6 Innføring av bestemmelser om at trekk i barnetrygd og kontantstøtte avbryter foreldelse

Trekk i barnetrygd og kontantstøtte medfører i dag ikke at foreldelse avbrytes. Departementet foreslår at når det foretas trekk i slike ytelser, skal foreldelse avbrytes. Det foreslås at virkningen av avbrutt foreldelse skal vare i ett år etter at trekket opphørte slik at trygdeetaten kan områ seg og gå til skritt for å få avbrutt foreldelse på ny.

6.1 Gjeldende rett

6.1.1 Barnetrygdloven og kontantstøtteloven

I enkelte tilfeller skjer det feilutbetalinger av ytelser etter barnetrygdloven og kontantstøtteloven. Kontantstøtteloven § 11 første og annet ledd og barnetrygdloven § 13 første og annet ledd gir regler om tilbakekreving etter feilaktig utbetaling av slike ytelser. Av begge bestemmelsers siste ledd fremgår det at et beløp som blir krevd tilbake etter disse bestemmelsene, enten kan dekkes ved trekk i fremtidige ytelser eller innkreves etter bestemmelsene i bidragsinnkrevingsloven. Vedtak om tilbakekreving er tvangsgrunnlag for utlegg.

Bestemmelsene er utarbeidet etter mønster av folketrygdloven § 22-15 om tilbakekreving etter feilaktig utbetaling. I forarbeidene til kontantstøtteloven (Ot prp nr 56 (1997-98)) heter det at «feilutbetalingssaker skal behandles på samme måte som slike saker behandles etter barnetrygdloven og folketrygdloven».

I forarbeidene til ny barnetrygdlov (Ot.prp. nr. 57 (2000-2001)) heter det at feilutbetalingsbestemmelsen er utarbeidet «i tråd med tilsvarende bestemmelser i folketrygdloven og kontantstøtteloven».

Det er ingen særlige regler i kontantstøtteloven og barnetrygdloven om foreldelse og avbrytelse av foreldelsesfrist. Foreldelsesloven kommer derfor til anvendelse.

6.1.2 Foreldelsesloven

Det følger av lov om foreldelse av fordringer av 18. mai 1979 nr. 18 (foreldelsesloven) § 1 at fordring på penger eller andre ytelser foreldes etter reglene i foreldelsesloven når ikke annet følger av andre lover. I henhold til hovedregelen i foreldelsesloven § 2 foreldes et tilbakebetalingskrav etter tre år. Fristen for foreldelse begynner å løpe fra det tidspunktet feilutbetalingen ble foretatt. Dersom feilutbetalingen har skjedd over et lengre tidsrom, eksempelvis ved månedlige utbetalinger som er vanlig ved kontantstøtte og barnetrygd, regnes fristen særskilt for hver utbetaling.

Dersom ikke kravet om tilbakebetaling har blitt gjort gjeldende på grunn av manglende kunnskap om feilutbetalingen, inntrer foreldelsen tidligst ett år etter den dagen trygdens organer fikk, eller burde ha skaffet seg, slik kunnskap, jf. foreldelsesloven § 10. Foreldelsesfristen kan likevel ikke forlenges med mer enn 10 år, jf. lovens § 10 nr. 3.

Et tilbakebetalingskrav som er foreldet, er bortfalt, og medfører at trygdeetaten taper sin rett til å kreve det feilutbetalte beløpet tilbake. Da innkrevingen ofte skjer over en periode på mer enn tre år, vil således den del av kravet som er eldre enn tre år være foreldet, med mindre det foretas skritt som avbryter foreldelsesfristen.

Avbrudd av foreldelse kan skje på forskjellige måter. Dette er regulert i foreldelsesloven §§ 14-19. Etter § 14 avbrytes fristen når skyldneren erkjenner sin forpliktelse overfor fordringshaveren. Erkjennelsen kan være uttrykkelig, eller den kan fremgå indirekte av skyldnerens handlemåte. Den andre hovedformen for avbrytelse av foreldelse er at kreditor går til sak mot skyldneren. Regler om dette finnes i § 15. Videre avbrytes foreldelse når tvist om kravet bringes inn til avgjørelse ved et forvaltningsorgan som har særskilt myndighet til å avgjøre slik tvist, jf. § 16. Dette vil typisk være når saken er brakt inn for Trygderetten. Av § 17 nr. 1 følger det at dersom kreditor har tvangsgrunnlag for sin fordring, avbrytes foreldelsen ved begjæring om tvangsfullbyrdelse. Av § 17 nr. 2 fremgår det at dersom offentlig myndighet har mulighet til å inndrive egen fordring ved selv å holde utleggsforretning, avbrytes foreldelsen når myndigheten innen fristen berammer forretning for utleggspant eller gir pålegg om utleggstrekk til den trekkpliktige. I § 18 er det regler om avbrudd av foreldelse ved konkurs, gjeldsforhandling og skifte.

Dersom foreldelse avbrytes ved saksanlegg, begjæring om tvangsfullbyrding mv. etter §§ 15-19, skjer ifølge foreldelsesloven § 21 nr. 1 ingen foreldelse så lenge forfølgningen pågår. Foreldelsesfristen slutter imidlertid ikke å løpe selv om den avbrytes. Virkningen av at fristen løper ut, inntrer med andre ord ikke så lenge saken pågår. Avhengig av sakens videre utfall, vil det etter omstendighetene kunne løpe en ny frist etter foreldelsesloven § 21 eller en tilleggsfrist etter § 22. Det fremgår av sistnevnte bestemmelse at foreldelsesvirkningen ikke inntrer før det er gått en viss tid etter at saken ble avsluttet på aktuell måte. Innenfor denne fristen kan en kreditor ta nytt skritt, for eksempel reise sak ved rett domstol, for å få foreldelse avbrutt.

6.1.3 Folketrygdloven

Regler om foreldelse kan også fremgå av spesiallovgivningen. Et eksempel på dette er folketrygdloven § 22-14 som har en egen bestemmelse om foreldelse. Sistnevnte bestemmelse slår fast at foreldelsesloven «gjelder med de særlige bestemmelser som er gitt i denne paragrafen».

I folketrygdloven § 22-14 femte ledd første punktum er det fastsatt at foreldelsen avbrytes ved trekk etter § 22-15 tredje ledd. Det følger av folketrygdloven § 22-14 femte ledd annet punktum at dersom slikt trekk i fremtidig ytelse opphører, varer virkningen av avbrutt foreldelse i ett år etter at trekket opphørte. Av forarbeidene (Ot.prp. nr. 46 (1998-99)) til bestemmelsen fremgår det at hensikten er å forhindre at resterende krav er foreldet idet trekket opphører. Det uttales at ett års tilleggsfrist anses for tilstrekkelig for å unngå foreldelse av tilbakebetalingskrav som inndrives gjennom trekk i løpende ytelse. Dette vil samtidig gi trygdeorganene en oppfordring til å forfølge saken uten ugrunnet opphold. Dersom trekket innstilles før kravet er inndrevet fullt ut, vil trygdekontoret således ha ett år på seg til å avbryte foreldelse på annen måte uten at det vil inntre foreldelse av restkravet. Det ble vurdert om tilleggsfristen burde være lengre, men man kom til at sterke grunner taler for at tilbakekrevingssakene avsluttes så raskt som mulig, bl.a. av hensyn til stønadsmottakeren.

6.1.4 Uttalelse fra Lovavdelingen

Spørsmålet om hvorvidt trekk i fremtidig barnetrygd og kontantstøtte likevel kan avbryte foreldelse, har vært forelagt Lovavdelingen i Justisdepartementet. I uttalelse av 15. januar 2004 antar Lovavdelingen at det ikke er hjemmel i foreldelsesloven eller folketrygdloven for å si at trekk i fremtidig barnetrygd og kontantstøtte avbryter foreldelsen. Etter Lovavdelingens syn bør spørsmålet om avbrudd av foreldelse ved trekk i fremtidige ytelser etter de to lovene uansett avklares gjennom en lovendring. Fra uttalelsen siteres:

«(...) For at foreldelse skal avbrytes i disse tilfellene, må man enten anse folketrygdloven § 22-14 for å gjelde tilsvarende også for kontantstøtte og barnetrygd, eller påvise at foreldelsesloven kommer til anvendelse på disse tilfellene.

(...)

Slik vi leser bestemmelsen i foreldelsesloven § 17 nr. 2, må det sondres mellom inndriving ved tvangsfullbyrdelse som følger reglene for utleggsforretning, og dekning som oppnås ved motregning. Ordlyden i foreldelsesloven § 17 nr. 2 omfatter bare inndriving etter reglene for utleggsforretning, og på samme måte leser vi bestemmelsen slik den var utformet før lovendringen i 1992, se i den sammenheng Ot.prp. nr. 38 (1977-78) Om lov om forelding av fordringer s. 71.

Dekning ved trekk i fremtidig kontantstøtte eller fremtidig barnetrygd gjennomføres etter det vi forstår som motregning, og ikke som en utleggsforretning. Vi viser her til formuleringen «kan enten dekkes ved trekk i fremtidig kontantstøtte eller innkreves etter bestemmelsene i bidragsinnkrevingsloven» i kontantstøtteloven § 11 tredje ledd første punktum og den tilsvarende formuleringen i barnetrygdloven § 13 tredje ledd første punktum.

At det må skilles mellom inndriving ved utleggstrekk og dekning ved motregning, er det også gitt uttrykk for i forarbeidene til folketrygdloven. Vi viser bl.a. til NOU 1990: 20 Forenklet folketrygdlov s. 698. I Ot.prp. nr. 29 (1995-96) Om lov om endringer i folketrygdloven og i enkelte andre lover uttales det på s. 29: «Trygdeetatens hjemmel til trekk i trygdeytelser etter tilbakekrevingsreglene i folketrygdloven kan neppe regnes som tvangsfullbyrdelse i forhold til fl. § 17.»

Vi antar etter dette at reglene om avbrudd av foreldelse i foreldelsesloven § 17 nr. 2 ikke kommer til anvendelse ved trekk i fremtidige ytelser etter kontantstøtteloven og barnetrygdloven.

Et spørsmål er da om folketrygdlovens regler om avbrudd av foreldelse i § 22-14 femte ledd kan anvendes analogisk i forhold til kontantstøtteloven og barnetrygdloven. Vi har imidlertid vanskelig for å se at det er tilstrekkelige rettskildemessige holdepunkter for en slik tolkning. Uttalelsene i forarbeidene til kontantstøtteloven og barnetrygdloven om å bruke folketrygdlovens regler som mønster, gjelder etter det vi kan se bare folketrygdloven § 22-15. § 22-14 og spørsmålet om foreldelse er ikke nevnt. At gode grunner kunne tale for at lovgiverne også hadde tatt inn regler tilsvarende denne bestemmelsen, kan ikke være avgjørende for tolkningen.

Etter vårt syn bør spørsmålet om avbrudd av foreldelse ved trekk i fremtidige ytelser etter de to lovene uansett avklares gjennom en lovendring. (...)»

6.2 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslår departementet at det innføres en bestemmelse i henholdsvis barnetrygdloven og kontantstøtteloven som lar trekk i fremtidig ytelse etter disse lovene avbryte foreldelse. Det foreslås også at virkningen av avbrutt foreldelse skal vare i ett år etter at trekket opphører.

6.3 Høringsinstansenes syn

Alle instanser som uttaler seg om spørsmålet, støtter forslaget. Disse er: Arbeids- og sosialdepartementet, Bergen kommune, Drammen kommune, Oslo kommune, Trondheim kommune, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Human Rights Service, Norsk Tjenestemannslag, Regjeringsadvokaten, Rikstrygdeverket og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund.

6.4 Departementets vurderinger og forslag

Dagens rettstilstand er etter departementets vurdering utilfredsstillende. Siden tilbakekreving av for mye utbetalt kontantstøtte eller barnetrygd ofte skjer ved trekk i fremtidige ytelser, er det hensiktsmessig at iverksetting av slike trekk avbryter foreldelse. Dette vil være i tråd med det som gjelder i trygden for øvrig, og vil sikre en harmonisering av regelverk på tilstøtende områder. Etter departementets syn ligger de samme hensyn til grunn for å unngå foreldelse enten det har skjedd en feilutbetaling av kontantstøtte eller barnetrygd, eller det har skjedd en feilutbetaling av for eksempel dagpenger eller fødselspenger.

På denne bakgrunn foreslår departementet å innføre en bestemmelse i henholdsvis barnetrygdloven og kontantstøtteloven som lar trekk i fremtidig ytelse avbryte foreldelse på samme måte som etter folketrygdloven § 22-14 femte ledd første punkt og tvangsfullbyrdelse etter foreldelsesloven § 17.

En slik bestemmelse vil medføre at trygdens krav på medlemmet ikke bortfaller som foreldet så lenge trekk opprettholdes. Dette innebærer imidlertid ikke at foreldelsesfristen slutter å løpe selv om den avbrytes. Når trekk opphører, kan således restkravet eller deler av restkravet være foreldet. Uten en særskilt regulering vil derfor den del av tilbakebetalingskravet som er eldre enn tre år være foreldet når trekk i fremtidig ytelse innstilles for eksempel fordi vedkommende ikke lenger har krav på kontantstøtte eller barnetrygd.

Etter departementets vurdering er øyeblikkelig bortfall av tilbakebetalingskravet ved opphør av trekk utilfredsstillende. Det er også lite i tråd med de tilleggsfrister som følger av foreldelsesloven § 22 når det bl.a. gjelder ordinær tvangsfullbyrdelse og som følger av folketrygdloven § 22-14 femte ledd annet punktum.

Departementet foreslår derfor at bestemmelser om at virkningen av avbrutt foreldelse står ved lag i ett år etter at trekket opphører, inntas i kontantstøtteloven og barnetrygdloven. Fristen svarer da til tilsvarende frist i folketrygdloven § 22-14 femte ledd annet punktum. En frist på ett år vil etter departementets vurdering gi trygdeetaten tilstrekkelig tid til å områ seg og eventuelt få avbrutt foreldelse på ny, dersom trekk opphører før hele kravet er inndrevet.