5 Forholdet til våre folkerettslige forpliktelser
5.1 Innledning
Norges folkerettslige forpliktelser er av betydning for utformingen av forslaget i proposisjonen. Nedenfor omtales først forholdet til menneskerettighetene, og deretter FN-konvensjonen om internasjonal organisert kriminalitet (Palermo-konvensjonen).
5.2 Forholdet til menneskerettighetene
Den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 med protokoller (EMK) legger premisser og rammer for forslag om å begrense innsynsrett og mulighet til bevisførsel. Det samme gjør FN-konvensjonen 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter, jf. særlig artikkel 14 om likhet for domstolene og rett til upartisk og offentlig rettergang. I det følgende legges det til grunn at FN-konvensjonen ikke går lenger enn EMK i å verne om innsynsrett og rett til bevisførsel, og drøftelsen i det følgende knytter seg til EMK.
EMK har ingen bestemmelse som uttrykkelig regulerer den mistenkte og forsvarerens rett til innsyn i påtalemyndighetens opplysninger. Spørsmålet reguleres av den mer generelle bestemmelsen i artikkel 6 nr. 1 om retten til en rettferdig rettergang og av artikkel 6 nr. 3 bokstav b, som krever at enhver som blir siktet for en straffbar handling, skal få tilstrekkelig tid og muligheter til å forberede sitt forsvar. Av disse bestemmelsene må det utledes en rett til dokumentinnsyn. Av sammenhengen med nr. 3 bokstav c går det frem at denne retten også må gjelde for den siktedes forsvarer. Retten til innsyn må dessuten ses i sammenheng med prinsippet om at forsvareren prosessuelt sett i visse henseende skal likestilles med påtalemyndigheten (»equality of arms»), som Menneskerettsdomstolen har utviklet i sin praksis med utgangspunkt i artikkel 6.
Om og eventuelt i hvilken grad det er mulig å begrense retten til innsyn i påtalemyndighetens opplysninger uten å krenke artikkel 6, lar seg ikke utlede av bestemmelsens ordlyd alene. Her som ellers må konvensjonen suppleres av praksis fra Menneskerettsdomstolen, og det foreligger flere dommer som bidrar til å klargjøre dette spørsmålet.
Etter det departementet har fått opplyst, var ytterligere to relevante saker (henholdsvis Edwards og Lewis mot Storbritannia, saksnr. 39647/98 og 40416/98), oppe for Menneskerettsdomstolen 10. september 2002. Forutsatt at sakene ikke blir avvist, kan Menneskerettsdomstolens avgjørelser, etter det departementet har fått opplyst, ventes i januar eller februar 2003. Departementet vil holde seg orientert om utfallet, men ser ikke grunn til å avvente dom i sakene, slik Utenriksdepartementet og Forsvarergruppen av 1977i sine høringsuttalelser gir uttrykk for at kan være hensiktsmessig. Ved avgjørelsen om ikke å avvente dom i sakene, har departementet lagt en viss vekt på at lovendringene som foreslås, bør komme raskt. Departementet har videre lagt vekt på at det allerede foreligger retningsgivende praksis fra Menneskerettsdomstolen. Denne praksisen gjøres det nærmere rede for nedenfor. Som vurderingene nedenfor gir uttrykk for, jf. særlig punkt 6 og punkt 8, må det antas at departementets forslag ligger innenfor de rammene som EMK og våre øvrige folkerettslige forpliktelser setter.
Praksis fra Menneskerettsdomstolen etterlater et klart inntrykk av at det er en grunnleggende rettighet for den siktede og hans forsvarer å få innsyn i opplysninger som påtalemyndigheten vil påberope som bevis i saken, jf. Jørgen Aall: Rettergang og menneskerettigheter (Bergen 1995), på side 357, og se nærmere nedenfor. Men som Aall peker på, gir ikke artikkel 6 noen ubegrenset adgang til saksdokumentene. Nr. 3 bokstav b inneholder ikke noe eget unntak. Likevel må rimelighetsstandarden i nr. 1 om at enhver har rett til en rettferdig rettergang, ses på som en rettesnor for tolkingen av nr. 3 bokstav b. For eksempel kan begrensninger i innsynsretten etter omstendighetene begrunnes i at det er nødvendig for å ivareta rikets sikkerhet eller andres privatliv, jf. Aall op.cit. side 360, under henvisning til Kommisjonens avgjørelse i Haase-saken (1978), DR 11 side 78 flg. En annen avgrensning av innsynsretten kan ligge i at nr. 3 bokstav b, jf. nr. 1 verner behovet for «tilstrekkelig» tid og muligheter til å utøve sitt forsvar.
Retten til innsyn i opplysninger som påtalemyndigheten har, men ikke vil påberope som bevis i saken, kan etter omstendighetene være like viktige for forsvaret som innsyn i opplysninger som vil bli brukt som bevis. For eksempel kan det tenkes at opplysningene, gjerne i kombinasjon med annen informasjon som forsvareren har tilgang til, kan avdekke prosedable straffrihetsgrunner eller forhold som kan ha betydning for straffutmålingen. Menneskerettsdomstolens praksis viser at retten til en rettferdig rettergang etter artikkel 6 også omfatter et krav på innsyn i slike opplysninger, jf. nedenfor om saken Rowe og Davis mot Storbritannia.
Samtidig følger det av systemet i EMK og av den nevnte avgjørelsen at det kan gjøres unntak fra retten til innsyn i opplysninger som ikke påberopes som bevis, på samme måte som for opplysninger som påtalemyndigheten vil påberope som bevis i saken. Et eksempel på den avveiningen som må gjøres, går frem av Doorson-saken (Doorson mot Nederland, dom 26. mars 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-II), som gjaldt adgangen til å føre anonyme vitner, jf. nærmere om denne saken nedenfor. Vurderingene som gjelder vitner, kan imidlertid ikke uten videre overføres til andre som har en tilknytning til straffesaken, ettersom for eksempel politiets informanter i en del tilfeller står i en noe annen stilling enn vitner som mer ufrivillig blir trukket inn i saken.
I Doorson-saken uttalte Menneskerettsdomstolen blant annet (dommen pkt. 70):
«It is true that Article 6 does not explicitly require the interests of witnesses in general, and those of victims called upon to testify in particular, to be taken into consideration. However, their life, liberty or security of person may be at stake, as may interests coming generally within the ambit of Article 8 of the Convention. Such interests of witnesses and victims are in principle protected by other, substantive provisions of the Convention, which imply that Contracting States should organise their criminal proceedings in such a way that those interests are not unjustifiably imperilled.»
Menneskerettsdomstolen understreker med andre ord at medlemsstatene bør innrette rettergangen i straffesaker slik at konvensjonsrettighetene til vitner og ofre ivaretas. Disse rettighetene tilkommer også andre som på ulike måter er involvert i saken. Prinsippet som Menneskerettsdomstolen stiller opp, må ha en viss gyldighet også i forhold til disse personene. Slike hensyn må veies opp mot interessene som vernes i artikkel 6. I Doorson-saken forankrer Menneskerettsdomstolen denne avveiningen i artikkel 6 og kravet til en rettferdig rettergang:
«Against this background, principles of fair trial also require that in appropriate cases the interests of the defence are balanced against those of witnesses or victims called upon to testify.»
Prinsippet om en avveining av hensynet til den siktedes forsvar mot andre viktige hensyn må også gjelde i spørsmålet om å begrense innsynsretten. Under henvisning til Doorson-saken inntar også Menneskerettsdomstolen dette standpunktet i Rowe og Davis-saken, jf. nedenfor. I den nærmere vurderingen må det sondres mellom de ulike hensynene som kan tale for en begrensning. Hensynet til å beskytte personer mot en alvorlig forbrytelse mot liv, helse eller frihet omtales uttrykkelig i Doorson-saken. Dette hensynet ligger også bak prinsipp 17 i Europarådets rekommandasjon 19. september 2001 No. R (2001) 11 om organisert kriminalitet:
«17. Member states should provide effective, physical and other, protection for witnesses and collaborators of justice who require such protection because they have given or agreed to provide information and/or give testimony or other evidence in relation to organised crime. Similarly, such protection measures should be available for those who participate in or have agreed to participate in the investigation or the prosecution of organised crime as well as for the relatives and associates of the individuals who require protection.»
Et annet hensyn som det kan være aktuelt å begrunne begrensninger i innsynsretten med, er ønsket om å kunne la noen delta skjult i etterforskningen av andre alvorlige straffesaker. Menneskerettsdomstolen har i Van Mechelen-saken (Van Mechelen m.fl. mot Nederland, Reports of Judgments and Decisions 1997-III, side 697 flg.) anerkjent at ønsket om å kunne bruke en polititjenestemann i fremtidige operasjoner kan begrunne anonym vitneførsel (dommen punkt 57).
Det samme går frem av Europarådets rekommandasjon 10. september 1997 No. R (1997) 13 om trusler mot vitner og den tiltaltes rett til forsvar, jf. nærmere om dette i Ot.prp. nr. 40 (1999-2000) side 21-22. Som påpekt foran, er vurderinger som knytter seg til bruk av anonyme vitner, ikke uten videre overførbare til spørsmålet om hvor langt man kan gå i å begrense innsynretten i opplysninger som ikke skal brukes som bevis. Menneskerettsdomstolens praksis og rekommandasjonen viser imidlertid etter departementets syn at behovet for å skjule identiteten til en person for at vedkommende skal kunne delta skjult i etterforskningen av andre saker, er et relevant hensyn å trekke inn i vurderingen av om innsynsretten kan begrenses. Særlig Rowe og Davis-saken trekker i denne retningen, jf. nedenfor. Men både praksis og rekommandasjonen etterlater inntrykk av at slike hensyn bare slår igjennom i særlige tilfeller. I rekommandasjonen anbefales det at anonymitet kun bør tillates dersom vitnets liv eller frihet er alvorlig truet, eller hvis det er tale om en polititjenestemann som har arbeidet som «under cover agent» og hans mulighet til å arbeide i fremtiden er alvorlig truet (rekommandasjonen punkt III 11).
En tredje grunn til å begrense innsynsretten kan være behovet for at politiets etterforskningsmetoder ikke blir kjent av hensyn til etterforskningen av andre alvorlige saker eller av hensyn til muligheten til å forebygge alvorlige forbrytelser, jf. Menneskerettsdomstolens uttalelser i Rowe og Davis-saken pkt. 61 (gjengitt nedenfor). Behovet for å forebygge alvorlige forbrytelser og for å ta i bruk særskilte etterforskningsmetoder understrekes også i prinsipp 19 og 20 i Europarådets rekommandasjon 19. september 2001 No. R (2001) 11 om organisert kriminalitet:
«19. Member states should introduce legislation allowing or extending the use of investigative measures that enable law enforcement agencies to gain insight, in the course of criminal investigations, into the activities of organised crime groups, including surveillance, interception of communications, undercover operations, controlled deliveries and the use of informants. To enable the implementation of such techniques, member states should provide law enforcement agencies with the required technology and appropriate training.
20. Member states should develop new methods of police work by shifting focus from reactive policing to pro-active policing, including the use of strategic intelligence and crime analysis.»
En fjerde grunn til at det kan være behov for å la påtalemyndigheten holde for seg selv opplysninger som ikke skal brukes som bevis i saken, er ønsket om å legge til rette for samarbeid med andre lands politi- og påtalemyndigheter. Det er i mange tilfeller viktig for dette samarbeidet at opplysninger som utveksles, kan unntas fra innsyn. Behovet for slikt samarbeid er fremhevet i FN-konvensjonen om grenseoverskridende organisert kriminalitet (Palermo-konvensjonen), jf. nærmere om dette i 5.3. Det samme understrekes i prinsipp 22 til 25 i Europarådets rekommandasjon 19. september 2001 No. R (2001) 11 om organisert kriminalitet.
Hvorvidt den tiltaltes rettigheter etter EMK artikkel 6 nr. 1 og nr. 3 krenkes, vil i alle tilfeller bero på en helhetsvurdering der de hensyn som taler for en begrensning av innsynsretten, må avveies mot den tiltaltes praktiske muligheter til å føre et effektivt forsvar. Menneskerettsdomstolen drøfter dette i saken Rowe og Davis mot Storbritannia. Etter å ha blitt dømt til lange fengselsstraffer i Storbritannia, klaget Rowe og Davis 20. desember 1993 til Den europeiske menneskerettskommisjonen (klagesak nr. 28901/95), som 12. mars 1999 henviste saken til Menneskerettsdomstolen. Der ble saken behandlet i et storkammer med sytten dommere, som avsa en enstemmig dom 16. februar 2000.
Straffesaken i Storbritannia gjaldt en serie grove forbrytelser. I løpet av en natt hadde tre menn blant annet drept én person, skadet en annen alvorlig, stjålet flere biler, brutt seg inn i to hus og ranet penger og smykker. Saken fikk bred omtale i mediene, og det ble utlovet en belønning til den som kunne gi informasjon som førte til domfellelse av de skyldige. To dager etter ugjerningene ble politiet tipset av en innringer om hvor gjerningspersonene bodde og hvor utbyttet ble oppbevart. På grunnlag av dette tipset ransaket politiet to husstander. Seks personer ble arrestert i saken, og det ble tatt ut tiltale mot tre av dem. Rowe og Davis var to av de tre tiltalte, som alle ble domfelt. Hver av de domfelte ble idømt tre fengselsstraffer på henholdsvis livstid, i femten år og i tolv år, som etter det engelske systemet skal sones parallelt.
De domfelte anket førsteinstansens dom, men ankeinstansen opprettholdt domfellelsene. Ved forhandlingene for førsteinstansen hadde påtalemyndigheten holdt tilbake enkelte av dokumentene i saken. Ett av disse ble forelagt retten ved begynnelsen av ankeforhandlingen med en begjæring fra aktor om å nekte den siktede innsyn. Under ankesaken avgjorde retten to ganger spørsmålet om påtalemyndighetens adgang til å holde visse dokumenter tilbake (»non-disclosure»), uten at forsvarerne var til stede ved behandlingen, jf. Menneskerettsdomstolens avgjørelse pkt. 64:
«It is true that at the commencement of the applicants' appeal, prosecution counsel notified the defence that certain information had been withheld, without however revealing the nature of this material, and that on two separate occasions the Court of Appeal reviewed the undisclosed evidence and, in ex partehearings with the benefit of submissions from the Crown but in the absence of the defence, decided in favour of non-disclosure.»
Menneskerettsdomstolen tar i sin avgjørelse utgangspunkt i retten til en rettferdig rettergang i EMK art. 6 nr. 1, og legger til grunn at denne bestemmelsen gir den siktedes forsvarer krav på tilgang til informasjon som påtalemyndigheten har i saken, jf. avgjørelsen pkt. 60:
«It is a fundamental aspect of the right to a fair trial that criminal proceedings, including the elements of such proceedings which relate to procedure, should be adversarial and that there should be equality of arms between the prosecution and defence. The right to an adversarial trial means, in a criminal case, that both prosecution and defence must be given the opportunity to have knowledge of and comment on the observations filed and the evidence adduced by the other party (see the Brandstetter v. Austria judgment of 28 August 1991, Series A no. 211, pp. 27-28, §§ 66-67). In addition Article 6 § 1 requires ... that the prosecution authorities disclose to the defence all material evidence in their possession for or against the accused (see the Edwards judgment cited above, p. 35, § 36).»
Men Menneskerettsdomstolen uttaler også at dette kravet ikke gjelder absolutt. Forskjellige formål kan begrunne unntak, jf. avgjørelsen pkt. 61:
«However ... the entitlement to disclosure of relevant evidence is not an absolute right. In any criminal proceedings there may be competing interests, such as national security or the need to protect witnesses at risk of reprisals or keep secret police methods of investigation of crime, which must be weighed against the rights of the accused (see, for example, the Doorson v. the Netherlands judgment of 26 March 1996, Reports of Judgments and Decisions1996-II, p. 470, § 70). In some cases it may be necessary to withhold certain evidence from the defence so as to preserve the fundamental rights of another individual or to safeguard an important public interest. ...»
Menneskerettsdomstolen understreker i fortsettelsen at det ikke er kurant å tillate slike unntak, og at ulempene ved å nekte den siktedes forsvarer tilgang til informasjon som påtalemyndigheten har, må bli tilstrekkelig oppveid av de prosessuelle reglene for slike avgjørelser:
«However, only such measures restricting the rights of the defence which are strictly necessary are permissible under Article 6 § 1 (see the Van Mechelen and Others v. the Netherlands judgment of 23 April 1997, Reports1997-III, p.712, § 58). Moreover, in order to ensure that the accused receive a fair trial, any difficulties caused to the defence by a limitation on its rights must be sufficiently counterbalanced by the procedures followed by the judicial authorities (see the Doorson judgment cited above, p. 471, § 72, and the Van Mechelen and Others judgment cited above, p. 712, § 54).»
Menneskerettsdomstolen vurderer etter dette om fremgangsmåten som i denne saken ble fulgt ved behandlingen av spørsmålet om påtalemyndighetens adgang til å holde visse dokumenter tilbake, oppfyller kravene til en rettferdig rettergang. Først peker Menneskerettsdomstolen på at en prosedyre der påtalemyndigheten selv avgjør spørsmålet om å gi den siktedes forsvarer tilgang til informasjon, slik det skjedde i første instans i saken mot Rowe og Davis, ikke kan være forenlig med kravene i EMK art. 6 nr. 1 (se avgjørelsen pkt. 63). Deretter vurderer Menneskerettsdomstolen den fremgangsmåten som ble fulgt ved den engelske ankeinstansens behandling av spørsmålet, jf. avgjørelsen pkt. 65 og 66:
«... the Court does not consider that this procedure before the appeal court was sufficient to remedy the unfairness caused at the trial by the absence of any scrutiny of the withheld information by the trial judge. Unlike the latter, who saw the witnesses give their testimony and was fully versed in all the evidence and issues in the case, the judges in the Court of Appeal were dependent for their understanding of the possible relevance of the undisclosed material on transcripts of the Crown Court hearings and on the account of the issues given to them by prosecuting counsel. In addition, the first-instance judge would have been in a position to monitor the need for disclosure throughout the trial, assessing the importance of the undisclosed evidence at a stage when new issues were emerging, when it might have been possible through cross-examination seriously to undermine the credibility of key witnesses and when the defence case was still open to take a number of different directions or emphases. In contrast, the Court of Appeal was obliged to carry out its appraisal ex post factoand may even, to a certain extent, have unconsciously been influenced by the jury's verdict of guilty into underestimating the significance of the undisclosed evidence. ... In conclusion, therefore, the prosecution's failure to lay the evidence in question before the trial judge and to permit him to rule on the question of disclosure deprived the applicants of a fair trial. ...»
Når Menneskerettsdomstolen i denne saken konkluderer med brudd på kravet om en rettferdig rettergang, ser det ut til at Menneskerettsdomstolen legger stor vekt på at spørsmålet om forsvarernes tilgang til informasjon ikke ble avgjort av retten under behandlingen av saken i første instans. Etter Menneskerettsdomstolens oppfatning kunne denne feilen ikke repareres ved at spørsmålet under ankesaken ble avgjort av retten. Ankedomstolen måtte langt på vei bygge sin avgjørelse på påtalemyndighetens begjæring og måtte vurdere betydningen av informasjonen for forsvarerne bare på bakgrunn av dokumentene fra førsteinstansdomstolens behandling av straffesaken. Ankedomstolen hadde ikke mulighet til å se betydningen av informasjonen i forhold til utviklingen i saken, slik den dømmende rett ville hatt det i første instans, der bevisførselen var umiddelbar.
Menneskerettsdomstolens argumentasjon i denne saken kan tyde på at en avgjørelse om å nekte dokumentinnsyn eller avskjære bevis må kunne omgjøres av den dømmende rett til en hver tid, dersom saken har utviklet seg slik at grunnen til å nekte innsyn eller bevisførsel har falt bort. Det kan for eksempel være at det under hovedforhandlingen kommer frem opplysninger som gjør at en avgjørelse tatt under saksforberedelsen ikke lenger kan opprettholdes. Menneskerettsdomstolens argumentasjon kan videre tyde på at en avgjørelse om å nekte dokumentinnsyn eller avskjære bevis ikke kan treffes først under en ankebehandling der bevisførselen er middelbar.
I tillegg synes det å være et moment av vekt hvorvidt det åpnes for argumentasjon mot påtalemyndighetens begjæring, for eksempel gjennom en særskilt oppnevnt advokat, jf. særlig Kommisjonens synspunkter slik de er referert i Menneskerettsdomstolens avgjørelse i Rowe og Davis-saken pkt. 58:
«The Commission expressed the view that the trial judge was in the best position to weigh the public interest in non-disclosure against the question of fairness to the defence, and that the review by the Court of Appeal of the undisclosed material could not remedy the absence of any such examination by the trial judge. In addition, the Commission noted that at no stage did any court dealing with the applicants' case have the benefit of hearing submissions on behalf of the defence by a specially appointed counsel.»
Samme dag som dom ble avsagt i Rowe og Davis-saken, avsa storkammeret dom i ytterligere to tilsvarende saker, henholdsvis Jasper mot Storbritannia (klagesak nr. 27052/95) og Fitt mot Storbritannia (klagesak nr. 29777/96). I Jasper-saken var den siktede dømt til ti års fengsel for sin befatning med et parti på tre tonn cannabis. I Fitt-saken var den siktede dømt til elleve års fengsel for å ha inngått forbund om å begå ran og for ulovlig besittelse av våpen.
Både i Jasper-saken og i Fitt-saken hadde den dømmende rett i første instans, etter begjæring fra påtalemyndigheten, nektet den siktede og hans forsvarer innsyn i opplysninger som påtalemyndigheten hadde, uten at forsvareren eller den siktede fikk være til stede ved rettens behandling av begjæringen. Men så langt det lot seg gjøre uten å røpe opplysningene det gjaldt, hadde forsvareren og den siktede blitt informert om hva påtalemyndigheten begjærte, og de hadde fått mulighet til å skissere hvordan det kunne være aktuelt å legge opp saken fra deres side. I begge sakene fant et flertall på ni dommere i Menneskerettsdomstolen at det ikke forelå brudd på kravet til rettferdig rettergang i EMK artikkel 6 nr. 1. Flertallets argumentasjon er i begge sakene langt på vei den samme som i Rowe og Davis-saken.
Slik disse sakene lå an, ville flertallet ikke akseptere at det skulle være nødvendig å få oppnevnt en særskilt advokat («special counsel») til ivaretakelse av den siktedes interesser under behandlingen av spørsmålet om å nekte innsyn. Særlig ble det pekt på at opplysningene som det gjaldt, ikke ble påberopt av påtalemyndigheten som bevis og ikke ble lagt frem for juryen.
Videre synes flertallet å ha lagt stor vekt på at dommeren i førsteinstansdomstolen etter engelsk rett, etter hvert som saken utvikler seg, har plikt til løpende å vurdere om avgjørelsen om å nekte innsyn kan opprettholdes, jf. Jasper-saken pkt. 56 og den tilsvarende argumentasjonen i Fitt-saken pkt. 49:
«The fact that the need for disclosure was at all times under assessment by the trial judge provided a further, important, safeguard in that it was his duty to monitor throughout the trial the fairness or otherwise of withholding the evidence. ... He was fully versed in all the evidence and issues in the case and in a position to monitor the relevance to the defence of the withheld information both before and during the trial. Moreover it can be assumed - not least because he expressly stated on 23 March that he would have ordered disclosure if it might have helped the defence - that the judge applied the principles which had recently been clarified by the Court of Appeal, for example that, in weighing the public interest in concealment against the interest of the accused in disclosure, great weight should be attached to the interests of justice, and that the judge should continue to assess the need for disclosure throughout the trial ... The jurisprudence of the English Court of Appeal shows that the assessment which the trial judge must make fulfils the conditions which, according to the European Court's case-law, are essential for ensuring a fair trial in instances of non-disclosure of prosecution material (see paragraphs 44-45 above). The domestic trial court in the present case thus applied standards which were in conformity with the relevant principles of a fair trial embodied in Article 6 § 1 of the Convention.»
Som et støttemoment pekte flertallet i begge sakene også på at førsteinstansens avgjørelse i spørsmålet om innsyn senere hadde blitt overprøvd av ankeinstansen.
Et mindretall på sju dommere, som mente at saksbehandlingen ikke hadde vært tilstrekkelig betryggende, pekte særlig på at retten kunne ha fått saken bedre opplyst, dersom det hadde blitt oppnevnt en særskilt advokat («special counsel») for den siktede under behandlingen av påtalemyndighetens begjæring om å nekte innsyn. Én dommer dissenterte på et mer prinsipielt grunnlag.
5.3 Forholdet til FN-konvensjonen om grenseoverskridende organisert kriminalitet
FN-konvensjonen 15. november 2000 om grenseoverskridende organisert kriminalitet (Palermo-konvensjonen) artikkel 26 pålegger konvensjonspartene å treffe tiltak for å oppfordre personer som har tilknytning til grenseoverskridende organisert kriminalitet, til å bistå politiet og påtalemyndigheten. Etter artikkel 26 nr. 2 får artikkel 24 om beskyttelse av vitner tilsvarende anvendelse for slike personer som bistår politiet og påtalemyndigheten. Bestemmelsene lyder:
«Article 26
Measures to enhance cooperation with law enforcement authorities
1. Each State Party shall take appropriate measures to encourage persons who participate or who have participated in organized criminal groups:
To supply information useful to competent authorities for investigative and evidentiary purposes on such matters as:
The identity, nature, composition, structure, location or activities of organized criminal groups;
Links, including international links, with other organized criminal groups;
Offences that organized criminal groups have committed or may commit;
To provide factual, concrete help to competent authorities that may contribute to depriving organized criminal groups of their resources or of the proceeds of crime.
...
4. Protection of such persons shall be as provided for in article 24 of this Convention.
...
Article 24
Protection of witnesses
1. Each State Party shall take appropriate measures within its means to provide effective protection from potential retaliation or intimidation for witnesses in criminal proceedings who give testimony concerning offences covered by this Convention and, as appropriate, for their relatives and other persons close to them.
2. The measures envisaged in paragraph 1 of this article may include, inter alia, without prejudice to the rights of the defendant, including the right to due process:
Establishing procedures for the physical protection of such persons, such as, to the extent necessary and feasible, relocating them and permitting, where appropriate, non-disclosure or limitations on the disclosure of information concerning the identity and whereabouts of such persons;
Providing evidentiary rules to permit witness testimony to be given in a manner that ensures the safety of the witness, such as permitting testimony to be given through the use of communications technology such as video links or other adequate means.»
Konvensjonen pålegger på denne måten konvensjonspartene å legge til rette for at politiet og påtalemyndigheten skal kunne benytte seg av informanter i saker om grenseoverskridende organisert kriminalitet. Bestemmelsene forutsetter at slike informanter, deres slektninger og andre nærstående sikres nødvendig beskyttelse mot mulige represalier og trusler, jf. artikkel 24 nr. 1. Slik beskyttelse skal om nødvendig inkludere at innsyn i opplysninger som kan avsløre identiteten til slike personer, begrenses eller avskjæres helt, jf. artikkel 24 nr. 2 bokstav a. Reglene må ses i sammenheng med konvensjonen artikkel 20, som fremhever betydningen av særskilte etterforskningsmetoder i kampen mot organisert kriminalitet.
Palermo-konvensjonen gir også regler om politisamarbeid over landegrensene. Blant annet i artikkel 18 nr. 4 og 5 er det bestemmelser om utveksling av informasjon. Bestemmelsene i artikkel 18 nr. 4 og 5 bygger på at mottakeren må respektere avgiverens ønske om at det ikke må gis innsyn, eller bare gis begrenset innsyn, i opplysningene. Men samtidig er det tatt forbehold for opplysninger som er nødvendige for å gi den siktede muligheten til å føre et effektivt forsvar:
«... The competent authorities receiving the information shall comply with a request that said information remain confidential, even temporarily, or with restrictions on its use. However, this shall not prevent the receiving State Party from disclosing in its proceedings information that is exculpatory to an accused person. ...»
Departementet vil med det første følge opp gjennomføringen av konvensjonen i norsk rett ved å sende ut et eget høringsnotat med blant annet forslag om et eget straffebud som retter seg mot organisert kriminalitet.