Ot.prp. nr. 21 (2006-2007)

Om lov om samvirkeforetak (samvirkelova)

Til innhaldsliste

1 Hovudinnhaldet i proposisjonen

Regjeringa gjer i proposisjonen framlegg om ei allmenn lov om samvirkeforetak. Lovforslaget svarer i hovudsak til forslaget frå Samvirkelovutvalet, jf. NOU 2002: 6 Lov om samvirkeforetak. Forslaget frå utvalet har fått brei og solid støtte frå høyringsinstansane, jf. nærmare i punkt 2.1 nedanfor.

Eit overordna spørsmål er om det er behov for ei samvirkelov, jf. kapittel 3. Etter Justisdepartementets syn er det ei rekke omsyn som tilseier at samvirkeforma blir lovregulert. Departementet vil særleg framheve at ei allmenn samvirkelov kan medverke til å:

  • leggje betre til rette for samvirkeorganisering

  • sikre eigenarten til samvirkeforma

  • setje samvirkeforma og den sosiale økonomi på dagsordenen

  • endre haldningar til samvirkeorganisering og gi samvirkeforma eit statusløft.

I ei tid då samfunnet blir stadig meir komplekst, er det behov for eit mangfald av organisasjonsformer som kan dekkje ulike ønske og behov. Med sin demokratiske, brukardeltakande og inkluderande karakter kan samvirkeforma spele ei viktig rolle. Styresmaktene bør derfor gjennom lovgiving leggje til rette for samvirkeorganisering, på same måte som ein gjennom selskapslovgivinga har lagt til rette for organisering som kapitalselskap. Departementet meiner dette er nødvendig for at samvirkeforma skal framstå som eit reelt alternativ for organisering av økonomisk verksemd.

Ei samvirkelov vil innebere eit betre, klarare og meir tilgjengeleg regelverk for samvirkeforetaka. Lovregulering kan også gjere samvirkeforma betre kjent. Samla kan dette føre til at fleire tek samvirkeforma i bruk. Ei lov kan til dømes gjere det enklare å stifte foreldreeigde barnehagar på samvirkebasis.

Samvirkeforma har fleire særtrekk når det gjeld både formål, medlemsdeltaking, økonomiforhold og verdigrunnlag. Formålet med eit samvirkeforetak er ikkje å oppnå størst mogleg avkasting på investert kapital, men å vareta medlemmane sine interesser som etterspørjarar eller tilbydarar av varer eller tenester. Samvirkeformålet blir realisert ved omsetning mellom foretaket og medlemmane. Samvirkeforma er såleis basert på aktiv brukardeltaking, ikkje på passiv kapitalplassering. I tråd med dette skal utdeling av overskot fordelast på medlemmane etter kor mykje kvar medlem har omsett med foretaket, og ikkje på grunnlag av kapitalandel. Vidare er samvirkeforetak demokratiske organisasjonar som byggjer på eit prinsipp om ope og frivillig medlemskap. Medlemskap er i utgangspunktet ope for alle, og hovudregelen er at kvar medlem har ei stemme på årsmøtet.

Etter Justisdepartementets syn byggjer samvirkeforma på prinsipp og verdiar som det er god grunn til å fremje. Dette kan best skje gjennom eit lovforslag som byggjer på desse prinsippa og verdiane. Ei allmenn samvirkelov kan på denne måten vere med på å sikre eigenarten til samvirkeforma.

Ei samvirkelov kan også medverke til å setje samvirkeforma og den sosiale økonomi på dagsordenen. Utanfor det etablerte samvirket er det i dag få som har nærmare kjennskap til samvirke som organisasjonsform. Dette gjer at samvirkeforma ofte blir oversett, ikkje berre i samband med etablering av ny verksemd, men også i den politiske debatten og i forsking og undervising. Manglande kjennskap til samvirkeforma medfører også manglande evne til å sjå potensialet til denne forma. Justisdepartementet meiner at ei samvirkelov vil vere eit viktig verkemiddel for å synleggjere og auke kunnskapen om samvirkeforma, slik at forma i større grad blir vurdert av både private og offentlege aktørar.

I EU er «den sosiale økonomi» tatt i bruk som ei nemning på aktivitetar som har allmennytte eller medlemsnytte – ikkje profitt – som si fremste drivkraft, som byggjer på demokratiske verdiar, og som organisatorisk er frittståande frå offentleg sektor. Organisasjonar og foretak innan den sosiale økonomi har sitt utspring i behovet for å samarbeide når marknaden eller det offentlege ikkje evnar å dekke menneskelege behov. Samvirketanken er ein viktig del av den sosiale økonomi, representert ved nysamvirke innan sektorar som helse, omsorg, skule, kultur, kunnskapsindustri og konsulentverksemd.

Etter Justisdepartementets syn kan organisasjonsformer innanfor den sosiale økonomi vere eit nyttig supplement og alternativ til statleg organisering og kapitalbaserte organisasjonsformer. Dette gjeld særleg innanfor område som næringsutvikling, sysselsetjing og offentleg serviceproduksjon. Røynsler frå andre land viser at den sosiale økonomi også kan spele ei viktig rolle for å skape og oppretthalde levedyktige lokalsamfunn. I EU og i fleire europeiske land er den sosiale økonomi eit politisk satsingsområde. Ei samvirkelov kan føre til at det blir meir merksemd om dette feltet også i Noreg.

Ei allmenn samvirkelov kan gi samvirkeforma større legitimitet og eit statusløft. Lova kan medverke til ei haldningsendring på særleg to punkt:

For det første kan ei samvirkelov medverke til at fleire får auga opp for samvirke som ei allmenn organisasjonsform som kan eigne seg innanfor fleire forskjellige delar av nærings- og samfunnslivet. Samvirke er ikkje ei organisasjonsform som er reservert daglegvarehandelen, bustadsektoren og primærnæringane. Samvirke er ei allmenn organisasjonsform som i utgangspunktet står open for alle former for økonomisk verksemd.

For det andre kan ei allmenn samvirkelov medverke til at folk i større grad oppfattar samvirke som ei moderne og framtidsretta organisasjonsform. Dette avheng av at samvirkeforma faktisk blir tatt i bruk på nye område. Skal det skje, er det behov for ei lov som klart fastset korleis ein skal gå fram for å skipe nye samvirkeforetak.

I kapittel 4 drøftar departementet nokre lovtekniske spørsmål. Det er for det første spørsmålet om det bør utformast éi samvirkelov, ellom om ein bør utforme ei lov for dei store samvirkeforetaka og ei for dei små. Slik Justisdepartementet ser det, er det mogleg å utforme ei felles lov som er oversiktleg og lett å lese, og som dekkjer reguleringsbehovet til både dei små og store foretaka. Departementet har derfor utarbeidd forslag til éi samvirkelov.

For det andre drøftar departementet spørsmålet om i kva grad lova bør kunne fråvikast. Departementet meiner det er viktig å ta vare på og styrke mangfaldet innan samvirkesektoren. Ei samvirkelov bør derfor ikkje leggje unødige band på verksemdene. I samsvar med dette er det ved utforminga av lovforslaget lagt stor vekt på å ikkje redusere fleksibiliteten til foretaka i større grad enn det som er nødvendig for å vareta mindretalsinteresser, tredjepersonsinteresser og eigenarten til samvirkeforma.

For det tredje drøftar departementet i kva grad samvirkelova bør utformast etter mønster av anna selskapslovgiving, særleg aksjelova. Departementet meiner at det er ein fordel å byggje på den eksisterande selskapslovgivinga, men understrekar samtidig at det overordna formålet med lova er å regulere samvirkeforetaka på ein god måte og å ta vare på eigenarten til samvirkeforma. Løysingar i selskapslovene er berre brukt i den grad det ikkje er trekk ved samvirkeforma som tilseier andre løysingar i samvirkelova.

Ein viktig del av lovarbeidet har vore å utforme ein rettsleg definisjon av samvirkeforetak, jf. kapittel 5. Departementet har til liks med utvalet lagt vekt på at definisjonen må peike på særtrekk ved organisasjonsforma, samtidig som den må gi samvirkeomgrepet ei naturleg ramme. Ein legaldefinisjon må dessutan vere klar og presis, sidan den vil vere avgjerande for kva slags samanslutningar som blir omfatta av lova. Det blir gjort nærmare greie for innhaldet i definisjonen i kapittel 5 og i særmerknaden til § 1 i lovforslaget.

Departementet har i kapittel 6 tatt til orde for reglar som inneber at samvirkeforetak skal kunne stiftast på ein enkel og billeg måte, samtidig som interessene til kreditorane blir varetatt i rimeleg grad.

I kapittel 7 drøftar departementet kva slags reglar som skal gjelde i forholdet mellom medlem og foretak. Lovforslaget styrkar prinsippet om frivillig og ope medlemskap og kneset prinsippet om at foretaket må behandle alle medlemmar likt (likskapsprinsippet). Lovforslaget fastset elles at ein medlemskap i eit samvirkeforetak som utgangspunkt ikkje kan gå over til ein ny medlem. Departementet har likevel opna for at foretaket i sine vedtekter kan fastsetje at medlemskap skal kunne gå over med samtykke frå styret, dagleg leiar eller andre. Ein medlem kan stengast ute frå foretaket dersom medlemmen har krenka foretaket ved vesentleg mishald eller når tungtvegande grunnar elles tilseier utestenging. Departementet har ikkje gjort framlegg om andre sanksjonar ved mishald frå medlemmen si side, men dette kan fastsetjast i vedtektene. Mishald frå foretaket si side kan gi medlemmen rett til å melde seg ut av foretaket med umiddelbar verknad og medføre visse økonomiske rettar overfor foretaket. Lovforslaget opnar i tillegg for at ein medlem kan krevje utløysing ved dom, men terskelen for dette er høg.

Kapittel 8 handlar om økonomiforhold i samvirkeforetak. Dette omfattar både spørsmålet om kapitalvern og spørsmålet om finansiering av samvirkeforetak. Departementet meiner det er viktig med reglar som sikrar eit forsvarleg kapitalvern, både av omsyn til kreditorane og av omsyn til medlemmane. Berebjelken i kapitalvernreglane er etter lovforslaget eit krav om at foretaket alltid skal ha ein forsvarleg eigenkapital. Dette kravet er supplert med ei handleplikt for styret dersom kapitalen blir lågare enn det som er forsvarleg. Lovforslaget byggjer ikkje på skiljet mellom «fri» og «bunden» eigenkapital, som vi kjenner frå aksjelovgivinga. Departementet har ikkje gjort framlegg om å innføre eit krav om minimumskapital i samband med stiftinga av foretaket. Lovforslaget inneheld heller ikkje nærmare reglar om etterfølgjande kapitaldanning i form av tvunge reservefond eller andre tvingande reglar av liknande slag.

Kapitaloppbygginga i samvirkeforetak skjer i dag hovudsakleg gjennom innskot frå medlemmane, tilbakehalding av årsoverskot, spareordningar for medlemmane og gjennom ekstern lånekapital. Departementet har til liks med utvalet kome til at ei lov om samvirkeforetak ikkje bør opne for ordningar som gjer det enklare å hente inn ekstern kapital. Ekstern risikokapital kan truleg vere godt eigna til å skaffe nødvendig kapital til ein del samvirkeforetak, men kan skape uheldige spenningar mellom «brukaromsyn» og «kapitalomsyn». Ei slik ordning kan også vere problematisk i forhold til samvirkeprinsippa. Departementet legg også vekt på at ingen av høyringsinstansane har tatt til orde for å etablere ordningar som gjer at samvirkeforetaka skal kunne hente inn ekstern risikokapital. Etter Justisdepartementets oppfatning bør sjølvfinansiering framleis vere den primære kapitalkjelda for samvirkeforetaka. Departementet meiner vidare at dagens ordningar med medlemsinnskot, konsolidering av årsoverskot, spareordningar og ekstern lånekapital i stor grad tilfredsstiller dei normale kapitalbehova til samvirkeforetaka.

Departementet har gjort framlegg om å opne for alternativ bruk av den delen av årsoverskotet som kan delast ut til medlemmane på grunnlag av omsetning med foretaket («etterbetaling»). Midlar som kan delast ut i form av etterbetaling, kan etter forslaget i staden setjast av til etterbetalingsfond (kollektiv eigenkapital) eller medlemskapitalkonti (individualisert eigenkapital). Hovudformålet med ordningane er at medlemmane ikkje skal kjenne seg tvungne til å ta ut årsoverskotet direkte for å unngå at det blir ein del av den allmenne eigenkapitalen, som medlemmane ikkje har tilgang på. På denne måten blir medlemmane oppmuntra til konsolidering. Ein unngår utdeling av årsoverskotet utfrå eit meir kortsiktig perspektiv. Ordningane gjer også at økonomiforvaltinga i samvirkeforetaka blir meir fleksibel.

I kapittel 9 drøftar departementet reglar om organisering og leiing av samvirkeforetak. Departementet gjer framlegg om reglar som byggjer på dei tilsvarande reglane i aksjelovgivinga, men det er gjort enkelte endringar m.a. for å vareta særtrekk ved samvirkeforma. Nokre av reglane i lovforslaget her skil seg også frå aksjelovgivinga på grunn av ønske om å fastsetje ei lov med ei stor grad av vedtektsfridom. Lovforslaget slår fast hovudregelen om ei stemme for kvar medlem. Lovforslaget har også reglar om representasjon for dei tilsette i styret. Vidare gjer departementet framlegg om eit krav om kjønnsrepresentasjon i styra i samvirkeforetak som har meir enn 1000 medlemmar, jf. kapittel 10.

Kapittel 11 gjeld revisjon. Hovudspørsmåla er kva slags samvirkeforetak som skal vere revisjonspliktige, og kven som skal kunne utføre revisjonen. Etter gjeldande rett har eit samvirkeforetak eller ei økonomisk foreining med samla driftsinntekter på minst fem millionar kroner revisjonsplikt.Justisdepartementet kan ikkje sjå at det er behov for å endre gjeldande reglar om revisjonsplikt for samvirkeforetak. Departementet finn heller ikkje grunn til å fråvike regelen i revisorlova § 2-2 om at årsrekneskapen til revisjonspliktige foretak skal reviderast av minst éin registrert eller statsautorisert revisor.

Departementet drøftar i kapittel 12 om det er behov for nokre særlege reglar for samvirkeforetak som inngår i foretaksgrupper. I samvirkeforhold er det to typar foretaksgrupper som er aktuelle: Føderativt samvirke og konsern. Karakteristisk for eit føderativt samvirke er at samvirkeforetak på lågare nivå (primærsamvirke) er medlemmar i eit samvirkeforetak på høgare nivå (sekundærsamvirket), som dei i prinsippet eig og styrer.Departementet meiner at reglar om konsern og føderativt samvirke kan medverke til ei tenleg organisering og drift av større samvirkeverksemder, til dømes gjennom reglar som opnar for ein friare kapitalflyt enn det som elles gjeld. Reglane kan også vere med på å sikre eigenarten til samvirkeforma, særleg gjennom reguleringa av føderative samvirke. Departementet meiner vidare at det bør gjelde sams reglar for føderative samvirke og konsern så langt det let seg gjere. Det er viktig at føderativt samvirke og konsern står fram som to likeverdige alternativ.

Etter Justisdepartementets syn er det behov for å leggje betre til rette for omorganiseringsprosessar i samvirkeforhold, jf. kapittel 13. Departementet har derfor kome til at samvirkelova bør innehalde reglar om fusjon, fisjon og omdanning som bygger på eit prinsipp om kontinuitet i dei rettslege posisjonane til det overdragande foretaket (kontinuitetsprinsippet). Desse kapitla i lovforslaget er utforma med mønster i dei tilsvarande kapitla i aksjelova og allmennaksjelova, men inneheld ei rekke justeringar i lys av særtrekk ved samvirkeforma. Ein skilnad er at det i visse tilfelle vil vere krav om godkjenning frå Stiftelsestilsynet. Slik vil det vere der fusjonen, fisjonen eller omdanninga inneber at medlemmane får krav på ein større andel av nettoformuen ved oppløysing. Reglane om vederlag til medlemmane i det overdragande foretaket er også utforma på ein annan måte enn i aksjelovene.

I kapittel 14 drøftar departementet kva slags reglar som bør gjelde ved oppløysing og avvikling av samvirkeforetak. Eit sentralt spørsmål er her om lova bør opne for at nettoformuen ved oppløysing heilt eller delvis skal tilfalle medlemmane. Utgangspunktet i lova vil vere at gjenverande midlar skal gå til samvirkeformål eller allmennyttige formål. Departementet har m.a. lagt vekt på at eit forbod mot å fordele nettoformuen på medlemmane, vil innebere eit inngrep i vedtektsfridomen etter gjeldande rett. Departementet har også lagt vekt på at utdelingar til medlemmane skal skje i samsvar med samvirkeprinsippa, dvs. etter omsetning. Departementet har i tråd med dette gjort framlegg om at ein bør tillate at nettoformuen ved oppløysing blir fordelt på medlemmane, men berre dersom dette skjer på grunnlag av deira omsetning med foretaket dei siste fem åra, eventuelt eit anna tidsrom som ikkje kan vere under eitt år. Ei slik ordning må ha heimel i vedtektene.

Departementet drøftar i kapittel 15 ymse emne. Det blir foreslått reglar om erstatningsansvar som byggjer på dei tilsvarande reglane i bustadbyggjelagslova og aksjelovene. Departementet er vidare samd med utvalet i at det ikkje er reelt behov for å kriminalisere brot på føresegnene i samvirkelova. Slik departementet ser det, er reglane i straffelova og spesiallovgivinga tilstrekkelege.

Når det gjeld iverksetjings- og overgangsreglar, går departementet utfrå at ein del eksisterande samvirkeforetak kan ha behov for ei forholdsvis lang overgangsperiode. Det er derfor gjort framlegg om ein generell overgangsperiode på fem år rekna frå iverksetjinga. Ønskjer eit foretak å bli regulert av lova på eit tidlegare tidspunkt, kan årsmøtet vedta dette med fleirtal som for vedtektsendring. For foretak som blir stifta etter at lova er sett i verk, vil lova gjelde fullt utfrå stiftinga.

Utover dette inneheld kapittel 15 ei drøfting av spareordningar i samvirkeforetak, kooperativ organisering innan bank- og finanssektoren og tvisteløysing i samvirkeforhold.

Kapittel 16 omhandlar konkurransepolitiske og næringspolitiske spørsmål. Eit hovudtema er forholdet mellom allmenn selskapsrettsleg lovregulering på den eine sida, og konkurranselovgiving og sektorspesifikk næringslovgiving på den andre sida. Etter Justisdepartementets syn må den overordna målsetjinga med ei samvirkelov vere den same som for dei andre selskapslovene: å leggje best mogleg til rette for dei som ønskjer å organisere seg på denne måten og å sikre eigenarten til denne organisasjonsforma. Samtidig må ein på forsvarleg vis vareta interessene til kreditorar, tilsette, minoritetsmedlemmer og andre med rettar i foretaket. Konkurransepolitiske og særlege næringspolitiske målsetjingar kan også vere relevante ved utforminga av ei samvirkelov, men slike omsyn er sekundære. Denne typen omsyn er først og fremst relevante når valet står mellom to løysingar som utfrå samvirkerettslege omsyn har like gode grunnar for seg. Utgangspunktet bør i slike tilfelle vere at ein i samvirkelova vel den løysinga som verkar mest konkurransefremjande, eller som er best i samsvar med særlege, næringspolitiske målsetjingar.

Departementet gjer i kapittel 17 greie for dei økonomiske og administrative konsekvensane av lovforslaget. Konsekvensane for både private og for det offentlege blir drøfta. Det blir gjort særskilt greie for dei konkurransemessige konsekvensane av lovforslaget. Analysen viser at lovforslaget kan ha fleire gunstige konkurransemessige effektar og at det ikkje vil ha nokon nemnande negative effektar.

Til forsida av dokumentet