig å planlegge for noe «overskudds»-kapasitet. Dette vil kunne gi kommunene fleksibilitet til å møte skiftende behov og sesongvariasjoner, samtidig som dette sikrer at kommunene har arealer/plasser/boliger av beredskapshensyn.

Per i dag er ikke dette mulig, da utbetaling av tilskuddet etter dagens regler først skjer når plassene er ferdigstilt og tatt i bruk. Tilsvarende kan Husbanken kreve tilbakebetaling dersom plassene ikke brukes i tråd med formålet som lå til grunn for tildelingen. Dette gjelder i løpet av de første 20 årene etter utbetaling, og i slike tilfeller vil Husbanken som hovedregel kreve at hele tilskuddet betales tilbake.

Utvalget mener at vi i møte med de demografiske endringene i større grad enn i dag må vi akseptere at ikke alle heldøgns omsorgsplasser brukes til formålet til enhver tid, og at dagens Husbankreglene på dette området er for rigide. Her må reglene mykes opp slik at kommunene får et større handlingsrom til å tilpasse bruken av omsorgsplasser etter lokale behov og teste ut nye innovative løsninger.

10.4 Utvalgets hovedgrep

Utvalget anerkjenner at det foregår mye aktivitet på dette området, blant annet gjennom regjeringens Eldreboligprogram. Eldreboligprogrammet har gode mål og intensjoner, som å samle innsatsen i et program på tvers av departementsgrenser. Inntrykket er imidlertid at mange av de gode ambisjonene foreløpig ikke har materialisert seg i faktisk handling. Dette gjelder særlig forslaget om å legge til rette for flere sosiale boformer, slik som trygghetsboliger.

Det er videre behov for å øke innovasjonstakten, både nytenkning (nytt) men også å ta i bruk og skalere modeller man vet fungerer (nyttig og nyttiggjort). Dette gjelder særlig å få til mer systematisk utprøving av nye boligmodeller isolert sett, men også i kombinasjon med hjelpemidler, teknologiske løsninger og tjenestekonsepter i større grad. På denne måten kan vi få økt kunnskap om hva slags boformer som i større grad kan støtte innbyggerne i å mestre hverdagen og bo hjemme lenger. For å sikre fleksibilitet for kommunene foreslås det å styrke Eldreboligprogrammet og at innsatsen legges inn under et målrettet samfunnsoppdrag – felles innsats for framtidas trygge velferd. Dette vil understøtte regjeringens mål om 130 000 nye boliger innen 2030, ved å tydeliggjøre at dette ikke er et rent volummål, men et samfunnsmål.

Forslaget innebærer at innsatsen i Eldreboligprogrammet må ses i sammenheng med det praksisnære programmet, og at de to programmene kan brukes i kombinasjon med hverandre som en del av en helhetlig portefølje. Utvalget vurderer at det her er særlig effekter å hente ut gjennom å se innsatsen i Eldreboligprogrammet i sammenheng med delmål tre om å «Fremme utvikling og innføring av nye boformer, helseteknologi og digitale verktøy». De to programmene vil også kunne utfylle hverandre og bidra til nytenkning på tvers av sektorer i tråd med delmål 1) styrke helsefremmende og forebyggende velferd, og delmål 2) utvikle og ta i bruk gode modeller for organisering og styring av tjenestene.

Statlige virkemidler er allerede i stor grad samlet gjennom opprettelsen av Eldreboligprogrammet, men for å få full effekt av ambisjonene foreslår utvalget følgende for å styrke arbeidet:

• Sterkere insentiver for å få fart på det store ombyggingsprosjektet: Det trengs sterkere befolkningsrettede og økonomiske virkemidler, i kombinasjon med rådgivning.

• For å fremme innovasjon: Etablere ordninger som åpner for utprøving av innovative boformer som trygghetsboliger og sosiale boformer. Utvalget mener det bør innføres en tilskuddsordning som stimulerer til sosiale boformer, som støtte til trygghetsboliger, fellesarealer. Her bør det stimuleres til både eie og leie modeller.

• Etablere en «sandkasse for nye boformer» som en del av Eldreboligprogrammet: Der kommune, utbyggere, tjenesteapparat og beboere prøver ut nye boligløsninger gjennom noen få utvalgte og systematiske piloter.

• Åpne for mer tverrsektoriell utforsking: Innføring av brede, tverrgående forsøkshjemler i Husbankens mandat og virkemidler, og sikre at Eldreboligprogrammet og det praksisnære programmet kan samfinansiere tiltak.

• Forenkling og økt fleksibilitet for kommunene: Hensikten er å fjerne begrensende vilkår for eksempel i investeringstilskuddet til heldøgns omsorgsplasser og i andre lån- og tilskuddsordninger.

• Vellykkede løsninger må også skaleres og implementeres bredt, slik at gode prosjekter ikke forblir enkeltstående piloter, men omsettes til varig praksis og strukturelle forbedringer i kommunenes ordinære drift. Slik kan boligen i større grad fungere som en aktiv helseressurs og bidra til å redusere framtidig tjenestetrykk. Her bør Husbanken ta en rolle med å samle erfaringer. I tillegg vil forslaget om å opprette et skaleringsfond i kapittel 7 også kunne bidra på dette området. Dette avgrenser seg imidlertid til kommunene, men her vil det kunne være modeller utviklet i partnerskap med kommuner som er godt egnet for skalering og spredning. I tillegg kan kommunen som innkjøpsmyndighet bidra til å mobilisere etterspørsel for kommersielle løsninger, gjennom å etterspørre løsninger som er innovative, skalerbare og i tråd med offentlige mål.

Forslagene over vil bidra til å nå målet om flere aldersvennlige boliger, samtidig som dette vil bidra til å stimulere til aktivitet i byggenæringen. Gitt mangel på egnende boliger, og den krevende situasjonen for byggenæringen, mener utvalget at dette er et godt tidspunkt å iverksette tiltak for å bygge og ombygge mer aldersvennlig.

Beredskap for skiftende behov

Å bidra til en boligpolitikk for en ny tid handler ikke bare om å skape et aldersvennlig samfunn. Dette er også etter utvalgets vurdering viktig i beredskapssammenheng. Totalberedskapskommisjonen peker på at Norge har et godt utgangspunkt for beredskap, og peker på at det er beredskap i at det bor folk i hele landet (NOU 2023: 17). Dette gjelder særlig i nordområdene.

I beredskapssammenheng har Husbanken hatt en viktig rolle, både i økonomiske nedgangstider og ved kriser. Husbankens virkemidler har stått sentralt i arbeidet med å ta imot større flyktninger ankomster, nå sist fra Ukraina, gjennom tilskudd til utleieboliger. Tilsvarende var norske sykehjem bedre rustet til smittehåndtering under pandemien enn mange andre land, som følge av kravene i investeringstilskuddet til heldøgns omsorgsplasser.

For å planlegge for økt etterspørsel vil det i enkelte sammenhenger være hensiktsmessig å planlegge for noe «overskudds»-kapasitet. Dette vil kunne gi kommunene fleksibilitet til å møte skiftende behov og sesongvariasjoner, samtidig som dette sikrer at kommunene har arealer/plasser/boliger av beredskapshensyn. Utvalget mener at vi i møte med de demografiske endringene i større grad enn i dag må akseptere at ikke alle heldøgns omsorgsplasser brukes til formålet til enhver tid, og at dagens husbankregler på dette området må endres, slik at kommunene får et større handlingsrom til å tilpasse bruken av omsorgsplasser etter lokale behov og teste ut nye innovative løsninger.

11 Systematisk forskning, kunnskapsbasert utvikling og læring

Endrede og mer komplekse oppgaver stiller økende krav til både faglig kvalitet og effektiv ressursbruk. Forskning og tilgang på kunnskap er derfor avgjørende i innovasjons- og omstillingsprosesser, både for å utvikle tjenester som møter nye behov, og for å forstå hvordan løsningene fungerer i praksis. Systematisk innsikt er nødvendig for å kunne tilpasse, prioritere og omstille ressursene på en trygg og målrettet måte, både lokalt og på tvers av forvaltningsnivåer. Systematisk evaluering, kunnskapsbygging og løpende bruk av erfaringer framheves også som en viktig faktor for at innovasjonsprosesser skal gi samfunnsgevinster. Samtidig kan det synes som om dette er et av de svakeste leddene i dagens innovasjonspraksis. Systematisk bruk av evaluering av innovasjonsarbeid er svak, ofte intern og begrenser seg ofte til arbeidsplassens egne faglige vurderinger (KS, 2024). Dette gir forskningen en sentral rolle i å realisere det foreslåtte samfunnsoppdraget, særlig ved å systematisk og løpende støtte praksisnært utviklingsarbeid og sikre at løsninger kan tilpasses, skaleres og gi varige samfunnsgevinster, både overordnet og praksisnært. En mer systematisk tilnærming til evaluering fremstår særlig viktig for videre utvikling, særlig knyttet til samfunnsgevinster og effekt.

Det pågår i dag relevant forskning på tjenesteutvikling i kommunal sektor, blant annet knyttet til hvordan innovasjonsprosesser fungerer i praksis og hvordan samskaping kan bidra til nye løsninger. Dette skjer gjennom nasjonale satsinger og målrettede forskningsmidler og i regi av kommunene. Samtidig peker både forskningsmiljøer og nasjonale og kommunale myndigheter på behovet for en betydelig økning i forskningsinnsatsen. Flere av innspillene utvalget har mottatt peker på at kunnskap og læring i praksis framstår som fragmentert, og det kan være tilfeldig om og på hvilke måter forskningsbasert kunnskap faktisk tas i bruk i kommunene. Sammenlignet med andre sektorer har kommunesektoren tradisjonelt også hatt svakere rammer for forskningsfinansiering og kunnskapsutvikling. Dette bidrar til et økende behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget i møte med større kompleksitet og demografiske endringer.

Dette reiser et grunnleggende spørsmål om forskningens strategiske rolle, både som kunnskapsprodusent og som støtte for innovasjons- og samskapingsprosesser, og dermed som bidrag til målrettet og varig utvikling av kommunale tjenester. Studier viser at samskaping, tjenesteinnovasjon og nye arbeidsformer eksempelvis ofte møter barrierer i møte med styringslogikker og organisatoriske rammer, der forskning ikke alltid har en integrert rolle i beslutningsprosesser og utviklingsarbeid (Sørensen & Aastvedt, 2024). Hvordan forskning kan støtte og videreutvikle innovasjonsarbeid og bidra til å realisere samfunnsgevinster, ikke bare produsere kunnskap, har vært et sentralt spørsmål for utvalget.

Utvalget understreker at framtidas velferdsmodeller forutsetter mer helhetlig og integrert forskning og kunnskapsutvikling, både der tjenestene ytes og i arbeidet med nasjonale prioriteringer. Mulighetene for forskning i og på kommunale velferdstjenester må styrkes, samtidig som det bygges bedre strukturer og sterkere insentiver for å gjøre forskningsbasert kunnskap mer tilgjengelig og anvendelig i praksis. Det er også et betydelig potensial for økt dokumentasjon, systematisk evaluering og bedre deling og bruk av erfaringer og resultater fra utviklingsarbeid som allerede pågår i kommunene.

Forskning har ikke minst en sentral rolle i den missionsbaserte tilnærmingen til komplekse samfunnsfloker, som her handler om å løse samfunnsoppdraget om å redusere og forskyve tjenestebehov, samtidig som velferdsstatens bærekraft styrkes gjennom mer effektiv utnyttelse av samfunnets samlede ressurser. For at denne innsatsen skal være målrettet og virkningsfull, er det eksempelvis nødvendig å etablere målepunkter som viser om tiltakene faktisk beveger utviklingen i ønsket retning. Dette forutsetter enighet om et begrenset, men tverrsektorielt sett av indikatorer som gjør det mulig å følge utviklingen på tvers av forvaltningsnivåer, tjenester og sektorer, og å vurdere både retning, tempo og samlet effekt – særlig i balansen mellom tjenestebehov og tilgjengelige ressurser. Forskning og systematisk læring er samtidig avgjørende for at oppdraget kan utvikles og justeres over tid. Når målene er komplekse og virkemidlene virker i samspill, er det behov for kunnskap som gir bedre innsikt i sammenhengene mellom forebygging, tjenesteutvikling, ressursmobilisering og samfunnseffekter. Dette må støttes av læringssystemer som legger til rette for kontinuerlig evaluering, erfaringsdeling og justering av kurs – både på kort og lang sikt.

Forskning kan videre spille en sentral rolle i å legge til rette for vellykket adopsjon av innovasjoner ved å sikre at tiltenkte brukere har kontinuerlig tilgang til relevant kunnskap, opplæring og støtte knyttet til hvordan løsningen faktisk fungerer. Når adoptere får systematisk informasjon om innovasjonens formål, virkemåte og konsekvenser for egne arbeidsoppgaver, reduseres usikkerhet og barrierer for bruk (Greenhalgh et al., 2004). Forskning kan bidra til å utvikle og gjøre slik kunnskap tilgjengelig i former som er relevante og anvendbare i praksis, for eksempel gjennom dokumentasjon, veiledere, evalueringer og læringstiltak. Samtidig kan forskningsbasert oppfølging synliggjøre behov for justeringer, ekstra støtte eller kompetanseheving underveis i implementeringen. På denne måten blir forskning ikke bare en kilde til ny innsikt, men også en aktiv støttefunksjon som styrker både forståelsen av innovasjonen og forutsetningene for varig og vellykket bruk.

Praksisnær forskning kan videre ha stor betydning for mer kunnskapsbasert kommunal planlegging og budsjettarbeid ved å koble systematisk kunnskapsutvikling tett til de faktiske beslutningsprosessene i kommunen. Når forskning utvikles i samspill med kommunal praksis, kan den bidra med relevant innsikt om behov, effekter og kostnader akkurat der prioriteringer skal gjøres i økonomiplaner, handlingsprogrammer og budsjettprosesser. Dette styrker kommunens evne til å vurdere hvilke tiltak som gir mest samfunnseffekt innenfor gitte rammer, og gjør det mulig å bruke innovasjons- og samskapingsarbeid som et kunnskapsgrunnlag for styring, ikke bare som enkeltstående prosjekter. Slik kan praksisnær forskning bidra til å redusere avstanden mellom utviklingsarbeid og ordinær drift, og legge til rette for mer treffsikre, bærekraftige og langsiktige prioriteringer.

11.1 Forskning som grunnlag for velferdsutvikling

Forskning spiller en sentral rolle i utviklingen av helse- og omsorgstjenestene, som leverandør av kunnskapsbasert grunnlag for politikkutforming og som drivkraft for tjenesteinnovasjon. Forskning bidrar ikke bare til å identifisere behov, evaluere effekter av tiltak og implementere kunnskapsbaserte løsninger, men også til å utfordre etablerte praksiser og avdekke strukturelle barrierer. På denne måten bidrar forskning til tjenesteutviklingen, samtidig som den er et nødvendig kritisk korrektiv til statlige og kommunale satsinger og oppfatninger av hva som er hensiktsmessig styring og ledelse av velferdstjenestene.

Gjennom deltakelse i forsknings- og innovasjonsprosjekter kan kommunen styrke sin egen kompetansebase, delta i kvalitetsforbedring og bidra til en mer kunnskapsbasert tjenesteutvikling. Dette kan gi kommunene bedre grunnlag for å møte både komplekse brukerbehov og endrede krav og forutsetninger som følge av demografiske endringer. Kommunens nærhet til befolkningen og ansvar for sentrale velferdstjenester gir også forskningen en unik tilgang til praksisfeltet. Kommunene som en arena for å utvikle relevant, anvendbar og praksisnær forskning bør derfor styrkes.

Utvalget er særlig opptatt å finne nye løsninger som kobler kommunene og forskningsmiljøer. Dette vil legge bedre til rette for systematisk forsking med og på de kommunale velferdstjenestene og i større grad gjøre det mulig for kommunene å ta i bruk forskning og ny kunnskap. Når forskning kobles tettere til praksis, kan kunnskap raskere omsettes til konkrete løsninger og innovasjoner, og på den måten øker relevans og treffsikkerhet.

11.1.1 Balansen mellom grunnforskning og praksisnær forskning

Kommunene har over tid fått en tydeligere rolle som kunnskapsaktør, både som etterspørrer, anvender og i økende grad medutvikler av kunnskap og forskning. Denne utviklingen er et resultat av lovkrav og nasjonale strategier, men også demografiske endringer og teknologisk utvikling er sentrale drivkrefter. Dette krever et forskningsgrunnlag som kombinerer ulike former for kunnskap. Her er det vanlig å skille mellom grunnforskning og praksisnær forskning. Samspillet mellom disse kunnskapsformene er avgjørende for å utvikle tjenester som både er faglig solide og tilpasset lokale behov. Grunnforskning bidrar med overordnede analyser av velferdssystemenes strukturelle, historiske og samfunnsmessige rammer og gir et nødvendig analytisk fundament for videre utvikling (Bentley et al., 2015). Samtidig er praksisnær forskning avgjørende for å utvikle og teste tiltak som kan anvendes direkte i kommunale tjenester, ofte gjennom partnerskap mellom forskningsmiljøer og kommunale aktører. Til sammen understøtter dette kommunenes rolle som både medprodusenter og brukere av kunnskap.

Diskusjonen om balansen mellom grunnforskning og praksisnær forskning handler i stor grad om hvordan forskning både kan bidra til teoretisk utvikling og til å håndtere komplekse samfunnsutfordringer. Grunnforskning har en sterk posisjon i akademia gjennom utvikling av begreper, teorier og helhetlige forståelser av for eksempel velferdsstatens dynamikk, selv om anvendt og praksisrettet forskning ofte dominerer i møte med konkrete tjenestebehov (Bentley et al., 2015). Samtidig er skillet mellom grunnforskning og anvendt forskning blitt mindre tydelig, ettersom kunnskapsproduksjon i økende grad skjer i samspill med samfunnsaktører og konkrete behov i praksisfeltet.

Det kan samtidig vurderes om næringslivet i større grad bør involveres, både som samarbeidspartner og medfinansiør, særlig der forskningen kan bidra til innovasjon og videreutvikling av løsninger i velferdstjenestene. Samtidig preges feltet av en pågående diskusjon om finansiering. Velferdsforskning har tradisjonelt vært sterkt offentlig finansiert, både fordi den regnes som et fellesgode og fordi insentivene for private aktører ofte er svake (NOU 2018: 2). Studier peker også på at velferdsforskning forutsetter metodisk bredde og langsiktighet, noe som tilsier at offentlige myndigheter fortsatt må ha et tydelig hovedansvar for stabile rammer og prioriteringer (Kunnskapsdepartementet, 2022).

Samlet sett viser dette at kunnskapsutvikling for kommunale helse- og omsorgstjenester forutsetter et samspill mellom ulike forskningsformer og finansieringsmodeller. Grunnforskningens brede perspektiver og den praksisnære forskningens konkrete relevans utgjør sammen et nødvendig kunnskapsgrunnlag for bærekraftige og lokalt tilpassede tjenester. Samtidig påvirker rammebetingelser for finansiering hvilke problemstillinger som prioriteres og hvilke kunnskapsperspektiver som får gjennomslag (Bay & Røiseland, 2025). På denne bakgrunnen blir det tydelig at kommunene ikke bare trenger forskning om tjenestene, men også forskning i og med tjenestene.

Datagrunnlaget for forskning

Kommunene disponerer et omfattende datagrunnlag for forskning og analyse av helse- og omsorgstjenestene. Dette framgår blant annet av HelseOmsorg21 Monitor, som gir oversikt over forskning og innovasjon i sektoren, samt av folkehelse- og levekårsdata som forvaltes av fylkeskommunene. Disse dataene gir viktig innsikt i befolkningens helse, levevaner, sosiale ulikheter og lokale utfordringsbilder, og er et sentralt grunnlag for planlegging og utvikling av kommunale tjenester.

Særlig gir Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) forskningsmiljøene gode muligheter til å analysere utviklingstrekk, sammenligne kommuner og følge endringer over tid. Registeret kjennetegnes av store datavolumer, høy grad av kompletthet og standardisert rapportering, og er et viktig empirisk grunnlag for studier av tjenestebehov, helsetrender og effekter av tiltak. Samtidig forutsetter registerets detaljerte og sensitive personopplysninger at det stilles strenge krav til personvern og datasikkerhet, noe som innebærer tid- og ressurskrevende godkjenningsprosesser for tilgang til data.

Helsedirektoratet publiserer også årlige statistikker om kommunale helse- og omsorgstjenester. Dataene er i stor grad basert på KPR, som gir detaljert informasjon om tjenestetilbud, tildelingspraksis og brukermønstre. Statistisk sentralbyrå (SSB) supplerer dette med et bredt datagrunnlag gjennom mikrodata og levekårsstatistikk knyttet til blant annet helse, funksjonsevne, tjenestebruk og livskvalitet. Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet publiserer folkehelse- og oppvekstprofiler for kommuner og fylker, som benyttes aktivt i forskning, planlegging og analyse av lokale helseutfordringer.

Samlet gir disse datakildene et godt kunnskapsgrunnlag for forskning, innovasjon og kvalitetsutvikling i kommunale helse- og omsorgstjenester. Samtidig peker HelseOmsorg21-strategien på behovet for videre styrking av systemer for data- og kunnskapsdeling, blant annet gjennom bedre strukturelle og økonomiske insentiver, investeringer i moderne IKT-løsninger, felles dataplattformer og videreutvikling av registre som gjør det enklere for kommuner å delta i forskning og bruke data aktivt i tjenesteutvikling.

Utviklingen av en sterkere kunnskapsinfrastruktur blir stadig viktigere. Helsebiblioteket i Folkehelseinstituttet og Omsorgsbiblioteket ved Senter for omsorgsforskning bidrar til å samle og tilgjengeliggjøre relevant kunnskap for kommunal sektor. Etableringen av kunnskapskommuner, regionale klynger og samarbeidsstrukturer, som Kommunenes samarbeidsarena for forskning (KSF), styrker kommunenes kapasitet til forskning, innovasjon og kompetanseutvikling. For at slike tiltak skal få varig effekt, er det avgjørende med stabile og langsiktige FoU-satsinger, slik at kunnskapsutviklingen bidrar til varig forbedring av tjenestene, og ikke forblir prosjektbasert og fragmentert.

11.1.2 Betydningen av praksisnær kunnskap

Forskning er en viktig bidragsyter i utviklingen av velferdstjenestene, både som leverandør av kunnskapsbasert grunnlag for kommunal planlegging og politikkutforming og som drivkraft for tjenesteinnovasjon. Forskning bidrar ikke bare til å identifisere behov, evaluere effekter av tiltak og implementere kunnskapsbaserte løsninger, men også til å utfordre etablerte praksiser og avdekke strukturelle barrierer. På denne måten bidrar forskning til tjenesteutviklingen, samtidig som den er et nødvendig kritisk korrektiv til statlige og kommunale satsinger og oppfatninger av hva som er hensiktsmessig styring og ledelse av velferdstjenestene.

Praksisnær forskning har stor betydning for utviklingen av kommunale helse- og omsorgstjenester ved at kunnskapsutviklingen tar utgangspunkt i tjenestenes faktiske behov, utfordringer og erfaringer i kommunal praksis. Gjennom tett samarbeid mellom forskere, kommunal ledelse og tjenesteutøvere kan slik forskning bidra til relevant og anvendbar kunnskap som er lettere å omsette i praksis. Dette styrker både kvaliteten på tjenestene og kommunenes evne til å drive systematisk forbedringsarbeid, samtidig som kommunene utvikles som aktive kunnskapsaktører. Forskning og utredning kan bidra til å synliggjøre hvordan fragmenterte tjenester, sektoriserte ansvarsområder og mangelfull informasjonsflyt påvirker brukernes erfaringer og tjenestenes resultater. Utvikling av helhetlige tjenester forutsetter strukturer som støtter tverrfaglig samarbeid, deling av data og kontinuerlig læring (NOU 2023: 4). Innspillene til utvalget peker samtidig på behovet for bedre systemer for å samle, systematisere og formidle evalueringer og dokumenterte løsninger. Dette understreker betydningen av tydelig ledelse og organisatorisk forankring, slik at kunnskap faktisk tas i bruk i utvikling og forbedring av tjenestene.

Forskning er en sentral strategi for utvikling av kunnskapsbaserte og brukersentrerte tjenester i flere kommuner. Bakgrunnen er et økende behov for tjenester som ikke bare behandler sykdom eller funksjonssvikt, men som også støtter innbyggernes mulighet til å mestre hverdagen, oppleve trygghet og leve et meningsfullt liv. Forskning blant annet på brukernes behov, hverdagsliv og erfaringer bidrar til å styrke variasjonen av tjenester, kvaliteten på praksis og evnen til å innrette omsorgen på måter som samsvarer med innbyggernes faktiske liv og mål (Røhnebæk & Bjerck, 2021). Når tjenester utformes i dialog med brukerne, øker både tilfredshet, helseeffekter og opplevd trygghet (Torfing et al., 2019). Dette gjelder særlig tjenester som involverer hverdagsrehabilitering, hverdagsmestring og velferdsteknologi; et felt som i stor grad bygger på kontinuerlig innhenting av brukererfaringer.

Denne formen for forskning gir mulighet til å utforske komplekse hverdagsutfordringer som ofte ikke fanges opp av tradisjonelle forskningsmetoder (Røhnebæk & Bjerck, 2021). Hverdagsrehabilitering i kommunale helse- og omsorgstjenester er et godt eksempel på hvordan praksisnær forskning har bidratt til utvikling av mer trygge og bærekraftige tjenester. Her har forskning hatt en nøkkelrolle i å utvikle, dokumentere og spre arbeidsformer som tar utgangspunkt i brukernes egne mål og ressurser, og i systematisk tverrfaglig samarbeid. Studier viser at hverdagsrehabilitering gir bedre funksjon, økt selvstendighet og større deltakelse i dagliglivet, noe som igjen bidrar til økt trygghet i eget hjem og redusert behov for omfattende tjenester (Førland & Tuntland, 2025). Eksempelet med hverdagsrehabilitering viser hvordan praksisnær forskning kan være et bindeledd mellom kunnskap og handling og styrke kvalitet, trygghet og effekt i kommunale helse- og omsorgstjenester. Noen forskningsprosjekter involverer også brukere eller tjenesteleverandører som medforskere integrert i forskerteamet. Slike medforskere kan fungere som viktige døråpnere og kan bidra med kompetanse om ulike perspektiver og forståelse for hjelpeapparat og brukernes livsverden. Medforskerne betegnes som en tredjepart som kan ha legitimitet både hos brukere og ansatte, og som kan fasilitere kontaktpunkter med brukergrupper (Mydland et al., 2025).

Samarbeidsbasert forskning er en annen tilnærming der personer med egenerfaring deltar aktivt i utvikling, gjennomføring og formidling av forskning, jf. boks 11.3. Det kan bidra til mer relevante problemstillinger, sterkere praksisforankring og kunnskap som i større grad treffer behovene til dem forskningen gjelder.

Utvalget vurderer at dette krever mer forpliktende kunnskapsforvaltning på nasjonalt nivå, med tydeligere koordinering av om innsatsen faktisk rettes mot riktige tiltak, ikke bare om tiltak gjennomføres i tråd med gjeldende tilsyns- og kontrollregimer. Forskning kan i større grad bidra ved å samle og tilgjengeliggjøre erfaringer fra kommuner som har tatt i bruk innovative løsninger. På den måten kan kunnskapen lettere deles, tas i bruk av andre kommuner og inngå i utdanning av personell. Her kan forskningsmiljøene spille en mer strategisk rolle, blant annet gjennom insentiver som fremmer deling av praksisnær kunnskap og støtte til implementering og spredning av vellykkede modeller.

Det er en tydelig ubalanse i kommunenes evne til å være både innovasjonsaktør og forskningspartner, særlig for de mindre kommunene. Dette forsterkes av at små kommuner i liten grad har nettverk for samarbeid, læring og felles påvirkning, slik større kommuner ofte har (Brandtzæg et al., 2019). Dette svekker både muligheten for lokal innovasjon og for å ta i bruk løsninger som er utviklet andre steder. Her kan forskning spille en mer strategisk rolle ved å støtte samarbeid, kunnskapsdeling og kapasitet i mindre kommuner. Dette aktualiserer behovet for tydelige insentiver som fremmer spredning av praksisnær kunnskap, og som støtter overføring og implementering av dokumenterte løsninger.

Avstanden mellom forskning og praksis er fortsatt en barriere. Enkelte forskningsinitiativ blir for spesialistorienterte og lite tilpasset kommunenes behov og handlingsrom, og ansatte mangler opplæring i kunnskapsbasert praksis. Dette svekker evnen til å etterspørre, forstå og ta i bruk forskning, og kan føre til at forskning oppfattes som lite relevant for den daglige tjenesteutøvelsen. Utvalget peker også på en tydelig ubalanse i kommunenes forutsetninger for å være både innovasjonsaktør og forskningspartner.

11.1.3 Kommunene som forskningsarena og samarbeidspartner

NOU 2011: 11 Innovasjon i omsorg pekte på behovet for flerfaglig og praksisnær kunnskapsutvikling, samt sterkere arenaer for samhandling mellom dem som utvikler kunnskap, og dem som skal anvende den. Innovasjon og samskaping ble løftet fram som sentrale virkemidler, og kommunene ble beskrevet som viktige arenaer for nyskaping innen blant annet teknologi, boformer, organisering og brukerinnflytelse samt forskning og utvikling. I dag samarbeider flere kommuner og fylkeskommuner tett med forskningsmiljøer innen både tjeneste- og samfunnsutvikling, og mange innovasjonsprosjekter utvikles i samspill mellom kommuner og akademia. Slike samarbeid kan gi betydelig merverdi gjennom felles utvikling av metodikk, tjenesteorganisering og prioriteringer. Samtidig viser analyser at forskningsproduksjonen innen kommunale helse- og omsorgstjenester fortsatt er betydelig lavere enn i spesialisthelsetjenesten. Publiseringen økte i perioden 2011–2019, men utviklingen tyder på at feltet fortsatt befinner seg i en etableringsfase (HelseOmsorg21 Monitor, 2021).

De senere årene er det etablert flere strukturer som understøtter praksisnær forskning og samarbeid mellom kommuner og akademia. Universitetskommunesamarbeid skal bidra til økt kvalitet, relevans og bærekraft i tjenestene gjennom systematisk kunnskapsutvikling, mens Utviklingssenter for sykehjem og hjemmetjenester (USHT) og Senter for omsorgsforskning (SOF) har sentrale roller innen kompetanseutvikling, implementeringsstøtte, forskning og formidling. Parallelt stiller Forskningsrådet i økende grad krav om kommunalt eierskap i forskningsprosjekter, noe som bidrar til økt praksisrelevans og bedre forutsetninger for implementering. Ordninger for kommunale doktorgradskandidater har også styrket kommunenes direkte deltakelse i forskning, og flere kommuner fungerer i dag som aktive tilretteleggere for forsknings- og innovasjonsaktivitet (Kristiansen, 2022). Kommunenes samarbeidsarena for forskning (KSF) er under utvikling som en regional og nasjonal infrastruktur for å styrke kommunenes kapasitet til å initiere, delta i og ta i bruk forskning, blant annet gjennom tettere koblinger til universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter.

Kunnskapsoppsummeringer og praksiserfaringer peker på en vedvarende utfordring: Kunnskapsdeling og læring i kommunene er ofte fragmentert, og det mangler systemer som sikrer at forskningsbasert kunnskap faktisk tas i bruk i tjenesteutviklingen. Denne problematikken løftes fram i arbeidet med Kommunenes samarbeidsarena for forskning (KSF), som blant annet har som mål å redusere ujevn og lite systematisert bruk av forskning i kommunal sektor (Trondheim kommune, 2025). Til tross for disse utfordringene peker utviklingen samlet sett mot et omfattende økosystem for praksisnær forskning som, dersom det tas i bruk, kan bidra til bedre tjenester og økt innovasjonskraft i årene framover.

Selv om instituttsektoren fortsatt spiller en viktig rolle i praksisnær forskning, har økt sentralisering, sammenslåing av regionale forskningsinstitusjoner og avvikling av regionale forskningsfond (RFF) svekket tilgangen til lokalt forankrede forskningsmiljøer, særlig i distriktene. Dette kan redusere kommunenes mulighet til fleksibel og behovsnær forskningsstøtte, selv om flere landsdekkende institusjoner fortsatt utvikler praksisnære initiativer.

Universitets- og høgskolesektoren har et bredt samfunnsoppdrag. Institusjonene skal ikke bare tilby høyere utdanning og utføre forskning, men også formidle kunnskap og bidra til en miljømessig, sosialt og økonomisk bærekraftig utvikling (Kunnskapsdepartementet, 2024a). Innspill til utvalget peker på at de ulike delene av samfunnsoppdraget i praksis har hatt ulik tyngde. Utdanning og forskning er fortsatt de mest styrende oppgavene, både i styringssystemer, meritteringsordninger og ressursfordeling (NOU 2020: 3).

Utvalget vil også peke på viktigheten av at fag- og yrkesopplæring, inkludert fagskoleutdanning, må kobles tettere til forskning og innovasjonsarbeid i kommunal sektor. Dette for å sikre at kunnskapsutviklingen også når fram til de store yrkesgruppene som har sentrale oppgaver i tjenestene. En bredere forankring av forskning og innovasjon i hele utdanningssystemet kan styrke tjenestenes samlede kompetanse og bidra til mer relevant praksisutvikling. En komparativ studie av fagskolesektorene i Norge, Danmark og Sverige peker på at den norske fagskolesektoren vokser raskere enn noen annen del av utdanningssystemet, og at høyere yrkesfaglig utdanning ses som et sentralt virkemiddel for å møte omstillingsprosesser og kompetanseknapphet (Haakestaad et al., 2026). I Norge er fagskoleutdanningene tydelig definert som en egen søyle med egne læringsutbyttebeskrivelse. Det er nylig startet et arbeid for å plassere fagskolene på linje med bachelor- og masterutdanningene.

Det er behov for å forske mer på høyere yrkesfaglig utdanning og på fag- og yrkesopplæringen. Utvalget vil peke på at Forskningsrådet har utlyst midler for å framskaffe ny kunnskap for utdanningssystem og arbeidsliv, og om kompetansebehov og kompetanseutvikling i møte med samfunnsutfordringene. Forskningen skal belyse utfordringer, utviklingstrekk og muligheter i og mellom utdanning, arbeid og samfunn. Satsingen inkluderer øremerkede midler til forskning om fag- og yrkesopplæring og høyere yrkesfaglig utdanning. Utvalget mener denne forskningsinnsatsen vil ha betydning for den samlede utdanningssektoren og målet om å sikre kommunene og de kommunale velferdstjenestene riktig kompetanse.

Studenter utgjør en viktig, men ofte undervurdert, ressurs i kommunal forskning. Gjennom praksisperioder, bachelor- og masteroppgaver, profesjonsutdanninger og forskningsbaserte læringsaktiviteter arbeider mange studenter med problemstillinger fra kommunale tjenester, noe som gir kommunene tilgang til oppdatert kunnskap, analytiske ferdigheter og nye perspektiver. Samtidig får studentene innsikt i reelle behov og utviklingsmuligheter innen helse- og omsorgstjenestene, og de fungerer som brobyggere mellom utdanning og kommunal praksis. Det er viktig å at kommunene også ser potensialet i slik innsikt, og inviterer til samskaping og innovasjon på bakgrunn av slike erfaringer.

Ulike forutsetninger for deltakelse

Kommunene har ulike forutsetninger for å delta i forsknings- og innovasjonssamarbeid, noe som bidrar til forskjeller i hvem som initierer og deltar i slik aktivitet (NOU 2023: 9). Dette gjenspeiles også i hvilke kommuner som rapporterer innovasjons- og forskningsaktivitet. Ifølge KS’ innovasjonsbarometer er de mest innovative kommunene oftest mellomstore eller store, med sentral beliggenhet (KS, 2024). Videre er kapasiteten til innovasjon og fornyede arbeidsformer gjennomgående svakere i mindre og mer perifere kommuner enn i større og mer sentrale kommuner (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025a). Dette gjenspeiles også i innspill fra forskningsaktører som peker på at geografisk avstand og nærhet til sentrale kunnskapsmiljøer i stor grad påvirker kommunenes forutsetninger for forskningssamarbeid. Større og sentrale kommuner deltar oftere i strategiske kunnskapsutviklingsprosesser gjennom etablerte samarbeidsstrukturer, som universitetskommunesamarbeid, mens de mest perifere kommunene ofte har svakere koblinger til både FoU-systemet og innovasjonssystemet.

Denne geografiske ubalansen i forskningskapasitet og innovasjonskraft innebærer en risiko for at framtidige velferdsløsninger i større grad utvikles og formes av store og ressurssterke kommuner. Disse har ofte bedre tilgang til forskningsmiljøer, høyere kompetanse og større økonomisk og administrativ kapasitet til å delta i, initiere eller lede forsknings- og innovasjonsprosjekter. Mindre distriktskommuner har noe svakere forutsetninger for å påvirke forskningsagendaen og bidra til utvikling av løsninger som er tilpasset deres lokale utfordringer. Over tid kan dette føre til at velferdsløsninger i økende grad reflekterer urbane behov og rammebetingelser, heller enn forholdene i små og perifere lokalsamfunn. Dermed risikerer gapene i kvalitet, relevans og tilgjengelighet i velferdstilbudet mellom sentrale og perifere kommuner å øke, noe som utfordrer et grunnleggende prinsipp i den norske velferdsmodellen.

Etableringen av regionale forskningsfond (RFF) i 2010 var et virkemiddel for å møte nettopp disse utfordringene. Fondene skulle styrke Norges samlede forsknings- og innovasjonskapasitet gjennom sterkere regional forankring av forskningsmidler. Bakgrunnen var at FoU-aktiviteten i Norge var sterkt geografisk konsentrert, og at mange regioner manglet virkemidler for å bygge lokale kunnskapsmiljøer og mobilisere til økt forskningsinnsats. Formålet var å utjevne regionale forskjeller og gi både næringsliv og offentlig sektor bedre tilgang til forskning tilpasset regionale behov. Samlet sett fylte de regionale forskningsfondene et viktig tomrom i virkemiddelapparatet ved å knytte nasjonale forskningsstrategier tettere til regionale behov og styrke innovasjon, samarbeid og forskningskvalitet der kunnskapen faktisk skulle tas i bruk.

Avviklingen av de regionale forskningsfondene har skapt et tomrom i virkemiddelapparatet for regional forsknings- og innovasjonsutvikling. Fondene bidro til å bygge regionale strukturer, mobilisere lokale aktører og koordinere behov på tvers av kommuner, næringsliv og forskningsmiljøer. I dag mangler det virkemidler som i tilstrekkelig grad ivaretar denne rollen, noe som svekker muligheten for utvikling av kunnskapsbaserte løsninger med sterk regional forankring, og for spredning og implementeringsstøtte gjennom relevante veiledningsapparat. I denne sammenhengen framstår det både naturlig og nødvendig at også fylkeskommunene trekkes tydeligere inn i Kommunenes samarbeidsarena for forskning (KSF). Arenaen skal nå etableres som en landsdekkende struktur for samhandling mellom kommuner, forskningsmiljøer og andre kunnskapsaktører. En mer integrert struktur kan bidra til bedre koordinering, redusert fragmentering og utvikling av regionale innovasjonsøkosystemer, kompetanse og kapasitet. Samtidig er det betydelig avstand mellom kommunene og de forskningsfinansierende organene, som i stor grad setter premissene for hva det forskes på.

Utviklingssentre for sykehjem og hjemmetjenester og sentrene for omsorgsforskning har tydelige mål om å bidra til styrke kommunenes rolle i kunnskapsutvikling og forskning. Samtidig er ressursene begrensede, noe som understreker behovet for å styrke disse aktørene og legge bedre til rette for helhetlig, praksisnær og samskapt kunnskapsutvikling i kommunene. Dagens forskningsinfrastruktur innen helse- og omsorgstjenestene inkluderer i begrenset grad kommunene selv. Den framstår ofte som fragmentert, noe som gjør det krevende for mange kommuner å orientere seg i forskningslandskapet og finne relevante samarbeidsaktører. I kommunenes handlings- og økonomiplaner er det i tillegg få avsetninger til forskning eller egenfinansiering av utviklings- og innovasjonsarbeid. Med stramme budsjetter og prioritering av lovpålagte oppgaver er det behov for bedre insentiver som kan styrke kommunesektorens forskningsbaserte innovasjonskapasitet.

Kommuner har ofte behov for støtte til å forstå forskningsprosesser, finne finansieringsmuligheter, utvikle problemstillinger og etablere samarbeid (Disch et al., 2023). Bedre veiledning, som Senter for omsorgsforsknings veiviser for forskning, er et tiltak som er ment å møte disse utfordringene, jf. boks 11.5.

Utfordringene knyttet til forskning og innovasjon i kommunene handler imidlertid ikke bare om geografi eller økonomiske og menneskelige ressurser. Mange kommuner opererer med høyt driftspress og begrenset handlingsrom, noe som gjør det vanskelig å avsette tid og kapasitet til forsknings- og innovasjonsprosjekter. Dette gjelder særlig små kommuner med begrenset administrativ kapasitet (NOU 2023: 9). I tillegg har mange kommuner mangelfull forsknings- og innovasjonskompetanse. Begrenset FoU-erfaring, metodisk kunnskap og prosjektlederkompetanse gjør det krevende både å initiere og delta i forskningssamarbeid.

Flere av disse utfordringene kan delvis adresseres gjennom utvalgets foreslåtte tiltak. Utvalget mener likevel at det er behov for en langt sterkere satsing på forskning om kommunenes institusjonelle kapasitet. Dette behovet er drevet fram av omfattende velferdsreformer, demografiske endringer og økte krav til tjenestekvalitet. Innen helse- og omsorgssektoren etterspørres det særlig kunnskap om personellplanlegging, tjenesteorganisering og implementering av kunnskap i kommunal praksis. Særlig mindre kommuner har begrenset kapasitet, svake samarbeidsnettverk og færre arenaer for læring og felles påvirkning sammenlignet med større kommuner. Dette svekker både lokal innovasjon og evnen til å ta i bruk løsninger som er utviklet andre steder. Her kan forskning bidra mer strategisk ved å støtte samarbeid, kunnskapsdeling og kapasitetsbygging i små kommuner (Brandtzæg et al., 2019), og det aktualiserer behovet for tydelige insentiver som fremmer spredning av praksisnær kunnskap, og støtter overføring og implementering av dokumenterte løsninger.

11.2 Forskning på og i kommunale innovasjonsprosesser

Forskning på og i innovasjonsarbeid er viktig for å sikre at nye løsninger faktisk møter reelle behov og gir ønsket effekt. Når forskning integreres i innovasjonsprosessen, bidrar den til læring, justering og bedre beslutninger ved å dokumentere hva som fungerer, for hvem og under hvilke forutsetninger. Dette forutsetter systematisk måling og evaluering gjennom hele innovasjonsforløpet, og ikke først etter at løsninger er ferdig utviklet. Carstensen og medarbeidere understreker at evaluering bør følge samme faseinndeling som innovasjonsprosessen, fra behovsavklaring via utvikling og utprøving til implementering og eventuell skalering (Carstensen et al., 2017). I hver fase bør det vurderes om innsatsen er målrettet, om den gir ønsket effekt og om rammebetingelser og forutsetninger har endret seg. Det pekes videre på at mange gode innovasjoner ikke tas i bruk utover enkeltkommuner, fordi det mangler systematiske og etterprøvbare evalueringer som dokumenterer hva som virker, hvorfor det virker og under hvilke betingelser. Uten slik dokumentasjon blir overføringsverdi vanskelig å vurdere, og vellykkede løsninger forblir ofte lokale prosjekter. Et strukturert evalueringssystem bidrar derfor både til bedre styring underveis og til økt læring, deling og skalering på tvers av kommuner og tjenester.

Tall fra Innovasjonsbarometeret viser at kommuner i begrenset grad arbeider systematisk med effektmåling av innovasjoner. 31 prosent oppgir at de har vurdert effektene av sin nyeste innovasjon, og nær 40 prosent planlegger å gjøre dette (KS, 2024). Samtidig bygger vurderingene i hovedsak på virksomhetsledernes egne erfaringer, mens perspektiver fra tjenestemottakere, innbyggere og næringsliv i liten grad inngår. Undersøkelsen gir heller ikke informasjon om når i innovasjonsprosessen evalueringene er gjennomført. Dette samsvarer med erfaringer fra Danmark, der evaluering i hovedsak benyttes til intern læring, og i mindre grad som midtveisevaluering av innovasjonsprosesser eller som dokumentasjon av effekter overfor ledelsen (Carstensen et al., 2017).

I dette bildet har kommuner og forskningsinstitusjoner ulike, men gjensidige forventninger til hverandre. Kommunene forventer at forskningsinstitusjonene ikke bare utvikler ny kunnskap, men også bidrar til praktiske løsninger som kan implementeres i tjenesteutviklingen. Samtidig forventer forskningsinstitusjonene at kommunene gir tilgang til relevante data, erfaringer og praksisarenaer, og deltar aktivt i prosesser som legger til rette for læring, utprøving og testing av nye løsninger, noe som i praksis kan være krevende.

Gjennom systematisk kunnskapsinnhenting kan forskning bidra til å identifisere hvilke tiltak som har effekt, hvordan de bør tilpasses ulike lokale kontekster, og hvilke utilsiktede konsekvenser som kan oppstå. Dette er særlig viktig i innovasjonsprosesser som spenner fra radikale innovasjoner med grunnleggende endringer i strukturer og arbeidsmåter, til hverdagsinnovasjon som innebærer kontinuerlige forbedringer i eksisterende praksis. Innovasjon må også forstås relativt: Løsninger som er nye for én virksomhet kan være velkjente i en annen, men likevel ha stor verdi i implementeringen. Forskningens rolle er dermed ikke bare å dokumentere resultater, men å legge til rette for læring, overføringsverdi og skalering, og å sikre at reformer og piloter inngår i et helhetlig innovasjonssystem, framfor å bli isolerte tiltak.

Forskning spiller også en avgjørende rolle ved bruk av forsøk og forsøksordninger for å teste nye organisasjonsformer eller oppgaveløsninger, slik det gjøres i målrettede store samfunnsoppdrag, jf. boks 11.6. Når det gis unntak fra ordinær lovgivning, for eksempel gjennom forsøksloven, er forskningsbasert dokumentasjon og analyse nødvendig for å vurdere effekter og overføringsverdi før eventuell nasjonal implementering. Uten slik evaluering risikerer man at forsøk blir isolerte eksperimenter uten læring eller skalerbarhet. Forskningen blir dermed ikke bare en observatør, men en integrert del av prosessen, med ansvar for å omsette erfaringer til kunnskap som kan informere videre politikk- og regelverksutvikling (Hjelmar & Pedersen, 2024).

11.2.1 Løft for velferdsinnovasjon, samskaping og forskning

Bruk av forskningsbaserte innovasjonsmetoder som living labs og tjenestedesign gjør det mulig å involvere brukere, ansatte og samarbeidspartnere i utvikling og testing av nye løsninger. Slike metoder styrker kunnskapsgrunnlaget, øker treffsikkerheten i innovasjonsprosesser og bidrar til mer bærekraftige tjenesteforbedringer, særlig i møte med komplekse samfunnsutfordringer. På denne fungerer forskning både som beslutningsstøtte, innovasjonsmotor og arena for kompetanseutvikling, og som en viktig fasilitator for samskaping mellom kommune, brukere og andre aktører.

Utviklingen av et universitetssykehjem i Grimstad illustrerer hvordan slike prinsipper kan omsettes i praksis, jf. boks 11.7. Her kombineres praksisnær forskning med systematisk kompetanseutvikling i en modell som legger til rette for tett samarbeid mellom forskere, ansatte og ledelse, og som også er styrket gjennom bidrag fra næringslivet. Universitetssykehjemmet er tenkt som en operativ arena for samskaping og innovasjon, der forskningsbaserte metoder integreres i tjenestene fra oppstart. Dette gir gode forutsetninger for rask omsetting av ny kunnskap til praksis og kan styrke både kvalitet, innovasjonskraft og forskningsforankring i kommunale tjenester.

Modellen skiller seg fra mer etablerte forskningsstrukturer, som Senter for omsorgsforskning som har hovedvekt på kunnskapsutvikling og -formidling, og Kommunenes samarbeidsorgan for forskning (KSF) som primært har en koordinerende rolle. Universitetssykehjemmet integrerer forskning og tjenesteutvikling i én operativ enhet, noe som utfordrer eksisterende organisering. Samtidig aktualiserer dette behovet for systematisk evaluering, både av konkrete resultater og av hvordan ulike virkemidler virker sammen i et helhetlig systemperspektiv. Uten slik evaluering er det en risiko for fragmentering og overlapp, framfor en koordinert innsats som styrker forskningens rolle i kommunal velferdsinnovasjon. Dersom modellen viser seg å kunne møte reelle behov og gi målbare resultater, bør det også vurderes om tilsvarende initiativ kan utvikles i en bredere regional sammenheng.

11.2.2 Samarbeid og møteplasser for forskning

Selv om forskningen knyttet til den kommunale helse- og omsorgstjenesten har økt de senere årene, står fortsatt ikke utviklingen i forhold til sektorens omfang og samfunnsmessige betydning. Skal praksisnær forskning styrkes, må det etter utvalgets vurdering etableres sterkere insentiver som omfatter både strukturelle rammevilkår som sikrer økt samarbeid om finansiering, møteplasser og nettverk. Det er behov for å gjøre det enklere for kommuner og forskningsmiljøer å etablere varige samarbeidsrelasjoner, og det er behov for å mobilisere andre aktører inn slik som næringslivet.

Bredere samarbeid om finansiering forskning

I Norge finansieres forskning og utvikling i langt større grad med offentlige midler enn i de fleste sammenlignbare land. Mens næringslivet står for knapt 50 prosent av den samlede FoU-innsatsen i Norge, er tilsvarende andel 74 prosent i OECD og 66 prosent i EU (Kunnskapsdepartementet, 2022). Sammenlignet med øvrige nordiske land har Norge både en høyere andel offentlig finansiert FoU og lavere privat forskningsintensitet. Dette henger særlig sammen med et næringsliv med svakere FoU-motorer innen industri, teknologi og legemiddelutvikling enn Sverige, Danmark og Finland (Rønning & Christensen, 2025). Resultatet er et mindre balansert FoU-system, der staten i større grad må kompensere for manglende private investeringer, med konsekvenser for innovasjonskraft, forskningsintensitet og langsiktig kunnskapsutvikling.

Disse strukturelle trekkene gjør seg særlig gjeldende i kommunal helse- og omsorgssektor. I motsetning til spesialisthelsetjenesten – som har årlig basisfinansiering, egne forskningsavdelinger og et lovpålagt ansvar for forskning – mangler kommunene tilsvarende faste ordninger (Hagen et al., 2025). Kommunal forskning er derfor i stor grad prosjektbasert og avhengig av ekstern finansiering og samarbeid med forskningsinstitusjoner. Kommunesektoren mangler et helhetlig FoU-system tilsvarende det som finnes i spesialisthelsetjenesten, og forskningsaktiviteten er i stor grad avhengig av Norges forskningsråd (Wiig et al., 2016).

Selv om kommunene etter helse- og omsorgstjenesteloven § 8-3 har plikt til både å medvirke til og tilrettelegge for forskning, er finansieringssystemet begrenset og lite forutsigbart. Statlige midler kanaliseres i hovedsak gjennom konkurransebaserte programmer i Norges forskningsråd og EU-programmer, noe som gjør kommunenes forskningsdeltakelse avhengig av lokal initiativkraft, kompetanse og evne til å utvikle og gjennomføre prosjekter i samarbeid med norske og internasjonale FoU-institusjoner. Kommunene har også begrensede midler til oppdragsforskning, og det finnes ingen samlet nasjonal oversikt over hvor store ressurser som investeres i kommunal forskning innen helse- og omsorgssektoren. Dette illustrerer at kommunal forskning i mindre grad er institusjonalisert og svakere integrert i nasjonale forskningsstrukturer enn forskningen i spesialisthelsetjenesten.

Forskningsmidler rettet mot kommunal sektor utgjør samlet sett en liten andel av den totale FoU-finansieringen i Norge og tildeles i hovedsak som tidsavgrensede prosjektmidler. Dette gir begrensede muligheter til å etablere stabile samarbeidsrelasjoner med forskningsmiljøer og øker risikoen for en fragmentert og lite strategisk kunnskapsutvikling. Sektoren mangler ofte en sentral FoU-infrastruktur, som forskningsledelse, langsiktige finansieringsordninger, tilrettelagt datatilgang og faste samarbeidsarenaer mellom kommuner og akademia. En mer langsiktig og forutsigbar finansiering som muliggjør varige partnerskap, framstår derfor som avgjørende for å styrke kommunenes forskningskapasitet.

På denne bakgrunn mener utvalget at det bør vurderes hvordan staten i større grad kan stimulere til offentlig-privat samfinansiering av forskning om kommunale velferdstjenester. Dette kan omfatte skatteinsentiver eller andre virkemidler som gjør det mer attraktivt for næringslivet å investere i forskning og innovasjon i samarbeid med kommuner og forskningsmiljøer. Som inspirasjon vises det til Finland, som har en lovfestet opptrappingsplan for FoU-investeringer med mål om at 4 prosent av BNP skal gå til forskning og utvikling innen 2030 (Statsrådet i Finland / Valtioneuvosto, 2024). Planen kombinerer økte offentlige investeringer med sterke insentiver for privat medfinansiering, blant annet gjennom generøse skattefradrag og krav om samarbeid med godkjente forskningsorganisasjoner. Ordninger som Veturi-programmet illustrerer hvordan offentlig støtte kan utløse private investeringer og etablere forpliktende samarbeidsstrukturer mellom næringsliv, forskningsmiljøer og offentlige aktører.

I Norge har man i regjeringens Langtidsplan for forskning og høyere utdanning hatt et mål om at FoU-utgiftene skal utgjøre 3 prosent av BNP. I 2024 utgjorde FoU-utgiftene 1,80 prosent av BNP. Dette var en nedgang fra året før til tross for generell vekst i BNP det året (SSB, 2025d).

11.2.3 Arenaer for samhandling om forskning

Det finnes ulike arenaer og møteplasser for samhandling om forskning. Denne typen arenaer er viktige for å styrke dialog, kunnskapsdeling og samarbeid mellom kommuner og forskningsmiljøer. Det er en utfordring at mange slike møteplasser er knyttet til enkeltinitiativer, bestemte fagmiljøer, regioner, tidsavgrensede prosjekter eller særskilte finansieringsordninger. Dette bidrar til et fragmentert landskap der samarbeidsrelasjoner lett svekkes når prosjekter avsluttes eller nøkkelpersoner slutter. Det gjør det også krevende å bygge langsiktige partnerskap og stabil samarbeidsevne.

Det har vært flere initiativ til å etablere årlige møtearenaer mellom kommunene og forskningsmiljøer i form av innovasjonskonferanser som Framtidens kommuner (Arendal) og Samhandlingskonferansen Sammen (Kristiansand). Framtidens kommuner har også i samarbeid med INNOFF driftet innovasjonspodkasten med samme navn (se boks 11.11), der forskere og kommuner gis tid og anledning til å snakke om relevante kommunale innovasjonsprosjekter. Det framstår imidlertid som lite bærekraftig at disse arenaene i hovedsak driftes av enkeltkommuner. På bakgrunn av behov for økonomiske innsparinger har kommunene også nedprioritert drift av konferansene, i alle fall midlertidig.

Kommunenes forutsetninger for å delta i forsknings- og innovasjonsmøteplasser varierer betydelig. Kommuner med høy faglig, organisatorisk og økonomisk kapasitet har størst mulighet til å delta og får dermed bedre tilgang til forskningsmiljøer og kunnskapssamarbeid. Samtidig må dette også sees i sammenheng med utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene og lokale prioriteringer i forhold til dette. Flere kommuner opplever at tilgangen til forskningsmiljøer er begrenset. Skal møteplasser mellom kommuner og forskningsmiljøer bidra til reell sektorutvikling, må de samtidig ta høyde for variasjoner i kapasitet, kompetanse og nærhet til forskningsmiljøene. I utvalgets arbeid har dette kommet til uttrykk ved at kommunene i liten grad opplever at forskningsmiljøer deltar på de arenaene kommunene møtes. Det pekes på at akademiske insentivsystemer og tidsrammer i begrenset grad er tilpasset kommunesektorens behov. Manglende gjensidig tilgjengelighet kan dermed utgjøre en barriere for samarbeid, selv når vilje og interesse er til stede.

I denne sammenhengen framstår samskaping som et sentralt virkemiddel. Ved å involvere kommuner, forskningsmiljøer, ansatte og innbyggere som likeverdige partnere kan samskapingsprosesser bidra til mer relevante forskningsspørsmål, sterkere lokal forankring og mer bærekraftige resultater. Samtidig kan samskaping bidra til å motvirke at samarbeid konsentreres til et fåtall ressurssterke kommuner, ved å legge til rette for bredere deltakelse og økt lokal medvirkning. Strukturer som bruk av følgekommuner, slik det er praktisert i nasjonale innovasjons- og utviklingsprogrammer, kan være et viktig virkemiddel i denne sammenhengen. Følgekommuner fungerer som læringsarenaer hvor kommuner kan delta i forsknings- og utviklingsprosesser, dele erfaringer og bygge kompetanse, uten å måtte bære den fulle prosjektbelastningen selv. Slike nettverk er særlig viktige for små og ressursknappe kommuner (jf. kapittel 5).

Etableringen av Kommunenes strategiske forskningsorgan (KSF) kan også være en arena å som kan redusere fragmentering i samarbeidet mellom kommuner og forskningsmiljøer. KSF skal styrke kommunenes posisjon i forskningssystemet, bidra til at kommunale behov i større grad påvirker forskningsagendaer og legge til rette for mer strukturerte og varige møteplasser gjennom regionale klynger og nettverk. Dette gir kommunene bedre muligheter til å delta i, initiere og påvirke forskning, uavhengig av størrelse og forskningskompetanse. Samlet sett kan samskaping, følgekommunestrukturer og KSF bidra til mer inkluderende, tilgjengelige og bærekraftige samarbeidsformer. Disse virkemidlene styrker kommunenes tilgang til forskning, øker relevansen for praksisfeltet og legger grunnlaget for et mer helhetlig og strategisk kunnskapssystem i kommunal sektor.

I arbeidet med NOUen gjennomførte utvalget et forskerseminar om seks utvalgte temaer i mandatet. Formålet var både å få større innsikt og å skape en arena for kunnskapsdeling og diskusjon. Over 50 deltakere fra akademia, kommuner, departementer og interesseorganisasjoner deltok, og flere har i etterkant pekt på at dette var en møteform og arena de har savnet.

Direktorater og kompetansemiljøer bidrar til å koble forskning og kunnskap tettere til kommunene. Dette gjelder for eksempel Distriktssenteret, som er et bindeledd mellom distriktskommuner og forskningsmiljøer, ved å fasilitere regionale læringsarenaer, FoU verksteder og praksisfellesskap. Distriktssenteret kan også bidra til å oversette forskning til praksisnær kunnskap som er lett tilgjengelig for distriktskommunene.

Utvalget mener det er behov for å legge bedre til rette for at kommunene kan delta på forskningsmøteplasser på en systematisk måte. Etablerte møteplasser er i tillegg ofte ikke koblet til finansieringsordninger, beslutningsprosesser og implementering i tjenestene i tilstrekkelig grad. Dersom møteplassene først og fremst blir arenaer for idéutveksling, uten tydelige koblinger til videre prosjektutvikling, finansiering, evaluering og spredning, blir effekten begrenset. Utvalget mener arenaer og møteplasser for samhandling om forskning i større grad må ses som del av en helhetlig kunnskapsinfrastruktur. Det innebærer at virkemidler i større grad må stimulerere til partnerskapsutvikling, felles prioritering, forskningssøknader, læring underveis og bruk av resultater. Uten slike koblinger kan møteplassene bli viktige som kontaktarenaer, men svake som drivere for faktisk kunnskapsutvikling og endring.

Utvalget vil peke på at Forskningsrådets utlysning til etablering av nasjonale forsknings- og innovasjonssentre er en svært sentral byggestein for mer samskaping og samarbeid om forskning (Forskningsrådet, 2026). Sentrene skal sikre spredning og implementering av forskningsbaserte tiltak og innovasjoner og bidra til utvikling av nasjonal kompetanse. I utlysningen forutsettes det at samskapende prosesser mellom kommuner, forskningsmiljøer og andre relevante aktører danner grunnlag for at sentrene skal utvikle helhetlige, treffsikre, personellbesparende og bærekraftige tiltak og tjenester. Forskningsrådet legger til grunn at dette vil forutsette tverrfaglig og tverrsektoriell innsats, gjerne også på tvers av landegrenser. Kunnskapen fra sentrene skal gi rom for innovasjon, bedre ressursutnyttelse og økt kompetanse i hele landet. Arbeidet skal også styrke Kommunenes samarbeidsarena for forskning (KSF). Utvalget vil peke på betydningen av å etablere arenaer for samhandling og samskaping mellom forskning og kommuner og mener de kommende sentrenes mandat tydelig må inkludere etablering av relevante møteplasser og mulighet for systematisk nettverksbygging.

I tillegg til arbeid som har utgangspunkt i Kommunenes samarbeidsarena for forskning (KSF), mener utvalget de kommende aktiviteter også må inkludere øvrige miljøer som har som mål å koble forskningen tettere til kommune. Sentrale miljøer er sentrene for omsorgsforskning og utviklingssentrene for sykehjem og hjemmetjenester. Utvalget vil også peke på betydningen av frivillig og ideell sektor og andre private aktørers bidrag til å utvikle de kommunale velferdstjenestene. Det er derfor sentralt å inkludere miljøer som arbeider for å utvikle kunnskapsbaserte og lokalt tilpassede løsninger i et samarbeid mellom forskning, kommuner og sivilsamfunn.

Utvalget peker også på forslaget om å etablere et målrettet samfunnsoppdrag for framtidas velferd, understøttet av etablering av ett felles praksisnært program for og et nasjonalt skaleringsfond for kommunale løsninger, se kapittel 7. Satsingene skal inkludere systematisk bruk av forskning og sammenstilling av kunnskap. Utvalget mener at utvikling av nettverk og møteplasser må være inkludert i disse satsingene. Slike aktiviteter må kobles på allerede etablerte strukturer og ses i sammenheng med de kommende nasjonale forsknings- og innovasjonssentre for å styrke bærekraftige kommunale helse-, omsorgs- og velferdstjenester.

11.3 Kunnskapsformidling og tilgjengeliggjøring

I løpet av de siste 10–15 årene har styring og ledelse i offentlig sektor gjennomgått betydelige endringer. Forventningene til kommunale tjenester har økt samtidig som oppgavene er blitt flere og mer komplekse, og de økonomiske rammene strammere. Dette innebærer at kommunale beslutningstakere, både politisk og administrativt, stadig oftere må prioritere mellom ulike formål og utvikle nye løsninger. Utviklingen har økt behovet for kunnskapsbaserte beslutninger på alle nivåer. Et viktig bidrag fra forskning og forskningsmiljøene er derfor å gjøre kunnskap tilgjengelig for kommuner og andre aktører.

For at forskning skal bidra til bedre tjenesteutvikling, er det avgjørende at kunnskapsproduksjon ikke stopper ved publisering, men følges av systematisk sammenstilling, formidling, oversettelse og implementering. Gapet oppstår ofte i overgangen mellom forskningsresultater og praktisk anvendelse. Forskning får først verdi når den er forståelig, relevant og anvendbar for dem som skal ta beslutninger, lede endringsprosesser og yte tjenester i hverdagen.

Forskningsbasert kunnskap må ikke bare gjøres tilgjengelig, den må også fortolkes og tilpasses lokale forhold. Kunnskap må vurderes i lys av tilgjengelige ressurser, kompetanse, demografi og de konkrete utfordringene kommunene står i. Forskning gir sjelden ferdige løsninger, men innsikt og retning som krever tilpasning for å bli praktisk relevant. Denne oversettelsen forutsetter tid, kompetanse og organisatoriske strukturer som støtter systematisk læring. Dette forutsetter blant annet arenaer for faglig refleksjon, tydelig ledelsesforankring og tilgang til veiledning og etablerte ordninger for innføring og oppfølging av nye tiltak. Mange kommuner mangler imidlertid slike varige strukturer, og arbeidet med kunnskapsutvikling blir ofte sårbart og personavhengig. Når ressursene er knappe eller nøkkelpersoner forsvinner, risikerer selv godt forankrede initiativer å stoppe opp.

Dette skaper et gap mellom kravene til kunnskapsbasert praksis og kommunenes faktiske forutsetninger for å innfri dem. Begrensede ressurser, høyt arbeidspress, rekrutteringsutfordringer og små fagmiljøer gjør det vanskelig å arbeide systematisk med forskning og utvikling. Dermed kommer ambisjonen om forskning som en integrert del av tjenesteutviklingen ofte i konflikt med den praktiske hverdagen i tjenestene. For at forskning skal få en mer varig plass i kommunal helse- og omsorgspraksis, må både de organisatoriske rammene og den faglige kulturen styrkes. Tjenestene må utvikles som lærende organisasjoner, der kunnskapsbasert arbeid er en del av den ordinære driften, og ikke avhengig av enkeltprosjekter eller ildsjeler. Ledere spiller en nøkkelrolle ved å prioritere tid, sette retning og sikre at kompetanseutvikling ikke skyves til side.

Evalueringer av kommunale innovasjons- og forskningsprogrammer i Norge viser at tett samarbeid med forskningsmiljøer styrker kvaliteten i kunnskapsutviklingen, gjennomføringsevnen og forutsetningene for varige effekter (Menon Economics, 2021a). Dette understreker behovet for at ny kunnskap formidles i riktig format, til rett tid og til relevante målgrupper. Kunnskap må aktivt deles, oversettes til praksisnære tiltak, integreres i rutiner og følges opp gjennom opplæring og kontinuerlig kvalitetsforbedring. Når dette lykkes, styrkes kommunenes evne til å utvikle treffsikre, bærekraftige og kunnskapsbaserte tjenester i tråd med lokale behov og nasjonale prioriteringer.

11.3.1 Samspill mellom forskning, utdanning og praksis i kommunal innovasjon

Forskning spiller en viktig rolle i kompetanseutviklingen av offentlige ansatte og i å styrke sektorens evne til innovasjon. Gjennom forskningsbasert kunnskap kan det identifiseres hvilke ferdigheter, metoder og organisatoriske rammer som fremmer innovasjonsarbeid, og dermed legges et bedre grunnlag for kompetansetiltak som gir varig effekt. I en kommunal kontekst handler dette ikke bare om å utvikle individuell kompetanse, men også om utvikling av organisasjonsformer og arbeidsmåter.

Samskaping framstår i denne sammenhengen som et sentralt innovasjonsprinsipp, der ansatte, forskere, ledelse og innbyggere involveres som aktive og likeverdige aktører i utviklingen av både kunnskap og løsninger. Som metode læres samskaping i stor grad gjennom praktisk deltakelse i tverrfaglige og tverrsektorielle prosesser, snarere enn gjennom tradisjonell opplæring alene. Ved å arbeide med reelle problemstillinger i fellesskap utvikler ansatte kompetanse gjennom felles problemforståelse, utforsking, testing og refleksjon underveis. Slike læringsprosesser bidrar til å styrke ferdigheter knyttet til dialog, relasjonsbygging, brukerinvolvering, håndtering av maktbalanse og samspill mellom ulike kunnskapsformer.

Når samskaping inngår som en integrert del av kompetanseutvikling og forskningsbasert innovasjonsarbeid, blir læringen tett koblet til tjenestenes faktiske utfordringer og til den konteksten løsninger skal brukes i. Dette øker relevansen av kunnskapen som utvikles, og styrker sannsynligheten for at nye løsninger faktisk tas i bruk og videreutvikles. Samtidig bidrar samskaping til å bygge organisatorisk læring og en varig innovasjonskultur, der kunnskap utvikles i fellesskap og kontinuerlig omsettes i forbedringer i tjenestene.

Et sentralt virkemiddel for å bygge slik kompetanse er utdanningsprogrammer og forskerskoler som kobler forskning og praksis tett sammen. Et eksempel er «Partners in Care» ved OsloMet, som tilbyr doktorgradskandidater spesialisert opplæring rettet mot utfordringer i kommunale helse- og omsorgstjenester. Programmet bidrar til å utvikle forskere som både behersker akademiske metoder og har inngående forståelse for behovene, konteksten og samhandlingsformene i tjenestene de forsker på. Slik bidrar ordninger som dette både til å styrke innovasjonskompetansen i sektoren og til å bygge bro mellom forskning, praksis og samskapende utviklingsarbeid. Forskningsrådets ordning for Offentlig ph.d. er også et viktig virkemiddel for å styrke samspillet mellom universitets- og høyskolesektoren og offentlige virksomheter. Ordningen bidrar til at ansatte i kommuner, fylkeskommuner og andre offentlige etater kan gjennomføre et doktorgradsløp som er tett koblet til behovene i egen sektor.

Universiteter og høyskoler har lovfestet ansvar for å formidle kunnskap til samfunnet for å styrke kunnskapsbasert beslutningstaking og samfunnsutvikling. Dette følger blant annet av universitets- og høyskolelovens formålsparagraf, som slår fast at institusjonene skal formidle kunnskap og bidra til miljømessig, sosial og økonomisk bærekraftig utvikling gjennom samspill med offentlig forvaltning, kulturliv og næringsliv (Kunnskapsdepartementet, 2024a). Kunnskapsformidlingen skjer gjennom vitenskapelig publisering, foredrag, deltakelse i offentlige debatter, samt samarbeid med næringsliv, offentlige virksomheter og frivillig sektor, inkludert innovasjonsprosjekter og entreprenørskap. I tillegg er institusjonenes samfunnsoppdrag normativt forankret. Universiteter og høyskoler skal bidra til utvikling av kultur, verdier og demokrati gjennom å fremme kritisk refleksjon, akademisk ytringsfrihet og etisk bevissthet samt støtte offentlige debatter med forskningsbasert kunnskap (Kunnskapsdepartementet, 2024a; NOU 2020: 3). Gjennom forskningsbasert innovasjon bidrar universiteter og høyskoler også til økonomisk verdiskaping og bærekraftig utvikling, blant annet ved å overføre kunnskap og teknologi til næringsliv og offentlig sektor, utvikle løsninger på store klima-, helse- og samfunnsutfordringer og inngå strategiske samarbeid som styrker regional og nasjonal utvikling (NOU 2020: 3).

Fagskolene har en sentral rolle i samspillet mellom forskning, utdanning og praksis i kommunal innovasjon. Gjennom praksisnære og yrkesrettede utdanningstilbud bidrar de til å operasjonalisere forskningsbasert kunnskap slik at den blir anvendelig i tjenestene. Fagskoleutdanningene er ofte utviklet i tett dialog med kommunesektoren, noe som gjør at innholdet er relevant, oppdatert og direkte knyttet til utfordringer i praksisfeltet. Videre tilbyr fagskolene fleksible utdanningsløp, som gjør det mulig for ansatte å kombinere arbeid og kompetanseheving. Dette styrker kontinuerlig læring i tjenestene og bidrar til å utvikle en mer kompetent og omstillingsdyktig arbeidsstyrke. Fagskolene kan også fungere som en brobygger mellom utdanning og praksis ved å involvere arbeidsgivere, studenter og fagmiljøer i utvikling av nye løsninger. På den måten bidrar de til innovasjon, kvalitetsforbedring og mer bærekraftige tjenester i kommunal sektor.

Et mer praksisnært kompetansetiltak er ABC‑opplæringen, utviklet av Nasjonalt senter for aldring og helse. ABC‑opplæringen illustrerer samspillet mellom forskning, utdanning og praksis ved at forskningsbasert kunnskap formidles gjennom strukturerte læringsaktiviteter og omsettes direkte i tjenesteutøvelsen i kommunene. Programmet gir forskningsbasert opplæring innen demens-, eldre- og utviklingshemmingsfeltet gjennom fagseminarer, selvstudier og gruppesamlinger. Målet er å styrke kompetansen i kommunale helse- og omsorgstjenester, slik at ansatte kan gi mer kunnskapsbaserte og personsentrerte tjenester. Målgruppen for ABC-opplæringen er ansatte i kommunale tjenester, som helsefagarbeidere, sykepleiere, vernepleiere, assistenter og ledere, samt ufaglærte med behov for kompetanseheving. Som en del av Kompetanseløft 2025 finansieres opplæringen gjennom statlige tilskudd, og prioriteres fordi den styrker kompetansen, bidrar til å møte personellmangel og legger grunnlag for mer bærekraftige tjenester.

Utvalget vil peke særskilt på betydningen av oversetter- og tilretteleggingsrollen mellom forskning og prakisfeltet. Her er det etter utvalgets vurdering solide miljøer i utviklingssentrene for sykehjem og hjemmetjenester og i sentrene for omsorgsforskning som bør styrkes og videreutvikles. Dette er viktige arenaer for praksisnær forskning, testing og implementering av nye løsninger i helse- og omsorgstjenesten. Ved å videreutvikle disse sentrenes rolle kan kommunenes forskningsrolle tydeliggjøres, forskningsbehov avdekkes og praksisnær kunnskapsdeling styrkes systematisk. Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet har en særskilt rolle gjennom sine samfunnsoppdrag, jf. boks 11.13 og 11.14.

11.3.2 Bruk av kunstig intelligens i kunnskapsformidling

KI-baserte løsninger kan bidra til å gjøre forskningsbasert kunnskap, nasjonale retningslinjer og lokale erfaringer lettere tilgjengelige for ansatte i en travel tjenestehverdag, blant annet gjennom automatiserte kunnskapsoppsummeringer, beslutningsstøtte og personaliserte læringsverktøy (Panteli et al., 2025). Ved riktig bruk kan KI støtte implementeringen av kunnskapsbasert praksis og bidra til mer likeverdige tjenester på tvers av kommuner og tjenesteområder. Samtidig har KI feilkilder og bruken bør skje med varsomhet, på grunn av oppdiktet innhold eller misvisende og feilaktig informasjon.

Internasjonale organisasjoner peker på at KI har et betydelig potensial til å styrke produktivitet, kompetanseutvikling og læring i offentlig sektor ved å støtte daglige arbeidsprosesser, forbedre tilgang til relevant kunnskap og frigjøre tid til faglig oppfølging og menneskelig samhandling. Helsedirektoratet framhever at trygg og effektiv bruk av KI også kan bidra til kompetanseutvikling blant ansatte, forutsatt at løsningene er godt tilpasset tjenestenes behov og brukes som støtte for faglig skjønn – ikke som erstatning for dette (Helsedirektoratet, 2025b). Samtidig understrekes det i både norsk og internasjonal veiledning at bruk av KI i kunnskapsformidling og beslutningsstøtte forutsetter tydelige rammer for kvalitet, transparens og ansvar, særlig i tjenester preget av komplekse vurderinger og et betydelig innslag av profesjonelt skjønn (Panteli et al., 2025). Det legges vekt på at KI-baserte løsninger må implementeres på en måte som ivaretar personvern, reduserer risiko for systematiske skjevheter og bidrar til tillit blant ansatte og innbyggere. KI bør derfor forstås som et supplement til fagkompetanse og organisatorisk læring, og utvikles og tas i bruk i tett samspill mellom ansatte, ledelse og brukere.

Kunstig intelligens kan også utgjøre et viktig bidrag til en mer bærekraftig utvikling av velferdstjenestene. Helsedirektoratet peker på at KI kan automatisere administrative og logistiske oppgaver, forbedre arbeidsprosesser og på sikt bidra til å redusere behovet for personellressurser, samtidig som tjenestekvaliteten opprettholdes eller styrkes (Helsedirektoratet, 2025b). Dette gjelder både kliniske og ikke-kliniske anvendelser, herunder dokumentasjon, planlegging, ressursallokering og kunnskapsoppsummering.

Flere kommuner og fastlegekontorer er allerede i gang med å ta i bruk KI-baserte løsninger i helse- og omsorgstjenestene. Eksempler inkluderer bruk av KI til ressursallokering og turnusplanlegging samt generativ KI for transkripsjon og dokumentasjonsstøtte i fastlegepraksis og kommunale tjenester (Helsedirektoratet, 2025b). Disse erfaringene viser at det er et betydelig potensial, men også et behov for systematisk evaluering, kompetansebygging og tydelig nasjonal veiledning for å sikre forsvarlig, effektiv og likeverdig bruk av KI i kommunal praksis.

Utvalget er kjent med at Helsedirektoratet har vurdert etablering av en offentlig KI-tjeneste som svarer på helserelaterte spørsmål fra innbyggerne. Utredningen peker på at vi har gode helsedata, sterke fagmiljøer, høy digital modenhet og et tillitsbasert samfunn (Helsedirektoratet, 2025b). Norge har dermed gode forutsetninger for å utvikle og implementere KI-løsninger i helse- og omsorgstjenesten som er klinisk relevante, medisinsk og helsefaglig forsvarlige og tilpasset norske rammebetingelser. Helsedirektoratet løfter i utredningen behovet for å se nærmere på helsehjelpsbegrepet når helseråd skal gis automatisert og uten involvering av helsepersonell. Det bør også vurderes hvilke svar som kan gis helautomatisk, og når det er krav om menneskelig kontroll for å ivareta faglig forsvarlighet, personvern og pasientsikkerhet. Helsedirektoratet vil i det videre arbeidet definere hva en KI-tjeneste som gir målrettede helseråd faktisk innebærer, og vurdere potensielle gevinster og konsekvenser for helsetjenesten, samt å inngå forpliktende samarbeid med relevante miljøer.

Utvalget mener det på tilsvarende måte som utvikling av KI-tjenester rettet mot innbyggerne, er behov for å utrede hvordan det utvikles en nasjonal, åpent tilgjengelig KI-tjeneste som hjelper kommunalt ansatte å finne, forstå og anvende relevant forskning og faglige retningslinjer. Målet må være å utvikle beslutningsstøtte med utgangspunkt i forskning, veiledere og retningslinjer og andre kvalitetssikrede ressurser som er relevante for de kommunale velferdstjenestene. Et slikt grep vil reduserer gapet mellom forskning og praksis og bidra til styrket kvalitet i tjenesteytingen. Målet må være at de ansatte i førstelinjen kan stille spørsmål på naturlig norsk, og få svar basert på faglig dokumentasjon med kildereferanser. Utvalget har merket seg Folkehelseinstituttets arbeid med kunnskaps- og beslutningsstøtte til kommunene, se også boks 11.13. Utvalget mener at slike utviklingsoppgaver må sikres finansiering og prioriteres tydelig i styringsdialogen mellom Helse- og omsorgsdepartementet og Folkehelseinstituttet.

Utvalget har merket seg Nasjonalbibliotekets arbeid med utvikling og tilpassing av språkmodeller for norske forhold, jf. boks 11.15. Utvalget vil peke på dette arbeidets betydning for utvikling av språkmodeller i helse- og omsorgssektoren. Målet er å tilby KI-verktøy som forstår norske forhold, dialekter og kulturelle normer bedre enn amerikanske modeller. Arbeidet skal danne grunnlag for bruk i offentlig forvaltning, skole og helse- og omsorgssektoren. Nasjonalbiblioteket trener også modeller for å støtte nordsamisk språk. Utvalget har merket seg at det er bevilget til sammen 40 millioner kroner til trening av norske og samiske språkmodeller (grunnmodeller) til bruk i kunstig intelligens. Utvalget mener det er behov for ytterligere styrking av dette arbeidet.

11.4 Utvalgets hovedgrep

Utvalget mener at det er behov for en målrettet og systematisk satsing på forskning, innovasjon og kompetanseutvikling med og i de kommunale velferdstjenestene. Det vil styrke kommunenes evne til å møte endrede behov og til å ta i bruk effektive arbeidsprosesser og sikre god faglig kvalitet i tjenestene. I en mer krevende tjenestevirkelighet er det ikke nok å løse dagens oppgaver. Kommunene må også ha kapasitet til å utvikle og forbedre tjenestene over tid og skaffe til veie ny kunnskap som grunnlag for plan- og budsjettarbeidet. Med bakgrunn i dette mener utvalget at det må legges bedre til rette for systematisk forskning med og på de kommunale velferdstjenestene, og i større grad gjøre det mulig for kommunene å ta i bruk forskning og ny kunnskap.

Utvalget mener at forskning og kunnskap i større grad bør integreres med øvrig innovasjons- og omstillingsarbeid. På denne bakgrunn har utvalget foreslått at systematisk bruk av forskning og sammenstilling av kunnskap kobles til hovedgrepene i vårt arbeid, særlig for å underbygge det målrettede samfunnsoppdraget om å trygge framtidas velferd. Forskning kan bidra til felles problemforståelse, eksperimentering av nye tiltak og langsiktig kapasitetsbygging, i samspill med forvaltning, næringsliv og sivilsamfunn. Når målene er komplekse og virkemidlene virker i samspill, må oppdraget understøttes av forskning som gir bedre forståelse av sammenhenger mellom forebygging, tjenesteutvikling, ressursmobilisering og samfunnseffekter, samt av læringssystemer som muliggjør kontinuerlig evaluering, erfaringsdeling og kursjustering, både på kort og lang sikt. Utvalget mener at det er avgjørende å legge til rette for gode læringssløyfer både til praksisfeltet og til nasjonal politikkutforming, og at disse underbygges systematisk med forskning.

Utvalget mener også det må legges bedre rette for møteplasser mellom forskning, kommuner, sivilsamfunn og næringsliv og styrke finansieringen av nettverksbyggende aktiviteter som sikrer utvikling av kunnskapsbaserte velferdstjenester. Dette må skje gjennom styrking og videreutvikling av allerede etablerte strukturer. For å realisere dette foreslås det at formidling gjennom nettverk og møteplasser integreres som et tydelig krav i utlysninger fra Forskningsrådet, for å sikre at samarbeid blir en naturlig og forpliktende del av forsknings- og innovasjonsaktiviteten. Utvalget peker også på Forskningsrådets utlysning knyttet til etablering av nye nasjonale forsknings- og innovasjonssentre for å styrke bærekraftige kommunale helse-, omsorgs- og velferdstjenester. Utvalget mener disse sentrenes mandat må inkludere etablering av relevante møteplasser og mulighet for systematisk nettverksbygging.

Utvalget mener det bør utredes hvordan staten kan legge til rette for offentlig-privat samfinansiering av forskning om kommunale velferdstjenester. Dette kan blant annet omfatte skatteinsentiver eller andre virkemidler som gjør det mer attraktivt for privat næringsliv å bidra til forskning og utvikling på områder av betydning for kommunesektoren. En slik innretning kan styrke ressursgrunnlaget for forskning, fremme innovasjon og bidra til tettere samarbeid mellom kommuner, forskningsmiljøer og relevante private aktører. Forslaget vil bidra til å øke andelen private investeringer i FoU i Norge.

Utvalget mener det, på tilsvarende måte som utvikling av KI-tjenester rettet mot innbyggerne, er behov for å utrede hvordan det kan utvikles en nasjonal, åpent tilgjengelig KI-tjeneste som kan hjelpe kommunalt ansatte å finne, forstå og anvende relevant forskning og faglige retningslinjer.

11.4.1 Særlige aktuelle temaer for forskning

I mandatet er utvalget bedt om å identifisere særskilte forsknings- og utviklingsbehov. Etter utvalgets syn er det særlig viktig at kunnskapsutviklingen framover setter velferdstjenestene i stand til å svare på endrede behov. Utvalget har synliggjort områder der vi mener dette er særlig viktig.

Demografiske endringer er en sentral drivkraft for utvikling av helse- og omsorgstjenestene. Helsedirektoratet peker på at økt levealder også innebærer flere leveår med sykdom og funksjonsnedsettelse, samtidig som kommunene har fått mer komplekse oppgaver som følge av reformer og tidligere utskrivning fra sykehus (Helsedirektoratet, 2026). Dette øker behovet for forskning på hvordan tjenestene best kan organiseres på nye måter for å møte stadig mer sammensatte og krevende brukerforløp. Rekrutterings- og kompetanseutfordringer forsterker dette bildet. Dette understreker et betydelig forskningsbehov knyttet til kompetanseutvikling, nye arbeidsformer, oppgavedeling og bruk av teknologi for å avlaste og forbedre tjenestene.

Videre viser SSB store regionale forskjeller i bruken av kommunale helse- og omsorgstjenester, og at mottakere av uformell omsorg ofte bruker mindre formell omsorg. Dette indikerer et kunnskapsgap knyttet til hvordan kommunene kan støtte, avlaste og samarbeide med pårørende uten at kvaliteten i tjenestene svekkes (Thomas & Tømmerås, 2022). Samspillet mellom formell og uformell omsorg framstår dermed som et sentralt forskningsområde.

Kommunenes behov for forskning på innovasjon og tjenesteutvikling er også tydelig. Forskningsrådet rapporterer om stor interesse for forskningsmidler fra kommunene, særlig innen organisering, tjenesteforløp og løsninger rettet mot barn, unge og eldre. Mange av søknadene innebærer samarbeid med frivillig sektor og næringsliv, noe som viser at kommunene etterspør forskningsbasert støtte til omstilling og nyskaping (Borge, 2024).

Det er også et stort behov for forskning på hvordan forskningsbasert kunnskap systematisk kan tas i bruk i kommunal tjenesteutvikling, kommunal planlegging og langsiktig budsjettarbeid. Implementeringsforskning er et av de mest kritiske, men fortsatt underutviklede, forskningsfeltene i kommunal helse- og omsorgssektor. Nasjonale aktører viser til at selv når kunnskapsbaserte tiltak og modeller finnes, er det ikke gitt at de tas i bruk eller fungerer etter hensikten lokalt. Forskningsrådet dokumenterer derfor et økende behov for implementeringsorientert forskning som kan støtte kommunene i å ta i bruk nye løsninger og håndtere økende og mer komplekse tjenestebehov (Borge, 2024).

Samlet sett peker forskningen på at kommunene trenger mer kunnskap om hvordan implementering kan lykkes i praksis, ikke bare om hvilke tiltak som virker. Implementeringsforskning blir dermed avgjørende for å sikre kvalitet, redusere uønsket variasjon mellom kommuner og oppnå faktisk effekt av innovasjon og ny kunnskap i tjenestene. Praksisnær følgeforskning som understøtter implementeringsprosesser i kommunene, vil slik sett både bidra til å gi tiltakene større sannsynlighet for å bli godt implementert, og til å videreutvikle implementeringsteori.

Forskning har en sentral rolle i å støtte samfunnsoppdraget ved å bidra til felles problemforståelse, kunnskapsbaserte beslutninger og utprøving av nye løsninger. Gjennom evaluering og læring kan forskning redusere risiko og styrke treffsikkerheten i tiltak. Samtidig bidrar den til langsiktig kapasitetsbygging og bedre utnyttelse av samfunnets samlede ressurser, i tett samspill med forvaltning, næringsliv og sivilsamfunn. Det må etableres tydelige målepunkter for det målrettede samfunnsoppdraget som viser om tiltakene faktisk beveger utviklingen i ønsket retning. Oppfølgingen av det målrettede samfunnsoppdraget bør bygge på systematisk læring og refleksjon i praksis, og gi innsikt i utvikling i tjenestebehov, kvalitet og effekt av tiltak, samt graden av samarbeid og samskaping. Dette kan skje gjennom strukturerte erfaringsoppsummeringer, følgeforskning og faste læringsarenaer der aktører deler erfaringer om hva som virker, hvorfor det virker og hva som ikke gjør det. Casestudier, praksisnære evalueringer og fortellinger fra innbyggere og samarbeidspartnere kan gi dypere forståelse enn tall alene, og legge til rette mer dynamiske og relevante beslutninger i utviklingen av velferdsløsninger. Når målene er komplekse og virkemidlene virker i samspill, må oppdraget understøttes av forskning som gir bedre forståelse av sammenhenger mellom forebygging, tjenesteutvikling, ressursmobilisering og samfunnseffekter, samt av læringssystemer som muliggjør kontinuerlig evaluering, erfaringsdeling og kursjustering, både på kort og lang sikt.

12 Økonomiske og administrative konsekvenser

I henhold til utredningsinstruksen skal det redegjøres for økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslag som fremmes. Mandatet slår fast at minst to av forslagene skal kunne gjennomføres innenfor eksisterende rammer. De økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets anbefalinger vil avhenge av hva som blir fulgt opp av regjering og Stortinget.

Gitt det omfattende mandatet og ressursene som utvalget har hatt til rådighet, har det ikke vært mulig å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser av tiltakene. Utvalget har derfor ikke tallfestet nøyaktige kostnader ved alle forslagene, men omtaler mulige kostnader og effekter. De fleste av utvalgets forslag har som mål å redusere eller utsette befolkningens behov for tjenester, samt å legge til rette for mer effektiv bruk av personell. Kostnadene ved tiltakene utvalget foreslår, må derfor vurderes opp mot et alternativ der man viderefører dagens praksis. Enkelte av forslagene omtalt i rapporten kan aktualisere spørsmål etter statsstøtteregelverket. Det har ikke vært anledning innenfor rammene av dette oppdraget å foreta en nærmere vurdering av slike forhold. Det anbefales derfor at det gjøres en særskilt vurdering av statsstøtterettslige problemstillinger før forslagene eventuelt følges opp eller gjennomføres.

Et målrettet samfunnsoppdrag for framtidas velferd

Utvalget foreslår et samlet løft for innovasjon og samskaping i kommunene gjennom en rekke grep, og at innstasen samles under ett målrettet nasjonalt samfunnsoppdrag. Forslaget innebærer at særlig nasjonale aktører, som departementer og direktorater, må samordnes på en ny og bedre måte enn i dag. En slik omstilling kan utfordre etablerte strukturer og kreve nye samarbeidsarenaer, tydeligere ansvarsdeling og mer fleksible styringsformer, som vil kunne medføre pukkelkostnader. Utvalget mener imidlertid at en mer samlet statlig innsats over tid vil gi et mer effektivt system. Dette er særlig begrunnet i kommunale behov. Når kommunene møter en bedre koordinert stat, kan ressursene brukes mer målrettet, dobbeltarbeid reduseres og handlingsrommet for lokal innovasjon styrkes. Utvalget mener målet med samfunnsoppdraget bør være:

• betydelig redusere og utsette behovet for velferdstjenester i møtet med demografiske endringer og ressursknapphet gjennom forebygging og helsefremmende innsats, og

• øke kapasiteten til å sikre velferd for hele befolkningen gjennom bedre utnyttelse av samfunnets samlede ressurser

Det foreslås en tiårig ramme for samfunnsoppdraget, eksempelvis innen 2040. Et målrettet samfunnsoppdrag for framtidas velferd forplikter regjeringen til strategisk oppfølging av en betydelig samfunnsfloke, med den nye velferdskommunen i sentrum. En slik kraftsamling kan medføre økte behov for administrative ressurser til oppfølging og koordinering. Samtidig vil en bedre koordinering også kunne bidra til å effektivisere ved at man henter ut gevinster på tvers av sektorer og dermed reduserer dobbeltarbeid. Utvalget legger til grunn at tiltaket kan gjennomføres innenfor departementenes og underliggende etaters eksisterende rammer.

Bedre statlig samordning nasjonalt vil også gi positive effekter lokalt. Forslagene vil gi økt handlingsrom og fleksibilitet for kommunene til å finne bedre løsninger lokalt i samarbeid med innbyggere, frivillighet, ideelle aktører, forskning og næringsliv. Mer samordnede tiltak vil bidra til mer forebygging og helsefremmende innsats, og gjennom dette bidra til å forebygge og utsette behovet for tjenester. Videre vil dette bidra til nytenkning om sentrale områder som organisering, kompetanse, teknologi og bolig, som vil bidra til bedre bruk av personell og kunne koble ressurser på nye måter.

Samlet sett vil forslagene bidra til en mer helhetlig og lærende offentlig forvaltning, der staten i større grad støtter kommunenes utviklingsarbeid på en måte som gir bedre samlet effekt enn dagens mer fragmenterte innretning.

Ett felles praksisnært program

Forslaget om å opprette ett praksisnært program som sikrer den nye velferdskommunen handlingsrom og omstillingsevne, medfører et behov for friske midler. Utvalget legger i sitt forslag til grunn et behov for en årlig ramme på 2 milliarder kroner, med begrunnelse i innovasjon innebærer usikkerhet, og i en presset kommuneøkonomi vil prosjekter med usikker gevinst ofte bli nedprioritert til fordel for lovpålagte og akutte oppgaver. Det er etter utvalgets vurdering behov for å gi kommunene tilstrekkelig handlingsrom til å møte de strukturelle utfordringene kommunesektoren står i.

Forslaget om 2 milliarder kroner begrunnes med at det er behov for risikoavlastende midler som i tilstrekkelig grad tar innover seg sektorens størrelse og betydning. De demografiske endringene er samfunnsutfordringer av nasjonal karakter, men som hovedsakelig må finne sin løsning i velferdskommunen. Samtidig kommer gevinsten av forebyggende og helsefremmende innsats primært på statlige budsjetter. Så dersom innovasjon og samskaping skal bli et reelt svar på de store omstillingsbehovene, må rammene også stå i rimelig forhold til omfanget av utfordringene. Dette er utfordringer utvalget mener kommunene ikke kan forventes å håndtere alene.

Forslaget om å desentralisere forvaltningen av kommunerettede tilskudd til statsforvalterne, innebærer at statsforvalterne må styrkes for å kunne påta seg denne oppgaven. Dette medfører et behov for friske midler. Forslaget innebærer samtidig at flere av dagens tilskuddsforvaltere får færre oppgaver, og forslaget kan finansieres gjennom en omdisponering av midler fra dagens tilskuddsforvaltere. Her vil det være pukkelkostnader i en overgangsfase, men forslaget vil etter utvalgets vurdering kunne gjennomføres innenfor eksisterende rammer, forutsatt at midler omdisponeres fra dagens forvaltere til statsforvalterne.

Forslaget vil videre frigjøre ressurser hos kommunene, ved at det reduserer antall forvaltere. I tillegg legges det til grunn at et mer fleksibelt og langsiktig praksisnærtprogram kan nyttes i kombinasjon med andre programsatsinger (porteføljestyring). Dette vil gi færre ordninger å forholde seg til, noe som reduserer rapporteringsbyrden for kommunene

Innsatsen i det praksisnære programmet vil ha særlige effekter på følgende områder:

• mobilisering av arbeidskraft gjennom å stimulere til at kommunene kan utvikle og ta i bruk nye modeller for samhandling, kompetanse og organisering, og

• redusere eller utsette behovet for tjenester ved å styrke helsefremmende og forebyggende innsats på tvers av sektorer, og dermed bidra til å bedre helse og funksjon i befolkningen

Etablere et nasjonalt skaleringsfond for kommunale løsninger

Utvalget foreslår å opprette et tiårig skaleringsfond for kommunale løsninger. For å gi dette fondet tilstrekkelig kraft mener utvalget at det er behov for 1 milliard kroner årlig i en tiårsperiode. Beløpet kan framstå som betydelig, men er på nivå med – eller lavere enn – bevilgninger til innovasjon og forskning i andre sektorer. Utvalget vurderer videre at økt tempo i implementering og skalering kan gi betydelige, langsiktige og brede samfunnsgevinster.

Det foreslås at fondet forvaltes av et fondsstyre sammensatt av personer med fagkompetanse (domenekompetanse) i tråd med samfunnsoppdraget, samt opprette et sekretariat med forankring i relevante departementer og KS for å sikre nærhet til politiske vurderinger der det er nødvendig. Videre krever forslaget midler til systematisk dokumentasjon, erfaringsdeling og kunnskapsbygging rundt de aktuelle løsningene, veiledning (juridisk los mv.) samt implementeringsstøtte til de utvalgte pilotene. Utgifter til fondsstyret og sekretariatet foreslås dekket innenfor fondets midler.

Styrke kommunenes innkjøpsposisjon

Utvalget mener det ligger et betydelig potensial i å utvikle en samordnet nasjonal innkjøps- og støttetjeneste for kommunene, i alt fra enkle fellesanskaffelser til komplekst innovasjonssamarbeid. Utvalget har ikke hatt mulighet til å gå i detalj på dette forslaget, og anbefaler at forslaget utredes videre, med mål om å etablere en modell for samordnet kommunal innkjøpskraft og metodestøtte etter inspirasjon fra Danmark og Sverige. Hensikten er ikke bare å kjøpe mer samlet, men å gjøre kommunene bedre i stand til å etterspørre, anskaffe og ta i bruk løsninger. En slik samordning vil kunne gi langt kraftigere signaler til leverandørmarkedet og redusere deres investeringsrisiko. En slik utredning vil kunne gjennomføres innenfor eksisterende rammer, og gi betydelig innsparing for kommunene, jf. de danske erfaringene med SKI.

Et mer mangfoldig og fleksibelt arbeidsliv

Et sentralt forslag fra utvalget er å møte framtidas ressursutfordringer gjennom tiltak som kan forebygge eller utsette tjenestebehov, legge til rette for bedre utnyttelse av personell og bidra til økt inkludering av personer som står utenfor arbeid og utdanning. Her peker utvalget særlig på behovet for å tenke nytt om organisering, kompetanse og samhandling, og at kommunene har behov for langsiktige og mer fleksible insentiver for å understøtte en slik retning. For å mobilisere kommunene til utforskende innsats foreslår utvalget å etablere ett praksisnært program, samt ta i bruk modeller og tiltak med dokumentert effekt gjennom skaleringsfondet, jf. omtalen over.

Dersom vi lykkes bedre med å inkludere personer som står utenfor arbeid og utdanning, kan det gi betydelige gevinster både for den enkelte og for samfunnet. Erfaringer fra tiltak som kombinerer opplæring, praksis og tett oppfølging, tyder på at flere kan komme i arbeid, få høyere inntekt og redusere behovet for offentlige ytelser. Selv om effektene vil variere mellom målgrupper og tiltak, peker f.eks. Menon på at tiltak som Menn i helse tyder på moderate forbedringer for enkeltpersoner kan gi store samlede samfunnsøkonomiske gevinster over tid (Menon Economics, 2026). Menons regneeksempel viser lavere trygdeutgifter og høyere skatteinntekter for samfunnet, samt bedre tilgang på arbeidskraft i sektorer med stort behov. Dette tilsier at investeringer i inkluderende tiltak kan ha positive virkninger langt utover den enkelte deltaker.

Utvalget foreslår også å fjerne hindringer i regelverk som gir avkorting i pensjon. Hensikten er å legge til rette for at eldre som ønsker det kan stå lenger i arbeid. Utvalget har ikke gjort en selvstendig vurdering av kostnader. Å fjerne eller redusere regulatoriske barrierer vil kunne innebære engangskostnader på kort sikt, samtidig er det ikke gitt at disse kostnadene overstiger gevinstene på lang sikt. Dersom flere eldre står lenger i arbeid, kan det bidra til å dempe arbeidskraftbehovet, øke verdiskapingen, styrke skatteinntektene og redusere presset på offentlige budsjetter sammenlignet med alternativet.

Bedre samspill med pårørende

Utvalget mener at de som påtar seg omsorgsoppgaver for sine nærmeste, må ivaretas på en langt bedre måte enn i dag. De pårørendes innsats er omfattende og uten dem ville trolig helse- og omsorgssektoren bryte sammen.

Forslaget om å innføre betydelig utvidede lønnede permisjonsrettigheter for pårørende vil kunne ha merkostnader. På dette punktet peker utvalget i første omgang på behovet for å utrede, noe som ikke gir merkostnader. Utredningen kan gjennomføres innenfor departementenes eksisterende rammer. Videre vil utvalget anføre at om det ikke innføres betydelig utvidede lønnede permisjonsrettigheter, vil resultatet bli økt press på pårørende, noe som igjen vil resultere i økt sykefravær eller at flere mister tilknytningen til arbeidslivet. Derfor vil det være god samfunnsøkonomi å få på plass bedre ordninger her.

Forslaget om å lyse ut et oppdrag om samordnet kunnskaps- og kompetanseformidling om pårørende vil ha merkostnader. Forslaget forutsetter langsiktig finansiering fra statens side.

Med frivilligheten som velferdspartner

Utvalget mener at frivilligheten også i framtida bør ha en sentral rolle. Et bedre samspill mellom velferdskommunen og frivilligheten har et særlig potensial for å styrke det forebyggende og helsefremmende arbeidet lokalt. For å få til dette foreslår utvalget å styrke frivilligsentralenes knutepunktfunksjon. Forslaget innebærer at dagens forskrift om tilskudd til frivilligsentraler må endres. Denne revideringen vil i liten grad medføre merutgifter og kan gjennomføres innenfor eksisterende rammer.

Å forsterke knutepunktfunksjonen vil imidlertid føre til merutgifter. For at frivilligsentralene skal kunne ta en større rolle, må det tilføres både kompetanse og finansieringen må bli bedre. Utvalget foreslår at dagens tilskuddsordning dobles fra 280 til 560 millioner kroner.

På samme måte som for øremerkede tilskudd til kommunesektoren, er det behov for å rydde opp i dagens mange små og smale tilskuddsordninger rettet mot frivillige og ideelle organisasjoner. Som en del av denne oppryddingen må det innarbeides enklere krav til rapportering, samt innføres flerårige tilskudd. En slik opprydding kan gjennomføres innenfor eksisterende budsjettrammer. Forslaget om færre og mer fleksible tilskudd vil reduserer rapporteringsbyrden for organisasjonene.

Boligpolitikk for helsefremming og forebygging

Forslaget innebærer en styrking av dagens Eldreboligprogram, samt at programmet kobles til forslaget om et målrettet samfunnsoppdrag. De delene av forslaget om å styrke Eldreboligprogrammet som forutsetter økte bevilgninger, omfatter følgende tiltak:

• sterkere befolkningsrettede insentiver

• innføre tilskuddsordning til sosiale boformer, som trygghetsbolig

• etablere en «sandkasse for nye boformer»

Forenklinger i dagens investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser foreslås i første omgang utredet og medfører ikke vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser.

Nyttevirkninger

Utvalget har vært opptatt av å utforme tiltak som kan bidra til å redusere og utsette behovet for velferdstjenester i møtet med demografiske endringer og ressursknapphet gjennom forebygging og helsefremmende innsats. Temaer som innovasjon, samskaping, forebygging, og helsefremmende innsats har det til felles at tiltak her kan gi svært store gevinster, samtidig som gevinstene er vanskelige å vurdere og tallfeste. Dette skyldes komplekse årsaksmekanismer og ofte uobserverbare forhold som trenger lang tid, og som involverer mange aktører. Gevinstene av tiltakene er usikre, og derfor krevende å tallfeste gevinstene eksakt. Det som imidlertid går igjen i litteraturen er at gevinstene av forebyggende og helsefremmende tiltak ofte kommer på andre sektorers budsjetter, og da i særlig grad statlige budsjetter. Dette tilsier etter utvalgets vurdering av staten også bør bære sin andel av utgiftene til denne typen tiltak.

I innledende deler av denne NOUen pekte vi på at utfordringene er kjente. Konsekvensene er godt belyst gjennom utredninger, forskning og i nasjonale styringsdokumenter. Tilsvarende fremheves ofte behovet for forebyggende og helsefremmende innsats, uten at dette følges opp med konkrete tiltak. Skal vi lykkes med å bevege oss bort fra å bare snakke om utfordringer og behov, trengs det etter utvalgets vurdering kraftfulle tiltak som gir kommunene handlingsrom for både nytenkning, tidlig utforsking og implementering. Utvalget vurderer at dette er det som skal til for å revitalisere den nye velferdskommunen.