3 Regjeringens forslag
3.1 Tildeling til virksomheter som har hatt vesentlige utvidelser
Regjeringen foreslår at virksomheter som har hatt utslipp i basisperioden 1998-2001, og som har hatt vesentlige økninger i utslipp i perioden 1.1.2002 til 28.3.2008, og kan dokumentere overfor forurensningsmyndigheten at den vesentlige utslippsøkningen skyldes vesentlige endringer av virksomhetens art eller omfang, skal få tildelt kvoter vederlagsfritt ut fra et oppdatert tildelingsgrunnlag. Denne regelen vil være en videreføring av deler av den lovteksten som ble brukt for å ta hensyn til vesentlige utvidelser i kvotesystemet som gjaldt i perioden 2005-2007, jf. Ot.prp. nr. 13 (2004-2005) avsnitt 10.3. Det tildeles imidlertid ikke vederlagsfrie kvoter til nye virksomheter basert på utslippsframskrivninger eller andre skjønnsmessige kriterier, som forventninger om utvidelser.
Det første vilkåret innebærer at det kun vil bli tatt hensyn til utvidelser blant virksomhetene som hadde utslipp i perioden 1998-2001. Det legges ikke opp til å ta særskilt hensyn til utvidelser blant virksomheter som i utgangspunktet får tildelt kvoter på grunnlag av sine utslipp i perioden 2002-2007 eller basert på normer.
Det andre vilkåret innebærer at utslippsøkningen må ha vært av en viss størrelse for at det skal åpnes for økt tildeling. Det blir overlatt til forurensningsmyndigheten, i praksis SFT, å avgjøre hvilke utslippsøkninger som skal regnes som vesentlige. Tilsvarende regel med krav om «vesentlig utslippsøkning» gjaldt i det norske kvotesystemet i perioden 2005-2007. Det er dermed etablert en relevant praksis som trolig omfatter de fleste av de virksomheter denne oppdateringen i tildelingsgrunnlaget vil være aktuell for.
Det tredje vilkåret innebærer at utslippsøkningen må skyldes en endring i virksomhetens art eller omfang, typisk som følge av investeringer i anlegget. Utslippsøkninger som følge av naturlige variasjoner i produksjonen skal ikke kvalifisere for økt tildeling. Det foreligger relevant praksis vedrørende håndhevelsen av dette vilkåret, og en slik regel er også utdypet i pkt. 10.3 i Ot.prp. nr. 13 (2004-2005).
Virksomheter som kvalifiserer for tildeling ut fra et oppdatert tildelingsgrunnlag skal primært få tildelt kvoter på grunnlag av sine faktiske utslipp etter at de vesentlige endringene i art eller omfang har funnet sted. Dersom endringene i art eller omfang finner sted så sent at det ikke finnes representative historiske utslipp etter at endringene fant sted, vil virksomheten få normtildelt kvoter på grunnlag av den oppdaterte kapasiteten i anlegget. Med representative historiske utslipp menes utslipp i minst ett helt kalenderår før tildelingsplanen ble notifisert til ESA 28. mars 2008. Tildeling til utvidelser på grunnlag av normer kan føre til at det blir behov for å tildele kvoter på grunnlag av andre normer enn fra produksjon av elektrisitet, varme og kalk. Som nevnt i avsnitt 3.4.1 foreslås det derfor at Kongen får hjemmel til å fastsette ytterligere normer for tildeling av vederlagsfrie kvoter.
3.2 Kvotereserve forbeholdt høyeffektive kraftvarmeverk
ESA har ikke hatt innvendinger til at det etableres en selektiv kvotereserve som tilgodeser «høyeffektive kraftvarmeverk», men aksepterte ikke en reserve for «gasskraftverk basert på rensing». Regjeringen foreslår derfor å opprettholde en kvotereserve forbeholdt «høyeffektive kraftvarmeverk».
Endringene som foreslås i denne proposisjonen innebærer at gasskraftverket på Kårstø vil få tildelt kvoter som eksisterende virksomhet og ikke kan søke om tildeling fra reserven. Regjeringen foreslår at kvotereservens størrelse i forskrift settes til 4,2 mill kvoter over perioden 2008-2012.
Øvrige regler for reserven fastsettes også i forskrift, jf. klimakvoteloven § 7 annet ledd som trådte i kraft 1. juli 2007. Departementet legger ikke opp til endringer i tildelingsreglene (normer, driftstid og tildelingsprosent) ift. det forslaget som ble sendt ut på forskriftshøring fra SFT 21. desember 2007. Dette inkluderer selve definisjonen av «høyeffektivt kraftvarmeverk», dvs. kravet om at virkningsgraden må overstige referanseverdiene for best tilgjengelig teknologi for CCGT gasskraftverk med minst 10 prosentpoeng for at kraftverket skal regnes som «høyeffektivt».
3.3 Tildeling basert på historiske utslipp
Regjeringen foreslår at virksomheter etablert etter 2001 som hadde utslipp ett eller flere kalenderår i perioden 2002-2007 får tildelt kvoter på grunnlag av sine gjennomsnittlige utslipp i de årene de har vært i drift i denne perioden. Disse virksomhetene er små i utslippssammenheng og har etter det departementet kjenner til kun utslipp som følge av energibruk. De virksomhetene som har hatt vesentlige utslippsøkninger på grunnlag av utvidelser etter 2001, skal i henhold til Regjeringens forslag få tildelt kvoter som gjenspeiler utslippsøkningen. Det foreslås at virksomhetene som er utvidet etter 2001, og som etter utvidelsen har hatt utslipp i ett eller flere kalenderår i perioden 2002-2007, skal få tildelt kvoter på grunnlag av en tilsvarende regel som benyttes for å beregne tildelingen til virksomhetene som ble etablert etter 2001, dvs. på grunnlag av sine gjennomsnittlige utslipp i de årene de har vært i drift i perioden 2002-2007 etter at utvidelsen fant sted.
Tildelingen av klimakvoter gjennomføres ved bruk av tildelingsprosenter som skaper knapphet for de enkelte bedriftene. Dette innebærer at tildelingsgrunnlaget, for eksempel virksomhetens historiske utslipp, nedjusteres ved bruk av en standardisert reduksjonsfaktor. I klimakvoteloven er det som hovedregel anvendt en tildelingsprosent på 87 for utslipp som følge av energibruk, og en tildelingsprosent på 100 for utslipp som følge av prosess for de virksomhetene som skal tildeles kvoter ut fra utslippene i perioden 1998-2001.
Regjeringen foreslår at de samme faktorene benyttes for virksomheter etablert etter 2001. Tildelingsprosenten settes følgelig til 87 for utslipp som følge av energibruk, og 100 for utslipp fra prosess.
3.4 Tildeling basert på normer
3.4.1 Innledning
Departementet foreslår at eksisterende virksomheter som ikke har hatt representative historiske utslipp før notifiseringen av tildelingsplanen, tildeles kvoter på grunnlag av normer. Disse normene foreslås også brukt for å beregne tildeling fra kvotereserven, samt ved utarbeidelse av nytt tildelingsgrunnlag for virksomheter som er utvidet så sent at det ikke foreligger representative historiske utslipp i perioden 2002-2007 etter at utvidelsen fant sted, jf. avsnitt 3.1. Departementet legger vekt på at tildelingsreglene, herunder normene, i størst mulig grad skal være generelle og kunne anvendes for mange virksomheter, selv om de i praksis i noen tilfeller bare vil bli anvendt på én virksomhet. I prinsippet vil det være behov for normer for produksjon av ulike typer varer og tjenester samt prosessutslipp.
Departementet antar at det er tilstrekkelig å etablere normer for produksjon av elektrisitet, varme og kalk for å beregne tildelingen til eksisterende virksomheter for perioden 2008-2012. I tillegg er det behov for bransjespesifikke normerte driftstider og lastfaktorer. Departementet vil ikke utelukke at det kan bli behov for å fastsette flere normer enn de som fremgår under, selv om det ikke kom frem noe i høringen som tyder på det. Det foreslås på denne bakgrunn at Kongen får hjemmel til å fastsette ytterligere normer for tildeling av vederlagsfrie kvoter dersom det skulle vise seg å være behov for det.
3.4.2 Tildelingsprosent ved normtildeling
Det er summen av tildelingsprosenten og normene som bestemmer hvor mange kvoter som blir tildelt den enkelte virksomhet. Følgelig vil ikke en enkelt norm være tilstrekkelig til å avgjøre om tildelingen innebærer utilbørlig forskjellsbehandling. Tildelingsprosenten til virksomheter som får tildelt kvoter på grunnlag av normer foreslås satt til 85 for utslipp relatert til energibruk, uavhengig av om virksomheten er eksisterende eller får tildelt kvoter fra kvotereserven. Dette er på linje med tildelingsprosenten som Regjeringen legger opp til skal brukes for kvotereserven. Denne ble bestemt i tildelingsplanen av 28. mars 2008, og ESA har ikke hatt kommentarer til den.
Det foreslås en tildelingsprosent på 100 for prosessutslipp. Dette tilsvarer tildelingsprosenten som anvendes for prosessutslippene fra virksomhetene som får tildelt kvoter på grunnlag av sine utslipp i 1998-2001. Så langt departementet kjenner til er NorFraKalk den eneste virksomheten med prosessutslipp blant de som kvalifiserer til tildeling etter de reglene som foreslås i denne proposisjonen.
3.4.3 Normer relatert til produksjon
Departementet foreslår å videreføre de samme normene som den legger opp til skal brukes for kvotereserven, dvs. normer for produksjon av elektrisitet og varme tilsvarende hhv. 354 tonn CO2 /GWh og 180 tonn CO2 /GWh.
Normen for produksjon av elektrisitet er avledet av ytelsene til effektive gasskraftverk («combined cycle gas turbine» - CCGT).
Normen for varme er noe strengere enn det som er mulig å oppnå ved full utnyttelse av energiinnholdet i naturgass. Normen kan begrunnes ved at bruk av fornybare brensler er mulig i enkelte virksomheter. Normen vil være lavere enn utslippene for virksomheter som bare bruker fossile brensler, og høyere enn utslippene for virksomheter som bruker en stor andel fornybare energikilder. Gjennomsnittlige historiske utslippstall per levert enhet fjernvarme ligger eksempelvis langt under denne normen fordi denne bransjen i stor grad bruker bioenergi og avfall som energikilde.
Regjeringen foreslår at kalkprodusenter får tildelt kvoter tilsvarende 0,4258 kvoter per tonn kalkstein som brukes som innsatsfaktor. Denne faktoren er avledet av faktiske produksjonsforhold ved norske virksomheter.
To av virksomhetene som er etablert etter 2001 (Gasnor og Ormen Lange) har utslipp fra fakling av gass. Fakling er inkludert i det historiske tildelingsgrunnlaget til virksomhetene som får tildelt kvoter på grunnlag av sine utslipp i perioden 1998-2001. For å unngå utilbørlig forskjellsbehandling foreslår Regjeringen at det tildeles kvoter til fakling også for virksomheter som ikke hadde utslipp i perioden 1998-2001 og i tilknytning til utvidelser. For Gasnor skal utslipp fra fakling fremgå av de historiske utslippstallene i perioden 2002-2007. Fordi det ikke finnes historiske utslipp fra Ormen Lange vil imidlertid tildelingen til denne virksomheten måtte fastsettes på annen måte. Fakkelen er ikke i bruk under normale omstendigheter, og er primært ment som en sikkerhetsforanstaltning. Det er usikkert om det har vært utvidelser med tilknyttede fakkelutslipp som kvalifiserer til tildeling, men det kom ikke frem slik informasjon i høringen. Utslippene fra fakkel fra Ormen Lange og eventuelt utvidede virksomheter er, og forventes å være, relativt små. Departementet har ikke funnet en egen norm som eventuelt skulle kunne anvendes på flere virksomheter. Det foreslås derfor at tildeling til fakling skal svare til det minimumsutslippet som anses nødvendig av sikkerhetsmessige grunner. Dette innebærer at Statens forurensningstilsyn skjønnsmessig vil måtte fastsette tildelingen for de virksomheter som vil få tildelt kvoter til fakling.
3.4.4 Normert driftstid
For virksomheter som får tildelt vederlagsfrie kvoter på grunnlag av normer er det nødvendig å fastsette en normert driftstid. En lavere normert driftstid enn 8 760 timer/år reflekterer blant annet at virksomhetene vil få driftsavbrudd eller redusert drift av tekniske og økonomiske årsaker. Tekniske årsaker omfatter vedlikehold mv. Økonomiske årsaker kan være svingninger i priser på sluttprodukt og innsatsfaktorer blant annet som følge av konjunkturer. Tilsvarende forhold er reflektert i tildelingsgrunnlaget for bedrifter etablert før 2007.
Departementet har foreslått en lik normert driftstid for de fleste typer virksomheter som får tildeling på grunnlag av normer. Dette er gjort for å få et enklest mulig system. Et alternativ ville vært et system med mer differensierte driftstider. Fastsettelse av normerte driftstider innebærer en avveining mellom hensynet til enkelhet og hensyn til representativitet for de enkelte virksomhetene.
Som hovedregel foreslår Regjeringen en driftstid på 7 500 timer/år for virksomhetene som får tildelt kvoter på grunnlag av normer. Dette er den samme normerte driftstiden som ble lagt til grunn for kvotereserven da regler om denne ble sendt på høring i desember 2007.
Gasskraftverket på Kårstø ble satt i drift høsten 2007. Etter en testperiode var kraftverket i full drift bare i en kort periode rundt årsskiftet 2007-2008. Etter dette har gasskraftverket ikke vært i produksjon. Dette må ses i lys av markedsforholdene, med blant annet relativt lave priser på elektrisitet i Sør-Norge og høye gasspriser. I hvilken grad kraftverket vil settes i produksjon i tiden fremover, vil avhenge av eiernes kommersielle beslutninger.
På denne bakgrunn må det forventes at gasskraftverket på Kårstø vil stå stille i ganske lange tidsrom i flere år fremover. Det kan imidlertid ikke utelukkes at forholdet mellom gass- og kraftpriser blir slik at det blir mye produksjon i anlegget. Basert på en helhetsvurdering, settes normert driftstid ved andre kraftverk enn høyeffektive kraftvarmeverk til 2 500 timer per år i perioden 2008-2012. Dette tilsvarer om lag 100 dagers drift per år som et gjennomsnitt over perioden 2008-2012.
Reservekraftverk skal kun drives i spesielle knapphetssituasjoner. Dette tilsier at normert driftstid settes til null, og at reservekraftverk ikke tildeles kvoter. Tilsvarende vil enkelte andre anlegg ha reservekapasitet som kun unntaksvis vil tas i bruk. Normert driftstid skal også settes til null for slik kapasitet. Dette innebærer at forurensningsmyndigheten ikke vil tildele kvoter vederlagsfritt til reservekraftverk eller reservekapasitet ved anlegg som omfattes av kvotesystemet.
3.4.5 Normerte lastfaktorer
Tildelingen av klimakvoter kan justeres med bruk av en normert lastfaktor. En slik faktor vil variere etter typen virksomhet. Dette innebærer at tildelingsgrunnlaget nedjusteres til et nivå tilsvarende forventet gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse i perioden 2008-2012. I praksis synes dette kun å være aktuelt for tildeling til ilandføringsterminaler (Ormen Lange). Regjeringen foreslår at det fastsettes en lastfaktor på 0,55 for ilandføringsterminaler som får tildelt kvoter på grunnlag av normer. Generell lastfaktor for ilandføringsanlegg avhenger av det enkelte anleggets tekniske utstyr. For Ormen Lange vil 0,55 ut fra høringsuttalelsen til A/S Norske Shell kunne ligge noe lavere enn et intervall bedriften anser som sannsynlig. Utnyttelsesgraden av de aktuelle delene av anlegget er imidlertid usikker.