2 Forslag til endringer i kringkastingsloven

2.1 Kringkastingsdefinisjonen

2.1.1 Innledning

Dagens definisjon fremgår av kringkastingsloven § 1-1 første ledd og lyder:

Med kringkasting menes utsending av tale, musikk, bilder og liknende med radiobølger eller over tråd, ment til å mottas direkte av allmennheten.

Definisjonen er teknologinøytral. Dette betyr at den i prinsippet kan omfatte all webcasting over Internett, forutsatt at det dreier seg om «utsending av tale, musikk, bilder og liknende» ment til å mottas «direkte av allmennheten». Definisjonens reelle omfang er noe uklart fordi det ikke fremgår direkte om de nye, interaktive tjenester omfattes. Sagt på en annen måte gir ikke definisjonens ordlyd entydig svar på om moderne audiovisuelle tjenester som video på forespørsel og webcasting faller inn under kringkastingsbegrepet.

Konvergensutvalgets forslag: Utvalget foreslo en presisering av definisjonen, ved at det inntas en forutsetning om samtidigmottak. Utvalget ønsket en slik presisering fordi dette vil gjøre det helt klart at kringkastingsloven ikke kommer til anvendelse på tjenester som bestilles individuelt, for eksempel video på bestilling og Internett-tjenester der den enkelte bruker selv initierer utsendelsen. Lovens saklige virkeområde ville derved bli klarere, samtidig som man ville sikre at kringkastingsreguleringen kun omfatter de konvensjonelle, redigerte kringkastingstjenestene. Utvalget la på dette punktet stor vekt på at kringkastingsmediet historisk sett er blitt gjort til gjenstand for særregulering sett i forhold til trykte medier. Det politiske utgangspunktet for denne særreguleringen har vært behovet for å administrere frekvensbruken, samt at kringkastingsmediet har blitt oppfattet som et spesielt gjennomslagskraftig medium. Utvalget kom til at slike begrunnelser ikke har samme gyldighet for interaktive tjenester, og at disse følgelig bør reguleres mer på linje med for eksempel papirbaserte medier.

Blant de instansene som kommenterte Konvergensutvalgets forslag til presisering av definisjonen var de aller fleste positive. Det var imidlertid enkelte som hadde reservasjoner til i hvilken grad en presisering knyttet til «samtidighet» i mottaket av signalene ville løse alle avgrensningsproblemer.

Internasjonale avtaleforpliktelser mv: Norge har ratifisert Europarådets fjernsynskonvensjon 5. mai 1989 om fjernsyn over landegrensene, som materielt hovedsakelig er sammenfallende med TV-direktivet. Konvensjonens artikkel 2 bokstav a definerer sending slik:

«Den opprinnelige utsending av programtilbud i fjernsyn via jordbunden sender, kabel, satellitt av ethvert slag, kodet eller ukodet, for mottak av allmennheten.»

Definisjonen dekker ikke individuelle kommunikasjonstjenester. Av et forklarende tillegg til konvensjonen framgår det at den forutsetter direkte mottak blant allmennheten for at det skal være en fjernsynssending i konvensjonens forstand.

TV-direktivet er en del av EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett i kringkastingsloven og -forskriften. Direktivets artikkel 1 angir definisjonen av fjernsynssending. Her er det bl.a. fastsatt at direktivet gjelder førstegangs utsending av fjernsynssendinger beregnet på allmennheten. Definisjonen dekker alle slike tjenester, uavhengig av distribusjonsmåte eller om sendingene er kodet. Kommunikasjonstjenester som på individuelt anrop formidler informasjon eller andre meldinger, f.eks. telefakstjenester, elektroniske databanker og andre lignende tjenester, er ikke omfattet. Det ble ikke foretatt endringer i denne definisjonen ved revisjonen av direktivet i 1997.

Radio er ikke omfattet av de ovennevnte internasjonale avtaler.

I høringsnotatet sluttet departementet seg til Konvergensutvalgets synspunkt om at det går et prinsipielt skille mellom tradisjonell kringkasting og interaktive tjenester. Brukerstyrte tjenester forutsetter at brukeren selv aktivt initierer utsendelsen og det fordrer ikke samme reguleringsintensitet som kringkastingstjenester. I høringsnotatet foreslo departementet å ta hensyn til dette prinsipielle skillet ved å inkludere et krav om samtidighet i kringkastingsdefinisjonen - slik Konvergensutvalget gikk inn for. I lys av dagens tolking av bestemmelsen ble dette ikke regnet for å utgjøre noen realitetsendring, men ble sett på som en presisering som vil bidra til større klarhet om lovens saklige virkeområde.

2.1.2 Regulering i andre land

Sverige:Den svenske Radio- och TV-lagen omfatter radio- og TV-program

«... som er riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. En sändning anses riktad til allmänheten endast om den samtidigt och utan särskild begäran är tilgänglig för vem som helst som vill ta emot den.»

Radio- og TV-sendinger i sanntid via Internett omfattes av loven. Tilbud om nedlasting av video over Internett antas ikke å falle inn under loven.

Danmark:Kringkastingsbegrepet er ikke direkte definert i «Lov om radio- og fjernsynsvirksomhed», men det er antatt at dersom en bestillingstjeneste på Internett kan bli sett av andre enn den som bestiller den, så vil tjenestene reguleres som en kringkastingstjeneste. Dersom det bare er den som bestiller som får tilgang til utsendelsen, blir den betraktet som en teletjeneste.

Storbritannia:Definisjonen varierer noe etter hvilken distribusjonsform som benyttes, men generelt regnes kringkasting for å være utsendelse av programmer for allment mottak. I teorien betyr dette at alle tjenester som formidles over Internett og som kan karakteriseres som programmer skal reguleres som kringkasting. Myndighetene har imidlertid ikke sett behov for å håndheve regelverket i forhold til Internett. Når det gjelder «video på bestilling» over for eksempel tele- eller kabelnett, betraktes dette som kringkasting og er følgelig underlagt konsesjonsplikt.

Canada:Kringkastingsbegrepet dekker all utsending av programmer ment for mottak av allmennheten. Det er gjort unntak for sendinger som utelukkende er ment for visning på offentlige steder. «Video på bestilling» blir oppfattet som kringkasting.

Nederland:Radio- eller fjernsynstjenester tilbudt over Internett blir betraktet som kringkasting. Tilsvarende gjelder for «video på bestilling», uavhengig av distribusjonsform.

2.1.3 Høringsinstansenes vurderinger

Telenor mener den foreslåtte definisjon av kringkasting er uhensiktsmessig. Telenor hevder definisjonen kan medføre at en rekke tjenester som ikke minner om tradisjonell programvirksomhet kan bli omfattet av loven. Dette gjelder for eksempel banktjenester, spillvirksomhet, e-handel o.l. Telenor foreslår derfor at lovteksten presiseres slik:

«Med kringkasting menes utsending av (tradisjonelle) lydradio- og TV-programmer med radiobølger eller over tråd, ment til å mottas direkte og samtidig av allmennheten.»

NRK påpeker at det kan oppstå avgrensningsproblemer ved utvikling av interaktive tjenester, men er i store trekk enig i den presisering departementet foreslår.

TV 2 støtter innføringen av et samtidighetskrav i definisjonen, men mener dette ikke bidrar til å gjøre grensen mellom kringkasting og ulike interaktive tjenester skarpere.

Eierskapstilsynetstiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig å knytte definisjonen til om utsendelsen er mentå mottas direkte og samtidig av allmennheten. Tilsynet viser særlig til de muligheter som digital teknologi gir publikum til å forskyve tidspunktet for start av programmer, lagre i egen dekoder m.v. Tilsynet påpeker at det kan synes lite hensiktsmessig å ta utgangspunkt i et begrep som kan oppfattes dithen at kringkasterens subjektive oppfatning eller hensikt skal vektlegges. Derfor mener tilsynet det vil være bedre å bygge på at det foreligger en mulighet for samtidig mottak og at ordet «ment» byttes ut med formuleringen «som kan».

Norsk regnesentralantar at det kan bli nødvendig med omfattende forskrifter for å presisere forståelsen av samtidighetskravet. De viser til at det er teknisk mulig å justere sendinger til individuelle mottakere slik at sendingen ikke blir mottatt samtidig og at lovgivningen dermed omgås.

Norsk tele- og informasjonsbrukerforening (Nortib)mener det er spesielt viktig at overføring av «kringkasting» i bedriftsinterne eller andre lukkede nett ikke blir lagt inn under loven.

Netcomstiller seg tvilende til hvorvidt samtidighetskriteriet klargjør forholdet mellom kringkasting og informasjonssamfunnstjenster.

2.1.4 Departementets vurdering

Departementet vil understreke at det knytter seg et prinsipielt skille til hvorvidt en tjeneste er brukerinitiert eller ikke, og at kringkastingsdefinisjonen hviler på dette skillet, jf. beskrivelsen foran i avsnitt 2.1.1. Departementet er klar over muligheten for at enkelte typer tjenester som er under utvikling ikke vil være interaktive eller brukerinitierte og derfor vil omfattes av kringkastingsdefinisjonen, selv om de ligger langt unna det man tradisjonelt tenker på med radio- eller TV-sendinger. Omfanget av slike tjenester er foreløpig beskjedent. Det vil være et skjønnsspørsmål hvilke tjenester som i utgangspunktet formidles som kringkasting, men som eventuelt kan anses å være så fjernt fra tradisjonell kringkasting at de ikke bør omfattes av definisjonen. Det er vanskelig å ta stilling til dette før man har sett konkrete eksempler på de tjenester det siktes til. Utviklingen bør derfor i stedet ses an og heller vurderes under unntakshjemmelen i § 1-1, 6. ledd, jf. kapittel 2 avsnitt 2.8 nedenfor. Om karakteren og mangfoldet av slike tjenester på sikt vil medføre en stor mengde unntak, kan det bli aktuelt å gjennomføre ytterligere presiseringer av kringkastingsdefinisjonen. Dette er i tråd med den tilnærming som er beskrevet i avsnitt 1.2. På det nåværende tidspunkt er det etter departementets syn ikke nødvendig å foreta ytterligere presiseringer.

Departementet kan se at det også etter lovforslaget vil oppstå tvilstilfeller. Dette skyldes imidlertid først og fremst at tjenestetilbudet er så sammensatt og mangfoldig at det vil forekomme vanskelige grensetilfeller uansett hvordan definisjonen utformes. Det er således ikke selve tolkingen av loven som skaper problemer, men i blant kan forståelsen av faktum gjøre det. Slik medielandskapet ser ut, med stadige teknologiske nyvinninger, ser departementet det som lite realistisk å trekke helt klare grenser.

Uttrykket «ment til» har en historisk forankring. Det kom inn ved endringslov av 9. juni 1989 nr. 33. Årsaken var at det ikke skulle være tvil om den rettslige statusen til videresending fra kommunikasjonssatellitter. For en nærmere redegjørelse henvises det til Ot.prp. nr. 55 (1988-89). Departementet mener det vil være uheldig å gå vekk fra eksisterende formulering. Samtidig er det et viktig poeng at kringkasterens motivasjon rent generelt ikke bør være avgjørende for hva som betraktes som kringkasting. Det mest sentrale er at det teknisk sett er mulig for allmennheten å motta sendingene direkte og samtidig. Eventuell bruk av lagringsmuligheter påvirker ikke sendingens rettslige status. For å fange opp alle tilfeller har departementet tatt inn egnethetskriteriet i definisjonen som et tillegg til intensjonskriteriet.

Når det gjelder forståelsen av samtidighetskravet vil departementet vise til at tolkingen av begrepet må ha et praktisk utgangspunkt. Teoretisk og ytterst minimal forsinkelse som kan oppstå i selve overføringsprosessen må det ses bort fra. Når det gjelder forsøk på bevisste omgåelser ligger det i sakens natur at lovverket neppe fullt ut kan eliminere muligheten for dette. Om det legges inn forsinkelser i signalene, vil det bero på en vurdering av faktum opp mot en tolking av lovens ordlyd om man skal skjære gjennom ovenfor dette. Det vil i en slik vurdering være av vesentlig betydning om de tekniske tilpasningene har et praktisk formål utover det å omgå kringkastingsloven.

Begrepene kringkasting og informasjonssamfunnstjenester er definert i internasjonale avtaler Norge er bundet av. Formelt står Norge fritt til å gjennomføre internasjonale forpliktelser på en måte som passer overens med norsk lovtradisjon. Departementet anser den nåværende formuleringen av kringkastingsdefinisjonen for å ha en viss tradisjonell forankring. Det er knyttet både rettslig teori og en viss praksis til definisjonen slik den har vært formulert frem til i dag. Som det fremgikk av høringsnotatet er endringsforslaget kun ment å ha en språklig realitet. Samtidighetskriteriet som tidligere har vært innfortolket vil nå komme direkte til uttrykk i selve lovteksten. Det materielle innholdet vil være det samme. Med dette som utgangspunkt mener departementet at det vil være uheldig å foreta en fullstendig omskriving av bestemmelsen.

Departementet mener at det ikke vil by på problemer at definisjonene av henholdsvis kringkasting og informasjonssamfunnstjenester ikke er formulert slik at de språklig sett fremstår som komplementære. Når skillet skal trekkes i praksis, er det neppe tolkingen av loven som vil fremby de største problemene, men forståelsen av faktum. Dette skyldes at teknologien som ligger til grunn for tjenestene kan være komplisert, og at det iblant kan være nyanseforskjeller som gjør at man velger den ene eller den andre karakteristikk. Det er grunn til å understreke at forslaget til ny definisjon skal tolkes i samsvar med Norges internasjonale avtaleforpliktelser.

2.2 Lovens virkeområde

Kringkastingsloven § 1-2, 4. ledd lyder slik: Tele- og datatjenester omfattes ikke av denne lov.

Departementet foreslår å oppheve bestemmelsen. Dette forslaget er ikke omtalt i høringsnotatet.

Intensjonen bak bestemmelsen er å markere grensedragningen mot teleloven. På samme måte fremgår det i teleloven § 1-1 at Loven gjelder ikke for programvirksomhet i kringkasting eller videresending av program i overføringsnett for kringkasting. Departementet mener imidlertid at skillet har fått et uheldig uttrykk gjennom bestemmelsen i kringkastingsloven § 1-2, 4. ledd. Kringkastingslovens virkeområde bygger i utgangspunktet på positive angivelser. Dermed omfatter loven slik virksomhet som den selv beskriver. I lys av dette er det unødvendig å presisere hva som ikke er omfattet. Hvis bestemmelsen i § 1-2, 4. ledd kun hadde karakter av å være til opplysning kunne likevel en slik presisering vært berettiget. Imidlertid inneholder kringkastingsloven spredte bestemmelser om distribusjon av kringkastingssignaler. Bestemmelsene som retter seg mot operatører av kabel-TV anlegg er ett eksempel. Det er klart at disse operatørene ikke anses for å være kringkastere. Å drive ren distribusjon av kringkastingssignaler kan vanskelig karakteriseres som annet enn en tele- og datatjeneste. I lys av dette blir någjeldende avgrensning mot teleloven for vid. Samtidig fremgår det klart nok av de enkelte bestemmelser i kringkastingsloven hva loven omfatter.

2.3 Konsesjonsplikt og registreringsplikt for drift av kringkasting

2.3.1 Innledning

Etter gjeldende kringkastingslov § 2-1 må alle unntatt Norsk rikskringkasting ha konsesjon for å drive kringkasting. NRKs rett til å drive kringkasting følger direkte av loven. Konsesjonsplikten praktiseres forskjellig alt etter hvilke plattformer kringkasteren sender over. For kringkasting som distribueres over kabel eller satellitt har konsesjonsordningen vært utøvet meget liberalt. For kringkasting som distribueres via bakkesendere er mulighetene for å få konsesjon mindre. Dette har sammenheng med mangel på frekvensressurser.

Konvergensutvalgets forslag:Utvalget foreslo at konsesjonsplikten for kringkastingsvirksomhet bør bortfalle når dagens analoge frekvenser kan frigjøres for digitale sendinger. Utvalget la til grunn at det på dette tidspunkt ikke vil være vesentlig knapphet på distribusjonsressurser, og at det derfor heller ikke vil være grunnlag for å opprettholde en egen konsesjonsordning (utover en rent teknisk begrunnet konsesjonsordning knyttet til administrasjonen av frekvenser, som kan forvaltes av telemyndighetene). Utvalget foreslo samtidig at dersom konsesjonsplikten bortfaller, bør denne erstattes av en registreringsplikt som kan sikre myndighetene oversikt over hvem som står ansvarlig for sendingene.

Av de høringsinstansene som kommenterte Konvergensutvalgets forslag var de fleste positive. Enkelte gav uttrykk for at kapasiteten vil være begrenset også etter at digitaliseringsprosessen er fullført, og at dette tilsier at man viderefører systemet med å pålegge konsesjonærer kulturpolitisk begrunnede innholdsforpliktelser.

Internasjonale avtaleforpliktelser og regulering i andre land: TV-direktivet og Europarådskonvensjonen om fjernsyn over landegrensene forplikter ikke Norge til å opprettholde en konsesjonsordning. De medfører riktignok at Norge har visse forpliktelser i forhold til regulering av kringkastingssendinger fra selskap underlagt norsk jurisdiksjon. Forpliktelsene er bl. a knyttet til omfanget av reklame, at deler av sendetiden skal avsettes for europeiske verk etc. Ingen av disse forpliktelsene forutsetter en særskilt konsesjonsordning. Det kan her vises til at man i Finland har en konsesjonsordning som er avgrenset til sendinger over eteren, samt meldeplikt for kringkasting i kabel. I Sverige er det ikke konsesjonsplikt for satelittkringkasting og kringkasting i kabel, men en plikt til å registrere opplysninger om virksomheten hos Radio- og TV-verket.

Ytringsfrihetskommisjonens utredning (NOU: 1999:27):Kommisjonen var på prinsipielt grunnlag skeptisk til alle former for legale etableringshindringer (eller forhåndssensur) for medier. Når det gjaldt kringkasting spesielt, uttalte kommisjonen at det bare bør kreves konsesjon for kringkasting i den grad dette kan begrunnes i tekniske forhold, for eksempel begrenset frekvenskapasitet, fordi det da ikke er ytringene i seg selv som møter krav om forhåndskontroll, men selve den tekniske aktiviteten. Kommisjonen fant imidlertid ikke grunnlag for å hevde at dagens konsesjonsordning er i strid med gjeldende Grunnlov § 100.

I høringsnotatet gav departementet uttrykk for at det fortsatt vil være begrenset tilgang på frekvensressurser i noe tid fremover. Selv om kapasiteten i et eventuelt digitalt bakkenett øker, kan det tenkes at etterspørselen øker tilsvarende fordi potensialet og interessen for å utvikle nye tjenester også blir større. Uavhengig av dette vil det gå noe tid før økt frekvenskapasitet er en realitet. Dagens begrensede kapasitet tilsier føringer på tildeling av kapasiteten blant annet utfra kulturpolitiske hensyn.

Kabelnett og satellitt har større kapasitet. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet å oppheve konsesjonsplikten for drift av kringkasting som sendes over de sistnevnte plattformene og å erstatte den med en registreringsplikt. For drift av kringkasting som distribueres via bakkebaserte, trådløse senderanlegg ble konsesjonsplikten foreslått opprettholdt.

2.3.2 Høringsinstansenes vurderinger

Statens medieforvaltningantar at det vil være knapphet på ressurser i bakkebaserte sendernett for kringkasting også etter at digitaliseringen er gjennomført. De støtter en videreføring av konsesjonsordningen i slike nett. Videre viser medieforvaltningen til at konsesjonsplikten allerede i dag praktiseres meget liberalt når det gjelder kringkasting via andre plattformer. Medieforvaltningen støtter derfor en opphevelse av konsesjonsplikten for kringkasting distribuert via satellitt eller kabel.

Post- og teletilsynet viser til at generelle regler på en god måte ivaretar behovet for innholdsregulering. Tilsynet mener at en eventuell konsesjonsordning er en etableringshindring og at tyngende vilkår for aktører i dette nettet kan medføre at bakkebaserte senderanlegg ikke bygges ut i samsvar med den reelle etterspørselen etter slike nett.

TV Invest støtter en opphevelse av konsesjonsplikten for satellittkringkasting. Selskapet mener denne konsesjonsplikten aldri har hatt noen praktisk betydning. TV Invest deler ellers departementets vurdering av at det fortsatt i noen år vil være begrenset tilgang på frekvensressurser i bakkebaserte nett. På dette grunnlag mener TV Invest at en ordning med konsesjonsplikt som forvaltes av departementet er nødvendig og at det også i høyeste grad gjelder i et eventuelt digitalt bakkenett for kringkasting.

TV 2er i mot både en konsesjonsordning og en registreringsordning. TV 2 mener dette er en diskriminering i forhold til andre medier.

Norsk redaktørforeningpåpeker at trykte medier er forpliktet til å oppgi navn på sin ansvarlige redaktør i sine publikasjoner og at lokalkringkastingsselskaper etter dagens regler må melde inn til Statens medieforvaltning hvem som er ansvarlig redaktør. Dette må også oppgis før og etter sending. Norsk redaktørforening kan derfor vanskelig se at det skal være forskjellsbehandling om denne type regler skal omfatte alle medier, så lenge registreringsplikten som sådan ikke gir myndighetene noen ytterligere styringsfullmakt. På grunnlag av dette mener Norsk redaktørforening at hjemmel for registreringsplikt ikke bør gis som fullmakt til Kongen, men at registreringsplikten bør fremgå direkte av loven uten ytterligere fullmaktsbestemmelser.

Telenorstøtter en innsnevring av konsesjonsplikten til bare å gjelde kringkasting formidlet via radiobølger over bakkebaserte senderanlegg. Telenor mener imidlertid dette bør fremgå tydeligere av lovteksten. NRKer av samme oppfatning.

2.3.3 Departementets vurdering

Departementet er av den oppfatning at generelle regler andre steder i lovverket ikke i tilfredsstillende grad gir mulighet for å ivareta viktige kulturpolitiske interesser. Departementet mener videre at en strengere regulering av sendinger over bakkebaserte nett sammenliknet med andre plattformer for elektronisk kommunikasjon er nødvendig. Årsaken er de begrensede frekvensressurser i slike nett, samt den store dekningsgraden i befolkningen i kombinasjon med muligheten for enkelt og billig mottak.

Teknologiutviklingen gjør at frekvensressursene stadig utnyttes bedre. Konsesjonsplikten vil bli vurdert på ny etter hvert som knappheten blir mindre.

Forslaget om registreringsplikt vil innebære en viss forskjellsbehandling mellom kringkasting og andre medier. Departementet anser kringkastingsmediets gjennomslagskraft og tilstedeværelse i folks hjem for å gjøre forskjellene berettiget. Videre kan forskjeller begrunnes ut fra de særlige regler om innholdet av kringkastingssendinger som følger av kringkastingsloven og av Norges internasjonale forpliktelser. Håndhevingshensyn tilsier at myndighetene til en hver tid må ha oversikt over hvem som sitter med det redaksjonelle ansvar for sendingene. Departementet ser det som mer fleksibelt å etablere en fullmaktshjemmel enn å innta en bestemmelse om registreringsplikt direkte i loven. Hvis det på et senere tidspunkt skulle vise seg at en registreringsplikt likevel ikke er nødvendig, eller at den bør begrenses, bør det være mulig å gjøre dette uten lovendring.

Departementet er enig i at det bør fremgå tydeligere av lovteksten at konsesjonsplikten innsnevres til å gjelde kringkasting over trådløse, bakkebaserte senderanlegg. Departementet har derfor foretatt en presisering slik at endringen kommer klarere frem.

2.4 Konsesjonsplikt for kringkastingsanlegg

2.4.1 Innledning

Kringkastingsloven § 2-2 krever konsesjon for opprettelse og drift av anlegg for kringkasting eller nærkringkasting eller videresending av kringkasting eller nærkringkasting. Det kreves i tillegg teknisk konsesjon etter teleloven § 5-3 for bruk av frekvensspekteret.

Konvergensutvalgets forslag:Dagens lovregulering innebærer et to-sporet system ved at aktører som ønsker å etablere og drive et senderanlegg må ha konsesjon fra både tele- og kringkastingsmyndighetene. Konvergensutvalgets utgangspunkt var at digitaliseringen av nettverkene gjør at det blir mindre forskjeller mellom kringkastingsnett og telenett. Begge nett er i stand til å formidle både tele- og kringkastingstjenester (nettverkskonvergens). Utvalget hevdet at dette tilsier at alle typer nett bør reguleres mest mulig likt, og helst innenfor rammene av ett lovverk, for å motvirke at de regulatoriske rammebetingelsene får uønskede konkurransevridende virkninger. Utvalget mente en mer enhetlig regulering kan oppnås ved å oppheve § 2-2 i kringkastingsloven, og å legge opp til at selve distribusjonen i større grad reguleres gjennom telelovens bestemmelser.

Ikke mange høringsinstanser kommenterte Konvergensutvalgets forslag på dette punkt. Av de som gav kommentarer var imidlertid flertallet positive til at kringkastingsloven § 2-2 oppheves.

I høringsnotatet la departementet til grunn at selv om digitaliseringen av det bakkebaserte kringkastingsnettet vil føre til at det kan formidles et langt større antall kanaler enn i dag, så vil det fortsatt være en knapphet på frekvenser i bakkenettet. Disse vil fortsatt i noe tid utgjøre en begrenset ressurs. Ser man noen år frem i tid kan dette endre seg. Men jf. avsnitt 1.2 må lovforslaget ta utgangspunkt i dagens situasjon. Frekvensknapphet tilsier at det må finnes hjemmel for å stille kulturpolitisk begrunnede vilkår. Etter hvert som frekvensknappheten blir mindre vil konsesjonsplikten bli vurdert på ny.

2.4.2 Høringsinstansenes vurderinger

TV 2går i mot et to-sporet system hvor det kreves konsesjon fra telemyndighetene for å bli tildelt frekvenser og konsesjon fra Kulturdepartementet for å eie og drive selve kringkastingsanlegget. De mener nødvendige hensyn kan ivaretas under én konsesjonsordning.

Post- og teletilsynetmener en slik konsesjonsordning er overflødig. De viser til at frekvenskonsesjonen bør være tilstrekkelig. Tilsynet gir videre uttrykk for skepsis til hvorvidt konsesjonsordningen i kringkastingsloven § 2-2 kan opprettholdes etter at EU har vedtatt nye direktiver om elektronisk kommunikasjon.

NRKstøtter departementets forslag, men understreker viktigheten av at aktører underlagt konsesjon i minst mulig grad forskjellsbehandles i forhold til aktører som ikke er undergitt noe konsesjonskrav.

TV Investpåpeker at også i et eventuelt digitalt bakkenett for kringkasting vil frekvensressursene forbli begrenset og etterspurt. TV Invest slutter seg derfor til departementets forutsetninger og forslag.

Senter for medieøkonomi (SFM), Handelshøyskolen BI går i mot konsesjonsplikt. SFM mener departementets svar på Konvergensutvalgets forslag ikke er å begrense sitt myndighetsområde, men å utvide det ved at kringkastingsloven gjøres gjeldende også for det som tidligere var telenett, i den utstrekning disse brukes til kringkasting.

2.4.3 Departementets vurdering

Dagens regelverk krever at innehaveren av kringkastingsanlegget også har frekvenskonsesjon etter teleloven. Telelovens formålsbestemmelse er imidlertid ikke egnet til å ivareta kulturpolitiske hensyn. Frekvenskonsesjonen har først og fremst en teknisk begrunnelse. Anleggskonsesjonen vil særlig bli benyttet til å ivareta krav til innhold. Det kan være aktuelt å kreve at det settes av en viss plass til allmennkringkasternes programmer. Det kan også være aktuelt å benytte konsesjonsordningen til å sikre at hele befolkningen har tilgang til et grunnleggende TV-tilbud, samt at dette tilbudet er i tråd med norske reklameregler. Dette er formål som ikke naturlig kan ivaretas innen rammene av teleloven. Departementet anser det derfor som påkrevet å opprettholde dagens ordning. Slik departementet ser det, faller de to konsesjonsbestemmelsene i hhv. kringkastingsloven og teleloven naturlig inn i et system som baserer seg på én regulering for innhold og én for distribusjon. Det er imidlertid grunn til å understreke at systemet i praksis vil fungere slik at aktørene vil oppleve det som én konsesjonsordning, men med hjemmel i to forskjellige lover. Det følger av forslaget til § 2-2, 1. ledd, 2. punktum at frekvenskonsesjonen og anleggskonsesjonen skal gis samlet og vil utgjøre et integrert hele. Følgelig kan systemet de to sektorlovene etablerer først og fremst betraktes som uttrykk for en hensiktsmessig arbeidsdeling internt i forvaltningen.

Departementet legger til grunn at konsesjonsordningen lar seg opprettholde også under det nye EU-regelverket om elektronisk kommunikasjon. Det nye regelverket gir rom for medlemslandenes egne prioriteringer når det gjelder bruk av frekvensressurser. Det kan særlig vises til autorisasjonsdirektivet (2002/20/EC) artikkel 6 som viser til annekset del A, B og C. Særlig del B punkt 7 gir stort spillerom for å stille vilkår når frekvensene deles ut etter en søknadsrunde med konkurranse mellom søkerne. For øvrig berører EU-regelverket ikke innholdsregulering. Kulturpolitisk regulering som knytter seg til innhold er det derfor fortsatt åpning for.

Departementet vil understreke at det ikke har vært intensjonen å utvide området for konsesjonsmyndigheten til også å gjelde anlegg for elektronisk kommunikasjon som tradisjonelt ikke har blitt benyttet til formidling av kringkasting. Departementet ser imidlertid at forslaget i høringsnotatet kan oppfattes som noe uklart på dette punkt og har derfor inntatt en presisering. Denne gjør det klart at det kun er trådløse, bakkebaserte senderanleggsom er omfattet. Videre er det bare anlegg som hovedsakelig benyttes til å distribuere kringkasting som vil være konsesjonspliktige.

Departementet foreslår å oppheve bestemmelsens tredje ledd. Denne forbyr kringkasting eller videresending av signaler fra kringkastere som ikke har konsesjon. Etter hvert som det blir mulig å formidle flere kanaler kan et slikt krav bli for omfattende.

2.5 Organisering av multiplekseren

2.5.1 Innledning

Multipleksing er en prosess hvor lyd, bilde og data for et fjernsynsprogram eller andre digitale tjenester kombineres og settes sammen med andre tjenester og andre nødvendige data for videresending i et digitalt distribusjonsnett. Det finnes ingen regulering av dette i dag.

I høringsnotatet gav departementet uttrykk for at det beste vil være om aktørene selv enes om og organiserer den tekniske delen knyttet til drift av multiplekseren. Dersom samarbeidet ikke fungerer, kan det imidlertid være behov for regulatoriske tiltak. Av denne grunn foreslo departementet å gi Kongen fullmakt til å fastsette nærmere bestemmelser om organisering av multiplekseren og multipleksoperatørens virksomhet.

2.5.2 Høring

Både NRKog TV2presiserer at det er å foretrekke at aktørene selv blir enige om samarbeidsformen og driften av multiplekseren i et eventuelt fremtidig digitalt bakkenett. De ser imidlertid behovet for en forskriftshjemmel for det tilfelle at enighet ikke oppnås. TV 2 fremholder at det bør spesifiseres hvilke forhold som kan reguleres og at fullmakten gjelder organisering av multiplekseren i et DTT-nett (digitalt bakkenett for fjernsyn).

Telenorfremholder at kabel- og satellittoperatører må ha full disposisjonsfrihet med hensyn til sin egen multipleksoperering. Telenor antar at lovforslaget i høringsnotatet er utformet med tanke på et eventuelt digitalt bakkenett og mener at dette bør presiseres.

UPC forutsetter at hjemmelen bare skal brukes ved regulering overfor aktører i et eventuelt digitalt bakkenett for kringkasting.

Post- og teletilsynet oppfatter den foreslåtte bestemmelse som noe uklar, men kan uansett ikke se noe behov for regulering av multiplekseren. Tilsynet viser til at multipleksing ikke er noe nytt fenomen og at det ikke tidligere har vist seg å være noe behov for regulering.

2.5.3 Departementets vurdering

Departementets forslag tok sikte på å etablere en fullmaktshjemmel for gjennom nærmere forskrifter å kunne regulere multipleksoperatøren i digitale bakkenett for kringkasting. I utgangspunktet er multipleksing en teknisk prosess i distribusjonen av kringkastingssignaler. Via forskjellige modeller for tildeling av frekvenskapasitet kan man imidlertid tenke seg at multipleksoperatøren får en strategisk viktig posisjon i nettet. I forbindelse med dette kan det oppstå et reguleringsbehov. Når det gjelder det planlagte digitale bakkenettet for fjernsyn antar departementet at den modellen som er valgt, der all kapasitet i nettet skal tildeles én aktør, ikke vil medføre noe ytterligere reguleringsbehov. DAB-nettet som hovedsakelig benyttes til radio bygger imidlertid på en annen modell. Her er hver enkelt kringkaster tildelt kapasitet. En slik modell kan kreve nærmere regulering. Foreløpig har imidlertid ikke behovet vært til stede. Dette kan endre seg når den kommersielle gjennomslagskraften til digital radio øker. Denne har foreløpig vært beskjeden som følge av liten utbredelse av digitalt mottaksutstyr i befolkningen. Som beskrevet i avsnitt 1.2 vil departementet være forsiktig med å foreslå regulering før et konkret behov har avtegnet seg. På dette grunnlag legger departementet ikke frem noe forslag om en fullmaktshjemmel for regulering av multiplekseren. Innføring av en slik fullmaktshjemmel vil bli vurdert på nytt om det avtegner seg et større behov for slik regulering enn i dag.

2.6 Formidlingsplikt

2.6.1 Innledning

Kabeloperatørene har i dag plikt til å formidle NRKs fjernsynssendinger, TV 2s fjernsynssendinger og bakkesendt allment lokalfjernsyn i sine nett, jf. kringkastingsloven § 4-3 og kringkastingsforskriften § 4-2. De formidlingspliktige programmene skal formidles over kanaler som er tilgjengelige for alle abonnenter i nettet. Det foreligger ingen formidlingsplikt i andre kommunikasjonsnett som kan anvendes til distribusjon av kringkastingssendinger. Formålet med bestemmelser om formidlingsplikt er dels å sikre allmennkringkasterne distribusjon, dels å sikre forbrukerne visse rettigheter i forhold til tilbudet i nettene.

Konvergensutvalgets forslag:Utvalget drøftet formidlingsplikt i kabelnett med utgangspunkt i den pågående digitaliseringen av kabelfjernsynssektoren. Denne prosessen ventes å føre til at kabelnettene endrer karakter. Det kan forventes opp mot en tidobling av kapasiteten i nettene. Enkelte nett vil etter dette kunne formidle opp mot 500 kanaler. Realisering av de tekniske mulighetene forutsetter imidlertid oppgraderinger og investeringer.

Utvalget delte seg i synet på behovet for formidlingsplikt i fremtiden. Én del av utvalget så det som tvilsomt om ordningen med formidlingsplikt har noen reell betydning. Dette ble begrunnet med at kabeloperatørene er avhengige av å kunne tilby sine abonnenter attraktive programmer. I praksis kan det innebære at de også vil tilby TV 2 og NRK uavhengig av om det foreligger en plikt til dette. Denne delen av utvalget så det derfor som nærliggende at allmennkringkasterne uansett vil være sikret distribusjon over kabelnettene.

En annen del av utvalget la til grunn at det antakelig fortsatt vil være slik at kapasiteten i kabelnettene vil variere fra område til område, og at det derfor ikke er gitt at kabelnettene vil være preget av stor kapasitet overalt. Denne delen av utvalget anbefalte derfor at ordningen med formidlingsplikt videreføres. Det ble særlig pekt på at det er viktig at allmennkringkasterne sikres tilgang til alle distribusjonsplattformer, og at tilgangen omfatter alle tjenester som disse formidler. I tillegg ble det vist til at kabelselskapene neppe pådrar seg betydelige kostnader knyttet til å etterleve dagens regler.

Blant de høringsinstansene som kommenterte Konvergensutvalgets innstilling var meningene delte. De som var stemt for å oppheve formidlingsplikten viste særlig til at formidlingsplikten innebar en forskjellsbehandling mellom ulike distribusjonsformer, og at nettverkskonvergensen tilsier at man i størst mulig grad sikrer like rammebetingelser for nettverksoperatørene for å unngå konkurransevridende virkninger av regelverket.

De som var skeptiske til å oppheve bestemmelsen viste blant annet til at formidlingsplikten fortsatt sikrer kabelabonnentene tilgang til allmennkringkasternes sendinger. Flere mente at formidlingsplikten også burde utvides til å omfatte trådløs distribusjon.

Internasjonale avtaler:EUs nye direktiver for elektronisk kommunikasjon åpner for at det pålegges formidlingsplikt. Forutsetningen er at slike forpliktelser er rimelige og proporsjonale i hvert enkelt tilfelle.

Av høringsnotatet framgikk det at departementet så det som for tidlig å oppheve formidlingsplikten i kabelnett så lenge nettene i hovedsak fortsatt er analoge.

Departementet anså det som lite naturlig å pålegge en formidlingsplikt for andre plattformer gitt dagens situasjon. Imidlertid kan man ikke utelukke at teknologisk utvikling og større internasjonal konkurranse på programsiden gjør at tradisjonelle norske allmennkringkastere kan komme under press. Departementet foreslo derfor at nåværende bestemmelse erstattes med en generell hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler om formidlingsplikt i ethvert kommunikasjonsnett. Dette vil gjøre lovgivningen mer teknologinøytral.

2.6.2 Regulering i andre land

Sverige: Formidlingsplikten er regulert forskjellig i analoge og digitale kabelnett. I analoge kabelnett er det formidlingsplikt for SVT1, SVT2 og TV4. I digitale kabelnett er det i tillegg formidlingsplikt for SVT24 (nyhetskanal), samt tilleggstjenester som tilbys i samband med de formidlingspliktige sendingene og har direkte tilknytning til programmene. Nettinnehaveren får ikke kreve programavgift for å videresende de formidlingspliktige kanalene. Unntatt er merkostnader til ombygging og vedlikehold av nettet.

Danmark:Formidlingsplikten omfatter DRs og TV2s sendinger. Dersom kabelanlegget har kapasitet til mer enn 8 kanaler omfatter formidlingsplikten også lokalfjernsynssendingene.

Storbritannia: Omfanget av formidlingsplikten er forskjellig for analoge og digitale kabelnett. I analoge nett omfatter formidlingsplikten BBC 1 og 2, ITV, Channel 4 og S4C, samt tekstfjernsynssendinger. I digitale nett utvides formidlingsplikten til å omfatte alle BBCs fjernsynssendinger og Channel 5.

2.6.3 Høringsinstansenes vurderinger

Telenorviser til at formidlingsplikten i kabel ble innført fordi kabel i mange tilfeller erstatter vanlig bordantenne. Ordningen sikrer kabelabonnentene tilgang til allmennkringkasternes sendinger. Telenor kan ikke se at denne begrunnelsen gjør seg gjeldende i forhold til andre kommunikasjonsnett fordi verken telenett eller satellittnett begrenser husholdningenes mulighet for å motta allmennkringkasternes sendinger via sentral antenne eller kabelnett.

NRKstøtter departementets forslag. TV 2 mener gjeldende bestemmelse i kringkastingsforskriften § 4-2 om formidlingsplikt av NRK og TV 2 for eiere av kabelanlegg med fordel kan oppheves. TV 2 støtter imidlertid forslaget om å innføre en helt generell hjemmel for å pålegge formidlingsplikt. TV 2 forutsetter at en slik fullmakt bare brukes i en situasjon hvor det skulle vise seg at allmennkringkasterne er i ferd med å bli presset ut.

UPCmener formidlingsplikten i kabelnett bør oppheves i sin nåværende form. UPC viser til at markedsforholdene uansett sikrer allmennkringkasterne distribusjon. UPC støtter imidlertid departementets forslag om å innføre en teknologinøytral hjemmelsfullmakt for å pålegge formidlingsplikt. UPC mener dette vil bidra til regulatorisk likevekt og samtidig være med å sikre allmennkringkasternes posisjon hvis markedene skulle endre seg.

2.6.4 Departementets vurdering

Det kan ikke utelukkes at kapasiteten i kabelnettene kan være meget høy om noen år. I så fall vil det være mindre behov for formidlingspliktbestemmelsen i loven. Foreløpig er imidlertid kapasiteten i kabelnett begrenset. Det er derfor for tidlig å oppheve formidlingsplikten. Som nevnt i avsnitt 1.2 er det et viktig prinsipp for lovrevisjonen at regelverket ikke bare skal ta høyde for fremtidig utvikling - det må også stemme overens med dagens teknologiske landskap. For øvrig vil departementet vise til at spørsmålet om å innføre en generell fullmaktshjemmel for å kunne pålegge videreformidlingsplikt i et hvert nettverk er et annet enn spørsmålet om dagens formidlingsplikt i kabel skal opprettholdes. Det første er et spørsmål om myndighetene i det hele tatt bør ha muligheten til å kunne pålegge videreformidlingsplikt hvis det anses som nødvendig. Det andre er et spørsmål om det i dagens situasjon ernødvendig å ha slik videreformidlingsplikt i kabel. Forskjellen illustreres for så vidt av at enkelte høringsinstanser er i mot videreformidlingsplikt i kabel, men støtter en generell hjemmelsfullmakt.

Når det gjelder den historiske bakgrunnen for videreformidlingsplikten vil departementet bemerke at det da ordningen ble innført bare fantes én norsk allmennkringkaster - NRK. NRK hadde eiermakt i det analoge bakkebaserte sendenettet for kringkasting. Dette bidro til å sikre formidling av kanalens sendinger. Andre plattformer som for eksempel satellitt spilte en beskjeden rolle. I dag er situasjonen endret. Det er flere allmennkringkastingskanaler og disse har ikke eiermakt i noe nett. Som nevnt ovenfor er hovedhensynene bak forslaget å sikre allmennkringkasterne distribusjon samt å sikre seerne et visst tilbud i nettene. Dette utgangspunktet gjør det velbegrunnet å innføre en teknologinøytral lovhjemmel for å kunne pålegge formidlingsplikt.

I lys av fullmaktens teknologinøytrale utforming vil den i prinsippet også omfatte plattformer som tradisjonelt har vært benyttet til annen kommunikasjon enn kringkasting, men som etter hvert som teknologien utvikler seg også kan brukes til dette. Utviklingen av xDSL i det jordbundne telenettet er et nærliggende eksempel. Dette nettet er delvis basert på overføring over tvunnet koppertråd. Forskjellige former for xDSL tillater digitalisering av nettene. (DSL står for Digital Subscriber Line. Bokstaven x markerer at det kan tenkes forskjellige tekniske løsninger for digitaliseringen av linjen.) Overføringskapasiteten øker i varierende grad avhengig av hvilken xDSL teknologi man anvender. Oppgradering i form av at kopperlinjene erstattes med fiber kan øke kapasiteten ytterligere. Normalt vil slike nett i større grad enn nett som tradisjonelt er benyttet til kringkasting være brukerstyrte. Det vil neppe være meningsfullt å innføre formidlingsplikt i slike nett. Så lenge netteierne overholder en eventuell formidlingsplikt bør nettene også kunne anvendes til datatrafikk, Internett-aksess o.l. om netteieren ser det som ønskelig.

Spørsmålet om hvorvidt kabelselskapene bør være pålagt formidlingsplikt er en annen vurdering enn om det bør innføres en generell hjemmel for å kunne pålegge en slik plikt. Dette er det ikke naturlig å drøfte nærmere her.

2.7 Elektroniske programguider

2.7.1 Innledning

En elektronisk programguide (EPG) er et hjelpemiddel for TV-seerne til å orientere seg i tilbudet av program og tjenester i digitale tv-sendinger. En EPG inneholder bl.a. kanal- og programoversikter, samt søke- og programmeringsmuligheter. Det er ventet at EPG'ene etter hvert også vil inkludere tilbud om andre tjenester enn tradisjonell kringkasting (bank, billettjenester etc). Sannsynligvis vil EPG'ene kunne få stor innvirkning på den fremtidige bruken av fjernsynsmediet, og utformingen av disse reiser følgelig sentrale kulturpolitiske problemstillinger. Utfordringen består særlig i at operatørene av programguidene får en portvaktsfunksjon som i prinsippet gjør det mulig å promotere egne programmer og tjenester, på bekostning av andre program- og tjenesteleverandører. Det er for eksempel sannsynlig at fremtidens programguider vil omfatte en funksjon der deler av sendingene automatisk lagres i minnet til dekoderen. Brukerne kan følgelig få tilgang til et «bibliotek» av ferske sendinger. Dette reiser spørsmålet om hvem som skal bestemme hvilke programmer som skal lastes ned. I utgangspunktet vil en vertikalt integrert systemoperatør ha incentiver til å prioritere egne kanaler og programmer.

Konvergensutvalgets forslag: Utvalget foreslo at det i kringkastingsloven blir inntatt en generell hjemmel for å regulere utformingen av elektroniske programguider. Utvalget pekte i sin begrunnelse på EPG'enes fremtidige innflytelse, og viktigheten av at de aktørene som opererer selve distribusjonsplattformen ikke misbruker sin posisjon til å gi egne tjenestetilbud et fortrinn. Videre viste utvalget til betydningen av å hindre at norske tilbud generelt, og allmennkringkasterne spesielt, får en marginal plassering på EPG'ene. Utvalget konkluderte med at det foreløpig var for tidlig å foreslå konkrete reguleringstiltak. Det anbefalte derfor bare at det i loven blir tatt inn en generell hjemmel til å regulere utformingen av EPG'er. Blant høringsinstansene som kommenterte Konvergensutvalgets forslag var de aller fleste positive. NRK og TV 2 bemerket imidlertid at reguleringsbehovet forholdsvis raskt kan bli akutt. Enkelte andre instanser argumenterte for at reguleringsbehovet på dette feltet neppe var betydelig.

Internasjonale avtaleforpliktelser: I det nye EU-regelverket om elektronisk kommunikasjon trekkes det et skille mellom distribusjon og innhold. Direktivene har visse bestemmelser om tilgang til adgangskontrollsystemer.

I høringsnotatet så departementet for seg forskjellige situasjoner som kunne begrunne myndighetsinngrep ut fra kulturpolitiske hensyn. Det kunne for eksempel være at systemoperatøren sørger for at programmer vedkommende har økonomiske interesser i listes opp først. Dette kan medføre diskriminering mellom ulike tjenesteleverandører. Det er imidlertid vanskelig å se for seg hvilke problemstillinger som kan dukke opp før det blir klarere hvorledes teknologien vil utformes.

2.7.2 Regulering i andre land

Sverige, Danmark og Finland:Her foreligger det foreløpig ikke noe konkret regelverk for EPG-tjenester.

Storbritannia:Storbritannia er det eneste land i Europa som har gjennomført en regulering av EPG'er. Her er EPG-tjenester konsesjonspliktige. The Independent Television Commission (ITC) har publisert retningslinjer for utformingen av programguidene. Et viktig formål med dette regelverket er å motvirke at enkelte programmer eller sendinger blir ekskludert eller diskriminert. Man ønsker også å unngå utilbørlig bruk av programguidene til krysspromotering av sendinger som plattformoperatøren selv har en økonomisk interesse i. I tillegg fokuserer retningslinjene på at allmennkringkasterne skal ha en tilstrekkelig synlig plassering («due prominence»).

2.7.3 Høringsinstansenes vurderinger

NRKstøtter innføringen av den foreslåtte forskriftshjemmel. Det samme gjør TV 2forutsatt at fullmakten brukes med varsomhet.

Post- og teletilsynet ser ikke behovet for en regulering på det nåværende tidspunkt og mener det er mer hensiktsmessig å se markedet an for eventuelt å gjennomføre tiltak på et senere tidspunkt.

Telenorgår i mot den foreslåtte forskriftshjemmel som de mener bidrar til unødvendig usikkerhet om fremtidige rammebetingelser. Telenor mener eventuelle konkurransepolitiske aspekter ikke kan begrunne regulering gjennom kringkastingsloven da dette naturlig hører hjemme hos konkurransemyndighetene. Videre påpeker Telenor at det gjennom EPG'en vil bli tilbudt et bredt spekter av tjenester og at mange av disse ikke vil høre hjemme under kringkastingslovens virkeområde. I forhold til kulturpolitiske hensyn fremhever Telenor at det i stor grad vil være brukerne som bestemmer utformingen av EPG'en. Telenor mener det er uheldig om brukernes valgmuligheter begrenses.

2.7.4 Departementets vurdering

I dagens situasjon er det vanskelig å si eksakt hvorledes utviklingen vil bli. Som nevnt i avsnitt 1.2 har departementets prinsipielle utgangspunkt vært at ny regulering skal dekke et konkret behov. Enkelte av høringsinstansene har gitt uttrykk for at det er tvilsomt om det noensinne vil oppstå et reguleringsbehov. Departementet erkjenner at det er usikkerhet rundt utformingen av EPG'er og tilsvarende navigeringsverktøy. Følgelig er også reguleringsbehovet uklart. På dette området er det imidlertid nødvendig å kunne reagere raskt hvis det først er behov for inngrep. Det vil være uheldig hvis forholdene festner seg før de nødvendige fullmakter for inngrep er på plass. Departementet ser det derfor som nødvendig og berettiget å lovfeste en fullmaktshjemmel allerede før det er klart hvorledes EPG'ene vil se ut.

Departementet er for øvrig oppmerksom på at flere høringsinstanser på generelt grunnlag er skeptiske til innføring av fullmaktshjemler fordi det kan skape økt usikkerhet omkring rammebetingelsene, også om fullmakten ikke brukes. Departementet anser imidlertid ikke lovforslaget som en bestemmelse som er egnet til å skape stor usikkerhet. Som det er presisert i merknadene til bestemmelsen i kapittel 6.2 forutsettes den brukt med varsomhet. Departementet mener det langt på vei er mulig for aktørene å forutse hva slags markedsopptreden som kan utløse bruk av hjemmelsfullmakten når det sentrale hensynet bak bestemmelsen er å sikre at allmennkringkasterne får en hensiktsmessig plassering. Om aktørene på grunn av dette innretter seg for å unngå at fullmakten brukes, vil dette innebære at bestemmelsen har en positiv funksjon selv om reguleringshjemmelen ikke blir benyttet.

Som beskrevet er det sentrale hensynet bak bestemmelsen å kunne sikre at allmennkringkasterne får en hensiktsmessig plassering. Departementet kan ikke se at dette vil påvirke eller begrense brukernes valgfrihet i særlig grad, men om hjemmelsfullmakten benyttes vil departementet være oppmerksomme på dette hensynet.

Når det gjelder det nye EU-regelverket for elektronisk kommunikasjon regulerer dette som nevnt ikke innhold. Den foreslåtte hjemmel må betraktes som en innholdsregulering som faller utenfor dette regelverket.

2.8 Unntaksbestemmelse

2.8.1 Innledning

Etter kringkastingsloven § 1-1 har Kongen hjemmel til å avgjøre hva som i tvilstilfeller skal regnes for å falle innenfor definisjonen av kringkasting, kringkaster, lokalkringkasting, reklame og sponsing.

Konvergensutvalgets forslag:Utvalget konstaterte at kringkastingslovens bestemmelser ikke passer for alle typer kringkastingstjenester. Utvalget nevnte bl.a. bedriftsinterne kommunikasjonsnett, som utvalget mente kan falle inn under kringkastingsdefinisjonen. For å unngå uhensiktsmessige konsekvenser foreslo utvalget en generell hjemmel i kringkastingsloven til å unnta enkelte tjenester.

Blant høringsinstansene som kommenterte Konvergensutvalgets forslag på dette punkt stilte de aller fleste seg positive til forslaget.

Internasjonale avtaleforpliktelser: TV-direktivet og fjernsynskonvensjonen gir minimumsregler som Norge er forpliktet til å gjennomføre.

Departementet gav i høringsnotatet uttrykk for at det var ønskelig med en klar definisjon av hva som regnes som kringkasting. Det kan imidlertid tenkes at det utvikles tilbud og tjenester som ikke bør omfattes av reguleringen, eller i det minste bør unntas fra visse bestemmelser. For å ivareta behovet for dette uten å uthule definisjonen, foreslo departementet at det innføres en unntakshjemmel i kringkastingsloven § 1-1, 6. ledd.

2.8.2 Høringsinstansenes vurderinger

NRK støtter departementets forslag. Det samme gjør TV 2 som samtidig presiserer at unntaksadgangen bør være snever.

De øvrige høringsinstansene som har kommentert forslaget stiller seg i det alt vesentlige positive.

2.8.3 Departementets vurdering

Departementet presiserte i sitt høringsnotat at unntaksadgangen er ment å være snever, og den innebærer således ikke en uthuling av kringkastingsdefinisjonen. Selv om det åpnes for et visst skjønn vil denne myndigheten måtte utøves i overensstemmelse med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Det er vanlig at forvaltningsorganer på forskjellige områder utøver en varierende grad av skjønn, uten at det i seg selv kan sies å ligge noen fare for forskjellsbehandling i dette. Departementet kan derfor ikke se at bestemmelsen vil medføre fare for tilfeldigheter eller ulikheter.

Det er hensiktsmessig at forvaltningen har adgang til å unnta enkelte tjenester fra lovens bestemmelser, for å sikre en målrettet og fleksibel håndheving av loven. Slik er det mulig å unngå regulering av visse kringkastingstjenester om hensynene bak loven ikke slår til. I andre tilfeller kan det være mer hensiktsmessig å fatte vedtak som går ut på at individuelle tjenester gis unntak fra enkelte lovbestemmelser snarere enn å gi dispensasjon fra hele loven.

2.9 NRK som forskriftsmyndighet for forskrifter om kringkastingsavgifter, inndriving, omsetning av materiell mm.

2.9.1 Nærmere om forslagene

Etter någjeldende bestemmelser i kringkastingsloven kapittel 8 har NRK hjemmel til å fastsette en rekke forskrifter om omsetning av materiell, kringkastingsavgift, inndriving mm. Med hjemmel i § 8-1 gir NRK forskrift om meldeplikt for overdragelse av kringkastingsmottaker. Etter § 8-2 første ledd gir NRK forskrifter om meldeplikten ved innførsel, salg, utleie eller utlån av kringkastingsmottaker og antenner. Etter andre ledd avgjør NRK hva som skal forstås med tilbehør eller deler til mottaker. I medhold av § 8-3 andre ledd gir NRK forskrift om innkreving av kringkastingsavgift, tilleggsavgift og renter, og kan etter tredje ledd ved forskrift eller enkeltvedtak frita for avgifter. I høringsnotatet gav departementet uttrykk for et ønske om å innføre et prinsipielt skille mellom NRK som mottaker av kringkastingsavgift og som regulerende myndighet for kringkastingsavgiften. For å oppnå dette foreslo departementet at hjemmelen for fastsetting av forskrifter vedrørende kringkastingsavgift skulle overføres fra NRK til Kongen. Deretter vil myndigheten bli delegert videre til departementet eller et underliggende organ.

2.9.2 Departementets vurdering

Høringsinstansene var positive til forslagene. Departementet fremmer derfor forslagene slik de ble beskrevet i høringsnotatet.