5 Departementets vurderinger og forslag
Pasientombudsordningen i spesialisthelsetjenesten ble lovfestet i lov 2. juli 1999 om pasientrettigheter. Loven trådte i kraft 1. januar 2001. Allerede ved behandling av Ot.prp. nr. 12 (1998-99) Lov om pasientrettigheter, ble det uttrykt:
«Det er på lengre sikt imidlertid ønskelig at en pasientombudsordning også omfatter kommunehelsetjenesten».
Daværende Sosial- og helsedepartement ønsket imidlertid å avvente en slik lovhjemling inntil man hadde fått flere erfaringer med ordningen innenfor spesialisthelsetjenesten.
Utvidelse av pasientombudsordningen og andre ombudsordninger har ved flere anledninger vært omtalt, og forslag om utvidelse drøftet i ulike dokumenter og utredninger. Senest i behandlingen av St. meld. nr. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening. I Innst. S. nr. 50 (2006-2007) støtter flertallet i komiteen innholdet i St.meld. nr. 25 (2005-2006) om at en utvidet pasientombudsordningen bør omfatte helse- og sosialtjenester, inkludert hele eller deler av sosialtjenestelovens virkeområde.
Dagens avgrensning til spesialisthelsetjenesten kan være vanskelig å forstå for mange som henvender seg til ombudene, og ordningen kan framstå som fragmentert og lite koordinert. Dette understøttes av årsrapporter og erfaringer fra landets pasientombud, som viser til økning i antall henvendelser fra pasienter og brukere av kommunale helse- og sosialtjenester.
Erfaringer fra pasientombud med utvidet virkeområde viser at brukere av kommunale helse- og sosialtjenester henvender seg til pasientombudene, uavhengig av bistandsbehov. En utvidet pasientombudsordning vil kunne ivareta den enkeltes behov, interesser og rettssikkerhet også overfor den kommunale helse- og sosialtjenesten. Pasientombudet kan fungere som megler og bistå brukerne i møte med tjenesten. Ombudet vil gi informasjon, råd og veiledning om rettigheter og tjenester på hele ombudets arbeidsområde.
En viktig oppgave er tilbakemelding til helse- og sosialtjenesten om de erfaringer man får gjennom arbeidet. En slik tilbakeføring av erfaringer til tjenesteapparatet, vil ved en utvidelse av ordningen, også gjelde de kommunale helse- og sosialtjenestene.
Departementets høringsnotat ba høringsinstansene eksplisitt om tilbakemelding på følgende saker:
Unnta sosialtjenesteloven kapittel 5 fra en utvidet ombudsordning
Unnta kommuneheletjenesteloven kapittel 4a fra en utvidet ombudsordning
Navneendring
I forhold til de to unntakene, oppfatter departementet dette som spørsmål som har avgjørende betydning for ombudenes daglige virke. Det var derfor viktig for departementet å få tilbakemeldinger fra høringsinstansene på dette punktet. Navnevalg og navneendringer blir ofte gjenstand for debatt og utløser følelser og engasjement omkring begreper og definisjoner. Det var også på dette punktet viktig for departementet å få tilbakemeldinger fra høringsinstansene.
5.1 Kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a miljørettet helsevern
Departementet er av den oppfatning at pasientombudenes rolle er å bistå pasienter og brukere av helsetjenester, gjennom informasjon, råd og veileding om forhold som hører under ombudets arbeidsområde. Pasientombudet har rett til å uttale sin mening om forhold som hører under ombudets arbeidsområde, og til å foreslå konkrete tiltak til forbedringer og kan videre underrette tilsynsmyndighetene om tilstander som det er påkrevet at disse følger opp.
Ved å utvide ombudenes ansvarsområde til å gjelde tjenester etter kommunehelsetjenesteloven, innebærer også dette automatisk ansvar for kapittel 4a miljørettet helsevern. Ved å inkludere kapittel 4a vil en kunne bidra til å flytte fokus fra individrettede tjenester som tradisjonelt har vært pasientombudenes kjerneoppgave overfor spesialisthelsetjenesten til miljørettet helsevern. Dette er en tjeneste som i hovedsak regulerer omgivelsene, mer enn enkeltindividers rettigheter som mottaker av helse- og sosialtjenester.
Miljørettet helsevern er en tjeneste som først og fremst omhandler de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Disse omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer. Her settes blant annet krav til virksomheter og eiendommer om å drive helsemessig tilfredsstillende for ikke å påføre andre helseskade eller ulemper. Dette omfatter flere sektorer, herunder samferdsel, utdanning, oppvekst og levekår mv. for utenom helse og omsorg.
På en annen side vil bestemmelsene i kapittel 4a sikre individets rett til å oppholde seg i et miljø som ikke, direkte eller indirekte, påfører dem helseskader. Imidlertid mener departementet at pasientombudenes primæroppgave er å være pasientenes talerør og mekler i forhold til helsetjenesten. Ved å inkludere miljørettet helsevern i en utvidet ombudsordning, kan dette bidra til å flytte fokus fra enkelt individets rettigheter over mot omgivelser og områder hvor det ikke ytes helse- eller sosialhjelp.
Et klart flertall av høringsinstansene støtter departementets syn om å unnta kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a fra en utvidet ombudsordning. Departementet mener på bakgrunn av dette at det ikke vil være naturlig å inkludere kapittel 4a i en utvidet pasientombudsordning.
5.2 Sosialtjenesteloven kapittel 5 økonomiske ytelser
Ved å inkludere sosialtjenesteloven, med unntak av lovens kapittel 5, inn under pasientombudets virkeområde, vil sosialtjenester som praktisk bistand, herunder hjemmehjelp og brukerstyrt personlig assistanse, avlastningstiltak, støttekontakt og omsorgslønn inkluderes i ordningen. En slik utvidelse vil være positiv for brukere som ikke er i stand til å ivareta egne omsorgsbehov. Departementets forslag om å unnta sosialtjenesteloven kapittel 5 fra en utvidet pasientombudsordning innebærer at økonomiske ytelser som faller inn under NAV-kontorenes ansvar holdes utenfor.
Hensikten med økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven kapittel 5 er å sikre at alle har nok midler til livsopphold. Ytelsen er ment å være midlertidig, og hjelpen skal bidra til å gjøre mottakeren økonomisk selvhjulpen. Økonomiske ytelser har preg av å være kortvarige pengeytelser, som skiller seg vesentlig fra pasientombudenes kjerneoppgaver ovenfor spesialisthelsetjenesten.
I tillegg til at økonomiske ytelser skiller seg vesentlig fra andre helse- og sosialtjenester, er NAV-reformen fortsatt i en tidlig fase. Undersøkelser fra pilotkommunene viser også at det er til dels stor variasjon mellom de ulike NAV-kontorene med hensyn til organisering. Det er lagt til grunn at statsetaten og kommunene skal ha stor frihet til selv å bestemme den interne organiseringen, herunder også hvilke kommunale oppgaver som kan legges til NAV-kontorene utover minimumsløsningen.
NAV-reformen har knyttet kommunenes ansvar for økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven tett sammen med den statlige arbeids- og velferdsetaten. Reformen er en av de største organisasjonsreformer i norsk offentlig forvaltning i nyere tid, med etablering av felles førstelinjekontor mellom stat og kommune. Hovedformålet med reformen er å ta et nytt grep i forhold til en mer helhetlig arbeids- og velferdspolitikk. Økt fokus på arbeidslinjen skaper kontaktflater opp mot andre sektorer, som utdannings- og helsesektoren.
Det gjenstår fortsatt en rekke utfordringer knyttet til retning og utvikling av NAV, bl.a. spørsmål knyttet til internkontrollplikt og tilsyn med den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Enkelte høringsinstanser påpeker at det nettopp på denne bakgrunn kan det være viktig at et uavhengig organ får en rolle innen dette saksområdet. Andre hevder at kapittel 5 vil bidra til å flytte fokus fra individrettede tjenester over mot utmåling av trygdeytelser. Departementet ser at det er gode argumenter for og imot i forhold til sosialtjenesteloven kapittel 5. Departementet mener på en annen side at de forhold knyttet til NAV-reformen veier tyngst.
Det er behov for en helhetlig gjennomgang av ulike rettsikkerhetsordninger for brukerne av NAV-kontorene. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har høsten 2007 nedsatt en arbeidsgruppe som skal vurdere ulike sider av rettssikkerhetsordninger for brukere av NAV-tjenester, herunder eget velferdsombud for arbeids- og velferdsforvaltningen. På denne bakgrunn mener departementet at man bør avvente å utrede spørsmålet om eventuell utvidelse av pasientombudsordningen til å gjelde de økonomiske ytelsene til arbeidsgruppens tilrådning foreligger.
Parallelt med oppfølgingen av høringen har Stortinget vedtatt nytt kapittel 5A Kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad i sosialtjenesteloven. Lovendringene trådte i kraft 1. november 2007. Kvalifiseringsprogrammet gjelder for personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad er nært knyttet til økonomisk stønad etter kapittel 5 og tilbud om arbeidsrettede tiltak som NAV skal sørge for.
Et klart flertall av høringsinstansene departementets syn om å unnta sosialtjenesteloven kapittel 5 fra en utvidet ombudsordning. I tråd med ovennevnte vurderinger legger departementet til grunn at sosialtjenesteloven kapitler 5 og 5A i denne omgang unntas fra en utvidet ombudsordning.
5.3 Hva bør ombudets navn være?
Departementets forslag i høringsnotatet var å endre navn fra pasientombud til helse- og sosialombud. Bakgrunnen for en navneendring er først og fremst begrunnet i at en rekke av brukere av kommunale helse- og sosialtjenester i liten grad anser seg som pasienter. I forhold til nytt navn på en utvidet ombudsordning har flere aktuelle alternativer blitt lansert. Mange forslag har kommet inn, men særlig to forslag utpeker seg, helse- og sosialombud og pasient- og brukerombud.
Pasientombudet er et navn som er godt kjent i befolkningen. Dette taler for fortsatt å beholde pasient i navnet. Ved å supplere pasient med bruker, bidrar man til å fange opp mottakere av kommunale helse- og sosialtjenester. En innvending mot brukerbegrepet er at det er lite presist og kan virke tilslørende og avledende. Imidlertid vil pasient- og brukerombud både kunne fange opp helsetjenestens innsats overfor personer som er syke, samt de tilfellene hvor det er snakk om innsats fra flere instanser, og hvor brukeren selv er aktivt medvirkende både i forhold til beslutninger og innsatsen.
Flertallet av høringsinstansene støtter departementets forslag, nemlig helse- og sosialombud. Fordelen med helse- og sosialombud er at man fanger opp tjenester som ytes i både første- og annenlinjetjenesten. Imidlertid kan helse- og sosialbegrepene bidra til å skape forvirring i forhold til eksisterende forvaltningsorganer innen helse- og sosialområdet. I tillegg kan et navn med henvisning mot sektorer og ikke tjenestene bidra til å flytte fokus bort fra individrettede tjenester. Flere av fylkesmannsembetene har påpekt at sosialbegrepet ikke bør benyttes dersom utvidelsen utelater økonomiske ytelser.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at ombudet bør hete pasient- og brukerombud.
5.4 Økonomiske forhold
Et klart mindretall av høringsinstansene har uttrykt en bekymring vedrørende de økonomiske og administrative konsekvensene i høringsnotatet. Bekymringen knytter seg i hovedsak til at antallet årsverk er for lavt, sett i forhold til de nye oppgavene og at utvidelsen vil bidra til økte utgifter for egen virksomhet (den foreslåtte bemanningen er et minimum for utvidelse av ordningen). Departementet mener at presiseringen i høringsnotatet om at det kun er erfaringer over tid som kan gi svar på behovet for økt bemanning som følge av utvidelse av ordningen, noe som støttes av ombudene selv.
Videre har flertallet at høringsinstansene ingen merknader til eller støtter departementets forslag vedrørende økonomiske og administrative konsekvenser. I den grad utvidelsen vil medføre økte utgifter for virksomhetene, deler departementet Rælingen kommunes oppfatning av saken:
«For kommunen vil en utvidelse av ombudsordningen føre til økt fokusering på rettssikkerhet og kvalitet i tjenestene. Det antas å bli tidsbruk i samhandlingen med brukere og ombud. Dette må ses på som en del av det arbeidet tjenestene likevel skal yte, og vil ikke medføre behov for økt personell.»