5 Utdanningsområdet – forslag til lovendringer
5.1 Gjeldende rett
5.1.1 Grunnopplæringsområdet
De oppgavene som fylkeskommunen i dag har som skoleeier innenfor videregående opplæring, er fastsatt i opplæringsloven. Kunnskapsdepartementet (KD) har i dag ingen instruksjonsrett overfor fylkeskommunen i saker som gjelder utdanningsområdet tilsvarende den instruksjonsretten man har overfor fylkesmannen. For å kunne pålegge fylkeskommunen ytterligere oppgaver, er det derfor nødvendig med en lovendring.
5.1.2 Fagskoleutdanning
Lovforankring
Fagskoleutdanning er regulert av lov om fagskoleutdanning (fagskoleloven). Fagskoleloven trådte i kraft i 2003. Loven ble revidert i 2007, jf. Ot.prp. nr. 39 (2006-2007) Om lov om endringer i lov av 20. juni 2003 nr. 56 om fagskoleutdanning.
Fagskolelovens formål er å sikre fagskoleutdanninger av høy kvalitet gjennom en offentlig godkjenningsordning. Godkjenningen foretas av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT). Loven gjelder for den som tilbyr fagskoleutdanning og skiller ikke mellom offentlige og private tilbydere.
Hovedhensikten med loven er at fagskolestudentene sikres en kvalitativt god utdanning i et læringsmiljø hvor studiekvalitet og studentenes rettigheter blir ivaretatt. Arbeidslivet skal samtidig være trygg på at fagskoleutdanningen holder god kvalitet, er yrkesrettet og relevant i forhold til de kompetansemål som ligger til grunn for utdanningen. Fagskoleutdanning bygger på fullført videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse, og skal være et alternativ til lengre og mer akademisk utdanning ved universiteter og høyskoler. Utdanningstilbudet skal være yrkesrettet slik at det gir kompetanse som kan tas i bruk i arbeidslivet uten ytterligere generelle opplæringstiltak. Fagskoleutdanning skal være et bidrag til å skaffe arbeidslivet den kompetansen det har behov for.
I revidert lov om fagskoleutdanning er det lagt til grunn at det fortsatt skal være et skille mellom godkjenning som fagskoleutdanning og tildeling av offentlig støtte. Adgangen til å kreve egenbetaling er tydeligere regulert i den reviderte loven, gjennom å lovfeste at statstilskudd og egenbetaling fra studentene skal komme studentene til gode. Hovedregelen er fortsatt at det er utdanningstilbud som godkjennes, men det åpnes for at også tilbyder av utdanning som er godkjent som fagskoleutdanning på bestemte vilkår selv kan få fullmakt til å opprette og nedlegge utdanninger innen avgrensede fagområder. Betegnelsene fagskoleutdanning og fagskole kan kun benyttes om utdanninger og tilbydere som er godkjent etter fagskoleloven.
Finansiering
De tekniske fagskoleutdanningene omfattes av en statlig budsjettstyrt tilskuddsordning. De tekniske fagskoleutdanningene drives i fylkeskommunal regi, men fylkeskommunene har ingen lovpålagt plikt til å drive disse utdanningene. I 2008 bevilges det om lag 304 millioner kroner til tekniske fagskoleutdanninger over Kunnskapsdepartementets budsjett, kapittel 276, post 70. Tilskuddsmottakere er fylkeskommunene, med unntak av Hedmark fylkeskommune. Den videre fordelingen til de enkelte utdanninger foretas av den enkelte fylkeskommune.
Videre er noen tidligere 6A-skoler (tidligere regulert av privatskolelovens kapittel 6A) godkjent som fagskoleutdanning. Det anslås at totalt 20-30 6A-skoler kan tenkes å søke om godkjenning til å drive fagskoleutdanning. Det er uvisst hvor mange av disse som vil kunne oppnå fagskolegodkjenning. Tidligere 6A-skoler med fagskolegodkjente tilbud skal i henhold til Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 39 (2006-2007), jf. Innst. O. nr. 89 (2006-2007) beholde like gode rammebetingelser i fagskoleloven som de hadde i privatskoleloven. Kunnskapsdepartementet har gjennomført de nødvendige budsjettekniske endringene slik at disse skolene får tilskudd over fagskolekapitlet i samsvar med St.prp. nr. 59 (2007-2008).
Omfang
Per august 2008 var 1030 fagskoletilbud NOKUT-godkjent. Av disse var om lag 145 innenfor teknisk fagskoleutdanning. Det store flertallet av godkjente fagskoleutdanninger drives i privat regi uten offentlig tilskudd.
5.1.3 Oppnevning av eksterne styrerepresentanter til de statlige høyskolene
Sammensetningen av styrene ved de statlige universiteter og høyskoler er regulert av lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven).
Etter universitets- og høyskoleloven § 9-3 skal styret normalt ha 11 medlemmer og bestå av styreleder, tre medlemmer valgt blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling, ett medlem valgt blant de teknisk og administrativt ansatte, to medlemmer valgt blant studentene og fire eksterne medlemmer. Hvis rektor er valgt etter universitets- og høyskoleloven § 10-1, er rektor styrets leder. Har institusjonen derimot ansatt rektor, er rektor styrets sekretær, og i forhold til normalmodellen er rektor erstattet av ett medlem valgt blant de ansatte i undervisnings- og forskerstillinger. Når institusjonen har ansatt rektor, utpeker departementet ett av de eksterne medlemmene til å være styrets leder.
Institusjonenes styre fremmer forslag om eksterne styremedlemmer. Kunnskapsdepartementet oppnevner de eksterne representantene i styret på fritt grunnlag, jf. universitets- og høyskoleloven § 9-4 femte ledd.
Styret kan, med minst to tredjedels flertall, selv fastsette en annen styreordning (styrets størrelse og sammensetning) enn lovens normalordning. Det er da et krav at ansatte i undervisnings- og forskerstilling, teknisk og administrativt ansatte, studenter og eksterne skal være tilfredsstillende representert i styret. For studentene er det et eksplisitt krav at de ved en endring i styresammensetningen skal ha minst 20 prosent av medlemmene, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-4.
5.2 Forslag til endringer
5.2.1 Grunnopplæringsområdet
I St.meld. nr. 12 (2006-2007) Regionale fortrinn – regional framtid ble det foreslått å overføre enkelte oppgaver vedrørende nasjonalt kvalitetsvurderingssystem, informasjon og veiledning til lokale skoleeiere og allmennheten om innhold, prinsipper og mål i den nasjonale utdanningspolitikken, kompetanseutvikling og kvalitetsutviklingsarbeid fra fylkesmannen til folkevalgt, regionalt nivå.
5.2.2 Fagskoleutdanning
I St.meld. nr. 12 (2006-2007) Regionale fortrinn - regional framtid, jf. Innst. S. nr. 166 (2006-2007) foreslo regjeringen at ansvar for drift og finansiering av fagskoleutdanning blir overført til regionene. Bakgrunnen for at regionene skal overta ansvaret for fagskoleutdanning er at de vil ha gode forutsetninger for å prioritere å tilpasse denne typen utdanning til regionalt arbeidsliv og kompetansebehov. Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag, jf. Innst. S. nr. 166 (2006-2007). Stortingsflertallet sluttet seg videre til at de nye regionene i hovedsak skal finansieres gjennom rammeoverføringer og skatt, dvs. frie inntekter.
5.2.3 Oppnevning av eksterne styrerepresentanter til de statlige høyskolene
I Innst. S. nr. 166 (2006-2007) heter det:
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at regionnivået er tiltenkt hovedansvaret for regional planlegging og næringsutvikling. En regions innovasjonskraft og forutsetning for å drive en aktiv næringspolitikk, er nært knyttet til de regionale kunnskapsmiljøer. Flertallet vil derfor understreke at de tunge kunnskaps- og forskningsmiljøene regionalt må knyttes nært opp til det regionale politiske nivået. Flertallet viser til at høgskolene er pålagt å være regionale utviklingsaktører. Etter universitets- og høgskoleloven er det departementet som oppnevner de eksterne styrerepresentantene, jf. lovens § 9-4 (6). Flertallet mener at regionene bør oppnevne to av de eksterne representantene.
St.meld. nr. 12 (2006-2007) og Innst. S. nr. 166 (2006-2007) lå til grunn for utformingen av høringsnotatet om forvaltningsreformen.
5.3 Høringsrunden
5.3.1 Grunnopplæringsområdet
Høringsrunden viste følgende hovedtendenser: Åtte av 18 fylkeskommuner sier at de er positive til å få flere oppgaver på grunnopplæringsområdet. De andre ti fylkeskommunene uttaler seg ikke om dette forslaget. Av de fem kommunene som har uttalt seg, er det både positive og negative synspunkter til overføring av oppgaver til fylkeskommunen. KS, fagorganisasjonene og Sametinget har ingen merknader til forslaget. Fylkesmennenes arbeidsutvalg og Utdanningsforbundet er skeptiske til forslaget, og er blant annet bekymret for effekten av å gjøre fylkeskommunen til en form for overkommune, blant annet fordi dette kan gi uklare ansvarsforhold.
5.3.2 Fagskoleutdanning
Organisasjonene som representerer fagskolene anbefaler alle at forvaltningsansvaret for fagskolene blir samlet under Kunnskapsdepartementet, sammen med den øvrige tertiærutdanning. Organisasjonene mener det vil være et stort tilbakesteg for arbeidet som har vært gjort det siste tiåret, med å løfte og videreutvikle fagskoleutdanningen. De påpeker også at en fragmentering av finansieringsansvaret til 19 forskjellige fylkeskommuner vil gjøre det mye vanskeligere å finne nasjonale løsninger som sikrer tilbudet av fagskoleutdanning, uavhengig av fylkesgrenser.
NHO mener at fylkesvis finansieringsordning vil kunne føre til et redusert utdanningstilbud. NHO mener derfor at dagens ordning er vesentlig bedre til å ivareta samfunnets behov for fagskoleutdanning.
YS mener også at KD må ha ansvar for all fagskoleutdanning. YS mener at all tertiærutdanning skal behandles likt og ha en statlig finansiering direkte over statsbudsjettet.
Utdanningsdirektoratet påpeker at dersom fagskolene skal være et regionalt ansvar, må omfanget defineres og regionene må få tilført tilstrekkelige midler til å ivareta oppgaven. Direktoratet ønsker en styrking av fagskolen, men mener formuleringene i høringsutkastet er uklare og uforpliktende.
5.3.3 Oppnevning av eksterne styrerepresentanter til de statlige høyskolene
Mange høringsinstanser, blant annet Universitets- og høgskolerådet, Norsk Studentunion og Studentenes landsforbund, mener at gjeldende lovparagraf bør videreføres og at departementet også i fremtiden har ansvaret for å oppnevne de eksterne styremedlemmene ved de statlige høgskolene. Norsk Studentunion viser til at det er kjennskap til sektoren som er viktig, og ikke hvor styremedlemmet kommer fra, og at det bør legges vekt på institusjonens innspill ved valg av styrerepresentanter.
Stjernø-utvalget går også i sin utredning om struktur i høyere utdanning, inn for at styret ved statlige høyskoler fortsatt bør oppnevnes av departementet, begrunnet med betydningen av et samlet nasjonalt perspektiv på høyere utdanning og forskning.
Flere fylkeskommuner og Utdanningsforbundet er positive til forslaget om at regionene skal oppnevene to av fire eksterne representanter i de statlige høgskolene.
Sametinget mener at Sametinget som samenes representative organ selv skal oppnevne de eksterne styremedlemmene til Samisk høgskole, jf. ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 27 nr. 3, urfolkserklæringen (DRIP) artikkel 3, 4 og 14 nr. 1 og SP/ØKS artikkel 1.
5.4 Departementets endelige vurdering og forslag
5.4.1 Grunnopplæringsområdet
Etter en samlet vurdering foreslår Kunnskapsdepartementet å endre forslaget om fylkeskommunens oppgaver på grunnopplæringsområdet. Det ble opprinnelig foreslått å gi regionen ansvar for å informere og veilede lokale skoleeiere om den nasjonale utdanningspolitikken. En slik oppgave kan ikke ses som uavhengig av arbeidet med å gi informasjon og veiledning til lokale skoleeiere om innhold og prinsipper i lov- og regelverk på utdanningsområdet. Denne oppgaven skal fortsatt ligge hos fylkesmannen som statens regionale aktør.
Kunnskapsdepartementet foreslår nå at fylkeskommunene etter oppdrag fra departementet får en rolle når det gjelder å veilede om og bidra til kvalitetsutviklingstiltak som blant annet kan gi god sammenheng mellom grunnskole og videregående opplæring for elevene. Fylkeskommunens oppgaver vil kunne utvikles over tid. Fylkesmannen skal fortsatt ha ansvaret for informasjon og veiledning knyttet til nasjonale mål for grunnopplæringen gjennom lovfortolkning og tilsynsvirksomhet. Bestemmelsen om fylkeskommunens rolle skal ikke være til hinder for at departementet eller direktoratet kan gi informasjon og veiledning direkte til skolesektoren. Bestemmelsen skal heller ikke være til hinder for at fylkeskommunen på eget initiativ kan utvikle og iverksette kvalitetsutviklingstiltak for å bedre sammenhengen mellom grunnskole og videregående opplæring.
På bakgrunn av det forannevnte foreslår Kunnskapsdepartementet følgende nye paragraf i kapittel 13 i opplæringsloven:
§ 13 – 3 c Fylkeskommunens ansvar for veiledning og kvalitetsutviklingstiltak
Fylkeskommunen skal etter oppdrag fra departementet, veilede om og bidra til kvalitetsutviklingstiltak som bl.a. kan gi god sammenheng mellom grunnskolen og videregående opplæring. Departementet kan gi nærmere forskrifter om disse oppgavene.
5.4.2 Fagskoleutdanning
Kunnskapsdepartementet legger til grunn at hovedprinsippene i fagskoleloven ligger fast ved overføring av ansvar for drift og finansiering av fagskoleutdanning til fylkeskommunene.
Fagskolelovens formål er å sikre fagskoleutdanninger av høy kvalitet gjennom en offentlig godkjenningsordning. Loven gjelder for den som tilbyr fagskoleutdanning, og skiller ikke mellom offentlige og private fagskoletilbydere. Det legges til grunn at skillet i fagskoleloven mellom godkjenning og offentlig finansiering opprettholdes. Godkjenning som fagskoleutdanning er en forutsetning for å kunne få offentlig tilskudd. Loven tar utgangspunkt i at tilbudet av fagskoleutdanning primært skal være styrt av arbeidslivets etterspørsel etter kapasitet og kompetanse, men at det kan gis offentlig tilskudd til særskilt prioriterte utdanninger, som for eksempel tekniske utdanninger og helse- og omsorgsutdanninger. Det innebærer at det store flertall av godkjente fagskoleutdanninger fortsatt vil tilbys i regi av private aktører og finansieres av studentenes egenbetaling.
Fylkeskommunenes ansvar
Fylkeskommunene skal overta ansvar for drift og finansiering av fagskoleutdanning. Dette innebærer at de tekniske fagskoleutdanningene og fagskoleutdanningene i helse- og omsorgsfag som fylkeskommunene i dag driver, overføres til fylkeskommunene. Fylkeskommunene får et generelt ansvar for å sørge for at det finnes et tilbud av godkjent fagskoleutdanning i fylket som tar hensyn til lokalt, regionalt og nasjonalt kompetansebehov innenfor prioriterte samfunnsområder. Fylkeskommunene står fritt til å avgjøre hvorvidt fagskoletilbudet i fylket skal realiseres i egen regi eller gjennom finansiering av private tilbydere. Fylkeskommunene bør legge til rette for gode samarbeidsordninger som tillater studentene å velge fagskoletilbud på tvers av fylkestilhørighet.
Kunnskapsdepartementet foreslår at det tas inn en bestemmelse i lov om fagskoleutdanning om fylkeskommunens ansvar for å sørge for et fagskoletilbud i sitt fylke, basert på lokalt, regionalt og nasjonalt kompetanse- og arbeidskraftsbehov.
Finansieringsordning
Kunnskapsdepartementet vurderer at fylkeskommunene vil være godt egnet til å foreta en prioritering av hvilke tilbud som skal få offentlig støtte med bakgrunn i kompetanse og kunnskap om fylkets næringsstruktur og behov for offentlig tjenesteyting. Dette er også bakgrunnen for beslutningen om å overføre oppgaven til dette forvaltningsnivået. En generell retningslinje for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, er at det forvaltningsnivå som har ansvar for en oppgave også skal ha det fulle finansielle ansvaret. I Innst. S. nr. 166 (2006-2007) uttaler flertallet at de nye regionene i hovedsak skal finansieres gjennom rammeoverføringer og skatt. Departementet legger på denne bakgrunn opp til å innlemme midlene som bevilges over kapittel 276 Fagskoleutdanning, post 70 Tilskudd til fagskoleutdanning i rammetilskuddet til fylkeskommunene. Regjeringen vurderer samtidig at midlene til helsefagskolene bør øremerkes i en avgrenset periode, og legger opp til å se tidspunkt for innlemming av midlene i sammenheng med Omsorgsplan 2015.
Staten vil også benytte øvrige styringsvirkemidler på fagskolefeltet, herunder veiledning, spredning av informasjon og dialog med kommunesektoren. Konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren ved KS er en etablert arena for dialog med kommunesektoren, og vil være naturlig å benytte i dialogen mellom stat og fylkeskommuner om fagskoleutdanning.
Fagskoletilbud med lokalt og regionalt nedslagsfelt, både når det gjelder studentrekruttering og kompetansebehov i privat- og offentlig sektor, kan være aktuelle for fylkeskommunene å finansiere. Det kan også være behov for offentlig finansiert opplæring ut fra andre samfunnsbehov, som i en del tilfeller har nasjonalt nedslagsfelt. Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 39 (2006-2007) la Stortinget til grunn at de såkalte 6A-skolene som blir godkjent som fagskoleutdanninger, skal beholde like gode rammebetingelser i fagskoleloven som de har hatt i privatskoleloven, jf. Innst. O. nr. 89 (2006-2007). Det vises også til at stortingsflertallet i sin behandling av Innst. S. nr. 166 (2006-2007) sluttet seg til at de nye regionene i hovedsak skal finansieres gjennom rammeoverføringer og skatt, dvs. frie inntekter. Etter departementets vurdering bør fylkeskommunene også se hen til andre samfunnsbehov i sin dimensjonering og prioritering av fagskoletilbud.
Andre forhold
Kunnskapsdepartementets sektoransvar for fagskoleutdanning vil ligge fast også etter overføring av drifts- og finansieringsansvaret, på samme måte som for grunn- og videregående opplæring. Departementet vil legge opp til en nær dialog med fylkeskommunene om utviklingen av fagskolepolitikken. Det vil også legges opp til en forskningsbasert evaluering av resultatene og erfaringene etter oppgaveoverføringen.
På bakgrunn av vurderingen over foreslår Kunnskapsdepartementet følgende endringer i lov om fagskoleutdanning:
Det tas inn en ny bestemmelse om fylkeskommunenes ansvar i § 1 a.
Det klargjøres i § 8 at det er fylkeskommunene som skal behandle søknader om offentlige tilskudd. Videre tas det inn en hjemmel til å føre tilsyn med tilbydere av fagskoleutdanning som mottar offentlig tilskudd. I tredje ledd inntas en hjemmel for departementet til å gi forskrift om nærmere regler om tilskudd til fagskoleutdanning, årsregnskap og tilsyn.
§ 9 endres slik at begrepet «statstilskudd» erstattes med «offentlig tilskudd».
5.4.3 Oppnevning av eksterne styrerepresentanter til de statlige høyskolene
Dagens styresammensetning ved universiteter og høyskoler sikrer både faglig kompetanse og en intern forankring og legitimitet ved at ansatte og studenter skal være representert i styret. Samtidig sikres styret en bredere kompetanse ved at styrene også har eksterne representanter. Kunnskapsdepartementet vil understreke at ingen av styremedlemmene er valgt eller oppnevnt for å ivareta særinteresser, men for å bidra samlet til ledelse og utvikling av institusjonen.
I dag oppnevner Kunnskapsdepartementet som hovedregel fire eksterne styremedlemmer. I samsvar med Kommunal- og forvaltningskomiteens merknad i Innst. S. nr. 166 (2006-2007) foreslås det at universitets- og høyskoleloven § 9-4 femte ledd endres slik at fylkeskommunene overtar ansvaret for å oppnevne to av de eksterne styremedlemmene ved de statlige høyskolene. Dette bør etter departementets vurdering ikke gjelde for Samisk høgskole. Det er naturlig at Sametinget som representativt organ for det samiske folk i Norge, oppnevner to eksterne styremedlemmer og deres varamedlemmer.
Konsultasjon med Sametinget
Det har vært ført konsultasjoner med Sametinget om oppnevning av eksterne styremedlemmer ved Samisk høgskole. Sametingets primære standpunkt er at alle eksterne styremedlemmer skal oppnevnes av dem, jf. ILO-konvensjon nr.169 artikkel 27 nr. 3, urfolkserklæringen (DRIP) artikkel 3, 4 og 14 nr. 1 og SP/ØKS artikkel 1.
Kunnskapsdepartementet viser til at lovendringen generelt gjelder endret oppnevning av to av de eksterne representantene. De samiske interessene er meget godt ivaretatt gjennom valg blant høyskolens ansatte og studenter til styret, oppnevning fra Sametinget og Samisk høgskoles forslagsrett til styret. Kunnskapsdepartementet bør fortsatt ha myndighet til å oppnevne eksterne representanter for alle universiteter og høyskoler.
Sametinget registrerer at den foreslåtte ordningen representerer en positiv utvikling. Dersom Samisk høgskole velger å tilsette rektor og det skal oppnevnes ekstern styreleder, ønsker Sametinget at dette skal skje i samråd med Sametinget.
Kunnskapsdepartementet er enig i at dette er en god ordning, og dette vil bli tatt inn i spesialmotivene til bestemmelsen.
Styrene bør fortsatt ha anledning til å fastsette en annen styresammensetning enn lovens normalordning.
Konsultasjonsordning mellom statlige høyskoler og fylkeskommunene
I Innst. S. nr. 166 (2006-2007) heter det:
Flertallet ber om at det etableres forpliktende konsultasjonsordninger mellom de statlige høgskolene og regionene. Dette for at høgskolene skal ta del i det regionale utviklingsarbeidet og bidra til gjennomføring av regionalpolitiske mål nedfelt i de til enhver tid gjeldende regionale styringsdokumenter vedtatt av regiontinget.
Kunnskapsdepartementet anser det ikke naturlig at det defineres felles rammer for hvordan slike konsultasjoner bør skje. Derfor bør den enkelte fylkeskommune ta initiativ til å drøfte med høgskolen eller høgskolene innen sitt fylke hvordan man best kan utvikle kommunikasjonsformer om forskning og utviklingsarbeid knyttet til regional utvikling og andre saker som er viktig for å realisere regionalpolitiske mål.