7 Kontroll med fylkeskommunal økonomi – endring i kommuneloven

7.1 Gjeldende rett

Gjennom kommuneloven er det utformet ulike statlige tilsyns- og kontrollordninger rettet inn mot fylkeskommunene. Kontrollen med enkelte av fylkeskommunenes økonomiske disposisjoner kan skje i form av lovlighetskontroll eller godkjenning.

Kommuneloven har en generell regel om lovlighetskontroll i § 59. Lovlighetskontroll innebærer at en avgjørelse kan oppheves av statlige myndigheter hvis vedtaket strider mot lov. Etter § 59 nr. 5 kan departementet på eget initiativ ta en avgjørelse opp til lovlighetskontroll. Lovlighetskontroll er et mulig virkemiddel både for vedtak om årsbudsjett, låneopptak og andre økonomiske disposisjoner.

Kommuneloven har en særregel om lovlighetskontroll av vedtak om årsbudsjettene for de kommuner og fylkeskommuner som er oppført i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), det vil si kommuner og fylkeskommuner med dårlig økonomi. I § 60 nr. 2 heter det at for de kommuner og fylkeskommuner som er registrert i ROBEK, skal departementet føre kontroll med lovligheten av kommunestyrets og fylkestingets vedtak om årsbudsjett. Departementet foretar selv lovlighetskontrollen av fylkeskommunenes vedtak om årsbudsjett. For kommunene er myndigheten til å gjennomføre lovlighetskontroll delegert til fylkesmannen. En lovlighetskontroll innebærer blant annet å kontrollere om årsbudsjettet er i økonomisk balanse og om inntekts- og utgiftssiden kan sies å være realistisk budsjettert. I de tilfeller hvor kommunens eller fylkeskommunens årsbudsjett er i økonomisk ubalanse og/eller inntekts- og utgiftssiden ikke kan sies å være realistisk budsjettert, skal departementet oppheve budsjettvedtaket. Da er vedtaket ikke lenger gyldig, og kommunestyret eller fylkestinget må fatte et nytt budsjettvedtak.

Kommuneloven har også en særregel om godkjenning av vedtak om opptak av lån eller langsiktig leie av bygninger, anlegg og varige driftsmidler utover de fire neste budsjettår. I kommuneloven § 60 nr. 1 heter det at slike vedtak skal godkjennes av departementet for de kommuner og fylkeskommuner som er registrert i ROBEK. Godkjenning er et sterkere virkemiddel enn lovlighetskontroll. Vedtaket i kommunestyret eller fylkestinget er ikke gyldig før det har blitt godkjent av departementet. Som ved lovlighetskontroll foretar departementet selv denne vurderingen overfor fylkeskommunene, mens myndigheten overfor kommunene er delegert til fylkesmannen. En godkjenning av et vedtak innebærer både en lovlighetskontroll og en kontroll av hensiktsmessigheten, eller realiteten, i vedtaket. Ved vurderingen av godkjenningsspørsmålet er det den enkelte kommunes eller fylkeskommunes økonomi og mulighet til å påta seg nye forpliktelser som er avgjørende. Godkjenningsordningen benyttes dermed som et instrument for statens overordnede styring med utviklingen i kommunesektorens økonomi.

Statlig godkjenning kreves også i forbindelse med kommunale og fylkeskommunale vedtak om å stille garanti. Av kommuneloven § 51 nr. 1 følger det at alle vedtak av denne type skal godkjennes av departementet (for kommunenes del av fylkesmannen), uavhengig av den enkeltes økonomiske situasjon.

Stortinget vedtok ved behandlingen av Ot.prp. nr. 14 (2006-2007) en ny nr. 6 i kommuneloven § 60. Denne bestemmelsen innebærer at den statlige kontrollen med fylkeskommunene styrkes noe fram til forvaltningsreformen trer i kraft. Begrunnelsen var å sikre at fylkeskommunene ikke foretar uheldige økonomiske disposisjoner og strategiske tilpasninger i perioden fram mot reformen, samt å sikre kontroll med hvilke økonomiske forpliktelser den enkelte fylkeskommune pådro den eventuelle framtidige regionen.

Dette ble gjort ved at godkjenningsordningen for lån og langsiktig leie gikk fra å være betinget av den enkeltes økonomiske situasjon til å gjelde for samtlige fylkeskommuner. Lovendringen trådte i kraft 29. juni 2007. Fra det tidspunktet og fram til forvaltningsreformen trer i kraft 1. januar 2010, skal alle vedtak om lån eller langsiktige leieavtaler godkjennes av departementet.

I tillegg skulle Kommunal- og regionaldepartementet foreta en mer aktiv bruk av kommuneloven § 59 nr. 5 enn tidligere ved å gjennomføre lovlighetskontroll av eget tiltak av samtlige fylkeskommuners vedtatte årsbudsjetter for 2008 og 2009. Denne kontrollen skulle altså ikke lenger være betinget av den enkeltes økonomi og om fylkeskommunen stod oppført i ROBEK eller ikke, men gjøres gjeldende for alle. Denne endrede praksisen tilsvarer den ekstra kontrollen som utløses for berørte kommuner og fylkeskommuner etter inndelingsloven § 28 når det er satt i gang utredning om sammenslutning. Den styrkede kontrollen på dette punktet medførte altså en mer aktiv bruk av § 59 nr. 5, men krevde ingen lovendring.

7.2 Departementets vurdering og forslag til endringer

Ettersom regjeringen ikke ser grunnlag for å ta initiativ til å endre fylkesinndelingen, jf. omtale i punkt 1.4, mener departementet at behovet for den styrkede kontrollen ikke lenger er til stede.

Under gjeldende godkjenningsordning, der samtlige vedtak om lån eller langsiktig leie skal godkjennes, har departementet i vurderingen lagt vekt på at formålet med ordningen er å hindre investeringer som har karakter av strategiske tilpasninger forut for reformen. Departementet har ikke sett det som hensiktsmessig å legge begrensninger på investeringsnivået i seg selv. Av hensyn til det fylkeskommunale selvstyret skal det mye til før departementet prøver hensiktsmessigheten av fylkeskommunale vedtak, så lenge låneformålet er lovlig og det ikke er åpenbart at låneopptaket eller den langsiktige leieavtalen knytter seg til mer strategiske tilpasninger forut for en eventuell ny fylkesinndeling. Departementet har etter at godkjenningsordningen ble gjort obligatorisk for samtlige fylkeskommuner, ikke funnet grunn til å nekte noen av fylkeskommunene de låneopptakene som de har vedtatt, med mindre formålet med lånet har vært i strid med kommuneloven.

For budsjettåret 2008 har departementet gjennomført lovlighetskontroll av vedtaket om årsbudsjett til samtlige fylkeskommuner. Departementet fant ikke forhold ved noen av vedtakene som gjorde det nødvendig å oppheve dem.

Departementet foreslår å oppheve lovbestemmelsen som medførte at alle fylkeskommunale vedtak om å ta opp lån og leie som påfører fylkeskommunen forpliktelser ut over de fire neste budsjettår, skal godkjennes av departementet. Den statlige godkjenningen vil dermed igjen gjøres betinget av den enkelte fylkeskommunes økonomiske situasjon, i samsvar med hvordan lovverket er for kommunene, og inntil sommeren 2007 også var for fylkeskommunene.

Departementet legger også opp til en mindre aktiv bruk av muligheten etter kommuneloven § 59 femte ledd til å føre kontroll av eget tiltak av fylkeskommunenes vedtak om årsbudsjett. Dette tilsvarer hva som er praksis overfor kommunene og som før lovendringen også var tilfellet for fylkeskommunene. En slik praksis er i samsvar med veileder H-2123 fra Kommunal- og regionaldepartementet om lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59, der det blant annet heter at myndigheten til kontroll av kommunale og fylkeskommunale avgjørelser etter § 59 femte ledd bør brukes med varsomhet, og at informasjon og veiledning overfor kommunene/fylkeskommunene bør vektlegges framfor å gjennomføre lovlighetskontroll etter eget tiltak.

Gjennom disse to tiltakene vil den statlige kontrollen igjen være rettet inn mot de fylkeskommunene som er i en slik økonomisk situasjon at en styrket statlig kontroll er nødvendig. For øyeblikket oppfyller ingen av fylkeskommunene betingelsene for å stå oppført i ROBEK. Samtlige fylkeskommuner vil dermed stå fritt til å ta opp lån så lenge låneopptaket knytter seg til et lovlig låneformål. Departementet vil stå fritt til å vurdere å ta opp fylkeskommunale vedtak til lovlighetskontroll av eget tiltak, deriblant både vedtak om årsbudsjett og vedtak om låneopptak, men legger ikke opp til noen automatisk lovlighetskontroll av fylkeskommunenes vedtak om årsbudsjett, og vil i utgangspunktet gjøre mindre bruk av denne bestemmelsen enn det som har vært tilfellet det siste året.

Forslaget om opphevelse av kommuneloven § 60 nr. 6 har ikke vært på høring da dette har blitt ansett som unødvendig, jf. forvaltningsloven § 37 fjerde ledd, litra c).