4 Innføring av meldeplikt for skoler til trygdekontoret ved fravær som kan skyldes utenlandsopphold
Departementet foreslår å innføre meldeplikt for skoler til trygdekontoret når elever har fravær som kan skyldes utenlandsopphold. Plikten gjelder både grunnskoler og videregående skoler og omfatter også friskoler og private grunnskoler.
4.1 Gjeldende rett
4.1.1 Bosattvilkåret
Vilkårene for rett til barnetrygd fremgår av barnetrygdloven. Hovedregelen er at barnetrygd utbetales for alle barn under 18 år som er bosatt i riket, jf. barnetrygdloven § 2 første ledd. Se nærmere om kravet til bosetting i Norge i kapittel 5.1.
4.1.2 Meldeplikt
4.1.2.1 Meldeplikt for stønadsmottaker
Den som mottar barnetrygd, har meldeplikt til trygdekontoret når barnet det mottas barnetrygd for har utenlandsopphold utover vanlig ferieopphold. Det følger av barnetrygdloven § 17 at stønadsmottaker straks, og senest innen 14 dager, plikter å underrette trygdekontoret om endringer i forhold som kan ha betydning for retten til barnetrygd og størrelsen på denne. Retten til barnetrygd faller bort når barnet skal oppholde seg i utlandet mer enn seks måneder per år i to eller flere påfølgende år. Også kortere utenlandsopphold kan følgelig ha betydning for retten til barnetrygd. Foreldrene må derfor melde fra til trygdekontoret når barnet tar opphold i utlandet utover vanlig ferieopphold (tre-fire uker). Denne meldeplikten fremgår av blanketten for søknad om barnetrygd. Ved alle vedtak om barnetrygd følger det også en orientering der blant annet meldeplikten til trygdekontoret om utenlandsopphold fremgår.
4.1.2.2 Meldeplikt for skoler
Barnetrygdloven har ikke noen bestemmelse om innhenting av opplysninger fra andre enn stønadsmottaker. Det følger imidlertid av lovens § 16 at ved behandling av saker etter barnetrygdloven gjelder en rekke av folketrygdlovens saksbehandlingsregler så langt de passer. Blant annet gjelder dette folketrygdloven § 21-4, som omhandler innhenting av opplysninger fra andre enn søker/stønadsmottaker.
Lovavdelingen i Justisdepartementet vurderte i 1995 spørsmålet om det er hjemmel i lovgivningen til å pålegge skoler en generell meldeplikt til trygdekontoret om barns utenlandsopphold av en viss varighet. Lovavdelingen la til grunn at offentlige skoler etter en henvendelse fra trygdens organer kan pålegges å gi opplysninger om hvorvidt noen av barna i en bestemt periode har hatt fravær som skolen vet, eller har grunn til å tro, skyldes utenlandsopphold. Lovavdelingen kom imidlertid til at trygdens organer ikke med hjemmel i folketrygdloven kan pålegge skoler en generell løpende meldeplikt om de samme forholdene. En ordning med generell meldeplikt forutsetter etter Lovavdelingens syn lovendring, med mindre slik opplysningsplikt etableres i form av eksempelvis instruksjonsmyndighet eller avtale. Etter at Lovavdelingen foretok sin vurdering, har vi både fått ny barnetrygdlov og ny folketrygdlov. De aktuelle bestemmelser er imidlertid videreført i den nye lovgivningen og er ment å ha samme innhold som før. Lovavdelingens uttalelse vil dermed fortsatt ha relevans.
4.1.2.3 Eksisterende meldepliktordninger
Som omtalt ovenfor har ikke trygdeetaten i dag lovhjemmel til å pålegge skolene en generell løpende meldeplikt. Dette er imidlertid ikke til hinder for at skolene selv kan melde fra til trygdekontoret om utenlandsopphold hvis dette finnes hensiktsmessig, for eksempel som et middel for å oppnå at opplæringsplikten overholdes. Departementet kjenner til at Oslo og Drammen kommuner har etablert rutiner for melding fra skolen til trygdekontoret.
Etter § 2-1 i lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringsloven) har barn og unge plikt til grunnskoleopplæring og rett til en offentlig grunnskoleopplæring. Plikten kan ivaretas ved å gå i offentlig grunnskole, ved å gå i godkjent privat grunnskole eller friskole eller ved å få privat grunnskoleopplæring av egne foreldre. Det følger av opplæringsloven § 2-11 at kommunen, når det er forsvarlig, kan gi eleven permisjon i inntil to uker. Etter opplæringsloven § 2-1 femte ledd kan foreldre eller andre som har omsorg for eleven straffes med bøter dersom barnet urettmessig har fravær fra skolen og fraværet kommer av at de(n) foresatte har handlet forsettlig eller uaktsomt. Hjemmelen i opplæringsloven § 2-1 femte ledd til å anmelde foresatte ble tatt i bruk for første gang høsten 2003 av Oslo kommune. Det er ikke kjent at andre kommuner har anmeldt foreldre som holder barna urettmessig borte fra skolen.
Utdanningsadministrasjonen i Oslo kommune har i samarbeid med byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester og byrådsavdeling for barn og unge utarbeidet felles prosedyrer for skolen og barnevernet når det gjelder ugyldig fravær i grunnskolen. Gjeldende prosedyrer er nedfelt i rundskriv nr. 7/2005. Oslo kommune har i flere år hatt rutiner for melding om ugyldig fravær til andre instanser.
Etter tre dagers ugyldig fravær skal skolen kontakte de foresatte/hjemmet. Dersom det ikke oppnås kontakt med hjemmet, iverksetter skolen ulike tiltak (eksempelvis hjemmebesøk, kontakt med foresattes arbeidsgivere og skolens kontaktnett og kontakt med likningskontor/trygdekontor for kontroll av adresse) for å komme i kontakt med de foresatte. Dersom barnet er funnet/mottar opplæring, avsluttes saken. Hvis barnet mottar opplæring i utlandet, skal dette bekreftes skriftlig av foresatte.
Dersom skolen etter å ha fulgt ovennevnte prosedyre ikke får kontakt med barnets foresatte, sender skolen bekymringsmelding til barnevernet. Når et ugyldig fravær har vart i to uker, skrives eleven ut av skolen. Skolen skal da skriftlig underrette likningskontoret om at eleven ikke har møtt opp og ikke finnes på oppgitt adresse, eventuelt antas å være ute av landet. Det opplyses om at barnet ikke har møtt på skolen fra en gitt dato. Kopi av brevet sendes det lokale trygdekontoret. Dersom skolen har indikasjoner på at eleven vil søke plass ved skolen igjen, anbefaler Utdanningsadministrasjonen at skolen ikke sender melding til likningskontoret eller trygdekontoret før det er gått tre måneder.
Utdanningsetaten opplyser at den offentlige omtalen av at foresatte er politianmeldt for å holde barna borte fra grunnskoleopplæring, etter all sannsynlighet har hatt noe forebyggende effekt på denne typen fravær. Samtidig er informasjonen fra skolene til hjemmene styrket.
Drammen kommune opplyser i sin høringsuttalelse følgende om sine rutiner:
«Både barnehagene og skolene i Drammen kommune har i dag rutiner for oppfølging av elever som blir borte fra skolen.
I vedtektene for barnehagene i Drammen kommune er det tatt inn en bestemmelse om at man mister plassen i barnehagen om barnet holdes borte i mer enn to uker uten at det er gitt beskjed på forhånd. Før plassen mistes, forsøker barnehagen å få kontakt med hjemmet. Lykkes ikke dette, gis det rutinemessig melding til barnevernet, folkeregisteret og trygdekontoret for å få avklart om barnet har flyttet.
Det samme skjer i grunnskolen. Ved udokumentert fravær på mer enn tre uker, skrives eleven ut av skolen. Det vil derfor ikke føre til noe særlig merarbeid for barnehagene og skolene om det innføres meldeplikt til trygdeetaten når elever har fravær som kan skyldes utenlandsopphold.»
Datatilsynet stiller for øvrig i sin høringsuttalelse spørsmål ved dagens hjemmelsgrunnlag for modellen som er innført i Oslo-skolen. Tilsynet viser til at personopplysningsloven (lov 14. april 2000 nr. 31) § 11 bokstav a jf. §§ 8 og 9 krever at det finnes et behandlingsgrunnlag for utlevering av personopplysninger.
Departementet finner ikke grunn til å vurdere dette spørsmålet nærmere nå ettersom lovendringen som foreslås i denne proposisjonen etter vår vurdering vil gi et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag.
4.2 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet foreslår departementet at det innføres meldeplikt for skoler til trygdekontoret når elever har fravær som kan skyldes utenlandsopphold.
Departementet ser ingen grunn til at ikke også private grunnskoler skal ha meldeplikt på lik linje med offentlige grunnskoler. Når det gjelder videregående skoler, konkluderer ikke departementet, men ber om høringsinstansenes syn på spørsmålet om også videregående skoler skal ha plikt til å melde fra ved fravær som kan skyldes utenlandsopphold. Årsaken til at departementet uttrykker tvil om dette, er at den unge ikke har plikt til videregående opplæring. Det vil være uheldig å innføre meldeplikt ved fravær hvis dette fører til at elever helt uteblir fra skolen.
Departementet foreslår at meldeplikten hjemles i form av en tilføyelse i folketrygdloven § 21-4 tredje ledd om at skoler kan pålegges å gi rutinemessige meldinger når elever har fravær som kan skyldes utenlandsopphold.
4.3 Høringsinstansenes syn
Flertallet av høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet sier at de er enige i at det innføres meldeplikt for skoler ved fravær som kan skyldes utenlandsopphold. Disse er: Arbeids- og sosialdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Rogaland, Drammen kommune, Oslo kommune, Trondheim kommune, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Human Rights Service, Landsorganisasjonen i Norge, Norsk Tjenestemannslag, Regjeringsadvokaten, Rikstrygdeverket, Statistisk sentralbyrå og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund.
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet uttaler blant annet:
«Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet er opptatt av samarbeid og dialog mellom skole og foreldre. Det er viktig for integreringen og muligheten til et aktivt og deltakende voksenliv i Norge at barn og unge får opplæring i tråd med regelverket. Vi støtter at det innføres en ordning der skolen pålegges å gi rutinemessig meldinger når elever har urettmessig fravær som kan skyldes utenlandsopphold.»
Human Rights Service sier seg «enig i departementets vurdering knyttet til behovet for å innføre en løpende meldeplikt for skoler når elever har fravær.»
Trondheim kommune «...slutter seg til departementets vurdering og legger vekt på at lovforslaget kan ha en tosidig effekt. Både hindre bevisst eller ubevisst trygdemisbruk samt ikke minst kunne medvirke til at barn av innvandringsfamilier ikke sendes ut av Norge for kortere eller lengre tid og dermed miste deler av sin skolegang i Norge.»
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) uttaler:
«YS vet av erfaring at foreldrene ikke alltid opplyser trygdekontoret om at barna oppholder seg i utlandet, utover vanlig ferieopphold. Melding fra skolen er ofte den eneste mulighet trygdekontoret har for å kunne kontrollere barnetrygdsaken. Noen skoler opplever meldeplikt som et brudd på tilliten mellom foreldre og skolen. En hjemmel i lovs form, ville gjøre slike situasjoner enklere og mer oversiktig. Samtidig er det god grunn til å anta at det vil virke preventivt, dersom foreldre/foresatte vet at skolen er pålagt å opplyse om ulovlig fravær, innenfor en rimelig frist.»
Fylkesmannen i Hordaland «...mener at det er fornuftig å innføre meldeplikt når elever har fravær som kan skyldes utenlandsopphold. (...) Vi bemerker at bedre kontrollrutiner som medfører bortfall av barnetrygd også kan være et virkemiddel som kan være med på å hindre omskjæring.»
Statistisk sentralbyrå «...mener at innføring av meldeplikt for skolene ved fravær som kan skyldes utenlandsopphold, samt de øvrige forslagene, vil ha en positiv virkning på SSBs befolkningsstatistikk, siden folkeregistreringssystemet i dag ikke fullt ut fanger opp barn som kan sies å bo i utlandet.»
Regjeringsadvokaten uttaler:
«Vi finner at det bør innføres en meldeplikt for skoler til trygdekontoret ved fravær som kan skyldes utenlandsopphold. Dette må anses som et hensiktsmessig tiltak for å hindre feilutbetaling av trygdeytelser.»
Flere av dem som støtter innføring av meldeplikt, er imidlertid helt eller delvis uenig i departementets forslag til hjemmel og modell for meldeplikten. Departementet kommer tilbake til noen av disse innvendingene under kapittel 4.4.3.
De av høringsinstansene som uttrykker skepsis eller sier eksplisitt at de ikke støtter innføring av meldeplikt for skoler er: Bergen kommune, Datatilsynet, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene, Utdanningsforbundet og Utlendingsdirektoratet.
Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM) er generelt svært kritisk til høringsnotatets forslag. Utvalget mener at argumentasjonen for endringene er «svakt fundamentert» og at det ikke foreligger gode nok faktiske data/studier som tilsier en kobling mellom barnetrygd og tvangsgifte og som viser antall barn som er berørt. KIM uttaler:
«Gjennom endring av trygdeloven ønsker myndighetene å ramme en bestemt praksis somkunsynes å gjelde et mindretall familier i Norge. Samtidig må regelverket være allment. Det betyr at en endring i regelverket for barnetrygd, vil gjelde for alle barn/familier som av diverse grunner oppholder seg utenfor Norges grenser i lengre perioder. Kontaktutvalget mener konsekvensene av en slik lovendring får urimelige utslag for den langt overveiende majoriteten som ikke har tradisjon for praktisering av tvangsekteskap.»
Videre sier KIM blant annet:
«Argumentasjonen baserer seg stedvis på antagelser om utenlandsopphold koblet mot bekymringsargument om tap av viktige impulser som en skolegang i Norge kan tilføre det enkelte barn. Dette tolker Kontaktutvalget som en negativ holdning fra myndighetenes side til at (innvandrer)foreldre, innimellom med god grunn, foretar bestemte valg for sine barn – f.eks. som skolegang utenfor Norge. Det stilles ingen spørsmål ved det faktum at i mange tilfeller har foreldre gjort slike valg fordi de mener at tilbudet i offentlig norsk skole ikke ivaretar barnas behov. Samtidig har de for svak familieøkonomi til å ha råd til å ha sitt barn på privatskole i Norge, slik mange misfornøyde etnisk norske foreldre har. Det stilles heller ingen spørsmål ved det faktum at undersøkelser i 2004 viste at norske skoler befinner seg på europatoppen i støy og mangel på disiplin.
I en rundebordshøring om Minoritetsbarn på skole i utlandet, arrangert av Kontaktutvalget i september 2004, kom det fram at en viktig årsak til at foreldre sender sine barn på skole i utlandet, er at de ønsker best mulig skolegang og best mulig læringsutbytte for sine barn. De har et sterkt ønske om å beskytte barnet/ungdommen sin mot et skolesystem som i en rekke tilfeller har spilt fallitt for vedkommendes barn.
Det ble også sagt at det ikke kan utelukkes at enkelte barn sendes fra offentlige skoler i Norge til dårlig fungerende skoler i foreldrenes opprinnelige hjemland. På den annen side indikerte innleggene fra høringen at mange sendes til velfungerende skoler hvor det faglige utbyttet ble oppfattet som like bra eller bedre enn i den norske skolen .»
Når det gjelder meldeplikten uttaler Kontaktutvalget blant annet:
«I høringsutkastet foreslår departementet at skolene skal pålegges plikt til å melde når det forekommer umeldt fravær. I praksis innebærer dette å sette skolene i en slags angiverposisjon på bakgrunn av noe man antar er tilfellet. Meldeplikt vil innebære å utlevere personopplysninger og udokumenterte påstander som med all sannsynlighet vil ha en svært negativ effekt på skole-hjem-samarbeid. Dessuten finnes det ingen garanti for at slik meldeplikt kan hindre et planlagt tvangsekteskap. Kontaktutvalget stiller seg derfor svært skeptisk til en eventuell lovpålagt meldeplikt.»
Avslutningsvis sier KIM:
«Kontaktutvalget mener en innstramming i reglene for utbetaling av barnetrygd ved utenlandsopphold og meldeplikt for skolene, ikke vil ha den effekt som departementet ønsker. Tvert i mot mener Kontaktutvalget at et forhold som gjelder et fåtall familier, ikke må gis et myndighetsgrep som får utslag for alle aktuelle barn og unge og som dessuten kan gjøre ubotelig skade på skole-hjem-samarbeid der det kanskje trengs mest. I det minste må man kunne forlange at det foreligger et solid fundamentert tallmateriale som viser god grunn til å gjøre et så drastisk grep som dette.»
Byrådet i Bergen uttaler blant annet:
«Byrådet mener at det ikke er ønskelig at skolene påtar seg et ansvar for lovverk som er perifert i forhold til skolens primære lovverk, målsetning og oppgaver. Som et ledd i arbeidet med å forebygge tvangsekteskap mener Byrådet at en meldeplikt til barneverntjenesten om denne spesielle situasjonen vil ivareta barnets interesser.»
Utdanningsforbundet sier:
«Utdanningsforbundet mener det ikke er skolens oppgave å melde fra til trygdekontoret om fravær grunnet utenlandsopphold for elever. Skolens rolle og oppgaver er av en helt annen art, og det vil være meget uheldig å legge slike rapporteringsoppgaver til skolen. Det vil kunne føre til uheldige konsekvenser for det tillitsforhold som skolen skal ha til elever og foresatte og som er en overordnet og viktig del av skolens arbeid. Opplæringsloven sier at skolen skal utføre sitt arbeid i samarbeid med foreldrene, og vi kan ikke se at en rapportering til trygdekontoret er i samsvar med dette.»
Utlendingsdirektoratet mener:
«Forslaget innebærer også at skolene skal pålegges en plikt til å melde fra når det forekommer ubegrunnet fravær. I dag har skoleverket allerede en praksis for melding i saker det er grunn til bekymring. En lovpålagt meldeplikt vil kunne gå ut over samarbeidet foreldre og skole hvis en slik meldeplikt ikke utøves med varsomhet og innsikt i den enkelte families situasjon.»
Datatilsynet uttaler:
«Datatilsynet finner det uheldig at skolen skal få oppgaven som «trygdepoliti». Det er selvfølgelig et problem at enkelte utnytter det gode trygdesystemet som finnes i velferdsstaten Norge, hvorvidt skolen bør være ansvarlig for å melde fra om mistenkelig fravær til trygdeetaten, er likevel tvilsomt. Skolens rolle i forhold til barnetrygden er etter Datatilsynets oppfatning normalt fullstendig fraværende.
Mottak av uberettiget barnetrygd har lite eller ingenting med de foresattes forhold til skolen å gjøre. Skolen vil ved gjennomføring av dette forslaget komme i en slags angiverposisjon som vil kunne virke ødeleggende for det nødvendige tillitsforholdet mellom skolen og de foresatte.
Forslaget kommer ikke bare på bakgrunn av kampen mot trygdemisbruk, men anføres også som et ledd i oppfølgingen av tiltaksprogrammet mot tvangsekteskap. Det sies i høringsnotatet at det er usikkert hvorvidt tiltaket vil ha den ønskede effekt, men man antar at det kan virke forebyggende. Tilsynet stiller seg undrende til å innføre en meldeplikt for skoler som samtidig innebærer en utlevering av udokumenterte påstander og personopplysninger, for å muligens kunne forebygge et lite antall tvangsekteskap. Forebygging av tvangsekteskap er et viktig arbeid, men må gjøres på andre måter der tiltaket er mer knyttet til det formål som ønskes oppnådd. Hva gjelder kampen mot trygdemisbruk, fremgår det av høringsnotatet at feilutbetaling av barnetrygd også til en viss grad kan skyldes manglende kunnskap om vilkåret om opphold i Norge og kjennskap til stønadsmottakers egen meldeplikt. Det er liten tvil om at høringsnotatet etterlater et inntrykk av at man innfører det enkleste tiltaket uten at andre metoder først er utprøvd. Det enkleste tiltaket innebærer etter Datatilsynets oppfatning både en svekkelse av barnas og de foresattes personvern, og ikke minst en fare for svekkelse av tillitsforholdet mellom hjem og skole.»
4.4 Departementets vurderinger og forslag
4.4.1 Meldeplikt
Barnetrygdmottaker har plikt til å melde fra ved utenlandsopphold utover vanlig ferieopphold. Trygdeetaten opplever at denne meldeplikten ikke alltid overholdes. Selv om trygdeetaten gjør stønadsmottakere oppmerksom på sine plikter, kan det tenkes at foreldrene ikke har oppfattet at de har plikt til å melde fra, eller de glemmer å melde fra om kortere utenlandsopphold. Manglende melding til trygdekontoret skyldes ikke nødvendigvis bevisst forsøk på trygdemisbruk fra foreldrenes side. Konsekvensen blir uansett at trygdekontoret ikke får rede på at barnet oppholder seg eller har oppholdt seg i utlandet. Det blir dermed ikke foretatt noen vurdering av om retten til barnetrygd er i behold til tross for utenlandsoppholdet, og det kan forekomme feilutbetaling av barnetrygd og eventuelle andre trygdeytelser.
Trygdeetaten er avhengig av gode virkemidler og hjemler for kontroll for å kunne avverge eller avdekke urettmessig utbetaling av trygdeytelser. Dersom skolen får plikt til å melde fra til trygdeetaten når et barn har fravær som kan skyldes utenlandsopphold, vil flere av disse tilfellene fanges opp. Trygdekontoret kan undersøke saken nærmere, og utbetalingen kan stanses hvis vilkårene for å motta stønad ikke lenger er til stede. Feilutbetaling kan altså reduseres.
Med «feilutbetaling» menes at en person har fått utbetalt en større ytelse enn vedkommende hadde rett til i henhold til lovverket. Dersom det utbetales en stønad til en person som ikke har krav på det, eller det utbetales et høyere stønadsbeløp enn vedkommende har krav på, påføres staten et tap. Å hindre feilutbetaling er ikke bare viktig for å ivareta offentlige interesser. Også hensynet til stønadsmottaker tilsier at det arbeides med sikte på å hindre feilutbetalinger. Dersom en person har mottatt store beløp urettmessig, kan et tilbakebetalingskrav være en stor økonomisk belastning.
Bedre kontrollrutiner for å hindre feilutbetaling av barnetrygd i forbindelse med barns utenlandsopphold er et av tiltakene i regjeringens tiltaksprogram mot tvangsekteskap.
Når trygdekontoret får melding om at et barn muligens oppholder seg utenlands, får kontoret en foranledning til å undersøke nærmere om retten til barnetrygd fortsatt er til stede. Hvis så ikke er tilfelle, stanses barnetrygden.
Alle barn bosatt i Norge har plikt til grunnskoleopplæring. Gjennom slik opplæring skal alle barn få del i et felles kunnskaps-, kultur- og verdigrunnlag. Elevene skal gis en likeverdig og tilpasset opplæring med sikte på å gi dem gode allmennkunnskaper som skal kvalifisere dem til kunnskapsrike, selvstendige og aktive borgere i samfunnet.
Det er et mål at etterkommere av innvandrere i samme grad som barn med foreldre som er født og oppvokst i Norge skal kunne få utdanning og arbeid som gjør det mulig for dem å ta aktivt del i det norske samfunnet. Lange utenlandsopphold kan gjøre dette vanskelig. I enkelte tilfeller kan slike opphold også medføre tvangsekteskap før barnet er fylt 18 år. Bedre kontrollrutiner som medfører bortfall av barnetrygd kan være et virkemiddel som kan være med på å hindre at slike situasjoner oppstår.
Flertallet av høringsinstansene støtter innføring av meldeplikt. Barne- og familiedepartementet ser faren for at tillitsforholdet mellom hjem og skole kan svekkes noe hvis skolen skal pålegges å melde fra til trygdekontoret om elevers mulige utenlandsopphold. Departementet mener likevel at motforestillingene ikke er av en slik karakter at forslaget bør skrinlegges, særlig sett hen til hva som kan oppnås ved en slik ordning. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det innføres meldeplikt for skoler til trygdekontoret når elever har fravær som kan skyldes utenlandsopphold.
4.4.2 Hjemmel for meldeplikt
En plikt for skolene til å rutinemessig melde fra til trygdekontoret hvis elever har fravær som kan skyldes utenlandsopphold, må ha en klar hjemmel. Som omtalt under kapittel 4.1.2.2 er det tvilsomt om dagens lovgivning gir hjemmel for å pålegge skolene en slik meldeplikt.
Barnetrygdloven har ikke noen egen bestemmelse om innhenting av opplysninger fra andre enn stønadsmottaker. Barnetrygdloven § 16 fastsetter imidlertid at ved behandling av saker etter barnetrygdloven gjelder en rekke av folketrygdlovens saksbehandlingsregler så langt de passer. Blant annet gjelder dette folketrygdloven § 21-4. Denne bestemmelsen omhandler innhenting av opplysninger fra andre enn søker/stønadsmottaker.
Bestemmelsens første ledd fastsetter at trygdeetaten ved behandling av krav om ytelser eller kontroll av løpende ytelser har rett til å innhente nødvendige opplysninger fra behandlingspersonell og andre som yter tjenester for trygdens regning, arbeidsgiver, offentlig myndighet, bank, forsikringsselskap og privat pensjonsordning.
Etter andre ledd plikter de som gir behandling eller yter tjenester for trygdens regning og andre særskilt sakkyndige etter krav fra trygdens organer å gi de erklæringer og uttalelser som er nødvendige for at trygdeetaten skal kunne vurdere rettigheter og plikter etter folketrygdloven.
Tredje ledd lyder:
«Trygdens organer kan pålegge helseinstitusjoner, fengsler og boformer for heldøgns omsorg og pleie å gi rutinemessige meldinger om innskriving og utskriving av klienter.»
Bestemmelsens tredje ledd ble tatt inn i folketrygdloven etter forslag i Ot.prp. nr. 9 (2000-2001). (Bestemmelsen stod opprinnelig i folketrygdloven § 21-6, men ble ved en redigering av bestemmelsene i folketrygdloven kapittel 21 flyttet til § 21-4, jf. Ot.prp. nr. 60 (2001-2002)). Bakgrunnen for lovendringen var at det kunne reises spørsmål om trygdeetaten hadde adgang til å pålegge de aktuelle institusjonene å rutinemessig melde fra om innskriving og utskriving når pålegget ikke var knyttet til en bestemt person. Loven har nå klar hjemmel for slik meldeplikt og de aktuelle institusjonene melder rutinemessig fra til trygdeetaten om innskriving og utskriving av klienter.
Departementet foreslår at meldeplikten hjemles i form av en tilføyelse til folketrygdloven § 21-4 tredje ledd om at skoler kan pålegges å gi rutinemessige meldinger når elever har fravær som kan skyldes utenlandsopphold.
En slik bestemmelse vil etter departementets vurdering gi tilstrekkelig hjemmel for at trygdeetaten kan pålegge skoler å gi rutinemessige meldinger om fravær fra skolen.
Hvis hjemmelen for meldeplikt plasseres i folketrygdloven, innebærer det at meldinger som gis til trygdens organer vil være til generell bruk. Bruk av meldinger vil altså ikke være begrenset til barnetrygdsaker. Trygdeetaten vil også kunne bruke meldinger til kontroll i forhold til ytelser etter folketrygdloven. Eksempler på ytelser som kan være aktuelle i så henseende er grunnstønad og hjelpestønad.
4.4.3 Meldepliktens nærmere utforming
Fylkesmannen i Hordaland og Oslo kommune påpeker at systemet i opplæringsloven er slik at plikter gjennomgående pålegges skoleeier. De mener at ansvaret for meldeplikten må tillegges skoleeier og ikke den enkelte skole. Fylkesmannen i Hordaland mener at dersom «skolene skal rapportere direkte til trygdeetaten kan det gå ut over tillitsforholdet mellom hjem og skole.»
Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene «...mener at en eventuell melding om udokumentert fravær, må foretas etter samme mønster som dagens praksis for bekymringsmeldinger. Meldingene må gå tjenestevei via ansvarlig saksbehandler på skolekontoret. Meldingene må kvalitetssikres. Dette fordi den enkelte skole kan hende ikke alltid har tilstrekkelig oversikt over endringer i registreringer rundt et enkelt barn. Den enkelte skole kan også ha en helt feil vurdering av årsaken til fravær. (...)».
Fylkesmannen i Rogaland mener det bør legges opp til «et enhetlig meldingssystem som gjør oppfølgingen reell og gjennomførbar for alle skoler.»
Barne- og familiedepartementet mener at skoleeier må ha det overordnede ansvar for at meldeplikten overholdes. Det utelukker etter departementets mening likevel ikke at man i den enkelte kommune kan bestemme at skolene skal melde fra direkte til trygdekontoret. I Oslo får trygdekontoret melding fra den enkelte skole. Det bør være opp til skoleetaten og skolene i den enkelte kommune å komme frem til hvordan meldeplikten best kan ivaretas. Forholdene varierer fra kommune til kommune. Man må anta at utenlandsopphold forekommer i større utstrekning der mange av innbyggerne har utenlandsk bakgrunn. Slike kommuner vil kanskje ha behov for mer detaljerte rutiner enn eksempelvis mindre kommuner med få innbyggere med utenlandsk bakgrunn og mer oversiktlige forhold. Noen vil kanskje foretrekke at den enkelte skole melder fra direkte til trygdekontoret, mens andre vil la meldingene gå via skoleetaten. Det vesentlige må være at skolemyndighetene rutinemessig og fortløpende melder fra til trygdeetaten når barn har fravær som kan skyldes utenlandsopphold. Det er dessuten viktig at man sørger for rutiner som sikrer rask melding til trygdeetaten om fraværet, slik at etaten kan vurdere om retten til barnetrygd og andre trygdeytelser er i behold, og eventuelt stanse utbetaling.
Retten til barnetrygd er knyttet til opphold i Norge. Selv om barnet har ugyldig fravær fra skolen, medfører ikke det tap av barnetrygd. Det er bare ved utenlandsopphold at barnetrygden kan bortfalle. For trygdekontoret er det derfor av betydning å få vite om barns utenlandsopphold, selv om barnet ikke har ugyldig fravær fra skolen under oppholdet. Departementet legger derfor til grunn at det må meldes fra også når skolen har kjennskap til utenlandsopphold som er rettmessige i forhold til skolen. Dette gjelder ikke ved kortere ferieopphold i utlandet (tre-fire uker), som for øvrig heller ikke foreldrene har plikt til å melde fra til trygdekontoret om. Derimot vil det ikke være nødvendig å melde fra når skolen positivt vet at barnet oppholder seg i Norge. Oslo kommune påpeker i sin høringsuttalelse at det ikke kan være skolenes ansvar å ha oversikt over hvor elevene befinner seg i lovlige ferier og at dette ville være en praktisk uhåndterlig oppgave. Departementet deler kommunens synspunkter og legger til grunn at det vil være når elevene har fravær utenom de ordinære feriene, og eventuelt i tilknytning til ordinære ferier, at skolen skal melde fra til trygdekontoret.
Ingen av høringsinstansene har uttalt seg mot høringsnotatets forslag om at også private skoler skal omfattes av en meldeplikt. Opplæringsplikten kan oppfylles ved å gå i offentlig grunnskole, ved å gå i privat grunnskole eller friskole eller ved å få privat grunnskoleopplæring av egne foreldre. Departementet legger derfor til grunn at en lovhjemlet meldeplikt vil omfatte alle grunnskoler, uavhengig av eierforhold.
I høringsnotatet ber departementet om synspunkter på om også videregående skoler skal ha plikt til å melde fra til trygdekontoret når elever har fravær som kan skyldes utenlandsopphold. Følgende vil ha meldeplikt for videregående skoler: Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Rogaland, Drammen kommune, Oslo kommune, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Human Rights Service, Rikstrygdeverket og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund. Flere av instansene begrunner dette med at barn i alderen 16 til 18 år er særlig utsatt for å bli tvangsgiftet.
Norsk Tjenestemannslag og Utdanningsdirektoratet mener at meldeplikten ikke bør omfatte videregående skoler. Førstnevnte mener at siden videregående opplæring ikke er pliktig, vil det være uheldig å innføre meldeplikt.
Utdanningsdirektoratet sier:
«Elever har en rett, men ikke plikt til videregående opplæring. I tillegg til dette vil en slik meldeplikt bare gjelde fra 16 til 18 år og dermed være en liten del av de årene som det utbetales barnetrygd for i grunnopplæringen. Dessuten vil en ny plikt på fylkeskommunen medføre merarbeid og kostnader. Utdanningsdirektoratet finner det derfor ikke hensiktsmessig med meldeplikt for skoler som gir videregående opplæring.»
Departementet er kommet til at de beste grunner taler for at også videregående skoler omfattes av meldeplikten. Det legges avgjørende vekt på at meldeplikten skal være et virkemiddel som kan bidra til å hindre tvangsekteskap og at barn i denne aldersgruppen står i særlig fare for å bli tvangsgiftet.
Drammen kommune, Rikstrygdeverket og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund har i sine høringsuttalelser tatt til orde for at også barnehager bør gis plikt til å melde fra om barns utenlandsopphold. Departementet vil ikke fremme forslag om dette uten at saken har vært på høring. Et forslag om meldeplikt for barnehager forutsetter en nærmere utredning.
Human Rights Service mener at skolene bør melde fra til skoleetaten, som i sin tur skal melde fra til Utdannings- og forskningsdepartementet. Organisasjonen mener også at det bør opprettes et nasjonalt register over grunnskoleelever på individnivå. Hensikten vil være å avdekke om barn som er registrert som bosatt i Norge ikke går på skole her. Departementet mener at melding om elevers utenlandsopphold må gå direkte fra skolen/skoleetaten til trygdeetaten. Spørsmålet om opprettelse av et nasjonalt grunnskoleregister må eventuelt vurderes nærmere av ansvarlige instanser.