4 Høringsnotatet
I høringsnotatet foreslo Helse- og omsorgsdepartementet å utvide pasientombudsordningen til å omfatte kommunale helsetjenester etter lov om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven), med unntak av lovens kapittel 4a om miljørettet helsevern, og tjenester etter lov om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven), med unntak av lovens kapittel 5 om økonomisk stønad. Departementet foreslo videre å endre navnet til helse- og sosialombud.
Departementet har i høringsnotatet presisert at man ønsker en ombudsordning, framfor flere ombudsordninger basert på diagnoser eller brukergrupper. Fragmenterte ordninger vil bidra til å skape forvirring blant brukere og pasienter. En generell ombudsordning vil i tillegg til forenkling for brukerne, bidra til at kunnskap og kompetanse opparbeides og samles på et sted.
Videre ble det bemerket at det er viktig at ombudene i sin virksomhet i særlig grad har oppmerksomhet mot grupper som ikke er i stand til å gi uttrykk for egne tjenestebehov.
4.1 Høringsinstansens syn
4.1.1 Behov for utvidet ombudsordning
Helse- og omsorgsdepartementet har mottatt 186 høringssvar, hvor alle med unntak av to instanser er enige i at det er behov en utvidet pasientombudsordning. 130 høringsinstanser støtter eller har ingen merknader til departementets forslag i høringsnotatet, herunder 25 kommuner og fylkeskommuner, KS, og Norges Handikapforbund, Norsk Pensjonistforbund og Pasientombudskollegiet.
En utvidelse av pasientombudsordningen framheves av flere som et viktig steg i retning av bedre rettssikkerhet for mennesker som mottar sammensatte tjenester. Samhandling er et område som trekkes fram av flertallet av høringsinstansene, hvor brukerne ofte opplever svikt i tjenestene og har behov for informasjon og veiledning knyttet til rettigheter. Pasientombudskollegiet uttaler:
«For folk flest er det uforståelig at det kun er spesialisthelsetjenesten som per dags dato omfattes av pasientombudsordningen, mens kommunehelsetjenesten ikke gjør det. Spesielt vanskelig er dette å forstå der hvor den kommunale legevakt er plassert på eller i umiddelbar nærhet til et sykehus.»
Lovisenberg Diakonale sykehus skriver i sin uttalelse:
«Skillet mellom primærhelsetjeneste og spesialisthelsetjeneste virker i denne sammenhengen kunstig og upraktisk i mange saker. Vi antar at også mange pasienter har vanskeligheter med å forstå dette skillet.»
Flertallet av høringsinstansene er av den oppfatning at en utvidelse av dagens pasientombudsordning er mer hensiktsmessig ovenfor brukerne, framfor en ytterligere fragmentering i retning av ulike ombudsordninger knyttet til bestemte diagnoser eller brukergrupper. KS uttaler:
«KS mener en utvidelse av dagens pasientordning er å foretrekke framfor en oppblomstring av ulike typer ombudsordninger for ulike diagnoser/brukergrupper. Pasientombudsordningen er godt kjent i befolkningen, er et lavterskeltilbud og enkelt å finne fram til.»
Norsk Pensjonistforbund framhever pasientombudet som et lavterskeltilbud som er godt kjent blant befolkningen, hvor en også har mulighet til å henvende seg anonymt, både som bruker og som pårørerenne av brukere. Mange frykter at klager kan bidra til å forverre situasjonen for den det gjelder, enten det gjelder klage fra tjenestemottakeren selv eller pårørende. I sin høringsuttalelse skriver Norsk Pensjonistforbud :
«(...) ser det som en stor fordel ved den forslåtte endring av pasientrettighetsloven at den som henvender seg til helse og sosialombudet har rett til å ære anonym.»
Flertallet av høringsinstansene, herunder LUPE og Nasjonalforeningen, støtter forslaget om at pasientombudet bør ha et spesielt ansvar for personer som ikke er i stand til å fremme egne interesser. Fylkesrådet for funksjonshemmede i Sogn og Fjordane uttaler:
«(...) understreke kor viktig det er at også det «nye» ombodet må vera eit lågterskeltilbod og framleis ha sterk vekt på å sikre rettane til dei som ikkje sjølve er i stand til å fremja eigne interesser.»
Norges Handikapforbund mener imidlertid at ombudet ikke bør ha denne typen påpekning, men heller ha et fokus mot personer som har behov for helse- og sosialtjenester. De skriver følgende i sitt høringssvar:
«NHF foreslår en felles betegnelse for alle personer som trenger helse- og sosiale tjenester. Vi foreslår følgende: «Helse- og sosialombudet skal arbeide for å ivareta behovene, interessene og rettssikkerheten til personer som har behov for helse- og/eller sosiale tjenester.» Vi mener at det er viktig å ikke definere personer som trenger helse- og sosiale tjenester som «pasienter» og/eller «brukere».»
Eldrerådet i Finnmark påpeker at en utvidelse av pasientombudsordningen bør holde de rammene som er lagt i departementets høringsnotat, og at kapittel 5 i sosialtjenesteloven heller ikke bør inkluderes på sikt. Dette begrunnes med at kjerneoppgaven til pasientombudet er å ivareta pasientens rettigheter overfor helsetjenesten. Eldrerådet uttrykker det slik:
«(...)Hovedformålet med reformen er å skape en mer helhetlig arbeids- og velferdspolitikk. Skal pasientombudsordningen også ivareta brukernes rettigheter både når det gjelder økonomiske stønader og på områder innenfor arbeidslivet, vil også dette forårsake tap av tid og innsats for ivaretaking av pasientens interesser og rettssikkerhet ovenfor helsetjenesten.»
Enebakk kommune og eldrerådet i Verdal er imidlertid kritiske til innholdet i høringsnotatet, og mener en utvidelse vil bidra til økt byråkrati og inngripen i kommunal handlingsfrihet. Enebakk kommune skriver i sitt høringssvar følgende:
«Kommunene må utvikle sine tjenester etter de økonomiske rammer man har, også helse- og sosialtjenester. Men man må også se helhetlig, og sørge for at det også er tilfredsstillende tjenester på andre områder som skoler, barnehager, barnevern, samferdsel o.a. I henhold til lovverket er det etablert klageordninger til statlig nivå (fylkemannen) på flere områder. Videre har kommunens saksbehandlere plikt til å gi råd og veiledning og hjelpe de innbyggerne som selv ikke kan ivareta sine interesser.
Under henvisning til ovenstående, er vi negative til en utvidelse av pasientombudsordningen til å omfatte tjenester etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven. Dersom ordningenutvides, forutsettes det at kommunene ikke skal delta i finansiering av ordningen.»
4.1.2 Kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a miljørettet helsevern
Med unntak av Senter for medisinsk etikk (UiO) og Barneombudet , støtter alle eller har ingen merknader til departementets forslag om å unnta kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a fra en utvidet pasientombudsordning.
I sitt høringssvar skriver Barneombudet :
«(...) erfaring gjennom henvendelser og svar på spørreundersøkelsen viser behov for at også kapittel 4a i Kommunehelsetjenesteloven bør omfattes av pasientombudsordningen. Miljørettet helsevern skal nettopp forhindre at barn og unge får problemer i forhold til helse eller på det sosiale plan. Denne retten bør derfor sikres. Det å inkludere ordningen vil gi nødvendig og etterlengtet sikring.»
Senter for medisinsk etikk mener at
«(...) faktorer i miljøet som direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Myndighet og gjøremål er lagt til den enkelte kommune, og innebærer blant annet smittevern og hygieniske forhold i virksomheter og lokaler. Med hensyn til at kommunenes helsetjeneste også omfatter helsefremmende og sykdomsforebyggende oppgaver og ansvar, anser SME forslaget om unntaksbestemmelsen uheldig.»
4.1.3 Sosialtjenesteloven kapittel 5 økonomiske ytelser
21 av høringsinstansene, herunder FFO og Norsk forbund for utviklingshemmede , støtter forslaget i høringsnotatet, men påpeker at kapitel 5 i lov om sosiale tjenester mv. bør innlemmes på sikt. Flertallet blant de som ønsker å innlemme kapittel 5 på sikt, påpeker at det er behov for en helhetlig gjennomgang av NAV-reformen. Larvik kommune uttaler om dette:
«Det hadde vært ønskelig at også sosialtjenestelovens kap 5 (økonomiske ytelser) hadde vært inkludert i ombudets oppgaver. Det er forståelse for at dette foreløpig bør utstå i forbindelse med gjennomføringen av NAV-reformen, men det bør allerede nå målsettes at sosialtjenestelovens kapittel 5 i framtiden skal inkluderes.»
Eldrerådet i Midtre Gauldal mener at en utvidelse til å gjelde økonomiske ytelser etter kap 5 bør skje tidligst mulig, slik at det kan inkluderes i evalueringen. Eldrerådet uttrykker:
«Rådet ser fram til en snarlig utvidelse av ombudets arbeidsområde til også å omfatte økonomitjenester, ikke bare helse- og sosialsaker, og til et godt og organisert samarbeid med de NAV-avdelinger som nå opprettes i primærkommunene. Rådet håper at dette kan skje så raskt at forholdet blir med i den evalueringen som skal skje 2 år etter iverksettelsen av den nye ombudsordningen.»
FFO viser i sitt høringssvar til henvendelser til Rettighetssenteret, hvor 40 prosent av henvendelsene omhandler spørsmål om trygdeytelser. FFO mener det i første omgang bør vurderes å opprette et eget ombud for de økonomiske velferdsordningene. FFO uttaler:
«Det er etter FFOs mening avgjørende først å opparbeide erfaringer med et eget ombud for de økonomiske velferdsordningene, for å se om det er hensiktsmessig å slå dette sammen med eventuelt Helse- og sosialombudet senere.»
31 av høringsinstansene, herunder Sosial- og helsedirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, den norske legeforeningen og Statens helsetilsyn , er uenige i departementets forslag om å unnta kapittel 5 i lov om sosiale tjenester mv. Argumentene for å innlemme kapittel 5, dreier seg i hovedsak om rettssikkerhet, internkontrollplikt, helhetlige tjenester og behovet for en ombudsordning på helse- og sosialfeltet.
Flere Fylkesmannsembeter mener at usikkerhet knyttet til etableringen av ny arbeids- og velferdsetat, innebærer at behovet for pasientombud er til stede, og er ikke et argument for å utelate det, spesielt med hensyn til de svakeste og marginaliserte grupper. Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler:
«NAV er en stor organisatorisk endring - noe som i seg selv kan medføre risiko for svikt i tjenesten. Etter vår vurdering er det viktig at det legges til rette for at brukere som trenger bistand når det gjelder lovens kapittel 5, har muligheten til å ta kontakt med ombudet.»
Flere av høringsinstansene mener at sosialtjenesteloven kapittel 5 er en ytelse som ikke kan ses på isolert fra øvrige tjenester etter sosialtjenesteloven. Ved å unnta deler av sosialtjenesteloven vil man bidra til et ytterligere fragmentert tilbud for personer som mottar sammensatte tjenester. Det uttrykkes videre at en utvidelse i tråd med departementets anbefalinger vil bidra til å opprettholde et kunstig skille med hensyn til hvem som kan henvende seg til pasientombudet.
Sosial- og helsedirektoratet skriver om dette:
«Tildeling av økonomisk sosialhjelp inkluderer ofte mer enn penger, eksempelvis ved vilkårsbruk knyttet til utbetaling. Oppfølgingstjenester kan være viktig som nødvendig forutsetning for å avklare om brukeren mestrer vilkårs innholdet. Disse saksområder innbefatter skjønnsutøvelse med tilhørende mulig rettssikkerhetsproblematikk.»
Noen høringsinstanser, som Statens helsetilsyn, Fylkesmannen i Vest-Agder, viser til at kommunene per dags dato ikke har internkontrollplikt for tjenester etter kapittel 5 og at Fylkesmannen heller ikke har lovhjemmel for å føre tilsyn med kommunene på dette punktet. Ved å innlemme kapittel 5, vil personer som mottar slike tjenester få en person å henvende seg til. Statens helsetilsyn uttaler:
«Det er i dag ikke lovhjemmel for Fylkesmannen til å føre virksomhetstilsyn med sosialtjenesten innenfor sosialtjenesteloven kapittel 5 i motsetning til det som er tilfellet innenfor de områder som foreslås omfattet av ombudsordningen. Dette kan være enda et moment som kan tale for at utvidelsen også bør omfatte sosialtjenesteloven kapittel 5. Ombudet kunne ved sitt mandat med rett til å uttale sin mening, foreslå konkrete tiltak til forbedringer og eventuelt underrette ansvarlige myndigheter om tilstander som er påkrevd at disse følger opp, kunne bidra til økt rettssikkerhet for brukerne og økt kvalitet på tjenester også innenfor dette området.»
4.1.4 Generelle betraktninger
Et mindretall av høringsinstansene, herunder Fellesorganisasjonen, Norsk Pensjonistforbund, FFO og Statens råd for funksjonshemmede, har uttrykt en bekymring vedrørende de økonomiske og administrative konsekvensene i høringsnotatet. Bekymringen knytter seg i hovedsak til at antallet årsverk er for lavt, sett i forhold til de nye oppgavene. FFO uttaler:
«Det er derfor viktig at den foreslåtte minimumsbemanningen ikke blir en maksimumsbemanning, med for liten kapasitet.»
Statens råd for funksjonshemmed e uttaler videre:
«Mange saker etter sosialtjenesteloven er kompliserte og har et større rom for skjønn. Dette bidrar til lengre behandlingstid. En bør også å i mente at en utvidelse av ordningen sannsynligvis vil finne sted ganske raskt etter at ordningen har blitt kjent, og for dårlig kapasitet og kompetanse kan sette en ellers god ordning i vanry.»
Flertallet støtter eller har ingen merknader til departementets forslag til økonomiske og administrative konsekvenser, herunder Sosial- og helsedirektoratet, pasientombudskollegiet, KS, Rælingen kommune, Åfjord kommune og Sandefjord kommune. Pasientombudskollegiet uttaler:
«(...) det er bare erfaring over tid som kan gi svar på hvilket behov utvidelsen i praksis vil utløse av bemanning. Den foreslåtte bemanningen er et minimum for utvidelse av ordningen.»
Sosial- og helsedirektoratet uttaler om dette:
«Når det gjelder de økonomiske og administrative konsekvenser slutter direktoratet seg til de vurderinger som er gjort i høringsnotatet og spesielt anførselen om at det bare er erfaringer over tid som kan gi svar på behovet for økt bemanning som følge av utvidelse av ordningen.»
Åfjord kommune uttaler videre:
«Åfjord kommune er opptatt av at ordningen ikke tilføres for store nye ressurser i starten. Det er riktig å komme i gang med den nye ordningen, høste erfaringer og så se på ressursbehovet for hele landet.»
Enkelte organisasjoner og embeter, herunder Den norske legeforening, Nittedal kommune, Holmestrand kommune, Lørenskog kommune, Fylkeseldrerådet i Hordaland og Fylkesmannen i Vestfold , uttrykker en bekymring i forhold til økte utgifter for egen virksomhet som en følge av utvidelsen. Fylkesmannen i Vestfold uttaler videre:
«(...) pasientombudsordningen ikke kan utvides til å gjelde kommunen uten at Helsetilsyn/Fylkesmann får tilført nye ressurser.»
Holmestrand kommune uttaler videre:
«Helse- og sosialtjenesten sin samhandling med Pasientombudet omkring enkeltsaker vil bli en ekstra oppgave for kommunene. Ved en generell innføring av ordningen er det grunn til å anta at tjenestene vil bli bundet opp i saker i større grad enn i forsøkskommunene. Således må den helsefaglige saksbehandlerkapasiteten i kommunene styrkes gjennom økte tilskudd, slik den tilsvarende blir innenfor den statlige delen av ordningen.»
Flertallet av høringsinstansene, herunder Rælingen kommune, Sandefjord kommune og Åfjord kommune, støtter ikke denne bekymringen vedrørende økte utgifter for egen virksomhet. Det påpekes at utvidelsen vil bidra til økt fokus om kvalitet og kompetanse i egen virksomhet. Rælingen kommune uttaler:
«For kommunen vil en utvidelse av ombudsordningen føre til økt fokusering på rettssikkerhet og kvalitet i tjenestene. Det antas å bli tidsbruk i samhandlingen med brukere og ombud. Dette må ses på som en del av det arbeidet tjenestene likevel skal yte, og vil ikke medføre behov for økt personell.»
Sandefjord kommune uttaler videre:
«Det er ingen økonomiske konsekvenser for kommunene ved en utvidelse av pasientombudsordningen.
Utviklingen generelt går mot en større bevisstgjøring rundt rettigheter, som igjen krevet at kommunene har fokus på kompetanse innenfor saksbehandling og forvaltning av tjenester innenfor helse- og sosialsektoren.»
Eldrerådet i Lunner og Legeforeningen mener at departementets forslag om endringer i ombudets adgang til helsetjenestens lokaler, har behov for ytterligere presisering. Legeforeningen skriver i sin uttalelse:
«Etter Legeforeningens vurdering er det likevel grunn til å vurdere hensiktsmessigheten av denne bestemmelsen. Riktignok følger det av lovens forarbeider at denne bestemmelsen ikke innebærer en generell rett til å tre inn i den faglige virksomheten som observatør. Likevel er bestemmelsens ordlyd svært åpen og uten reservasjoner for lovbestemt taushetsplikt. «Fri adgang» synes å innebære rett til adgang til for eksempel undersøkelsesrom uavhengig av om pasienter oppholder seg der. Dette vil kunne medføre brudd på lovbestemt taushetsplikt.»
Eldrerådet i Lunner stiller i sitt høringssvar spørsmål knyttet til private hjem, ettersom tjenester etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven i stor grad ytes i private hjem.