Del 2
Et felles kunnskapsgrunnlag

3 Velferdskommunen i bevegelse – fra historisk framvekst til framtidas forventninger

Velferden i Norge har sitt historiske utspring i kommunene, som gjennom mer enn hundre år har vært fundamentet for den norske velferdsmodellen (Christensen & Syltevik, 2018), og røttene strekker seg enda lenger tilbake. Velferden i Norge har dype historiske røtter som går fra kirkens og frivillighetens omsorgstradisjoner til etableringen av kommunalt selvstyre på 1800-tallet. Lokalsamfunnets fattigomsorg, kirkens sosiale ansvar og et sterkt frivillig engasjement la grunnlaget for de første organiserte velferdsordningene. Med formannskapslovene i 1837 fikk kommunene en nøkkelrolle i utviklingen av folkevalgt styring og offentlige tjenester, en rolle som ble ytterligere forsterket gjennom utbyggingen av universelle velferdsordninger i etterkrigstiden. Slik vokste den norske velferdskommunen fram som en bærebjelke for sosial trygghet, lokaldemokrati og fellesskapsbasert velferd. Denne lange historien har skapt et særnorsk samspill mellom stat og kommune, der staten setter rammene og kommunen omsetter dem til praktiske velferdstjenester.

I dag er det i kommunen barn får utdanning, eldre mottar omsorg og mennesker i sårbare situasjoner finner støtte og hjelp. Dette gjenspeiler grunnstrukturen i den norske velferdsstaten, hvor ansvaret for barnehage, skole, helse- og omsorgstjenester samt sosial trygghet i stor grad er lagt til kommunene (Falch & Tovmo, 2003). Arealplanlegging, kulturarbeid, boligpolitikk og grunnleggende tekniske tjenester med vei, vann, kloakk og renovasjon er også avgjørende for innbyggernes levekår og folkehelse. Kommunen er dermed ikke bare en leverandør av tjenester, men selve bærebjelken i velferdsstaten og bæreren av den norske tradisjonen for sosial utjevning, lokal forankring og universelle ordninger (NOU 2026: 1). Det samme historiske samspillet mellom kommune og lokale aktører lever videre i form av partnerskap, forebyggende innsats og fellesskapsbyggende aktiviteter som styrker både lokalsamfunn og folks velferd.

For å møte framtidas behov er det avgjørende at vi anerkjenner verdien av den historiske arven som har formet den norske velferdskommunen. Den lange tradisjonen for lokalt ansvar, universelle ordninger og samarbeid på tvers av samfunnssektorer har skapt et solid fundament for tillit, deltakelse og sosial utjevning. Dette er ikke bare et bakteppe, men en aktiv ressurs som viser hvordan velferd i Norge har vært et fellesprosjekt, der stat, kommune, frivillighet, profesjonsmiljøer og lokalsamfunn sammen har bidratt når nye utfordringer har oppstått.

Samtidig krever dagens og morgendagens behov mer enn å videreføre tidligere løsninger. Utviklingen av velferdskommunen fordrer at både stat og kommune tar en mer framoverlent rolle og bygger partnerskap, der staten setter tydelige rammer, investerer i forebygging og støtter kommunenes arbeid, og der velferdskommunen omsetter disse ambisjonene til helhetlige, lokale løsninger som virker i praksis. Velferd blir dermed et resultat av et forpliktende samspill mellom nivåene, ikke av kommunal handlefrihet alene.

Kommunene må også videreutvikle sin lange tradisjon som en sektor i kontinuerlig fornyelse, der måten velferd skapes på stadig forbedres og tilpasses nye utfordringer. I dette samspillet blir lokal kunnskap, innovasjon og samskaping med innbyggere, frivillige, sivilsamfunn, næringsliv og private aktører viktig. Slike partnerskap gjør det mulig å utvikle tjenester som skaper reell verdi i hverdagen, og som styrker muligheten for deltakelse og tilhørighet i lokalsamfunnet. Å utvikle kommunenes velferdsrolle handler derfor både om å videreføre og forsterke det som fungerer godt, og om å utforske nye løsninger som sørger for at kommunen også i framtida er stedet der velferd skapes, deles og oppleves, i tett samspill med en aktiv stat.

3.1 Velferdskommunen i bevegelse – et århundre med endring, ansvar og nyskaping

Velferdskommunen som historisk utviklingsarena for fellesskap og innovasjon er grundig beskrevet i NOU 2011: 11 Innovasjon i omsorg, som viser hvordan utviklingen av den norske velferdskommunen må forstås i et historisk og institusjonelt perspektiv. Utvalget bygger på denne framstillingen og vil i dette kapittelet i korte trekk få fram noen utviklingslinjer som er sentrale for å forstå dagens situasjon og framtidige utfordringer for velferdskommunen.

Etter andre verdenskrig ble utviklingen av velferdskommunen tett knyttet til framveksten av den nordiske velferdsstaten. Staten overtok et større ansvar for regulering og finansiering, mens kommunene fikk stadig flere oppgaver innen helse, oppvekst, omsorg og sosialtjenester. Denne arbeidsdelingen gjorde kommunen til en lokaldemokratisk forankret aktør med ansvar for universelle velferdstjenester (Fylling & Henriksen, 2020).

Velferdskommunens framvekst er nært knyttet til utviklingen av den nordiske velferdsstaten etter andre verdenskrig. Kommunene gikk i løpet av få tiår fra å være små forvaltningsenheter med begrensede oppgaver til å bli velferdsstatens lokalpolitiske kraft. Etterkrigstiden var et tydelig vendepunkt. Staten tok et større nasjonalt ansvar for regulering og finansiering, mens kommunene ble ansvarlige for gjennomføring av en stadig bredere portefølje av tjenester. Denne arbeidsdelingen etablerte det som senere har blitt omtalt som velferdskommunen, en lokaldemokratisk forankret aktør med betydelig ansvar for universelle velferdstjenester innen helse, oppvekst, skole, omsorg og sosialtjenester (Sandvin et al., 2020).

I 1960- og 1970-årene ble velferdsmodellen ytterligere styrket gjennom nytt lovverk som la grunnlaget for mer helhetlige og samordnede tjenester. Universalismen ble samtidig befestet som et grunnleggende prinsipp, der staten skulle finansiere tjenestene for å redusere geografiske forskjeller, mens kommunene fortsatt hadde frihet til å utforme tilbudene lokalt (Anvik et al., 2020).

Fra slutten av 1980-tallet og gjennom 1990-tallet ble kommunene møtt med nye styringssignaler, økte forventninger og mer komplekse samfunnsutfordringer, noe som innledet en ny fase preget av modernisering, kommunalisering, profesjonalisering og økt ansvar. På 1990-tallet ble sektoren også påvirket av moderniseringsprosesser inspirert av New Public Management, som førte til sterkere vektlegging av mål- og resultatstyring, effektivitet og dokumentasjon. Samtidig ble tjenestebehovene mer sammensatte, og kravene til faglighet og tverrsektorielt samarbeid økte (Johnsen & Larsen, 2015). På 1980- og 1990-tallet ble det gjennomført tre store reformer der samordning av ansvar på lokalt nivå stod sentralt (Helse- og omsorgsdepartementet, 2006). Kommunehelsereformen samlet ansvaret for allmenne helsetjenester i kommunen i 1984 gjennom lov om helsetjenesten i kommunene.

Sykehjemsreformen i 1988 innebar at kommunene overtok ansvaret for sykehjem og boformer med heldøgns omsorg og pleie fra fylkeskommunene. Reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming av 1991 markerte et klart skifte ved å avvikle institusjonene og overføre ansvaret til kommunene, slik at personer med utviklingshemming kunne få tjenester i eget nærmiljø og leve mer normaliserte liv. Statistisk sentralbyrå omtaler reformen som en av de største sosiale reformene på 1990-tallet (Sørbye, 1994). Disse reformene førte til at kommunen fikk ansvar for et betydelig større antall brukere som stilte helt andre krav til faglig kompetanse. Den kommunale omsorgstjenesten ble mer enn fordoblet som en følge av dette.

Opptrappingsplanen for psykisk helse (1999–2006/2008) utvidet kommunenes ansvar ytterligere på 1990-tallet og utover på 2000-tallet, særlig innen forebygging, behandling, aktivitet og bolig, og økte samtidig behovet for tverrfaglig samarbeid (Rommetvedt & Nødland, 2020). Denne utviklingen ble ytterligere forsterket gjennom Samhandlingsreformen i 2012, som flyttet mer ansvar for forebygging, tidlig innsats og oppfølging av kroniske sykdommer til kommunene. Dette innebar også at ansvarsfordelingen mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene ble tydeligere, og at samarbeidet mellom nivåene ble formalisert gjennom lovpålagte samarbeidsavtaler mellom kommuner og helseforetak.

Samlet sett har overføringen av oppgaver fra fylkeskommunen og spesialisthelsetjenesten medført store endringer i velferdskommunen. Helse- og omsorgstjenestens andel av den kommunale virksomheten har vokst. Det som tidligere var en sektor med vekt på praktisk og sosial bistand, er sterkere preget av helsefaglig tilnærming, og tjenestetilbudet som tidligere ble oppfattet som eldreomsorg, er nå tjenester til nye brukergrupper i alle livsfaser, med til dels svært komplekse behov.

Utviklingen i helse- og omsorgssektoren viste tydelig at kommunenes økende ansvar krevde nye løsninger, mer systematikk og et sterkere kunnskapsgrunnlag i omsorgstjenestene. Kommunenes økende ansvar i helse- og omsorgssektoren, kombinert med demografiske endringer, forventningspress og behovet for mer systematikk og kunnskapsbaserte tjenester, skapte et tydelig behov for nytenkning i omsorgsfeltet på slutten av 2000-tallet. Dette var blant annet bakgrunnen for at regjeringen i 2009 nedsatte Hagen-utvalget, som i 2011 la fram NOU 2011: 11 Innovasjon i omsorg.

I utredningen løftes velferdsteknologi fram som et sentralt virkemiddel for å møte demografiske og arbeidskraftmessige utfordringer i omsorgstjenestene. Utvalget introduserte også begrepet «den andre samhandlingsreformen». Begrepet vektla styrket samarbeid mellom kommunene og det sivile samfunnet og bygget på en forståelse av omsorg som et samspill mellom offentlige tjenester, familie, pårørende, frivillige og lokalsamfunn. I denne sammenhengen ble også samskaping brukt som begrep, som noe mer enn samarbeid, samhandling og medvirkning.

Etter århundreskiftet skjedde det en samordning av helse- og sosialtjenestene i kommunene gjennom lov om kommunale helse- og omsorgstjenester, som trådte i kraft 1. januar 2012. Loven erstattet både kommunehelsetjenesteloven og deler av sosialtjenesteloven, og opphevet dermed det tidligere juridiske skillet mellom helsetjenester og omsorgstjenester i kommunen. Målet var å skape et mer helhetlig, koordinert og brukertilpasset tjenestetilbud, samtidig som kommunenes overordnede ansvar for helse- og omsorgstjenestene ble tydeliggjort (Helse- og omsorgsdepartementet, 2011).

Utviklingen innen helse- og omsorgstjenestene har de siste ti årene særlig vært preget av vekst i antall yngre tjenestemottakere, økt digitalisering og bruk av teknologi og bruker- og pårørendemedvirkning. Den største gruppen mottakere av helse- og omsorgstjenester er fortsatt personer over 80 år, men mye av veksten i de kommunale utgiftene de senere årene er knyttet til økningen i antall yngre brukere. Hagen mfl. (2024) peker på avinstitusjonalisering, desentralisering og boliggjøring som sentrale forklaringer på denne utviklingen (Hagen et al., 2024). Et annet sentralt utviklingstrekk de senere årene har vært økt digitalisering og økt bruk av teknologi. Dette har bidratt til å endre både innbyggernes forventninger og kommunenes muligheter for tjenesteutvikling. Dette gir muligheter for å effektivisere administrative prosesser og frigjøre tid til direkte brukeroppfølging og til kvalitetsforbedringer i tjenestene. Mange kommuner har kommet langt i arbeidet med å implementere helseteknologi og kan vise til økt omsorgskapasitet og økt livskvalitet for brukere (Helsedirektoratet, 2021).

Pårørendearbeid ble også løftet fram, blant annet gjennom lanseringen av en «ny og moderne pårørendepolitikk» med vekt på opplæring, støtte, avlastning og rettigheter. Videre presenterte utvalget hverdagsrehabilitering som en ny arbeidsform, inspirert av danske erfaringer. Bolig og nærmiljø ble identifisert som kritiske innsatsområder, med vekt på tilrettelegging, helhetlig boligplanlegging og utvikling av aldersvennlige nærmiljøer.

Utviklingen etter NOU 2011: 11 og påfølgende stortingsmeldinger, som Meld. St. 29 (2012–2013) Morgendagens omsorg og Meld. St. 15 (2017–2018) Leve hele livet, framhever et omsorgslandskap der kommunen får et bredere ansvar. Det omfatter områder som planlegging, boligpolitikk, samskaping og partnerskap, i tillegg til tradisjonell tjenesteyting. Det framstår som klart at tradisjonell sektortenkning ikke er nok til å løse de komplekse utfordringene som ble beskrevet i Morgendagens omsorg og Leve hele livet. Dette aktualiserer behovet for å forstå hvordan kommunene organiserer og utøver sine ulike roller i møte med framtidas omsorgsutfordringer.

Kommunenes fire roller

Kommunene er navet i den norske velferdsstaten og står nærmest innbyggerne i det daglige. For å forstå hvordan de møter dagens og framtidas utfordringer er det nyttig å se på de fire hovedrollene de skal fylle: som tjenesteyter, myndighetsutøver, samfunnsutvikler og som demokratisk arena (NOU 2023: 9).

Som tjenesteyter leverer kommunen grunnleggende velferdstjenester som barnehage, skole og helse- og omsorgstjenester, en omfattende oppgave som i stor grad er regulert av staten (NOU 2023: 9). Som myndighetsutøver fatter kommunen vedtak blant annet i byggesaker, barnevern og sosiale tjenester, der krav til rettssikkerhet, likebehandling og faglig forsvarlighet er avgjørende. I rollen som samfunnsutvikler skal kommunen legge til rette for helhetlig og bærekraftig utvikling i samarbeid med næringsliv, frivillighet og andre offentlige aktører, en rolle som har fått økt betydning i møte med demografiske endringer, urbanisering og klimautfordringer (NOU 2020: 13). Samtidig fungerer kommunen som en demokratisk arena, der innbyggerne kan påvirke lokalpolitikken gjennom valg, medvirkning og dialog, og hvor kvaliteten på tjenestene påvirker innbyggernes tillit til både kommunen og velferdsstaten.

Til sammen viser disse rollene at kommunen ikke bare produserer tjenester, men at den også forvalter rettigheter, utvikler lokalsamfunn og sikrer demokratisk legitimitet. I møte med framtidas utfordringer må kommunene styrke sin evne til å være en integrerende kraft, der samarbeid på tvers, lokal kunnskap, innovasjon og bruk av teknologi blir stadig viktigere. Kompleksiteten i utfordringene gjør at kommunen ikke kan løse oppgavene alene. Velferdskommunen må derfor forstås som del av et større aktørlandskap, der samhandling med innbyggere, sivilsamfunn, forskning, næringsliv, regionale og statlige myndigheter er avgjørende for å lykkes. Det har også etter hvert vokst fram ulike former for interkommunalt samarbeid for å få billigere og bedre løsninger på områder som den enkelte kommune ikke ønsker eller klarer å løse alene. Interkommunale samarbeid knyttes primært til tekniske og organisatoriske tjenester, mens de tyngste tjenestene, slik som hjemmebaserte omsorgstjenester, som oftest løses innenfor den enkelte kommune (Oxford research, 2026a).

Slik framstillingen viser, utgjør kommunene et komplekst og mangfoldig styringsnivå som både leverer velferdstjenester, forvalter rettigheter, former lokalsamfunn og ivaretar demokratisk deltakelse. Kommunenes evne til å balansere disse rollene er avgjørende for legitimiteten til den norske velferdsmodellen og for utvikling av velferdskommunen. Samtidig blir det stadig tydeligere at kravene til kvalitet, bærekraft og innovasjon utfordrer kommunenes kapasitet, kompetanse og handlingsrom.

For å forstå velferdskommunens handlingsrom og muligheter, er det derfor også nødvendig å se nærmere på de ulike aktørene i velferdskommunen og hvordan samspillet mellom dem påvirker utformingen av lokal velferd.

Aktørene i velferdskommunen

Velferdskommunen har i løpet av de siste tiårene utviklet seg til et stadig mer komplekst styrings- og samhandlingssystem, preget av et mangfold av aktører, ulike verdier og flere samtidige styringslogikker. Denne kompleksiteten springer ut av både strukturelle endringer i samfunnet, økte krav til kvalitet og effektivitet, demografiske skift og en gradvis overgang fra en kommune som selv produserte de fleste tjenestene, til en velferdsmiks der offentlige, private, frivillige, ideelle, profesjonelle og sivile aktører inngår i ulike samarbeidskonstellasjoner (Ellingsæter et al., 2020).

Den politiske styringen setter overordnede prioriteringer, mål og rammevilkår, men beveger seg i et spenningsfelt mellom økonomiske begrensninger, juridiske krav og hensynet til profesjonell autonomi. Profesjonene representerer kjernekompetansen i tjenestene og håndterer kompleksiteten i møte med brukerne gjennom faglig skjønn, etisk vurdering og relasjonskompetanse. Nettopp derfor vektlegger nyere styringsmodeller tillit framfor detaljstyring fordi mange velferdssituasjoner ikke lar seg redusere til standardiserte prosedyrer (Johnsen et al., 2022). Profesjonene blir dermed både tjenesteutøvere og medutviklere av organisasjonens praksis og innovasjon.

Samtidig er innbyggernes rolle i ferd med å endre seg fra å være mottakere til å bli aktive medborgere, partnere og medprodusenter av velferdstjenester. Samskapingsprosesser, brukermedvirkning og pårørendes involvering er med på å gi tjenestene bedre treffsikkerhet og legitimitet, men forutsetter at kommunen utvikler evne til å håndtere et mangfold av behov, preferanser og kunnskapsformer (Brandsen et al., 2018). Pårørende utgjør en sentral ressurs i dette ved å bidra med praktisk omsorg, koordinering og unik innsikt i brukerens situasjon. Denne innsatsen kan både avlaste og styrke tjenestene, men innebærer også risiko for store belastninger på de pårørende. Det kreves derfor at ansvaret for tjenestene er tydelig plassert hos kommunen, og at samarbeidet fungerer innenfor avtalte og strukturerte rammer med god støtte.

Frivillig og ideell sektor utgjør også en viktig del av dette komplekse bildet. Gjennom verdibasert arbeid, sosial kapital og relasjonsbygging fungerer frivilligheten som en sentral ressurs i både forebygging, fellesskapsutvikling og ulike støttefunksjoner, samtidig som det fortsatt må settes rammer for kommunens lovpålagte ansvar (Folkestad et al., 2017). De ideelle aktørene, som ofte har lange tradisjoner innen omsorg og sosialt arbeid, bringer med seg kompetanse, kontinuitet og et etisk forankret perspektiv inn i samarbeidet. Slik utfyller de kommunens innsats, men skal ikke erstatte det kommunale ansvaret for likeverdige tjenester.

I forlengelsen av dette utgjør også næringslivet en sentral aktør i velferdskommunen. Arkitekter og entreprenører er tungt inne i utbygging av boliger, institusjoner og lokaler, og ulike bransjer leverer utstyr, varer og tjenester. Private og kommersielle virksomheter bidrar med innovasjon, fleksibilitet og teknologisk utviklingskraft, og kan tilføre både kapasitet og spesialisert kompetanse i møte med det økende tjenestebehovet. De bringer også med seg markedslogikker som krever strengere kontraktsstyring, kvalitetssikring og demokratisk kontroll (Pestoff, 2019). Dette forsterker behovet for at kommunen mestrer styringsformer som kan balansere ulike hensyn: effektivitet og kvalitet, økonomi og faglighet, brukerorientering og likebehandling.

Kompleksiteten i velferdskommunen handler dermed ikke bare om antallet aktører, men om at de representerer ulike hensyn som virker samtidig: politiske, faglige, økonomiske, sosiale og etiske. Styring og samordning blir dermed en kontinuerlig prosess der kommunen må forhandle, tilrettelegge, koordinere og bygge tillit på tvers av sektorer, profesjoner og nivåer. I dette landskapet fungerer kommunen som en integrerende kraft som må balansere krav om kvalitet, legitimitet, samordning og innovasjon. Nettopp derfor er velferdskommunen et dynamisk fleraktørsystem hvor evnen til å håndtere kompleksitet er avgjørende for å møte framtidas velferdsutfordringer og sikre bærekraftige tjenester.

3.2 Verdiskaping gjennom kommunale helse- og omsorgstjenester

Velferdstjenester utgjør en sentral del av samfunnets verdiskaping. De leverer ikke bare nødvendige tjenester til innbyggerne, men bidrar samtidig til sosial stabilitet, økonomisk utvikling og demokratisk deltakelse. Slik skaper velferdskommunen verdier i bred forstand –økonomisk, sosialt, politisk og institusjonelt.

Utbyggingen og omfanget av velferdstjenester henger tett sammen med utviklingen i arbeidsmarkedet og samfunnets behov for arbeidskraft, og helse- og omsorgstjenestene kan dermed ikke reduseres til veldedighet eller frivillig godgjørenhet, men må forstås som et institusjonalisert og politisk forankret samfunnsansvar. Det har i etterkrigstidens Norge vist seg økonomisk lønnsomt å bygge ut helse- og omsorgstjenester, barnehager og eldreomsorg, og mange land har sett til den nordiske velferdsmodellen, rett og slett fordi den har vist seg å være effektiv og lønnsom. Den har skapt sosial stabilitet, som er helt avgjørende for høy produktivitet, og de nordiske landene har utviklet en velferdsmodell som har gitt god tilgang på arbeidskraft og høy yrkesaktivitet blant både kvinner og menn.

Det hevdes ofte at det først og fremst var kvinnefrigjøring og feminisme som bidro til at kvinnene i større grad trådte inn i arbeidslivet i Norge på 1970‑ og 1980‑tallet. Denne utviklingen må imidlertid også forstås i lys av samtidens strukturelle forhold og et betydelig behov for økt arbeidskraft. Det er derfor ikke tilfeldig at kvinners inntreden i arbeidslivet skjedde parallelt med en omfattende utbygging av offentlig sektor, som både fungerte som en avlastning av den private omsorgssfæren og som en integreringsarena for kvinner i lønnet arbeid. Utbyggingen var drevet av et økende antall innbyggere med behov for bistand, samtidig som samfunnet hadde et klart behov for kvinners arbeidsinnsats. NOU 2011:11 Innovasjon i omsorg beskriver denne utviklingen som «en av de virkelig store innovasjoner i etterkrigstidens norske samfunn». Den kom som et svar på noen av de viktigste utfordringene vi da sto overfor:

«Den moderne velferdsstaten er altså ikke blitt til bare for de som trenger assistanse, hjelp og omsorg i dagliglivet. Den er like mye et resultat av en ønsket økonomisk utvikling, behov for å mobilisere kvinnelig arbeidskraft og for å finne gode løsninger på en rekke dels motstridende hensyn og mål» (NOU 2011: 11 s. 35)

Mye tyder på at vi går inn i en tid der «det ikke er mangelen på penger, men mangelen på arbeidskraft og helse- og sosialpersonell som blir den store utfordringen», jf. helsepersonellkommisjonen (NOU 2023: 4). Utvalget mener at erfaringene vi har gjort de siste 50 årene, tilsier at det fortsatt har noe for seg å bruke velferdstjenester som virkemiddel for å frigjøre arbeidskraft og styrke produktivitet og økonomisk utvikling. Det er nettopp nå vi må se sammenhengen mellom utviklingen av velferdssektoren og arbeidsmarkedet, både for å drive behandling og rehabilitering som forløser ressurser slik at flere kommer i arbeid, og for å avlaste familie og privatsfære for tunge og omfattende omsorgsoppgaver.

Velferdstjenestene må derfor ses på som en del av verdiskapingen, og utgiftene til denne sektoren må i mange sammenhenger kunne ses på som utgifter til inntekts ervervelse. I dette bildet utgjør de kommunale helse- og omsorgstjenestene en særlig viktig del av velferdsstatens infrastruktur. Ikke bare sikrer de grunnleggende helse- og omsorgstilbud for befolkningen, men de fungerer også som en drivkraft for lokal og regional utvikling. Kommunesektoren er en stor arbeidsgiver, en betydelig innkjøper og en aktør som påvirker arbeidsmarked, næringsliv og bosettingsmønstre. På denne måten blir velferdskommunen ikke bare en tjenesteleverandør, men en nøkkelaktør i den bredere samfunnsutviklingen som bidrar til verdiskaping.

Kommunesektoren er en av landets største arbeidsgivere, og lokale investeringer i tjenester som helse, omsorg, skole og barnehage gir betydelige økonomiske ringvirkninger. Aaberge m.fl. viser at offentlige investeringer i velferdstjenester har multiplikatoreffekter som styrker sysselsettingen både i offentlig og privat sektor (Aaberge et al., 2021). Når kommuner bygger omsorgsboliger, moderniserer sykehjem, ansetter flere fagpersoner eller inngår avtaler med lokale leverandører, stimuleres også lokalt næringsliv, arbeidsmarked og inntektsgrunnlag. Ved å se sammenhengen mellom utviklingen av velferdssektoren og arbeidsmarkedet har velferdstjenestene vært et virkemiddel for å frigjøre arbeidskraft og styrke produktivitet og økonomisk utvikling. Slik fungerer kommunale helse- og omsorgstjenester som et lokalt økonomisk utviklingsverktøy, der investeringer i tjenester bidrar til arbeidsplasser, stabile inntekter og etterspørsel etter tjenester og varer. Dette er særlig viktig i distriktskommuner, der kommunale tjenester kan være en av få stabile større arbeidsplasser, og dermed avgjørende for bosetting og næringsutvikling. Nyere analyser viser at verdiskapingen i mindre kommuner ofte skaper høyere verdier enn næringsstrukturen alene skulle tilsi, noe som illustrerer velferdskommunens rolle som lokal utviklingsaktør (NOU 2012: 12).

I tillegg til økonomiske effekter frambringer velferdskommunen betydelig sosial verdiskaping. Gjennom barnehage, skole, helsestasjon, forebyggende helsearbeid, hjemmebaserte tjenester og institusjonsomsorg styrkes likhet, deltakelse og sosial mobilitet. Tjenestene bidrar til sosial inkludering og reduserer risiko for ulikhet ved å sikre grunnleggende omsorg, utdanning og helse, uavhengig av innbyggernes inntekt og sosiale bakgrunn. Kommuner som investerer i forebygging, folkehelsearbeid, integrering og tiltak for barn og unge, styrker både livskvalitet til den enkelte og den samlede menneskelige og sosiale kapitalen i samfunnet. Denne typen satsinger bidrar til å redusere belastningen på andre deler av velferdssystemet ved at helseutfordringer og sosiale problemer forebygges tidlig. Sosial verdiskaping springer ut av bredden i velferdskommunens tjenester – barnehage, skole, helsestasjon, hjemmebaserte tjenester og institusjonsomsorg – som samlet bidrar til likhet, sosial mobilitet og gode livsvilkår. På denne måten er forebygging og folkehelsearbeid sentralt for likestilling og inkludering (Fosse, 2022).

Et særtrekk ved den norske modellen er at utbyggingen av velferdstjenester har muliggjort høy yrkesdeltakelse blant kvinner. Gjennom utbygging av barnehager, familiepolitiske ordninger og helse- og omsorgstjenester er det blitt praktisk og økonomisk mulig å kombinere arbeid og omsorg (Ellingsæter & Leira, 2006). I økende grad gjelder dette også kvinner med innvandrerbakgrunn, men deltakelsen varierer mellom grupper. Her spiller kommunale tjenester en nøkkelrolle ved å tilby barnehageplasser, helsestasjonsoppfølging, språkopplæring og kvalifiseringsløp som senker terskelen til arbeid, og gjør det lettere å forene lønnsarbeid og familieliv.

Likeverdig tilgang til tjenester er en normativ bærebjelke i kommunalt helse- og omsorgsarbeid. Dette innebærer at alle skal få forsvarlige helse- og omsorgstjenester av god kvalitet, men ikke nødvendigvis identiske tjenester. Her spiller individuelle behov også inn som begrunnelse for at tjenestene kan bli ulike, som at tjenestene skal være tilrettelagt ut fra den enkeltes språklige og kulturelle bakgrunn. For samiske innbyggere eller innvandrere betyr likeverd blant annet kulturelt og språklig tilpassede tjenester.

Velferdskommunen skaper også politisk og institusjonell verdi. Gjennom lokale politiske prosesser utvikles tjenester som gjenspeiler ulike samfunnsbehov, geografiske forhold og demografiske utfordringer. Den kommunale autonomien gir rom for innovasjon og ulike måter å organisere tjenester på, noe som over tid også kan inspirere nasjonale reformer. Verdiskapingen utfordres imidlertid av store variasjoner i kompetanse, kapasitet og økonomiske ressurser mellom kommunene. Geografiske og demografiske forskjeller påvirker muligheten til å opprettholde et likeverdig tjenestetilbud, noe som kan skape ulik sosial og økonomisk verdiskaping nasjonalt både i og mellom kommuner (Førland & Rostad, 2019). Kommunekommisjonens første delutredning framhever behovet for bedre ressursbruk og mer fleksibel oppgaveløsning (NOU 2026: 1), noe som også er forutsetninger for å realisere heltidskultur, styrket rekruttering av underrepresenterte grupper og resultatorienterte partnerskap mellom NAV og kommunale tjenester.

Velferdskommunen har en sentral rolle i samfunnets samlede verdiskaping ved å bidra økonomisk, sosialt, politisk og institusjonelt. Kommunale helse- og omsorgstjenester utgjør en grunnpilar i denne utviklingen og fungerer som viktige drivkrefter for lokal økonomi, arbeidsmarked og bosetting, særlig i distriktene. Samtidig skaper tjenestene betydelig sosial verdi ved å fremme likhet, deltakelse, integrering og forebygging. Den norske velferdsmodellen forsterker denne rollen gjennom en kombinasjon av universelle tjenester og familiepolitiske ordninger, noe som blant annet har bidratt til høy kvinnelig yrkesdeltakelse. Et grunnleggende prinsipp er at tjenestene skal være likeverdige og kulturelt tilpasset, slik at hele befolkningen sikres rettferdig tilgang.

Samtidig gir kommunal autonomi rom for innovasjon og lokalt tilpassede løsninger. Dette innebærer at kommunene kan utvikle tjenester i tråd med lokale behov og forutsetninger. Ulikheter i ressurser og kompetanse mellom kommunene skaper imidlertid utfordringer for målsettingen om et likeverdig tjenestetilbud nasjonalt. Disse utfordringene tydeliggjør behovet for bedre ressursutnyttelse, mer fleksible løsninger og styrkede partnerskap. Slike tiltak er nødvendige for å sikre bærekraftige velferdstjenester og for å møte framtidens krav til velferdskommunen.

3.3 10 (15) år etter Innovasjon i omsorg

NOU 2011: 11 Innovasjon i omsorg regnes som et av de mest betydningsfulle og retningsgivende politiske dokumentene for utviklingen av helse- og omsorgstjenestene de siste 15 årene. Utredningen satte søkelys på behovet for nye arbeids- og samhandlingsmetoder, nye teknologiske løsninger og nye former for å møte en raskt aldrende befolkning og økende press på kommunale tjenester. En sentral effekt av NOUen var at den løftet fram en bredere forståelse av innovasjon. Innovasjon ble løftet som noe mer enn det som utvikles i teknologimiljøer eller i spesialisthelsetjenesten, og den framhevet at det var et behov for innovasjon nærmere hverdagslivet: i kommunene, i tjenestene og i samspill med brukere, pårørende, sivilsamfunn, forskning og næringslivet.

Utredningen ble også sentral fordi den koblet sammen temaer og sektorer som tidligere ble behandlet hver for seg: bolig, velferdsteknologi, hverdagsmestring, pårørendes rolle og lokalsamfunnet og sivilsamfunnets ressurser. Den lanserte ideen om en bred, forebyggende og helhetlig omsorgstenkning som senere preget flere nasjonale reformer, blant annet Morgendagens omsorg, Leve hele livet og Bo trygt hjemme.

NOUen skapte også stor debatt og engasjement i kommune-Norge. Den fikk ros for å være framtidsrettet og realistisk om behovet for nytenkning, men den ble også kritisert for å være ambisiøs uten at det fulgte med nok statlige ressurser eller tiltak. Mange var enige i de faglige anbefalingene, som hverdagsrehabilitering, velferdsteknologi og styrket pårørendestøtte, men pekte på at kommunene manglet både økonomi og kompetanse til å realisere de store endringsprosessene.

Ti år etter at utredningen kom, ble det publisert en omfattende artikkelserie i Tidsskrift for omsorgsforskning som vurderte hva NOUen faktisk hadde utløst i praksis. Artiklene er skrevet av forskere, fagfolk og ledere i kommunene, statlige virksomheter og interesseorganisasjoner og utvalgsmedlemmer. Artiklene viser at NOU 2011: 11 har vært en viktig katalysator for endringsprosesser i omsorgssektoren. Hagen og Barstad (henholdsvis utvalgsleder og sekretariatsleder for Innovasjon i omsorg) peker i en oppsummeringsartikkel på tre sentrale områder som har fått tydelig gjennomslag (Hagen & Barstad, 2022): hverdagsrehabilitering, velferdsteknologi og pårørendepolitikk. Forfatterne uttrykker likevel skuffelse over at innovasjonssatsingen ikke ble fulgt opp av kraftigere virkemidler. De peker imidlertid på at det nå er bygd opp en infrastruktur og gjort erfaringer med nye løsninger som venter på å bli satt ut i livet i et helt annet volum og med en helt annen kraft enn statlige myndigheter har vist til nå. I 2011 var budskapet at vi hadde ti år på oss til å planlegge, forberede og finne nye måter å møte de store demografiutfordringene på – nå står vi nå midt oppe i det.

Tuntland og Ness beskriver hverdagsrehabilitering som et tydelig skifte fra tradisjonell pleie til en mer aktiv og målrettet praksis, der brukernes egne mål og mestring står sentralt(Tuntland & Ness, 2021). Hverdagsrehabilitering framstår som en vellykket satsing, noe som også forskerne Førland og Tuntland understøtter. NOUen introduserte denne arbeidsformen, blant annet ved å hente inspirasjon fra Danmark, og under ti år senere hadde tre av fire kommuner tatt metoden i bruk. Dette ble mulig gjennom et omfattende profesjonssamarbeid mellom ergoterapeuter, fysioterapeuter, sykepleiere og KS, noe som illustrerer hvordan innovasjon både kan hentes fra andre land og forankres gjennom tverrfaglig samhandling. At utviklingen fortsatt er i vekst, understrekes også i nyere analyser (Førland & Tuntland, 2025).

Utviklingen innen velferdsteknologi har vært omfattende, og NOUen fikk betydning for å etablere teknologi som et strategisk virkemiddel i kommunene. Gjennom blant annet Nasjonalt velferdsteknologiprogram ble teknologi gradvis normalisert som et nyttig og praktisk hjelpemiddel, så lenge den innføres på brukernes premisser (Hagen & Barstad, 2022). Teknologien har bidratt til økt trygghet og bedre kommunikasjon, men feltet beskrives samtidig som komplekst. Corneliussen og Dyb omtaler møtet mellom teknologi og omsorg som et «vanskelig ekteskap», blant annet på grunn av organisatoriske barrierer, ulike nivåer av digital kompetanse og etiske utfordringer (Corneliussen & Dyb, 2021). Flere erfaringer viser at gevinsten i stor grad avhenger av implementeringen og den organisatoriske tilretteleggingen, snarere enn av teknologien i seg selv. Utredningen bidro også til å rette oppmerksomheten mot behovet for mer forskning og innovasjon i kommunal sektor, da kommunene mottar en uforholdsmessig lav andel av forskningsmidlene innen helsefeltet (Kristiansen, 2022).

Også pårørendepolitikk ble tydelig påvirket av NOU 2011: 11. Utredningen lanserte en moderne og helhetlig politikk for pårørende, med vekt på støtte, opplæring, avlastning og økonomisk trygghet. Flere av forslagene er senere fulgt opp i politiske dokumenter, lovgivning og en egen nasjonal pårørendestrategi. Vatland peker likevel på at det fortsatt gjenstår utfordringer, særlig knyttet til permisjons- og kompensasjonsordninger for yrkesaktive pårørende, som også i dag framstår som utilstrekkelig utviklet, sett i lys av ambisjonene (Vatland, 2021).

Bolig- og nærmiljøperspektivet ble også framhevet i NOUen. Utvalget understreket betydningen av framtidsrettede bo og nærmiljøløsninger for å sikre at eldre kan bo trygt og godt hjemme så lenge som mulig. Satsinger som Morgendagens omsorg og Bo trygt hjemme-reformen videreførte denne tankegangen med særlig vekt på helhetlig boligplanlegging, forebygging, teknologi og aldersvennlige nærmiljø. Til tross for dette viser Kaldheim at utviklingen på dette området har gått langt langsommere enn intensjonene (Kaldheim, 2021), som også var å gjennomføre «det store ombyggingsprosjektet» ut fra erkjennelsen at de fleste boliger vi skal bli gamle i, allerede er bygd. Mange kommuner mangler kapasitet, kompetanse og investeringer, og boligene er ofte dårlig tilrettelagt både fysisk og teknologisk. Dermed har satsingen resultert i enkeltprosjekter heller enn en nasjonal omstilling.

Et annet perspektiv som ble løftet i NOUen, var betydningen av «den andre samhandlingsreformen» som skulle styrke samspillet mellom kommunale tjenester og sivilsamfunnet. Rønning og Andfossen viser at potensialet i denne fortsatt er lite realisert, ettersom mange kommuner i begrenset grad involverer frivillige og ideelle aktører som likeverdige samarbeidspartnere (Rønning & Andfossen, 2021). Et sterkt kontrollbehov i tjenestene har ofte stått i veien for utviklingen av reelle samarbeidsmodeller, noe som hemmer utnyttelsen av viktige lokale ressurser.

Artiklene i Tidsskrift for omsorgsforskning viser samlet sett at utredningen har hatt betydelig påvirkning på utviklingen i omsorgssektoren. Flere av forslagene er blitt realisert, særlig de som er knyttet til hverdagsrehabilitering, velferdsteknologi og pårørende. Artiklene viser også at områder som bolig- og nærmiljøutvikling og sterkere samspill mellom kommuner og sivilsamfunn har hatt svakere gjennomslagskraft.

3.4 Velferdskommunen som pådriver for endring

Velferdskommunen står i dag overfor et stadig mer komplekst forventningspress. Gjennom meroffentlighet og åpen kommunikasjon med innbyggerne er det enklere for innbyggerne å følge med på hva som skjer. Det stilles stadig økende krav til kvalitet, styring og rapportering samtidig som innbyggerne forventer større valgfrihet, tilgjengelighet og individuelt tilpassede tjenester. Det er også blitt både enklere og mer vanlig å klage på tjenester for brukere og pårørende.

Dette presset forsterkes av demografiske endringer, politiske reformer, økt kunnskap i befolkningen og en omfattende profesjonalisering av tjenestene: Kommunene må levere mer spesialiserte tjenester til flere mennesker, men innenfor strammere økonomiske rammer enn tidligere. Innovasjon står derfor helt sentralt i utviklingen av framtidas omsorgstjenester. Innovasjon handler ikke bare om teknologi, men også om organisatorisk fornyelse, nye samhandlingsmodeller og styrking av samarbeidet på tvers av profesjoner og sektorer. Det kommunale handlingsrommet er viktig, men kommunene kan ikke løfte dette alene. Generalistkommuneutvalget viser at kommunenes forutsetninger varierer betydelig, og peker på behovet for redusert statlig detaljstyring, økt lokalt handlingsrom og styrket interkommunalt samarbeid (NOU 2023: 9).

Et sentralt utviklingsspor er å utsette og redusere etterspørselen etter kommunale tjenester. Dette skjer når kommunene lykkes med tidlig innsats, forebygging, hverdagsmestring og tilrettelegging som styrker innbyggernes egenmestring og funksjon. Hverdagsrehabilitering er et godt eksempel. Arbeidsformen flytter fokus fra passivt mottak av tjenester til aktiv deltakelse og målrettet gjenopptrening, og bidrar dermed til at tjenestebehov ikke øker raskere enn nødvendig. Slik utsettelse av tjenestebehov er viktig både for bærekraft, mestring og kvalitet og for å dempe rekrutteringspresset som kommunene opplever.

Helsepersonellkommisjonens NOU 2023: 4 Tid for handling og flere forskningsmiljøer peker på at en av kommunenes største uutnyttede muligheter ligger i mobilisering av lokale ressurser. Dette omfatter et bredt spenn av aktører: frivillig sektor, ideelle organisasjoner, forskning, næringslivet, innbyggerfellesskap og sosiale nettverk. Frivilligheten bidrar med relasjonell omsorg, inkludering og aktivitet som ofte styrker hverdagsmestring og sosial kapital (Pestoff, 2025). Ideelle organisasjoner tilfører faglighet, tillit og erfaring med arbeid overfor sårbare grupper. Gjennom forskning tilføres kunnskap og kompetanse som er viktig for å tilpasse, omstille og prioritere. Næringslivet bringer innovasjonskraft, digital kompetanse og teknologiutvikling inn i omsorgssektoren (Dølvik et al., 2014). Samhandling med disse aktørene gjennom samskaping, tjenestedesign og sosial innovasjon styrker brukerorientering, kvalitet og lokalt eierskap.

Samtidig endres befolkningens sammensetning og forventningene til velferdstjenestene øker. En framtidsrettet velferdskommune må derfor håndtere både et økende sosialt, kulturelt og demografisk mangfold og høyere krav til kvalitet, tilgjengelighet og individuelt tilpassede tjenester. Dette gjør standardiserte tjenestemodeller mindre egnet. Behovet for fleksible, inkluderende og kultursensitive tjenester blir dermed stadig større. Forskning peker på at sterke lokalsamfunn, gode møteplasser og høy grad av sosial kapital er viktige ressurser for deltakelse, helse og mestring. Slike faktorer kan supplere offentlige tjenester og bidra til å styrke innbyggernes egenmestring. Kommunens rolle som tilrettelegger for fellesskap, frivillighet og lokal mobilisering framstår derfor som sentral i møte med framtidens velferdsutfordringer (Loga, 2018).

Samlet sett framstår utviklingen av velferdskommunen som en helhetlig endringsprosess der tillit, samskaping og innovasjon virker gjensidig forsterkende. En gradvis bevegelse fra kontrollorienterte styringsmodeller til mer tillitsbasert ledelse gir rom for faglig skjønn, brukerinvolvering og lokal tilpasning (Christensen & Lægreid, 2020). Når dette kombineres med systematisk innovasjonsarbeid, styrket samarbeid med sivilsamfunn og næringsliv og et bevisst arbeid med å utsette og redusere etterspørselen etter tjenester gjennom forebygging, mestring og teknologi, står kommunene bedre rustet til å bygge en bærekraftig og inkluderende omsorgssektor.

4 Hvordan kan innovasjon og samskaping bidra?

Kjernen i mandatet handler om å utforske hvordan vi kan å sette velferdskommunen i stand til å ta i bruk innovasjon og samskaping mellom kommuner, innbyggere, sivilsamfunn, forskning og næringsliv for slik å bidra til å møte framtidas ressursutfordringer og sikre gode, offentlige og universelle helse- og omsorgstjenester også i framtida. Utvalget understreker at innovasjon og samskaping på ingen måte må forstås å skulle løse disse utfordringene alene. Utvalget tolker oppdraget som å utforske hvordan innovasjon og samskaping kan bidra til bedre løsninger. Kapittelet har derfor som mål å belyse, med utgangspunkt i forskning og empiri, hvordan disse kan forstås som virkemidler i møte med framtidas velferdsutfordringer.

4.1 Innovasjon når velferd er målet

Innovasjon framheves som en nødvendig strategi både nasjonalt og internasjonalt for nytenkning om og rundt offentlige tjenester tjenester generelt og komplekse samfunnsutfordringer som aldring spesielt (OECD, 2022). Formålet med dette kapitlet er å gjøre rede for utvalgets forståelse av velferdsinnovasjon, og sentrale problemstillinger knyttet til denne forståelsen. Kapittelet klargjør hva utvalget har lagt vekt på i sin tilnærming til mandatet. Kapittelet er dermed ikke en generell framstilling av eller sammenstilling av kunnskap om innovasjon i offentlig sektor. Ambisjonen er heller å etablere en felles forståelse av velferdsinnovasjon slik begrepet er relevant for utvalgets arbeid. Utvalget legger til grunn at velferd i denne sammenhengen ikke bare skapes gjennom offentlige tjenester, men i samspillet mellom kommuner, innbyggere, pårørende, sivilsamfunn, forskning og næringsliv. Velferdsinnovasjon handler ikke bare om nye tjenester eller teknologier, men om å utvikle nye former for samarbeid, medvirkning, organisering og implementering som kan styrke helse, mestring og samfunnsdeltakelse.

4.1.1 Noen innledende betraktninger

Demografiske endringer vil føre til økt press på både arbeidskraft og økonomiske ressurser, særlig i kommunesektoren. En aldrende befolkning innebærer at behovet for tjenester øker, samtidig som tilgangen på arbeidskraft reduseres. Parallelt øker forventningene til kvalitet og tilgjengelighet i tjenestene, og det stilles stadig høyere krav til sosial, økonomisk og miljømessig bærekraft. Dette skaper et komplekst og sammensatt utfordringsbilde der årsaker og mulige løsninger er tett sammenvevd. I en slik situasjon kan ikke innovasjon i velferdskommunen forstås som enkeltstående tiltak eller forbedringer innenfor hver sektor. For å utvikle mer bærekraftige og varige løsninger må utfordringene ses i sammenheng, med et helhetlig utgangspunkt for prioriteringer og tiltak. Dette er også OECDs anbefaling (OECD, 2022).

Utvalgets drøfting av innovasjon i den norske velferdskommunen tar utgangspunkt i at kommunene står overfor sammensatte og komplekse samfunnsutfordringer. Utfordringene utvikler seg over tid og berører flere sektorer, politikkområder, forvaltningsnivåer og dermed flere aktørgrupper samtidig. De strekker seg på tvers av helse- og omsorgstjenester, oppvekst og utdanning, arbeid og inkludering, bolig- og samfunnsutvikling. I tillegg påvirkes utviklingen av andre sterke drivkrefter i samfunnet, som redusert økonomisk handlingsrom, rask teknologiutvikling og medførende reguleringsbehov, økt geopolitisk uro og klima- og miljøutfordringer. I sum peker dette på et behov for bedre samspill mellom offentlige tjenester, sivilsamfunn, forskning, næringsliv og innbyggere. Tiltak må i økende grad utvikles gjennom tverrsektorielt samarbeid, nye arbeidsformer og forpliktende partnerskap mellom sektorer og mellom stat, kommune og øvrige samfunnsaktører.

Norsk innovasjonspolitikk har over tid i stor grad vært knyttet til forskning, teknologiutvikling og næringsrettede virkemidler. Et sentralt formål har vært å styrke næringslivets omstillingsevne og konkurransekraft, blant annet gjennom forskningsrådsordninger, teknologiprogrammer og andre virkemidler for nyskaping. I løpet av de senere årene har innovasjonspolitikken i økende grad også omfattet offentlig sektor. Denne utviklingen må ses i lys av en bredere erkjennelse av at store samfunnsutfordringer også forutsetter fornyelse i offentlige tjenester og i forvaltningen.

Et slikt perspektiv kommer tydelig til uttrykk i Meld. St. 30 (2019–2020) En innovativ offentlig sektor, der behovet for handlingsrom, nye samarbeidsformer og styrket innovasjonskapasitet i forvaltningen understrekes. Innen helse- og omsorgsfeltet har denne utviklingen vært særlig tydelig, blant annet gjennom NOU 2011: 11 Innovasjon i omsorg og Meld. St. 29 (2012–2013) Morgendagens omsorg, som løftet fram innovasjon som et sentralt svar på framtidige omsorgsutfordringer. Samlet illustrerer dette hvordan innovasjon gradvis er blitt etablert som et viktig element også i utviklingen av offentlige velferdstjenester.

Forsøket på å løfte den kommunale innovasjonsagendaen, slik det blant annet ble formulert i NOU 2011: 11, har i ettertid vært preget av fragmentarisk snarere enn strategisk oppfølging (Hagen & Barstad, 2022). Selv om innovasjon i offentlig sektor har fått økende politisk og administrativ oppmerksomhet, har innovasjonspolitikken tradisjonelt i stor grad vært innrettet mot næringsutvikling og mer avgrensede deler av forvaltningen. Kommunene, som leverer hoveddelen av velferdstjenestene, har i mindre grad fått sammenhengende og langsiktige rammer for systematisk innovasjonsarbeid, til tross for utfordringenes økende kompleksitet. Forskning og offentlige utredninger viser samtidig at innovasjon og omstilling i kommunale omsorgs- og velferdstjenester må skje innenfor betydelige ressurs- og kapasitetsbegrensninger (NOU 2023: 4). Dette peker mot et misforhold mellom ambisjonene om innovasjon og de faktiske rammevilkårene i kommunene.

Sammenlignet med næringslivet og spesialisthelsetjenesten framstår innovasjon i kommunene i mindre grad systematisert. Å løfte fram dette handler ikke om å veie sektorene mot hverandre, men om å synliggjøre behovet for å styrke rammevilkår og kapasitet for kommunal innovasjon. Dette utvalget er først og fremst opptatt av hvordan innovasjonsbehovet treffer kommunene og betydningen av innovasjon for innbyggernes velferd. Kommunal velferdsinnovasjon er etter utvalgets vurdering et svært undervurdert felt, med potensial for betydelige samfunnsgevinster.

4.1.2 Utvalgets forståelse av velferdsinnovasjon

På overordnet nivå slutter en rekke aktører seg til Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) i sin forståelse av innovasjon i offentlig sektor. Her brukes følgende definisjon:

«Innovasjon i offentlig sektor kan være en ny eller vesentlig endret tjeneste, produkt, prosess, organisering eller kommunikasjonsmåte. At innovasjonen er ny, betyr at den er ny for den aktuelle virksomheten, den kan likevel være kjent for og iverksatt i andre virksomheter.» (OECD, 2018a)

Både den norske og danske kommunesektoren benytter i store trekk samme definisjon (Sørensen & Aastvedt, 2019). Dette er også samme definisjon som Digitaliseringsdirektoratet bruker i sitt virke, som ble benyttet i Meld. St. 30 (2019–2020) En innovativ offentlig sektor (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2020), Indikatorrapporten til Forskningsrådet (2025) og som KS synes å bygge på i deres tilnærming til innovasjon (KS, 2023a). Utvalget legger her særlig vekt på at innovasjon handler om alt fra det banebrytende nye til det som er nytt for den enkelte virksomhet. Innovasjonen kan med andre ord være den første i sitt slag, men den kan også være inspirert eller kopiert av andres løsninger og slik sett først og fremst ny for arbeidsplassen.

OECDs definisjon av innovasjon i offentlig sektor er fortsatt et nyttig operasjonelt utgangspunkt, særlig ved at den avgrenser innovasjon som noe nytt eller vesentlig endret som er tatt i bruk i en virksomhet. Samtidig har både forskning og OECDs eget arbeid pekt på at innovasjon i offentlig sektor også må forstås i lys av en rekke andre faktorer som kontekst, offentlig verdi, styring og ulike former for innovasjon (se f.eks. OECD, 2019, Bason, 2018, Rønning, 2021). Innovasjon i offentlig sektor handler i denne sammenhengen først og fremst om å skape verdi for samfunnet (Rønning, 2021). Enkelt sagt forstås innovasjon i offentlig sektor som implementering av noe som er nytt i den aktuelle konteksten, med sikte på å skape effekt. KS presiserer dette som eksempelvis bedre økonomi og kost/nytte, bedre kvalitet og redusert feilprosent, høyere effektivitet og produktivitet, bedre livskvalitet og tilfredshet, bedre omdømme og tilgjengelighet eller bedre brukervennlighet og enklere brukergrensesnitt (KS, 2025d). Velferdsinnovasjon handler slik sett om å utvikle og ta i bruk nye løsninger i velferdstjenestene for å møte endrede behov i samfunnet og forbedre både tjenestenes kvalitet og bærekraft. Slik sett kan innovasjonsbegrepet romme alt fra tjenesteinnovasjon, innovasjon i måten tjenestene leveres på, organisatorisk innovasjon, konseptuell innovasjon, policyinnovasjon til systemisk innovasjon (jf. Windrum and Koch (2008) i OECD, 2023).

Det er verdt å merke seg at det ofte legges stor vekt på digitalisering og teknologiutvikling når innovasjon står på agendaen, og inntrykket er at dette preger store deler av innovasjonspolitikken for offentlig sektor i Norge. For utvalget er det et selvstendig poeng at velferdsinnovasjon kan ha elementer av teknologi og/eller digitalisering, men at når det kommer til velferdstjenester handler det vel så mye om organisatoriske endringer og utvikling av tjenester og tilbud. Kommunale helse- og omsorgstjenester er komplekse, arbeidsintensive og brukernære. Dette gjør dem til en sentral arena for tjenesteutvikling. Her vil nye arbeidsformer, bedre organisering og nye måter å involvere brukere og pårørende på være vel så viktig som velferdsteknologi og digitalisering alene.

Innovasjon kan ha et teknologisk utgangspunkt, men kan sjelden reduseres til enkeltstående teknologiske løsninger. KS Innovasjonsbarometer viser nettopp at teknologi kan være en viktig eller mindre del av løsningen, men sjelden en løsning alene (KS, 2024). Den omfatter ofte også organisatoriske, sosiale og faglige endringer, selv når teknologien i seg selv er sentral. Mange kommuner har for eksempel kommet langt i arbeidet med å implementere helseteknologi, og kan vise til både økt omsorgskapasitet og forbedret livskvalitet for brukerne (Helsedirektoratet, 2021). Dette har i flere tilfeller ført til omstrukturering av arbeidsoppgaver og i noen tilfeller bortfall av stillinger, for eksempel i tjenester som nattbemanning og hjemmebesøk (Saplacan & Tørresen, 2022). Transformasjonen fører imidlertid til økende krav og forventninger til både teknologisk kompetanse og organisatorisk fleksibilitet i tjenesteapparatet. Å ta i bruk ny teknologi krever investering i kompetanseutvikling og endringsledelse. Manglende forankring, uklare roller og svak oppfølging kan føre til at digitale løsninger gir doble rutiner og ineffektivitet (Helsedirektoratet, 2022b).

Mange kommuner melder også om at de sliter med å realisere gevinster av digitalisering (KS, 2025a). Studier har videre pekt på hvordan digitalisering og automatisering ikke nødvendigvis gjør at arbeidet blir borte, men at det deles opp, flyttes og omfordeles, og fører til manuelle restoppgaver og uoverskuelig usynlig kompleksitet (Bratteteig et al., 2024). Det er derfor heller ingen nødvendig sammenheng mellom innføring og bruk av teknologi og effektivitetsgevinster. En analyse fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har nylig vist at nyttevirkninger av digitalisering hentes særlig ut i kvalitetsforbedringer og mer robust infrastruktur, mens reduserte kostnader og bemanning er mindre tydelige (DFØ, 2026b). Det er ofte svak oppfølging og dokumentasjon av nytte, og ofte uklart hvordan nytten faktisk skal realiseres. Digitalisering medfører også økt behov for IKT-arbeidskraft og omstillingskostnader. På samme måte som med teknologi vil altså digitalisering sjelden være løsningen alene.

Dette underbygger en bred forståelse av velferdsinnovasjon, der målet må være å sikre velferd for innbyggeren snarere enn effektivitet alene. Utvalget slutter seg dermed til at innovasjon ikke må forstås som et mål i seg selv. Både KS og Innovasjon Norge legger stor vekt på dette og definerer innovasjon som noe nytt, nyttig og nyttiggjort (KS, 2023a). Forståelsen av KS og Innovasjon Norges tilnærming til både begrepet og fenomenet innovasjon ble illustrert i Meld. St. 30 En innovativ offentlig sektor (2019-2020), jf. figur 4.3. Det avgjørende i denne sammenheng er at innovasjonen er tatt i bruk og har realisert reell nytte i den enkelte virksomhet, så vel som i flere eller andre virksomheter. For utvalgets mandat handler det i sin essens om innovasjonen bidrar til velferd for innbyggeren innenfor mer bærekraftige rammer.

Kilde: Meld. St. 30 (2019–2020) En innovativ offentlig sektor

Når velferdsinnovasjon står på agendaen løftes også gjerne begreper som sosial innovasjon, politisk innovasjon, brukerdrevet innovasjon og medarbeiderdrevet innovasjon (Rønning, 2021). Det handler kort sagt om å løse samfunnsutfordringer der verdiskapingen primært er offentlig og sosial framfor økonomisk privat, og innebærer ofte institusjonelle eller relasjonelle endringer (ibid). I norsk kommunal sektor må innovasjon også forstås i lys av den norske arbeidslivsmodellen og det etablerte trepartssamarbeidet. SINTEF har i studier av trepartssamarbeid i kommunesektoren vist at systematisk involvering av ansatte, tillitsvalgte og ledelse bidrar til bedre felles problemforståelse og til utvikling av løsninger som er tettere knyttet til praksis i tjenestene (Øyum & Nilssen, 2019). Videre peker studien på at slik involvering kan øke sannsynligheten for at utviklingsarbeid og nye arbeidsformer lar seg gjennomføre og videreføres i ordinær drift. Medarbeiderdrevet innovasjon kan på denne bakgrunn forstås som en viktig del av kommunenes innovasjonsevne, særlig i tjenestenære og komplekse velferdsområder. OECD argumenterer nettopp for at investering i medarbeidere og arbeidsstyrkens kapasitet er en grunnleggende forutsetning for innovasjon i offentlig sektor (OECD, 2017a).

Hva legger så norske kommuner i innovasjon?

Tradisjonelt har offentlig sektor blitt oppfattet som mindre innovativ enn privat sektor, blant annet som følge av begrenset konkurransepress, svake insentiver for offentlige ansatte og et sterkt behov for forutsigbarhet i samfunnsutviklingen (Forskningsrådet, 2025). Forskning antyder imidlertid at det foregår minst like mye innovasjon i offentlig sektor som i privat (Rønning, 2021). KS’ Innovasjonsbarometer utfordrer også det tradisjonelle bildet, der kommunesektoren samlet sett framstår mer innovativ enn tidligere. Rundt åtte av ti kommunale virksomheter har i henhold til undersøkelsen gjennomført én eller flere innovasjoner de siste to årene, noe som representerer en tydelig økning sammenlignet med tidligere målinger (KS, 2024). I 84 prosent av virksomhetene griper innovasjonen direkte inn i arbeidsplassens kjerneoppgaver. Innovasjonsbarometeret antyder at de viktigste årsakene til innovasjon er å løse samfunnsutfordringer som krever fornying, innsparing og effektivitetskrav og ny teknologi. Tallene kan tolkes som en indikasjon på at innovasjon i økende grad er blitt del av kommunal praksis. Dette samsvarer med innspill til utvalgets arbeid, der mange kommuner har vist betydelig innovasjonsaktivitet og ambisjoner om nytenkning i og rundt velferdstjenestene.

KS’ innovasjonsbarometer peker på at innovasjonsaktiviteten er særlig høy innen helse- og velferdstjenestene (KS, 2024). Dette synes særlig drevet fram av demografiske endringer. I tillegg er økende og mer komplekse tjenestebehov, samt knapphet på arbeidskraft sentrale drivkrefter. Undersøkelsen tegner et bilde der helse og omsorg er blant de mest innovasjonsintensive kommunale sektorene, og at innovasjonene omfatter både teknologiske, organisatoriske og tjenestemessige løsninger. Et sentralt innovasjonsområde er velferdsteknologi, inkludert digitalt tilsyn, elektronisk medisineringsstøtte og trygghets- og lokaliseringsteknologi. Digitalisering utgjør videre den største innovasjonskategorien i undersøkelsen, og omfatter både innføring av nye digitale verktøy og videreutvikling av eksisterende arbeidsprosesser innen blant annet kommunikasjon, saksbehandling og tjenesteyting. Slike løsninger er tatt i bruk i de fleste kommunene og gevinstene er dokumentert i form av bedre kvalitet, økt trygghet for brukerne og frigjort tid i tjenestene (Helsedirektoratet, 2021; Oslo Economics, 2024). Samtidig viser evalueringer at teknologiske tiltak gir størst gevinst når de kombineres med endrede arbeidsformer og bredere tjenesteinnovasjon (Oslo Economics, 2024).

Prosesser og organisatoriske endringer er en betydelig innovasjonskategori (KS, 2024). Den inkluderer endringer i organisasjonsstruktur, arbeidsmetoder, roller og ansvarsfordeling, særlig innen helse- og omsorgstjenesten. Mange kommuner har utviklet nye samarbeids- og organiseringsformer, blant annet gjennom tverrfaglige team, samlokaliserte tjenester og helhetlige oppfølgingstilbud for brukere med sammensatte behov. Slike organisatoriske løsninger kan bidra til bedre samhandling og mer brukertilpassede tjenester (NOU 2024:4).

Bruker- og innbyggerorientert tjenesteutvikling utgjør et viktig innovasjonsspor i utviklingen av velferdskommunen. Mange kommuner har i økende grad tatt i bruk tilnærminger som recovery-orientert praksis, hverdagsmestring og økt medvirkning fra både brukere og pårørende. Disse tilnærmingene innebærer et tydelig skifte fra en tradisjonell, tjenesteyterstyrt modell til en mer relasjons- og ressursorientert forståelse av velferdstjenester. Slike innovasjoner handler i stor grad om å styrke den enkeltes ressurser, mestring og deltakelse i eget liv, fremfor å være passive mottakere av tjenester. Samtidig forutsetter dette endringer i faglig praksis, profesjonsroller og samhandlingsformer. Ansatte må i større grad arbeide tverrfaglig, samarbeide tett med brukere og pårørende, og ta i bruk fleksible arbeidsformer (Helsedirektoratet, 2017b). Den tredje hovedkategorien gjelder utvikling av tjenester og tilbud, herunder etablering av nye og mer tilgjengelige, forebyggende og helhetlige tjenester, ofte i samarbeid med frivillig sektor og sivilsamfunnet. Eksempler er Rask psykisk helsehjelp, BUA-utstyrssentraler, Skattkammeret drevet av Kirkens Bymisjon, frisklivssentraler og ulike lavterskeltilbud innen helse og omsorg, som helsestasjon for ungdom, eldre og familiesentre.

Velferdsinnovasjon favner dermed et bredt spekter av endringer, fra digitalisering og ny teknologi til organisatoriske grep, nye samarbeidsformer og utvikling av tjenester og arbeidsprosesser. Dette er et grunnleggende premiss i utvalgets forståelse av velferdsinnovasjon.

4.1.3 I spennet mellom partnerskap, styring og gjennomføring

Den sentrale omdreiningen i utvalgets mandat er velferdskommunens ansvar og oppgaver i lys av demografiske endringer, særlig knyttet til forebygging og livsmestring hos innbyggerne og til å mobilisere ressurser som kan bidra til å redusere behovet for helsepersonell. Til grunn ligger en forståelse av et potensiale i å mobilisere samfunnets samlede ressurser for å sikre framtidas velferd.

Spørsmålet om innovasjon i offentlig sektor mer generelt er omfattende, og vurderes utenfor utvalgets mandat. Like fullt er velferdskommunene en avgjørende brikke i det norske velferdssystemet, og vil i stor grad påvirkes av mer generelle rammebetingelser for innovasjon i offentlig sektor. Et viktig premiss for utvalget har derfor vært hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for tolkningen av utvalgets oppdrag. I 2019 sluttet en rekke land, herunder Norge, seg til en felles OECD-erklæring om innovasjon i offentlig sektor (Oslo Economics, 2025). Denne har på mange måter rammet inn utvalgets tolkning av velferdsinnovasjon.

Kilde: Utarbeidet av Oslo Economics basert på OECD.

Det første prinsippet handler om å omfavne og forsterke innovasjon i offentlig sektor som et middel for å bedre offentlige tjenester. Utvalgets oppdrag tolkes her som et tydelig signal om behovet for å løfte innovasjon høyere på dagsorden knyttet til framtidas velferdstjenester. Deretter løftes verdien av å oppmuntre og sette medarbeidere i stand til å innovere. Dette samsvarer med den relasjonelle og brukernære velferdskommunen det tegnes bilde av i kapittel 3. Det tredje prinsippet handler om å dyrke fram nye partnerskap mellom offentlige, private og ideelle aktører samt enkeltpersoner. Dette utgjør kjernen i utvalgets mandat. Støtte bør gå både til utforsking, eksperimentering og testing og til å spre og dele læring og praksis, særlig gjennom evaluering og læringssløyfer. Dette speiles også i utvalgets mandat. Samlet sett er prinsippene også godt forankret i norsk forskning (se f eks. Rønning, 2021).

Utvalget slutter seg til de samme fem prinsippene, og legger særlig vekt på å mobilisere samfunnets samlede ressurser til kunnskapsbasert utvikling, implementering og spredning av løsninger som kan møte både behov for økt effektivitet og samtidig sikre innbyggernes velferd. Dette åpner for en forståelse av innovasjon som noe som skjer med offentlig sektor, i samspill mellom offentlige og private aktører, sivilsamfunn og innbyggere. Samtidig reiser en slik tilnærming sentrale spørsmål om spenningen mellom ulike rasjonaler og styringsparadigmer, om forholdet mellom radikal og inkrementell innovasjon, og om hvilken implementeringskapasitet som kreves for å omsette nye løsninger i praksis. Disse temaene drøftes under.

Samarbeidsdrevet innovasjon i kommunesektoren

NOU 2011: 11 Innovasjon i omsorg og Meld. St. 29 (2012–2013) Morgendagens omsorg beskriver innovasjon som et bredt, sektorovergripende fenomen som utvikles gjennom samspill mellom ulike aktører. Innovasjon forstås som et resultat av samarbeid mellom offentlig sektor, sivilsamfunn, forskning, næringsliv og innbyggere, snarere enn noe som oppstår isolert i enkeltorganisasjoner. Begge dokumentene framhever at nye løsninger og ny kunnskap utvikles når aktører kobles, deler innsikt og utforsker nye måter å organisere, levere og skape tjenester på. Denne forståelsen ligger også til grunn for utvalgets innovasjonsforståelse, og samsvarer med OECDs prinsipper (jf. figur 4.3). Samarbeid og aktiv involvering av medarbeidere, brukere, innbyggere, frivillige organisasjoner, næringsliv og andre eksterne aktører anses som avgjørende for velferdsinnovasjon, både i utvikling, utprøving og implementering av løsninger.

OECD har videre identifisert fem gjennomgående trender på tvers av 83 land for innovasjon i offentlig sektor som understøtter utvalgets tilnærming (OECD, 2024). For det første viser OECD til en utvikling der myndigheter i økende grad samskaper med brukere og andre interessenter om å utforme fleksible og tilpasningsdyktige tjenester med varig relevans. Videre er det stor oppmerksomhet om å bygge skalerbar digital infrastruktur som grunnlag for kommende teknologisk innovasjon, samt utvide kompetanse for å gjøre offentlige tjenester mer effektive. OECD viser også til at offentlige tjenester i økende grad utvikles for å være mer personlige og forebyggende, med mål om bedre tilgjengelighet og inkludering, særlig for personer i utsatte livssituasjoner. Videre vises det til at myndigheter bygger både på tradisjonelle og ikke-tradisjonelle datakilder til å forme tjenestedesign og leveranse. Avslutningsvis peker OECD på offentlige tjenester som en sentral arena for tillitsbygging og for å holde myndighetene ansvarlige for grunnleggende demokratiske verdier, som åpenhet og inkludering. Utvalget anerkjenner alle de fem trendene som vesentlige premisser, og vurderer dem som avgjørende for å lykkes med oppdraget i mandatet. Det er imidlertid lagt mindre vekt på temaer som digital infrastruktur og datadeling i vårt arbeid. Det betyr ikke at dette ikke anerkjennes som avgjørende faktorer, men er først og fremst et resultat av avgrensning av et bredt mandat.

Mange innovasjonsutfordringer ligger i skjæringspunktet mellom offentlig sektor og sivilsamfunnet og de rettighetene og pliktene vi har som borgere. Dette peker i retning av kjernen i utvalgets mandat, der velferd forstås som noe som skapes i fellesskap. Det er nettopp i en slik forståelse av fellesskap at innovasjonspotensialet ligger. Nettopp her ser også utvalget noe av merverdien av samskaping som metode (jf. kapittel 4.2), som en mer inkluderende arbeidsform som kan bidra til å styrke tilliten til den norske velferdsstaten.

OECDs påpekning av behovet for innovasjon i skjæringspunktet mellom offentlig sektor, sivilsamfunn og borgernes rettigheter og plikter, tydeliggjør også en sentral dobbelt rolle for velferdskommunen: både som tjenesteyter og som demokratisk arena. Samarbeid med brukere blir ikke bare et virkemiddel for bedre tjenester, men også en forutsetning for legitimitet, tillit og forankring av velferdsordningene lokalt. Dette kan forstås som en kjerne i velferdskommunens utvikling. Kommunale velferdstjenester blir ikke bare operasjonelle løsninger på konkrete behov, men også sentrale bærebjelker i lokaldemokratiet og i opprettholdelsen av grunnleggende verdier som åpenhet og inkludering.

Utviklingen OECD beskriver samsvarer i stor grad med det kommunene i økende grad forventes å fylle av behov. Det speiler kommunenes behov for løsninger som kan håndtere mer komplekse og sammensatte velferdsutfordringer over tid. Videre reflekterer dreiningen mot mer personaliserte og proaktive tjenester et sentralt trekk ved velferdskommunens utvikling. Målet er ikke bare effektiv tjenesteleveranse, men først og fremst å sikre innbyggernes velferd. Dette innebærer at kommunale tjenester i større grad må tilpasses individuelle behov og livssituasjoner, samtidig som de utformes innenfor kollektive rammer som ivaretar rettssikkerhet og likebehandling. Velferdskommunen beveger seg dermed bort fra ren tjenesteproduserende forvaltning, og mot rollen som en mer samhandlende, relasjonell og samskapende aktør. Det gjør innbyggere, pårørende, frivillighet og lokalsamfunn til aktive medspillere.

Erkjennelsen av at kommunen er avhengig av og påvirkes av omgivelsene rundt seg, innebærer et viktig skifte i måten man forstår innovasjon på. Tradisjonelt har innovasjon i offentlig sektor ofte blitt sett på som noe som skjer internt i organisasjonen, for eksempel gjennom organisasjonsutvikling eller kjøp av nye løsninger og tjenester. Dette samsvarer dårlig med forståelsen av at velferd og innovasjon formes i samspill med brukere, pårørende, lokalt næringsliv, frivillige miljøer og forskningsbasert kunnskap. Forskningsrådet argumenterte nettopp for å unngå et slikt skarpt skille og argumenterte snarere for å omtale det som innovasjon for offentlig sektor (Forskningsrådet, 2012). Det avgjørende er ikke i hvilken grad det offentlige selv tar initiativ, ettersom også næringsliv, forskning og sivilsamfunn bidrar til å utvikle løsninger som kan styrke velferden. Poenget er at ingen aktør alene har full oversikt over utfordringene eller løsningene. Det blir derfor mer presist å snakke om innovasjon med offentlig sektor. Et slikt perspektiv tydeliggjør at velferd skapes i samspill mellom flere aktører, og at framtidens velferdstjenester bør utvikles gjennom mer likeverdige partnerskap. Dette kan bidra til en felles forståelse av problemene og et delt eierskap til mulighetene for nye løsninger.

Kommunal velferdsinnovasjon må videre forstås i lys av kommunens fire roller som myndighetsutøver, tjenesteleverandør, samfunnsutvikler og demokratisk arena. Mens myndighetsrollen definerer handlingsrommet, åpner de øvrige rollene for samarbeid, utvikling og medvirkning som sentrale strategier. Kommunen blir slik en arena der nye løsninger vokser fram i samspill mellom kommunens egne forutsetninger og bidrag fra innbyggere, frivillighet, sivilsamfunn, næringsliv og forskningsmiljøer. Samfunnsutviklerrollen vurderes særlig sentral, i det den legger rammer for hvordan kommunen opptrer som tjenesteleverandør, myndighetsutøver og demokratisk arena, og utgjør dermed også en overordnet ramme for kommunal innovasjon. Gjennom samfunnsdelen og temaplaner kan kommunen sette politisk retning og legge til rette for helhet, langsiktighet og utprøving av nye løsninger. Planverket er derfor ikke bare et administrativt verktøy, men også et strategisk grep for å fremme innovasjon, særlig for implementering og spredning av løsninger (Menon, 2020). Nær halvparten av respondentene i KS’ Innovasjonsbarometer svarte også at de har en strategi for innovasjonsarbeidet, men det er ikke presisert i hvilken grad dette er knyttet til planverket (KS, 2024). 60 prosent svarer at strategien er politisk forankret. Samtidig kan innovasjon styrke kommunen som demokratisk arena ved å legge til rette for bredere deltakelse, medvirkning og samarbeid om utvikling og gjennomføring av framtidas løsninger.

Forankret i det offentlige

For offentlig sektor handler innovasjon i store trekk om skape offentlig verdi ved å utvikle løsninger som forbedrer fordelingen av goder i samfunnet, blant annet gjennom bedre tjenester, mer treffsikker oppgaveløsning og forbedrede samfunnsmessige resultater (Bason, 2018; Rønning, 2021). Samtidig viser analyser av innovasjonsprosjekter i kommunesektoren at motivasjonen ofte er knyttet til å forbedre tjenestene, effektivisere arbeidet og redusere kostnader ( Menon Economics, 2020). For kommunene handler det også om å styrke kvalitet i tjenestene og om å styrke medarbeider- og innbyggertilfredshet (KS, 2024).

Dette samsvarer med funn fra KS’ Innovasjonsbarometer som viser at effekten av innovasjonsarbeid i kommunal sektor først og fremst knyttes til bedre kvalitet i tjenestene, økt effektivitet samt økt medarbeidertilfredshet (KS, 2024).

I utvalgets mandat ligger det også en klar forventning om at innovasjon bør frigjøre kapasitet i helse- og omsorgstjenestene. Dette knyttes særlig til et mål om å redusere/utsette befolkningens behov for tjenester eller bruk av helsepersonell, som grovt sett kan forstås som å redusere etterspørselen etter tjenester. Forventningene til utvalgets mandat knytter seg videre både til å styrke kvaliteten i tjenestene og til å sikre en mer effektiv utnyttelse av tilgjengelige ressurser. Denne balansen er særlig kritisk i en tid med knapphet på arbeidskraft og stramme offentlige budsjetter.

Å balansere ulike former for samfunnsverdi fremstår som særlig avgjørende. I en tid med ressursknapphet og innsparingsbehov, er det en risiko for at reduserte kostnader og besparelser overskygger både som motivasjon og effekt av innovasjon. Et sentralt spørsmål for utvalget har eksempelvis vært hvorvidt og på hvilke måter innovasjon i større grad kan bidra til andre formål, i tillegg til kvalitetsforbedring og kortsiktig effektivitet. Det gjelder særlig å redusere presset på tjenestene i form av forebygging, og å styrke kommunenes evne til å mobilisere og frigjøre ressurser i møte med et økende velferdsbehov. I dette ligger noen av de mest krevende dilemmaene: Innovasjon skal både støtte kontinuerlig tjenesteforbedring og danne grunnlag for strukturelle endringer som gjør systemet mer bærekraftig over tid.

Samtidig er utvalget opptatt av å eksplisitt anerkjenne at innovasjon i offentlig sektor skiller seg på flere viktige måter fra innovasjon i privat sektor. I privat sektor er gjerne formålet med innovasjon å forbedre konkurranseevne eller øke inntjening. Der privat sektor gjerne opererer med resultatkrav, tydelige kost–nytte-vurderinger og markedsrettede virkemidler, kjennetegnes offentlig sektor av målsettinger og effekter som ofte er komplekse, langsiktige og vanskelig målbare. Økosystemet for innovasjon i privat sektor preges dermed av en annen dynamikk mellom kunder, leverandører, forskning, samarbeidspartnere og så videre. Det er variasjoner i tilgangen på finansiering, særlig når det gjelder risikovilje opp mot mulige gevinster og krav til inntjening. Ikke minst vil markedsforhold, lokalt, nasjonalt og internasjonalt, være avgjørende for å forstå både motivasjon, insentiver og resultater av innovasjon i privat sektor som vesensforskjellig fra innovasjon i offentlig sektor. Innovasjon i offentlig sektor er derfor ofte drevet av andre hensyn enn i privat sektor, som politiske prioriteringer, ressursknapphet, brukerbehov og krav til kvalitet, legitimitet og likeverdig tjenesteyting.

Innovasjon i privat sektor er primært drevet av hensyn til konkurranseevne, markedsposisjon og lønnsomhet, mens innovasjon i offentlig sektor i større grad er normativt forankret i kollektive goder, samfunnsmandatet og prinsipper om likeverdig tjenestefordeling, samtidig som den påvirkes av skiftende politiske prioriteringer. Samspillet mellom disse paradigmene står sentralt. Offentlig innovasjon kan generere betydelige verdier for næringslivet, blant annet gjennom markedsutvikling, produkt- og tjenesteutvikling og endrede krav til leverandørmarkedet, ut fra sitt rasjonale og velferdsmål. I en tid preget av rask teknologisk utvikling og økende press på offentlige ressurser, er offentlig sektor også i økende grad avhengig av innovasjon i privat sektor for å lykkes med modernisering og effektivisering av egne tjenester. Dette understreker behovet for en helhetlig innovasjonspolitikk som både støtter offentlig og privat innovasjon, og ikke minst en politikk som bygger bro mellom sektorene, slik at samfunnsinnovasjon skapes i samspill, til nytte for innbyggerne.

Et sentralt spørsmål er videre hvordan innovasjonsbehov og forventninger faktisk møter forvaltningssystemet i praksis. I styringslitteraturen forankres innovasjon i offentlig sektor ofte i New Public Governance (NPG), også omtalt som nettverksstyring. NPG legger vekt på åpne systemer der offentlige, private og sivile aktører inngår i samspill som problemløsere, og der styring skjer gjennom relasjoner, samarbeid og interaktiv involvering av interessenter på tvers av sektorer i utvikling og beslutningstaking i offentlig politikk (Røiseland & Vabo, 2016). NPG representerer på flere måter et brudd med New Public Management (NPM) som har vært preget av tydeligere mål- og resultatstyring, konkurranse og sektorvis ansvarliggjøring. Samtidig peker både forskning og praksis på at NPG ikke erstatter NPM fullt ut, men snarere sameksisterer med andre styringslogikker i offentlig sektor (Christensen et al., 2021). Offentlig sektor fremkommer slik som hybride organisasjoner, med innslag av alt fra tradisjonell byråkratisk styringslogikk, til både NPM og NPG (Rønning, 2021). Det krever bevissthet om hvordan samspillet mellom de tre modellene kan være både destruktivt og konstruktivt i møte med økende omstillingsbehov (ibid).

Innovasjonsarbeid må altså ofte håndteres innenfor et sammensatt styringslandskap, der ulike aktører opererer med ulike rasjonaliteter, mål og insentiver. I denne sammenhengen blir utfordringen i mindre grad et spørsmål om å «ta et oppgjør» med etablerte styringsformer, og mer et spørsmål om hvordan det kan bygges felles problemforståelse og mål på tvers av styringsparadigmer, og på tvers av organisatoriske og sektorielle grenser. Erfaringene fra samordningsforskning viser at effektivt samarbeid forutsetter tydelig rolleavklaring, gjensidig avhengighet og en bevisst håndtering av målkonflikter, snarere enn at én aktørs mål eller styringslogikk dominerer (Christensen et al., 2021). Dette ligger også til grunn for samordningsstigen som illustrerer hvordan økt grad av samordning forutsetter både felles retning og respekt for aktørenes ulike ansvar og mål, uten at dette nødvendigvis svekker måloppnåelsen i den enkelte virksomhet (DFØ, 2026a). Vi kommer tilbake til dette poenget i neste kapittel, i diskusjon om merverdi ved samskaping som metode (jf. kapittel 4.2.3).

Forskning har imidlertid pekt på at innovasjon i offentlig sektor ofte framstår som et normativt positivt ladet begrep, og at det har utviklet seg et innovasjonsimperativ som kan gjøre søken etter nye løsninger til et moralsk og organisatorisk ideal (Thøgersen & Waldorff, 2022). Dette kan føre til at innovasjoner blir symbolske heller enn verdiskapende, og at mislykkede initiativer ikke evalueres systematisk (Sørensen & Aastvedt, 2019). Aastvedt og Sørensen problematiserer også hvordan begreper som samskaping kan få en nærmest «magisk» status uten tilstrekkelig kritisk vurdering (Aastvedt & Sørensen, 2023). Holmen utdyper dette ved å beskrive hvordan innovasjon har utviklet seg til et styringsparadigme i kommunal sektor, med risiko for at endring og nyskaping blir mål i seg selv (Holmen, 2020). Holmen understreker behovet for en mer reflektert balanse mellom å bevare velfungerende løsninger og å utvikle nye, samt viktigheten av å bruke innovasjon som en analytisk og kritisk tilnærming for å finne lokalt tilpassede løsninger.

Rolf Rønning argumenterer videre at det i sammenheng med innovasjon kan være like viktig å vurdere hva en bør avvikle for å ha ressurser til nye oppgaver, som å nyttiggjøre seg av den enkelte innovasjon (Rønning, 2021). Her viste han eksempelvis til Bærum kommune som lanserte slagordet «innovative avskaffelser» som et supplement til innovative anskaffelser, nettopp for å anerkjenne behovet for å slutte med det som har utspilt sin rolle i møte med nye forutsetninger og/eller ny praksis. I en tid med økende prioriteringspress vil det også være naturlig å stille spørsmål om hva man bør slutte å gjøre. Rønning benytter videre unødvendig overrapportering, regulering og kontroll som et eksempel på forhold som bør avskaffes eller kraftig reduseres (Rønning, 2025).

Innovasjon med offentlig sektor må dermed forstås som en praksis som utvikles i spennet mellom ulike styringsparadigmer både innad og mellom sektorene, og der offentlig sektor i økende grad må ta rollen som tilrettelegger for samspill og felles løsninger, snarere enn som entydig styrende aktør.

Om gjenbruk, skrittvis og radikal innovasjon

Virkningene av innovasjon varierer i omfang. Radikale innovasjoner innebærer grunnleggende nybrottsarbeid, mens inkrementelle innovasjoner består av mindre, skrittvise forbedringer i virksomheten. De inkrementelle innovasjonene skjer ofte kontinuerlig og utgjør den vanligste formen for innovasjon. Selv om de gjerne framstår som mindre synlige enn radikale nyvinninger, kan de ha stor betydning for kvalitet, effektivitet og utvikling i den enkelte virksomhet. Utvalget legger derfor til grunn at politikken må legge til rette for begge former for innovasjon.

KS’ innovasjonsbarometer viser at innovasjon i kommunene, herunder i helse- og omsorgssektoren, i hovedsak handler om forbedring av eksisterende praksis snarere enn brudd med den, og at den griper direkte inn i arbeidsplassens kjerneoppgaver (KS, 2024). Denne innsikten er særlig relevant for velferdstjenestene. Tjenestene er menneskenære og griper direkte inn i innbyggernes hverdagsliv, noe som gjør brukernærhet, tillit og kunnskap om faktiske behov til sentrale forutsetninger for innovasjon. Dette innebærer at innovasjon på disse områdene som regel bør skje stegvis. Nye løsninger må testes, vurderes og justeres over tid for å sikre kvalitet, rettssikkerhet og brukernes trygghet. Inkrementell innovasjon som er nært knyttet til praksis og brukernes behov har derfor stor betydning. Små og løpende forbedringer utviklet i tett samspill mellom brukere og yrkesutøvere kan bidra til mer treffsikre, gjennomførbare og varige forbedringer i tjenestene (Greenhalgh et al., 2004). I kommunal sektor må innovasjon også forstås i lys av den norske arbeidslivsmodellen og det etablerte trepartssamarbeidet, jf. SINTEFs studier av trepartsamarbeid og betydningen av systematisk involvering av ansatte og tillitsvalgte (Øyum & Nilssen, 2019). Medarbeiderdrevet innovasjon kan på denne bakgrunn forstås som en viktig del av kommunenes innovasjonsevne, særlig i tjenestenære og komplekse velferdsområder. Innovasjonsbarometeret viser også at medarbeidernes medvirkning og samarbeid internt på arbeidsplassen vurderes som sentralt for å lykkes med innovasjon (KS, 2024).

Når utfordringsbildet endrer seg, ressursgrunnlaget svekkes, eller eksisterende tjenester i utilstrekkelig grad svarer på innbyggernes behov, kan det være behov for mer grunnleggende omstillinger i organisering, arbeidsformer og tjenestelogikk. I slike situasjoner er brukernærhet avgjørende, både for å avdekke behov for endring og for å sikre at nye løsninger fremstår som legitime, treffsikre og forsvarlige. Designmetodikk kan i denne sammenhengen være et sentralt virkemiddel ved å integrere brukerinnsikt, problemanalyse, idéutvikling og utprøving gjennom iterative prosesser (Bason, 2018). På tjenestenivå kan dette bidra til å utvikle løsninger som i større grad tar utgangspunkt i innbyggernes behov og livssituasjon. På virksomhetsnivå kan designmetodikk understøtte tverrfaglig samarbeid og mer systematisk utviklingsarbeid. På systemnivå kan slike tilnærminger bidra til å avdekke barrierer og sammenhenger på tvers av tjenester, sektorer og forvaltningsnivåer, og dermed styrke grunnlaget for mer helhetlig styring og tjenesteutvikling.

Et skille mellom inkrementell og radikal innovasjon er også relevant for spørsmål om gjenbruk av andres løsninger. I velferdstjenester tett på innbyggerne vil overføring av løsninger mellom kommuner sjelden kunne skje som ren kopiering, fordi tiltak må tilpasses lokale behov, brukergrupper, organisering og ressursforhold. KS Innovasjonsbarometeret viser også at mange innovasjoner er inspirert av andres løsninger er vesentlig tilpasset lokale forhold (KS, 2024). Samtidig kan gjenbruk være en viktig kilde til innovasjon, nettopp når eksisterende løsninger videreutvikles og tilpasses gjennom brukernær kunnskap og lokale erfaringer. KS’ innovasjonsbarometer viser at nær åtte av ti kommunale innovasjoner er gjenbruk av, eller inspirert av, andres løsninger, og at dette er særlig utbredt i mindre kommuner (KS, 2024; Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025). Utvalgets egne analyser viser at det innenfor helse- og omsorgssektoren er enda vanligere at innovasjonen er inspirert av andres løsninger, og vesentlig tilpasset egen arbeidsplass. Det er også viktig å merke seg at innovasjonsaktiviteten generelt er høyere i store og sentrale kommuner enn i små distriktskommuner. Distriktskommuner står i mindre grad bak innovasjoner på egen hånd og gjennomfører sjeldnere innovative anskaffelser, men de tar ofte i bruk løsninger utviklet av andre (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025a). Undersøkelsen sier imidlertid lite om løsningene gjenbrukes fra andre mindre kommuner, eller om det hentes inspirasjon fra løsninger i større kommuner.

Dette illustrerer samtidig en sentral forskjell mellom inkrementell og radikal innovasjon. Mens radikal innovasjon oftere forutsetter større utviklingskapasitet, høyere risikoaksept og sterkere organisatoriske og økonomiske muskler, kan inkrementell innovasjon i større grad vokse fram gjennom tilpasning av løsninger som allerede er prøvd ut andre steder. Også slik gjenbruk forutsetter imidlertid aktivt lokalt innovasjonsarbeid. For at en løsning skal få gjennomslag i en ny kommunal kontekst, må den være faglig og organisatorisk forankret hos ledelse, ansatte og relevante samarbeidspartnere. Slik forankring er nødvendig for å skape eierskap, avklare ansvar og sikre gjennomføring. Tillit er på tilsvarende måte avgjørende, både fordi ansatte må ha tillit til nye arbeidsformer, og fordi innbyggere må oppleve løsningene som legitime og tilpasset deres behov. Tilpasning handler derfor ikke bare om praktiske eller økonomiske forhold, men om å oversette løsninger til lokale relasjoner, normer og forventninger. Gjenbruk av andres løsninger bør dermed forstås mindre som kopiering og mer som en inkrementell innovasjonsform, der verdien oppstår gjennom lokal forankring, tillit og kontekstsensitiv videreutvikling.

Det er verken realistisk eller samfunnsøkonomisk ønskelig at alle kommuner skal utvikle radikale innovasjoner hver for seg. Det kan føre til unødig dobbeltarbeid, høye kostnader og svak utnyttelse av begrenset utviklingskapasitet. Gjenbruk av løsninger som kan tas i bruk raskere, innebærer ofte lavere risiko og krever mindre utviklingskapasitet, noe som kan være særlig viktig i kommuner med begrensede ressurser. Gjenbruk og tilpasning kan dermed bidra til mer effektiv ressursbruk, forutsatt at løsningene faktisk tilpasses lokale forhold og behov. Utfordringen ligger derfor ikke primært i gjenbruket i seg selv, men i om kommuner med begrenset kapasitet har nok handlingsrom og støtte til å tilpasse, videreutvikle og eventuelt utfordre eksisterende løsninger når lokale behov krever det. Særlig distriktskommuner kan ha behov for støtteordninger, veiledning og arenaer for kunnskapsdeling for å kunne ta i bruk og videreutvikle eksisterende innovasjoner. Disse kommunene kan også ha begrenset kompetanse og kapasitet til å arbeide systematisk sammen med kunnskapsmiljøer som kan bidra i omstillingsarbeidet (Brandtzæg et al., 2019; Onsager et al., 2021).

Selv om utfordringene kommer til uttrykk på ulike måter, er utvalget opptatt av å forstå forholdet mellom radikal og skrittvis innovasjon både helhetlig og nyansert, særlig i lys av spørsmål om gjenbruk, spredning og tilpasning. Det framstår som urealistisk og unødvendig at alle kommuner skal prioritere radikal innovasjon som førsteutviklere av nye løsninger. Samtidig kan kompleksiteten i utfordringene tilsi behov for mer radikale grep, og dette kan også henge sammen med faktorer som kommunestørrelse, geografi og lokale forutsetninger. Utvalget er derfor opptatt av i hvilken grad ulike kommunetyper både har handlingsrom til å utvikle mer radikale innovasjoner og til å arbeide med gradvise, adaptive innovasjoner. Med adaptive innovasjoner menes her løsninger som er nye for virksomheten, og/eller som utvikles trinnvis gjennom løpende tilpasning, læring og praksisnær utvikling. Dette tilsier økt oppmerksomhet om spredning, skalering og lokal oversettelse av innovasjoner, og at disse prosessene bør forstås som en integrert del av innovasjonsarbeidet.

Implementering som gir samfunnseffekter

I KS’ Innovasjonsbarometer rapporterer et flertall av kommunene at de har innført nye eller vesentlig endrede tjenester, prosesser eller organisasjonsformer i løpet av de siste årene (KS, 2024a). Samtidig må slike tall tolkes med varsomhet. Barometeret bygger i stor grad på kommunenes egenrapportering og fanger opp lokale forbedringer og tilpasninger som ikke nødvendigvis kan sammenlignes med mer forsknings- eller teknologiintensiv innovasjon i andre deler av offentlig sektor. Barometeret sier lite om hvordan nye løsninger er tatt i bruk, eller dokumenterer hvilke effekter de har hatt, hvor varige de er, eller hvor lett de kan overføres til andre kommuner. Slike utfordringer er ikke spesielle for Norge. OECD peker generelt på at innovasjon i offentlig sektor er vanskelig å måle presist, blant annet fordi den ofte er organisatorisk, samarbeidsbasert og tett knyttet til lokale behov heller enn til standardiserbare produkter eller teknologier (OECD, 2017a). Erfaringer fra norsk offentlig sektor viser nettopp at mange innovasjonsprosjekter ikke går videre fra utprøving til ordinær drift og at implementering i ordinær drift hemmes av svakt økonomisk handlingsrom og driftsfokus, manglende forankring og utfordringer med spredning (Hilland et al., 2020; Oslo Economics, 2025a).

OECD peker på at innovasjon i offentlig sektor er avhengig av organisatorisk kapasitet, kontinuitet, ledelsesstøtte og tilgjengelige ressurser (OECD, 2015). Rapporten fremhever også at når ressursene går til daglig drift, blir det mindre kapasitet igjen til innovasjon, noe som kan gjøre utviklingsarbeid sårbart. I en situasjon der kommunene opplever økende utfordringer knyttet til bemanning og tjenestekapasitet, reiser dette spørsmål om i hvilken grad eksisterende styrings- og organisasjonsstrukturer er tilpasset for å støtte, videreutvikle og spre innovasjon som oppstår lokalt i tjenestene. Manglende systematikk og institusjonell forankring kan føre til at potensialet i slikt utviklingsarbeid ikke utnyttes fullt ut, til tross for at det kan ha betydelig overføringsverdi både innenfor og mellom kommuner. Dette understreker at innovasjon i offentlig sektor ikke bare handler om å utvikle nye løsninger, men om å sikre implementering og institusjonell forankring som muliggjør realisering av gevinster i form av forbedret tjenestekvalitet, mer effektiv ressursutnyttelse og økt samfunnsnytte.

Offentlig innovasjon kan forstås som en del av samfunnets interesse- og fordelingskamper, der spørsmål om ressurser og makt står sentralt (Rønning, 2021). Samtidig viser innovasjonsforskningen at forskjeller mellom aktører kan fremme innovasjon ved å tilføre nye perspektiver og impulser, men at for stor avstand i forståelser, arbeidsformer og institusjonelle logikker kan gjøre samarbeid vanskelig. For gjennomføring og implementering er det derfor avgjørende med tilstrekkelig nærhet, tillit og samordning mellom aktørene. Innovasjon realiseres ikke bare gjennom gode ideer, men gjennom evnen til å forankre, iverksette og følge opp løsninger på en måte som gir gevinster for brukere, tjenester og samfunn.

Innovasjonsaktiviteten i kommunesektoren varierer også betydelig mellom store og små kommuner. Ifølge Regionale utviklingstrekk 2025 er det de største og mest sentrale kommunene som i størst grad utvikler og sprer innovasjoner (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025a). Disse kommunene har ofte bedre tilgang på ressurser, høyere digitaliseringsgrad og mer formalisert innovasjonsarbeid, noe som også styrker evnen til å implementere nye løsninger og følge dem opp over tid. Små og mindre sentrale kommuner, særlig i distriktene, står i mindre grad for utvikling av egne innovasjoner og tar oftere i bruk løsninger utviklet av andre. Dette må ikke forstås som mangel på innovasjonsevne alene, men også som et spørsmål om kapasitet til å tilpasse, forankre og gjennomføre endringer i egen organisasjon. Begrensede økonomiske og kompetansemessige ressurser, samt mangel på tid og strukturer for systematisk utviklingsarbeid, kan gjøre det mer krevende å gå fra løsning til faktisk implementering.

I 2025 oppsto det relevant debatt i Stat & Styring om Stimulab-ordningen og hvorvidt tjenestedesignprosjekter i offentlig sektor faktisk fører til varige endringer i praksis (Aspøy, 2025). Forsker Kjell Arne Røvik mente, med utgangspunkt i analyser av flere prosjekter, at de i begrenset grad har ført til varig implementering etter prosjektfasen. Ifølge denne vurderingen skaper prosjektene ofte innsikt og konsepter, men sjeldnere varige organisatoriske endringer eller nye tjenester i drift. Denne konklusjonen ble utfordret av prosjektledere og aktører involvert i ordningen. De mente studien undervurderte faktisk implementering, og pekte på at nye arbeidsformer, samarbeid og tiltak kan være innført uten å framstå som egne nye tjenester. DOGA og Digitaliseringsdirektoratet understreket også at Stimulab først og fremst er et virkemiddel for tidligfase innovasjon, kompetansebygging og samarbeid, og at effektene derfor må vurderes bredere enn kun ut fra direkte tjenesteimplementering (Aspøy, 2025).

Debatten synliggjør først og fremst behovet for tydeligere og mer systematiske mål på hva innovasjon i offentlig sektor faktisk skal oppnå, og hvilke forutsetninger som må være på plass for at den skal lykkes. Innspillene til utvalgets arbeid peker særlig på behovet for å vurdere ikke bare utvikling av nye løsninger, men også insentiver og kapasitet for implementering, skalering og spredning. Dette er også i tråd med utvalgets mandat, som framhever implementering som et særskilt tema. Poenget er derfor ikke å bekrefte eller avkrefte tjenestedesign som metode, men igjen å understreke behovet for et mer helhetlig perspektiv på innovasjonsprosessen, fra idéutvikling til varig endret praksis. Studier av offentlig innovasjon antyder at det ofte kan være et betydelig gap mellom utvikling og faktisk innføring i ordinær drift og større skala (Bason, 2018; OECD, 2017a).

Selv om innovasjonsundersøkelser som KS’ Innovasjonsbarometer dokumenterer høy innovasjonsaktivitet, behandles sektoren ofte som en relativt homogen størrelse. En slik tilnærming kan skjule vesentlige forskjeller i innovasjonslogikk mellom ulike tjenesteområder, for eksempel mellom teknisk sektor og helse- og omsorgstjenestene. Innen helse og omsorg framstår innovasjon i stor grad som knyttet til brukerbehov, tjenesteutvikling i praksis og profesjonenes arbeid i ordinær drift, snarere enn til avgrensede innovasjonsprosjekter alene. Denne formen for utviklingsarbeid kan bidra til tjenester som i større grad er tilpasset brukernes behov og lokale kontekster. Samtidig kan en slik praksis innebære at innovasjonsarbeidet i begrenset grad blir systematisert, og at det i større grad blir avhengig av enkeltpersoners initiativ og engasjement. KS (2024a) viser samtidig at det er teknisk sektor som rapporterer høyest grad av effektivisering og produktivitetsøkning som følge av innovasjon. I helse- og omsorgssektoren oppgis innovasjon i større grad å bidra til bedre kvalitet og økt brukermedvirkning, og i noe mindre grad til effektivisering. Dette kan tolkes som et uttrykk for at innovasjon i helse- og omsorg, slik den i dag kommer til uttrykk, ikke primært handler om å gjøre mer for mindre, men om å forbedre tjenestene for brukerne. Samtidig kan det også indikere at sektoren har større utfordringer med å realisere effektiviseringsgevinster, noe som kan være krevende i en situasjon preget av stramme budsjetter.

Alt i alt er det rimelig å beskrive norske kommuner som innovative på velferdsområdet, særlig innen helse og omsorg, men med viktige forbehold. Det finnes en rekke eksempler på vellykkede innovasjoner, men kritiske perspektiver viser at innovasjonsevnen varierer mellom kommuner. Effektene er ofte utilstrekkelig dokumentert, og implementering fremstår som en betydelig flaskehals. Det mest presise er derfor kanskje å si at kommunene har stor innovasjonsvilje og betydelig utviklingsaktivitet, men at innovasjonskraften fortsatt begrenses av kapasitet, fragmentering og krevende implementeringsbetingelser. Sammenlignet med spesialisthelsetjenesten er det også grunn til å anta at kommunale velferdstjenester har en annen innovasjonsprofil. Kommunene synes i stor grad å innovere gjennom organisering, samhandling og tilpasning av tjenester i lokalsamfunnet, mens spesialisthelsetjenesten oftere forbindes med forskningsnær, teknologisk og medisinsk innovasjon.

4.1.4 Hvorfor kommunal innovasjon også må forstås systemisk

Politikken på området har historisk sett i stor grad vært rettet mot å forbedre eksisterende tjenester og arbeidsformer gjennom lokale forbedringstiltak, programmidler og prosjektbaserte virkemidler, snarere enn gjennom helhetlige og tverrsektorielle reformer (NOU 2011:11). Selv om dette har gitt nærhet til praksis, kan det samtidig ha begrenset evnen til å utvikle og gjennomføre innovasjoner som utfordrer etablerte sektorgrenser, styringslinjer og finansieringsmodeller (Direktoratet for forvaltning og IKT, 2017).

Mange av utfordringene kommunene står overfor lar seg imidlertid ikke løse gjennom enkeltstående tiltak, avgrensede prosjekter eller forbedringer innenfor én tjeneste alene. For utvalget er det viktig å anerkjenne at utfordringer som aldrende befolkning og mangel på arbeidskraft i stor grad er systemiske (OECD 2017b). De går på tvers av tjenester, sektorer, forvaltningsnivåer og aktører, og kan derfor ikke møtes gjennom innsats i enkeltavdelinger, enkeltorganisasjoner eller avgrensede prosjekter alene. Når utfordringsbildet er tverrgående, komplekst og preget av gjensidige avhengigheter mellom aktører, nivåer og sektorer, peker dette mot behovet for å forstå innovasjon også i et systemisk perspektiv, der løsninger utvikles og virker i samspill mellom flere aktører og nivåer. Innovasjonsprosesser er dessuten ofte mangfoldige, overlappende og usynkrone over tid, selv når de framstår som én samlet innovasjon (Røste, 2018). De følger sjelden en lineær utvikling, men er avhengige av flere parallelle og gjensidig påvirkende prosesser. Dette understøtter behovet for et perspektiv som fanger samspillet mellom ulike aktører, virkemidler og rammebetingelser.

På denne bakgrunnen er systeminnovasjon et sentralt begrep i utvalgets forståelse av innovasjon. En systemisk tilnærming utelukker ikke innovasjon og samskaping på individ- eller tjenestenivå, men må snarere forstås som et komplementært perspektiv. Systemtilnærminger viser her til prosesser, metoder og praksiser som har som mål å skape systemendring (OECD 2017b). Både bruker- og medarbeiderperspektiver står sentralt, og design brukes ofte som metode (Bason, 2018). OECD framhever videre at innovasjon i offentlig sektor bør vurderes ikke bare ut fra om den fører til nye produkter eller tjenester, men også ut fra om den styrker systemets evne til å lære, samordne seg og håndtere framtidige utfordringer (OECD-OPSI, 2022a). Dette er særlig viktig i velferdssektoren, der gevinstene av innovasjon ofte oppstår over tid og i form av bedre sammenheng, forebygging og mer bærekraftig ressursbruk.

Systemtilnærminger bygger på at komplekse samfunnsutfordringer må møtes helhetlig, på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og organisatoriske grenser, og med løpende tilpasning gjennom hele politikk- og gjennomføringsløpet (OECD 2017b). De retter oppmerksomheten mot ønskede resultater og forutsetter samarbeid mellom flere aktører for gradvis å omforme eksisterende systemer, samtidig som tjenestene fortsatt må leveres. En slik tilnærming forutsetter også kontinuerlig læring fra erfaringer, data og tilbakemeldinger underveis. Dette gjør det mulig å justere virkemidler, organisering og prioriteringer i takt med endrede behov og nye innsikter. Overført til framtidens velferd understreker dette behovet for å forstå tilbud og etterspørsel i tjenestene i sammenheng: framtidige behov, kapasitet og ressursbruk kan ikke vurderes isolert innenfor enkelttjenester, men må ses i lys av hvordan ulike deler av velferdssystemet påvirker hverandre.

Et viktig utgangspunkt er at mange utfordringer i kommunal velferd i realiteten er systemproblemer. Brukernes behov følger sjelden sektorgrensene i forvaltningen. For eksempel vil barn og unge med sammensatte behov eller personer som står utenfor arbeid og utdanning, ofte møte flere tjenester og forvaltningsnivåer samtidig. Kvaliteten i tilbudet avhenger derfor ikke bare av innholdet i den enkelte tjenesten, men av hvordan tjenester, nivåer og aktører virker sammen. Dette er også bakgrunnen for arbeidet med de såkalte syv prioriterte livshendelsene (jf. Digitaliseringsdirektoratet). Perspektivet peker mot behovet for større oppmerksomhet om de strukturelle og organisatoriske betingelsene for at innovasjon faktisk skal gi varig effekt. Man kan her skille mellom ulike kontaktflater både innad og på tvers av offentlig sektor: mellom offentlig og privat, mellom offentlig sektor og innbyggerne, mellom ulike geografiske styringsnivåer og mellom ulike offentlige sektorer (for eksempel helse, utdanning og forsvar) (Bugge & Skålholt, 2013). I denne sammenhengen kan begrepet tjenesteøkosystem brukes for å belyse hvordan verdi samskapes i et dynamisk system av gjensidig avhengige aktører innenfor en bestemt kontekst (Bast, 2024).

Kommunesektoren må videre forstås systemisk i sin helhet, fordi verdien av innovasjon ikke bare ligger i utviklingen av nye løsninger lokalt, men i evnen til å forankre, videreutvikle og spre dem på tvers av kommuner og tjenester. Uten et systemperspektiv er det risiko for at gode løsninger forblir enkeltstående, midlertidige og avhengige av lokale ildsjeler eller særskilte prosjektmidler. En systemisk tilnærming er derfor nødvendig for å legge til rette for læring, spredning og mer varige endringer i kommunesektoren som helhet.

OECD peker videre på at innovasjon i offentlig sektor må forankres i systemer, strukturer og styringsmekanismer, og ikke bli stående som enkeltprosjekter og isolerte initiativer (OECD-OPSI, 2022a). Dette er særlig relevant på velferdsområdet, der effekten av nye løsninger ofte avhenger av at flere aktører endrer praksis samtidig. Systeminnovasjon handler om å endre hvordan et større system fungerer som helhet, heller enn å utvikle enkeltstående løsninger i én del av organisasjonen. I offentlig sektor innebærer dette å forbedre samspillet mellom styring, organisering, finansiering, regelverk, teknologi og kompetanse, slik at komplekse samfunnsutfordringer kan møtes på en bedre måte. Dette innebærer også at både offentlig sektor generelt og velferdskommunen spesielt må forstås som del av bredere systemer av aktører, i samspill med sivilsamfunn, næringsliv og forskningsmiljøer. Dette er også bakgrunnen for at Digitaliseringsdirektoratet peker på systemisk design som en egnet metode for innovasjon, nettopp fordi det først og fremst handler om å forstå sammenhenger og helheter i omfattende systemer for å komme fram til riktige problemdefinisjoner og bedre løsninger (Digitaliseringsdirektoratet, 2021c).

En systemisk tilnærming innebærer at innovasjon ikke bare krever koordinert innsats, men også endringer på flere nivåer og områder samtidig. Dette kan utløse organisatoriske omstillingsbehov og stille andre krav til styring og ledelse enn det dagens strukturer og praksiser legger opp til. Den politiske konteksten bidrar ytterligere til kompleksitet, blant annet fordi den påvirker maktforhold og handlingsrom mellom ulike aktører. Samtidig er utvikling og nyttiggjøring av innovasjon tett knyttet til praksis og kultur, forhold som vanskelig kan styres fram gjennom overordnede vedtak alene. Dette forsterker behovet for arbeidsformer som kombinerer helhetlig retning med læring, tilpasning og eksperimentering.

Betydningen av kontekst er sentral i systemtilnærminger (OECD, 2017b). Innovasjon i kommunene møter eksempelvis barrierer som er tett knyttet til offentlig sektors legitimitetsgrunnlag. Legitimitet har tradisjonelt vært nært forbundet med kontroll, forutsigbarhet og regelstyring. Offentlig styrte tjenester må eksempelvis oppfylle visse prosedyrekrav og være i samsvar med allment aksepterte samfunnsverdier som likhet, rettferdighet og åpenhet (Rønning, 2021). I tillegg skaper fragmenterte ansvarsområder, silotenkning og sektorvise styringslogikker organisatoriske hindringer for helhetlig problemløsning og tverrfaglig samarbeid (Christensen et al., 2021). Innovasjon utfordrer samtidig etablerte krav til lik behandling, dokumentasjon og etterprøvbarhet, noe som kan gjøre det krevende å utøve fleksibilitet, håndtere risiko og ta i bruk mer eksperimentelle arbeidsformer i ordinær drift (Torfing, 2019). Kontrollregimer og mål- og resultatstyring bidrar riktignok til legitimitet gjennom ansvarliggjøring, men kan også begrense rommet for læring og nytenkning dersom avvik fra etablert praksis i for stor grad forstås som feil snarere enn som kilder til innsikt (Osborne, 2010). Velferdsinnovasjon forutsetter derfor ikke bare nye løsninger, men også kapasitet til å balansere styring og kontroll med tillit og rom for prøving og feiling.

I norsk kommunal sammenheng kan systeminnovasjon forstås som et analytisk perspektiv som flytter oppmerksomheten fra enkeltprosjekter og enkelttiltak til de bredere betingelsene som former innovasjon, både lokalt i kommunene og nasjonalt i forhold til rammebetingelser og insentiver for utvikling, testing, implementering og skalering av løsninger. Kommunale tjenester henger også tett sammen. Endringer i oppgavedeling, prioriteringer eller ressursbruk i én del av kommunen kan få konsekvenser for andre tjenester, for brukerne og for samlet ressursutnyttelse. Innovasjon må derfor vurderes i lys av hvordan ulike deler av systemet påvirker hverandre, ikke bare ut fra effekten i én enkelt tjeneste.

En systemisk tilnærming legger vekt på at innovasjon utvikles i samspill mellom aktører, styringssignaler, finansieringsordninger, regelverk, kunnskapsgrunnlag og organisatoriske strukturer. Kommunenes arbeid med å utvikle og teste løsninger nær brukerne er fortsatt sentralt, men mulighetene for at slike initiativer skal få varig betydning vil også avhenge av hvordan de kobles til planverk, samordning, institusjonelle rammer og gjennomføringskapasitet. Når innovasjonsarbeidet i stor grad organiseres som prosjektbaserte og avgrensede prosesser, kan det føre til at læring og endring i begrenset grad forankres i de strukturene som preger tjenestene over tid. Systeminnovasjon framstår derfor som et relevant perspektiv for å forstå hvordan mer varige endringer utvikles gjennom samspillet mellom lokal utprøving og strukturelle betingelser på tvers av nivåer og sektorer.

Slike styringsutfordringer oppstår ikke bare på kommunalt nivå. I evaluering av sammenhengende digitale tjenester knyttet til sju livshendelser peker Riksrevisjonen tydelig hvordan komplekse, tverrsektorielle initiativer kan bli hindret av svak samordning og styring, en dynamikk som også gjør tiltak sårbare for dominant uformell innflytelse og asymmetrisk maktutøvelse i praksis (Riksrevisjonen, 2025). Selv om eksempelet er hentet fra digitaliseringsfeltet, er problemstillingen relevant for velferdsområdet: Når ansvar, gevinster og kostnader er fordelt på flere aktører, blir det krevende å realisere løsninger som forutsetter samordnet endring. Dette er kjernen i en systeminnovasjonstilnærming: å rette oppmerksomheten mot hvordan styringssystemer og institusjonelle rammer påvirker muligheten for å lykkes med innovasjon, ut fra en helhetlig forståelse av hvordan ulike aktører og forhold virker inn i hverandre.

Et sentralt poeng er også at systeminnovasjon stiller andre krav til styring enn mer avgrensede innovasjonstiltak. Dersom målet er å sikre bærekraftige velferdstjenester, må innovasjonsarbeid i større grad kobles til ordinær drift, ledelse og prioritering. Det krever politisk og administrativ forankring, langsiktighet i finansiering, tydelig ansvar for implementering og arenaer for koordinering og læring. Dette understreker at innovasjon i offentlig sektor ikke bare handler om å utvikle nye løsninger, men om å sikre implementering og institusjonell forankring som muliggjør realisering av gevinster i form av forbedret tjenestekvalitet, mer effektiv ressursutnyttelse og økt samfunnsnytte.

4.2 Samskaping som metode for verdiskaping og innovasjon

Det er økende oppmerksomhet blant praktikere, forskere og politikere om hvordan framtidas velferdsbehov skal løses. Mange peker på behovet for bedre samordning av ressurser på tvers av sektorer og kompetansemiljøer. Nye relasjoner mellom brukere, pårørende, frivillige, ansatte, eksperter og næringsliv løftes fram som avgjørende for å utløse aktiviteter og effekter som begrenses av dagens arbeidsdeling og strukturer. NOU 2011: 11 hentet også inspirasjon herfra, særlig i arbeidet med det som ble omtalt som «den andre samhandlingsreformen», med mål om å styrke samspillet mellom kommunale tjenester og sivilsamfunnet.

NOU 2023: 4 og flere forskningsmiljøer peker på at en av kommunenes største uutnyttede muligheter ligger i mobilisering av lokale ressurser. Dette omfatter et bredt spenn av aktører: frivillig sektor, ideelle organisasjoner, næringslivet, innbyggerfellesskap og sosiale nettverk. Frivilligheten bidrar med relasjonell omsorg, inkludering og aktivitet som ofte styrker hverdagsmestring og sosial kapital (Pestoff, 2025). Ideelle organisasjoner tilfører faglighet, tillit og erfaring med arbeid overfor sårbare grupper. Næringslivet bringer innovasjonskraft, digital kompetanse og teknologiutvikling inn i omsorgssektoren (Dølvik et al., 2014). Samhandling med disse aktørene gjennom samskaping, tjenestedesign og sosial innovasjon styrker brukerorientering, kvalitet og lokalt eierskap. Rønning og Andfossen viser imidlertid at potensialet i samskaping fortsatt er lite realisert, ettersom mange kommuner i begrenset grad involverer frivillige og ideelle aktører som likeverdige samarbeidspartnere (Rønning & Andfossen, 2021). Et sterkt kontrollbehov i tjenestene har ofte stått i veien for utviklingen av reelle samarbeidsmodeller, noe som hemmer utnyttelsen av viktige lokale ressurser.

I utvalgets mandat pekes det særlig på begrepet «samskaping». En rekke andre fagretninger omfavner også denne typen koblinger. OECD peker nettopp på en gjennomgående trend for nytenkning om offentlige tjenester og myndigheters rolle om å jobbe sammen med brukere og interessenter for å designe fleksible og adaptive tjenester som står seg over tid (OECD, 2024). Ett av OECDs hovedprinsipper fra 2019-erklæringen (OECDs Declaration on Public Sector Innovation), som Norge har sluttet seg til, handler om å invitere til bredere partnerskap. Samskaping kan her forstås som en innovasjonsmetode, men må ikke avgrenses til innovasjon. Samskaping kan også åpne for nye måter å forstå arbeidsdeling og dynamikk mellom kommunen og omgivelsene på. Begrepet er mangfoldig og gir stort rom for lokal tilpasning.

I drøftingen av samskaping er det også viktig å inkludere arbeidsplassen som arena for utviklingsarbeid. SINTEF framhever at trepartssamarbeidet i kommunesektoren gir strukturer for systematisk involvering av ansatte og deres representanter i omstillings- og utviklingsprosesser (Øyum & Nilssen, 2019). Slik involvering bidrar til at praksisnær kunnskap fra tjenestene bringes tidlig inn i arbeidet, og er ofte en viktig fremmer for innovasjon og reduserer risikoen for at nye løsninger ikke lar seg gjennomføre i praksis. Medarbeiderdrevet innovasjon kan i denne sammenheng forstås som en form for samskaping som utfyller samskaping med brukere, sivilsamfunn og øvrige samfunnsaktører.

I dette kapittelet redegjør utvalget for det teoretiske og empiriske grunnlaget for sin forståelse av samskaping.

4.2.1 Samskaping i teori og praksis

Samskaping har på kort tid blitt et populært konsept i Norden og ses som en trend i kommunesektoren både i Norge og i Danmark (Torfing et al., 2023). I utgangspunktet er teorier om samskaping utviklet i liberale velferdsregimer, mens de nordiske landene bygger på et universelt, egalitært og sterkt offentlig velferdssystem. Samskaping i vår kontekst formes derfor av nordiske særtrekk som profesjonalisering, sterk lokalforvaltning og et tett forhold mellom stat og sivilsamfunn. Dette gjør at samskaping i Norden opptrer som mer kollektiv, institusjonelt forankret og kontekstavhengig enn i landene der teoriene opprinnelig oppstod (Andersen et al., 2026).

En vanlig definisjon av samskaping i offentlig sektor er, enkelt sagt, at offentlige og private og/eller sivilsamfunnsaktører forsøker å løse et felles problem gjennom å dele kunnskap, kompetanse, ressurser og ideer med hverandre (Torfing et al., 2016b). I stedet for at offentlige myndigheter alene utformer og leverer tjenester, involveres brukere og andre interessenter i hele prosessen, fra problemidentifisering til utvikling og implementering av løsninger (Willumsen & Ødegård, 2020). Overført til utvalgets mandat innebærer tilnærmingen i store trekk at ulike aktører, fagområder og sektorer bidrar med ressurser og kunnskap. De samarbeider om å finne løsninger på velferds- og omsorgsutfordringer og sørger for at løsningene bidrar til å sikre innbyggernes velferd.

Samskaping er imidlertid et sammensatt begrep, og det beskrives bedre som et spekter av ulike forståelser og praksiser enn som én bestemt metode (Simonsson et al., 2023). Dette henger sammen med at begrepet samskaping har vokst fram fra ulike fagtradisjoner. Det gjør at begrepet brukes svært forskjellig og derfor framstår som uklart og «muddled» (Pestoff, 2026). Hver tradisjon legger sitt eget normative og analytiske rammeverk til grunn, og sammenblandingen av disse skaper konseptuell uklarhet og overlappende definisjoner. Begrepet tolkes og defineres ulikt av teoretikere og praktikere og tilpasses også lokal kontekst. To praktikanter har deltatt i utvalgsarbeidet underveis, blant annet med å utforske tilnærminger til samskaping i europeisk og internasjonal kontekst. Funn fra denne skrivebordsanalysen tyder på begrepsutydelighet også internasjonalt, og at samskaping som konsept har sterkest forankring i Nord-Europa og Storbritannia. Sterkest står funnet om mangel på systematisk evaluering av og kunnskapsbygging om samskaping både lokalt, regionalt, nasjonalt og mellom land.

Samskapingsbegrepet hentet opprinnelig inspirasjon fra privat sektor og teorier om konsumentmarkeder, med en forståelse om at verdiskapning i økende grad skjer gjennom samskaping (co-creation) mellom næringsliv og brukere (Prahalad & Ramaswamy, 2004). Dette innebærer at brukere i større grad blir aktive deltakere i verdiskapingen, og at sluttverdien skapes i samspill mellom kunden og en annen aktør (Røiseland & Lo, 2019). Et eksempel er LEGO Ideas, der LEGO inviterer brukere til å utvikle sine egne ideer til framtidige produkter og der enkelte av dem utvikles til nye produkter. I produktutvikling betyr dette at kundebehov, ekspertise og ulike former for innspill er avgjørende for at produktet eller tjenesten skal nå sitt fulle potensial. Modellen gir en innovasjonsramme som er brukerdrevet, og reduserer risiko for utviklere, fordi produkter er forhåndstestet og kvalitetssikret i markedet. Når kunder forventes å delta i verdiskapingen, kan det også styrke lojalitet og engasjement. Samskaping gjør dermed kundene til aktive medutviklere, ikke bare respondenter.

Overført til en velferdskontekst innebærer samskaping en erkjennelse av at offentlige tjenester aldri produseres av det offentlige alene, og at innbyggerne anses som aktive medprodusenter framfor passive tjenestemottakere. Erfaringene bygger på en forståelse av at både kvalitet og effektivitet avhenger av godt samspill mellom fagpersoner og brukere. Allerede på 1970-tallet var det stor interesse for dette perspektivet blant annet gjennom den amerikanske statsviteren og nobelprisvinneren Elinor Ostroms studier av samproduksjon mellom politi og innbyggere (Ostrom & Ostrom, 1977). Utover 1980-tallet avtok interessen for dette perspektivet i takt med at offentlig tjenesteproduksjon i større grad ble preget av New Public Management og en forståelse av innbyggere som kunder, snarere enn samprodusenter av tjenester.

I NOU 2011: 11 lanseres samskapingsbegrepet igjen som et viktig premiss i norsk sammenheng. Utredningen argumenterer for at det offentlige ikke alene kan produsere tjenestene, fordi tjenestene forutsetter aktiv deltakelse fra brukere og andre i sivilsamfunnet. Som eksempel vil skolekvalitet avhenge av innsats fra både foreldre og elever, ikke bare lærere. Det avgjørende i denne sammenhengen er å ikke forveksle samskaping med frivillig arbeid som en erstatning for profesjonelle tjenester. Gjennom samskaping bidrar deltakerne med sine ressurser uten å overta det offentliges lovpålagte ansvar.

Selv om mye av inspirasjonen til vår tids forståelse av samskaping er hentet fra næringslivet, er det viktige forskjeller. Disse er oppsummert i tabell 4.1. Det mest sentrale er maktbalansen mellom deltakerne, der det i privat sektor er klart at bedriften tar beslutningene. I offentlig sektor er maktbalansen ideelt sett delt mellom deltakerne. Det gjør tillit til en avgjørende faktor. Vellykkede samskapingsprosesser som gir samfunnsnytte og/eller bedre tjenester vil ikke minst kunne ha innvirkning på befolkningens tillit til offentlige myndigheter.

Litteraturen beskriver flere former for samskaping. Ofte skilles det mellom co-creation (samskaping) og co-production (samproduksjon) (Røiseland & Lo, 2019). Samskaping handler om å utvikle noe nytt, en tjeneste eller løsning, gjennom midlertidig involvering og dialog. Samarbeidet avsluttes gjerne før selve produksjonen starter. Samproduksjon viser derimot til et mer varig produksjonsfellesskap, der aktører samarbeider gjennom hele utviklings- og leveranseprosessen og er gjensidig avhengige over tid. Begge tilnærmingene brukes i sosial innovasjon, og dette bidrar til at samskaping kan forstås og praktiseres på ulike måter lokalt. Det varierer også i hvilken grad samskaping utfordrer det etablerte og åpner for mer radikal nytenkning og innovasjon. Røiseland & Lo foreslo et teoretisk rammeverk som ser samproduksjon og samskaping som del av et felles kontinuum, og knytter dette til et tilsvarende kontinuum fra det konservative og velkjente til det radikale og utfordrende (Røiseland & Lo, 2019), jf. figur 4.4.

Kilde: Røiseland & Lo (2019)

I denne figuren framheves det konservative og velkjente som samproduksjon, og forstås mer som et samarbeid der tjenestemottakeren deltar som en samprodusent i tjenesteyting (Røiseland & Lo, 2019). Et enkelt eksempel fra velferdssektoren kan være der fysioterapeuten gir øvelser som pasienten gjør hjemme, og der pasienten rapporterer framgang eller utfordringer digitalt, slik at behandleren kan følge med og tilpasse anbefalinger underveis. Samskaping assosieres tydeligere med mer likeverdig samarbeid mellom offentlige aktører, borgere og organisasjoner, og åpner for det mer radikale og utfordrende. Mer radikal samskaping involverer også større grad av utforsking, der man gjerne bryter med vante forestillinger, tradisjonelle roller og etablert praksis (Torfing et al., 2016b). Et teoretisk eksempel fra velferdssektoren kan være et bofellesskap for eldre der beboerne selv bestemmer hvordan helsetjenester organiseres og integreres i hverdagen. Denne modellen legger større vekt på beboernes delmakt, og ville ha brutt med tradisjonelle institusjonsmodeller.

Basert på eksempler på samskaping i kommune-Norge gjenstår det imidlertid et kjernespørsmål om hvor radikal og utfordrende dagens samskapingspraksis egentlig er, jf. Røiseland og Los figur 4.4. Det generelle inntrykket er at samskapingsprosjekter i begrenset grad fører til radikale endringer i praksis, og i mange tilfeller handler det vel så mye om å mobilisere til mer aktiv deltakelse og felles ansvar for nærmiljø og lokalsamfunn.

Flere har forsøkt å systematisere forskjellene i hva som ligger i samskaping. Trætteberg foreslår eksempelvis en tredelt tilnærming til samskaping: der det handler om hvordan tjenestene skapes, der tjenestene har bidrag fra ikke-offentlige aktører og/eller der det handler om transformasjon av offentlig sektor (Trætteberg, 2025). Særlig den siste tilnærmingen innebærer et høyere ambisjonsnivå og representerer en mer radikal forståelse enn den som handler om å utvikle eller tilpasse enkeltstående tjenester. Denne brede forståelsen omfatter både samproduksjon og samskaping og har en tydelig reformorientering. Tredelingen kan samtidig bidra til å nyansere mer generelle definisjoner, slik som OECD som definerer samskaping som: «(…) a way of planning, designing, delivering and evaluating public services which draws on direct input from citizens, service users and civil society organisations» (OECD, 2011). Samskaping omfavner i denne forstand alt fra det individuelle samspillet mellom bruker og tjeneste til en mer systemisk transformasjon av offentlig sektor. I begge tilfeller inviteres ikke-offentlige aktører til bordet, som del av løsningen.

Boks 4.7 Samskapingstrappen i Nordre Follo

En annen måte å tilnærme seg «grader» av samskaping på, kan gjenfinnes i Nordre Follo kommunes tilnærming i figur 4.5. Her spenner det fra former der alle gjør litt, som å sortere vårt eget avfall, eller der frivillige stiller opp og bidrar til andres tjenestetilbud (samproduksjon). Videre omfatter det at innbyggere gir innspill i idéfasen i saker som kommunen jobber med, og at gode ideer utvikles og testes sammen med innbyggerne. I ytterste form handler det om likeverdige partnerskap mellom innbyggere, næringsliv og andre samfunnsaktører, fra problemforståelse til implementering av løsninger (samskaping). I Nordre Follo knyttes altså mer «radikal» samskaping tydelig til medvirkning og politikkutforming gjennom utvikling av konkrete løsninger til beste for innbyggerne.

Kilde: Nordre Follo økonomi- og handlingsplan for 2022-2025

Et paradigmeskifte?

Synet på innbyggerne som velferdsforbrukere har over tid endret seg mot at det offentlige og innbyggerne i større grad avdekker behov og finner løsninger sammen (Guribye, 2016). Mange vil forstå samskaping som et paradigmeskifte for kommunal forvaltning, en transformasjon fra kommunen som en juridisk autoritet og tjenesteleverandør til kommunen (eller staten) som en arena for samskaping. Dette beskrives ofte som «kommune 3.0» og kjennetegnes særlig av at aktive, engasjerte medborgere samspiller med kommunalt ansatte og tar felles ansvar for å utvikle lokalsamfunnet (Guribye, 2016). Med kommune 3.0 endrer politikernes rolle seg fra tradisjonell behandling av saker etter formell dagsorden, til i større grad å prege dagsorden ved å stimulere til aktivitet i lokalsamfunnet. De kommunale medarbeiderne i kommune 3.0 behandler ikke brukerne hverken som «undersåtter» eller «kunder», men er mer opptatt av å finne ressurser hos medborgere, skape fellesskap og fasilitere og støtte. Tabell 4.2 viser hvordan Skanderborg kommune i Danmark skisserer forskjellene mellom de ulike paradigmene, som et eksempel innen kommunal forvaltning.

De ulike «nivåene» av kommuner i tabellen over benyttes gjerne for å beskrive et gradvis skifte fra den tradisjonelt forvaltende kommune, via en mer samarbeidsorientert kommune, til en partnerskapsdrevet kommune. I kommune 1.0 ligger tyngden på kommunens klassiske rolle som tjenesteyter og myndighetsutøver. Dette tilsvarer styringsparadigmet Public Administration i etterkrigsperioden. Kommune 2.0 beskriver en kommune som aktivt søker samarbeid med andre aktører for å utvikle bedre tjenester og nye løsninger, men der samarbeidene preges av en mer klassisk bestiller–utfører-modell. Dette tilsvarer styringsparadigmet New Public Management fra midten av 1970-tallet. Kommune 3.0 innebærer et mer systematisk og forpliktende innovasjonssamarbeid mellom kommune og sivilsamfunn især, men også næringsliv og akademia. Dette tilsvarer styringsparadigmet New Public Governance, som ofte også omtales som nettverksstyring. Innenfor en slik ramme mener forskning at samskaping tilbyr noe grunnleggende annerledes enn den klassiske forestillingen om stat og kommune utelukkende som myndighet og leverandør av offentlige tjenester (Torfing et al., 2019).

En mer utadrettet velferdskommune åpner for nye roller for næringsliv, ideelle aktører og frivillighet. Næringslivet kan bidra med ressurser, teknologiinnsikt og evne til å skalere løsninger, samtidig som de får tilgang til nye samarbeidsflater og bedre forståelse av lokale behov. Offentlig sektor setter rammene og ivaretar samfunnshensyn, mens næringslivet styrker innovasjonstakt og praktisk gjennomføring. Ideell og frivillig sektor tilfører verdier, relasjoner og lokal kjennskap som ofte mangler i både offentlige og kommersielle strukturer. Frivillige og ideelle er ofte godt posisjonert til å bygge tillit, mobilisere engasjement og bidra til deltakelse blant grupper som i varierende grad står i avstand til offentlige tjenester og formelle beslutningsprosesser. Dette gjelder både personer med sammensatte hjelpebehov, men også innbyggere som i mindre grad oppfatter seg som målgruppe for offentlige tiltak. I kraft av sin rolle kan disse aktørene fungere som brobyggere mellom innbyggere og forvaltning, og slik bidra til mer inkluderende prosesser, bedre forankring av tiltak og økt legitimitet i utviklings- og innovasjonsarbeid.

Samskaping forstått som en omfattende styringsreform har på mange måter sterke ideologiske innslag. Forskningen har også i lengre tid vært preget av fravær av kritiske perspektiver på samskaping (Vike et al., 2025). Dette synes imidlertid å være i ferd med å endre seg. Et sentralt tema i den mer kritiske delen av forskningslitteraturen, er nettopp samskapingens normative karakter (Vike et al., 2025). Enkelte forklarer hvordan organisasjoners søken etter legitimitet i sine omgivelser kan føre til samskaping som en form for normerende ideal (Aastvedt & Sørensen, 2023). Den normative driven bidrar til at samskaping kan oppleves som et slags «magisk konsept». Det byr både på fordeler og utfordringer. Å bruke samskaping som begrep kan gjøre at kommunen framstår som progressiv, ambisiøs og moderne. Det kan bidra til å bygge organisasjonsidentitet og felles mål og gjør begrepet til et kraftfullt ledelsesverktøy. Det kan imidlertid også bidra til en normativ forståelse det kan være vanskelige å argumentere mot, og som kan ha en demokratisk kostnad. Enkeltdiskurser vil for eksempel kunne bruke begrepet samskaping som legitimerende for særinteressers innflytelse i offentlig politikkutvikling eller som en metode for å redusere offentlige utgifter (Røiseland & Lo, 2019).

Når samskaping brukes som «magisk konsept», risikerer man også å overse hvordan makt, ekskludering og institusjonelle føringer former hvem som faktisk får delta, og hvilke stemmer som blir hørt (Vike et al., 2025). Det normative idealet om likeverdig deltakelse løper også en risiko for å tilsløre asymmetrier i praksis og øke uklarhet rundt roller og ansvarsdeling. Samskaping kan med andre ord brukes som et honnørord, uten at det nødvendigvis innebærer reell involvering av brukere, pårørende eller frivillige. På sitt verste kan det brukes legitimerende for nedbygging av velferd.

Det er også et spørsmål om samskapingen lar vente på seg, om «den andre samhandlingsreformen» varslet i NOU 2011: 11 i liten grad har materialisert seg i praksis. Et sentralt dilemma er spenningen mellom bred deltakelse og effektiv beslutningstaking. Samskaping forutsetter tidkrevende prosesser med involvering av mange aktører, noe som kan komme i konflikt med behovet for raske og målrettede beslutninger i offentlig forvaltning. Helsesektoren er eksempelvis preget av sterke profesjonskulturer og hierarkier. Når pasienter og pårørende inviteres inn i utviklingsprosesser, kan det skape spenninger mellom ønsket om bred deltakelse og behovet for effektiv beslutningstaking og faglig forsvarlighet.

Forskere antyder også at samskaping i liten grad har ført til besparelser, samtidig som innsatsen er ressurskrevende og til tider omfattende (Aastvedt & Westeren, 2025). Spørsmålet er om ressursene også overvurderes, om det for eksempel har vært en overdreven tro på uforløste ressurser fra frivilligheten som et svar på offentlig knapphet på midler og arbeidskraft (Rønning & Andfossen, 2021). Assosiasjoner kan skapes til obligatorisk frivillighet som løsning på manglende offentlige ressurser. Dette vil utvalget på det sterkeste advare mot. Troen på at frivilligheten står klar til å overta velferdskommunens oppgaver når kommunen selv ikke lykkes å ivareta dem, står også sterkt. Frivilligheten kan bidra mye i et lokalsamfunn og i samspill med helse – og omsorgstjenestene, men kan ikke dreies mot å bli en ikke-betalt gruppe medarbeidere i kommunen.

Samskaping kan fremme innovasjon ved å utfordre etablerte strukturer, men dette kan også skape uklarhet rundt ansvar og legitimitet. Når pasienter og brukere for eksempel deltar i utvikling av tjenester, kan det bli uklart hvem som har ansvar for beslutninger og oppfølging. Dette kan skape usikkerhet både for brukere og ansatte. Når roller og ansvar forskyves, kan det også oppstå utfordringer knyttet til rettssikkerhet og styring. Det kan gi uklarhet i ansvarsforhold og i verste tilfelle dårligere tjenester. Tillitsbygging og relasjonsarbeid tar også tid, mens politiske og administrative systemer etterspør ofte raske og målbare resultater (Ansell & Gash, 2008). Dette kan føre til at samskapingsprosesser avsluttes før de har fått tid til å modne og gi effekt. Forskningen på området taler ikke i favør for at samskaping, rammet inn som «kommune 3.0», kan betraktes som en realistisk omfattende samfunnsreform eller et styringsparadigmeskifte.

Forskningen viser at New Public Governance («kommune 3.0») ofte er et idealisert konsept som i praksis møter strukturelle begrensninger og hierarkiske maktforhold. Flere studier viser at offentlige organisasjoner fortsatt opererer innenfor tradisjonelle byråkratiske rammer, og at nettverk og partnerskap ofte fungerer som supplement til eksisterende styringsformer heller enn som en fullstendig erstatning (Klijn & Koppenjan, 2016; Pollitt, 2016). I praksis er også samskapingsprosjektene som settes ut i livet, ofte begrenset i omfang (Guribye et al., 2026; Rønning & Andfossen, 2021). Kritikken framhever derfor at samskaping forstått på denne måten langt på vei er mer et normativt ideal enn et empirisk realisert paradigmeskifte i offentlig sektor (Klijn & Koppenjan, 2016; Pollitt, 2016).

Til tross for særlig normative utfordringer med samskaping forstått som samfunnsreform, anerkjenner utvalget samkaping som en verdifull metode. Samskaping vurderes særlig nyttig for å bygge bredere problemforståelse og utvikle mer nyanserte løsninger. Utvalget vurderer at samskaping, slik praksis framstår i dag, særlig egner seg til å styrke opplevd kvalitet. Samtidig har samskaping et potensial til å bidra til mer aktivitet og bredere innsats innen forebygging og velferd, snarere enn til kortsiktige ressursbesparelser i tjenestene (effektivitet). Det har en klar verdi å mobilisere et mangfold av perspektiver og koble ressurser, erfaringer, kompetanser og ideer for å identifisere utfordringer og løse felles problemer.

Utvalget er videre opptatt av å forstå samskaping som noe vesentlig annet enn andre former for samspill mellom aktører (jf. nærliggende begreper som samarbeid, medvirkning, samordning osv.). Samskaping krever aktiv deltakelse fra begynnelsen fra alle involverte parter, og skaper i større grad enn samarbeid felles eierskap til komplekse problemstillinger gjennom felles problemutforsking. Videre legger utvalget til grunn at samskaping har et sterkere innslag av forpliktende oppfølging, dog med respekt for regulatoriske rammer, lovpålagte oppgaver og formell ansvarsfordeling. Det gjør samskaping annerledes enn for eksempel formidling av kunnskap og erfaringer mellom aktører, eller mer klassiske bestiller–utfører-modeller.

Med utgangspunkt i individet framfor systemet utfordres innbyggerne til å ta aktivt ansvar for fellesskapsløsningene, framfor å være passive tjenestekonsumenter. Det utfordrer samtidig kommunen til å åpne for reelt felles eierskap, ikke bare rituell medvirkning. Samskaping skiller seg dermed fra tradisjonell medvirkning som ofte handler om å gi innspill og tilbakemeldinger uten vesentlig innflytelse på beslutningene. I samskaping utvikler brukere og profesjonelle felles forståelser og løsninger innenfor avklarte rammer, basert på større grad av likeverd. Med en bredere inngang til innbyggernes omgivelser inviterer samskaping også lokalsamfunn og frivillighet inn, ikke bare i samfunnsutvikling, men i selve tjenesteproduksjonen. For at dette skal lykkes, må kommunen utvikle en tydelig kultur for samskaping, en kultur som verdsetter åpenhet, deling av makt, nysgjerrighet på innbyggernes perspektiver og vilje til å teste ut nye samarbeidsformer. En slik kultur handler både om ledelsesforankring, praktisk tilrettelegging og systematisk arbeid med holdninger og profesjonelle normer.

4.2.2 Samskapingens demokratiserende effekt

Et sentralt element ved samskaping handler om å legge til rette for at innbyggere og sivilsamfunn selv føler ansvar for og har mulighet til å utvikle lokalmiljøet sitt. Det finnes en rekke eksempler på samskaping i denne kategorien, der kommunen påtar seg en rolle som pådriver for å mobilisere krefter i sivil- og lokalsamfunn til å engasjere seg i utvikling av eget nærmiljø. Samskaping kan slik sett forstås som en metode for å mobilisere ressurser i lokalsamfunnet som ellers ville vært utilgjengelige for kommunen, og for å mobilisere kommunale ressurser som ellers ville vært utilgjengelig for lokalsamfunnet (Guribye, 2018).

Samskaping kan, ikke minst, ha en viktig demokratiserende effekt som samsvarer med det OECD har pekt på som en gjennomgående trend for innovasjon i offentlig sektor, nemlig offentlige tjenester som muliggjørende for offentlig deltakelse, som en anledning for innbyggere å utøve sine rettigheter, til å bygge tillit og til å ansvarliggjøre myndighetene for demokratiske verdier som åpenhet og inkludering (OECD, 2024).

Digital transformasjon kan her åpne for nye former for deltakelse og medvirkning. Digitale plattformer kan gi innbyggere mulighet til å gi innspill, følge beslutningsprosesser og delta i utviklingen av tjenester på måter vi i liten grad kunne forestille oss for kort tid siden. Digitale plattformer kan med andre ord brukes aktivt som samskapingsverktøy for å styrke demokratisk engasjement og tillit til offentlig sektor.

FN framhever såkalt e-deltakelse (e-participation) som en hjørnestein i myndighetenes medvirkningsarbeid. I FNs E-participation index måles blant annet bruk av online-tjenester for å dele informasjon med innbyggere og online-engasjement i beslutningsprosesser. Norge ligger lavest på indekset (rangert som nr. 15) blant de nordiske landene, mens Danmark ligger helt på topp i verden. Likevel er det utviklet mange digitale samskapingsplattformer her i landet de siste årene, inkludert Nyby, Vilmer, Spond, Friskus, Rydde, Minsak og Frivilligsentralens løsning InVi. I tillegg kommuniserer både kommuner, frivillige organisasjoner og frivilligsentralene med innbyggere via sosiale medier.

Forskning har blant annet vist at brukerne av Friskus plattformen muliggjør enklere rekruttering av frivillige, gir enklere oversikt over aktiviteter i lokalsamfunnet, synliggjør organisasjoner og gjør det enklere å koordinere aktiviteter på tvers av sektorer og organisasjoner (Guribye & Erdvik, 2022). Det har imidlertid vist seg å være en utfordring med gode rolleavklaringer mellom kommune og leverandører i forbindelse med blant annet brukerstøtte og rekruttering av brukere (ibid). Videre er det også en utfordring at ulike systemer ikke er kompatible med hverandre, slik at frivillige organisasjoner og frivilligsentralene må gi samme informasjon i flere kanaler, og bruke tid på det (Thorsteinsen et al., 2023). Digitalt utenforskap hos utsatte grupper er også en viktig barriere, og sosiale skiller kan reproduseres også i digitale medier, med konsekvenser for deltakelse.

Det er imidlertid en klar risiko for at utsatte grupper i praksis har mindre grad av tilgang til slike tjenester og løsninger. Det krever aktiv og strategisk tilrettelegging for bred deltakelse for å sikre reell demokratisk effekt, særlig om målet også er å redusere polarisering.

Et sentralt spørsmål er hvor stor den demokratiserende effekten er. Her kan vi vise til Arnsteins deltakelsesstige for inspirasjon, som er en klassisk beskrivelse av ulike nivåer av borgerdeltakelse i offentlig beslutningsfatting, fra helt symbolsk involvering til reell maktdeling (Arnstein, 1969; Europarådet, 2019). Nederst på stigen plasseres former for «ikke-deltakelse», der innbyggerne kun mottar informasjon eller brukes for å legitimere beslutninger som allerede er tatt. Midt på stigen finner vi former for skinnprosesser, der innspill kan gis, men uten garanti for at de faktisk påvirker utfallet. Øverst finner vi de mest demokratiske formene for deltakelse – partnerskap, delegert myndighet og innbyggerkontroll – der innbyggere har reell påvirkningskraft, deler ansvar med offentlige aktører og kan være med å definere både problemer og løsninger. Stigen tydeliggjør at deltakelse ikke bare handler om å bli hørt, men om graden av faktisk innflytelse.

Samskapingsidealet kan forstås som et skifte oppover på Arnsteins deltakelsesstige, fra former for medvirkning der innbyggere kun informeres eller konsulteres, til reelle partnerskap hvor makt, ansvar og beslutningsrom deles. Arnstein viser at demokrati ikke styrkes bare ved å åpne for innspill; det styrkes når innbyggere faktisk får innflytelse på problemdefinisjon, prioriteringer og løsninger. Her representerer samskaping som ideal en mer demokratisk modell fordi den aktivt bryter ned avstanden mellom forvaltning og innbyggere og inviterer dem inn som likeverdige medskapere. Dette gir ikke bare bedre tjenester og mer treffsikre beslutninger, men øker demokratisk kapasitet ved å gi flere grupper, inkludert de som tradisjonelt ikke deltar, en reell stemme i utviklingen av sitt lokalsamfunn.

Utfordringer ved samskaping med utsatte brukergrupper

Ikke alle aktører har like forutsetninger for å delta, og det er reell risiko for skjev deltakelse og elitisme i hvem som deltar i samskapingsprosesser (Torfing et al., 2019). Ressurssvake grupper kan mangle tid, kunnskap eller organisatorisk støtte til å bidra på lik linje som mer ressurssterke grupper, noe som kan føre til skjev representasjon. Ikke alle har heller samme forutsetninger for å delta. Enkelte grupper kan ha utfordringer med å forstå, formulere og fremme sine behov i slike prosesser, særlig der prosessen forutsetter et visst nivå av faglighet. Både aktører og enkeltpersoner kan ha ulik tilgang til samskapingsnettverk, og ofte er det de ressurssterke som får posisjonere seg. I områdesatsinger har man for eksempel hatt betydelige utfordringer med å involvere og inkludere marginaliserte grupper som langt på vei er selve målgruppen for områdesatsingene (Eimhjellen et al., 2023). Skjevhet i deltakelse kan utfordre både demokratiske og etiske prinsipper, samtidig som prosessen kan underkommunisere tradisjonelle interessemotsetninger og konfliktlinjer.

Ambisjonen er å utvikle offentlige tjenester i samarbeid med innbyggere, frivillige organisasjoner og andre aktører, med mål om økt kvalitet, legitimitet og treffsikkerhet. En grunnleggende utfordring er at samskaping forutsetter en viss deltakelseskapasitet hos brukerne. Idealet om aktiv medvirkning baserer seg på antakelser om overskudd, stabilitet, tid og evne til å artikulere egne behov og interesser. For personer i økonomisk utsatt posisjon, med rusproblematikk eller psykiske lidelser, er disse forutsetningene ofte svakt til stede. Livssituasjonen kan være preget av uforutsigbarhet, helseutfordringer og kontinuerlig håndtering av akutte problemer, noe som begrenser muligheten til å delta i langvarige og strukturerte samskapingsprosesser (Rønning & Andfossen, 2021).

Dette leder til det som i litteraturen ofte beskrives som et deltakelsesparadoks: Samskaping er ment å styrke stemmene til marginaliserte grupper, men i praksis er det ofte de mest ressurssterke brukerne som faktisk deltar. Resultatet kan bli skjev representasjon, der erfaringene til de mest sårbare i liten grad inngår i utviklingen av tjenestene. Dermed risikerer samskaping å bidra til sosial reproduksjon snarere enn utjevning (Voorberg et al., 2014).

Videre er maktforhold en sentral utfordring. Selv når samskapingsarenaer formelt legger opp til likeverdig samarbeid, beholder offentlige aktører ofte definisjonsmakt over problemforståelse, handlingsrom og beslutningsprosesser. For brukere med rus- og psykiske helseutfordringer kan denne maktubalansen forsterkes gjennom profesjonell diagnostisk autoritet og institusjonelle kategoriseringer. Brukernes erfaringskunnskap risikerer å bli marginalisert eller oversatt inn i administrative rammer på måter som svekker dens opprinnelige mening (Klijn & Koppenjan, 2016).

Samskaping forutsetter en viss grad av kapasitet, motivasjon og trygghet. Det egner seg derfor dårlig når det er stor maktubalanse eller manglende tillit mellom partene, da kan forsøk på samskaping oppleves som påtvunget ansvar eller symbolsk involvering, snarere enn reell medvirkning. I slike tilfeller kan det være mer hensiktsmessig å bruke andre former for brukerinvolvering, som individuell tilpasning, dialogbasert oppfølging eller representativ medvirkning gjennom brukerorganisasjoner.

En nært knyttet problemstilling gjelder forholdet mellom ulike kunnskapsformer. Samskaping forutsetter dialog mellom erfaringsbasert brukerkompetanse og profesjonell, faglig og forvaltningsbasert kunnskap. For mange utsatte brukergrupper kan det være krevende å uttrykke egne erfaringer i språk og former som gjenkjennes som legitime innenfor offentlige plan- og styringsprosesser. Dette gjelder særlig når livserfaringene er komplekse, sammensatte og preget av skam, stigma eller traumer. Risikoen er at brukerstemmer enten forenkles, individualiseres eller avvises som lite relevante (Breimo & Røiseland, 2021).

Samskaping med sårbare grupper reiser også spørsmål om ansvarsforskyvning. Når samskaping løftes fram som løsning på komplekse velferdsutfordringer, kan det i praksis innebære en indirekte overføring av ansvar fra offentlige myndigheter til brukere og sivilsamfunn. Et annet sentralt tema er tid og kontinuitet. Meningsfull samskaping forutsetter tillit, relasjonsbygging og stabilitet over tid. For brukergrupper som ofte beveger seg mellom ulike tjenester, institusjoner og livssituasjoner, er dette vanskelig å realisere – særlig innenfor prosjektbaserte rammer og midlertidig finansiering. Manglende kontinuitet kan føre til at samskapingsinitiativer får begrenset varighet og liten varig effekt, noe som igjen kan forsterke brukernes opplevelse av avmakt og mistillit (Rønning & Andfossen, 2021).

Samlet sett viser forskningen at utfordringene ved samskaping med brukergrupper preget av fattigdom, rus og psykisk helse først og fremst handler om strukturelle ulikheter i ressurser, makt og deltakelsesvilkår, snarere enn manglende vilje til samarbeid. Samskaping kan dermed ikke forstås som en erstatning for offentlig ansvar, men snarere som et supplement som forutsetter sterke, inkluderende og rettighetsbaserte offentlige institusjoner.

Demokratiske utfordringer

Det er altså mange som vektlegger samskaping som et demokratiserende konsept. Det normative idealet innen samskapingslitteraturen er å involvere innbyggere, administrativt ansatte og politikere i likeverdige partnerskap i offentlige beslutningsprosesser. Enkelte peker imidlertid på generelt lite refleksjon rundt hvilke dilemmaer og utfordringer samskaping også kan medføre (Christensen, 2021). Den akademiske debatten har i senere tid derfor rettet en del oppmerksomhet til demokratiske utfordringer ved å involvere innbyggere som likeverdig partner i kommunale beslutningsprosesser. Når innbyggerinvolveringen blir omfattende og også involverer det politiske nivået, kan det for eksempel oppstå en konflikt mellom samskaping og verdier i det representative demokratiet. Prinsippene om likebehandling og representasjon kan også bli utfordret når innbyggere involveres direkte i politiske beslutningsprosesser.

Det normative presset om å delta i samskapingsprosesser kan også ha utilsiktede konsekvenser (Vike et al., 2025). Når deltakelse blir en forventning snarere enn et frivillig valg, kan det føre til at enkelte grupper føler seg forpliktet til å bidra uten nødvendigvis å ha ressurser, tid eller tillit til prosessen. Dette kan skape en form for «deliberativ byrde», hvor ansvaret for samfunnsutvikling i økende grad skyves over på innbyggerne, samtidig som de strukturelle rammene for reell påvirkning forblir uendret. Dermed kan samskaping, til tross for sine demokratiske ambisjoner, bidra til å individualisere ansvar og tilsløre behovet for strukturelle reformer. Samskaping kan i denne sammenheng forstås som en form for deliberativt demokrati (Vike et al., 2025). Oppmerksomhet bør rettes mot hvordan deliberative prosesser faktisk utspiller seg i komplekse, flernivåstyrte systemer, der normative idealer som rasjonalitet, åpenhet og inkludering kan kollidere med institusjonelle realiteter (Vike et al., 2025). For eksempel kan samskapingsprosesser i praksis være preget av teknokratiske føringer, hvor eksperter og profesjonelle aktører setter premissene for diskusjonen. Dette kan føre til at innbyggernes reelle bidrag marginaliseres, særlig når de ikke uttrykkes i en form som passer inn i det institusjonelle rammeverket. Dermed kan samskaping i praksis bidra til å reprodusere eksisterende maktstrukturer, snarere enn å utfordre dem.

Enkelte går så langt som å si at samskaping ikke egner seg der det er maktubalanse. Selv om samskaping idealiserer likeverdig samarbeid, viser forskning at maktforhold ofte reproduseres i praksis (Rønning & Andfossen, 2021). Offentlige aktører har gjerne mer ressurser, definisjonsmakt og institusjonell tyngde enn sivilsamfunn og enkeltpersoner, noe som kan undergrave reell medvirkning. Profesjonskultur kan også føre til at det er helsepersonell som beholder definisjonsmakten i prosessen. Pasienter og pårørende kan oppleve at deres erfaringer blir lyttet til, men ikke nødvendigvis får reell innflytelse. Samskaping i praksis krever tid, ressurser og kapasitet, og mange aktører, særlig pårørende, har ikke mulighet til å delta på likeverdig grunnlag. Forestillinger om samskaping som en form for ansvarsoverføring, der innbyggerne blir ansvarliggjort for tjenesteutvikling, kan videre undergrave prinsippet om likeverd.

Samskaping og krevende prioriteringer

Til tross for reservasjoner og utfordringer er utvalget opptatt av at samskaping kan ha en viktig demokratiserende effekt, særlig i en tid der omstilling av tjenester og oppgaver står høyt på agendaen. Kommunene opplever at forventningene til dem som tjenesteytere øker, samtidig som de økonomiske rammene blir strammere (Asplan Viak, 2019). Det gjør at behovet for å møte innbyggerne på en annen måte blir sterkere, også ut fra et prioriteringsbehov. Her kan samskaping bidra til økt legitimitet, ved i større grad legge til rette for at ansatte, politikere, innbyggere og næringsliv sammen skal finne ut hvordan et behov eller en utfordring skal løses. Det fordrer imidlertid en felles forståelse av både tematiske og økonomiske rammer for en gitt prosess, og ikke minst aksept for det reelle behovet for å prioritere.

Samtidig bør samskaping ikke settes i sammenheng med effektivisering og ressursknapphet, verken implisitt eller eksplisitt. Selv om vi har litt systematisk kunnskap om effekter av samskaping, tegner det seg et bilde av at effekten primært er engasjement, fellesskap og forebygging av behov for tjenester gjennom bedre folkehelse og økt livskvalitet (Aastvedt & Westeren, 2025). Samskapingsprosesser kjennetegnes også ofte av myke, langsiktige mål. Det handler om faktorer som tillit, kvalitet og lokaldemokrati. Spørsmålet er om samskaping først og fremst fører til utsatt behov for tjenester, framfor besparelser og effektivisering i oppgaveløsningen på kort sikt. Dette må åpenbart settes opp mot at samskaping er tidkrevende, og kan føre til stor ressursbruk.

Økt opplevelse av kvalitet og medvirkning kan bidra til å styrke tilliten til offentlige myndigheter. OECD har anslått at høyere tilfredshet med administrative tjenester anslås å gi 4,7 prosent større sannsynlighet for å ha høye eller moderate nivåer av tillit til nasjonale myndigheter (OECD, 2024). Troen på at offentlige institusjoner lykkes med å adoptere innovative ideer for å forbedre offentlige tjenester, anslås å øke sannsynligheten med 2,6 prosent. Samskaping synes i så måte særlig relevant for omstilling, all den tid samskaping kan legge til rett for nye former for dialog både internt i kommunen (mellom politisk og administrativ ledelse, mellom ledelse og ansatte) og med eksterne samarbeidspartnere som næringsliv og sivilsamfunn. Dialogen gir flere perspektiver og mulighet for andre løsninger. Dette framstår som et uforløst potensial basert på tilgjengelige eksempler av dagens samskapingspraksis.

4.2.3 En egnet metode for tverrsektoriell kompleksitet

Utvalget mener samskaping som metode også kan bidra til å tenke nytt om sektorsamordning og styringslinjer, på tvers av sektorer og nivå. I klassisk forvaltningspolitikk har samordning først og fremst handlet om å redusere sektorfragmentering gjennom hierarkiske virkemidler som instrukser, koordinerende departementsstrukturer, interdepartementale arbeidsgrupper og avklarte ansvarsforhold mellom nivåer. Denne formen for vertikal og horisontal koordinering bygger på en antakelse om at staten selv, via linjestyring og sektorvise responskjeder, kan skape samsvar mellom politikk, regelverk og ressursbruk. Litteraturen om New Public Governance viser begrensningene i en slik modell når problemene er tverrsektorielle og preget av gjensidige avhengigheter (Provan & Kenis, 2008). Her refereres det ofte til ulike nivåer av samordning som en løsning på tverrsektorielle avhengigheter.

Samordningstrappen beskriver hvordan offentlig forvaltning kan bevege seg fra lavt forpliktende former for koordinering, som informasjonsdeling og dialog, til mer forpliktende former som samarbeid, samsvar i virkemiddelbruk og full integrasjon av politikk eller tjenester. Tradisjonell samordning innebærer imidlertid i hovedsak at forvaltningen søker å skape sammenheng internt, gjennom hierarkiske og organisatoriske grep som avklarte ansvarslinjer, koordineringsarenaer og felles retningslinjer.

Kilde: DFØ

Studier av norsk forvaltning viser at samordning i praksis ofte tar form av avgrensede tiltak, som informasjonsutveksling, rolleavklaringer og begrenset koordinering, snarere enn sterk integrering av mål og virkemidler på tvers av sektorer (Christensen et al., 2021). Samordningsstigen har også fått kritikk for å være for lite ambisiøs. Trinn 3 i trappa handler om å unngå å svekke andres måloppnåelse. Det framstår som lite ambisiøst i en tid med både betydelige systemiske utfordringer og komplekse samfunnsfloker. Samskaping kan i denne sammenhengen forstås som et mer grunnleggende skifte i hvordan offentlige problemer angripes. I stedet for primært å søke intern koordinering mellom virksomheter, innebærer samskaping at forvaltningen utvikler problemforståelse og løsninger i samspill med berørte aktører, som brukere, sivilsamfunn, profesjoner, kunnskapsmiljøer og næringsliv. Samtidig forutsetter dette at en også tar høyde for samskapingens egne utfordringer, blant annet knyttet til makt, representasjon og ansvar, og åpner for å la ulike logikker møte hverandre på mest mulig likeverdig vilkår. Samskaping vurderes særlig relevant der utfordringene er komplekse, der vi med fordel kan la flere typer faglighet møte hverandre i søken etter felles forståelse og nye løsninger. Dette var også bakgrunnen for et nylig seminar i regi av Direktoratet for økonomiforvaltning og Digitaliseringsdirektoratet om samskaping om komplekse samfunnsutfordringer.

Samskaping bør her ikke forstås som en erstatning for samordning, men som et supplement som kan bidra til dypere problemforståelse gjennom bredere kunnskapsgrunnlag og læring på tvers av aktører, der utfordringene er særlig komplekse og der noen tar ansvar for å invitere, koordinere og fasilitere et likeverdig samarbeid. Den kan også åpne for mer innovative løsninger ved at flere berørte aktører involveres i problemdefinisjon og utforming av tiltak. Når løsninger utvikles i fellesskap, kan dette dessuten styrke eierskap, legitimitet og forutsetningene for implementering. Mens samordningsstigen beskriver hvordan forvaltningen kan få egne strukturer og virkemidler til å virke bedre sammen, retter samskaping oppmerksomheten mot hvordan offentlige myndigheter kan utvikle løsninger i samspill med aktører utenfor forvaltningen. Samskapingens viktigste bidrag til forvaltningspolitikken ligger dermed i å supplere samordningens interne mekanismer med eksterne samarbeidsrelasjoner som kan styrke håndteringen av komplekse utfordringer.

Dette innebærer et skifte i styringsforståelse: fra et ensidig fokus på å få sektorer til å trekke i samme retning, til også å mobilisere samfunnets samlede ressurser i møte med sammensatte problemer. For forvaltningspolitikken betyr dette økt vekt på partnerskapskapasitet, fasilitering av kunnskapsflyt og tidlig involvering av berørte aktører i utviklingen av tverrsektoriell politikk og brukerorienterte tjenester. Samtidig avhenger slike gevinster av hvordan samskaping organiseres, hvem som får delta, og hvor stor innflytelse deltakerne faktisk gis.

Samskapingsmetodikk har mye til felles med andre metoder, slik som designdrevet innovasjon og/eller tjenestedesign. Metodene utfordrer den tradisjonelle forvaltningslogikken der offentlig sektor selv definerer problemene og løsningene, og legger til grunn at bedre og mer treffsikre offentlige tjenester utvikles når berørte aktører involveres aktivt i prosessen. I samskapingslitteraturen beskrives samskaping som en styringsform der innbyggere, profesjoner og andre eksterne aktører bidrar i både problemforståelse og løsningsutforming, med mål om å skape offentlig verdi gjennom brede partnerskap. Designdrevet innovasjon bygger på lignende prinsipper om brukerinvolvering, men legger særlig vekt på strukturerte metoder for innsiktsarbeid, prototyping, iterasjon og testing, ofte med utgangspunkt i designtenkningens systematiske tilnærming til problemanalyse og løsningsutforskning.

Samskaping og designmetodene forstås først og fremst som komplementære, ikke konkurrerende. Forskjellen ligger særlig i ambisjonsnivå og styringslogikk. Samskaping kan i sin kjerne forstås som en forvaltningsmetode som utvider hvem som får definere hva som er problemet, og tilbyr arenaer der ulike aktører deler makt og ansvar. Samskaping har i den forstand klare politiske og institusjonelle implikasjoner fordi den griper inn i hvordan beslutninger tas og legitimeres. Designdrevet innovasjon kan primært forstås som en prosessmetode rettet mot å utvikle bedre løsninger gjennom kreative og empiriske teknikker. I praksis utfyller de to metodene hverandre. Samskaping kan gi bred mobilisering, legitimitet og et mer helhetlig bilde av behov, mens designdrevet innovasjon gir struktur, metodikk og framdrift i utviklingsarbeidet. Dette viser hvordan teknikker fra designfeltet kan gi forvaltningspolitikken konkrete verktøy for å gjennomføre den typen åpne, lærende og tverrsektorielle utviklingsprosesser som samskaping forutsetter. Samskaping kan på sin side tilby større grad av kontekstuell forståelse, som i dette oppdraget særlig sirkler rundt kommunen som velferdsarena.

4.2.4 Samskaping, innovasjon og samfunnsøkonomisk verdi

Samskaping kan bidra til innovasjon ved å åpne opp etablerte strukturer og problemforståelser. Når brukere, pårørende og eksterne aktører involveres i tjenesteutvikling, tilfører de erfaringsbasert kunnskap som ofte ikke fanges opp gjennom profesjonsbaserte eller administrative prosesser. Dette kan føre til mer presise problemdefinisjoner og løsninger som i større grad er tilpasset faktiske behov, noe som øker sannsynligheten for både innovasjon og vellykket implementering (Voorberg et al., 2014). Samskaping kan dermed fungere som en katalysator for innovasjon, særlig i tjenester der brukeropplevd kvalitet og kompleksitet står sentralt.

Videre har samskaping et særlig potensial i møte med tverrsektorielle utfordringer preget av gjensidige avhengigheter, der ingen enkeltaktør har full oversikt eller kontroll. I slike tilfeller kan interaktive prosesser mellom offentlige og ikke-offentlige aktører legge til rette for nye kombinasjoner av kompetanse, ressurser og virkemidler. Sørensen og Torfing (2018) peker på at nettopp denne typen interaktiv problemløsning er en viktig kilde til offentlig innovasjon, fordi den muliggjør læring, eksperimentering og gradvis utvikling av løsninger i komplekse styringslandskap (Sørensen & Torfing, 2018).

Forholdet mellom samskaping og innovasjon kan også være gjensidig. Innovasjoner kan bidra til å videreutvikle samskaping som praksis. Nye organisatoriske modeller, samarbeidsformer og digitale løsninger kan senke terskelen for deltakelse og gjøre samskaping mer tilgjengelig og effektiv. Digitale plattformer og nye former for samhandling kan for eksempel legge til rette for mer kontinuerlig dialog mellom brukere og offentlige aktører og redusere behovet for ressurskrevende, fysiske møter. På denne måten kan innovasjoner i teknologi og organisering bidra til å institusjonalisere samskaping og gjøre samarbeidet sterkere over tid.

Innovasjoner i styrings- og samarbeidsformer kan også bidra til å redusere samskapingens personavhengighet. Når samskaping bygges inn i faste strukturer, som partnerskap, nettverk eller styringsmodeller, blir den mindre sårbar for utskiftning av enkeltpersoner og mindre avhengig av ildsjeler. Dette kan bidra til å motvirke at samskaping forblir prosjektbasert eller idealisert, uten varig innvirkning på organisasjoners praksis (Ansell & Gash, 2008).

Et sentralt spørsmål i denne sammenhengen er om samskaping kan bidra til samfunnsøkonomiske gevinster. Forskningen gir ikke entydige svar, men identifiserer flere mekanismer der samskaping kan bidra til mer effektiv ressursbruk. For det første kan samskaping føre til bedre behovstilpasning og redusert feilbruk av offentlige ressurser. Når tjenester utvikles i samarbeid med brukerne, øker sannsynligheten for at de treffer reelle behov og faktisk tas i bruk slik de er ment, noe som kan redusere overforbruk, dobbeltarbeid og kostbare feilinvesteringer (Osborne et al., 2016).

For det andre kan samskaping bidra til forebygging og tidlig innsats, særlig innenfor helse-, velferds- og oppvekstfeltet. Forebyggende tiltak utviklet i samarbeid med brukere og lokalsamfunn kan redusere behovet for mer omfattende og kostnadskrevende tiltak på et senere tidspunkt. Slike effekter er ofte vanskelige å dokumentere innenfor tradisjonelle budsjett- og styringssystemer, men kan være betydelige i et langsiktig samfunnsøkonomisk perspektiv (Torfing et al., 2016b).

Samtidig understreker litteraturen at samskaping ikke automatisk er kostnadsbesparende. En gjennomgang viser at det er få eksempler på at samskaping med frivillige organisasjoner har ført til økonomiske besparelser for kommunene (Trætteberg, 2025). Samskapingsprosesser krever tid, kompetanse og investeringer i koordinering, relasjonsbygging og læring. Dersom prosessene avsluttes for tidlig, eller hvis ansvar og roller er uklare, kan samskaping snarere øke transaksjonskostnader enn å gi økonomiske gevinster (Ansell & Gash, 2008). Samfunnsøkonomiske effekter forutsetter derfor langsiktighet, tydelig ansvarsplassering og institusjonell forankring.

4.3 Utvalgets samlede forståelse

Den sentrale omdreiningen i utvalgets mandat er velferdskommunens ansvar og oppgaver i lys av demografiske endringer, særlig knyttet til forebygging og livsmestring hos innbyggerne og til å mobilisere ressurser som kan bidra til å redusere behovet for helsepersonell. Spørsmålet om innovasjon i offentlig sektor mer generelt er omfattende, og vurderes utenfor utvalgets mandat. Like fullt er velferdskommunene en avgjørende brikke i det norske velferdssystemet, og vil i stor grad påvirkes av mer generelle rammebetingelser for innovasjon i offentlig sektor.

Samlet sett legger utvalget til grunn en bred og relasjonell forståelse av innovasjon i kommunal velferd. Innovasjon handler i denne sammenhengen ikke bare om utvikling av helt nye løsninger, men også om skrittvise forbedringer, gjenbruk, tilpasning og læring i samspill mellom kommunen og omgivelsene. Dette er særlig viktig i velferdstjenestene, der brukernærhet, tillit og kunnskap om lokale behov er avgjørende for at endringer skal være treffsikre, forsvarlige og virkningsfulle. Samtidig viser utfordringsbildet at innovasjon ikke kan forstås utelukkende som avgrensede tiltak i enkelttjenester eller enkeltkommuner. Når utfordringene er komplekse, tverrgående og gjensidig avhengige, oppstår det også et behov både for systeminnovasjon og for styrings- og samhandlingsformer som kan understøtte mer helhetlig, koordinert og langsiktig innovasjonsarbeid.

Et gjennomgående spørsmål i innovasjonsarbeidet er ikke bare utvikling av nye løsninger, men evnen til å implementere, skalere og spre dem på en måte som gir varig effekt. Innovasjoner skaper først samfunnsverdi når de tas i bruk i ordinær drift, forankres i praksis og, der det er relevant, videreføres eller tilpasses i større omfang og i nye sammenhenger. I kommunal velferd er dette særlig krevende, fordi effekten av nye løsninger ofte avhenger av organisatorisk forankring, kompetanse, ledelse, ressursbruk og samspill mellom flere tjenester, nivåer og aktører. Behovet for økt oppmerksomhet om implementering, skalering og spredning handler derfor ikke bare om å innføre enkelttiltak, men om å bygge kapasitet for læring, tilpasning og koordinert endring over tid.

OECD-prinsippene kan bidra til å klargjøre forholdet mellom begrepene innovasjon og samskaping (jf. figur 4.3). Et sentralt prinsipp handler nettopp om å koble sammen offentlige, private, ideelle aktører og enkeltpersoner for felles problemløsning, ikke ulikt forståelsen av samskaping som metode og begrep. Kjernen i samskaping forstås her som det å mobilisere mangfold av perspektiver og koble ressurser, erfaringer, kompetanser og ideer for å identifisere utfordringer og løse felles problemer. Samskaping anerkjennes som en verdifull metode for å bygge felles problemforståelse og utvikle treffsikre løsninger. Erfaringer tilsier at samskaping, slik det praktiseres i dag, særlig egner seg til å styrke opplevd kvalitet og bidra til forebygging og velferd, framfor å gi kortsiktige ressursbesparelser (effektivitet). Spørsmålet er om det også har et uforløst potensial.

Utvalget avgrenser ikke samskaping til å være en metode for innovasjon, men legger til grunn at det har et betydelig potensial, både på individ-, virksomhets- og systemnivå. Samskaping kan bidra til økt livsmestring og deltakelse ved å involvere brukere, pårørende, ansatte og andre berørte mer aktivt i utforming og gjennomføring av tjenester. Dette innebærer en forståelse av at brukere, familier og nærmiljøer ikke bare er mottakere av tjenester, men også ressurser i utviklingen av løsninger og målretting av innsats. Samskaping kan gi mer reell innflytelse over forhold som påvirker mestring og livskvalitet i hverdagen. Familie, pårørende og lokalsamfunn kan inngå som integrerte medaktører i arbeidet med helhetlige og praktisk fungerende forløp. En slik tilnærming forutsetter samtidig tydelige roller, avklarte forventninger og en felles forståelse av formål og ansvar.

På virksomhets- og systemnivå er samskaping særlig relevant der målet er å utvikle mer helhetlige, bærekraftige og skalerbare løsninger. Dette gjelder blant annet ved behov for bedre samordning mellom velferdstjenester og i arbeidet med komplekse samfunnsutfordringer, som utenforskap. I slike sammenhenger kan samskaping være en hensiktsmessig metode for å samle innsikt og erfaring på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og profesjoner, og for å utvikle løsninger som er mer fleksible, inkluderende og treffsikre.

Utvalget understreker at samskaping forutsetter tydelige ansvarsforhold, avklarte rammer og vilje til å prøve ut nye samarbeidsformer. Formålet er ikke å viske ut ansvarsgrenser, men å styrke samspillet innenfor dem. Når ulike aktører inviteres inn i mer likeverdige partnerskap, kan det utvikles løsninger med overføringsverdi til andre sammenhenger. Dette krever systematisk læring, dokumentasjon og evaluering.

Samskaping bør etter utvalgets vurdering forstås både som en metode for tjenesteutvikling og som et verktøy for styring og innovasjon i offentlig sektor. Det kan bidra til bedre samordning på tvers av aktører, sektorer og nivåer, og legge til rette for at næringsliv, frivillig sektor og ideell sektor i større grad kan delta som likeverdige innovasjonspartnere.

Utvalget viser også til at den norske modellen, med trepartssamarbeid og systematisk medarbeiderinvolvering, gir et godt utgangspunkt for samskaping i kommunal sektor.

Samtidig er samskaping en tid- og ressurskrevende prosess som forutsetter tillit, relasjonsbygging, kompetanse og strukturer for reell medvirkning. Til tross for dette vurderer utvalget at samskaping har en tydelig merverdi, både ved å styrke demokratisk deltakelse og ved å bidra til mer treffsikre og helhetlige tjenester. Gevinstene vil i hovedsak komme over tid, i form av økt kvalitet, større tillit til tjenestene og mer bærekraftige velferdsløsninger, snarere enn som kortsiktige effektiviseringsgevinster.

5 Den nye velferdskommunen

Norske kommuner står i dag i en fase der velferdsstatens grunnleggende rammevilkår er i rask endring. Den økonomiske situasjonen blir stadig strammere, og både Perspektivmeldingen 2024 (Meld. St. 31 (2023–2024)) og Kommunekommisjonens første delutredning (NOU 2026: 1) viser at utviklingen framover vil kreve nye måter å organisere, prioritere og levere tjenester på. Endringer i befolkningssammensetningen, sammen med lavere vekst i arbeidsstyrken og avtakende oljeinntekter, påvirker det nasjonale handlingsrommet. Samtidig står kommunene overfor et økende og mer komplekst oppgavebilde, kombinert med økende etterspørsel etter tjenester, kapasitetsutfordringer og et strammere økonomisk handlingsrom.

Kommunene skal altså møte innbyggernes behov for gode og bærekraftige velferdsløsninger i en tid der utfordringene blir stadig mer komplekse og sammensatte. Dette forsterker behovet for velferdsinnovasjon i partnerskap. Som vist i forrige kapittel, er samskaping en sentral tilnærming, både for å styrke bruker- og innbyggerorienteringen og for å håndtere utfordringer som går på tvers av sektorer, nivåer og ansvarsområder. For å forstå kommunenes omstillingsevne må vi derfor se både på innbyggernes behov, erfaringer og ressurser, og på hvordan kommunen samhandler med aktører i sine omgivelser, innenfor organisatoriske og strukturelle rammer som kan fremme eller hemme endring. På denne bakgrunnen har utvalget utviklet et målbilde for den nye velferdskommunen, inspirert av innsikter fra velferdsinnovasjon og samskaping. Det følgende kapittelet undersøker deretter hvilke forhold som generelt hemmer og fremmer kommunenes omstillingsevne. Framstillingen bygger på en praksisnær tilnærming, der hovedpoengene er utviklet gjennom kvalitativ analyse av et omfattende innspillsmateriale og deretter belyst i lys av forskning og empiri. Det kan skilles mellom en generell analyse av hemmere og fremmere for innovasjon og samskaping, og en mer konkret vurdering av grunnlaget for utvalgets forslag til politikkendringer. Førstnevnte behandles i dette kapittelet, mens sistnevnte følges opp i del 3.

5.1 Den nye velferdskommunen som målbilde

Utvalget mener det er behov for å tenke nytt om velferdskommunens rolle. Vi trenger en modell som bygger videre på og videreutvikler dagens velferdskommune, og samtidig sikrer større grad av omstillingsevne. Med inspirasjon fra samskapings- og innovasjonsfeltene har utvalget formulert et målbilde på vegne av velferdskommunen som tydeliggjør hvilke ambisjoner som bør ligge til grunn for omstillingen.

Utvalget mener at den nye velferdskommunen ikke bare reaktivt tilpasser seg endrede behov, men forebygger aktivt og transformerer tjenester, lokalsamfunn, boliger og bygningsmasse for å skape mer helhetlige og effektive velferdsløsninger. Den nye velferdskommunen tar i bruk samskaping som metode og driver fram innovasjon, der brukere, pårørende, frivillige, ideell sektor og næringsliv involveres i både behovsforståelse og utvikling av nye løsninger. En slik kommune må også være kreativ i å mobilisere arbeidskraft, særlig innen helse- og omsorgssektoren, der rekrutteringsutfordringene øker. Videre blir det avgjørende å samarbeide om og ta i bruk velferdsteknologi og nye tjenestemodeller som kan styrke både kvalitet, effektivitet og tilgjengelighet. Samtidig må kommunene delta aktivt i praksisnær forskning, slik at nye modeller, metoder og tiltak utvikles, testes og implementeres med utgangspunkt i reelle behov og lokal kontekst.

Til sammen peker dette mot en kommunesektor som må være mer fleksibel, mer kunnskapsbasert og mer innovativ og samskapende enn tidligere. Den nye velferdskommunen bygger videre på dagens styrker, men gjør samtidig nødvendige grep for å skape et handlingsrom som gjør det mulig å møte framtidas utfordringer. Dette handler både om å sikre bærekraften i velferdstjenestene og om å legge grunnlaget for et lokalsamfunn der innbyggerne fortsatt kan forvente gode, trygge og relevante tjenester i årene som kommer.

Når rammene for velferdssamfunnet endres så grunnleggende, holder det ikke å videreføre tidligere styringslogikk, virkemidler og prioriteringsprinsipper. Utvalget mener den nye velferdskommunen forutsetter politikere som tør å sette retning, skape handlingsrom og stimulere til innovasjon. Det må gjøres tøffe prioriteringer som står seg utover den enkelte valgperioden. Politikkutviklingen må i større grad ta utgangspunkt i langsiktige samfunnsutfordringer, ikke bare sektorvise behov, og invitere innbyggere, fagmiljøer, frivillighet og næringsliv inn i de demokratiske prosessene. Dette innebærer både mer strategisk bruk av partnerskap, åpne innovasjonsprosesser og nye arenaer for samskaping av politikk. Slik kan kommunene utvikle mer treffsikre, helhetlige og bærekraftige løsninger og samtidig styrke den lokale demokratimodellen gjennom god kommunikasjon. Den nye velferdskommunen bygges ikke bare gjennom nye tjenester og arbeidsformer, men også gjennom en politikkutvikling som ser innovasjon og samskaping som en ressurs og et felles mulighetsrom for å møte framtidas utfordringer.

Kommunekommisjonens første delutredning så på en rekke forhold som vil ha betydning for hvor godt og effektivt kommunene løser sine oppgaver (NOU 2026: 1). Her pekes det blant annet på strukturelle og organisatoriske forhold, som kommunestørrelse, bruk av interkommunale samarbeid og organisering av tjenestetilbudet og tilgang på kompetanse. En rekke interne forhold trekkes også fram, eksempelvis rutiner og systemer for økonomi- og virksomhetsstyring, for å gjøre prioriteringer mellom ulike tjenester og for å drive langsiktig planlegging. Faktorer som ledelse, kompetanseutvikling og samspillet mellom administrasjonen og de folkevalgte framheves også. I tillegg peker Kommunekommisjonen på kommunenes evne til å utnytte mulighetene som ligger i digitalisering og teknologisk utvikling.

Etter utvalgets vurdering bør innovasjon, herunder bruk av teknologi og digitalisering, ses i nær sammenheng med øvrige forhold som har betydning for kommunenes omstillingsevne. Innovasjon bør forstås som en integrert og gjennomgående dimensjon i utviklingen av organisering, styring, ledelse, kompetanse og tjenestetilbud. Teknologi og digitalisering er i denne sammenhengen ikke bare et eget område, men også faktorer som bør ses i sammenheng med organisatoriske, kulturelle og politiske forhold, med innbyggernes velferd som mål. Kommunenes evne til å nyttiggjøre seg slike muligheter vil blant annet avhenge av ledelse, kompetanse, styringskapasitet, prioriteringsevne og evne til samarbeid. Samtidig vil utviklingen i økende grad kunne styrkes av at kommunene arbeider systematisk med innovasjon og tar i bruk teknologiske løsninger der dette understøtter formålet.

Utvalget mener at innovasjon ikke bør behandles som et tillegg til de øvrige omstillingsfaktorene, men anerkjennes som en integrert del av dem. Dette innebærer at innovasjon må forstås både som evnen til å utvikle nye løsninger og arbeidsformer, og som evnen til å anvende teknologi og digitalisering på måter som styrker kommunenes samlede oppgaveløsning, ressursutnyttelse og bærekraft over tid. Det bør etter utvalgets vurdering knyttes langt tettere til behovet for beredskap for det mer akutte og uforutsette. I takt med raske samfunnsendringer er det vel så mye behov for stabile rammer som mobiliserer på tvers av aktører og sektorer, ikke minst med innbyggeren selv. Både teknologiske og ikke-teknologiske løsninger som bidrar til bedre utnyttelse av samfunnets samlede ressurser er derfor særlig relevant.

Målbildet for den nye velferdskommunen tar utgangspunkt i en virkelighet der mange kommuner allerede fyller en slik rolle, i hvert fall delvis og på ulike måter. Det finnes et betydelig lokalt utviklingsarbeid i kommunesektoren, der kommuner tar initiativ til forebygging, utvikler nye tjenestemodeller, prøver ut velferdsteknologi, samarbeider med frivillige, ideelle og næringsliv og involverer brukere og pårørende i utforming av løsninger. Etter utvalgets vurdering er utfordringen ikke først og fremst mangel på vilje, kreativitet eller omstillingsevne lokalt. Snarere viser innspillene og kunnskapsgrunnlaget at mye av dette arbeidet skjer på tross av og ikke som følge av insentivene i dagens rammebetingelser. Når strukturene for finansiering, styring, rapportering og organisering i for liten grad støtter ledelse, utvikling, implementering, læring, spredning og varig oppfølging, blir innovasjons- og samskapingsarbeid mer sårbart, personavhengig og fragmentert enn det trenger å være. Etter utvalgets syn understreker dette behovet for å tenke langt mer systematisk om hvilke strukturer, virkemidler og insentiver som faktisk må være på plass, dersom målbildet for den nye velferdskommunen skal kunne realiseres bredt og over tid.

5.2 Strukturelle forhold

I innspill til utvalgets arbeid er det pekt særlig på at økende prioriteringspress, strammere økonomiske rammer og høyere forventninger til tjenestekvalitet og omstilling kan bidra til å øke behovet for nye løsninger, samtidig som handlingsrommet for å prøve ut, investere i og spre innovasjon kan bli mer begrenset. Det er også framhevet at innovasjonsarbeid på tvers av sektorer kan være krevende, blant annet fordi organisering, finansiering og styring ofte følger etablerte sektorlinjer. Flere innspill viser dessuten til betydelige forskjeller mellom kommunene, der variasjoner i størrelse, kompetanse, økonomi og administrative ressurser gir ulike forutsetninger for systematisk utviklingsarbeid. Til sammen peker dette på at innovasjon i kommunesektoren må ses i lys av både lokale forhold og bredere strukturelle rammebetingelser. Disse temaene drøftes nærmere nedenfor.

5.2.1 Økende prioriteringspress

Norske kommuner står i et prioriteringspress drevet av flere samtidige utviklingstrekk som forsterker hverandre. Endringer i demografi, kombinert med økende forventninger til tjenestekvalitet og et stadig større oppgavetilfang, gjør at behovet for kommunale tjenester vokser raskere enn tilgangen på ressurser og arbeidskraft. Perspektivmeldingen understreker at særlig omsorgstjenestene vil merke dette presset, og at mangel på arbeidskraft blir et større hinder enn manglende økonomiske midler (Finansdepartementet, 2024). Dette skjer i en sektor som allerede er sterkt arbeidsintensiv.

Innspillene bærer tydelig preg av at mange kommuner opplever at ressursgrunnlaget som de historisk har bygget sine tjenester på, er i bevegelse: færre yrkesaktive skal forsørge flere med tjenestebehov, pårørende har mindre tid og kapasitet enn tidligere, og frivilligheten utfordres både av aldrende medlemsmasser og større konkurranse om engasjement. Samtidig vokser utenforskap og ulikhet, og for mange er veien inn i et arbeidsliv med høye kompetansekrav og lav fleksibilitet blitt krevende. Dette skaper et press på de kommunale tjenestene og gjør behovet for omstilling tydeligere. Dette innebærer også at kommunene framover vil måtte løse stadig flere oppgaver med relativt færre ressurser per innbygger. I sum skaper dette økt press på kommunen til å prioritere hardere, jobbe mer effektivt og utvikle nye tjeneste- og styringsmodeller.

Situasjonen varierer mellom ulike kommunetyper. Distriktskommuner opplever særlig sårbarhet på grunn av små arbeidsmarkeder, lange avstander og små fagmiljøer (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025a). I større og mer sentrale kommuner er utfordringene annerledes, men ikke mindre krevende: høy befolkningstetthet, mer komplekse levekårsutfordringer og økt etterspørsel etter spesialiserte tjenester. Dette gir et press på tjenestene i stort omfang og øker kravene til tverrfaglig kompetanse og helhetlige løsninger. På tvers av kommunetyper forventes det i økende grad at tjenestene framstår helhetlige, koordinerte og brukerorienterte, uavhengig av organisatoriske skiller. Innbyggernes behov og forventninger knyttes ikke til tjenestene som separate sektorer, men som én samlet offentlig respons på livssituasjoner som ofte er komplekse og langvarige. Innspillene peker på at disse forventningene utfordrer tradisjonelle arbeidsformer og forsterker behovet for nye samarbeidsformer, mer fleksibel organisering og bedre samordning av kompetanse og ressurser, tilpasset lokale forutsetninger.

I dette mulighetsrommet vurderes innovasjon og samskaping som viktige virkemidler. Forskning viser at samskapende arbeidsformer kan gi mer treffsikre løsninger, bedre ressursutnyttelse og sterkere innbyggermedvirkning, særlig i komplekse problemområder der offentlige tjenester ikke kan løse utfordringene alene (Talgø, 2024). Når arbeidskraften er knapp og kompleksiteten øker, må kommunene mobilisere og involvere et bredere lokalt økosystem, inkludert innbyggere, pårørende, frivillighet, ideell sektor og næringsliv. Dette gjelder både for distriktskommuner som trenger fleksible og brede samarbeidsløsninger, og for større kommuner som må håndtere omfattende og sammensatte levekårsutfordringer.

Økende prioriteringspress i norske kommuner, preget av økonomiske begrensninger og økte krav til tjenesteleveranser, har konsekvenser både for lokal og nasjonal politikkutvikling. Samtidig påvirkes politikerrollen på begge styringsnivåer. Kommunene står i dag i krevende omstillingsprosesser der de må balansere innbyggernes behov mot økonomiske og kompetansebaserte rammer, noe som medfører strukturelle og politiske endringer (Hauklien & Lunder, 2023). Innspillene peker også mot hvordan økt prioriteringspress endrer lokalpolitikeres situasjon betydelig. Med mindre økonomisk og politisk handlingsrom blir rollen i større grad preget av forvaltning og krisehåndtering enn av visjonsstyrt politikkutvikling. Lokalpolitikere må ta flere upopulære avgjørelser, som nedskalering av tjenester eller strukturendringer, noe som påvirker både legitimitet og tillitsforholdet til innbyggerne. Dette samsvarer med forskning som viser at kommunene står i krevende balanseprosesser mellom innbyggernes forventninger og økonomiske begrensninger (Hauklien & Lunder, 2023). Forskning framhever at økonomisk press, demografiske endringer og økt regulering kan påvirke både tillit, deltakelse og legitimitet i styringssystemet (European Values Study, 2022; Haugsgjerd & Segaard, 2020). Press på velferdskommunene kan dermed også utfordre demokratiske prinsipper og styringsmodeller nasjonalt og lokalt. I denne sammenhengen er det interessant å se hvordan KS-Innovasjonsbarometer identifiserer politiske prioriteringer og vedtak som en sentral hemmer- og fremmer- for innovasjon (KS, 2024).

Samtidig har Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) pekt på at dagens budsjettarbeid i staten i liten grad evner å legge til rette for de store helhetlige og strategiske diskusjonene (DFØ, 2025b). Resultatet blir endringer i småskala den ene eller andre veien – som ostehøvelkutt. Uten tydelige politiske valg er også risikoen stor for at innstrammingene skjer som ostehøvelkutt på kommunalt nivå for å unngå upopulære beslutninger. Det kan føre til utilsiktet kvalitetsfall og økt press på ansatte og politikere. De siste årene har vi sett flere eksempler på prioriteringer som har utløst store protester lokalt, blant annet reduksjon eller nedleggelse av akuttilbud i mindre lokalsykehus, kutt i åpningstider eller tilbud på sykehjem og helsestasjoner samt forslag om å slå sammen skoler eller legge ned mindre tjenestesteder. Felles for disse sakene er at de illustrerer hvordan økonomisk press gjør prioriteringer uunngåelige, og hvor krevende det er for lokalpolitikere å ta strukturelle grep når innbyggerne opplever reduksjon eller endringer i tjenestetilbud.

Med vårt spredte bosettingsmønster i Norge aktualiseres også en diskusjon om og i hvilken grad kommunene skal kunne stille krav til bosted eller tilpasning av egen bolig for mottak av tjenester i hjemmet. Kommunepolitikere i spredtbygde kommuner står flere steder i et krevende landskap der demografiske endringer, lange avstander og økonomisk press utfordrer muligheten til å sikre gode og likeverdige tjenester.

Norge har over tid vært preget av en sterk sentralisering, der stadig flere flytter til byer og tettbygde strøk, mens mange distriktskommuner opplever befolkningsnedgang og aldring. Statistisk sentralbyrå dokumenterer at mer enn 83 prosent av befolkningen bor i tettbygde områder. Også i mange små kommuner bor en stor andel av innbyggerne i tettsteder, selv om det finnes betydelige lokale variasjoner. Enkelte distriktskommuner forventes å miste innbyggere fram mot 2050, noe som gjør tjenestestrukturen mer sårbar og kostnadskrevende å opprettholde (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025a). Statlige analyser av lav befolkningstetthet viser samtidig at dette fører til mer ustabile tjenester, særlig innen fastlegeordning, skole og omsorg, ettersom små fagmiljøer og store avstander gjør rekruttering og drift utfordrende (SSB, 2025c). Mangelen på arbeidskraft i samspill med svekket aldersbæreevne og økende behov utgjør dermed en betydelig utfordring.

Det framstår i dette bildet som et paradoks at de fleste politiske partier hadde programfestet videre vekst i tjenesteutviklingen i sine partiprogrammer inn mot valget i 2025. Dette er ikke en overraskende tilnærming gitt dynamikken ved et valg og ønsket om å bli gjenvalgt eller skaffe flertall til sitt parti. Utvalget ser det ikke som sitt oppdrag å legge begrensninger på demokratiske partier og deres medlemmer. Samtidig vil utvalget peke på et paradoks der politiske insentiver ofte favoriserer kortsiktige og synlige tiltak, fremfor langsiktige løsninger som kan være nødvendige, men mindre populære. Dette kan svekke evnen til å gjennomføre mer grunnleggende endringer som krever både samarbeid og tid. Denne utfordringen er særlig tydelig på nasjonalt nivå. Lokalt oppstår derimot ofte prioriteringsdiskusjonene som en konsekvens av behov, ettersom det i stor grad er her endringer må håndteres og nye løsninger i velferdstjenestene faktisk settes ut i praksis.

De siste tiårene er det gjennomført en rekke reformer og handlingsplaner som har gitt den kommunale helse- og omsorgstjenesten omfattende og krevende oppgaver og nye ansvarsområder. Reformene har ført til endringer i oppgavedelingen og har satt preg på utviklingen av tjenestene både i form og faglig innhold. En konsekvens av reformene har vært en vekst i nye og ofte yngre brukergrupper med ressurskrevende behov, som mennesker med nevrologiske skader og lidelser, psykiske og mentale lidelser og/eller rusproblemer (Hagen et al., 2024). I tillegg har nedleggelse av institusjoner og kortere liggetider bidratt til sterkere krav til lokal bosetting og tjenestetilbud med høy faglig kompetanse.

Handlingsplaner på ulike områder som demens og kognitiv svikt, nevrologi, psykisk helse og rus fanget opp endringene og synliggjorde de nye oppgavene i disse reformene. Samhandlingsreformen videreførte denne utviklingen, som har endt med at den velferdskommunen vi ser i dag, handler like mye om yngreomsorg som eldreomsorg. Tallet på yngre tjenestemottakere med svært omfattende og faglig krevende tjenestetilbud har vokst sterkt. Den sterke ressursveksten i de kommunale helse- og omsorgstjenestene har i stor grad gått til å dekke behovene til nye og yngre brukergrupper. Dette har skjedd til tross for at de økonomiske og personellmessige ressursene først og fremst var ment å styrke og forbedre eldreomsorgen, gjennom for eksempel Handlingsplan for eldreomsorg, demensplan og ulike omsorgsplaner. Undersøkelser har pekt på at de oppgaveendringene vi har vært gjennom, har bidratt til at ressursene som er satt inn i omsorgstjenesten de siste 20 årene, hovedsakelig har gått til å dekke tjenestebehov til det voksende antallet yngre brukergrupper (Helse- og omsorgsdepartementet, 2022).

Utvalget mener at denne utviklingen ikke kan fortsette. I møte med de demografiske utfordringene kommunene står overfor, vil kommunene få mer enn nok med å klare sin del av veksten i oppgaver knyttet til en voksende andel eldre. Derfor er tiden kommet for å stanse opp, ikke å pålegge kommunesektoren ytterligere oppgaver. Tvert imot er det behov for å styrke kommunenes handlingsrom. Rekrutteringsproblemer med arbeidskraft og fagpersonell med høy kompetanse, ikke minst i distrikts-Norge, tilsier også en slik stopp.

Utvalget vil peke på at helse- og omsorgstjenestenes andel av den kommunale virksomheten allerede er svært stor, og kan fortrenge øvrige tjenesteområder med stor betydning for levekår, forebyggende arbeid og folkehelse dersom det ikke tas grep. Utvalget frykter at fortsatt oppgaveglidning også kan på bekostning av kommunenes innovasjons- og utviklingsoppgaver i samskaping med nærmiljø og lokalsamfunn.

5.2.2 Økonomisk handlingsrom og innovasjonskraft

Utvalget har fått omfattende innspill som handler om kommunenes økonomiske handlingsrom for innovasjon. Rammestyring er det førende prinsippet for styring av kommunesektoren i Norge, både juridisk og økonomisk. Det er med andre ord stor tro på at kommunen, med tilfredsstillende handlingsrom og tilgang på ressurser, er best egnet til å løse utfordringene. Dette ligger også til grunn for Kommunekommisjonens mandat, som bygger på en forutsetning om at kommunene i stor grad vil kunne møte framtidige utfordringer, dersom de gis større lokalt handlingsrom til å prioritere, organisere og tilpasse tjenestene etter lokale behov. Kommisjonen legger dermed til grunn at kommunalt handlingsrom i seg selv er en sentral del av løsningen, snarere enn at utfordringene først og fremst krever nye nasjonale krav, sterkere statlig styring eller mer grunnleggende endringer i hvordan oppgavene løses. KS’ Innovasjonsbarometer viser også at to av tre av nyeste innovasjoner i kommunene var finansiert innenfor kommunens eget budsjett (KS, 2024). Utvalgets egne analyser viser også samme tendens innenfor helse- og omsorgssektoren.

Økonomisk rammestyring skjer gjennom inntektssystemet. Frie inntekter består av rammetilskudd og skatteinntekter og utgjør om lag 70 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. Helse- og omsorgstjenestene utgjør den største utgiftsposten i kommunale budsjetter, og av dette er omsorgstjenesten den største. Tall fra Kostra viser at kommunenes utgifter til omsorgstjenesten var 174 milliarder kroner i 2024, noe som utgjør omtrent en fjerdedel av kommunenes samlede utgifter. For at kommunene skal kunne gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne, inneholder inntektssystemet to store utjevningsmekanismer: ufrivillige kostnadsforskjeller utjevnes fullt ut (utgiftsutjevning), og skatteinntekter utjevnes delvis (inntektsutjevning). Noen kommuner har mange skolebarn, andre har store avstander, spredt bosetting og/eller mange eldre som trenger omsorg. Det gjør at tjenestene ikke koster det samme overalt. Inntektssystemet skal bidra til et likeverdig tjenestetilbud ved å kompensere for slike ufrivillige kostnadsforskjeller og ved delvis å utjevne skatteinntektene mellom kommunene.

Dersom innsparing skal være det førende insentivet for innovasjon, er det verdt å merke seg at insentivet ser ut til å være økende. Kommunekommisjonen peker i første delrapport på at realveksten i kommunesektorens frie inntekter i flere år var høyere enn det som var lagt til grunn i statsbudsjettene, særlig i 2021 og 2022, som følge av høyere skatteinngang enn forventet og betydelige statlige overføringer under koronapandemien (NOU 2026: 1). Samtidig har uventet høy kostnadsvekst i perioden 2021–2024, kombinert med en midlertidig nedgang i skatteinntektene i 2024, bidratt til en svakere inntektsutvikling de senere årene. Ifølge Statsforvalterens analyse av kommuneøkonomien hadde mer enn halvparten av norske kommuner lite økonomisk handlingsrom ved utgangen av 2024, blant annet som følge av svake driftsresultater, høyt rentenivå og begrenset fleksibilitet i egne prioriteringer. Dette bildet støttes av KS og Norges Kommunerevisorforbund (NKRF), som dokumenterer at høy lånegjeld og svak bufferkapital er en tydelig begrensning i mange kommuner, særlig blant mindre distriktskommuner (NKRF – kontroll og revisjon i kommunene, 2025).

Mange kommuner har altså opplevd en mer krevende økonomisk situasjon etter 2022. På denne bakgrunn vedtok Stortinget økte bevilgninger til kommunesektoren i 2024 og 2025, noe Kommunekommisjonen mener isolert sett har styrket resultatene og bedret situasjonen, selv om økonomien fortsatt er krevende for mange kommuner. KS varsler imidlertid fortsatt om en anstrengt kommuneøkonomi for en rekke av kommunene. Ifølge KS sin regnskapsundersøkelse for 2024 hadde rundt seks av ti kommuner negativt netto driftsresultat (av kommunene som besvarte undersøkelsen) (KS, 2025e). For 2025 rapporteres det om en tydelig bedring, men KS peker fortsatt både på store forskjeller mellom kommunene og på at mange kommuner rapporterer at de knapt leverer tjenester ut over det som er lovpålagt (KS, 2026b).

Samtidig argumenterer Perspektivmeldingen for at økende utgifter knyttet til demografi, klima og geopolitisk usikkerhet vil gi staten et mer begrenset økonomisk handlingsrom fremover. De samlede politiske signalene indikerer dermed at kommuneøkonomien fremover vil preges av strammere rammer, økende kostnadspress og behov for tydelige politiske valg.

Det er innenfor disse rammene kommunene forventes å skulle innovere og omstille, i tillegg til ordinære driftsoppgaver. Inntektssystemutvalget pekte på at kommunene gjennom inntektssystemet i dag har indirekte insentiver for å jobbe med innovasjon og omstilling, da de beholder eventuell innsparing selv, siden de frie inntektene fordeles uavhengig av kommunens eget faktiske forbruk (NOU 2022: 10). Mens innovasjonsbehovene øker, vil altså det økonomiske handlingsrommet reduseres, og primært styres av indirekte insentiver for innsparing. Dette utfordrer også kommunenes mottakskapasitet for utviklingsbistand (Oxford Research, 2026b).

Kommunetypologi, små distriktskommuner, mellomstore kommuner og store bykommuner, har direkte betydning for hvor stort det reelle handlingsrommet er. Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) og statlige analyser viser at små distriktskommuner, spesielt de i sentralitetsklasse 5 og 61, ofte har svakere økonomi, mindre skatteinngang, større avstandsavhengige kostnader og mer krevende tjenestestrukturer enn mer sentrale kommuner. Slike strukturelle forhold gjør tjenesteproduksjon dyrere, samtidig som statlige krav og lovpålagte tjenester begrenser lokal frihet. Dette innebærer at selv små svingninger i økonomien får større konsekvenser for kommuner med svak økonomisk bæreevne (NOU 2025: 10). Dette står i kontrast til omfanget og kompleksiteten i velferdsutfordringer, der små distriktskommuner generelt samtidig har lavere aldersbæreevne enn mer sentrale kommuner.

Forskjellene kan i stor grad forklares av variasjoner i både inntektsgrunnlag og strukturelle forhold som kommunestørrelse, geografi og grad av sentralitet. Forskning viser at kommuner med stort inntektsgrunnlag, bred skattebase og stabile fagmiljøer i gjennomsnitt har et større økonomisk og politisk handlingsrom enn små og spredtbygde kommuner (NOU 2022: 10). Samtidig finnes det også mindre kommuner med et relativt stort økonomisk handlingsrom, særlig enkelte kraftkommuner med betydelige inntekter fra naturressurser, noe som illustrerer at økonomisk kapasitet ikke alltid samsvarer med kommunestørrelse eller grad av sentralitet.

Kommunekommisjonen peker på hvordan analyser av effektiviteten i det kommunale tjenestetilbudet viser at det er forskjeller i effektivitet mellom kommunene (NOU 2026: 1). Analysene tyder blant annet på at kommuner med lavt inntektsnivå gjennomgående er mer effektive enn kommuner med høyt inntektsnivå. Kommisjonen tolker dette som tegn på at det i mange kommuner er potensial for bedre og mer effektiv drift og tjenesteproduksjon, uavhengig av den statlige styringen (NOU 2023: 9).

Utvalget vil peke på at analyser av effektivitet ikke uten videre gir et fullgodt bilde av kommunenes samlede måloppnåelse. Slike analyser sier som hovedregel mer om forholdet mellom ressursbruk og målbar aktivitet enn om kvaliteten i tjenestene, om tjenestene er tilpasset innbyggernes behov, eller om kommunene arbeider på måter som er bærekraftige over tid. Utvalget vil også understreke at effektivitetsforskjeller ikke bare kan møtes med strengere drift, men i mange tilfeller også kan peke på behov for nytenkning i organisering, arbeidsformer og tjenesteutvikling. Effektivisering må derfor ses i sammenheng med kvalitet, innovasjon og kommunenes evne til omstilling. Utvalgets egne analyser viser videre at kommunenes siste innovasjon innenfor helse- og omsorg i større grad har ført til økt effektivitet / produktivitet og økt medarbeidertilfredshet sammenlignet med innovasjonsarbeid generelt, selv om forbedret kvalitet fortsatt er den viktigste anslåtte verdien (KS, 2024). Analysene kan tyde på at dette i større grad handler om unngåtte kostnader. Det sier imidlertid lite om og i hvilken grad det har ført til endringer i opplevd kvalitet hos brukere, og er etter utvalgets vurdering først og fremst en indikasjon på at sektoren jobber med kostnadsbesparende tiltak.

Samtidig er det viktig å merke seg at økonomisk press binder store deler av kommunenes budsjetter til lovpålagte tjenester, noe som reduserer kapasiteten til utviklingsarbeid (Borge & Wold, 2025). Innovasjonsbarometeret viser også at statlig detaljstyring gjennom lover og fastsatte krav er blant de mest betydelige strukturelle hindrene for innovasjon, da de reduserer lokal fleksibilitet (KS, 2024). Diskusjonen om lokalt handlingsrom handler dermed ikke bare om økonomi, men også mer generelt om forholdet mellom stat og kommune. Forskning viser at det lokale selvstyret over tid er blitt svekket i praksis, særlig i kommuner med lav administrativ og økonomisk kapasitet, og at økt statlig detaljstyring og rettighetslovgivning i betydelig grad begrenser kommunenes reelle politiske handlingsrom (NOU 2023: 9). Kommuner med svak økonomi framstår dermed i økende grad som iverksettingsorganer for statlig politikk snarere enn som selvstendige politiske arenaer.

Utvikling i kommunenes virkemidler for innovasjon

KS’ innovasjonsbarometer viste at 82 prosent av kommunene opplever begrensede økonomiske ressurser som en hemmer for lokalt innovasjonsarbeid (KS, 2024). Parallelt har analyser vist at innovasjonskraften i kommunene settes under press når økonomien strammes til. Oslo Economics peker på at innovasjonsvirkemidler og utviklingsarbeid får redusert effekt når kapasitet, kompetanse og risikovilje svekkes, selv om potensialet for gevinster er betydelig (Oslo Economics, 2025b). Dette gjelder blant annet innovative offentlige anskaffelser som kan gi bedre tjenester og lavere kostnader, men som krever strategisk ledelse og kompetanse.

Dette gjør det nødvendig å se på hele økosystemet rundt kommunal innovasjon. Det generelle virkemiddelapparatet og relevante virksomheter består av mange aktører, hver med sine egne små midler, fagmiljøer, søknadsprosesser og rådgivningstilbud, jf. boks 5.4.

Utvalget har ikke hatt som mål å gi en fullstendig gjennomgang av alle statlige virkemidler, men har primært konsentrert oss om de «klassiske» virkemidlene rettet mot kommunene på velferdsområdet, som juridiske, pedagogiske og økonomiske virkemidler. Skatter og avgifter er derfor ikke nærmere vurdert. Videre har vi ikke gått i dybden på spørsmål knyttet til utvikling, finansiering og anskaffelser av teknologi, heller ikke næringspolitiske virkemidler. Samtidig har erfaringer og perspektiver fra disse områdene vært en viktig inspirasjon i videreutviklingen av de klassiske kommunerettede virkemidlene.

Det er kommunenes frie inntekter som utgjør grunnbjelken for kommunenes drift, jf. gjennomgangen over. Samtidig fremgår det at økonomisk press reduserer kapasiteten til utviklingsarbeid (Borge & Wold, 2025) og at kommunene kun har indirekte insentiver til innovasjon gjennom inntektssystemet (NOU 2022: 10). Utover frie inntekter, er det i hovedsak statlige tilskuddsordninger som bidrar til lokalt utviklingsarbeid. I tillegg finnes det ulike ordninger fra både stat, region og helseforetak som legger til rette for partnerskap, og utgjør en sentral del av innovasjonsinfrastrukturen.

Statsforvalterens prosjektskjønn er blant de viktigste statlige ordningene og gir økonomisk støtte til utviklings- og innovasjonsprosjekter som skal styrke lokal læring og samarbeid mellom kommuner (DFØ, 2025c). I motsetning til andre tilskuddsordninger, som ofte er knyttet til avgrensede sektormål, er prosjektskjønnet innrettet mot utviklings- og innovasjonsprosjekter. Ordningen gir dermed kommunene et større handlingsrom til å prøve ut nye løsninger og etablere samarbeid på tvers av kommunegrenser. Samtidig er de økonomiske rammene til formålet små (20 millioner kroner i 2025). Fordelt på 357 kommuner, er det begrenset hvor store og hvor mange prosjekter som kan støttes. Midlene må ikke forveksles med Statsforvalterenes skjønnsmidler, som gjerne benyttes til å kompensere kommuner for ekstraordinære kostnader ved uforutsette naturhendelser, som ras og flom.

Videre er tilskudd fra direktorater, som Helsedirektoratet, sentrale virkemidler for kommunene. Disse ordningene har ofte betydelig større økonomiske rammer, og kan derfor gi kommunene mulighet til å sette i gang tiltak av et visst omfang. Samtidig er de gjerne langt mer tematisk og administrativt avgrenset, som at de retter seg mot bestemte sektormål, definerte målgrupper eller konkrete innsatsområder. En slik innretning kan være hensiktsmessig når staten ønsker å stimulere til innsats på prioriterte områder, men den kan samtidig begrense kommunenes handlingsrom. Innspill til utvalget peker på at tilskudd i varierende grad for åpner for innovasjon. Noen ordninger gir rom for utprøving og tilpasning, mens andre i større grad stimulerer til gjennomføring av på forhånd definerte tiltak. Særlig trekkes det frem at ettårig støtte ofte har en begrenset utviklingseffekt. Når finansieringen er kortvarig, bidrar den først og fremst til å etablere prosjekter, gjennomføre forberedende aktiviteter eller utforske nye tilnærminger i tidlig fase. Det er mer krevende å bruke slike midler til å utvikle, forankre og implementere varige endringer i ordinær drift. Øremerkede tilskudd er som hovedregel midlertidige, og som en følge av dette varierer andelen og størrelse på tilskuddsordningene over tid. Tidligere var det mer vanlig med oppbygging av øremerkede satsinger over tid, mens utviklingen de siste årene i større grad kjennetegnet av samordning, omlegging og innlemming av eksisterende ordninger. Dette innebærer at volumet i de enkelte ordningene ikke nødvendigvis har utviklet seg jevnt, men at volumet i de enkelte ordningene er blitt mer bevegelig og mer avhengig av politiske omprioriteringer.

Bruken av økonomiske insentiver brukes også i sammenheng med pedagogiske virkemidler fra direktoratene. Et eksempel på dette er Husbanken. Husbanken er tett på kommunene gjennom regional forankring, og har i økende grad utviklet seg fra å være en primært finansierende aktør til også å fungere som en aktiv innovasjonspartner for kommunene. Gjennom en kombinasjon av økonomiske virkemidler, faglig veiledning, kunnskapsutvikling og partnerskap støtter Husbanken kommunenes arbeid med å utvikle og teste nye boligpolitiske løsninger, særlig i møte med komplekse bolig- og velferdsutfordringer. Husbanken har økonomiske virkemidler, primært låneordninger som gir rom for utprøving og redusert risiko, samtidig som erfaringer systematiseres og deles med sikte på overføringsverdi til andre kommuner. Overordnet har Husbankens virkemidler de seneste årene gradvis blitt dreid i retning av færre tilskudd, gjennom avvikling av tilskudd til utleieboliger, kompetansetilskudd, heistilskuddet og tilskudd til tilpasning og etablering. Samtidig har låneordningene, særlig startlån til kommunene, fått økt betydning og det er etablert nye tilskudd som tilskudd til energitiltak, tilskudd til boligtiltak og tilskudd til etablering og tilpasning i distriktskommuner. Virkemidlene brukes strategisk for å styrke kommunenes kapasitet til å utvikle bærekraftige og helhetlige løsninger, samtidig som grunnleggende velferdspolitiske mål ivaretas (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2023).

I tillegg til statlige tilskudd og låneordninger har kommunene også tilgang til virkemidler fra det øvrige virkemiddelapparatet og andre aktører, som beskrevet i boks 5.4. Som regional utviklingsaktør kan også fylkeskommunen bidra både gjennom egne innovasjonsvirkemidler og ved å legge til rette for bruk av nasjonale og regionale støtteordninger. Dette kan styrke kommunenes tilgang til finansiering, utviklingsarenaer og samarbeid som er relevante for innovasjon i velferdstjenestene.

Universitets- og høyskolesektoren (UH-sektoren) og instituttsektoren er sentrale bidragsytere til kvalitet og systematikk i kommunenes innovasjonsarbeid. Gjennom Forskningsrådets prosjektmidler får kommunene tilgang til forskningsbasert innovasjon, der tjenester utvikles i samarbeid med forskningsmiljøer i både universitets- og høyskolesektoren og instituttsektoren. Dette styrker metodisk kvalitet og gir kommunene bedre forutsetninger for å arbeide kunnskapsbasert og langsiktig med innovasjon (Direktoratet for forvaltning og IKT, 2017). Erfaringer fra Forskningsrådets FORKOMMUNE-program viser at kommuner som samarbeider med forskningsinstitusjoner, oppnår høyere metodisk kvalitet, sterkere faglig forankring og større evne til å dokumentere og vurdere effekter av innovasjonstiltak. I tillegg får kommunene tilgang til kompetanse innen evaluering, analyse og forskning som ofte er krevende å bygge opp internt (Menon Economics, 2021a). Statistisk sentralbyrå dokumenterer imidlertid en kraftig reduksjon i sentrale FoU-virkemidler, som Forskningsrådets budsjetter (-14,7 prosent) og SkatteFUNN (-29,5 prosent) de siste årene, noe som svekker kommunenes innovasjonsfinansiering (SSB, 2025b).

Statlige innovasjonsvirkemidler som Stimulab og Medfinansieringsordningen for digitaliseringsprosjekter understøtter samtidig tverrsektorielt samarbeid og profesjonalisering av kommunalt innovasjonsarbeid. Stimulab finansierer innovasjonsprosesser basert på tjenestedesign og brukerinvolvering, mens Medfinansieringsordningen støtter digitaliseringsprosjekter med nasjonal betydning. Krav til gevinstrealisering og læringsutbytte bidrar til utvikling av mer robuste innovasjonsmiljøer i kommunene (DFØ, 2025c). I perioden 2021–2026 er Stimulab redusert fra en tilskuddsordning med om lag 20 millioner kroner årlig til en mindre ordning med større vekt på metodebistand og egenfinansiering (DFØ, 2025c; Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025d). I Medfinansieringsordningen for digitaliseringsprosjekter har de årlige bevilgningene variert mellom 75 og 150 millioner fra ordningen ble etablert (DFØ, 2025c), men også denne ordningen er betydelig redusert i statsbudsjettet for 2026 (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025d). Innovasjon Norges virkemidler er i hovedsak innrettet mot næringslivet. Samtidig finnes det flere ordninger der kommuner kan inngå som partnere, samarbeidsaktører eller tilretteleggere. Kommunenes rolle er da som regel ikke å være hovedmottaker av støtte, men å bidra til utvikling, testing, gjennomføring eller forankring av løsninger i samspill med næringslivet.

I tillegg til offentlige virkemidler, vil et tettere samarbeid med andre aktører være et sentralt virkemiddel i lokale innovasjonsprosesser. Kommunenes innovasjonskraft styrkes ytterligere gjennom samarbeid med næringsliv, sivilsamfunn, ideelle aktører og sosiale entreprenører. Næringslivet bidrar med teknologi, kompetanse og gjennomføringsevne, særlig gjennom innovative anskaffelser og markedsdialog, der kommuner og bedrifter samskaper løsninger som er tilpasset reelle behov. Bedriftene kan fungere som utviklere, leverandører, pilotpartnere og skaleringsaktører, noe som gir raskere utprøving og implementering av nye løsninger. Samtidig gir samarbeidet næringslivet innsikt i offentlige behov og et marked for bærekraftige og innovative produkter og tjenester. Sosiale entreprenører tilfører et særlig bidrag ved å kombinere samfunnsformål med entreprenøriell gjennomføringsevne, og kan utvikle nye tjenestemodeller, pilotsatsinger og fleksible løsninger rettet mot komplekse sosiale utfordringer der tradisjonelle virkemidler ikke alltid er tilstrekkelige.

Ideell sektor og sivilsamfunnet bidrar med innovasjonsformer som i mindre grad kan utvikles i kommunal regi alene, blant annet gjennom sosial innovasjon, frivillig innsats, lokal forankring og brukerkunnskap. Ideelle organisasjoner har ofte høy tillit og tett kontakt med målgruppene, noe som gjør dem godt egnet som partnere i utvikling og utprøving av nye tjenester og samhandlingsformer. Innen helse- og sosialområdet finnes særskilte muligheter gjennom Helsedirektoratets tilskuddsordninger, som støtter utvikling av blant teammodeller og nye former for samhandling mellom kommuner og frivillige aktører. Disse ordningene bidrar til økt tjenestekvalitet og større brukermedvirkning. Utviklingen i statlige tilskudd til frivillig og ideell sektor på helse- og omsorgsfeltet har vært økt de senere årene, med en dreining mot større ordninger. En annen trend er en dreining bort fra navngitte tilskuddsmottakere til mer transparens og åpen konkurranse om midlene.

I tillegg til offentlige virkemidler kan støtte fra ulike private stiftelser være en viktig ressurs for lokalt utviklingsarbeid, både for kommuner, frivillige og ideelle. Mange stiftelser har et tydelig samfunnsoppdrag, for eksempel innen folkehelse, oppvekst, inkludering, kultur, og kan derfor lokalt være gode samarbeidspartnere både faglig og økonomisk. Stiftelsene er som hovedregel uavhengige og fri for direkte offentlig styring, samtidig kan støtte fra stiftelser i enkelte tilfeller ha en utløsende effekt og dermed gjøre det enklere å få støtte fra det offentlige, eller omvendt.

Samlet vurdering av kommunenes tilgang på innovasjonsvirkemidler

Samlet viser empirien at det sterkeste innovasjonsløftet oppstår når kommunene kobler statlige virkemidler med samarbeid på tvers av hele innovasjonsøkosystemet: UH-sektoren, instituttsektoren, næringsliv, sivilsamfunn og ideelle aktører. Disse aktørene tilfører komplementær kompetanse, sosial og teknologisk innovasjonskraft, brukerkunnskap, frivillig innsats og metodisk tyngde som kommunene ikke har alene. For å realisere innovasjonspotensialet må strukturelle barrierer reduseres, og samarbeidet med de nevnte sektorene integreres som en systematisk del av kommunenes utviklingsarbeid. Et kjernespørsmål for utvalget er om gjennomgående svekking av innovasjonsinnsatsen på så mange områder etter hvert vil gi betydelige konsekvenser for kommunenes omstillingsevne.

En nylig kartlegging viser videre et vidt spekter av ulike innovasjonsvirkemidler som forvaltes av en rekke aktører i ulike sektorer og på flere forvaltningsnivåer (Oslo Economics, 2025a). Kartleggingen peker på at det kan gjøre det krevende for brukere å finne fram til riktig ordning, og en risiko for at det blir en vridning i hvilke prosjekter som gjennomføres. Kartleggingen løfter fram et illustrerende eksempel der enkelte virksomheter har framholdt at de har sluttet å søke om midler fra eksterne ordninger, nettopp for å unngå vridninger i hvilke prosjekter de gjennomfører. Utvalget har løftet noen nærliggende problemstillinger, med aktører som har sluttet å søke midler på grunn av bindinger som gjør rammebetingelsene for innovasjon og gevinstrealisering for snevre.

Kartleggingen fra Oslo Economics peker videre på innretningen av virkemidler og virkemiddelapparat som en barriere for å få helhetlig finansiering gjennom hele innovasjonsløpet (Oslo Economics, 2025a). I arbeidet med NOUen har utvalget fått en rekke innspill som peker i samme retning. Det handler særlig om at systemet er for fragmentert og vanskelig å orientere seg i. I tillegg peker mange av innspillene på at utfordringene er floker som ikke er avgrenset til en sektor, men må finne sin løsning i flere sektorer og på tvers av nivåer. Dette gjenspeiles i innretningen på ordningene, som i liten grad belønner tverrfaglig innsats eller deling av ressurser. Virkemidler til mer tverrfaglig innsats vurderes som små i forhold til utfordringene.

Utvalget ser samtidig at kommunal innovasjon i dag er betydelig underfinansiert, og at innovasjon for, i og med offentlig sektor også generelt har lavere prioritering enn tidligere. KS har pekt på at kommunene har få dedikerte virkemidler og i liten grad får finansielle insentiver til innovasjon, særlig sammenlignet med næringslivet. Dette står i tydelig kontrast til næringslivet som mottar den desidert største andelen av Forskningsrådets innovasjons- og FoU-midler. Regionale utviklingstrekk 2025 viser videre at næringslivets FoU-aktivitet er både økonomisk omfattende og geografisk konsentrert (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025a), mens kommunesektorens innovasjon i hovedsak skjer med egne investeringsmidler (KS, 2024). Det gjør innovasjonsarbeidet sårbart for strammere kommunal økonomi. Manglende økonomiske ressurser eller finansiell usikkerhet utgjør også den viktigste årsaken til at innovasjoner ikke fører til ønsket forbedring (KS, 2024).

Tilgangen på innovasjonsmidler i kommunal sektor står i sterk kontrast til næringslivet som kan hente kapital gjennom investorer, lån, egenkapital i tillegg til støtte fra virkemiddelapparatet (for eksempel Innovasjon Norge, Forskningsrådet, Siva) og ulike ordninger for skatteinsentiver. Intensjonen er ikke å sette sektorer opp mot hverandre, men illustrere at det er en stor skjevhet. Konsekvensen er at kommuner i praksis forventes å drive krevende innovasjons- og omstillingsarbeid med et virkemiddelapparat som er vesentlig svakere enn det som tilbys næringslivet. Dette virkemiddelapparat er også etter utvalgets vurdering under betydelig press, dog noe mer nyansert knyttet til digitalisering, KI og teknologi. SSB dokumenterer at Innovasjon Norges tilskudd ble styrket mellom 2019 og 2024 (SSB, 2025b), og evalueringer viser at bedrifter som mottar slik støtte, utvikler seg bedre enn sammenlignbare virksomheter uten tilskudd. Statsbudsjettet for 2026 medførte imidlertid en betydelig innstramming i det økonomiske handlingsrommet til Innovasjon Norge med reelle kutt i både drift og tilskuddsrammer. Innovasjon Norge har varslet kraftig nedbemanning og kutt i bevilgningen til blant annet gründervirksomhet og innovasjonskontrakter (Innovasjon Norge, 2026).

Betydning for innovasjon og samskaping

Det økonomiske handlingsrommet for kommunen har betydning, både som drivkraft for innovasjon og for hvorvidt man lykkes med innovasjonsprosesser. Undersøkelser om innovasjonsaktiviteten i offentlig sektor framhever ofte trang økonomi som en sentral driver for igangsettelse av innovasjon og en faktor som kan bidra til en felles forståelse for et behov for endring (Hilland et al., 2020). Vel 70 prosent av både kommunale og statlige virksomheter oppgir mindre økonomisk handlingsrom som den samfunnsutfordringen som i størst grad påvirker behovet for innovasjon (Digitaliseringsdirektoratet, 2021a; KS, 2024).

Samtidig preges innspill til utvalgets arbeid av at kommunene i større grad må løse oppgaver på nye måter, samtidig som det er mindre rom til å investere i utviklingsarbeid. Begrensede budsjetter og krav til kostnadseffektivitet gjør at innovasjonsprosesser ofte nedprioriteres til fordel for drift. Dette gjelder på tvers av sektorer, og mangel på økonomisk handlingsrom framheves som en gjennomgående barriere for innovasjon i offentlig sektor, så vel som hos ideelle og frivillige og i næringslivet. Analyser har tidligere pekt på kommunenes fokus på drift som den viktigste barrieren for innovasjon (Menon Economics, 2018). Ved at kommunene er organisert som driftsorganisasjoner, må kostnader og nytte fra et innovasjonsprosjekt veies mot verdien av de aktivitetene som midlene allokeres fra. I KS’ innovasjonsbarometer oppgir 82 prosent av kommunene at begrensede økonomiske ressurser hemmer innovasjonsarbeidet lokalt (KS, 2024). Tilsvarende funn gjenfinnes også for statlige virksomheter, hvor tre av fire statlige virksomheter oppgir at begrensede ressurser er en hemmer for innovasjon (Digitaliseringsdirektoratet, 2024a).

Samlet sett er det grunnlag for å vurdere at presset kommuneøkonomi i økende grad påvirker innretningen på innovasjonsarbeidet, ved at kortsiktige effektiviserings- og digitaliseringstiltak prioriteres foran mer langsiktige innovasjonsløp. Det kan etter utvalgets vurdering reises spørsmål ved hvordan behovet for økonomisk innsparing påvirker insentiver for innovasjon i kommunesektoren. Dersom innsparingsbehovet blir stort og akutt, kan det bidra til å forskyve oppmerksomheten mot kortsiktige tiltak og dermed svekke rommet for mer langsiktig utviklingsarbeid. Innovasjon og tjenesteutvikling vil ofte forutsette tid, kapasitet og evne til å prioritere tiltak som først gir resultater på lengre sikt. Utvalget merker seg i denne sammenheng at statlige innovasjonsvirkemidler som er tett koblet til digitalisering, teknologi og dokumenterbare gevinster, i større grad synes å ha blitt opprettholdt og i noen tilfeller styrket, mens flere bredere og mer åpne innovasjonsvirkemidler med relevans for kommunesektoren framstår som redusert, mer avgrenset eller mindre forutsigbare.

Etter utvalgets vurdering kan utviklingen av kommunale tjenester ikke vurderes utelukkende ut fra hensynet til effektiv ressursbruk eller avgrenses til utvikling av ny teknologi. Tjenestene må også holde tilfredsstillende kvalitet, være tilpasset innbyggernes behov og utformes på en måte som bidrar til å opprettholde befolkningens tillit til velferdstjenestene. Dette kan like gjerne kreve omorganisering av virksomheten eller nye tjenestemodeller. I en situasjon hvor tilliten på enkelte områder synes å være under press, tilsier dette at omstillingsarbeidet må ha bredere formål enn utviklingen i dagens virkemidler tilsier. For å realisere potensialet må det være rom for dedikert innovasjonsarbeid som ikke bare er rettet mot umiddelbare innsparinger eller teknologi, men også mot systemiske, strukturelle og organisatoriske endringer som kan fremme kvalitet, bærekraft og framtidig måloppnåelse.

5.2.3 Tverrsektorielle problemstillinger i møte med sektorstyring

Sektororganisering har vært en bærebjelke i norsk forvaltning og gir klar ansvarsdeling, faglig spesialisering og stabilitet. Dette har bidratt til høy faglig kvalitet og tydelig ansvarliggjøring. Samtidig skaper sektororganisering utfordringer når kommunene skal løse komplekse oppgaver sammen med brukere, frivillighet, ideell sektor, næringsliv og forskningsmiljøer. I slike situasjoner kan sektoriseringen bli en barriere for innovasjon på statlig, regionalt og lokalt nivå. Innspillene bærer preg av fragmentert statlig styring gjør det vanskelig å samordne tjenester på tvers og gi helhetlige, individuelt tilpassede tilbud. Motstridende styringssignaler kan svekke samarbeid mellom etater, gi mindre effektiv ressursbruk og dårligere tjenester for innbyggerne.

Kommunene, som leverer store deler av velferdsstatens tjenester, har likevel betydelig frihet i hvordan disse utvikles, organiseres og utøves. Staten setter rammer for det lokale selvstyret gjennom lover og forskrifter for å sikre likeverdige tjenester, rettssikkerhet, hensynet til liv og helse samt beredskap og samfunnssikkerhet. Etter kommuneloven § 2-2 første ledd skal det gjøres en avveining mellom nasjonale hensyn og kommunalt selvstyre, og det skal vurderes om mindre inngripende virkemidler enn lov kan nå samme mål.

En kartlegging fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring viser imidlertid et høyt og økende styringstrykk i barnehage-, grunnskole-, barnevern- og helse- og omsorgssektoren siden 2015 (DFØ, 2024a). Nye styringsmekanismer og kompetansekrav legger i økende grad føringer for kommunenes oppgaveløsning. Når styringssignaler kommer fra flere sektorer samtidig, forsterkes dette ytterligere. På denne bakgrunn nedsatte regjeringen i mai 2025 Kommunekommisjonen som skal foreslå endringer i statens styring av kommunesektoren, for å sikre bedre ressursbruk, fleksibel personellutnyttelse og mer effektiv oppgaveløsning. Kommisjonen har levert sin første delrapport og en ny rapport er ventet mot slutten av 2026. Statlig styring har stor betydning for kommunenes handlingsrom og innovasjonskraft. I påvente av kommisjonens videre anbefalinger vil dette utvalget derfor særlig vektlegge tiltak som styrker kommunenes handlingsrom, innovasjonsevne og rom for samskaping med medarbeidere, innbyggere, sivilsamfunn, næringsliv og forskning. Overordnede spørsmål om detaljstyring overlates til Kommunekommisjonen.

Redusert styringstrykk vil imidlertid ikke overkomme sektorisering som en sentral utfordring alene. Sektororganisering har vært en bærebjelke i norsk forvaltning og har mange styrker, særlig når det gjelder faglig kvalitet og styringsklarhet. Strukturen har dype historiske røtter og bygger på prinsippet om faglig spesialisering og ansvarliggjøring. Hver sektor har ansvar for sitt fagområde, og det forventes at sektorene utvikler politikk og tjenester innenfor sitt mandat. Det innebærer egne styringslinjer, budsjetter og mål, som gir klare ansvarsforhold og mulighet for spesialisering, rom for faglig fordypning og ekspertiseutvikling. Klare ansvarsforhold gjør det lettere å holde aktører ansvarlige for resultater. Dette er viktig i en demokratisk forvaltning der politiske beslutninger skal kunne spores og evalueres. Sektororganisering gir også en struktur som er sterke over tid, og som sikrer kontinuitet i tjenestetilbudet.

Sektorstrukturen har imidlertid også sine ulemper, særlig når forventingene øker til at kommunene selv skal løse komplekse utfordringer og gjerne i samarbeid med brukere, pårørende, frivillige, næringsliv, ideell sektor og forskningsmiljøer. Innspillene bærer preg av at sektorisering fortsatt utgjør en sentral barriere for innovasjon, både på statlig, regionalt og lokalt nivå. Dersom staten opptrer sektorisert og fragmentert, blir det eksempelvis vanskelig for kommunene å samordne på tvers og møte brukere ut fra deres individuelle behov. Sektorisering kan også gi motstridende styringssignaler fra ulike fagdepartementer. Det kan føre til at ulike etater ikke samarbeider godt nok, og kan gi dårligere tjenester for brukerne og ineffektiv ressursbruk. Lite fleksibilitet i kombinasjon av virkemidler er et slikt eksempel.

Dette handler vel så mye om hvordan usikkerhet og kompleksitet utfordrer dagens spesialiserte og sektoriserte velferdssystem (Osborne et al., 2016). Fra kommunens perspektiv blir utfordringene ved sektororganisering særlig tydelige ettersom kommunen ofte er førstelinjeaktør for innbyggernes behov, som i liten grad følger sektorgrenser. Kommunen må forholde seg til både statlige føringer og lokale prioriteringer samtidig som den skal levere helhetlige tjenester innenfor stramme økonomiske rammer. I møte med komplekse utfordringer, som demografi, utenforskap, psykisk uhelse og levekårsutfordringer, viser innspillene at mange kommuner opplever at sektororganiseringen i staten ikke samsvarer med behovet for tverrfaglig og samordnet innsats lokalt.

Flere utredninger og innspill har pekt på at statlig styring i stor grad er organisert sektorvis, mens mange av utfordringene kommunene skal håndtere, går på tvers av tjenester og fagområder (NOU 2023: 9). I praksis kan dette innebære at ulike krav, normer og rapporteringsordninger retter seg mot de samme medarbeiderne og de samme brukergruppene. Samtidig gjelder mange av de samme overordnede kravene for kommuner med svært ulike forutsetninger. Dette kan bidra til parallelle prosesser, svakere samordning og mindre fleksibilitet i lokal ressursbruk. Konsekvensen er at kommunene i økende grad må kompensere for sektoriseringen gjennom egne samarbeidsarenaer, tverrfaglige team, lokale handlingsplaner og samhandlingsmodeller. Mange kommuner lykkes godt med dette, men arbeidet forutsetter tid, lokale prioriteringer og ofte særskilte organisatoriske tilpasninger. Når statlige styringssignaler trekker i ulike retninger, eller når regelverk og normkrav begrenser handlingsrommet, opplever kommunene at det blir vanskeligere å gi helhetlige tjenester og å mobilisere til innovasjon på tvers.

Etter utvalgets vurdering vil redusert detaljstyring og lavere samlet styringstrykk kunne bidra til økt fleksibilitet i kommunene. Samtidig er det ikke tilstrekkelig alene for å fremme mer tverrsektorielle løsninger i en situasjon preget av begrenset handlingsrom og knappere kapasitet. Også innretningen av statlige virkemidler har betydning for hvordan innovasjon og utvikling stimuleres i offentlig sektor. Tilskuddsordninger, pilotprosjekter og forskningsprogrammer er ofte utformet og forvaltet innenfor etablerte sektorgrenser, med mål og kriterier som gjenspeiler prioriteringene i den enkelte sektor. Dette kan bidra til at innovasjon i større grad utvikles innenfor sektorene enn i samspillet mellom dem. For eksempel kan helseinnovasjon støttes gjennom Helsedirektoratet eller Forskningsrådets helseprogrammer, mens tiltak innen oppvekst, inkludering eller folkehelse gjerne ivaretas gjennom andre sektorvise virkemidler. Selv om det finnes virkemidler og initiativer med tverrsektoriell innretning, kan det fortsatt være krevende å utforme ordninger som i tilstrekkelig grad understøtter helhetlige løsninger på tvers av sektorgrenser. Sektororganiseringen av statlige virkemidler kan dermed bidra til å videreføre etablerte skillelinjer, også i utviklingsarbeid som forutsetter samarbeid, koordinering og systemendring.

Når statlige virkemidler og innovasjonsordninger også er sektorinndelte eller vekter ulike deler av innovasjonsforløpet, kan det bli vanskelig for kommunen å utvikle helhetlige løsninger. Dette kan føre til at kommunen må bruke mye tid og ressurser på å «sy sammen» tjenester og finansieringskilder, noe som svekker effektiviteten og kan gå utover brukernes opplevelse av sammenheng og kvalitet. Uklare grenser mellom statlig, regionalt og kommunalt ansvar kan, ikke minst, føre til både ansvarsfraskrivelse og ulik tjenestekvalitet mellom kommuner. En kartlegging fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) viser at virkemiddelbruken varierer mellom sektorer, og at sektorvis styring kan svekke mulighetene for helhetlig tjenesteutvikling (DFØ, 2024a). Samtidig som kartleggingen peker på behovet for mer helhetlig styring og samordning på tvers av sektorer, virker flere utviklingstrekk i motsatt retning.

Kommunesektoren påvirkes i stor grad av andre sektorer. Helseforetakene er sentrale premissleverandører for de kommunale helse- og omsorgstjenestene, mens styrings- og finansieringssystemene bare i begrenset grad synes å understøtte samordning av pasientforløp på tvers av forvaltningsnivåene. Insentivene i spesialisthelsetjenesten er i stor grad knyttet til foretakenes egne oppgaver og resultater, og gir ikke nødvendigvis tilstrekkelig støtte til å utvikle løsninger i tett samspill med kommunene. Dette kan bidra til at oppmerksomheten i større grad rettes mot grenseflater og ansvarsdeling mellom nivåene enn mot utvikling av tjenester ut fra et helhetlig pasient- og brukerperspektiv. Eksemplet illustrerer en bredere utfordring i velferdssystemet, der ulike aktører styres etter egne mål, logikker og finansieringsordninger, samtidig som brukernes behov ofte går på tvers av organisatoriske og institusjonelle grenser.

Når den økonomiske situasjonen i kommunesektoren blir mer krevende, kan det også påvirke kommunenes prioriteringer. Under strammere økonomiske rammer kan det bli nødvendig å legge større vekt på økonomisk balanse, sektorvise mål og kortsiktige resultatkrav. Et mer begrenset økonomisk handlingsrom kan dermed bidra til å forsterke sektorinndeling og hierarkiske styringslinjer, framfor å legge til rette for helhetlig samarbeid på tvers av tjenester, forvaltningsnivåer og eksterne aktører. I en situasjon der den enkelte kommunale enhet må sikre egne budsjettrammer og opprettholde tjenestetilbudet, kan oppmerksomheten i større grad rettes mot egen sektor eller virksomhet, noe som kan gjøre det mer krevende å prioritere felles løsninger og langsiktige innovasjonssatsinger. Dette kan igjen svekke rommet for tverrsektorielt samarbeid og partnerskap, selv om mange av kommunenes sammensatte utfordringer forutsetter nettopp samarbeid og samskaping. Ressursknapphet kan i slike situasjoner bidra til at deling av kompetanse, data og økonomiske ressurser mellom kommunale enheter og eksterne samarbeidspartnere blir mer krevende.

Utvalget vil peke på at redusert økonomisk handlingsrom og mangel på kompetanse kan svekke kommunenes motivasjon og evne til å prioritere samarbeid og samskaping med eksterne aktører, samt utviklingsarbeid som går på tvers av sektorer og tjenesteområder. Når den økonomiske situasjonen blir mer presset, kan oppmerksomheten i større grad rettes mot å opprettholde lovpålagte kjerneoppgaver og håndtere umiddelbare driftsutfordringer innenfor etablerte organisatoriske rammer, mens mer krevende utviklingsarbeid som forutsetter koordinering, felles prioriteringer, risikotaking og investeringer på tvers, lettere blir nedprioritert. Dette kan også forsterkes dersom statlige virkemidler i begrenset grad understøtter samarbeid, samskaping og sektorovergripende innsats. Etter utvalgets vurdering kan dette få betydelige konsekvenser for nødvendig omstilling i kommunesektoren fordi flere av de utfordringene kommunene står overfor nettopp forutsetter helhetlige løsninger utviklet i samarbeid mellom sektorer, forvaltningsnivåer og eksterne aktører. Dersom både økonomiske rammer og statlige virkemidler i for liten grad gir rom for slikt arbeid, kan det svekke kommunenes evne til å gjennomføre den omstillingen som utviklingen gjør nødvendig.

Samfunnsutfordringene kommunene står overfor, er ofte komplekse og går på tvers av etablerte sektorgrenser. Dette gjør det nødvendig å utvikle løsninger som bygger på samarbeid mellom sektorer, tjenester og forvaltningsnivåer. Sektororganisering gir viktig faglig spesialisering og tydelige ansvarsforhold, men kan samtidig skape grenser mellom tjenester og enheter. Slike grenser kan redusere fleksibiliteten og gjøre det mer krevende å utvikle nye løsninger på tvers av etablerte ansvarsområder. Mange av dagens velferdsutfordringer oppstår nettopp i grenseflatene mellom sektorer, der ansvar og virkemidler er fordelt på flere aktører. Disse grenseflatene er en varig del av offentlig oppgaveløsning og bør anerkjennes som viktige forutsetninger for helhetlig forvaltning. Metoder og modeller som understøtter samarbeid på tvers av sektorer og aktører, blir derfor sentrale for å utvikle helhetlige og bærekraftige velferdsløsninger, slik også NOU 2011: 11 pekte på. Utvalget har på denne bakgrunnen tolket sitt mandat ikke som en motsetning til sterk sektorfaglighet, men som et bidrag til mer systematisk og profesjonalisert tverrfaglig arbeid i slike grenseflater.

5.2.4 Særlig om forsøk som grunnlag for innovasjon

Forsøk gir mulighet til å teste ut og vurdere effekter av alternative løsninger og arbeidsformer før det eventuelt gjøres endringer for sektoren som helhet. Forsøk kan også være et viktig verktøy for å skaffe kunnskap om konsekvenser av endret statlig styring. Kommunekommisjonen peker på at forsøk etter forsøksloven er et sentralt virkemiddel for å teste ut nye måter å løse oppgaver på, gjennom fritak fra regelverk (NOU 2026: 1). Kommunekommisjonen har varslet at det kan være aktuelt å vurdere endringer både i og utenfor forsøksloven, i kommisjonens andre delrapport.

Forsøk som virkemiddel for innovasjon henter særlig inspirasjon fra Danmark, der nasjonale frisettelsesprogrammer har blitt gjennomført siden 2012. Initiativene har avløst hverandre fortløpende og utgjør en uavbrutt rekke programmer i perioden 2012 til 2024. De såkalte Velferdsavtalene (2021–2024) er det nyeste frisettingsprogrammet. Her ble sju kommuner innen barnehage, grunnskole og eldreomsorg fritatt fra både nasjonal lovgivning og kommunale forskrifter (Hjelmar & Pedersen, 2024). Velferdsavtalene medførte mange lokale forsøksaktiviteter på hvert enkelt velferdsområde og ble ansett som en viktig driver for utvikling og statlige initiativ. Blant annet er Ældrereformen fra 2024 inspirert av arbeidet med velferdsavtalene. Målet med lokal frisetting har vært både å redusere unødvendig byråkrati og streng målstyring, og samtidig redusere dokumentasjonsbyrden for ansatte og lokale ledere nær innbyggeren. I tillegg er det to gjennomgående elementer i de danske initiativene: en ambisjon om å skape en mer tillitsbasert kultur og en tilnærming til arbeidet med frisetting som har tydelig eksperimentell karakter. Frisetting testes i mindre skala, forsøket evalueres, og på dette grunnlaget søkes frisetting utvidet til andre områder (Hjelmar et al., 2025; Hjelmar & Pedersen, 2024).

Evalueringen av den danske frisettelsesordningen viser at kommunene i stor grad har jobbet med regelverket og med å skape større faglig handlingsrom for medarbeiderne, samt å utvikle brukernære løsninger (Hjelmar et al., 2025). Selv om programmet også la opp til å arbeide med større grad medarbeiderinvolvering på formelt nivå, har ikke kommunene arbeidet med dette i like stor grad. Et sentralt funn i evalueringen var også at mye arbeidet ikke krevde unntak fra regelverket, men at ordningen i seg selv ga et viktig rom for nytenkning. Særlig innenfor eldreområdet viser evalueringen at en mindre del av forsøksaktivitetene har krevd fritakelse fra nasjonale regler, mens de ansatte rapporterer at de opplever større faglig handlingsrom, og at arbeidet med velferdsavtalene har bidratt til at det fokuseres mer på brukernes situasjon og behov. Evaluator understreker at resultatene fra evalueringen ikke direkte kan overføres til andre kommuner, blant annet fordi forsøkskommunene er særlig utvalgt, og fordi forsøket har fått stor oppmerksomhet.

Inspirert av de danske velferdsforsøkene er det også i Norge tatt initiativ til et samlet løft for forsøk i kommunesektoren. I mai 2023 ble alle landets kommuner og fylkeskommuner invitert til å søke om forsøk. Av 87 søknader ble tolv valgt ut til å gå videre i forsøksordningen, og om lag 30 kommuner er involvert i disse forsøkene. Forsøkene er vurdert med bakgrunn i forsøksloven. Loven gir offentlig forvaltning mulighet for fritak fra lov eller forskrift for å kunne teste ut nye arbeidsformer eller prøve ut endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene.

Rambøll og Capto har evaluert satsingen. De finner at selv om invitasjonen har bidratt til økt oppmerksomhet rundt forsøk som virkemiddel for innovasjon i offentlig sektor, har det i liten grad ført til flere eller mer omfattende forsøk enn tidligere (Rambøll Management Consulting og Capto, 2025). Det pekes også på at mange av søknadene omhandlet tiltak som kunne gjennomføres uten unntak fra lov. Dette kan tyde på at forståelsen for mulighetsrommet og begrensningene i forsøkslovgivningen ikke er tilstrekkelig forankret hos søkerne. Rambøll peker på at slike initiativ, som forsøkskommuneordningen, må ha bred politisk og faglig forankring på tvers av berørte departementer, og at staten og KS bør stå bak slike initiativ sammen. Det pekes også på at det bør gjøres en grundig avveining av i hvilken grad ordningen skal være styrt ovenfra og ned, eller nedenfra og opp, og at slike initiativ bør utvikles i en mer samskapende prosess, hvor ulike hensyn ivaretas. Mange små kommuner har begrenset utredningskompetanse og juridisk og administrativ kapasitet, og er dermed avhengige av mer veiledning og støtte for å utvikle tiltak som forsøk. Å forvalte denne typen ordninger fordrer dedikerte ressurser og tettere samarbeid om utvikling, gjennomføring og veiledning, både i departementene og i kommunene.

Utover invitasjonen til kommuneforsøk i 2023 synes forsøksloven å være lite kjent og lite brukt. Dagens forsøkslov setter også klare begrensninger for hva slags forsøk som kan gjennomføres. Det kan blant annet ikke gis unntak fra forvaltningslovens regler eller gjennomføres forsøk som innskrenker enkeltindividers rettigheter eller pålegger enkeltindivider nye plikter. Kommunesektoren og KS mener dagens regelverk begrenser kommunenes muligheter til å prøve ut nye løsninger, og at det bør utarbeides et nytt juridisk grunnlag for forsøk og eksperimentering. I en FoU-rapport om forsøksloven pekes det blant annet på at formålsparagrafen og en ny definisjon av forsøk bør vurderes, og at helhets- og proporsjonalitetsvurderinger av det konkrete forsøket erstatter dagens absolutte forbud mot visse typer forsøk (Lund & Co, 2023). Det anbefales også å lovfeste krav til evaluering og en tydelig plikt til å avbryte forsøk som får uheldige konsekvenser for innbyggerne. Det anbefales videre å vurdere å lovfeste departementenes veiledningsplikt overfor kommunene i søknadsprosessene. Det pekes også på forsøkshjemler i sektorlovgivningen og særlover om større forsøksordninger etter modell av den danske nærhetsreformen som virkemidler for å styrke evnen og muligheten til å drive forsøk i offentlig sektor.

Utvalget mener det er tett sammenheng mellom det å drive forsøk, å stimulere til mer utforskende innovasjonspraksis i kommunene og å sikre rammebetingelser for spredning av gode løsninger, som eksempelvis kan åpne for mer fleksible og interkommunale omsorgsmodeller og i større grad utforske styringsmodeller som kan ha systemisk effekt. Utvalget mener det må gjøres endringer i dagens forsøkslov og vurderes om sektorvise forsøkshjemler legger bedre til rette for økt og mer målrettet forsøksaktivitet. For å sikre innbyggerne i forsøkskommunene mot vilkårlighet og bidra til forutsigbarhet også i forsøksperioden, mener utvalget at det må lovfestes krav til evaluering og plikt til å avbryte forsøk som får uheldige konsekvenser for innbyggerne. For å sikre at staten avlaster kommunene for nødvendig risiko, mener utvalget at regelverket for forsøk også bør omfatte en lovfesting av departementenes veiledningsplikt overfor kommunene. I tillegg bør reguleringen støttes av virkemidler som gir kommunene tilstrekkelige ressurser til å gjennomføre slikt innovasjonsarbeid. Både innsiktene fra de danske frikommuneforsøkene og evaluering av den norske satsingen viser at det juridiske spillerommet ofte er større enn kommunene selv har inntrykk av. Ved å koble forsøk til reelle utforskingsressurser, som det praksisnære programmet og skaleringsfondet, vil forsøk kunne fungere langt mer dynamisk enn i dagens ordning.

5.2.5 Stort strekk i laget

Kommunene står i dag i en situasjon der behovet for omstilling og effektivisering øker, samtidig som handlingsrommet for å gjennomføre slike endringer blir stadig mindre. Mangelen på kvalifisert arbeidskraft er en kritisk flaskehals og vel dokumentert i en rekke andre kilder (se for eksempel Perspektivmeldingen og Kommunekommisjonen). KS’ statusbilde indikerer også at begrenset kapasitet og kompetanse i mange kommuner kan hemme innovasjon, ettersom knapphet på ressurser reduserer handlingsrommet for å initiere, forankre og gjennomføre nødvendig endrings- og utviklingsarbeid (KS, 2025a).

Det finnes begrenset med empiri som kan belyse kommunenes faktiske kapasitet til å drive endringsarbeid. En nærliggende faktor kan være det som omtales som administrativ kapasitet. Figuren under synliggjør en vesentlig tendens: at det er de minste kommunene, målt i befolkningsstørrelse, som gjennomgående har lavere administrativ kapasitet. Figuren viser sammenheng mellom stillings- og organisasjonsressurser på oppgaver utover kommunes kjerneoppgaver, og kommunestørrelse.

Grafikk: NIBR.

Kilde: Organisasjonsdatabasen, 2024. Bergen og Oslo er utelatt fra figuren

Manglende kapasitet er en sentral forklaring på at kommunenes innovasjonsevne varierer. NOU 2023: 9 viser at det er betydelige forskjeller også mellom små kommuner: noen klarer å håndtere utfordringer knyttet til størrelse og sentralitet, mens andre strever, blant annet som følge av ulik administrativ kapasitet. Samtidig viser forskning at enkelte små kommuner likevel lykkes godt med utviklings- og innovasjonsarbeid, til tross for begrensede rammebetingelser (Brandtzæg et al., 2020). Flere studier peker imidlertid på at slik kapasitet ofte er sårbar i små organisasjoner og i stor grad avhenger av nøkkelpersoner, lokal ledelse og enkeltmiljøers initiativ, snarere enn av robuste strukturer (Brandtzæg et al., 2020; NOU 2023: 9). Dette kan gjøre innovasjonsarbeidet både personavhengig og mindre bærekraftig over tid (Brandtzæg et al., 2020; Holm et al., 2010). Samtidig fremhever forskning at en sterk lokal utviklingskultur er avgjørende for å skape gode resultater og attraktivitet i kommunen (Hatling & Wekre, 2019).

Samtidig øker behovet for omstilling, mens handlingsrommet for å gjennomføre endringer blir stadig mindre (NOU 2023: 9). Særlig små og usentrale kommuner har begrensede ressurser, sårbare fagmiljøer og svakere forutsetninger for systematisk utviklingsarbeid. Dette bildet støttes også av NOU 2020: 15 og Kommunekommisjonens første utredning, som peker på at kommuner med størst behov for omstilling ofte har minst kapasitet til å drive den. Kommunekommisjonen viser også at samarbeid over tid har vært en gjennomgående strategi for å håndtere kapasitets- og kompetanseutfordringer i kommunesektoren, særlig i små og mindre sentrale kommuner (NOU 2026: 1). Både interkommunalt samarbeid og kommunesammenslåing framheves som virkemidler for å øke organisatorisk styrke og forutsetningene for å løse lovpålagte oppgaver. Utredningen peker på at større organisasjoner gjennomgående har bedre muligheter til å bygge kompetente fagmiljøer, redusere sårbarhet, drive utviklings- og omstillingsarbeid og sikre mer effektiv drift. Samtidig understrekes det at interkommunalt samarbeid allerede er utbredt på en rekke områder, og i mange tilfeller har vært helt nødvendig for å kunne tilby forsvarlige og spesialiserte tjenester, selv om slike samarbeidsløsninger også kan gi utfordringer knyttet til styring, koordinering og lokaldemokratisk kontroll.

En strategi som i stor grad bygger på kommunesamarbeid som svar på kapasitets- og kompetanseutfordringer, har noen viktige implikasjoner for innovasjons- og samskapingsressurser. Slike ressurser er i mange tilfeller avhengige av nærhet til lokalmiljø, innbyggere, frivillighet, næringsliv og andre lokale aktører fordi innovasjon i kommunal sektor ofte utvikles i møte mellom tjenestene og dem de er til for. Når oppgaveløsning organiseres på tvers av kommunegrenser, kan det styrke faglig robusthet og tilgang til kompetanse, men samtidig skape større avstand mellom beslutninger, tjenesteutvikling og lokale erfaringer. Det tilsier at vurderingen av kommunesamarbeidets virkninger for innovasjon og samskaping ikke først og fremst bør reduseres til et spørsmål om kommunestruktur eller prinsipielle skillelinjer mellom samarbeid og sammenslåing. Snarere bør det understrekes at behovet for innovasjon og samskaping vil være stort, uavhengig av organisatorisk struktur. Både store og små kommuner (både hver for seg og interkommunale løsninger), vil være avhengige av å utvikle tjenester i tett samspill med lokalsamfunnet dersom de skal lykkes med omstilling, legitimitet og bærekraftig tjenesteutvikling. Sentralisering innad i kommunene endrer også lokalsamfunnene og kan kreve nye løsninger og strukturer for å gi alle tilgang til tjenester. Slike problemstillinger vil gjerne gå på tvers av geografi og kommunegrenser, med ulike lokale uttrykk.

Kommunenes institusjonelle og relasjonelle kapasitet

Kapasitet til å drive utviklingsarbeid er en sentral faktor for kommunenes evne og vilje til å jobbe med innovasjon og samskaping. Her er begrepet institusjonell kapasitet en særlig nyttig inngang fordi det også favner de mer relasjonelle og samhandlingsorienterte sidene ved kommunal utvikling. En kommunes institusjonelle kapasitet viser til kommunens samlede evne til å planlegge, styre og gjennomføre sine oppgaver på en effektiv, forsvarlig og langsiktig måte. Den omfatter både de organisatoriske ressursene kommunen rår over, som personell, økonomi, informasjonssystemer og styringspraksis, og kvaliteten i styringen, som åpenhet, ansvarlighet og faglig uavhengighet. Denne forståelsen bygger på internasjonal forskning som viser at institusjonell kapasitet består av både organisatoriske og styringsmessige dimensjoner som påvirker hvor godt offentlige institusjoner klarer å levere tjenester og gjennomføre politikk (Galileu et al., 2026).

Healey (2006) definerer institusjonell kapasitet som organisasjoners evne til å skape nye relasjoner med mål om å delta i meningsfylt kollektiv handling, herunder innovasjonsarbeid. Dette innebærer blant annet å utvikle felles forståelser, bygge nettverk og etablere samarbeidsarenaer som gjør det mulig å mobilisere både interne og eksterne aktører rundt komplekse utviklingsutfordringer. Dette involverer:

• kunnskapsressurser (f.eks. kunnskap om innovasjon, finansieringsordninger, forskningssamarbeid)

• relasjonelle ressurser (f.eks. nettverk med andre kommuner ala Kommunealliansen i Nyby, eller kontaktflater med forskningsmiljøer)

• mobiliseringskapasitet (f.eks. mobilisering av ansattressurser eller kapasitet til eksperimentering, feiling og læring i innovasjons- og implementeringsprosesser)

Healeys tilnærming understreker ikke bare et spørsmål om kapasitet, men synliggjør også at samskaping og innovasjon krever særegen kompetanse, særlig knyttet til relasjonelle ressurser og evne til mobilisering. Samtidig vet vi at samskaping og innovasjon i stor grad påvirkes av kultur og praksis. Kommuner som lykkes, kjennetegnes ofte av en samarbeidskultur hvor åpenhet, nysgjerrighet og lav terskel for å involvere andre er en integrert del av måten man jobber på. Når fagpersoner på tvers av sektorer, profesjoner og kommunegrenser møtes med en grunnleggende vilje til å dele erfaringer, teste ideer og bygge på hverandres innsikt, etableres en praksis der læring skjer kontinuerlig og i fellesskap.

Små og store miljøer kan likeverdig bidra i slike prosesser: Noen bidrar med metodisk styrke og systemforståelse, mens andre tilfører erfaringsbasert kompetanse og inngående kjennskap til hverdagsliv og lokale utfordringer. Det er denne gjensidige respekten for ulike typer kunnskap – om det er faglig, erfaringsbasert, organisatorisk og lokalt situert – som gir samskaping reell kraft. Når samarbeidspraksisen preges av tillit, fleksibilitet, felles ansvar og villighet til å justere kursen underveis, blir innovasjon ikke et prosjekt, men en arbeidsmåte. I slike kulturer er det mindre avgjørende hvem som har størst kapasitet, og langt viktigere hvordan man inviterer, deler, lytter og bygger felles retning over tid. Dette kan også forstås som en form for institusjonell kapasitet.

Mange små kommuner har kompetente ansatte og ildsjeler med god gjennomføringskraft. Når slike kommuner går inn i samarbeid med andre, enten i formelle nettverk, faste interkommunale konstellasjoner eller prosjektbaserte partnerskap, kan de kombinere sin kontekstnære forståelse med andres kapasitet, kompetanse og analytiske tyngde.

Kapasitetsutfordringer begrenser imidlertid mange kommuners mulighet til å arbeide med samskaping ettersom medvirkning, partnerskap og tverrsektoriell problemløsning krever betydelig tid, kompetanse og ressurser. I små kommuner, der én planlegger eller én helseleder ofte bærer store deler av utviklingsansvaret, blir samskaping noe som skjer «når tid finnes» heller enn en systematisk arbeidsform. Lav kapasitet gjør også at samarbeidsprosesser lett blir kortsiktige og rettet mot akutte driftsutfordringer, framfor langsiktige samfunnsbehov.

For innovasjon skaper denne kapasitetsklemma en dobbelt utfordring: Små kommuner har størst behov for nye arbeidsformer, men minst tid, kompetanse og økonomisk buffer til å utvikle og teste dem. Generalistkommuneutvalget viser at små kommuner i mindre grad oppfyller lovkrav, nettopp fordi de mangler kompetanse og kapasitet, noe som gjør innovasjon risikabelt og kan true en allerede sårbar drift (NOU 2023: 9). Når dette kombineres med analyser av distriktskommuners deltakelse i innovasjonsvirkemidler, ser man et tydelig mønster: Små fagmiljøer har lav søkekapasitet, svake prosjektstøttefunksjoner og begrenset evne til å følge opp krav til rapportering og styring (Brandtzæg et al., 2020). Resultatet er systematisk lavere deltakelse og tapte muligheter til å hente inn eksterne ressurser, noe som igjen forsterker forskjellene i innovasjonsevne mellom små og større kommuner.

Dermed oppstår en struktur hvor kommunene som har størst behov for samskaping for å bygge kapasitet, og størst behov for innovasjon for å møte demografi- og kompetansekriser, er de som har minst mulighet til å realisere det. Risikoen for ikke å lykkes blir altså større når det er færre å spille på. Dette utgjør et hovedproblem i dagens generalistkommunesystem og gjør det nødvendig å tenke mer systemisk rundt støtteordninger, partnerskapsmodeller og tilrettelegging for små kommuner i både statlige styringssystemer og innovasjonsvirkemidler.

Samlet sett viser dette at institusjonell kapasitet er en viktig forutsetning for kommunenes evne til å møte både dagens og framtidas utfordringer. Ikke bare handler det om formelle ressurser som økonomi, kompetanse og organisering, men også om de relasjonelle, kulturelle og mobiliserende kvalitetene som gjør innovasjon og samskaping mulig. I en tid der demografisk utvikling, kompetansemangel og økende kompleksitet forsterker forskjellene mellom kommuner, blir det tydelig at ingen står sterkt alene. Evnen til å bygge nettverk, utvikle felles forståelser og dele kapasitet gjennom samarbeid ses på som et mulighetsrom.

Et sentralt poeng for dette utvalget er at det ikke er tilstrekkelig bare å legge til rette for interkommunalt samarbeid i enkeltsektorer eller om avgrensede oppgaver; det er vel så viktig å utvikle en mer samlet og strategisk innsats på tvers av kommuner. Dagens samarbeidslandskap er mange steder preget av betydelig fragmentering med ulike ordninger, styringsformer og geografier som har vokst fram sektorvis og behovsdrevet over tid. Dette kan gi fleksibilitet, men kan også føre til uoversiktlighet, svake koblinger mellom samarbeidsarenaer og mindre rom for helhetlig prioritering, læring og innovasjon på tvers. Det tilsier et behov for å tenke mer systematisk og tverrsektorielt om kommunesamarbeid, ikke bare som et organisatorisk virkemiddel for å løse enkeltoppgaver, men som del av en bredere strategi for kapasitet, kompetanse, utvikling og omstilling. Et hovedpoeng for utvalget er likevel at dette i større grad bør tilnærmes fra et nasjonalt perspektiv: Dersom innsatsen ses mer samlet på tvers av kommunene, kan det utløses betydelige synergier gjennom bedre koordinering, mer målrettet ressursbruk, sterkere kunnskapsdeling og mer sammenhengende utviklingsløp enn det fragmenterte samarbeidsmønstre ofte gir grunnlag for i dag.

Når administrasjonene er svært små, blir både lovoppfyllelse, strategisk utviklingsarbeid og håndtering av komplekse tjenester langt mer krevende. Dette kan også bidra til mer detaljert statlig styring fordi staten forsøker å kompensere for svake kommunale fagmiljøer. Generalistkommuneutvalget anbefalte derfor en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende kapasitetsutfordringer. Regjeringen har varslet at en slik ordning skal utredes i kommuneproposisjonen for 2026. Likevel går utviklingen langsomt, til tross for at utfordringsbildet er både godt dokumentert og akutt: De kommunene som har størst behov for endring, er de samme som har minst forutsetninger for å gjennomføre endringene. Utvalget stiller også spørsmål om og i hvilken grad en slik ordning vil anerkjenne behovet for innovasjon og nytenkning, og stimulere til styrket samskaping mellom slike sårbare kommuner og kreftene som ligger i deres lokalsamfunn.

5.3 Lokale forhold og mulighet for omstilling

Innspillene til arbeidet, studier og forskning er klar på at en rekke lokale forhold har stor betydning for kommunenes omstillingsevne, herunder kapasitet og evne til innovasjon og samskaping. Særlig gjelder dette organisasjonskultur, kompetanse og ledelsesmessige forhold. Risikokultur som gir rom for å prøve, feile og lære, samt en grunnleggende nysgjerrighet på nye arbeidsformer og løsninger, vurderes som avgjørende. Det forutsetter også tydelig forankring i politisk og administrativ ledelse, kombinert med tilgang på nødvendig kompetanse for å lede, utvikle, gjennomføre og følge opp innovasjonsprosesser. Slike forhold speiles også i KS’ veiledningsmateriell, som for eksempel Veikart for tjenesteinnovasjon, som inneholder verktøy tilpasset seks ulike faser fra forankring, innsikt og tjenesteutvikling, til pilotering, overgang til drift og ny praksis.

Forskning på innovasjon i offentlig sektor er et eget forskningsfelt, som i store trekk legger stor vekt på interne og lokale organisatoriske forhold som avgjørende for om endringsarbeid lykkes. I KS’ Innovasjonsbarometer peker også kommune- og fylkesdirektørene på at medarbeidere og ledere er klart den viktigste drivkraften for innovasjon (KS, 2024). I våre innspill trekkes særlig ledelse, innovasjons- og implementeringsklima fram, samt ansattes kompetanse og holdninger fram som sentrale forutsetninger for å omsette nye ideer og arbeidsformer i praksis. Dette er også relevant for ledelse av samskapingsprosesser, ettersom samskaping ikke bare krever deltakelse fra ulike aktører, men også organisatoriske rammer, relasjonell ledelse og institusjonelle betingelser som gjør samarbeid, læring og felles problemløsning mulig.

Det er ikke utvalgets formål å gi en uttømmende gjennomgang av alle forhold som påvirker kommunenes utviklingsarbeid. Siktemålet er å løfte fram noen perspektiver som utvalget mener også bør tillegges vekt i nasjonal politikkutforming. Selv om flere av disse forholdene ligger innenfor kommunenes eget handlingsrom, må de ses i sammenheng med de samlede rammebetingelsene kommunene virker innenfor. I en situasjon preget av stramt økonomisk handlingsrom, økende prioriteringspress og ulik kapasitet mellom kommuner, bør statlige tiltak i større grad bygge på innsikt i hvordan kultur, ledelse, kompetanse og forankring påvirker kommunenes evne til innovasjon og samskaping.

5.3.1 Risikokultur og nysgjerrighet

Innovasjon og samskaping handler i stor grad om å utvikle en kultur som fremmer nysgjerrighet, åpenhet og mot til å utfordre etablerte sannheter. Ifølge Meld. St. 30 (2019–2020) En innovativ offentlig sektor er en innovasjonsvennlig kultur kjennetegnet av verdier som åpenhet, fleksibilitet, risikovillighet og evne til å lære av både feil og suksesser. Medarbeiderne er i denne sammenheng en kjerneressurs (jf. f.eks. Bason, 2018; Rønning, 2021; OECD, 2019; KS 2024). En slik kultur skapes ikke av seg selv, den må bygges systematisk gjennom ledelse og aktiv støtte til medarbeidere som ønsker å tenke nytt og være nysgjerrige. Innovasjon forutsetter at ansatte får rom til å stille spørsmål, teste ideer og utforske nye arbeidsformer. Dette krever ledere som ikke bare aksepterer, men aktivt etterspør og anerkjenner nytenkning også når den innebærer usikkerhet og risiko. I en kommune vil det i praksis også være viktig at både administrativ ledelse og politikerne er enige om å ta en eventuell risiko.

Nyere analyser viser samtidig at mange kommuner fortsatt preges av en sterk regeltroskap og frykt for å gjøre feil (Menon Economics, 2021a). Dermed står kommunene i et spenningsfelt: De forventes å være innovative og samarbeidsorienterte samtidig som rammeverket rundt dem gjør det krevende å ta de risikoene som reell innovasjon forutsetter. Å bygge en kultur for nyskaping handler derfor ikke bare om holdninger og ledelse, men også om å utvikle strukturer og styringspraksiser som gjør det trygt å eksperimentere, og legitimt å lære av feil.

Risiko i et kontrollsystem

Offentlig sektor har ansvar for å forvalte fellesskapets ressurser, noe som innebærer at feil kan få betydelige konsekvenser. Samtidig utgjør kontroll og tilsyn en viktig styrke i forvaltningen, spesielt i en tid preget av økt usikkerhet. Frykten for å feile, avvik på tilsyn og lignende kan også være barrierer for kommunen og kan hemme viljen til å prøve noe nytt. Kommunale organisasjoner står overfor et omfattende kontroll- og tilsynsregime som kan bidra til en kultur der trygghet og etterlevelse oppleves som viktigere enn læring og innovasjon. Ifølge Spekter peker både ledere og ansatte på at frykten for å «bli satt i gapestokken» av tilsynsorganer og media, kombinert med strenge krav til korrekt saksbehandling og dokumentasjon, hemmer evnen til å prøve ut nye løsninger (Haugli et al., 2026). Slike strukturer skaper risikoaversjon og gjør at prosjekter ofte stopper i pilotfasen, selv når løsningene har potensial, et funn også er beskrevet i forskning som viser hvordan nye arbeidsformer kan marginaliseres av eksisterende byråkratiske logikker (Sørensen & Aastvedt, 2024). Det kan også forklare at majoriteten av kommune- og fylkesdirektører mener organisasjonen kun «i noen grad» er villig til å ta risiko når det gjelder å prøve ut nye løsninger (KS, 2024).

Risiko i denne konteksten handler derfor ikke bare om økonomi. Det handler også om handlingsrom til å prøve noe nytt, og at man ofte ikke vurderer risiko opp mot faktiske muligheter. I utvalgets arbeid har innspill pekt på mangel på organisatorisk forestillingsevne som en barriere, spesielt i møte med løsninger som endrer arbeidsmetoder radikalt. Dette kan for eksempel være at man reduserer bemanningen gjennom å ta i bruk personellbesparende teknologi eller andre løsninger som utfordrer tradisjonelle måter å tenke på. Risiko kan også søke sin legitimitet i sitt effektpotensial, det vil si at man kan være villigere til å ta høyere risiko der effektene potensielt er større. Når omstilling og ny teknologi får konsekvenser som går utover ansattes arbeidsforhold, blir et sterkt partssamarbeid avgjørende for å sikre medvirkning, tillit og gode løsninger i endringsprosessene. Nettopp her ligger styrken i den norske modellen: evnen til å forene utvikling og omstilling med samarbeid mellom arbeidsgivere, ansatte og deres organisasjoner.

Samtidig er det helt grunnleggende å anerkjenne at innovasjon i sin natur er eksperimenterende. Det innebærer å bevege seg utenfor det kjente og forutsigbare, akseptere at ikke alle forsøk vil lykkes, og ikke minst at det ligger betydelig læring i alle initiativ. I offentlig sektor kan dette være krevende når styringslogikken ofte er preget av kontroll, regelverk og krav til forutsigbarhet. Det kan også bli oppfattet som risikabelt hvis det er politisk uenighet om nye tiltak, fordi den politiske ledelsen lett kan bli kritisert i etterkant, hvis tiltaket ikke lykkes.

Dagens økonomiske situasjon, preget av omfattende økonomiske kutt, gir kommunene svake rammevilkår for å ta risiko. Selv om innovasjon ikke kan reduseres til et spørsmål om økonomi alene, er det nettopp i perioder med pressede ressurser at behovet for nye løsninger er størst. Erfaringer og forskning viser likevel at eksperimentering og utprøving er en nødvendig forutsetning for å utvikle mer treffsikre og bærekraftige tjenester.

Meld. St. 30 (2019–2020) En innovativ offentlig sektor framhevet nettopp betydningen av å fremme utforsking, eksperimentering og testing som en del av det daglige arbeidet. Dette innebærer å skape trygge rammer for å prøve ut nye ideer i liten skala, evaluere dem systematisk og lære av resultatene, uavhengig av om de fører til umiddelbar suksess. En slik tilnærming krever både strukturer og holdninger som støtter læring framfor frykt for å gjøre feil.

Flertallet av offentlige virksomheter gjennomfører systematiske risikovurderinger og setter inn nødvendige tiltak for risikohåndtering knyttet til informasjonssikkerhet (Denisova, 2025). Dette viser at det er fullt mulig å kombinere innovasjon med ansvarlighet, så lenge man har gode prosesser for å identifisere, vurdere og håndtere risiko. Det avgjørende er at risiko ikke blir en unnskyldning for å unngå endring, men heller en del av en bevisst og læringsorientert innovasjonspraksis. Når ledere og medarbeidere sammen utvikler evnen til å håndtere usikkerhet, styrker det både innovasjonskapasiteten og kvaliteten på tjenestene. Innovasjon handler dermed ikke bare om å skape noe nytt, men om å gjøre det på en måte som er kunnskapsbasert, reflektert og bærekraftig over tid.

Utfordringene er på ingen måte unike for kommunesektoren. Forskning og praksiserfaring peker på at organisasjonskultur og skepsis til endringsprosesser ofte utgjør betydelige barrierer for innovasjon og omstilling. Etablerte normer, verdier og arbeidsformer kan bidra til å opprettholde status quo og redusere organisasjoners evne og vilje til å ta i bruk nye løsninger (Schein, 2010). Skepsis kan komme til uttrykk som motstand mot nye arbeidsformer, usikkerhet knyttet til endrede roller og ansvar, frykt for å mislykkes eller en preferanse for å videreføre eksisterende praksiser (Kotter & Schlesinger, 2008). Dette samsvarer med funn fra The Future of Jobs Report 2025, som peker på organisasjonskultur og motstand mot endring som en av de viktigste barrierene for transformasjon (World Economic forum, 2025). Slike forhold kan svekke gjennomføringsevnen og bidra til langsommere implementering av nødvendige endringstiltak.

Forskning viser samtidig at skepsis og motforestillinger ikke utelukkende har en negativ effekt. Når ansatte, ledere eller beslutningstakere stiller kritiske spørsmål til nye initiativer, kan dette bidra til å synliggjøre svakheter i forslagene, forbedre beslutningskvaliteten og sikre bedre forankring i faglige vurderinger og brukernes behov (Amason, 1996; Ford et al., 2008). Saklig uenighet og konstruktiv motstand kan dermed fungere som en form for intern kvalitetssikring ved å redusere risikoen for forhastede beslutninger og utilstrekkelig vurdering av konsekvenser. Forutsetningen for at skepsis skal ha en slik konstruktiv rolle, er at organisasjonen har tilstrekkelig rom for dialog, involvering og læring. Der motforestillinger møtes med åpenhet og systematisk oppfølging, kan de bidra til mer robuste og bærekraftige endringsprosesser (Ford et al., 2008).

Når institusjonell logikk trekker i ulike retninger

Ulik institusjonell logikk blant aktører kan skape både betydelige muligheter og tydelige spenninger. Kommunesektoren er bundet av forvaltningsrett, likhetsprinsipper, ansvar for rettigheter og kontrollregimer, en logikk som vektlegger stabilitet, forutsigbarhet og likebehandling (Digitaliseringsdirektoratet, 2024c). Forskningsmiljøer, næringsliv og ideell sektor opererer derimot ofte med innovasjonslogikker som belønner eksperimentering, tempo, differensiering og risiko. Når disse møtes, kan friksjonen skape ny kunnskap og nye løsninger som en enkelt aktør ikke kunne utviklet alene. Samtidig kan motstridende forventninger til tidshorisonter, insentiver, mål og beslutningsprosesser gjøre samarbeid krevende. Det stiller krav til tydelig rolleforståelse, gode rammer og tillit for å sikre at de ulike logikkene ikke blokkerer hverandre, men i stedet utnyttes som en styrke i arbeidet med å løse komplekse samfunnsutfordringer (Sørensen & Aastvedt, 2024).

Det kan anføres at kommuner og offentlig forvaltning for ofte preges av en instrumentell logikk i møte med omverdenen, særlig i relasjon til frivilligheten og andre eksterne aktører. Dette forstås i stor grad som et resultat av det strukturelle presset kommunene står i: et omfattende sett av lovpålagte oppgaver, sterke krav til styring, dokumentasjon og kontroll, knappe ressurser og tid, og en organisering som historisk har utviklet seg i sektorer og siloer. Når omverdenen primært forstås gjennom denne instrumentelle rammen, som noe som kan «brukes» for å løse definerte oppgaver innenfor stramme rammer, kan man utilsiktet redusere rommet for likeverdige partnerskap, frivillighetens egenart og mer åpent utforskende samskaping (Sørensen & Aastvedt, 2024). Å lykkes med å trekke inn eksterne aktører krever derfor en annen type kompetanse enn tradisjonell forvaltningsfaglighet: brobygging, fasilitering, relasjonskompetanse og evnen til å skape felles problemforståelse på tvers av logikker og interesser (Trætteberg, 2026).

Dette kan for eksempel belyses gjennom forholdet til frivilligheten. Frivillighetens institusjonelle logikk er i seg selv mangfoldig og i endring. Den omfatter alt fra de stabile, organiserte frivillige organisasjonene med egne formål, medlemsdemokrati og rolleforståelse, til mer uorganiserte enkeltfrivillige, nabolagsinitiativer og uformelle omsorgsgivere som trer inn der de ser et behov (Enjolras & Strømsnes, 2018). Trofastheten til organisasjoner er imidlertid svakere enn før; mange «shopper» mellom engasjementer og deltar ad hoc når tid og interesse tillater det. Dette gir stor fleksibilitet og tilgang på nye ressurser, men også mindre forutsigbarhet for offentlige samarbeidspartnere. Samtidig er det et grunnleggende prinsipp at frivilligheten skal være både fri og villig, den kan ikke styres som en forlengelse av forvaltningen. Nettopp derfor må frivillighet forstås som et supplement til, ikke en erstatning for, kommunens lovpålagte oppgaver. Denne logikken krever at det offentlige møter frivilligheten med respekt for dens egenart, autonomi og motivasjon, og tilrettelegger for samarbeid som bygger på gjensidighet framfor instrumentell bruk (Trætteberg et al., 2020).

Ulike institusjonelle logikker kan virke hemmende når de styrker siloer, profesjonsgrenser og kontrollorientert styring. Offentlige organisasjoner preges ofte av hierarki, regelstyring og risikominimering, mens frivillighet, lokalsamfunn og næringsliv gjerne opererer med mer fleksibilitet, relasjonslogikk og handlingsrom (Sørensen & Aastvedt, 2024). Når forvaltningens krav til dokumentasjon, ansvarsplassering og kvalitetssikring møter andre aktørers logikk om hurtigere handling, lokalkunnskap og uformelle nettverk, kan dette skape friksjon. Slike logikker kan også overlappe med politiske logikker som vektlegger tydelig styring, rettferdighet og likhet, noe som kan gjøre eksperimentering og lokaltilpasning vanskelig. I praksis kan dette føre til at samskapingsprosesser stopper opp, fordi aktørene ikke deler premisser for problemforståelse, tempo, legitimitet eller hva som teller som «gode» løsninger.

Til tross for tydelige forskjeller i institusjonell logikk, kunnskapsregimer og virkelighetsforståelser mellom forvaltningen og aktørene rundt, ligger det også et stort potensial i å koble disse. Kommunens strukturerte forvaltningsrasjonalitet med krav til kvalitet, ansvarlighet og likhet kan suppleres av fleksibilitet, nærhet og engasjement. Samtidig kan eksempelvis frivilligheten dra nytte av kommunens faglighet, infrastruktur og langsiktige tilstedeværelse. Når ulike kunnskapsformer, slik som profesjonskunnskap, erfaringskunnskap, lokal kunnskap og hverdagskunnskap, settes i spill på en likeverdig måte, kan man utvikle løsninger som både er mer treffsikre og mer bærekraftige for innbyggerne. Forutsetningen er at forskjellene anerkjennes og håndteres. Ressurser, motivasjoner og virkelighetsbilder må ikke glattes over, men brukes som en kilde til innovasjon og felles læring. På denne måten kan spenningene mellom aktørene bli en drivkraft for bedre tjenester og sterkere lokalsamfunn.

Det er viktig å flytte oppmerksomheten fra spenninger til mulighetene som ligger i ulike perspektiver. Offentlige logikker knyttet til likebehandling og rettssikkerhet kan skape trygghet for deltakelse, profesjonslogikker bidrar med faglig kvalitet og struktur, mens frivillighetens og lokalsamfunnets logikker tilfører engasjement, motivasjon og kontekstnær kunnskap. Når organisasjoner evner å koble disse logikkene, for eksempel gjennom hybride arenaer, åpne planprosesser, eller styringsmodeller som gir delt eierskap, kan de utnytte forskjellene som en ressurs. Den institusjonelle variasjonen gir da flere innganger til problemløsing, større kreativitet og bredere legitimitet og bidrar til at samskapingen blir både mer robust og mer treffsikker. Ulike institusjonelle logikker kan med andre ord være en barriere, men det kan også fremme samskaping når de gir klare rammer, rolleforståelse og insentiver for samarbeid. En slik forståelse flytter oppmerksomheten fra normative og instrumentelle tilnærminger til samskaping, og åpner for analyser av de reelle mulighetsrommene, basert på sektorens institusjonelle logikk, ressurser og kapasitet (Vike et al., 2025). Til grunn for dette ligger en forutsetning om god, strategisk og åpen kommunikasjon mellom de ulike partene.

5.3.2 Betydningen av ledelse og forankring

Det ligger betydelige forventninger til kommunene om å jobbe annerledes og lete etter nye løsninger. Slike forventninger omtales av enkelte som et nytt sammensatt styringsparadigme for kommunene, som i sterk grad påvirker både kommunens organisering og rollene til politikere, ledere og ansatte (Holmen, 2020). Det utløser et omfattende arbeid for å utvikle kultur for kontinuerlig endring. Her peker både forskning og innspill særlig på betydningen av ledelse. Innovasjonsbarometeret peker også på at ledere er viktige igangsettere av innovasjon og kilder til inspirasjon for gjenbruk av andres løsninger (KS, 2024). KS har utviklet en egen guide til god ledelse, og knytter denne til lederens rolle i å fremme og bygge kultur for innovasjon. Endringsledelse er også et gjennomgangstema i innspill til vårt arbeid, og mange etterlyser målrettede og fleksible kompetansetilbud med dette som formål.

Både administrativ og politisk ledelse har avgjørende betydning for å fremme innovasjon i kommunene. Politikere kan utøve innovasjonsledelse ved å vise vilje og mot til å satse på utforsking, også når resultatene ikke er umiddelbart målbare. En tydelig politisk retning kan mobilisere organisasjonen og gi innovasjonsarbeid legitimitet. Når politikere involverer innbyggere og brukergrupper i utviklingsprosesser, styrkes både relevans og tillit. Likevel kan politisk ledelse også møte barrierer. Kortsiktige perspektiver og behovet for synlige resultater innenfor valgsykluser kan gjøre det vanskelig å prioritere langsiktige innovasjonsprosesser. Dersom det mangler forståelse for hva innovasjon faktisk innebærer, kan det føre til undervurdering av behovet for tid, ressurser og kompetanse. Innovasjonsarbeid kan også bli sårbart dersom det politiseres eller brukes som del av partipolitiske markeringer. I tillegg kan manglende samspill mellom politisk og administrativ ledelse føre til fragmenterte prioriteringer og svekket gjennomføringsevne.

Administrative ledere har også en avgjørende rolle. Når ledere utøver tillitsbasert ledelse som gir ansatte handlingsrom og trygghet til å eksperimentere, skapes det grobunn for læring og nytenkning. Kompetansebygging innen innovasjonsmetodikk og tverrfaglig samarbeid er også sentrale faktorer som fremmer en kultur for utvikling. Sterk fokusering på drift og begrensede ressurser kan imidlertid gjøre det vanskelig å prioritere utviklingsarbeid. Byråkratiske strukturer og sektorinndelte budsjetter kan hemme fleksibilitet, og mangel på insentiver for nytenkning kan føre til at ansatte ikke ser verdien av å utfordre etablerte praksiser. I tillegg kan en kultur preget av endringsvegring og vanetenkning gjøre det krevende å få gjennomslag for nye ideer.

Når samfunnsutfordringer er komplekse, sammensatte og preget av usikkerhet, er det sjelden tilstrekkelig at én aktør definerer problemet og leder arbeidet alene. Kommuner er samtidig komplekse organisasjoner med mange ansatte, ledere, rutiner og ulike kulturer. I tillegg vil mange innovasjonsprosesser omfatte andre interessenter, som brukere, sivilsamfunn og leverandører. God forankring på tvers av partnerskap er helt vesentlig. I denne typen prosesser blir også mer kollektive former for ledelse en sentral forutsetning i likeverdige partnerskap, fordi ansvar, initiativ og beslutningskraft må deles mellom partene. Her blir også mellomromskompetanse viktig – altså evnen til å bevege seg i rommet mellom ulike interesser, roller, kunnskapsformer og organisasjonslogikker, og skape forbindelser der det ellers kunne oppstå avstand eller misforståelser. Slik kompetanse er avgjørende for å bygge tillit, fremme dialog og omsette forskjeller til en ressurs i samarbeidet. Mer kollektive former for ledelse kan her bidra til å skape felles eierskap og mer treffsikre løsninger, men forutsetter også åpenhet, relasjonell forståelse og vilje til å håndtere uenighet og usikkerhet underveis.

Innspillene til arbeidet peker også på ledelse og forankring som en sentral forutsetning for at innovasjon og samskaping skal føre til varige endringer i tjenestene. I materialet beskrives det at innovasjonsarbeid ofte stopper opp når ledelse ikke er tilstrekkelig etablert for å balansere drift og utvikling, og når ansvar, roller og beslutningsmyndighet er uklare. Det løftes særlig fram behov for tydelig ledelsesforankring gjennom hele løpet, fra problemforståelse og anskaffelse til implementering, opplæring, evaluering og videre drift. Det understrekes at innovasjon ikke kan være personavhengig, men må være forankret i virksomheten og støttet av strukturer som overlever utskiftninger i ledelse og bemanning. Innspillene viser også at forankring handler både om administrativ og politisk ledelse. Politisk involvering trekkes fram som viktig for legitimitet, prioritering og langsiktighet, mens administrativ ledelse er avgjørende for gjennomføring, oppfølging og motivasjon i organisasjonen. Det pekes på behov for ledere som både forstår teknologi og bruksområde, og som kan mobilisere ansatte, skape læringsarenaer og holde oppe interessen gjennom hele implementeringsprosessen. Samlet sett beskriver innspillene ledelse og forankring som avgjørende for å unngå at innovasjon blir kortvarige prosjekter eller piloter, og for å sikre at nye løsninger faktisk tas i bruk, gir gevinst og blir en del av ordinær tjenesteutvikling.

Tydelig forankring hos ledelsen i kommunen, både politisk og administrativt, trekkes ofte fram som en sentral suksessfaktor i forskning og analyser (Bason, 2018; DFØ, 2017). I en rapport om gevinstrealisering av innovasjon i offentlig sektor framhever Menon Economics blant annet tydelig forankring hos både administrativ og politisk ledelse som en suksessfaktor for at prosjektresultatet skal oppfattes som vellykket (Menon Economics, 2018). Forankring bidrar til at prosjektet prioriteres i organisasjonen, og at det settes av tilstrekkelig ressurser, også til videre implementering. God forankring gjelder ikke bare om toppledelsen i virksomhetene, men også øvrige deler av organisasjonen. I en studie av implementering av hverdagsmestring peker Wittrock og medarbeidere på at mellomledere spiller en nøkkelrolle i omstillingsprosesser, fordi endringer må oversettes og forstås nedover i systemet for å bli implementert i praksis (Wittrock et al., 2020). Ikke minst vil både medarbeidere og uformelle nettverk og roller ha stor betydning (Greenhalgh et al, 2004).

Forskning viser at samskaping mobiliserer både medarbeidere og innbyggere i utvikling av nye løsninger i kommunal sektor (Finsrud, 2017). Dette skaper eierskap til prosessen, noe som styrker implementering og reduserer motstand mot endring. Studier viser likevel at samskaping kan møte institusjonelle barrierer, og ofte blir koblet løs fra formelle beslutningsprosesser, noe som utfordrer ambisjonene om radikal innovasjon (Sørensen & Aastvedt, 2024). I komplekse prosesser, der ingen aktør kan løse utfordringene alene, blir samarbeid en nøkkel til å skape bærekraftige og praktisk anvendbare løsninger, noe som også understøttes av forskning på samskapende ledelse i kommunal sektor. Partssamarbeid har mange likhetstrekk med samskaping. Når arbeidsgivere, arbeidstakere og andre interessenter samarbeider om løsninger, sikres bred forankring og legitimitet. Dette gir tilgang til ulike perspektiver og kompetanser som øker kvaliteten og relevansen i innovasjonen. Samtidig er lederspennet i kommunal sektor, særlig innen helse- og omsorgstjenestene, i mange tilfeller så omfattende at det utfordrer både kvaliteten på ledelsen og muligheten for utviklingsarbeid. NOU 2023: 4 viser at mange ledere har ansvar for svært mange ansatte, ofte fordelt på flere enheter og uten stedlig tilstedeværelse. Dette svekker både kvalitet, nærhet og utviklingskapasitet. Konsekvensen er at lederne i stor grad må bruke tiden sin på stabil drift, akutthåndtering og personaloppfølging – på bekostning av strategisk utvikling, innovasjon og samskaping. Stort lederspenn kan dermed hindre arbeidet med å gjennomføre nødvendige endringer og innovasjon i sektoren, og påvirker jobbengasjement, prestasjon, tilfredshet og turnover.

Helsedirektoratet peker på at lederrollen i den kommunale helse- og omsorgstjenesten er kompleks og preget av et betydelig administrativt trykk (Helsedirektoratet, 2024c). Dette reduserer handlingsrommet for faglig oppfølging og kompetanseutvikling, som er sentrale forutsetninger for innovasjon i tjenestene. Når ledere har for lite tid til relasjonsbygging og utviklingsarbeid, svekkes også mulighetene for samskaping. Forskning på tverrsektorielle samarbeid viser at slike prosesser krever tid, stabilitet og kontinuerlig involvering fra ansatte, brukere og eksterne aktører for å lykkes, og at stort lederspenn gjør dette særlig krevende (Pulido-Gómez et al., 2025).

Store lederspenn bidrar også til små og sårbare fagmiljøer og mindre støtte til ansatte, noe som gir færre arenaer for læring og kvalitetsforbedring. NOU 2023: 4 viser at mangel på faglig støtte og små enheter er blant de mest sentrale strukturelle barrierene for utviklingsarbeid og fornyelse i kommunal sektor. I tillegg kan omfattende lederspenn føre til mer detaljstyring ovenfra, ettersom ledere med begrenset kapasitet oftere må lene seg på standardiserte rapporterings- og styringsmekanismer. Dette kan svekke muligheten for lokal problemløsing, som forskning viser er avgjørende for innovasjon og samskaping (Pulido-Gómez et al., 2025).

Spørsmålet er likevel ikke bare om kommunene trenger flere ledere, men om de har tilgang til ledelse med tydelig mandat, tilstrekkelig kompetanse og reell kapasitet til å drive utviklingsarbeid, bygge relasjoner og skape nye løsninger i samarbeid med brukere og lokalsamfunn. Endringsledelse bør anerkjennes som en særskilt kompetanse og ressurs, som krever tid og rom – i en virkelighet der mange ledere i praksis kjemper for å holde hodet over vannet i en krevende driftshverdag.

Erfaringer fra det danske frikommuneforsøket peker i samme retning. Et av de viktigste funnene i evalueringen var ledernes avgjørende rolle, og i hvilken grad de faktisk utnyttet handlingsrommet for innovasjon (Hjelmar et al., 2025). Samtidig viser erfaringene at både kapasitet og kompetanse til å fylle denne rollen er høyst varierende.

I tillegg til den formelle ledelsen har uformelle ledere stor betydning for innovasjon. Dette er personer som gjennom faglig tyngde, relasjoner eller engasjement påvirker kolleger og praksis uten nødvendigvis å ha en lederrolle. I dagligtale har gjerne uformell ledelse negativ konnotasjon, i den grad det brukes om personer som utøver innflytelse uten å ha et formelt lederansvar, det være seg av personlige eller organisatoriske grunner. I innovasjonssammenheng har uformell ledelse en langt mer positiv assosiasjon. Forskning viser at både formelle og uformelle aktører inngår i kollektive ledelsesprosesser som bidrar til organisatorisk smidighet og innovasjon (Bunting et al., 2026). Uformelle ledere kan være viktige drivere for innovasjon, særlig når de fungerer som brobyggere mellom ulike fagmiljøer eller som kulturbærere for nytenkning. Å identifisere og støtte disse aktørene kan være en nøkkel til å skape bredere eierskap og engasjement i innovasjonsprosesser. Dette støttes også av forskning som viser at organisasjoner sjelden klarer seg uten uformelle ledere, selv der formelle strukturer tones ned (Wehus, 2023). Slike uformelle ledere kan innovasjonssammenheng like gjerne være utenfor som innenfor den kommunale organisasjonen.

For å lykkes med å bygge en sterk innovasjonskultur i kommunene, må både politisk og administrativ ledelse trekke i samme retning, og det må skapes rom for både formell og uformell ledelse. Ansatte som gjennom engasjement, relasjoner eller faglig tyngde påvirker sine omgivelser, spiller ofte en nøkkelrolle i å spre nytenkning og bygge kultur nedenfra. Når disse aktørene får støtte og anerkjennelse, kan de fungere som viktige brobyggere og kulturbærere i innovasjonsarbeidet, noe som samsvarer med funn fra forskning på smidig og inkluderende ledelse i komplekse organisasjoner.

Planverk som gir styringsgrunnlag og forankrer innovasjonsarbeid i kommunen fremstår avgjørende. Det gir administrative og politiske ledere en felles retning, tydelige prioriteringer og aksept for å håndtere risiko som en naturlig del av utviklingsarbeidet. To praktikanter har deltatt i arbeidet underveis, blant annet med å kartlegge den strategiske forankringen av samskaping i norske kommuneplaner. Kartleggingen kan tyde på at samskaping, eller elementer av det, i noen grad er forankret i kommunale plandokumenter, særlig i kommuneplanens samfunnsdel. Samtidig brukes begrepet ikke alltid eksplisitt, og innholdet beskrives ofte gjennom nærliggende begreper som medvirkning og samhandling. Det kan derfor være grunn til å stille spørsmål ved hva slags forståelse som faktisk ligger til grunn, og hvor tydelig denne forankringen er. Samtidig sier en slik strategisk forankring i seg selv lite om hvorvidt det legges til rette for reell samskaping, forstått som likeverdige partnerskap mellom kommunen og andre aktører. Å åpne for slike partnerskap kan være krevende, også innenfor avklarte rammer, fordi det utfordrer etablerte roller, ansvar og styringsformer. En sentral utfordring synes å være at samskaping ofte omtales i generelle vendinger, og i begrenset grad kobles til konkrete innsatsområder, som for eksempel helse- og omsorgssektoren. Dette aktualiserer spørsmålet om den strategiske forankringen er tilstrekkelig tydelig og operativ. Det er dessuten bare et fåtall kommuner som definerer samskaping eksplisitt i sine kommuneplaner, enten i samfunnsdelen eller i temaplaner.

Samlet peker dette mot et mer generelt behov for å se nærmere på hvordan innovasjon og nye samarbeidsformer forankres i kommunalt planverk. Det kan være viktig å tydeliggjøre både ambisjoner, begrepsforståelser og mulige anvendelsesområder dersom slike tilnærminger skal få en mer praktisk og strategisk funksjon.

5.3.3 Tilgang på kompetanse som forutsetning for samskaping og innovasjon

Mange av utfordringene kommunesektoren står overfor i dag, som utenforskap, demografiske endringer, klimaomstilling og press på velferdstjenestene, kjennetegnes av høy grad av kompleksitet og sektorovergripende sammenhenger. Slike utfordringer lar seg i begrenset grad løse innenfor etablerte organisatoriske rammer og tradisjonelle styrings- og arbeidsformer, og forutsetter økt samarbeid på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og samfunnsaktører. Kompetanse innen samskaping og innovasjon blir dermed en stadig viktigere forutsetning for at kommunene skal kunne møte komplekse samfunnsutfordringer på en helhetlig og bærekraftig måte.

Samskaping og innovasjon innebærer imidlertid mer enn vilje til samarbeid. Det krever målrettet kompetanse innen blant annet prosessledelse, brukerinvolvering, partnerskapsutvikling, endringsledelse og systemforståelse. Uten slik kompetanse risikerer kommunene at samarbeidsprosesser blir ressurskrevende, lite målrettede og svakt forankret i både organisasjon og politisk nivå. Kapasitetsutfordringer, kombinert med stramt økonomisk handlingsrom, innebærer dessuten at mange kommuner har begrensede forutsetninger for å prioritere og gjennomføre de tid- og ressurskrevende prosessene som samskaping og tverrsektoriell problemløsning forutsetter. Dette kan bidra til at kortsiktige styringshensyn og sektorvise mål prioriteres foran helhetlige og langsiktige løsninger.

For å styrke kommunenes evne til samskaping og innovasjon er det derfor nødvendig med en mer systematisk tilnærming til kompetanseutvikling. Dette omfatter både oppbygging av intern kompetanse gjennom læring i praksis, utvikling av tverrfaglige team og lederkompetanse, og strategisk bruk av eksterne kunnskapsmiljøer som forskningsinstitutter, universiteter og høyskoler. Samarbeid med statlige aktører og bruk av nasjonale innovasjonsvirkemidler kan samtidig bidra til metodestøtte, erfaringsdeling og profesjonalisering av kommunenes innovasjonsarbeid.

Mange ledere i offentlig sektor investerer betydelig tid og ressurser til videreutdanning knyttet til endringsledelse, innovasjonsledelse og tverrfaglig samhandling. Det tyder på en tydelig forståelse for at offentlig sektor står i store omstillinger og trenger ledere som evner å tenke nytt. I en travel hverdag, preget av drift, politiske føringer, tidspress, og knappe ressurser, står mange ledere i fare for å havne alene med utfordringene sine, til tross for all kunnskapen de tilegner seg. Tilgang på lederbaserte innovasjonsnettverk kan være kan bidra til å bedre dette. Det er også bakgrunnen for at DOGA, på oppdrag fra Kommunal- og Distriktsdepartementet, er i ferd med å utvikle et erfaringsbasert kompetansetilbud for innovasjon i offentlig sektor.

En helhetlig satsing på kompetanse for samskaping og innovasjon kan styrke kommunenes gjennomføringsevne, øke kvaliteten i tjenesteutviklingen og legge til rette for mer bærekraftige løsninger over tid. Dette forutsetter at kompetanseutvikling ikke forstås som et tillegg til ordinær drift, men som en integrert del av kommunenes strategiske styring og utviklingsarbeid.

5.4 «Pilotsyke» som gjennomgående floke

Et naturlig utgangspunkt for å drøfte innovasjon og samskaping i kommunesektoren er at evnen til å utvikle, ta i bruk og hente ut gevinster av nye løsninger formes i et komplekst samspill mellom strukturelle rammebetingelser og lokale organisatoriske forhold. Økende prioriteringspress, strammere økonomiske rammer og høyere forventninger til kvalitet, effektivitet og omstilling skjerper behovet for innovasjon, men reduserer samtidig kapasiteten til å prøve ut, følge opp, implementere og spre nye løsninger. Samtidig utfordres innovasjonsarbeidet av tverrsektorielle barrierer, der organisering, finansiering og styring ofte følger etablerte sektorlinjer og dermed gjør det krevende å utvikle helhetlige løsninger på tvers av tjenester, nivåer og ansvarsområder. Når dette kombineres med store forskjeller mellom kommuner i størrelse, kompetanse, økonomi og administrativ kapasitet, blir resultatet et ujevnt og ofte sårbart grunnlag for systematisk innovasjonsarbeid. Det foreligger begrenset kunnskap om hvordan disse forholdene virker sammen og påvirker kommunenes utviklingskapasitet. Utvalget legger likevel til grunn at dette samspillet kan gi opphav til betydelige utfordringer.

I innovasjonsprosesser er piloter og prosjekter sentrale verktøy som gir strukturerte rammer for utforsking av behov og mulige løsninger. Det gir rom for fleksibilitet og eksperimentering, som det ofte er begrenset anledning til å gjøre innenfor daglig drift. Gjennom utprøving kan feil og mangler avdekkes tidlig, og løsninger kan justeres før eventuell implementering i større skala. Eksperimentering, testing og pilotering gir også helt nødvendige rammer for å vurdere om piloter faktisk gir gevinster, eller om de skal avsluttes. Dette er et sentralt poeng, innovasjon er uforutsigbart, og det ligger vel så mye verdifull læring i å avslutte piloter som ikke tjener formålet eller av andre årsaker ikke egnes for implementering. Piloter og prosjekter e er derfor et viktig verktøy i omstillings- og innovasjonsarbeidet, ved å kombinere fleksibilitet, risikohåndtering og systematisk læring. Mange innovative tiltak og løsninger i kommunene har sitt utspring i en pilot eller et prosjekt, og mange kommuner tar i bruk nye tiltak og løsninger fra piloter som fungerer etter intensjonene. Forskning viser samtidig at pilotering ofte lykkes, nettopp fordi den tillater lokal eksperimentering, tverrsektorielt samarbeid og gradvis læring i trygge rammer (Greenhalgh & Papoutsi, 2019).

En avgjørende utfordring ligger likevel i overføringen av kunnskap fra pilot til praksis. Overgangen fra innsikt til varig endring forutsetter systematisk implementeringsarbeid, organisatorisk forankring og læringskapasitet. Internasjonal forskning viser at selv solide piloter ofte stopper opp i overgangen til ordinær drift, fordi kunnskapen fra forsøksfasen ikke oversettes til rutiner, endrede arbeidsprosesser eller varige strukturer i organisasjonen. Dette gjelder særlig i komplekse tjenesteområder som helse og omsorg, hvor tidspress, driftshensyn og begrenset kapasitet svekker mulighetene for læring og implementering i hverdagen (Weinger, 2026). Det finnes også studier som viser at barrierene er størst i implementeringsfasen (Cinar et al., 2019).

Denne floken forsterkes ytterligere av lokale forhold som har stor betydning for kommunenes innovasjonskapasitet og evne til samskaping. Organisasjonskultur, ledelsesforankring, risikovilje, læringsorientering og tilgang på relevant kompetanse er avgjørende for om nye initiativer faktisk utvikles, gjennomføres og følges opp over tid. Selv om dette i stor grad er forhold som ligger innenfor kommunenes eget handlingsrom, virker de ikke uavhengig av omgivelsene. De formes også av de strukturelle betingelsene kommunene opererer innenfor, og må ses i sammenheng med det presset, den fragmenteringen og de kapasitetsutfordringene disse skaper. Dermed blir innovasjon i kommunesektoren ikke bare et spørsmål om gode ideer, lokalt engasjement eller vilje til nytenkning, men om hvorvidt systemet som helhet gir tilstrekkelige forutsetninger for å gå fra utprøving til varig endring.

Boks 5.6 Eksperimentering, testing og pilotering

Doga klargjør i sin modell forholdet mellom eksperimentering, testing og pilotering. Slike iterative læringssløyfer vurderes avgjørende i innovasjonsprosesser. I praksis er dette begreper som ofte brukes om hverandre, mens en dypere forståelse åpner for ulik grad av modenhet i innovasjonsprosessen. Mens eksperimentering først og fremst fokuserer på hypoteser og antakelser og på å produsere kunnskap og innsikt som kan tydeliggjøre behov, handler testing om å sjekke funksjonalitet, brukeropplevelse og kvalitet, og om en løsning fungerer som forventet. I pilotfasen er løsningen tilnærmet ferdig utviklet og implementeres i begrenset omfang for å observere hvordan den fungerer i faktisk kontekst.

Kilde: Doga

Det er i dette spenningsfeltet det som ofte omtales som «pilotsyken» trer fram som en særlig flokete problemstilling og som et gjennomgående tema for innspill til utvalgets arbeid. Utfordringen handler ikke først og fremst om mangel på initiativ, prosjekter eller vilje til innovasjon og samskaping. Tvert imot ser kommunesektoren ofte ut til å ha betydelig evne til å sette i gang nye forsøk, etablere utviklingsprosjekter og mobilisere aktører rundt felles utfordringer. Den sentrale floken oppstår når løsningene ikke blir implementert i ordinær drift, ikke forankres godt nok i organisasjonen, ikke skaleres eller spres, og dermed heller ikke gir de gevinstene de var ment å utløse. «Pilotsyken» må derfor først og fremst forstås som en gjennomgående implementeringsutfordring som preger alle deler av innovasjonsprosessen, fra idéutvikling og utprøving til beslutning, forankring, organisering, finansiering, spredning og gevinstrealisering.

«Pilotsyken» peker på et mer grunnleggende problem i skjæringspunktet mellom innovasjonsprosesser, forvaltningssystem og organisatoriske strukturer. Når insentivene i stor grad belønner oppstart og utprøving, mens ansvar, ressurser og styringsmekanismer for implementering og varig oppfølging er svakere utviklet, oppstår et misforhold mellom innovasjon som aktivitet og innovasjon som faktisk endring. Dette misforholdet forsterkes av sektoriserte styringsmodeller, fragmentert finansiering, uklare ansvarsforhold og varierende lokal kapasitet til å bære innovasjon videre inn i drift. Skal innovasjon og samskaping i større grad insentiveres på en måte som også utløser gevinster, må derfor oppmerksomheten rettes mot denne samlede floken: hvordan strukturelle, organisatoriske og ledelsesmessige forhold til sammen gjør implementering til det mest krevende, og samtidig mest avgjørende, leddet i innovasjonsarbeidet.

Denne forståelsen speiles gjennomgående i innspill til utvalgets arbeid. Gjennom arbeidet har utvalget vært i kontakt med kommuner, frivillige organisasjoner, ideelle aktører og næringsliv. På tvers av disse innspillene har «prosjekt- eller pilotsyken» enten blitt løftet fram direkte, eller beskrevet på måter som viser at dette er en situasjonsforståelse mange kjenner seg igjen i. Samtidig registrerer utvalget at begrepet forstås noe ulikt, avhengig av om hovedvekten legges på pilotering eller prosjektorganisering. Enkelte kobler «prosjekt- eller pilotsyken» til at vi i innovasjonsprosesser i for stor grad vektlegger og stimulerer til tidlig utforsking, altså vektlegging av eksperimentering og pilotering på bekostning av implementering og skalering. Andre kobler dette mer til prosjektorganisering og at vi i for stor grad organiserer arbeider som prosjekter, selv når det ikke er hensiktsmessig. Hvorvidt vi snakker om prosjekter eller piloter er ikke den overordnede utfordringen. Prosjektorganisering kan ha sine fordeler, det samme har pilotering i et definert innovasjonsløp. Hovedutfordringen knyttes særlig til det omfanget av både piloter og prosjekter som dagens virkemidler stimulerer til, og til en særskilt flokete utfordring knyttet både til manglende strategisk styring og til manglende implementering, skalering og spredning. LUP går i sitt innspill til arbeidet så langt som å kalle det et «innovasjonsteater», med tilskudd til innovasjonsprosjekter og støtte til søknader om eksterne midler, men uten plan for hva som skal skje dersom et utviklingsløp lykkes. Selv om de i sitt innspill knytter begrepet særlig til kommersielle løsninger og til sykehusene og NAV, speiler øvrig innspill til arbeidet at begrepet ikke er irrelevant når det kommer til innovasjonsarbeid i kommunesektoren.

Prosjektorganisering, slik den ofte praktiseres i kommunal sektor, kan hemme en integrert tilnærming til velferdsinnovasjon ved å skape midlertidige strukturer som står i kontrast til behovet for helhetlig og varig endring. Prosjekter er typisk avgrenset i tid, budsjett og mandat, noe som fremmer silotenkning og fragmenterte arbeidsstrømmer. Dette gjør det utfordrende å koble innovasjon til ordinær drift fordi implementering ofte blir en separat fase snarere enn en kontinuerlig prosess. Når prosjektlogikken prioriterer leveranser og milepæler framfor systemisk samhandling, svekkes muligheten for å utvikle felles praksis på tvers av tjenester. Flere evalueringer av innovasjonsprosjekter i kommunesektoren viser at nettopp slike strukturelle særtrekk gjør at innovasjoner risikerer å forbli pilotprosjekter uten varig forankring i organisasjonen (Menon Economics, 2022a). Dermed oppstår et gap mellom intensjonen om helhetlig velferdsinnovasjon og realiteten av fragmentert implementering.

Et annet forhold som ytterligere hemmer innovasjonskraften, er måten prosjektrapportering praktiseres på. Krav til prosjektrapportering legger ofte til grunn at prosjektet skal forløpe slik det opprinnelig ble planlagt, med klare milepæler, lineær framdrift og leveranser som kan dokumenteres innenfor faste tidsrammer. Dette står i kontrast til innovasjonslogikken, som kjennetegnes av behov for fleksibilitet, utforsking, justeringer underveis og læring gjennom itrasjon. Forskning på innovasjonsarbeid i offentlig sektor viser at stramme rapporteringskrav og rigid framdriftsstyring kan hindre prosjektene i å tilpasse seg nye innsikter, endrede behov eller uforutsette utfordringer (Menon Economics, 2021a). Når rapporteringssystemet belønner planoppfyllelse framfor læring og justering, bidrar det til at innovasjonsprosjekter tvinges inn i former som ikke passer deres natur. Samtidig innebærer prosjektrapportering i mange tilfeller detaljerte strukturelle og formelle krav som skal sikre kontroll og etterprøvbarhet, men som i praksis reduserer rommet for å eksperimentere og endre retning når prosjektet avdekker behov for dette.

Det er nettopp i slike situasjoner at innovasjonsprosjekter taper terreng: når systemene rundt dem ikke legger til rette for fleksibilitet, eksperimentering og læring, men heller for stabilitet, kontroll og forutsigbarhet. Dermed svekkes muligheten for å skape varige endringer, og innovasjonsforsøkene risikerer å ende som midlertidige tiltak som aldri får fotfeste i den ordinære driften.

Det kan være en rekke grunner til at erfaringer fra piloter ikke implementeres. Det kan være mangel på felles målbilde, urealistiske mål, svak organisatorisk forankring eller manglende måloppnåelse, for eksempel at piloten ikke fungerte etter intensjonen, eller at de rett og slett ikke ga de forventede gevinstene. I tillegg viser forskning at organisatoriske barrierer som fragmenterte samarbeidsstrukturer, uklare roller og manglende implementeringsstøtte ofte hindrer at ny kunnskap faktisk tas i bruk i praksis (Wang et al., 2023). Tilgangen på makt og ressurser er en annen slik faktor (Rønning, 2021). Dette samsvarer med innspill til utvalgets eget arbeid, som gir et solid inntrykk av at det settes i gang mange lokale prosjekter, men at det i for liten grad systematisk høstes erfaringer, vurderes effekt og legges til rette for overføring, skalering og spredning. Det gjenspeiler også funn i internasjonal forskning som viser at offentlige organisasjoner generelt har utfordringer med å etablere de strukturer og prosesser som kreves for systematisk læring, koordinering og institusjonalisering av innovasjoner (Cinar et al., 2019).

Implementering, skalering og spredning beskriver her tre ulike, men gjensidig avhengige prosesser i innovasjonsløpet. Implementering handler om å gjøre en løsning til en del av ordinær drift i én organisasjon, for eksempel en tjeneste, en arbeidsprosess eller en digital løsning i en kommune. Her peker innspillene mot at de største barrierene er manglende tid og kapasitet i tjenestene, svak ledelsesforankring, uklare roller, fravær av gevinstplaner og manglende finansiering av drift og opplæring etter prosjektperioden. Fremmere for implementering er tydelig ansvarliggjøring av linjeledelse, krav om implementeringsplaner før prosjektstart, langsiktige midler, opplæring, involvering av ansatte og systematisk gevinstrealisering med måleindikatorer og nullpunkt definert på forhånd.

Hemmere for skalering er særlig fraværet av strukturer som vurderer piloter for nasjonal relevans, mangel på standarder og kompatible systemer, fragmenterte finansieringsordninger og fravær av nasjonale mekanismer for å ta lokale innovasjoner videre. Dette fører til at gode løsninger stopper i pilotfasen. Mulige fremmere for skalering foreslås eksempelvis å være etablering av nasjonale porteføljer eller skaleringsordninger, standardisering av data og teknologi, tidlig involvering av innkjøp, relasjonskontrakter og innovasjonsklausuler i anskaffelser, og regionale innovasjonsknutepunkt som støtter opp under overgangen fra pilot til bred drift.

Spredning innebærer at andre kopierer en løsning som allerede er utviklet, uten nødvendigvis å skalere samme løsning i en kjede. Spredning krever lett tilgjengelig kunnskap, beskrivelser av hva som ble gjort, hvordan, med hvilke effekter og hvilke fallgruver, samt nasjonale oversikter, veiledere og arenaer for læring. Eksempler på hemmere for spredning fra innspillene er mangelen på en samlet oversikt over innovasjonsprosjekter, at dokumentasjon er ulik eller utilgjengelig, og at mange prosjekter er personavhengige og forblir «usynlige» utenfor egen kommune eller virksomhet. Samtidig innebærer spredning ofte en oversettelse fra én organisasjonskontekst til en annen. Dette innebærer alltid en viss grad av transformasjon og utviklingen av nye, unike lokale versjoner av innovasjonen (Røvik, 2016). Fremmere kan være enkle, nasjonale delingsplattformer, krav til tilskuddsforvaltere om å følge opp og dokumentere piloter, nasjonale casesamlinger og tydelige nasjonale rammer for samarbeid på tvers av kommuner, nivåer og sektorer.

Avsluttende vurderinger

Til sammen viser både forskning og innspill til utvalgets arbeid at implementering, skalering og spredning møter flere av de samme strukturelle utfordringene, særlig mangel på tid, kapasitet og finansiering etter prosjektperioden, samt fravær av nasjonale strukturer, insentiver og systematiske mekanismer for læring og deling. Implementering forutsetter først og fremst lokal ledelse, forankring og støtte til endring. Skalering krever systemer, standardisering og felles retning, mens spredning er avhengig av synlighet, dokumentasjon og åpne arenaer for deling. Sett i sammenheng utgjør de tre dimensjonene en helhetlig kjede i innovasjonsarbeidet, der svakheter i én del lett svekker de øvrige.

Dersom målet er at innovasjon og samskaping i større grad skal gi varige endringer og reell gevinstrealisering, må virkemiddelapparatet og de nasjonale rammebetingelsene i større grad innrettes mot hele kjeden fra utforsking til implementering, skalering og spredning, og anerkjenne behovet for risikoavlastning også i disse fasene. Det innebærer for det første behov for strukturelle insentiver som i mindre grad premierer oppstart av nye prosjekter isolert sett, og i større grad understøtter forankring, innføring i ordinær drift, oppfølging over tid og dokumentasjon av resultater. Samtidig må virkemidlene ha tilstrekkelig fleksibilitet til å mobilisere til nytenkning nedenfra, slik at kommuner, brukere, ansatte, frivillige, ideelle, forskning og næringsliv kan utvikle løsninger med utgangspunkt i faktiske behov og lokale forutsetninger. Etter utvalgets vurdering er det nettopp i kombinasjonen av tydeligere systemretning og større rom for lokal utforsking at grunnlaget for mer treffsikker innovasjon og samskaping ligger.

Utvalget mener videre at det er behov for sterkere nasjonal systematikk for å vurdere hvilke løsninger som bør tas videre til flere, og hvilke nasjonale grep som må på plass for å muliggjøre dette. Gode lokale løsninger blir ikke til brede forbedringer uten mekanismer for prioritering, standardisering, deling, finansiering og koordinert oppfølging. Dette gjelder også utvikling og bruk av kommersielle løsninger, der dagens system i for liten grad understøtter sammenheng mellom behovsdefinering, utvikling, anskaffelse, implementering og videre spredning. Etter utvalgets vurdering er det derfor behov for ordninger som i større grad skaper synergier mellom kommunesektorens behov, offentlige virkemidler og markedets utviklingskraft, blant annet gjennom mer samordnede anskaffelsesprosesser, tydeligere nasjonale føringer der standardisering er nødvendig, og bedre mekanismer for å høste og dele erfaringer på tvers. Skal «pilotsyken» motvirkes, må oppmerksomheten flyttes fra pilot som mål i seg selv, til innovasjon som varig endring i praksis.

Relevansen av denne floken blir særlig tydelig sett opp mot utvalgets målbilde for den nye velferdskommunen. En kommune som ikke bare tilpasser seg endrede behov, men som også forebygger, omstiller og utvikler mer helhetlige velferdsløsninger, er avhengig av å lykkes bedre med å omsette ny kunnskap, nye arbeidsformer og nye løsninger til varig praksis. Den nye velferdskommunen forutsetter evne til samskaping med brukere, pårørende, frivillige, ideelle aktører og næringsliv, til å mobilisere arbeidskraft på nye måter, til å ta i bruk velferdsteknologi og nye tjenestemodeller, og til å delta i praksisnær forskning som gir grunnlag for læring og forbedring. Dersom slike initiativer i hovedsak blir værende på prosjekt- og pilotstadiet, uten systematisk implementering, skalering og spredning, svekkes også kommunenes evne til å realisere dette målbildet. Etter utvalgets vurdering er det derfor en grunnleggende forutsetning for den nye velferdskommunen at denne floken håndteres mer helhetlig, slik at innovasjon og samskaping i større grad blir en integrert del av kommunenes ordinære utviklings- og tjenestearbeid, og ikke forblir avgrensede forsøk uten varig gjennomslag.

Samlet sett vurderer utvalget at virkemidler i dag primært rettes mot utvikling, tidligfaser og pilotering, mens implementering, skalering og spredning vies for liten oppmerksomhet. Sammen med et fragmentarisk virkemiddelapparat bidrar det til det utvalget oppfatter som en form for «pilotsyke», der nye løsninger stadig prøves ut i avgrensede prosjekter uten at det i tilstrekkelig grad legges til rette for varig forankring i drift eller overføring til andre kommuner og sammenhenger. Utvalget mener at denne svakheten i stor grad skyldes manglende samordning mellom sektorer, nivåer og virkemidler. Lokalt forsterkes dette av store forskjeller mellom kommunene når det gjelder økonomisk handlingsrom, kompetanse, ledelse og organisatorisk kapasitet. Under et økende prioriteringspress og strammere økonomiske rammer vurderer utvalget at det ikke er tilstrekkelig å iverksette flere pilotprosjekter alene. I stedet bør politikken i større grad innrettes mot bedre samordning, sterkere gjennomføringsevne og systematisk bruk av løsninger som kan gi varige effekter. Utvalget peker samtidig på en grunnleggende utfordring: Når behovene øker og ressursene blir knappere, får drift, akutte tiltak og kortsiktige resultater ofte forrang, på bekostning av langsiktighet, forebygging og innovasjon. Framtidas velferd vil i økende grad kreve nye løsninger og en annen type utviklingskapasitet. Perspektivmeldingen peker videre på at utviklingen ikke vil være lineær. Samfunnsendringer kan skjerpe behovene brått og uventet. Geopolitiske spenninger og sikkerhetspolitiske endringer gjør at beredskap for kriser og krig nå er en sentral del av nasjonale prioriteringer. I tillegg kan medisinske og teknologiske gjennombrudd, eksempelvis behandlinger som radikalt påvirker demens, antibiotikaresistens eller folkehelse, endre etterspørselen etter tjenester nærmest over natten. Dette understreker behovet for et velferdssystem som tåler store svingninger og kan mobilisere raskt. Dette er også velferdskommunens virkelighet. Det fører ikke minst til høyt endringspress i norske kommuner, med stadig strammere rammer.

I en tid preget av uro og usikkerhet har utvalget derfor brukt framsyn som metode for å utforske mulige utviklingsbaner og synliggjøre hvordan ulike utfordringsbilder kan slå ulikt ut mellom kommuner, og tilbakemeldingene tyder på at framtidsbildene i stor grad traff, selv om flere pekte på at tidshorisonten med fordel kunne vært kortere, særlig når kommunale forskjeller tas i betraktning. Framtidsbildene er gjengitt i kortform boks 5.9.